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Res. 23556-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/08/2024
OutcomeResultado
The Chamber ordered AyA to immediately guarantee sufficient daily water whenever outages in Gravilias exceed six hours and to achieve efficient, effective, and continuous service within eighteen months.La Sala ordenó al AyA garantizar inmediatamente agua diaria y suficiente cuando los cortes en Gravilias superen seis horas y lograr un servicio eficiente, eficaz y continuo en un máximo de dieciocho meses.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo against the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers over interruptions to drinking water service in Gravilias, Desamparados. Although AyA attributed rationing to the dry season, ENSO, hydrocarbon contamination of an intake, and reduced water flows, the majority found an established structural problem involving inadequate planning, failure to execute projects, internal lack of coordination, and high water losses. These deficiencies violated the basic and inalienable human right of access to drinking water recognized by Article 50 of the Constitution, which requires a continuous and sufficient supply for personal and domestic uses. The Chamber ordered the utility to immediately guarantee daily water sufficient for basic needs whenever an interruption exceeds six hours and, within no more than eighteen months, to implement the measures required for efficient, effective, and continuous service. It also ordered AyA to pay costs and compensation for damages, to be assessed in subsequent contentious-administrative enforcement proceedings.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por las interrupciones del servicio de agua potable en Gravilias de Desamparados. Aunque el AyA atribuyó los racionamientos a la época seca, el fenómeno ENOS, la contaminación por hidrocarburos de una toma y la reducción de caudales, la mayoría consideró acreditado un problema estructural asociado con planificación inadecuada, falta de ejecución de proyectos, descoordinación interna y elevadas pérdidas de agua. Estas deficiencias vulneraron el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable reconocido por el artículo 50 constitucional, que exige disponibilidad continua y suficiente para usos personales y domésticos. La Sala ordenó garantizar inmediatamente agua diaria y suficiente para las necesidades básicas cuando una interrupción supere seis horas, e implementar en un máximo de dieciocho meses las medidas necesarias para prestar el servicio de manera eficiente, eficaz y continua. También condenó al AyA al pago de costas, daños y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
It follows from the foregoing that a structural problem on the part of ICAA has affected the provision of drinking water service to the detriment of the inhabitants of the Gravilias sector of Desamparados. Thus, in this case the violation of the fundamental right of access to drinking water is evident, particularly considering that Article 50 of the Constitution provides that “Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water, as a good essential to life,” and that General Comment No. 15 of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights established that “The human right to water is the right of everyone to have sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic use,” whose characteristics are: (i) quality; (ii) accessibility; and (iii) availability, which means that “The water supply for each person must be continuous and sufficient for personal and domestic uses.” Consequently, the appropriate course is to grant the amparo, with the consequences specified in the operative part of this judgment.A partir de lo expuesto, se desprende que existe un problema estructural de parte del ICAA que ha afectado la prestación del servicio de agua potable en perjuicio de los habitantes del sector de Gravilias de Desamparados. De este modo, en la especie resulta evidente la conculcación del derecho fundamental de acceso al agua potable, máxime si se considera que el ordinal 50 de la Constitución Política dispone que “Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida” y que en la observación general No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se estableció que “El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”, cuyas características son: i) calidad; ii) accesibilidad; y iii) disponibilidad, lo que implica que “El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos”. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se especifican en la parte dispositiva de esta sentencia.
Pull quotesCitas destacadas
"Sobre el particular, aun cuando en diversos informes del ICAA atinentes a tal problemática se ha indicado que el desabastecimiento obedece a múltiples factores, no puede obviarse que en el sub iudice ha quedado demostrado que el ICAA adolece de una inadecuada planificación, falta de ejecución de proyectos y descoordinación a lo interno."
"Although various ICAA reports concerning this problem have stated that the shortage results from multiple factors, it cannot be overlooked that this case has demonstrated that ICAA suffers from inadequate planning, failure to execute projects, and internal lack of coordination."
Considerando V
"Sobre el particular, aun cuando en diversos informes del ICAA atinentes a tal problemática se ha indicado que el desabastecimiento obedece a múltiples factores, no puede obviarse que en el sub iudice ha quedado demostrado que el ICAA adolece de una inadecuada planificación, falta de ejecución de proyectos y descoordinación a lo interno."
Considerando V
"Se declara con lugar el recurso."
"The amparo is granted."
Por tanto
"Se declara con lugar el recurso."
Por tanto
"DE MANERA INMEDIATA se garantice el suministro de agua potable diario y suficiente para suplir las necesidades básicas de la población del sector de Gravilias de Desamparados, cuando la interrupción del servicio se dé por periodos superiores a 6 horas"
"IMMEDIATELY guarantee a daily and sufficient supply of drinking water to meet the basic needs of the population of the Gravilias sector of Desamparados whenever service is interrupted for periods exceeding six hours."
Por tanto
"DE MANERA INMEDIATA se garantice el suministro de agua potable diario y suficiente para suplir las necesidades básicas de la población del sector de Gravilias de Desamparados, cuando la interrupción del servicio se dé por periodos superiores a 6 horas"
Por tanto
"en el PLAZO MÁXIMO DE 18 MESES, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, se implementen las medidas requeridas para que el suministro de agua potable a la población del sector de Gravilias de Desamparados se preste de forma eficiente, eficaz y continua."
"Within a MAXIMUM PERIOD OF 18 MONTHS from notification of this ruling, implement the measures required so that drinking water service to the population of the Gravilias sector of Desamparados is provided efficiently, effectively, and continuously."
Por tanto
"en el PLAZO MÁXIMO DE 18 MESES, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, se implementen las medidas requeridas para que el suministro de agua potable a la población del sector de Gravilias de Desamparados se preste de forma eficiente, eficaz y continua."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*CO* Decision No. 2024023556 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and ten minutes on veinte de agosto de dos mil veinticuatro.
Constitutional protection proceeding (recurso de amparo) filed by [Nombre01 001], identity card [Valor CED01], against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.
Findings:
Specifically regarding supply problems, after recognizing that the provision of drinking water constitutes an essential public service provided for a fee, the Chamber’s case law has focused primarily on protecting the right to life and health of natural persons. Thus, ensuring the purity of water for human consumption and continuity of supply form part of the proper and efficient service owed to the subscriber (abonado) (see judgment Nº 004253-2014). Additionally, with respect to problems involving drinking-water supply, this Court has held that, insofar as the respondent authorities demonstrate that they have acted within their material capabilities to achieve an adequate supply, individuals’ fundamental rights are not violated if the service is provided with some irregularities in flow or supply schedules (see, in this regard, the position of this Chamber in judgments Nº 2008-009714, 2008-018788, 2009- 012511, 2010015448 and 2011006603, among others).” (Emphasis not in the original) Likewise, with respect to accessibility to essential services, various rules have established the technical feasibility (factibilidad técnica) of providing services, which I cite below: I.- Regulations for the Provision of AyA Services, published in the Official Gazette in ALCANCE N° 29 A LA GACETA N° 27 martes 9 de febrero del 2021, standardize in Article 9 the technical conditions for service provision, stating: The provider of drinking-water and sanitation services is required to provide them within the parameters for optimal service in terms of quality, quantity, continuity, reliability, equality, universal access, efficiency, timeliness, sustainability, and a human-rights-based approach, except in cases of force majeure (fuerza mayor), fortuitous event (caso fortuito), or duly publicized maintenance periods affecting the service area where the property is located.
(…) For a better understanding of the foregoing, Article 7 of the same body of regulations provides that, for purposes of these Regulations, the following shall mean: Force majeure or overriding cause (Fuerza o causa mayor): An unavoidable and unforeseeable event. The occurrence of such a circumstance, which generally consists of events caused by natural forces, entails an alteration of the conditions of an obligation. II.- The Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP), in the Technical Regulations entitled “Provision of Aqueduct, Sanitary Sewerage, and Fire-Hydrant Services (Prestación de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado Sanitario e Hidrantes, AR-PSAyA-2015),” established in Articles 5, 33 and 58 the continuity of service, temporary interruptions, and alternative supply measures, which, for purposes of these Regulations, shall mean: Continuity of service (Continuidad del servicio): A service-quality attribute under which service is maintained continuously, without interruption, 24 hours a day, 365 days a year, except in the event of a fortuitous event, force majeure, scheduled system-maintenance periods, or damage caused by third parties.
(Amended by the Board of Directors of ARESEP pursuant to resolution N° RJD-053-2016, published in Alcance 55, La Gaceta N° 69 of 12 de abril de 2016) (Emphasis not in the original) Article 33.- Temporary interruption of drinking-water service. If continuity of service is interrupted, providers shall communicate the following to subscribers and users through mass media, and to the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica and the Autoridad Reguladora: a) The affected area and population; b) The type of impact on the subscriber; c) The estimated duration of the suspension; d) Special precautions to be taken by users; e) The reasons for suspension of service; and f) Contingency measures, if necessary. The notice shall be given: a) For scheduled suspensions, at least forty-eight calendar hours in advance; b) For unscheduled suspensions, within four calendar hours after the breakdown report is received; and c) For suspensions due to force majeure or fortuitous event, within four calendar hours after the affected area is located.
(Emphasis not in the original) In all cases, if the suspension of service lasts longer than eight calendar hours, the provider is required to furnish subscribers with an alternative drinking-water supply service that meets the needs of hospitals, clinics, and healthcare centers, as well as the basic needs of residential subscribers, and to communicate through mass media the location and conditions of the alternative drinking-water service. (…) Article 58.- Alternative aqueduct-service supply arrangements. Alternative arrangements for supplying aqueduct service may consist of tanker trucks, temporary pipelines, or another means, provided that they guarantee that the water distributed meets potable-water quality standards and ensure a minimum subsistence allotment for the population affected by the interruption. In this same regard, it must be noted that, in compliance with the principle of legality (principio de legalidad) set forth in Article 11 of the Constitución Política and Article 11 of the Ley General de Administración Pública, we, as public officials, have a duty to observe that principle and must comply with the laws and regulations established by the applicable rules and procedures.
Accordingly, AyA and all public institutions are required to comply with and observe the regulations in force and to ensure compliance with the laws governing the provision of drinking-water service and public health. In conclusion, it has been demonstrated that service provision in the area where the appellant resides is affected by a force-majeure or overriding-cause condition, which is addressed in accordance with the technical conditions established by the regulatory authority (ARESEP), as well as the technical conditions standardized and regulated by AyA in the REGULATIONS FOR THE PROVISION OF SERVICES, published in the Official Gazette, La Gaceta, ALCANCE NO 29 A LA GACETA NO 27 Año CXLIII San José, Costa Rica, martes 9 de febrero del 2021. The suspensions resulted from a force-majeure or overriding-cause condition, as may be seen in the notices disseminated through official channels, as described in the FIRST section of this report.”
Justice Alexandra Alvarado P. authors the opinion; and,
Whereas:
I.Subject matter of the amparo proceeding (recurso). The petitioner states that he is a resident of Desamparados. He alleges that it is common knowledge that there was a drought, as a result of which many inhabitants of the country had to endure water shutoffs or water rationing. Nevertheless, he objects that, despite it being the rainy season, they continue to experience water rationing and shutoffs without any justification. In view of the situation described, he considers that fundamental rights are being violated. He requests that the petition be granted.
II.Proven facts (hechos probados). The following facts are deemed duly established and material to the disposition of this matter:
The protected party (amparado) resides in the Gravillas de Desamparados area (undisputed fact); In report no. DFOE-AE-AI-00008-2018, “OPERATIONAL AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE STATE IN PROVIDING WATER SERVICES TO VULNERABLE COMMUNITIES” (“INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN COMUNIDADES VULNERABLES”), dated 5 de setiembre de 2018, the Contraloría General de la República stated: “(…) 3. Conclusions 3.1. Since its creation in 1961, AyA has been responsible for addressing matters related to the provision of the country’s drinking-water service, in its capacity as the service operator, governing authority, and delegating authority. However, it has not succeeded in consolidating its role of directing, intervening in, and overseeing the proper administration, operation, maintenance, and development of drinking-water systems, so that service provision meets the standards of quality, continuity, and quantity, in accordance with the fundamental public-service principles concerning adaptation to social needs and equal treatment of service recipients. 3.2.
Within this framework, the drinking-water service rating of 4.45 out of 10 in vulnerable communities reveals a significant gap between the quality of this service and the minimum acceptable parameters. This results from a generalized view of these communities that does not incorporate differentiated and intercultural approaches into service provision to ensure the protection and restoration of violated rights. 3.3. Furthermore, this situation shows that, from an ethnically and culturally sensitive perspective, greater progress is needed in implementing best practices for the administration, operation, maintenance, and development of aqueduct systems to ensure their sustainability in providing drinking-water service to vulnerable communities. 3.4. The situation found creates conditions of poverty and adverse effects on health and productive capacities, to the detriment of the economic, social, and environmental well-being necessary to overcome the population’s conditions of vulnerability.
Improving quality is therefore particularly relevant because this is an essential service for these communities, in which it is important to protect the sustainability of the public funds invested in infrastructure and administration (…)” (see case file no. 24-012146-0007-CO, considered ad effectum videndi et probandi); By official letter (oficio) No. IN-0042-IA-2023 dated 15 de agosto de 2023, entitled “EX OFFICIO TARIFF STUDY FOR THE WATER-SUPPLY SERVICE PROVIDED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA),” issued by ARESEP, it was concluded: “(…) regarding the financial equilibrium (equilibrio financiero) of the water-supply service (servicio de acueducto), although the necessary liquidity is currently available to provide the service, in the medium term it will be severely compromised, given the guidelines implemented by AyA to use cash flows from depreciation expense (gasto por depreciación) and revalued depreciation (asset replacement) to meet the financial obligations associated with investment-project initiatives whose grace period (time allotted to construct the works) has expired, thereby beginning to generate a financial expense without, as of this date, any solution being available for users’ needs (absence of a project).
Additionally, the financial equilibrium of a public utility service (servicio público) must reflect the outcome of efficient and effective management of investments and the economic costs and expenses incurred in complying with the pre-established quality standards and rules governing the provision of the water-supply service. In the case under review, the existence of 57% potable-water losses, investments with execution periods of 10 to 15 years, cost overruns in capital works due to (sic) schedule slippages throughout the project value chain attributable to the administration, 80% of meters under-registering consumption, the absence of records on major consumers and consumption levels, bulk-water sales at prices below those authorized, investment tenders without guarantees or safeguards for the committed public funds, the absence of institutional planning aimed at replacing assets that have reached the end of their useful life, the existence of unmetered services, denials of service availability, and 70% of systems experiencing water stress, among other factors, supports the conclusion that the service’s financial equilibrium cannot be achieved at any cost (…) It is important to note that the return-for-development cash flow (flujo de rédito para el desarrollo) is intended to meet investment needs and repay the financial obligations (interest expense) undertaken by the provider to finance its infrastructure project portfolio.
In this regard, the lack of complete information validating and enabling traceability of the costs and changes in scope of investment projects during the period 2018-2024 leaves the service provider unable to meet its obligations in the near future, both to users (new investments) and creditors (outstanding debts). For this reason, since 2021 the Autoridad Reguladora has emphatically stated, through various official letters and technical oversight proceedings (fiscalizaciones técnicas), that AyA must modify its project management so that it (sic) can make the information available; ensure traceability from internal approval through implementation; correct the time frames for addressing users’ needs; validate project information in accounting capitalization reports; update Mideplan’s approval and monitoring system and Aresep’s investment plan; and guarantee users that every colón included in rates in connection with investments results from transparent, reliable, timely, efficient, and effective management. 6.
The return-for-development level obtained by AyA (Dollar return: 6, 71% and Colón return: 9,4%) is lower than the cost of the debt undertaken and included in this study for AyA (…), which has a series of implications for the service, including the following: It exposes the public water-supply service to bearing a cost on the debt incurred that exceeds its capacity to generate resources for repayment, thereby transferring operational and financial risk to users. The cost of debt associated with long-term projects above the return level, coupled with the time frames required to deliver an actual solution to problems involving supply or service availability, has caused users to bear a high social cost, lagging development opportunities, and an intensification of territorial and socioeconomic inequalities. 7. AyA must carry out a refinancing or renegotiation process for its long-term debt that ensures more competitive interest rates and prevents a financial mismatch (descalce financiero), as well as refraining from assuming and passing on uncompetitive debt costs to its customers, because although rates are set under the cost-of-service principle (principio al costo), in accordance with Article No. 3 of the Ley de la Autoridad Reguladora, this must not be done at any cost (…) 9.
The request to capitalize the investment projects proposed for the water-supply service for the period 2018-2021, in the amount of ₡ 108 081, 96, was denied under the following criteria: According to the operator, 70% of the projects are unavailable because the pre-investment documents are missing, which prevents the cost, scope, and schedule levels from being traced during the pre-feasibility, feasibility, implementation, and asset-capitalization stages. Of the 30% of projects for which some documentation is attached, in most cases it relates to the (sic) amount budgeted as of the date of the study’s analysis, for which, in most instances, traceability cannot be established between the project and the assets intended for capitalization. It is even less possible to identify which (sic) projects are intended to replace assets and which (sic) are intended to expand or improve service provision; likewise, it is impossible to identify asset retirements associated with capitalizations resulting from substitutions or replacements (…) 10.
In view of the inconsistencies identified in the investments proposed by AyA for capitalization, and given the information problems associated with the 2018-2024 projects, ET-074-2018). The foregoing will make it possible, on the one hand, to avoid passing on to users amounts associated with project initiatives that are not yet operational and usable or for which no traceability whatsoever can be established and, on the other hand, to alert the provider to the risk that is materializing due to its inability to capitalize the investment projects, given the financial and operational effects caused by the mismatch between the works and their financing, at an average interest rate of 13,5%. 11. The regulatory authority reiterates to AyA that, as part of the revaluation process for the assets comprising the rate base (base tarifaria), its value is 69% higher without any corresponding consideration in the service provided, although this should have served as a financial safeguard for replacing assets that reach the end of their useful life or are retired early.
Nevertheless, AyA has not redirected those amounts to replace assets that have reached the end of their useful life, particularly transmission and distribution pipelines, or to modernize its meter inventory or implement the billing system that has been awaiting replacement since 2004. With respect to the 57% of water for which AyA is charging users even though it is wasted through leaks onto sidewalks and roads, anomalies in user and sales records, billing errors, and other factors, the Autoridad Reguladora agreed to reduce those costs by 10% every two years, because a public utility provider is obligated not only to provide quality service and comply with the cost-of-service principle; it is unacceptable for users to be charged for water that is not properly billed because 80% of the water-meter inventory is in poor condition, bulk-water sales are made at prices below the established rate, water is wasted through recurring leaks onto the country’s sidewalks and roads without timely response, and there is no policy for replacing obsolete pipelines that have been in use for more than 70 years but are charged for as though they were new.
The foregoing represents approximately 38,5 million cubic meters, which, if the water resource were used efficiently—a resource that AyA itself, incidentally, promotes protecting—would make it possible to address many of the denied availability requests, prevent so many supply interruptions, and even avoid duplicative investments. 12. AyA’s under-recording of potable-water sales is explained in part by the fact that 8 out of every 10 meters are in poor condition or have reached the end of their useful life, which results in those costs from water sales that are not properly recorded ultimately being paid by all service users, regardless of the meter’s physical condition, as a penalty for families’ consumption and conservation of the water resource (…) 14. AyA does not have a strategy for obtaining annually updated water-quality information for both the systems operated by AyA and those it has delegated to service providers such as Asadas; this means that problems associated with the presence of parameters such as arsenic, iron, manganese, and molecules associated with agrochemicals are not addressed in a timely manner and, instead, receive attention only after the adverse effect on water quality has materialized (…)” (emphasis added).
(See, ad effectum videndi et probandi, case file No. 24-013228-0007-CO); In report no. DFOE-SOS-AID-00003-2024, “AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE MANAGEMENT OF THE INVESTMENT PROJECT PORTFOLIO FOR POTABLE WATER SUPPLY AND WASTEWATER SANITATION OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS,” dated 12 de abril de 2024, the Contraloría General de la República concluded: “3.1. Management of AyA’s investment project portfolio (portafolio de proyectos de inversión) for potable water supply (abastecimiento de agua potable) and wastewater sanitation (saneamiento de aguas residuales) has not been effective in benefiting populations in vulnerable conditions (poblaciones en condición de vulnerabilidad), since only 1,6% of the country’s districts with the highest levels of vulnerability, according to the 2023 Social Development Index, have programmed investments in sanitation, and only 16,7% have programmed investments in potable water; likewise, only 41,6% of the districts identified as the most vulnerable according to AyA’s 2021 Community Vulnerability Index for Potable Water have programmed investments. 3.2.
AyA has also been neither effective nor efficient in managing the portfolio’s time, cost, and scope, since 57% of the projects that should have been completed by enero de 2024 are still being carried out, thereby delaying the response to the public’s needs and affecting the benefits for 2,8 million people with respect to potable water and 1,2 million beneficiaries of sanitation projects in cities such as Limón, Golfito, Quepos, Palmares, Jacó, Tamarindo, and Coco-Sardinal. 3.3. In turn, portfolio management has also been ineffective in incorporating priority projects in accordance with current and future public needs, because the design and management of AyA’s investment portfolio remain at an incipient level and lack a logical and systemic sequence. 3.4. Inefficient portfolio management has placed AyA in a fragile position in which financial unsustainability is projected due to the failure to recognize investment costs in the rates that fund the services, causing the proportion of revenues allocated to the payment of obligations to increase each year. 3.5.
The findings limit the achievement of Sustainable Development Goal no. 6, which focuses on ensuring the availability and sustainable management of water and sanitation for all, and constitutes a challenge primarily in the context of populations in vulnerable conditions. 4. ORDERS (…) TO JUAN MANUEL QUESADA ESPINOZA, IN HIS CAPACITY AS EXECUTIVE PRESIDENT OF AYA, OR TO WHOMEVER HOLDS THAT OFFICE IN HIS STEAD 4.4. Design, disseminate, and implement a comprehensive portfolio governance model (modelo de gobernanza integral del portafolio) containing at least: i) a portfolio risk-management plan; ii) a portfolio recovery plan; iii) a reliable information system providing integrated data on the time, cost, and scope of the portfolio components; iv) a portfolio adjusted and approved by the highest-ranking authority, in accordance with the administrative and technical capacity for implementation; v) periodic performance measurements throughout the life cycle of the portfolio, program, and project, in accordance with MIDEPLAN guidelines and the applicable regulations currently in force; vi) criteria for prioritizing portfolio components, including criteria for populations in vulnerable conditions; and vii) the roles and persons responsible for each stage of managing the portfolio and its components.
Submit to the Contraloría General a certification regarding the design and dissemination of the governance model no later than 30 de abril de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 30 de abril de 2026. (see paragraphs 2.1 through 2.54). 4.5. Develop, disseminate, and implement a model for improving institutional management (gestión institucional), in coordination with the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, containing at least guidelines for: i) the management of financial resources; ii) the design and improvement of systematic process management; iii) product and service results; iv) financial results; v) process results (organizational effectiveness); and vi) leadership results; for the purpose of modernizing its organization, processes, and procedures and increasing the efficiency, effectiveness, relevance, quality, sustainability, and productivity of its activities.
Submit to the Contraloría General a certification regarding the design and dissemination of the Model no later than 30 de junio de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 29 de mayo de 2026. (see paragraphs 2.1 through 2.54). 4.6. Develop, disseminate, and implement a roadmap toward financial sustainability (hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera) that includes the actions and instructions to be implemented for the financial management of the public investment portfolio, incorporating at least: i) indicators of the financial sustainability of the investment portfolio and the organization; ii) measurement, monitoring, and control mechanisms and their frequency; iii) preventive thresholds and indicator alerts; iv) actions to raise awareness within the organization regarding financial sustainability; v) a guideline on the frequency for requesting rate adjustments; and vi) the necessary reports and inputs derived from the reference information system described in paragraph 4.4 of this report.
Submit to the Contraloría General a certification showing that the proposed roadmap toward financial sustainability was developed and submitted to the Junta Directiva; following the decision by that body, submit a certification showing the dissemination and implementation of the roadmap toward financial sustainability no later than 30 de abril de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 31 de agosto de 2026. (see paragraphs 2.55 through 2.76). TO THE MEMBERS OF THE JUNTA DIRECTIVA OF AYA, OR TO WHOMEVER HOLDS THOSE OFFICES IN THEIR STEAD 4.7. Decide on the proposed roadmap toward financial sustainability received from the Presidencia Ejecutiva in compliance with the order contained in paragraph no. 4.6 of this report. Submit to the Órgano Contralor a copy of the resolution recording the decision no later than two months after receipt of the proposal (…)” (see expediente no. 24-012146-0007-CO, admitted ad effectum videndi et probandi); On 6 de junio de 2024, the Office of the Comptroller General of the Republic stated: “III.
CRITERIA OF THE OVERSIGHT BODY 1- Aspects related to the suspension of service Although the Office of the Comptroller General has not directly audited the drinking-water supply service in the community of San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, nor does it have quantitative information regarding interruptions and the duration of water outages in other communities in the district of San Isidro, the Oversight Body finds consistency between the condition of the public drinking-water service described by the petitioner and the trend identified in reports prepared by the CGR concerning vulnerable communities, particularly in terms of continuity and storage; that is, the petitioner’s allegations coincide with the findings of the Office of the Comptroller General in other vulnerable communities in the country. In this regard, based on audits previously conducted, including the “Operational Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the State in Providing Water Service in Vulnerable Communities (DFOE-AE-IF-00008-2018)” dated 5 de setiembre de 2018, similarities were identified in the trend of shortages and constant interruptions of drinking-water service in vulnerable communities.
For its part, the aforementioned report n.° DFOE-AE-IF-00008-2018 established that water service provides communities with protection against falling further on the vulnerability scale, insofar as one manifestation of poverty under Sustainable Development Goal 1 is limited access to basic services. In addition, that report issued by the Oversight Body stated that deficient service provision leads to exposure to disease, restrictions on the development of productive activities, unsustainable water consumption, and reduced resilience to extreme events. All of the foregoing exacerbates the structural causes of vulnerability, such as poverty and exclusion, to the detriment of the quality of life and development potential of those communities. Regarding the suspension of service, the petitioner states that the situation worsened beginning on 8 de mayo de 2024, with interruptions lasting up to three consecutive days without water.
Water is distributed only for two hours in the early morning, from 2:00 to 4:00, forcing residents to remain awake in order to carry out essential activities such as washing clothes and dishes. The petitioner also emphasizes that a school is operating in the community, where hundreds of children need water, particularly to prevent the spread of a viral illness involving stomach problems about which the Ministerio de Salud issued an alert. It should be noted that, according to the regulations currently in force, if the shortage lasts more than 6 hours, a collective notice must be issued and an alternative service ensuring the aforementioned requirements. Likewise, those regulations 1 establish in Articles 86 and 90 that temporary interruptions addressed through tanker trucks (cisternas) must provide delivery points as close as possible to residences and allow water to be collected easily, all for the purpose of giving every person the opportunity to access drinking-water service under conditions of equality, given its essential nature and its indispensability to human life and health.
With respect to the foregoing, ICAA, in memorandum n.° SG-GSGAM-MZESTE-2024-00430, dated 14 de mayo, describes the response measures involving water distribution in terms of the number of tanker trucks and the corresponding number of delivery trips and liters, as well as details of the locations where 11 water-storage tanks were installed as fixed service points supplied by tanker trucks. In this regard, no documentary evidence is provided regarding the specific time slots during which service was supplied through the alternative tanker-truck mechanism when the service was interrupted; therefore, this Oversight Body cannot issue an opinion. Likewise, the report “Response in San Francisco de Coronado: Interdisciplinary Work. Social Management—Marketing Directorate—Technical Management—GAM Systems Operations. Integrated Technical Center” cites a series of agreements between ICAA and community representatives from the commission Pro-Agua San Francisco de Coronado, including the installation of a tank in the sector of Corazón de Jesús, a heavily affected area, as well as coordination with the local Centro Educativo to fill the Centro Educativo’s tanks and thereby ensure that the school year can continue without any interruptions.
Nevertheless, the evidence submitted does not establish compliance with the aforementioned agreements or the establishment and implementation of a sufficient mechanism for the inclusion of all persons in vulnerable circumstances or in the circumstances cited by the petitioner (newborn infants, children, adolescents, older adults, among others), particularly in cases where the use of a tanker truck is contemplated as an alternative means. 2- Regarding ICAA’s response to resolve the problems In response to the petition for constitutional relief (recurso de amparo), ICAA referred to a series of causal events related to service suspensions in the Acueducto Metropolitano. The stated justifications included: 1) The imbalance between supply and demand, which prevents the growing demand of users from being met. It states that this problem has been aggravated by the El Niño phenomenon and hydrocarbon contamination of the intake at the Planta Potabilizadora de Guadalupe, which was out of operation from 28 de enero al 2 de febrero de 2024 and continues to operate at limited capacity.
In marzo de 2024, a reduction was also recorded in the production flow of the Planta Los Cuadros, along with a leak in the Coronado pumping discharge line between 28 y 30 de marzo, destabilizing the system and preventing its normal recovery. Despite these impacts, it argues that the population has had access to drinking water through the network during limited periods. 2) Announcement of suspensions: It states that service suspensions in the Acueducto Metropolitano were announced to the population through official channels and adhered to the established schedules. To address these conditions, ICAA states that it undertook measures such as installing tanks at strategic points, providing an alternative supply through tanker trucks, communicating through community leaders, and investing in the installation of a transmission line (línea de conducción) between the “Vistamar” booster-pumping station and the existing AyA tank at the Finca de “Coronado,” in the community of San Isidro de Coronado.
However, it did not address the fact that water service is provided only between 2:00 and 4:00 in the early morning. Regarding the foregoing, the Office of the Comptroller General stated in the “Operational Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the State in Providing Water Service in Vulnerable Communities (DFOE-AE-IF-00008-2018)” dated 5 de setiembre de 2018 that water-supply systems (acueductos) require water storage in order to meet demand and compensate for hourly fluctuations, particularly when the supply source alone is insufficient to meet daily demand, resulting in suspensions of the service in question. In this regard, it must be recognized that bringing the tank back into operation following a suspension does not guarantee that drinking water will promptly or immediately reach users, because the distribution networks (pipelines) must fill and attain the appropriate pressure to ensure supply.
This phenomenon is aggravated in the upper areas of the network, where the topography affects the speed at which drinking-water service is restored. In short, a suspension must take into account the period required to fill and pressurize pipelines, and not merely when the storage tanks cease and resume operation, so that the duration of the suspension corresponds to the announced ending time and, consequently, to the time when users expect service to return. With respect to the investments made by ICAA, through the “Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the Management of the Investment Project Portfolio for Drinking-Water Supply and Wastewater Sanitation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024 dated 12 de abril de 2024, this Oversight Body determined that ICAA’s management of the investment-project portfolio for drinking-water supply and wastewater sanitation has been neither effective nor efficient, limiting its ability to address the public need with the required timeliness.
It also found that the design of ICAA’s investment portfolio is at an incipient stage and lacks a logical and systematic sequence consistent with the established stages of selection, prioritization, strategic balancing, and approval; moreover, no risk management is in place, nor are persons responsible for the portfolio and its components designated. Likewise, the aforementioned audit report determined that ICAA’s information management does not allow for efficient management of the portfolio’s time, cost, and scope, because various programs and projects lack basic data such as start and completion dates, actual and planned costs, the number of beneficiaries, and the persons responsible for managing the projects. These conditions hinder the delivery of benefits through investments aimed at producing and improving drinking-water systems, primarily affecting vulnerable communities. They also restrict the achievement of institutional and national strategic objectives, particularly those associated with the Sustainable Development Goals, diminishing the broad and progressive impact characteristic of water projects, which contribute to the economic, environmental, and health-related development of the areas affected by and benefiting from the investments.
Thus, given the deficiencies in information management, decision-makers are limited in their ability to identify deviations in project time, cost, and scope in a timely manner, making it difficult to address the public need with the required promptness. Regarding Report n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024, it is worth noting that a condition of financial unsustainability is projected in the management of the project portfolio under ICAA’s responsibility, indicating a situation of fragility. Of particular note in this respect is the failure to recognize investment costs in the rates that support the services. IV. CONCLUSIONS The following conclusions are drawn from the contents of this report: 1. Although the Office of the Comptroller General has not directly audited the drinking-water supply service in the community of San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, nor does it have quantitative information regarding interruptions and the duration of water outages in other communities in the district, the Oversight Body finds consistency between the condition of the public drinking-water service described by the petitioner and the trend identified in reports prepared by the CGR concerning vulnerable communities, particularly in terms of continuity and storage; that is, the petitioner’s allegations coincide with the findings of the Office of the Comptroller General in other vulnerable communities in the country. 2.
Although there is likewise no oversight (fiscalización) regarding ICAA’s response to the alleged failure to act to counter the aforementioned service suspension in Vázquez de Coronado, based on other oversight findings issued by the CGR, it has been found that ICAA’s investment portfolio exhibits a series of deficiencies in performance management, as well as weaknesses in governance, which limits its ability to address the public need within the required timeframe and to deliver the expected benefits to the population. 3. This Comptroller Body draws attention to the need to account for the time required to fill and pressurize pipelines within the service-suspension period communicated to users, since the tank’s entry into operation alone should not be taken into account, as this does not guarantee that drinking water will reach users promptly or immediately; rather, the distribution networks (pipelines) must attain the appropriate fill level and pressure to ensure supply under the required conditions. 4.
No evidence or reports concerning ARESEP’s actions were submitted; accordingly, this Comptroller Body is unable to provide an opinion. In any event, emphasis is placed on the duty imposed by law on the Regulatory Authority to ensure compliance with standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of public services, including drinking-water service; for example, the obligation to conduct technical inspections of the properties, plants, and equipment used to provide the public service, as well as the duty to carry out controls on the facilities and equipment dedicated to the public service, in order to ensure full compliance with the obligations” (emphasis added) (see expediente nro. 24-012146-0007-CO, considered ad effectum videndi et probandi); The sector of Gravilias de Desamparados, where the petitioner (amparado) lives, is supplied by the Tanque La Pelota, which receives its inflow from the Tres Ríos system (see report submitted under oath); The Tres Ríos system partially supplies several cantons, including Curridabat, Desamparados, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Montes de Oca, Moravia, San José, and Vázquez de Coronado.
For this purpose, water treatment (potabilización del agua) begins at the Planta de Tres Ríos, from which the water is distributed to a series of tanks, including Cipreses, Concepción, Granadilla, Guayabos, Ipis, Montufar, San Isidro de Coronado, the Curridabat tanks (which supply central San José), Los Guido, and Tanque La Pelota, which supplies Gravilias (see report submitted under oath); The problems affecting the continuity of the drinking-water service are due to the following specific circumstances: a. the emergency involving hydrocarbon contamination at an intake of the Planta Potabilizadora de Guadalupe; and b. the dry season and, in particular, the El Niño phenomenon. Consequently, controlled water supply measures have had to be implemented in several cantons served by the Acueducto Metropolitano: Curridabat, Desamparados, Escazú, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Mora, Moravia, San José, Santa Ana, Tibás, and Vázquez de Coronado (see report submitted under oath); The disruptions occur in the canton of Desamparados on Tuesdays and Thursdays, although it is reported that, beginning on 1 de julio de 2024, they will occur only on Thursdays (see report submitted under oath); The communities of Desamparados, including Gravilias, where the petitioner resides, had daily access to drinking water through the pipeline network during the period of disruption between January and June, except on Tuesdays and Thursdays from 8:00 am to 4:00 pm.
(see report submitted under oath); Suspensions of drinking-water service to users of the Acueducto Metropolitano are announced through bulletins disseminated via official channels, including Línea 800- reporte, social media, the institutional website, among others (see report submitted under oath); The authorities of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados are carrying out operational maneuvers and developing projects that will benefit the Tres Ríos system (see report submitted under oath); On 1 de julio de 2024, the manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados was served with notice of the decision admitting this proceeding for consideration (see certificate of service).
III.On the right to drinking water. First, it should be noted that the right of access to drinking water has been recognized by this Court in extensive case law, and its protection under international conventions and the Constitution has been emphasized:
“(…) V.- The Chamber recognizes, as part of constitutional law (Derecho de la Constitución), a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human-rights instruments applicable in Costa Rica: it is expressly included in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (Art. 24); it is also set forth in the International Conference on Population and Development held in El Cairo (principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this area by Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides: “Article 11. Right to a Healthy Environment 1.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.” A lack of resources does not justify a failure by public administrations to fulfill their responsibilities in providing this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 2003-04654 and 2004-007779).
Moreover, as both the Procuraduría and the representative of AyA duly acknowledge in their reports, at the international level there is also broad recognition of water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights. It is maintained that, without equitable access to a minimum quantity of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.” It is also emphasized that the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.
Furthermore, several international conferences have been held, including notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right of access to drinking water to meet their basic needs. The Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, also includes a commitment by States to ensure equal opportunities for all to enjoy basic resources.
The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Río de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to meeting basic needs and safeguarding ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed themselves to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring... and the recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier preventing poor people from accessing clean water. There are also dozens of international instruments directly and indirectly concerning water as a human right of all persons and peoples, such that, by its nature, the matter tends not only toward the nationalization but also toward the internationalization of its use and exploitation” (see judgment number 2006-5606, issued at 15:21 on 26 de abril de 2006).
From the foregoing, we may affirm that there is a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, under which all persons must be afforded the possibility of accessing drinking-water services on equal terms, since water is essential to human life and health. Likewise, access to drinking water has been classified as a fundamental human right by several international instruments, as recognized in extensive constitutional case law. For example, as mentioned in the judgment transcribed in part above, in General Comment No. 15 on compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights. Accordingly, the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.” Similarly, with respect to this subject, there is a vast number of international instruments referring to the right of access to drinking water, including the following: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan of Action); New Delhi Statement on Drinking Water Supply and Environmental Sanitation (India, 1990); United Nations Conference on Environment and Development (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Chapter 18 of Agenda 21); Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Irlanda, 1992, Guiding Principles and Plan of Action); United Nations International Conference on Population and Development (El Cairo, Egipto, 1994, Programme of Action); Johannesburg Declaration on Sustainable Development (Sudáfrica, 2002, Item 18); General Comment N° 15: The Right to Water (Arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), issued by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (Ginebra, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United Nations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169, adopted by the United Nations General Assembly in 2015: The Human Rights to Safe Drinking Water and Sanitation; United Nations Sustainable Development Summit (Nueva York, 2015, Goals 6 and 7), etc. (…)” (see judgment No. 2019017397, issued at 12:54 on 11 de setiembre de 2019).
Additionally, since the entry into force of Law No. 9849 of 5 de junio de 2020, Costa Rica has expressly recognized the right to drinking water at the constitutional level in the following terms:
“(…) ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest welfare of all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve that right.
The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.
Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water as an asset essential to life. Water is an asset of the nation and is indispensable for protecting that human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the law to be enacted for those purposes, and priority shall be given to supplying drinking water for consumption by individuals and communities” (emphasis added).
Regarding this matter, in judgment No. 2020003982, issued at 11:50 on 26 de febrero del 2020, this Court answered the legislative consultation (consulta legislativa) concerning the aforementioned partial amendment to Article 50 of the Constitución Política and stated:
“(…) VIII.- On the content of the bill and its constitutional conformity. The partial constitutional reform bill submitted to the Legislative Assembly by all 57 Deputies consists of two articles intended to add a final paragraph to Article 50 of the Political Constitution, as well as to incorporate a new transitory provision into Title XVIII, Sole Chapter, Transitory Provisions of the Political Constitution, as follows:
“ARTICLE 1.- A paragraph is added at the end of Article 50 of the Political Constitution, dated November 7, 1949. The text reads as follows:
Article 50.- (…)
Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water, as an asset essential to life. Water is an asset of the Nation, indispensable for protecting that human right. Its use, conservation, and exploitation shall be governed by the provisions of the law to be enacted for these purposes, and priority shall be given to the supply of drinking water for consumption by persons and communities.
ARTICLE 2.- A new transitory provision is added to Title XVIII, Sole Chapter, Transitory Provisions, of the Political Constitution, in relation to Article 50. The text reads as follows:
Article 50 – XX. Current laws, concessions, and use permits granted in accordance with the law, as well as the rights derived therefrom, shall remain in force until a new law regulating the use, exploitation, and conservation of water enters into force.”.
The proposal as formulated and already approved on first reading concerns not only the express recognition of access to water as a human right, but is also directly related to the fact that the human right affirmatively recognized therein is the right of access to drinking water, since it proceeds from the understanding of water—and especially drinking water—as an essential and intrinsic element for the life and health of persons, thus aligning with Article 21 and the first part of Article 50 of the Political Constitution, and with this Chamber’s own jurisprudential developments derived from those provisions.
The Chamber notes that the right of access to water, and especially to drinking water, forms part of various pronouncements within international human rights law, through different instruments having differing scope or legal nature, but which, by virtue of their own status and in light of Article 48 of the Political Constitution, must necessarily be considered insofar as this subject is concerned. Thus, this right has been addressed and referenced since 1972 in the so-called Dublin Statement on Water and Sustainable Development; it was considered at the Rio Conference on the Environment that same year, 1972; in the 1995 Copenhagen Declaration on Social Development; and it was endorsed at the First World Water Forum through the 1997 Marrakech Declaration; while at the treaty level, specific provisions appear in paragraph 1) of Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights—the Protocol of San Salvador—and even in Convention 169 of the International Labour Organization itself.
With regard to general resolutions, these include, among others, the General Comment on the Right to Water, adopted by the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights in November 2002 through UN resolution E/C.12/2002/11, as well as United Nations General Assembly Resolution number 70/169, dated December 17, 2015, which expressly state that water must be “safe and of acceptable quality for personal and domestic uses,” and that there must be access to “drinking water and sanitation for all persons without discrimination.” In this regard, it may validly be stated that the proposed addition to Article 50 of the Constitution, insofar as it expressly recognizes the right of access to drinking water, is consistent with international legal developments on the subject embodied in declarations, conventions, and resolutions of various kinds. It is therefore consistent with the legal progress evident internationally in this area; and, by the very nature of public international law and international human rights law, such formulations have a direct impact within the domestic sphere of States themselves, as this proposed constitutional reform seeks to formalize at that level.
It is important to note that the proposal is intended to formalize the situation at the constitutional level because the matter of access to water, and to drinking water, is indeed regulated in our country at the statutory level by an extensive regulatory framework that includes, among others, the Ley de Aguas of 1942, the Ley General de Agua Potable of 1953, the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of 1961, the Ley General de Salud of 1973, the Ley de Creación del SENARA of 1983, the Ley Orgánica del Ambiente of 1995, and the Ley Forestal of 1996.
Likewise, emphasis must be placed on the protection of the environment and the right to water developed through constitutional jurisprudence, which has highlighted not only the possibility of access to water as an essential resource for human life, but also the inherent and necessary protection that institutions generally must afford it, ranging from specialized agencies such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, to institutions having broader responsibilities, such as the Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía itself, the Ministerio de Salud, and the country’s Municipalidades. The necessary coordination among them has been established to ensure not only the comprehensive protection of water resources (recurso hídrico), but also their lawful provision for human consumption in compliance with established parameters and the actual possibilities for their effective supply—see, among many others, judgments of this Chamber, numbers 2003-4654, 2004-1923, 2009-262 and 2016-1791-.
It is important to note the emphasis placed by the reform not only on recognizing access to drinking water as a human right, but also on its particular status as a public-domain asset (bien demanial), in the same sense already expressed in the various laws cited herein. It should be noted that the proposed provision states that “water is an asset of the Nation”; that is, an asset belonging generally to that intangible entity encompassed by the concept of Nation and, as such, an asset distributed throughout society and among its participants, a public-domain asset requiring full protection not only because it is essential to life, but also to permit its use in the various areas where it may be required, provided due sustainability and its comprehensive protection as part of the right to a healthy and ecologically balanced environment are observed. It should be noted that the human right being recognized concerns drinking water, and the provision then states that water—thus, in general terms—is indispensable for protecting the human right recognized in the first part of the paragraph, without this implying in any way that the resource cannot be used for other purposes—agricultural, industrial, or developmental—provided that such use complies with the provisions concerning the aforementioned right to the environment and guarantees the availability of adequate resources for drinking water.
In other words, the existence of water is recognized and protected, as is a human right of access to drinking water; consequently, the provision intended for incorporation recognizes not only the protection and possibility of using water in general terms, but also access to drinking water as a human right.
Furthermore, it should be taken into consideration that, as already indicated, this access must be pursued and provided subject to prior compliance with the established parameters and according to (sic) the actual possibilities of supply. That is, as established in this Chamber’s extensive jurisprudence on the matter, although access to drinking water is recognized as a human right, its effective provision may be subject to the specific and demonstrable possibilities for providing it; accordingly, the access recognized as fundamental may properly be made subject to compliance with specific conditions that, in turn, make it possible to guarantee the existence and preservation of this asset.
It is for this reason that the aforementioned United Nations General Assembly Resolution, number 70-169, dated December 17, 2015, in paragraph 5, calls upon States to:
“Ensure the progressive realization of the human rights to drinking water and sanitation for all persons without discrimination, while eliminating inequalities in access, particularly for those belonging to vulnerable and marginalized groups, on the grounds of race, gender, age, disability, ethnicity, culture, religion, and national or social origin, or on any other ground, with a view to progressively eliminating inequalities based on factors such as disparities between rural and urban areas, residence in slums, income level, and other relevant factors.” –emphasis not in the original- The progressive realization referenced in this resolution develops the corresponding provision established in treaty terms in the first paragraph of Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, which states that:
“Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and cooperation, especially economic and technical, to the maximum extent of its available resources, with a view to progressively achieving, by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures, the full realization of the rights recognized herein.” –emphasis added- Accordingly, lawful regulation permitting adequate and orderly access to drinking water, recognized herein as a human right, is valid, since its progressive development must be promoted in harmony with the right to a healthy and ecologically balanced environment.
It is for this reason that the legislation regulating the subject—as may be the legislation proposed in the same paragraph intended for addition and referenced in the proposed transitory provision XX—must, when the time comes, necessarily conform to the body of values, principles, and express regulations underlying human rights, including access to drinking water as the human right that it is. Therefore, the legislation indicated therein must conform to the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) and to its provisions concerning this matter.
In this regard, in accordance with the foregoing, it is evident that the project being processed under legislative expediente 21.382 is directly consistent with and gives effect to the constitutional provisions concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado); it therefore fits appropriately within the same provision of Article 50 of the Constitution and is consistent with the constitutional values and principles that guide it, without in any way conflicting with those essential or core elements that inform and comprise Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (…)”.
Likewise, it is appropriate to highlight the provisions of General Comment No. 15 of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, issued at its 29th session, held in Geneva between 11 and 29 November 2002, which stated:
“(…) 2. The human right to water (derecho humano al agua) entitles everyone to sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic uses. An adequate amount of safe water is necessary to prevent death from dehydration, reduce the risk of water-related disease, and meet consumption and cooking requirements and personal and domestic hygiene needs.
3. Article 11, paragraph 1, of the Covenant specifies a number of rights emanating from, and indispensable for, the realization of the right to an adequate standard of living, “including adequate food, clothing and housing.” The use of the word “including” indicates that this catalogue of rights was not intended to be exhaustive. The right to water clearly falls within the category of guarantees essential for securing an adequate standard of living, particularly since it is one of the most fundamental conditions for survival.
Moreover, the Committee has previously recognized that water is a human right protected under Article 11, paragraph 1 (see General Comment No. 6 (1995))2. The right to water is also inextricably related to the right to the highest attainable standard of health (Article 12, paragraph 1)3 and the rights to adequate housing and adequate food (Article 11, paragraph 1)4. This right should also be considered in conjunction with other rights enshrined in the International Bill of Human Rights, foremost among them the rights to life and human dignity (…)
10. The right to water contains both freedoms and entitlements. The freedoms include the right to maintain access to a water supply necessary for exercising the right to water and the right to be free from interference, such as arbitrary disconnection of the water supply or contamination of water resources. By contrast, the entitlements include the right to a system of water supply and management that provides the population with equal opportunities to enjoy the right to water.
11. The elements of the right to water must be adequate for human dignity, life and health, in accordance with Article 11, paragraph 1, and Article 12. The adequacy of water should not be interpreted narrowly, merely by reference to volumetric quantities and technologies. Water should be treated as a social and cultural good and not primarily as an economic good. The manner in which the right to water is exercised must also be sustainable, so that the right may be exercised by present and future generations.
12. Although what is adequate for the exercise of the right to water may vary according to different conditions, the following factors apply in all circumstances:
25. The obligation to fulfill may be subdivided into the obligations to facilitate, promote and provide. The obligation to facilitate requires States Parties to take positive measures to assist individuals and communities in exercising the right. The obligation to promote requires the State Party to take steps to ensure the appropriate dissemination of information concerning the hygienic use of water, the protection of water sources, and methods for reducing water waste. States Parties are also obligated to fulfill (provide) the right when individuals or groups are unable, for reasons beyond their control, to exercise that right themselves using the means at their disposal.
26. The obligation to fulfill requires States Parties to adopt the necessary measures directed toward the full realization of the right to water. This obligation includes, among other things, the need to accord sufficient recognition to this right within the national political and legal order, preferably through legislative implementation; to adopt a national water-resource strategy and plan of action for the realization of this right; to ensure that water is affordable for everyone; and to facilitate greater and sustainable access to water, particularly in rural and disadvantaged urban areas.
27. To ensure that water is affordable, States Parties must adopt the necessary measures, which may include: a) the use of a range of appropriate low-cost techniques and technologies; b) appropriate pricing policies, such as free or low-cost water; and c) income supplements. All payments for water-supply services must be based on the principle of equity, in order to ensure that these services, whether publicly or privately provided, are affordable for everyone, including socially disadvantaged groups. Equity requires that poorer households not be disproportionately burdened with water expenses as compared with wealthier households.
28. States Parties must adopt comprehensive and integrated strategies and programs to ensure that present and future generations have sufficient and safe water22. Such strategies and programs may include: a) reducing the depletion of water resources through withdrawal, diversion or damming; b) reducing and eliminating contamination of watersheds (cuencas hidrográficas) and water-related ecosystems by radiation, harmful chemicals and human excreta; c) monitoring water reserves; d) ensuring that proposed developments do not interfere with access to drinking water; e) assessing the impacts that certain actions may have on water availability and the watersheds of natural ecosystems, such as climate change, desertification, increasing soil salinity, deforestation and loss of biodiversity23; f) increasing consumers’ efficient use of water; g) reducing water waste during distribution; h) establishing response mechanisms for emergency situations; and i) establishing competent institutions and appropriate institutional arrangements to implement the strategies and programs (…)
37. In General Comment No. 3 (1990), the Committee confirms that States Parties have a core obligation to ensure the satisfaction of, at the very least, minimum essential levels of each of the rights set forth in the Covenant. In the Committee’s view, at least some core obligations relating to the right to water can be identified, which are of immediate effect:
The foregoing is relevant insofar as it details the content of the right to water (derecho al agua) by outlining its characteristics, including quality, accessibility, and availability, since it establishes that the human right to water entails a sufficient supply for each person for personal and domestic use.
Furthermore, in the judgment of 27 de noviembre de 2023 issued by the Inter-American Court of Human Rights in the case Habitantes de la Oroya vs Perú, that court held:
“121. Likewise, persons enjoy the right to water that is free from levels of contamination posing a significant risk to the enjoyment of their human rights, particularly the rights to a healthy environment (medio ambiente sano), health, and life. This substantive element of the right to a healthy environment imposes obligations on States consisting of: a) designing regulations and policies that define water-quality standards and, with particular rigor, standards for treated water and wastewater that are compatible with human and ecosystem health; b) monitoring contamination levels in bodies of water and, where appropriate, reporting potential risks to human and ecosystem health; c) developing plans and, in general, undertaking all practices intended to control water quality, including identifying the principal causes of its contamination; d) implementing measures to enforce water-quality standards; and e) adopting actions that ensure the sustainable management of water resources. The Court likewise considers that States must design their regulations, plans, and water-quality control measures in accordance with the best available science, taking into account the criteria of availability, accessibility, sustainability, quality, and adaptability, including through international cooperation.
122. As a complement to the foregoing, the Court recalls that, in the case Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina, it was established that the right to water is protected by Article 26 of the American Convention. This follows from the provisions of the OAS Charter, insofar as they give rise to rights from which, in turn, the right to water derives. In this regard, the Court noted that these include the right to a healthy environment (supra para. 115), the right to adequate food, the right to health, and the right to participate in cultural life, all of which are protected by Article 26 of the Convention. This right is also recognized in Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights and in Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), and is supported by the constitutions of the States of the region that recognize the rights to a healthy environment, health, and food.
123. Regarding the normative content of the right to water as an autonomous right, the Court has stated that ‘access to water […] includes “consumption, sanitation, laundry, food preparation, and personal and domestic hygiene,” as well as, for certain individuals and groups, […] “additional water resources owing to health, climate, and working conditions.”’ It has likewise stated that ‘access to water’ entails ‘obligations of progressive realization,’ but that ‘nevertheless, States have immediate obligations, such as guaranteeing [such access] without discrimination and adopting measures to achieve its full realization.’ In addition, States must provide protection against acts by private parties so that third parties do not impair the enjoyment of the right to water, as well as ‘guarantee an essential minimum amount of water’ in those ‘particular cases involving persons or groups of persons who are unable to obtain access to water […] on their own, for reasons beyond their control.’ 124.
At this point, the Court clarifies that there is a close relationship between the right to water as a substantive facet of the right to a healthy environment and the right to water as an autonomous right. The first facet protects bodies of water as elements of the environment that have value in themselves, as a universal interest, and because of their importance to other living organisms, including human beings. The second facet recognizes the decisive role that water plays for human beings and their survival and therefore protects human access to, use of, and benefit from water. Thus, the Court understands that the substantive facet of the right to a healthy environment that protects this component is based on an ecocentric premise, whereas—for example—the right to drinking water and sanitation is founded on an anthropocentric view. Both facets are interrelated, but infringement of one does not necessarily entail violation of the other in every case.
125. Furthermore, the Court recalls that the right to a healthy environment includes the right to clean air and water. This right is covered by the obligations to respect and guarantee rights, set forth in Article 1.1 of the Convention, one form of compliance with which is the prevention of violations. This obligation extends to the private sphere to prevent third parties from infringing protected legal interests (bienes jurídicos protegidos), and encompasses all legal, political, administrative, and cultural measures that promote the safeguarding of human rights and ensure that any violations thereof are effectively regarded and addressed as unlawful acts. In this regard, the Court has noted that, on certain occasions, States have an obligation to establish adequate mechanisms to supervise and oversee certain activities in order to guarantee human rights, protecting them from the actions of public entities as well as private persons. The obligation to prevent is an obligation of means or conduct (obligación de medio o comportamiento), and its breach is not established merely because a right has been violated (…)” (emphasis not in the original).
IV.On the right to the proper functioning of public services and the role of ICAA as the governing body for the supply of drinking water. In this regard, in judgment no. 2016012058 at 9:30 hours on 26 de agosto de 2016, this Chamber stated:
“(…) in the sub judice matter, it is determined that ICAA, as the governing body in this field, failed to perform its oversight and supervisory duties concerning the provision of the public drinking-water and sewerage service and, therefore, violated the rights of the petitioners (recurrentes). Pursuant to Articles 1 and 2 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados, ICAA is responsible, among (sic) other functions, for resolving all matters related to the supply of drinking water and the sanitary sewerage service; directing and overseeing everything necessary to provide inhabitants with drinking-water service; and directly administering and operating aqueduct and sewerage systems throughout the country. It is therefore inexcusable that ICAA failed to act to prevent and remedy a situation such as the present one, in which an ASADA has been providing the aforementioned services without entering into any delegation agreement (convenio de delegación).
For these purposes, it is appropriate to recall what the Chamber stated in judgment No. 2014-012971 at 14:45 hours on 8 de agosto de 2014 regarding ICAA and its duties to oversee and guarantee the proper functioning of the aforementioned public services:
“IV.- On the right to the proper functioning of public services and the role of ICAA as the governing body for water supply. In judgment number 2012-12009 at 09:05 hours on 31 de agosto de 2013, this Chamber held as follows, which is relevant to the resolution of the sub lite matter:
“This Chamber has held that the Political Constitution implicitly recognizes the fundamental right of persons subject to the Administration (administrados) to the proper and efficient functioning of public services—that is, to their provision according to high quality standards. As a necessary corollary, public administrations have an obligation to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently. This latter obligation derives from the systematic relationship among several constitutional provisions, such as Article 140, subsection 8 (which imposes on the Executive Branch the duty to ‘Oversee the proper functioning of administrative services and agencies’), Article 139, subsection 4 (insofar as it incorporates the concept of the ‘proper conduct of Government’), and Article 191 (insofar as it incorporates the principle of ‘administrative efficiency’). This Court has also stated that this atypical or unnamed individual guarantee (garantía individual atípica o innominada) is heightened in the case of essential public services such as the supply of drinking water, since interests as precious as human health and life are at stake; consequently, the principles of effectiveness, efficiency, promptness, continuity, and adaptability must apply with greater rigor (see, to this effect, judgments number 2008-016405 at 19:04 hours on 30 de octubre de 2008 and 2008-017633 at 12:06 hours on 5 de diciembre de 2008). In this context, the role of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados as the governing body in this field assumes particular importance. This Chamber has stated that:
“(…) pursuant to Article 1 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, that autonomous institution was created for the express purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving all matters related to the supply of drinking water. To fulfill that purpose, and pursuant to Article 2 of that same body of law, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is responsible for directing and overseeing everything necessary to provide the inhabitants of the Republic with drinking-water service, as well as for harnessing, using, managing, or overseeing, as applicable, all publicly owned waters (aguas de dominio público) indispensable for due compliance with the provisions of the aforementioned law. It is thus established that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the entity primarily responsible for ensuring that all inhabitants of the Republic may benefit from a drinking-water supply system capable of providing that liquid continuously and in sufficient quantity to adequately satisfy the basic needs of all persons, thereby effectively safeguarding their fundamental rights to life and health” (judgment number 2011005457 at 11:32 hours on 29 de abril de 2011.)
Consistent with the foregoing, this Chamber has emphasized that, in cases where the water-supply service for human consumption is provided by an ASADA, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is called upon to carry out effective and efficient oversight and control of the respective water-supply system with respect to its operation, maintenance, administration, and development, thereby guaranteeing its proper functioning (judgment number 2011009487 at 9:15 hours on 22 de julio de 2011). Indeed, recently, in judgment number 2012006447 at 10:30 hours on 18 de mayo de 2012, this Chamber stated:
“(…) although Article 2 of Ley 2726 authorizes AyA to enter into agreements with community organizations for the administration of water-supply and sewerage systems, the respondent Institute, as the governing body in this field, is responsible for all matters relating to the operation, maintenance, administration, and development of the systems necessary to supply water to communities. Accordingly, the Administration cannot excuse the lack of an efficient drinking-water service on the basis of inadequate community organization or mismanagement of the rural water-supply system by the private concessionaire (…)
This confirms the obligation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to oversee and guarantee the proper operation of community water-supply systems” (emphasis not in the original) “V.- The specific case. In this case, the appellant alleges that, in the community of El Porvenir de La Cruz, Guanacaste, ICAA provides drinking-water service by delegation to an ASADA; however, that service is provided inadequately and requires infrastructure improvements. The Municipalidad de La Cruz therefore allocated 3 million colones to improve that water-supply system, but those funds cannot be disbursed until ICAA conducts the corresponding technical studies. She considers her fundamental right of access to drinking water to have been violated.
In this regard, the Chamber found it established that the Asociación Administradora del Acueducto Rural El Porvenir, La Cruz, Guanacaste, does not have current legal standing (personería jurídica), as it expired on July 31, 2007. It is also apparent that ASADA El Porvenir has not submitted to ICAA the documentation required to process the execution of the delegation agreement (convenio de delegación). Furthermore, ICAA does not have an updated assessment of the water-supply system operated by ASADA El Porvenir. The case file shows that, by official letter number SB-GSC-GA-FA-ORAC-CH-2014-1758 dated July 03, 2014, the Head of the Oficina Regional de Sistemas Comunales de la Región Chorotega del ICAA suggested that ASADA El Porvenir retain a professional to conduct a technical study recommending the improvements required by the water-supply system. Finally, it was established that the Municipalidad de La Cruz allocated 3 million colones to improve the water-supply system’s infrastructure, which will be disbursed once the corresponding technical studies have been completed.
In light of these circumstances, the Chamber considers that the petition for constitutional relief (amparo) must be partially granted, solely against ICAA. As explained in the preceding recital (considerando), ICAA is obligated to oversee and guarantee the proper operation of community water-supply systems and therefore cannot claim that the lack of an efficient drinking-water service is attributable to inadequate community organization or mismanagement of the rural water-supply system. As the governing body for drinking-water supply, ICAA is called upon to assist in promptly resolving the problems affecting the community of El Porvenir, in La Cruz de Guanacaste. Accordingly, the Chamber finds untenable the argument made by the respondent ICAA authorities that they bear no responsibility whatsoever for the problems involving ASADA El Porvenir. As long as the water-supply problems continue, the most vulnerable parties are the local residents, who must endure the ineffectiveness of the responsible entities and consequently suffer from the inadequate provision of the public drinking-water service.
On that understanding, ICAA must supervise and issue the orders necessary for ASADA El Porvenir to bring its operations into compliance with the law and to ensure completion of the technical studies required to authorize the expenditure of the municipal budget funds already allocated to improving the drinking-water supply in that community and, therefore, the quality of life of all its residents.” (Emphasis not in the original).
In addition, section 36(1) of the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales establishes the following obligation and right of ICAA: “To enter into and terminate delegation agreements for the management of water-supply and sewerage systems with Administrating Associations, when recommended by Management and approved by its Board of Directors, on grounds of expediency, timeliness, or ineffectiveness in the provision of public services.”
V.The specific case. In the matter before the Court (sub lite), the appellant states that he is a resident of Desamparados. He alleges that it is publicly known that there was a drought, as a result of which many of the country’s inhabitants had to endure water outages or rationing. Nevertheless, he objects that, despite it being the rainy season, they continue to experience unjustified water rationing and outages. In light of the situation described, he considers that fundamental rights are being violated. He requests that the petition be granted.
In this regard, a review of the case file shows that the protected party (amparado) does in fact reside in the Gravillas de Desamparados area.
Now, in order to decide this proceeding, it is appropriate to note that, in report no. DFOE-AE-AI-00008-2018, “OPERATIONAL AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE STATE IN PROVIDING WATER SERVICE TO VULNERABLE COMMUNITIES,” dated 5 de setiembre de 2018, the Contraloría General de la República stated: “3. Conclusions 3.1. Since its creation in 1961, AyA has been responsible for resolving matters relating to the provision of the country’s drinking water service (servicio de agua potable), in its capacity as operator, governing authority, and delegating authority for the service. However, it has not succeeded in consolidating its role of directing, intervening in, and ensuring the proper administration, operation, maintenance, and development of drinking water systems (sistemas de agua potable), so that service provision meets the attributes of quality, continuity, and quantity, in accordance with the fundamental principles of public service (servicio público) relating to adaptation to social needs and equal treatment of service recipients. 3.2.
Within this framework, the drinking water service rating of 4,45 out of 10 in vulnerable communities reveals a significant gap between the quality of this service and the minimum acceptable parameters. This results from a generalized view of these communities that does not incorporate differential and intercultural approaches into service provision to ensure the protection and restoration of violated rights. 3.3. Furthermore, this situation shows that, from an ethnically and culturally sensitive perspective, greater progress is needed in implementing sound practices for the administration, operation, maintenance, and development of water-supply systems (sistemas de acueducto) that ensure their sustainability for the provision of drinking water service to vulnerable communities. 3.4. The situation identified fosters conditions of poverty and adversely affects health and productive capacities, to the detriment of the economic, social, and environmental well-being needed to overcome the population’s conditions of vulnerability.
Improving quality is therefore relevant because this is an essential service for these communities, in which it is important to protect the sustainability of public funds invested in infrastructure and administration.” Through official letter IN-0042-IA-2023 dated 15 de agosto de 2023, entitled “EX OFFICIO RATE STUDY FOR THE WATER-SUPPLY SERVICE PROVIDED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA),” issued by ARESEP, it was concluded: “(…) regarding the financial equilibrium (equilibrio financiero) of the water-supply service, although sufficient liquidity is currently available to support service provision, in the medium term it will be severely compromised, given the guidelines implemented by AyA to use cash flows from depreciation expense and revalued depreciation (asset replacement) to meet financial obligations associated with investment-project initiatives whose grace periods (time allowed to construct the works) have expired.
This is beginning to generate a financial expense even though, to date, no solution to users’ needs is available (absence of a project). Additionally, the financial equilibrium of a public service must reflect the results of efficient and effective management of investments and of the economic costs and expenses incurred in meeting the quality standards and rules established in advance for the provision of the water-supply service. In the case under review, the existence of 57% drinking water losses, investments with implementation periods of 10 to 15 years, cost overruns in capital works resulting from (sic) schedule delays throughout the project value chain attributable to the administration, 80% of meters under-recording consumption, no records of large consumers and consumption levels, bulk water sales at prices below those authorized, investment tenders without guarantees or safeguards for the public resources committed, no institutional planning aimed at replacing assets that have reached the end of their useful lives, unmetered services, denials of service availability, and 70% of systems under water stress, among other factors, supports the conclusion that the service’s financial equilibrium cannot be achieved at any cost (…) It is important to note that the return-for-development cash flow (flujo de rédito para el desarrollo) is intended to meet investment needs and repay the financial obligations (interest expense) assumed by the provider to finance its infrastructure project portfolio.
In this regard, the lack of complete information validating and enabling the traceability of costs and changes in the scope of investment projects during the period 2018-2024 leaves the service provider unable to meet, in the near future, its obligations both to users (new investments) and to creditors (outstanding debts). For this reason, since 2021 the Autoridad Reguladora has emphasized, through various official letters and technical oversight activities, that AyA must modify its project management so that it (sic) can make information available, ensure traceability from internal approval through implementation, correct the time frames for addressing users’ needs, validate project information in accounting capitalization reports, update Mideplan’s approval and monitoring system and Aresep’s investment plan, and assure users that every colón included in rates in connection with investments results from transparent, reliable, timely, efficient, and effective management. 6.
The rate of return for development obtained by AyA (Return in dollars: 6, 71% and Return in colones: 9,4%) is lower than the cost of the indebtedness assumed and included in this study for AyA (…), which has a number of implications for the service, including the following: It exposes the public water-supply service to bearing a cost for the debt incurred that is higher than its capacity to generate resources for repayment, thereby transferring operational and financial risk to users. The cost of debt associated with long-term projects, above the rate of return, together with the time frames for delivering a genuine solution to supply problems or service availability, has caused users to bear a high social cost, a delay in development opportunities, and an intensification of territorial and socioeconomic inequalities. 7. AyA must undertake a process to refinance or renegotiate its long-term debt that guarantees more competitive interest rates and avoids a financial mismatch, as well as avoid assuming and passing on to customers uncompetitive debt costs, because although rates are set under the cost-of-service principle (principio al costo), pursuant to article No. 3 of the Ley de la Autoridad Reguladora, this must not be done at any cost (…) 9.
The request to capitalize the investment projects proposed for the water-supply service for the period 2018-2021, in the amount of ₡ 108 081, 96, was denied in accordance with the following criteria: According to the operator, 70% of the projects are unavailable because of the absence of pre-investment documents, which prevents the traceability of cost, scope, and time-frame levels during the pre-feasibility, feasibility, implementation, and asset-capitalization stages. Of the 30% of projects for which some documentation was attached, in most cases it concerns the (sic) amount budgeted as of the study’s analysis date, and in most instances no traceability can be established between the project and the assets intended to be capitalized. Much less is it possible to identify which (sic) projects are intended to replace assets and which (sic) are intended to expand or improve service provision; likewise, it is not possible to identify asset retirements associated with capitalizations for substitutions or replacements (…) 10.
In view of the inconsistencies identified in the investments AyA proposed for capitalization, and given the information problems associated with the 2018-2024 projects, ET-074-2018). The foregoing will make it possible, on the one hand, not to pass on to users amounts associated with project initiatives that are not yet ready for use and usable or that cannot be traced at all and, on the other hand, to alert the provider to the risk that is materializing because of its inability to capitalize investment projects, given the financial and operational impacts caused by the mismatch between the works and their financing, at an average interest rate of 13,5%. 11. The regulatory authority reiterates to AyA that, as part of the revaluation process for the assets comprising the rate base (base tarifaria), its value is 69% higher without any corresponding consideration in the service provided, although this should have served as a financial safeguard for replacing assets that reach the end of their useful lives or are retired early.
Nevertheless, AyA has not redirected those amounts toward replacing assets that have reached the end of their useful lives, particularly transmission and distribution pipelines, modernizing the meter fleet, or implementing the billing system that has been awaiting replacement since 2004. With respect to the 57% of water for which AyA is charging users even though it is wasted along sidewalks and roads through leaks, anomalies in user and sales records, billing errors, and other factors, the Autoridad Reguladora agreed to reduce those costs by 10% every two years, because a public-service provider is required not only to provide quality service but also to comply with the cost-of-service principle. It is unacceptable for users to be charged for water that is not correctly billed because 80% of the water-meter fleet is in poor condition, bulk water is sold at prices below the established rate, water is wasted through recurring leaks along the country’s sidewalks and roads without timely attention, and no policy exists for replacing obsolete pipelines that have been in use for more than 70 years, which are charged for as if they were new.
The foregoing represents approximately 38,5 million cubic meters, which, if the water resource were used efficiently—a resource that, incidentally, AyA itself promotes protecting—would make it possible to address many of the denied availability requests, avoid so many supply interruptions, and even avoid duplicative investments. 12. AyA’s under-recording of drinking water sales is explained in part by the fact that 8 out of every 10 meters are in poor condition or have exceeded their useful lives, resulting in all service users ultimately paying the costs of water sales that are not correctly recorded, regardless of the meter’s physical condition, as a penalty for families’ consumption and conservation of water resources (…) 14.
AyA does not have a strategy for maintaining annually updated information on water quality for both the systems operated by AyA and those it has delegated to service providers such as Asadas, which means that problems associated with the presence of parameters such as arsenic, iron, manganese, and molecules associated with agrochemicals are not addressed in a timely manner; instead, they receive attention only once the adverse impact on water quality has materialized (…)” (emphasis added). In Report No. DFOE-SOS-AID-00003-2024, “AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE MANAGEMENT OF THE INVESTMENT PROJECT PORTFOLIO FOR THE SUPPLY OF DRINKING WATER AND WASTEWATER SANITATION OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS,” dated 12 de abril de 2024, the Contraloría General de la República concluded: “ 3.1. AyA’s management of the investment project portfolio for drinking-water supply and wastewater sanitation has not been effective in reaching vulnerable populations, because only 1,6% of the districts with the highest levels of vulnerability in the country, according to the 2023 Social Development Index, have scheduled investments in sanitation, and only 16,7% have scheduled investments in drinking water; likewise, only 41,6% of the districts identified as the most vulnerable according to AyA’s 2021 Community Vulnerability to Drinking Water Index have scheduled investments. 3.2.
AyA has also been neither effective nor efficient in managing the time, cost, and scope of the portfolio, because 57% of the projects that should have been completed by enero de 2024 are still under construction, delaying the response to the public’s needs and affecting the benefits for 2,8 million people with respect to drinking water and 1,2 million beneficiaries of sanitation projects in cities such as Limón, Golfito, Quepos, Palmares, Jacó, Tamarindo and Coco-Sardinal. 3.3. In turn, management of the portfolio has also not been effective in incorporating priority projects consistent with current and future public needs, because the design and management of AyA’s investment portfolio are at an incipient stage and lack a logical and systemic sequence. 3.4. Inefficient portfolio management has placed AyA in a fragile position, in which financial unsustainability is projected due to the failure to recognize investment costs in the rates that sustain the services, causing the proportion of revenue allocated to paying obligations to increase each year. 3.5.
The findings limit the achievement of Sustainable Development Goal No. 6, which focuses on ensuring the availability and sustainable management of water and sanitation for all and poses a challenge primarily in the context of vulnerable populations. 4. DIRECTIVES (…) TO JUAN MANUEL QUESADA ESPINOZA, IN HIS CAPACITY AS EXECUTIVE PRESIDENT OF AYA, OR TO WHOMEVER HOLDS THAT OFFICE IN HIS STEAD 4.4. Design, disseminate, and implement a comprehensive portfolio governance model containing at least: i) a portfolio risk-management plan; ii) a portfolio recovery plan; iii) a reliable information system providing integrated data on the time, cost, and scope of the portfolio components; iv) a portfolio adjusted and approved by the highest-ranking authority in accordance with the administrative and technical capacity for implementation; v) periodic performance measurements throughout the life cycle of the portfolio, program, and project, in accordance with MIDEPLAN guidelines and applicable regulations currently in force; vi) criteria for prioritizing portfolio components, including criteria for vulnerable populations; and vii) the roles and persons responsible for each stage of management of the portfolio and its components.
Submit to the Contraloría General a certification concerning the design and dissemination of the governance model no later than 30 de abril de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 30 de abril de 2026. (see paragraphs 2.1 through 2.54). 4.5. Develop, disseminate, and implement a model for improving institutional management, in coordination with the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, containing at least guidelines for: i) financial-resource management; ii) the design and improvement of systematic process management; iii) product and service outcomes; iv) financial results; v) process outcomes (organizational effectiveness); and vi) leadership outcomes, for the purpose of modernizing its organization, processes, and procedures and increasing the efficiency, effectiveness, relevance, quality, sustainability, and productivity of its activities.
Submit to the Contraloría General a certification concerning the design and dissemination of the Model no later than 30 de junio de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 29 de mayo de 2026. (see paragraphs 2.1 through 2.54). 4.6. Develop, disseminate, and implement a roadmap toward financial sustainability, including the actions and instructions to be implemented for the financial management of the public-investment portfolio, comprising at least: i) financial-sustainability indicators for the investment portfolio and the organization; ii) measurement, monitoring, and control mechanisms and their frequency; iii) preventive thresholds and indicator alerts; iv) actions to raise awareness within the organization regarding financial sustainability; v) guidelines on how frequently rate adjustments should be requested; and vi) the necessary reports and inputs derived from the reference information system set forth in paragraph 4.4 of this report.
Submit to the Contraloría General a certification attesting to the preparation and submission to the Junta Directiva of the proposed roadmap toward financial sustainability; following a decision by that body, submit a certification attesting to the dissemination and implementation of the roadmap toward financial sustainability no later than 30 de abril de 2025, as well as a first progress report on its implementation no later than 31 de octubre de 2025 and a second progress report no later than 31 de agosto de 2026. (see paragraphs 2.55 through 2.76). TO THE MEMBERS OF AYA’S JUNTA DIRECTIVA OR TO WHOMEVER HOLDS THOSE OFFICES IN THEIR STEAD 4.7. Decide on the proposed roadmap toward financial sustainability received from the Executive Presidency in compliance with the directive contained in paragraph No. 4.6 of this report. Submit to the Oversight Body a copy of the resolution setting forth the decision no later than two months after receipt of the proposal (…)”.
On 6 de junio de 2024 , the Contraloría General de la República, in an opinion applicable mutatis mutandis to the matter under examination (sub examine), stated: “ III. OPINION OF THE OVERSIGHT BODY 1- Matters related to the suspension of service Although the Contraloría General has not directly audited the drinking-water supply service in the community of San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, nor does it have quantitative information regarding interruptions and extended water shutoffs in other communities in the district of San Isidro, the Oversight Body finds consistency between the condition of the public drinking-water service described by the appellant and the trend identified in reports prepared by the CGR concerning vulnerable communities, particularly in terms of continuity and storage; that is, the appellant’s allegations coincide with the findings of the Contraloría General in other vulnerable communities in the country.
In this regard, based on audits previously conducted, including the “Performance Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the State in Providing Water Service in Vulnerable Communities (DFOE-AE-IF-00008-2018)” dated 5 de setiembre de 2018, similarities were found in the trend of shortages and constant interruptions in drinking-water service in vulnerable communities. Furthermore, the aforementioned Report No. DFOE-AE-IF-00008-2018 established that water service constitutes a safeguard preventing communities from declining further on the vulnerability scale, insofar as one manifestation of poverty under Sustainable Development Goal 1 is limited access to basic services. In addition, that report issued by the Oversight Body indicated that deficient service provision contributes to exposure to disease, restrictions on the performance of productive activities, unsustainable water consumption, and reduced resilience to extreme events.
All of the foregoing exacerbates the structural causes of vulnerability, such as poverty and exclusion, to the detriment of those communities’ quality of life and development potential. Regarding the suspension of service, the appellant states that the situation worsened beginning on 8 de mayo de 2024, with interruptions lasting up to three consecutive days without water. Water is distributed for only two hours in the early morning, from 2:00 to 4:00, forcing residents to remain awake to carry out essential activities such as washing clothes and dishes. The appellant also notes that a school is operating in the community, where hundreds of children need water, particularly to prevent the spread of a viral outbreak involving stomach problems, as reported by the Ministerio de Salud. It should be noted that, under the regulations currently in force, if the shortage lasts longer than 6 hours, a public notice must be issued and an alternative service meeting the aforementioned requirements must be ensured.
Likewise, Articles 86 and 90 of those regulations 1 establish that temporary interruptions addressed by means of water tankers must include delivery points located as close as possible to residences and allowing water to be collected easily, all for the purpose of giving everyone the opportunity to access drinking-water service on equal terms, given its essential nature and indispensability to human life and health. Regarding the foregoing, in Memorandum No. SG-GSGAM-MZESTE-2024-00430, dated 14 de mayo, ICAA describes the response measures involving water distribution in terms of the number of water-tanker trucks, the corresponding number of delivery trips and liters, and details of the locations where 11 water-storage tanks were installed as fixed service points supplied by water-tanker trucks. In this regard, no documentary evidence is provided regarding the specific time slots during which the alternative water-tanker mechanism supplied service while it was interrupted; therefore, this Oversight Body cannot issue an opinion. Likewise, the report “Response in San Francisco de Coronado: Interdisciplinary Work. Social Management–Marketing Directorate–Technical Management–Operational Management of GAM Systems.
Integrated Technical Center” cites a series of agreements between the ICAA and community representatives of the Pro-Agua San Francisco de Coronado commission, including the installation of a tank in the Corazón de Jesús sector, a highly affected area, as well as coordination with the local Educational Center to fill the Educational Center’s tanks and thereby ensure that the school term can continue without any interruptions. Nevertheless, the evidence submitted does not establish compliance with the aforementioned agreements or the establishment and implementation of an adequate mechanism for including all persons in vulnerable circumstances (condición de vulnerabilidad) or in the circumstances cited by the petitioner (newborn infants, children, adolescents, older adults, among others), particularly in cases where the use of a tanker truck (camión cisterna) is contemplated as an alternative means. 2- Regarding the ICAA’s response to resolve the problems As its response to the amparo proceeding (recurso de amparo) filed, the ICAA cited a series of causal circumstances related to service suspensions in the Metropolitan Aqueduct (Acueducto Metropolitano).
The reasons given included: 1) The imbalance between supply and demand, which prevents the growing demand of users from being met. It states that this problem has been aggravated by the El Niño phenomenon and hydrocarbon contamination at the intake of the Guadalupe Drinking-Water Treatment Plant (Planta Potabilizadora de Guadalupe), which was out of operation from 28 de enero al 2 de febrero de 2024 and continues to operate at limited capacity. In marzo de 2024, there was also a decrease in the production flow rate (caudal de producción) of the Planta Los Cuadros and a leak in the Coronado pumping force main (impulsión del bombeo) between 28 y 30 de marzo, which unbalanced the system and prevented its normal recovery. Despite these impacts, it argues that the population has had access to drinking water through the network for limited periods. 2) Notice of suspensions: It states that service suspensions in the Metropolitan Aqueduct have been announced to the public through official channels and have adhered to the established schedules.
To address such conditions, the ICAA states that it has undertaken actions such as placing tanks at strategic locations, providing an alternative supply by tanker trucks, and communicating through community leaders, as well as investing in the installation of a transmission line (línea de conducción) between the “Vistamar” booster pumping station and the existing AyA tank at the “Coronado” property, in the community of San Isidro de Coronado. However, it did not address the fact that water service is provided only between 2:00 y 4:00 de la madrugada. Regarding the foregoing, the Contraloría General, in the “Operational Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the State in Providing Water Service in Vulnerable Communities (Informe de la auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables) (DFOE-AE-IF-00008-2018)” dated 5 de setiembre de 2018, stated that aqueducts require water storage to meet demand and compensate for hourly fluctuations, particularly when the supply source alone is insufficient to meet daily demand, resulting in suspensions of the service in question.
In this regard, it must be recognized that bringing the tank back into operation after the suspension does not guarantee that drinking water will reach users promptly or immediately, because the distribution networks (redes de distribución) (pipelines) must first attain the appropriate fill level and pressure to ensure supply. This phenomenon is aggravated in the higher areas of the network, where the topography affects how quickly drinking-water service is restored. In short, a suspension must take into account the period required to fill and pressurize the pipelines, and not merely the shutdown and return to operation of the storage tanks, so that the duration of the suspension corresponds to the announced ending time and, accordingly, to the time when users expect service to resume. Regarding the investments made by the ICAA, through the “Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the Management of the Investment Project Portfolio for Drinking-Water Supply and Wastewater Sanitation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Informe de auditoría acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión de portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)” n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024 dated 12 de abril de 2024, this Oversight Body (Órgano Contralor) determined that the ICAA’s management of the investment project portfolio for drinking-water supply and wastewater sanitation (saneamiento de aguas residuales) has been neither effective nor efficient, thereby limiting its ability to address the public need with the required timeliness.
It also found that the design of the ICAA’s investment portfolio remains at an incipient stage and lacks a logical and systemic sequence consistent with the established stages of selection, prioritization, strategic balancing, and approval; moreover, there is no risk management, nor are persons responsible for the portfolio and its components identified. Likewise, the cited oversight report (informe de fiscalización) determined that the ICAA’s information management does not allow for the efficient administration of the portfolio’s time, cost, and scope, since various programs and projects lack basic data such as start and completion dates, actual and planned costs, the number of beneficiaries, and the persons responsible for managing the projects. These conditions hinder the delivery of benefits through investments intended to produce and improve drinking-water systems, primarily affecting communities in vulnerable circumstances.
They also restrict the achievement of institutional and national strategic objectives, especially those associated with the Sustainable Development Goals, diminishing the broad and progressive impact characteristic of water projects, which contribute to the economic, environmental, and health-related development of the areas influenced by and benefiting from the investments. Thus, given the deficiencies in information management, decision-makers are limited in their ability to promptly identify deviations in project timelines, costs, and scope, making it difficult to address the public need with the required promptness. Regarding Report n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024, it is worth noting that the management of the project portfolio under the ICAA’s responsibility is expected to become financially unsustainable, which indicates a condition of fragility. Particularly noteworthy in this respect is the failure to recognize investment costs in the rates that sustain the services.
IV. CONCLUSIONS The following conclusions are drawn from the content of this report: 1. Although the Contraloría General has not conducted oversight of the drinking-water supply service directly in the community of San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, and does not have quantitative information regarding interruptions and prolonged water shutoffs in other communities in the district, the Oversight Body finds consistency between the condition of the public drinking-water service described by the petitioner and the trend identified in reports prepared by the CGR concerning vulnerable communities, particularly in terms of continuity and storage; in other words, the petitioner’s allegations are consistent with the Contraloría General’s findings in other vulnerable communities in the country. 2. Although no oversight has been conducted regarding the ICAA’s response to the alleged failure to act to counter the aforementioned service suspension in Vázquez de Coronado, based on other oversight findings by the CGR, it has been found that the ICAA’s investment portfolio exhibits several deficiencies in performance management, as well as weaknesses in governance (gobernanza), which limit its ability to address the public need with the required timeliness and to deliver the expected benefits to the population. 3.
This Oversight Body emphasizes that the period required to fill and pressurize pipelines must be taken into account in the suspension schedule communicated to users, since the return of the tank to operation must not be the only consideration, as this does not guarantee that drinking water will reach users promptly or immediately, because the distribution networks (pipelines) must attain the appropriate fill level and pressure to ensure supply under the required conditions. 4. No evidence or reports concerning the actions of the ARESEP were submitted; accordingly, this Oversight Body cannot offer an opinion. In any event, emphasis is placed on the duty imposed by law upon the Regulatory Authority (Ente Regulador) to ensure compliance with standards governing quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and the optimal provision of public services, including drinking water; for example, the obligation to conduct technical inspections of the properties, plants, and equipment used to provide the public service, as well as the duty to perform controls over the facilities and equipment dedicated to the public service, in order to ensure full compliance with the obligations” (emphasis added). (see expediente nro. 24-012146-0007-CO, admitted ad effectum videndi et probandi).
With respect to the sector where the appellant resides, it has been verified that it is supplied by the La Pelota Tank, which receives its inflow from the Tres Ríos system. In that regard, the respondent authority reported that the Tres Ríos system supplies several cantons (in part), including Curridabat, Desamparados, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Montes de Oca, Moravia, San José, and Vázquez de Coronado. For this purpose, water treatment (potabilización del agua) begins at the Tres Ríos Plant, from which the water is distributed to a series of tanks, including Cipreses, Concepción, Granadilla, Guayabos, Ipis, Montufar, San Isidro de Coronado, the Curridabat tanks (which supply central San José), Los Guido, and the La Pelota tank, which supplies Gravilias. It was also emphatic in stating that the problems with continuity of the drinking-water service are due to the following specific circumstances: a. the emergency caused by hydrocarbon contamination at an intake of the Guadalupe Water Treatment Plant; and b. the dry season and, particularly, the El Niño phenomenon.
Consequently, controlled water supply measures (abastecimientos controlados) have had to be implemented in several cantons served by the Acueducto Metropolitano: Curridabat, Desamparados, Escazú, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Mora, Moravia, San José, Santa Ana, Tibás, and Vázquez de Coronado. This has caused disruptions in the canton of Desamparados, including Gravilias, where the protected party resides; residents had daily access to drinking water through the pipeline network during the period of disruption between January and June, except on Tuesdays and Thursdays from 8:00 am to 4:00 pm.
Before issuing the appropriate ruling under the law, the Court deems it appropriate to refer to Judgment No. 2020007754 of 9:45 hours on April 24, 2020:
“ III.-Specific case. In the case under consideration (sub examine), the appellant states that she is over 70 years of age and lives in Hatillo 2 with her 76-year-old husband, her 40-year-old daughter, and her 10-year-old granddaughter. She states that the community in which she lives experiences water rationing (racionamientos) and service suspensions, ostensibly due to a shortage of water. She recounts that on March 9, 2020, they had water from 4:15 to 6:00 hours; however, the supply was so limited that she was barely able to collect enough for drinking and cooking. She mentions that, as a result, there was not enough water to fill the toilet tanks or wash clothes. She alleges that their homes have been without water for more than 40 hours. She states that, between 13:00 and 14:00 hours that same day, a neighbor informed them that a water tanker truck (camión cisterna) was at the location, which allowed them to collect water; however, she complains that no notice was given at that time informing residents that the water tanker trucks were nearby.
She maintains that, as a result, the other residents of the area were unable to collect water. She reports that the executive president of ICAA stated that, in view of Covid 19, water would be provided at two times during the day; nevertheless, that commitment has not been fulfilled. She asks that her right to receive drinking water at reasonable times and for reasonable periods be respected.
The case record (autos) establishes that the petitioner (recurrente) is an older adult. The southern ICAA tanks have water-supply shortage (desabastecimiento) problems and provide water service to the Hatillos area. These tanks draw water primarily from the La Valencia system and are supplemented by the Puente de Mulas system (through Bello Horizonte) and the Tres Ríos system via the Curridabat tanks. ICAA has infrastructure for treating water to potable standards (potabilizar el agua); however, the sources do not have the capacity to provide the required resource. The shortages depend on a series of factors such as population demand (which varies according to the time of day, temperature, day of the week, etc.), the production available at the time, the level in the storage tank, the topographic elevation of the service location, the distance from the service location to the distribution point, among others.
During the dry season in previous years, the southern tank system could be supplemented for longer periods with water from the Tres Ríos water treatment plant; nevertheless, because of the problems affecting the entire aqueduct, this supplemental supply has been minimized. ICAA has developed several projects that are already operational and, over the past two years, approximately 500 liters per second were added through the Doña Lela, San Miguel and Palermo wells and CNP 7, 8 and 9; however, this has not been sufficient to prevent the effects of the summer season currently being experienced. In 2019, ICAA began operating the Chigüite well, which adds 20 liters per second to the Tres Ríos system, thereby directly assisting the Curridabat system and allowing the southern tanks to be supplemented at certain times of the day. At the end of 2019, the Intendencia de Agua de la ARESEP asked operators to present their low-water-season (estiaje) plans and the measures intended to reduce rationing in 2020.
Regarding the plans submitted, ARESEP notes that sufficient resources have been approved to make the investments necessary to address rationing; however, the operators’ capacity to implement the projects has not been satisfactory. As of 6 de marzo de 2020, ICAA has approximately 100 l/s of additional flow available at the Tres Ríos plant to supplement some of the affected systems, including the southern tank system. On 9 de marzo de 2020, the Hatillo 2 area had water from 4:15 to 6:00 hours. On 9 de marzo de 2020, the petitioner received water from a tanker truck. As of 10 de marzo de 2020, the date on which the constitutional rights action (recurso de amparo) was filed, water service had still not been restored in Hatillo 2. ICAA’s water-delivery logs record the following in relation to Hatillo 2: i) On 4 de marzo de 2020, the following trips were made: a. One to “Hatillo 2-4-8”. b. One to “Hatillo “#1, #2”. ii) On 5 de marzo de 2020, eight trips were made to “Hatillo, Hatillos 2 y 4, Colegio Cedes Don Bosco”. iii) On 6 de marzo de 2020, three trips were made to “Hatillo 8, 2, Colegio Brenes Mesén”. iv) On 7 de marzo de 2020, the following trips were made: a. One to “Parque nacional Mara Redonda.
Hatillo # 2-Hatillo #8”. b. One to “Hatillo 2”. c. One to “Hatillo 2-4-8”. d. Three to “Hatillo 2 Valdeado”. v) On 8 de marzo de 2020, the following trips were made: a. One to “Hatillo #2- Hatillo #8-INA Florida”. b. Two to “Hatillo 2 y alrededores”. c. Two to “Dirección01”. vi) On 9 de marzo de 2020, two trips were made to “Hatillo #1, Hatillo centro y Hatillo #2”. Users may consult the following communication channels to obtain information from service-disruption bulletins for their respective communities: the 800- REPORTE (7376783) line; the SERVICIOS AYA mobile-device application; WhatsApp: Telf02; and Facebook: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. On 12 de marzo de 2020, ICAA was notified that this amparo proceeding had been admitted. On 12 de marzo de 2020, ICAA interconnected well W5 with the ME-A-17 La Valencia system, which will help supplement the water supply in the capital’s most critical sectors, such as the Hatillos.
The Intendencia de Agua de la ARESEP, through official letter n.º OF-0200-IA-2020 dated 16 de marzo de 2020 and addressed to the executive president of ICAA, stated: “(…) Nevertheless, although the country is currently facing a public-health emergency, various communities throughout the country, particularly in Área Metropolitana de San José, are experiencing continual water rationing, which AyA has justified on the ground that, during the dry season, the aqueduct system faces a water deficit compounded by increased water consumption during the summer months. In response, the Autoridad Reguladora reiterates that service providers (prestadores) are responsible for implementing a permanent planning policy that makes it possible to prevent situations such as this, based on efficiency standards and taking into account the adverse circumstances that occur during the annual low-water and drought seasons.
In particular, they must be capable of developing adequate response capacity and a contingency plan to prevent water rationing during periods of drought. Service providers are aware that the impact of climate change on water translates into a limitation on the quantity of the resource and, because continuity is one of the fundamental principles governing public services, they must make the necessary efforts to achieve sustained, rather than merely temporary, improvement of the water-shortage problem affecting the communities they serve. The foregoing contrasts with the persistence of rationing problems over several years and in a large number of communities, reaffirming that these are not situations that can be classified as fortuitous events (caso fortuito) or force majeure (fuerza mayor). Although the Autoridad Reguladora is aware of the institutional efforts made by the entities you represent to prevent the impacts on the population resulting from the water rationing that has occurred in recent years, this problem is becoming increasingly recurrent and is affecting a larger segment of the population.
There are multiple reasons, but this Autoridad Reguladora is particularly concerned by the lag in infrastructure investment and the significant losses attributable to non-revenue water (agua no contabilizada, ANC). AyA must resolve both problems within a reasonable period. Notwithstanding the warnings issued by the Autoridad Reguladora in this regard and, above all, the national and international awareness of the current outbreak of coronavirus disease (COVID-19), water rationing by AyA continues to be a recurrent measure and users continue to suffer from a lack of water, thereby undermining the country’s health system and, from a regulatory perspective, the fundamental principle of continuity in the provision of public services; under artículo 14 incisos i) y j) de la Ley N°7593, AyA is obligated to be prepared to ensure the regular and safe provision of the service in the short term. The various explanations AyA has provided before several bodies concerning the reasons that have led to the severe shortages in various areas of the country, particularly in Área Metropolitana de San José, do not support the conclusion that it should be exempted from application of the aforementioned artículo 95 or that these are fortuitous events or cases of force majeure, given that, as previously stated, rationing has occurred repeatedly over several years.
Consequently, AyA is hereby instructed to adjust the amount billed for services to all subscribers (abonados) affected by rationing in the following circumstances in which artículo 95 del Reglamento Técnico AR-PSAYA-2015 applies: a) When the service is provided for fewer than 16 hours naturales diarias for at least 20 días naturales al mes; and b) When the service is suspended for 24 horas naturales for more than three consecutive calendar days or more than 7 nonconsecutive calendar days, in either case within the same month. This directive is independent of others that have been issued requiring recurrent rationing situations to be corrected within a reasonable period; accordingly, AyA may not assume that application of the aforementioned artículo 95 exempts it from correcting the identified problem. Additionally, the mechanism it will implement to comply with this directive must be reported to this Autoridad Reguladora within a maximum period of five business days.” On 27 de marzo de 2020, ICAA began replacing pipes in sectors of Hatillo 2 with higher-capacity pipes, which will increase the flow available to households in Dirección02, Dirección03, Dirección04, Dirección05 and the pedestrian lane between calles 54 A and Dirección06.
The work is 70% complete, as the interconnections and service-line connections (acometidas) remain outstanding. On 27 de marzo de 2020, ICAA interconnected a new well (W16) with the ME-A-17 La Valencia system, which will help supplement the water supply in the capital’s most critical sectors, such as the Hatillos. This well has a production capacity of 75 litros por segundo (l/s), equivalent to the daily consumption of 18.500 people. ICAA is implementing the project “ BPIP N° 2680: Ampliación de la producción del Acueducto Metropolitano a través de la implementación de nuevos pozos en San Rafael, Alajuela” to improve potable-water supply conditions in sectors critically affected during the dry season, such as the southern neighborhoods, including Hatillo. The project began on 1º de febrero de 2019 and is scheduled for completion on 1º de noviembre de 2023.
Regarding this matter, the Chamber (Sala) has established a consistent line of case law (línea jurisprudencial). In judgment n.º 2019-019080 at 9:20 hours on 4 de octubre de 2019, it held:
“III.- Concerning potable-water shortages during the dry season. With respect to this problem, which currently affects many communities throughout the national territory, this Chamber, in judgment No. 2019-007183 at 9:20 hrs. on 26 de abril de 2019, found as follows:
“…III.- THE SPECIFIC CASE. Although it is true that this Court has repeatedly recognized in its case law that access to drinking water is a constitutional right derived from the rights to health, life, a healthy environment, food, and adequate housing, among others, it is also true that there are currently multiple problems involving shortages of this vital resource during the dry season (to the same effect, see judgments No. 2009-12511 at 17:59 hours on August 11, 2009, No. 2010-015448 at 12:15 hour on September 17, 2010, No. 2014-004918 at 14:30 hours on April 09, 2014, No. 2017-006082 at 09:45 hrs. on April 28, 2017, and No. 2016-007550 at 09:05 on June 3, 2016). In this regard, the State is responsible for implementing the necessary and optimal measures to provide an effective solution to these problems. From this perspective, the record establishes that water outages have occurred in recent months in the area identified by the petitioner, which the respondent authority acknowledges and describes in detail.
Nevertheless, it was established that the service interruptions challenged by users are not the result of negligence or arbitrariness on the part of the respondent Institute, but are due to a general shortage affecting all systems during the dry season. In that regard, it was established that the respondent authority has announced through various media that water rationing (racionamientos de agua) would occur during this season because of the deficit caused by reduced flows supplying the collection tanks (tanques de captación) and by increased water consumption. Specifically, Zapote is part of the San José Operations Zone, which is supplied with water stored in the Tanques de Curridabat, which receive water from the Sistema de Tres Ríos. The record shows that under normal production conditions, the Tanques de Curridabat begin the day at 85% of storage capacity; currently, however, the levels reach only 20% of their capacity, making the area prone to shortages.
These occur when demand from the population exceeds the available stored supply and vary depending on population demand, current production, the level in the storage tank, the service’s topographic elevation (cota topográfica), the distance from the service connection to the distribution point, the elevation of the area, etc. Zapote is one of the highest areas, and therefore the impact of the water shortage will be greater; this impact occurs only during the dry season and not continuously throughout the year. Shortages normally begin at around 10:00 a.m., and the system begins to recover at around 11:00 p.m. This problem is mitigated by distributing water by tanker truck to vulnerable population centers. The respondents stated that they have performed work to reinforce the system and benefit communities in the highest sectors. They have also installed interconnections in the La Pacífica area to transfer that sector to another operations zone and reduce the coverage area of the Tanques de Curridabat, and expanded the operations supplied by the Cipreses tank to cover part of San José that had previously been supplied exclusively by the Tanques de Curridabat.
As a long-term measure, the respondent Institution is advancing projects focused on controlling non-revenue water (agua no contabilizada). As a result, it has worked to develop new sources that are currently operating for the benefit of the population of the GAM, and it has been working on a project intended to increase production benefiting the GAM by up to 2500 liters per second; the project is currently in the design stage and would be completed in 2025. They also establish that the Palermo, Chigüite, Doña Lela, Dirección07, and Dirección08 wells are currently operating in the GAM. This Court considers that, although it has been established that the community in which the petitioner resides is indeed experiencing a shortage of drinking-water service, the respondent authorities demonstrated that they have acted within their material capabilities to achieve an adequate redistribution. This Chamber further considers that the shortage occurs only during the dry season, not during every month of the year or every hour of the day, and that the situation is communicated to the population through various media.
In addition, the Institution has performed work to reinforce the system and has taken corrective and preventive measures, including its study of the development of new sources that are currently operating, which will benefit the population of the GAM and is intended to increase production by up to 2500 liters per second. In view of the foregoing, the Chamber finds that the Administration has not failed to address the problems with the supply of drinking-water service in the affected area; therefore, the petition must be denied, as it hereby is. The foregoing is without prejudice to reminding the respondent Institution of its duty to continue performing work to reinforce the system and prevent shortages during the dry season…”.
IV.Regarding the water shortage alleged by the petitioners. In the case at bar (sub lite), the petitioners allege arbitrary rationing of the drinking-water supply in the Mata Redonda sector. With respect to those facts, the reports signed by the general manager and the deputy manager of GAM Systems Management, both from Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados—which are deemed to have been submitted under oath, following due warning of the consequences, including criminal penalties, provided for in Article 44 of the law governing this jurisdiction—acknowledge that the aforementioned locality, together with the rest of the Acueducto Metropolitano, is being affected by the impact of this year’s dry season. They clarify, however, that the shortages in the Mata Redonda sector occur during only a few hours of the day, always in the afternoon, and therefore the population does have access to drinking water through the pipeline network for much of the day.
They explained that, because the country has entered that season, source flows decrease and, with them, production flows. They also maintain that this situation is attributable to increased consumption by the population because seasonal conditions create demand for a greater quantity of water than during the rainy season. Likewise, they report that, although these are months when the rainy season is typically already established in the country, because of the influence of the El Niño-Southern Oscillation (ENOS), rainfall has been unable to recharge the sources, and the systems have continued to be affected, resulting in a more pronounced reduction in the flows that the Institution can draw from these sources for treatment and supply to the population. Nevertheless, they state that the entity they represent informs the population of the situation facing the country regarding the reduction in natural drinking-water sources, which affects not only the areas of Mata Redonda but the entire national territory.
They state that AyA makes the following channels available to users for reporting events affecting the provision of water service: the 800-REPORTE line (7376783), the AyA website, the mobile-phone application (available for download on the Android and iOS platforms), “Servicios AyA,” institutional WhatsApp, 57 in-person service locations, and its Facebook page. In addition, its shortage bulletins state an estimated time when the population, on average, will not have service; however, during the stated period, some people in the lowest parts of the pressure zone will still have service, while those living in the highest parts will already have been without service for some time. In this context, the Chamber understands that the alleged situation does not arise directly from a problem of material impossibility, but from external, uncontrollable, and unforeseen conditions that affect the provision of the public service at issue temporarily rather than permanently.
These circumstances have compelled the respondent Institution to use the media to report on the condition of the systems and ask the population to take the appropriate measures to cope with the shortages until the sources return to their usual flow levels, as well as to recognize the need not to waste the available resource. Although the Chamber understands that this is an essential service, it is also true that, in addition to the existence of an objective cause, the respondent authority has adopted measures to address the problem; that is, it has not neglected the situation alleged by the petitioners. It should be noted that, as part of the Institution’s efforts to reduce the impact caused by shortages, several projects have been developed and are already operating. Last year, approximately 500 liters per second were added through the Dona Lela, San Miguel, and Palermo wells and CNP 7, 8, and 9; however, this was insufficient to prevent the effects of the summer currently being experienced.
The Chigüite well has also just been put into operation, adding 20 liters per second to the Sistema de Tres Ríos, thereby directly supporting the Curridabat system and making it possible to reinforce the Tanques del Sur at certain times of the day. In addition to the foregoing, contrary to what the protected parties alleged, no drinking-water service availability approvals (disponibilidades en el servicio de agua potable) have been issued for real-estate developments in the Mata Redonda — San José sector during the last six months of 2019. Indeed, the last three availability applications were denied, and the interested parties were given a letter identifying the infrastructure they would have to build at their own expense before they could obtain drinking-water service availability. Moreover, the real-estate projects currently under construction in that locality have the corresponding drinking-water service availability approvals, which were granted well before the shortage problems arose in the area.
Furthermore, the real-estate projects under construction are supplied through a single meter and have a storage tank and private pumping system. Under these circumstances, as in the precedent cited above, the petition must be denied because it was not demonstrated that AyA’s failure to provide drinking-water service was capricious, arbitrary, or unfounded; rather, it was established that solutions have been sought for the problems caused by the geographic and climatic conditions affecting the Mata Redonda area and that measures have been taken to address the situation. Furthermore, the alleged indiscriminate construction—which is not in fact indiscriminate—also has no bearing on the aforementioned problem.”
Likewise, in resolution No. 2019-008791 at 9:30 hours on May 17, 2019, this Court held:
“III.- Regarding noncompliance with the rationing schedules (horarios de racionamiento). After analyzing the evidence submitted, this Court rules out any infringement of the claimant’s right to health (derecho a la salud). The report submitted by the respondent authority shows that, on 23 and 24 April 2019, there was a supply shortage (desabastecimiento) in various communities surrounding Guadalupe, specifically in Santa Eduviges. First and foremost, it must be clear that, according to the ICAA, the institution does not impose rationing in the area where the amparo petitioner (amparado) resides; the disruption is caused by a supply shortage when the population consumes all available stored water, which is the water that could be stored overnight when demand from the population decreases, given the shortage caused by the dry season. Now, as explained by the ICAA, the pipeline network functions like a large storage tank because, once the storage tanks have been emptied, water remains inside the pipes, and its consumption cannot be detected.
Once the tank is empty, the pipeline gradually drains, but at an unknown rate because this depends on many factors, such as the weather, the day of the week, and the time of day, and therefore varies each day. This makes it almost impossible to predict the time at which the water available to users will run out. Through its supply-shortage bulletins, the ICAA states a time at which it believes that, on average, the population will no longer have service; however, at the stated time, some people—those in the lowest parts of the pressure zone—will still have service, while those living in the higher areas will have been without service for a longer period. Accordingly, the respondent institution cannot be held responsible for failure to comply with the approximate schedule for supplying the water, since this is not something planned by the entity but instead depends directly on demand and on the system’s particular conditions, including weather conditions.
IV.The report submitted under oath by the Executive President of the ICAA, together with a review of the evidence provided, shows that the respondent entity has implemented measures intended to mitigate the effects of the water shortage, including: a) supplying water by tanker trucks, particularly to educational institutions and healthcare facilities; b) on 8 April 2019, a boundary connection between the Guadalupe and Moravia zones was opened to reinforce the Guadalupe sector; c) on 7 and 11 April 2019, major hidden leaks affecting the system were repaired; d) on 9 April 2019, a bypass was enabled to provide additional reinforcement from the Guadalupe tank, further supplementing the reinforcement provided to the San Blas tank; e) rationing has been carried out in the sectors of Coronado, Los Cuadros, and Montes de Oca to reinforce the Guadalupe supply with water from the Planta de Tres Ríos—that is, to distribute the deficit; f) coordination has taken place with ICE to extract more water from the reservoir during this dry season in order to increase production at Tres Ríos, and approximately 100 l/s of additional flow is currently available at the Planta de Tres Ríos to reinforce some of the affected systems, including Guadalupe; and g) in the long term, the Proyecto de Ampliación del Acueducto Metropolitano is planned for implementation, with the aim of increasing production benefiting the Gran Área Metropolitana by up to 2500 liters per second; completion is projected for the year 2025.
In this Court’s opinion, the ICAA has diligently addressed the reported problem. Under these considerations, this aspect of the amparo action (recurso) is inadmissible. Notwithstanding the foregoing, this Chamber reminds the ICAA of its obligation, as the entity responsible for governing water-resource management (gestión del recurso hídrico), to continue implementing the measures necessary to address the water-shortage problem so as to reduce its impact on users’ quality of life and guarantee the right of access to drinking water (derecho de acceso al agua potable).”
In this regard, as occurred in the cited precedents, the Chamber observes that, in principle, the lack of drinking-water service is attributable to a supply-shortage problem. Nevertheless, the national emergency caused by COVID-19 makes it necessary for this Court to reconsider the above-cited position. In this respect, the record shows not only that the water-supply problem had been occurring since 2017, but also that ARESEP stated that the ICAA was behind schedule in infrastructure investment and, moreover, had significant losses attributable to non-revenue water (agua no contabilizada). The regulatory authority likewise stated that the capacity of drinking-water service operators to implement projects had not been satisfactory.
Hence, before continuing to validate any supply-shortage situation, and in view of the COVID-19 pandemic—whose fatal repercussions in other parts of the world are public and notorious—the ICAA must implement the corresponding measures to resolve, in the short term, the problems caused by water shortages at the production sources, without prejudice to its planned medium- and long-term solutions. This is ordered because access to this water during the pandemic is essential to prevent further spread, according to the recommendations of the Ministerio de Salud. It should be noted that, after notice was given that this amparo proceeding (amparo) had been admitted, the ICAA completed two interconnections with wells to reinforce the supply to the affected systems and, moreover, replaced pipelines in Hatillo 2 with higher-capacity pipelines, demonstrating that it did have measures available to at least attempt to mitigate the situation; however, the record does not show that these measures resolved the reported problem.
Although it appears that the ICAA has sought to distribute drinking water in Hatillo 2 by tanker trucks, it is not clear whether the amount of water was sufficient to meet the basic needs of the affected persons. In this regard, the fact that, over a period of forty hours, the petitioner had access to the service for fewer than two hours illustrates the magnitude of the problem and establishes the violation of her right of access to water. Accordingly, the amparo action must be granted against the ICAA, under the terms to be set forth in the operative portion (parte dispositiva) of the judgment.
With respect to the other respondent authorities, it is not readily apparent that they bear any direct responsibility for the acts alleged by the petitioner. The action against them is therefore denied (…)” (emphasis added).
Likewise, it should be noted that, in Regulation No. 21 of 19 March 2024, ‘Technical Regulation “Provision of Water-Supply, Sanitary-Sewerage, and Fire-Hydrant Services (AR-RT-SUMAAH-2023)”’, ARESEP provided:
“Article 7.- Mandatory provision of services.
Whenever technically feasible, providers within their jurisdiction must provide water-supply, sanitary-sewerage, and fire-hydrant services under optimal service conditions (condiciones de prestación óptima).
Likewise, every provider must guarantee the efficient use of water resources and the short-, medium-, and long-term sustainability of the provision of public services (…)
Article 10.- Provision of service under conditions below optimal service conditions.
Only in exceptional situations—fortuitous event (caso fortuito), force majeure (fuerza mayor), damage caused by a third party, or scheduled suspensions—may services be provided under conditions below optimal service conditions.
Nevertheless, the provider must implement, as promptly as possible, the corresponding temporary corrective measures to supply the services until service is restored to optimal conditions (…)
Article 82.- Continuity in the provision of services.
Providers must ensure that service is provided without interruption, 24 hours a day, 365 days a year, under the quality and quantity conditions established in this Regulation.
Exceptions shall apply to situations caused by the subscriber or user; a fortuitous event; force majeure; scheduled periods of system maintenance; or damage caused by third parties. In such cases, the provisions of this Regulation governing service under conditions below those established herein shall apply.
When an emergency or public interest has been declared, no subscriber may be left without water-supply service due to nonpayment. The subscriber is required to pay for the water-supply service in accordance with the payment conditions established (…)
Article 85.- Supply priority in the event of scarcity.
If water-supply service must be restricted, it shall be provided for the purpose of satisfying human consumption, in the following order of priority:
a. Hospitals, clinics, healthcare facilities, correctional facilities, shelters, camps for disaster victims, and airports.
b. Educational institutions.
c. Housing, to meet families’ basic needs.
d. Commercial, agricultural, and industrial activities.
Article 86.- Temporary interruption of drinking-water service.
In the event of a temporary interruption in service continuity, providers must communicate the following to subscribers and users through mass-communication media:
a. The affected area and population; b. The type of impact on the subscriber; c. The estimated duration of the interruption; d. The reasons for the service interruption; e. Contingency measures, if necessary; f. Alternative means of supplying water; and g. The location of water-delivery points when delivery is made by tanker trucks. The delivery point must be located as close as possible to residences so that several users can obtain water at the same time, waste can be avoided, and the water can be collected easily.
This information must be kept up to date.
Article 87.- Notice of interruptions to drinking-water supply service Providers must communicate temporary interruptions to drinking-water supply service as follows:
a. For scheduled interruptions, at least 48 calendar hours in advance; b. For unscheduled interruptions, within 4 calendar hours after the malfunction is detected or reported.
This notice must be provided through mass-communication media and must specify the location, the supply schedule, the conditions of the alternative drinking-water service, and the affected areas.
Article 88.- Alternative means of providing water-supply service Providers shall determine the alternative means of providing water-supply service, which may include tanker trucks, temporary pipelines, public water sources, or other means, provided that they guarantee that the water supplied meets quality standards and ensure access to drinking water sufficient to cover the basic needs of users in the affected area.
a. If the interruption of water-supply service, including the time required for repairs, lasts for more than 6 calendar hours each day, the provider is required to furnish subscribers with an alternative drinking-water supply service sufficient to cover their basic needs.
b. In the case of interruptions lasting more than 1 day, drinking water shall be supplied daily to all affected subscribers through the alternative means available to the provider.
c. In the case of subscribers (abonados) experiencing prolonged interruptions lasting more than 5 days, the service provider (prestador) shall define the mechanism for supplying them with water in a manner that facilitates delivery, for example, in storage tanks (their own or those provided by the service provider), in order to reduce the frequency of delivery and guarantee water for a greater number of days.
d. Alternative supply (abastecimiento alternativo) may not be maintained continuously for more than 2 years, unless the schedule for the project intended to resolve the water deficit extends for a longer period; the investment plan must take into account the development needs of the public services they provide, and the operator must report on the project’s progress through the means available to it.
e. In the case of water supply by tanker truck (cisterna), the service provider shall offer at least two delivery times, one in the morning and another in the afternoon, in order to distribute the water and ensure that users receive drinking water at least once a day” (emphasis added).
It should be noted that, in report No. DFOE-AE-AI-00008-2018, “PERFORMANCE AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE STATE IN PROVIDING WATER SERVICES TO VULNERABLE COMMUNITIES,” dated 5 de setiembre de 2018, the Contraloría General de la República stated: “3. Conclusions 3.1. Since its creation in 1961, AyA has been responsible for resolving matters relating to the provision of the country’s drinking-water service, in its capacity as the service operator, governing authority, and delegating authority. However, it has failed to consolidate its role in directing, intervening in, and ensuring the proper administration, operation, maintenance, and development of drinking-water systems so that service provision meets the attributes of quality, continuity, and quantity, in accordance with the fundamental principles of public service concerning adaptation to social needs and equal treatment of service recipients. 3.2.
Within this framework, the drinking-water service rating of 4,45 out of 10 in vulnerable communities reveals a significant gap between the quality of this service and the minimum acceptable parameters. This results from a generalized view of these communities that does not incorporate differentiated and intercultural approaches into service provision to ensure the protection and restoration of violated rights. 3.3. Furthermore, from an ethnically and culturally sensitive perspective, this situation shows that greater progress is needed in applying sound practices for the administration, operation, maintenance, and development of water-supply systems, in order to guarantee their sustainability in providing drinking-water service to vulnerable communities. 3.4. The situation identified fosters conditions of poverty and adverse effects on health and productive capacities, to the detriment of the economic, social, and environmental well-being needed to overcome the population’s conditions of vulnerability.
Improving quality is therefore particularly relevant, as this is an essential service for these communities and one in which the sustainability of public funds invested in infrastructure and administration must be protected.” Furthermore, in report No. DFOE-SOS-AID-00003-2024, “AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE MANAGEMENT OF THE INVESTMENT PROJECT PORTFOLIO FOR DRINKING-WATER SUPPLY AND WASTEWATER SANITATION OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS,” dated 12 de abril de 2024, the Contraloría General de la República concluded: “3.1. The management of AyA’s investment project portfolio for drinking-water supply and wastewater sanitation has not been effective in benefiting populations experiencing vulnerability (…) 3.2. AyA has also been neither effective nor efficient in managing the portfolio’s time, cost, and scope, since 57% of the projects that should have been completed by enero de 2024 are still under way (…) 3.3.
In turn, portfolio management has also been ineffective in incorporating priority projects consistent with the current and future needs of the public (…) 3.4. Inefficient portfolio management has placed AyA in a fragile position, in which financial unsustainability is projected due to the failure to recognize investment costs in the rates that sustain the services.” In addition to the foregoing, it should be recalled that on 6 de junio de 2024, the Contraloría General de la República, applying reasoning that is applicable mutatis mutandis to the present matter, stated: “With regard to the investments made by ICAA, through the ‘Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the Management of the Investment Project Portfolio for Drinking-Water Supply and Wastewater Sanitation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,’ No. DFOE-SOS-IAD-00003-2024, dated 12 de abril de 2024, this Oversight Body determined that the management of ICAA’s investment project portfolio for drinking-water supply and wastewater sanitation has been neither effective nor efficient, thereby limiting its ability to address the public need with the required timeliness.
It was also found that the design of ICAA’s investment portfolio remains at an incipient stage and lacks a logical and systemic sequence consistent with the established stages of selection, prioritization, strategic balancing, and approval; moreover, there is no risk management, nor are persons responsible for the portfolio and its components designated. Likewise, the aforementioned oversight report determined that ICAA’s information management does not permit efficient administration of the portfolio’s time, cost, and scope, because various programs and projects lack basic data such as start and completion dates, actual and planned costs, the number of beneficiaries, and the persons responsible for managing the projects. These conditions hinder the delivery of benefits through investments intended to produce and improve drinking-water systems, primarily affecting communities experiencing vulnerability.
They also restrict the fulfillment of institutional and national strategic objectives, particularly those associated with the Sustainable Development Goals, thereby diminishing the broad and progressive impact characteristic of water projects, which contribute to the economic development, environment, and health of the areas influenced by and benefiting from the investments. Thus, given the deficiencies in information management, decision-makers are limited in their ability to identify deviations in project time, cost, and scope in a timely manner, making it difficult to address the public need with the required promptness. With regard to Report No. DFOE-SOS-IAD-00003-2024, it is worth noting that a condition of financial unsustainability is anticipated in the management of the project portfolio overseen by ICAA, which represents a situation of fragility. Particularly significant in this respect is the failure to recognize investment costs in the rates that sustain the services.” For its part, it should be recalled that ARESEP issued memorandum No. IN-0042-IA-2023 dated 15 de agosto de 2023, entitled “EX OFFICIO RATE STUDY CONCERNING THE WATER-SUPPLY SERVICE PROVIDED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA),” in which it identified some of ICAA’s problems, such as “(…) having 57% drinking-water losses; investments with implementation periods of 10 to 15 years; cost overruns in capital works due to (sic) schedule delays throughout the project value chain attributable to the administration; 80% of meters under-registering consumption; no records of large consumers and consumption levels; bulk water sales at prices below those authorized; investment tenders without guarantees or safeguards for the committed public funds; a lack of institutional planning aimed at replacing assets reaching the end of their useful lives; the existence of unmetered services; denials of service availability; and 70% of systems experiencing water stress, among other factors, supports the conclusion that the service’s financial balance cannot be achieved at any cost (…).” Furthermore, that study emphasized that ICAA charges users amounts that include 57% of water that is wasted and that, consequently, does not entail any consideration in favor of subscribers.
This is demonstrated by ARESEP’s conclusion that: “The regulatory authority reiterates to AyA that, as part of the revaluation process for the assets comprising the rate base, its value is 69% higher, without any corresponding consideration in the service provided, even though this should have served as a financial safeguard for replacing assets that reach the end of their useful lives or are retired early. Nevertheless, AyA has not redirected those amounts toward replacing assets that have reached the end of their useful lives, particularly transmission and distribution pipelines, or toward modernizing its meter inventory or implementing the billing system that has been awaiting replacement since 2004. With respect to the 57% of water for which AyA is charging users even though it is wasted on sidewalks and roads through leaks, anomalies in user and sales records, billing errors, and other factors, the Autoridad Reguladora agreed to reduce those costs by 10% every two years, given that a public-service provider is required not only to offer quality service but also to comply with the service-at-cost principle (principio de servicio al costo).
It is unacceptable to charge users for water that is not properly billed because 80% of the water-meter inventory is in poor condition, bulk water sales are made at prices below the established rate, water is wasted through recurring leaks on sidewalks and roads throughout the country without timely attention, and there is no policy for replacing obsolete pipes that have been in use for more than 70 years, which are nevertheless charged for as though they were new. The foregoing represents approximately 38,5 million cubic meters which, if the water resource were used efficiently—which, incidentally, AyA itself advocates protecting—would make it possible to address many of the denied availability requests, avoid so many supply cutoffs, and even avoid duplication of investments.” The foregoing establishes that ICAA has a structural problem that has adversely affected the provision of drinking-water service to the detriment of the inhabitants of the Gravilias de Desamparados sector.
In this regard, although various ICAA reports concerning this issue have indicated that the water shortage is attributable to multiple factors, it cannot be overlooked that, in the matter sub iudice, it has been demonstrated that ICAA suffers from inadequate planning, failure to implement projects, and internal lack of coordination. Through official letter No. IN-0042-IA-2023 dated 15 de agosto de 2023, entitled “EX OFFICIO RATE STUDY CONCERNING THE WATER-SUPPLY SERVICE PROVIDED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA),” ARESEP identified among the problems facing ICAA “having 57% drinking-water losses, investments with implementation periods of 10 to 15 years, and cost overruns in capital works due to (sic) schedule delays throughout the project value chain attributable to the administration.” Thus, in this case, the violation of the fundamental right of access to drinking water is evident, particularly considering that Article 50 of the Political Constitution provides that “Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water, as an essential good for life,” and that General Comment No. 15 of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights established that “The human right to water is the right of everyone to have sufficient, safe, acceptable, physically accessible and affordable water for personal and domestic use,” whose characteristics are: i) quality; ii) accessibility; and iii) availability, which means that “The water supply for each person must be continuous and sufficient for personal and domestic uses.” Consequently, the appropriate course is to grant the application for amparo relief (recurso de amparo), with the consequences specified in the operative portion of this judgment.
With the utmost respect, I depart from the majority opinion of the Chamber and deny this application for amparo relief based on the following considerations.
In this specific case, the elements used as grounds for granting the proceeding are the following: report no. IN-0042-IA-2023, entitled “EX OFFICIO RATE STUDY REGARDING THE AQUEDUCT SERVICE PROVIDED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA),” dated August 15, 2023, issued by the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, and reports no. DFOE-AE-AI-00008-2018, “PERFORMANCE AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE STATE IN PROVIDING WATER SERVICES TO VULNERABLE COMMUNITIES,” dated September 5, 2018, and no. DFOE-SOS-AID-00003-2024, “AUDIT REPORT ON THE EFFECTIVENESS AND EFFICIENCY OF THE MANAGEMENT OF THE INVESTMENT PROJECT PORTFOLIO FOR THE SUPPLY OF DRINKING WATER AND WASTEWATER SANITATION OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS,” dated April 12, 2024, both issued by the Contraloría General de la República. Those reports state that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has not succeeded in consolidating its role of directing, intervening in, and ensuring the proper administration, operation, maintenance, and development of drinking-water systems so that continuity of service meets the attributes of quality, continuity, and quantity. However, it is evident that those official communications and arguments were not brought to the attention of the respondent in the context of this proceeding so that it could address them.
Based on the foregoing, in my view, there are no elements that have been adequately assessed under the adversarial principle (principio del contradictorio), because the evidentiary materials against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados have not been duly processed. Nevertheless, I do not consider it appropriate to convert this application for amparo relief into a full evidentiary proceeding (proceso de pleno conocimiento). It must be recalled that the processing of a summary proceeding (proceso sumario) is incompatible with the taking of lengthy and complex evidence intended to examine technical aspects of various kinds: infrastructure, financial, rate-related, legal, etc.
In short, in this case the respondent is held liable without having been given the opportunity to address the official communications on which the decision granting relief is based. A detailed examination of those communications with all necessary procedural safeguards would no longer be appropriate in an application for amparo relief.
In view of the claims and the statements made under oath by the authorities, under the conditions established by Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, I consider that the supply problems have been duly justified and that immediately effective measures to remedy the situation have been demonstrated, as the Chamber has held in other similar precedents (see, to that effect, the following judgments: 2024-005590 at 09:20 hours on March 1, 2024, 2024-013992 at 09:15 hours on May 24, 2024, 2024-015788 at 09:30 hours on June 7, 2024, 2024-017183 at 09:20 hours on June 21, 2024).
For all the foregoing reasons, I dissent and deny the application for amparo relief.
VII.Documentation submitted to the case file. The petitioner is hereby advised that, if any paper document was submitted, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, they must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The application is granted. María Alejandra Mora Segura, in her capacity as general manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), or whoever holds that position in her stead, is ordered to undertake the necessary coordination and carry out all actions within the scope of her authority so that: i) IMMEDIATELY, a daily and sufficient supply of drinking water is guaranteed to meet the basic needs of the population of the Gravilias de Desamparados sector whenever service is interrupted for periods exceeding 6 hours; and ii) within a MAXIMUM PERIOD OF 18 MONTHS from notification of this ruling, the measures required to ensure that drinking-water service is provided efficiently, effectively, and continuously to the population of the Gravilias de Desamparados sector are implemented. All the foregoing is ordered with the warning that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty days shall be imposed on anyone who receives an order issued in an application for amparo relief that they are required to comply with or enforce and fails to comply with or enforce it, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, the amounts of which shall be determined during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). Justice Garro Vargas dissents and denies the application. Let notice be given.- Luis Fdo. Salazar A.
President Jorge Araya G. Animara Garro V.
Ingrid Hess H. Ana Picado B.
Alexandra Alvarado P. Fernando Lara G.
*CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas diez minutos del veinte de agosto de dos mil veinticuatro.
Recurso de amparo interpuesto por [Nombre01 001], cédula de identidad [Valor CED01], contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.
Resultando:
Redacta la Magistrada Alexandra Alvarado P; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente manifiesta que es vecino de Desamparados. Alega que, es de conocimiento público que hubo una sequía, con lo que, muchos habitantes del país tuvieron que soportar cortes de agua o racionamientos del líquido. No obstante, reprocha que estando en época lluviosa continúan sufriendo de racionamientos y cortes de agua sin justificación alguna. Por la situación expuesta, estima que se están conculcando derechos fundamentales. Pide se declare con lugar el recurso.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
El amparado reside en el sector de Gravillas de Desamparados (hecho incontrovertido); En el informe nro. DFOE-AE-AI-00008-2018 “INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN COMUNIDADES VULNERABLES” de 5 de setiembre de 2018, la Contraloría General de la República señaló: “(…) 3. Conclusiones 3.1. Desde su creación en 1961, el AyA tiene la responsabilidad de resolver lo relativo a la prestación del servicio de agua potable del país, en su condición de operador, rector y delegante del servicio. Sin embargo, no se ha logrado consolidar en su función de dirigir, intervenir y velar por la correcta administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de agua potable, para que la prestación del servicio cumpla los atributos de calidad, continuidad y cantidad, en apego a los principios fundamentales del servicio público relativos a la adaptación a las necesidades sociales y la igualdad en el trato a los destinatarios del servicio. 3.2.
En este marco, la calificación del servicio de agua potable de 4,45 de 10 en comunidades vulnerables revela una brecha significativa en la calidad de este servicio y los parámetros mínimos aceptables. Esto, resulta de una visión generalizada de estas comunidades que no incorpora enfoques de orden diferencial e intercultural en la prestación del servicio, que aseguren la protección y restauración de los derechos vulnerados. 3.3. Además, esta situación evidencia que desde un enfoque con sensibilidad étnica y cultural, falta mayor avance en la aplicación de buenas prácticas de administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueducto, que garanticen la sostenibilidad de estos para la prestación del servicio de agua potable a comunidades vulnerables. 3.4. La situación encontrada, propicia condiciones de pobreza, afectación a la salud, y las capacidades productivas, en detrimento del bienestar económico, social y ambiental que permita superar las condiciones de vulnerabilidad de la población.
Es así como, resulta relevante la mejora en la calidad al constituir este un servicio fundamental para estas comunidades, en el cual interesa proteger la sostenibilidad de los fondos públicos invertidos en infraestructura y administración (…)” (ver el expediente nro. 24-012146-0007-CO, tenido ad effectum videndi et probandi); Mediante oficio nro. IN-0042-IA-2023 del 15 de agosto de 2023 denominado “ESTUDIO TARIFARIO DE OFICIO CORRESPONDIENTE AL SERVICIO DE ACUEDUCTO QUE PRESTA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA)” emitido por la ARESEP, se concluyó:“(…) respecto al equilibrio financiero del servicio de acueducto, si bien, actualmente se dispone de la liquidez necesaria para tender la prestación del servicio, en el mediano plazo, la misma se verá comprometida severamente, dadas las directrices implementadas por el AyA de utilizar los flujos del gasto por depreciación y depreciación revaluada (reposición de activos) para atender las obligaciones financieras asociadas a iniciativas de proyectos de inversión, las cuales han visto vencer el periodo de gracia (plazo para construir la obra), lo cual empieza a generar un gasto financiero, sin que a la fecha se disponga de una solución a las necesidades de los usuarios (ausencia de proyecto).
Adicionalmente, el equilibrio financiero de un servicio público debe reflejar el resultado de una gestión eficiente y eficaz en materia de inversiones, costos y gastos económicos incurridos en cumplir con los estándares y las normas de calidad preestablecidos en la prestación del servicio de acueducto. En el caso de análisis, evidentemente, el disponer de un 57% de pérdidas de agua potable, inversiones con plazos de 10 a 15 años de ejecución, sobrecostos en obras de inversión por lo (sic) desfases en plazo a lo largo de toda la cadena de valor del proyecto atribuibles a la administración, con un 80% de medidores sub-registrando consumos, ausencia de registro de grandes consumidores y niveles de consumo, venta de agua en bloque con precios por debajo de las autorizados, licitaciones de inversiones sin garantías y resguardo de los recursos públicos comprometidos, ausencia de planificación institucional orientada a la sustitución de activos que presentan vencimientos en la vida útil, presencia de servicios sin medición, rechazos de disponibilidad de servicios y el 70% de los sistemas con estrés hídrico, entre otros factores, permite concluir que el equilibrio financiero del servicio no puede ser a cualquier costo (…) Es importante señalar que el flujo de rédito para el desarrollo está orientado en atender las necesidades de inversión y el repago de las obligaciones financieras (gasto por intereses) adquiridas por el prestador para financiar la cartera de proyectos en infraestructura.
En este sentido, el no disponer de la información completa, que valide y permita dar trazabilidad de los costos y cambios en el alcance de los proyectos de inversión durante el periodo 2018-2024, somete al prestador del servicio en una incapacidad de afrontar sus obligaciones con los usuarios en el futuro cercano (nuevas inversiones) como con los acreedores (deudas pendientes). Razón por la cual, la Autoridad Reguladora ha sido enfática desde el año 2021 mediante diferentes oficios y fiscalizaciones técnicas, que el AyA debe modificar sus gestión en proyectos de tal manera que el (sic) permita disponer de la información, garantizar la trazabilidad de la aprobación interna hasta la ejecución, corregir los plazos de atención de necesidades de los usuarios, validar la información de los proyectos en los reportes de capitalización contable, actualización del sistema de aprobación y seguimiento de Mideplan y plan de inversiones de la Aresep y le garantice a los usuarios que cada calón incorporado en tarifas relacionado con inversiones responde a una gestión transparente, confiable, oportuna, eficiente y eficaz. 6.
El nivel de rédito para el desarrollo obtenido por el AyA, (Rédito en dólares: 6, 71% y Rédito en colones: 9,4%) es menor al costo del endeudamiento asumido e incorporado en el presente estudio para el AyA (…), lo cual tiene una serie de implicaciones para el servicio, tales como: Está exponiendo al servicio público de acueducto a soportar un costo por la deuda adquirida más elevado que su capacidad de generar recursos para el repago de esta, lo cual le está transfiriendo un riesgo operativo y financiero a los usuarios. El costo de la deuda asociado a proyectos a largo plazo por encima del nivel de rédito, aunado a los plazos para materializar una solución real a los problemas de abastecimiento o disponibilidad del servicio han provocado que el usuario asuma un alto costo social, un rezago en las oportunidades de desarrollo y un potenciador de desigualdades territoriales y económico sociales. 7.
El AyA debe de llevar a cabo un proceso de refinanciamiento o renegociación de su deuda de largo plazo, que garantice tasas de interés más competitivas y evitar un desclase financiero, así como evitar asumir y trasladar costos poco competitivos de deuda a los asociados, dado que, si bien las tarifas se fijan bajo el principio al costo, de conformidad con lo que establece el artículo No. 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora, no debe ser a cualquier costo (…)9. Se procedió a rechazar la solicitud de capitalización de los proyectos de inversión propuestos para el servicio de acueducto del periodo 2018-2021, por un monto de ₡ 108 081, 96, de acuerdo con los siguientes criterios: Un 70% de los proyectos no se encuentra disponible, según indica el operador, debido a la ausencia de los documentos de preinversión, lo cual no permite dar trazabilidad a los niveles de costo, alcance y plazo durante las etapas de prefactibilidad, factibilidad, ejecución y capitalización de activos.
Del 30% de los proyectos que adjuntan alguna documentación, en la mayoría de los casos corresponde a el (sic) monto presupuestado a la fecha de análisis del estudio, el cual en su mayoría no se le puede dar trazabilidad entre el proyecto y los activos que se pretenden capitalizar. Mucho menos poder identificar cuales (sic) proyectos son para sustituir activos y cuales (sic) son para ampliar o mejorar la prestación del servicio, a su vez no es posible identificar los retiros de activos asociados a las capitalizaciones por sustitución o reemplazos (…) 10. Ante las inconsistencias señaladas en las inversiones propuestas a capitalizar por parte del AyA, y dados los problemas de información asociados a los proyectos del 2018-2024, se ET-074-2018). Lo anterior, permitirá, por un lado, no trasladar a los usuarios montos asociados a iniciativas de proyectos que todavía no están útiles y utilizables o del todo no se le puede dar trazabilidad, y por otro lado, al prestador, a quien se le alerta del riesgo que se está materializando, ante la incapacidad de capitalizar los proyectos de inversión, dados los impactos financieros y operativos que acarrea ese descalce de obras y el financiamiento de estas, con tasa de interés del 13,5% promedio. 11.
El ente regulador le reitera al AyA, que como parte del proceso de revaluación de los activos que integran la base tarifaria, el valor de esta es un 69% mayor, sin que medie una contraprestación en el servicio que se presta, lo cual debió fungir como un resguardo financiero para la reposición de los activos que llegan al final de su vida útil o por retino anticipado. No obstante, el AyA no ha redirigido dichos montos para atender la reposición de aquellos activos que han visto vencer la vida útil, en especial en tuberías de conducción y distribución, así como modernización del parque de medidores o la implementación del sistema de facturación que se encuentra pendiente de ser reemplazado desde el 2004. En lo que respecta al 57% del agua que el AyA le está cobrando a los usuarios, aun cuando se desperdicia por las aceras y carreteras por medio de fugas, anomalías en los registros de usuarios y ventas, errores en facturación, entre otros factores, la Autoridad Reguladora acordó recortar esos costos en un 10% cada dos años, dado que es obligación del prestador de un servicio público no solo ofrecer el servicio con calidad y cumplir con el principio de servicio al costo, lo cual no puede ser de recibo el que se le cobre a los usuarios por el agua que no es facturada correctamente como resultado de que el 80% del parque de hidrómetros está en mal estado, las ventas de agua en bloque se realizan con precios por debajo de la tarifa establecida, por el agua que se desperdicia con las fugas recurrentes enaceras y carreteras del país sin una atención oportuna y la ausencia de una política de sustitución de tuberías obsoletas y con más de 70 años de uso, las cuales se les cobra como nuevas.
Lo anterior, significa aproximadamente 38,5 millones de metros cúbicos, que de ser eficientes en el uso del recurso hídrico que, dicho sea de paso, se promueve proteger por el mismo AyA, permitiría atender muchas de las disponibilidades rechazadas, evitar tantos recortes del suministro e incluso duplicidad de inversiones. 12. El subregistro de ventas de agua potable por del AyA, en parte tiene su explicación en que 8 de cada 10 medidores están en mal estado o con su vida útil vencida, lo cual incide en que esos costos por ventas de agua no registrados correctamente, lo terminen pagando todos los usuarios del servicio, independientemente del estado físico del medidor, como un castigo al consumo y al ahorro del recurso hídrico que hacen las familias (…) 14. El AyA no tiene una estrategia que permita contar con la información de la calidad del agua actualizada de manera anual tanto para los sistemas operados por AyA como aquellos que ha delegado a prestadores del servicio como Asadas, genera que los problemas asociados a la presencia de parámetros como arsénico, hierro, manganeso y las moléculas asociadas a agroquímicos no sean atendidas a tiempo, y por el contrario los mismos solo reciben atención una vez que la afectación a la calidad del agua se ha materializado (…)” (el destacado fue incorporado).
(Ver ad effectum videndi et probandi el expediente nro. 24-013228-0007-CO); En el informe nro. DFOE-SOS-AID-00003-2024 “INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS” del 12 de abril de 2024, la Contraloría General de la República concluyó: “3.1. La gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del AyA, no ha sido eficaz en incidir en las poblaciones en condición de vulnerabilidad, ya que únicamente el 1,6% de los distritos con mayor condición de vulnerabilidad del país, según el Índice de Desarrollo Social de 2023, tienen inversiones programadas en saneamiento y solo el 16,7% en agua potable; asimismo, solo el 41,6% de los distritos identificados como más vulnerables según el Índice de Vulnerabilidad Comunitaria al Agua Potable del AyA de 2021, tienen inversión programada. 3.2.
El AyA tampoco ha sido eficaz ni eficiente en la gestión del tiempo, costo y alcance del portafolio, pues un 57% de los proyectos que deberían estar finalizados en enero de 2024 aún están en ejecución, lo que demora la atención de las necesidades ciudadanas, afectando el beneficio para 2,8 millones de personas en agua potable y 1,2 millones de personas beneficiarias de proyectos de saneamiento en ciudades como Limón, Golfito, Quepos, Palmares, Jacó, Tamarindo y Coco-Sardinal. 3.3. A su vez, la gestión del portafolio tampoco ha sido eficaz en la incorporación de proyectos prioritarios en congruencia con las necesidades ciudadanas actuales y futuras, pues el diseño y gestión del portafolio de inversión del AyA presenta un nivel incipiente y carece de una secuencia lógica y sistémica. 3.4. La gestión ineficiente del portafolio ha llevado al AyA a una situación de fragilidad, en la que se proyecta insostenibilidad financiera ante la falta de reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios, propiciando que cada año se incremente la proporción de ingresos para destinarla al pago de obligaciones. 3.5.
Los resultados encontrados limitan el logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible n.° 6, el cual se centra en garantizar la disponibilidad y gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos, constituyéndose en un desafío principalmente en el contexto de las poblaciones en condición de vulnerabilidad. 4. DISPOSICIONES (…) A JUAN MANUEL QUESADA ESPINOZA EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE EJECUTIVO DEL AYA O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO 4.4. Diseñar, divulgar e implementar un modelo de gobernanza integral del portafolio que contenga al menos: i) un plan de gestión de riesgos del portafolio; ii) un plan de recuperación del portafolio; iii) un sistema de información confiable que ofrezca los datos integrados del tiempo, costo y alcance de los componentes del portafolio; iv) el portafolio ajustado y aprobado por el máximo jerarca, de acuerdo con la capacidad administrativa y técnica de ejecución; v) las mediciones de desempeño periódicas a lo largo del ciclo de vida del portafolio, programa y proyecto de conformidad con los lineamientos de MIDEPLAN y la normativa aplicable vigente; vi) los criterios de priorización de los componentes del portafolio, incluyendo criterios para poblaciones en condición de vulnerabilidad; y vii) los roles y responsables de cada una de las etapas de gestión del portafolio y sus componentes.
Remitir a la Contraloría General una certificación sobre el diseño y divulgación del modelo de gobernanza a más tardar el 30 de abril de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 30 de abril de 2026. (ver párrafos del 2.1 al 2.54). 4.5. Elaborar, divulgar e implementar un modelo para el mejoramiento de la gestión institucional, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, que contenga al menos las orientaciones para: i) la gestión de los recursos financieros; ii) diseño y mejora de la gestión sistemática de los procesos; iii) resultados de productos y servicios; iv) resultados financieros; v) resultados de los procesos (eficacia organizacional); y vi) resultados de liderazgo; con el fin de modernizar su organización, procesos y procedimientos, y aumentar la eficiencia, eficacia, pertinencia, calidad, sostenibilidad y productividad de sus actividades.
Remitir a la Contraloría General una certificación sobre el diseño y divulgación del Modelo a más tardar el 30 de junio de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 29 de mayo de 2026. (ver párrafos del 2.1 al 2.54). 4.6. Elaborar, divulgar e implementar una hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, que incluya las acciones e instrucciones a ser implementadas para la gestión financiera del portafolio de inversión pública, que integre al menos: i) indicadores de sostenibilidad financiera del portafolio de inversiones y de la organización; ii) mecanismos de medición, monitoreo y control y su periodicidad; iii) los límites preventivos y alertas de los indicadores, iv) acciones de sensibilización en la organización sobre la sostenibilidad financiera; v) lineamiento sobre la frecuencia para solicitar ajustes tarifarios; y vi) reportes e insumos necesarios derivados del sistema de información referencial contenidos en el párrafo 4.4 del presente informe.
Remitir a la Contraloría General una certificación en la que conste la elaboración y remisión a la Junta Directiva de la propuesta de hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, posterior a la resolución por parte de ese órgano, remitir una certificación donde conste la divulgación e implementación de la hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera a más tardar el 30 de abril de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 31 de agosto de 2026. (ver párrafos del 2.55 al 2.76). A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL AYA O A QUIENES EN SU LUGAR OCUPEN EL CARGO 4.7. Resolver acerca de la propuesta de hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, que reciba de la Presidencia Ejecutiva en cumplimiento de la disposición contenida en el párrafo n.° 4.6 de este informe. Remitir al Órgano Contralor copia del acuerdo en el que conste lo resuelto, a más tardar dos meses posterior al recibido de la propuesta (…)” (ver el expediente nro. 24-012146-0007-CO, tenido ad effectum videndi et probandi); El 6 de junio de 2024, la Contraloría General de la República indicó: “III.
CRITERIO DEL ÓRGANO CONTRALOR 1- Aspectos relacionados con la suspensión del servicio Si bien la Contraloría General no ha realizado fiscalización del servicio de abastecimiento de agua potable directamente en la comunidad de San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, ni dispone de información cuantitativa sobre las interrupciones y prolongación de los cortes de agua en demás comunidades del distrito de San Isidro, el Órgano Contralor encuentra consistencia entre la condición del servicio público de agua potable descrita por el recurrente y la tendencia encontrada en informes elaborados por la CGR en comunidades vulnerables, en particular en términos de continuidad y almacenamiento; es decir, lo alegado por el recurrente es coincidente con lo encontrado por la Contraloría General en otras comunidades del país en condición de vulnerabilidad. Al respecto, con base en estudios de fiscalización realizados con anterioridad, entre ellos el “Informe de la auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables (DFOE-AE-IF-00008-2018)” del 5 de setiembre de 2018, se encontraron coincidencias en la tendencia de desabastecimiento y constantes interrupciones en el servicio de agua potable en comunidades vulnerables.
Por su parte, se tiene acreditado mediante el informe n.° DFOE-AE-IF-00008-2018 antes mencionado, que el servicio de agua constituye un seguro a las comunidades para no descender en la escala de vulnerabilidad, en tanto una de las manifestaciones de la pobreza conforme al Objetivo de Desarrollo Sostenible 1, es el acceso limitado a los servicios básicos. Además, dicho informe emitido por el Órgano Contralor señaló que el estado deficiente de prestación del servicio propicia la exposición a enfermedades, restricción al desarrollo de actividades productivas, consumo poco sostenible del agua y disminución en la capacidad de resiliencia ante eventos extremos. Todo lo anterior acentúa las causas estructurales de la vulnerabilidad, como pobreza y exclusión, en detrimento de la calidad de vida y potencial de desarrollo de esas comunidades. Acerca de la suspensión del servicio, el recurrente señala que la situación empeoró a partir del 8 de mayo de 2024, con interrupciones de hasta tres días consecutivos sin agua.
El agua se distribuye únicamente durante dos horas en la madrugada, de 2:00 a 4:00, lo cual obliga a los vecinos a permanecer despiertos para realizar actividades esenciales como lavar ropa y trastes. Además, destaca la existencia de una escuela en funcionamiento en la comunidad, donde cientos de niños y niñas necesitan agua, particularmente para prevenir la propagación de un cuadro viral de problemas estomacales alertado por el Ministerio de Salud. Cabe destacar, que de acuerdo al (sic) reglamento vigente, si el desabastecimiento sobrepasa las 6 horas se debe emitir una comunicación colectiva y asegurarse un servicio alternativo que los requerimientos mencionados. Asimismo, tal normativa 1 en los artículos 86 y 90 establece que las interrupciones temporales atendidas por medio de cisternas, deben contemplar puntos de entrega lo más cerca posible de los domicilios y con facilidad de recolección de agua, todo con el fin de conceder a todas las personas la posibilidad de acceder el servicio de agua potable en condiciones de igualdad, ante su naturaleza y carácter indispensable para la vida y salud humana.
Sobre lo anterior, el ICAA en el memorando n.° SG-GSGAM-MZESTE-2024-00430, del 14 de mayo, describe las acciones de atención mediante el reparto de agua, en términos de cantidad de camiones cisterna y su equivalente en viajes de reparto y litros, así como el detalle de los puntos en los que fueron instalados 11 tanques de almacenamiento de agua como puntos de atención fija con camión cisterna. Al respecto, no se aporta evidencia documental sobre franjas horarias específicas en las se abasteció mediante el mecanismo alternativo de camiones cisterna el servicio se ha visto interrumpido, por tanto, este Órgano Contralor no puede emitir opinión. Asimismo, el informe “Atención San Francisco de Coronado: Trabajo interdisciplinario. Gestión Social- Dirección de Mercadeo- Gestión Técnica- Operativa Sistemas GAM. Centro Técnico Integrado” cita una serie de acuerdos entre el ICAA y representantes comunales de la comisión Pro-Agua San Francisco de Coronado, entre los que se encuentran instalar tanque en el sector de Corazón de Jesús, zona con alta afectación, así como coordinar con el Centro Educativo de la localidad el llenado de los tanques del Centro Educativo y con ello garantizar que el curso lectivo pueda continuar sin ningún tipo de interrupciones.
No obstante, no se acredita en la prueba aportada el cumplimiento de los acuerdos antes citados, ni el establecimiento y ejecución de un mecanismo suficiente para la integración de todas las personas en condición de vulnerabilidad o en las condiciones citadas por el recurrente (infantes recién nacidos, niños, adolescentes, adultos mayores, entre otros), principalmente en los casos donde se estima la utilización del cisterna como medio alternativo. 2- Sobre la respuesta del ICAA para solventar los problemas Como respuesta al recurso de amparo interpuesto, el ICAA refirió a una serie de hechos causales relacionados con las suspensiones del servicio en el Acueducto Metropolitano. Entre las justificaciones apuntadas, se indicó: 1) El desequilibrio entre la oferta y la demanda, impidiendo satisfacer la creciente demanda de los usuarios. Señala que este problema se ha agravado por el fenómeno El Niño y la contaminación con hidrocarburo de la toma de captación de la Planta Potabilizadora de Guadalupe, que estuvo fuera de operación del 28 de enero al 2 de febrero de 2024 y sigue funcionando de manera limitada.
En marzo de 2024, también se registró una disminución en el caudal de producción de la Planta Los Cuadros y una fuga en la impulsión del bombeo de Coronado entre el 28 y 30 de marzo, desequilibrando el sistema e impidiendo su recuperación normal. A pesar de estas afectaciones, arguye que la población ha tenido acceso al agua potable a través de la red en periodos limitados. 2) Anuncio de suspensiones: Indica que las suspensiones del servicio en el Acueducto Metropolitano han sido anunciadas a la población por los canales oficiales y se han mantenido en apego a los horarios establecidos. Con el objetivo de atender tales condiciones, el ICAA señala haber emprendido acciones como la colocación de tanques en puntos estratégicos, el abastecimiento alternativo mediante camiones cisterna y comunicación mediante líderes comunales, así como la inversión en la instalación de una línea de conducción entre la estación de rebombeo de “Vistamar” y hasta el tanque existente en la Finca de “Coronado” de AyA, en la comunidad de San Isidro de Coronado.
Sin embargo no se refirió a que el servicio de agua se brinda solo entre las 2:00 y 4:00 de la madrugada. Acerca de lo anterior, la Contraloría General en el “Informe de la auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables (DFOE-AE-IF-00008-2018)” del 5 de setiembre de 2018, indicó que los acueductos requieren del almacenamiento de agua para cubrir la demanda y compensar las variaciones horarias, principalmente cuando la fuente de abastecimiento por sí sola no es suficiente para cubrir la demanda diaria, lo que deriva en suspensiones del servicio en cuestión. Sobre ello, debe distinguirse que la entrada en operación del tanque luego de la suspensión, no garantiza la llegada pronta o inmediata del agua potable a los usuarios, en tanto es necesario que las redes de distribución (tuberías) alcancen el llenado y la presión apropiada para garantizar el abastecimiento.
Tal fenómeno se agrava en las zonas altas de la red, donde la topografía afecta la rapidez de restablecimiento del servicio de agua potable. En suma, la suspensión debe considerar el período de llenado y presurización de tuberías, y no solamente la salida y entrada en operación de los tanques de almacenamiento, de manera tal que el tiempo que tarda la suspensión sea correspondiente a la hora de finalización comunicada y con ello, a la hora esperada por los usuarios para el retorno del servicio. Relativo a las inversiones efectuadas por el ICAA, mediante el “Informe de auditoría acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión de portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024 del 12 de abril de 2024, este Órgano Contralor determinó que la gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del ICAA no ha sido eficaz ni eficiente; lo que limita la atención de la necesidad pública con la oportunidad requerida.
También, se encontró que el diseño del portafolio de inversión del ICAA presenta un nivel incipiente y carece de una secuencia lógica y sistémica, conforme a las etapas establecidas de selección, priorización, balance estratégico y aprobación; además, no existe una gestión de riesgos ni se definen responsables del portafolio y sus componentes. Asimismo, en el citado informe de fiscalización se determinó que la gestión de la información por parte del ICAA no permite una administración eficiente del tiempo, costo y alcance del portafolio, ya que para diversos programas y proyectos no hay datos básicos como de fechas de inicio y finalización, costos reales y planificados, cantidad de población beneficiada y responsables de gestionar los proyectos. Estas condiciones dificultan la entrega de beneficios mediante inversiones para producir y mejorar los sistemas de agua potable, afectando principalmente a las comunidades en condición de vulnerabilidad.
También, se restringe el cumplimiento de objetivos estratégicos institucionales y nacionales, principalmente de aquellos asociados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, minimizando el impacto extenso y progresivo que caracteriza a los proyectos hídricos, los cuales coadyuvan al desarrollo económico, del ambiente y la salud de las zonas influenciadas y beneficiadas por las inversiones. Así, dadas las deficiencias en la gestión de la información, se limita la identificación oportuna de las desviaciones en tiempo, costo y alcance de los proyectos por parte de los tomadores de decisión, lo que dificulta la atención de la necesidad pública con la prontitud requerida. Acerca del Informe n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024, vale la pena señalar que se prevé una condición de insostenibilidad financiera en la gestión del portafolio de proyectos a cargo del ICAA, lo que supone una situación de fragilidad.
Sobre este aspecto destaca el no reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios. IV. CONCLUSIONES Del contenido del presente informe se concluye lo siguiente: 1. Si bien la Contraloría General no ha realizado fiscalización del servicio de abastecimiento de agua potable directamente en la comunidad de San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, ni dispone de información cuantitativa sobre las interrupciones y prolongación de los cortes de agua en demás comunidades del distrito, el Órgano Contralor encuentra coherencia entre la condición del servicio público de agua potable descrita por la recurrente y la tendencia encontrada en informes elaborados por la CGR en comunidades vulnerables, en particular en términos de continuidad y almacenamiento; es decir, lo alegado por la recurrente es coincidente con lo encontrado por la Contraloría General en otras comunidades del país en condición de vulnerabilidad. 2.
Pese a que tampoco se dispone de una fiscalización sobre la respuesta del ICAA ante la alegada falta de acción para contrarrestar la mencionada suspensión del servicio en Vázquez de Coronado, con base en otros resultados de fiscalización realizados por la CGR, se ha encontrado que el portafolio de inversiones del ICAA presenta una serie de deficiencias en su gestión del desempeño, así como debilidades en la gobernanza, lo que limita la atención de la necesidad pública con la oportunidad requerida y la entrega de los beneficios esperados a la población. 3. Este Órgano Contralor apunta sobre la consideración del período de llenado y presurización de tuberías en el horario que se comunica a los usuarios sobre la suspensión, pues no solamente se debe tomar en cuenta la entrada en operación del tanque, ya que esto no garantiza la llegada pronta o inmediata del agua potable a los usuarios, en tanto es necesario que las redes de distribución (tuberías) alcancen el llenado y la presión apropiada para garantizar el abastecimiento conforme a las condiciones requeridas. 4.
No se aportó evidencia o informes sobre las actuaciones de la ARESEP, en ese sentido este Órgano Contralor no puede aportar criterio. En todo caso, se recalca el deber establecido por Ley al Ente Regulador, sobre su obligación de velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima en los servicios públicos, incluido el de agua potable; por ejemplo, la obligación de elaborar inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público, así como el deber de la ejecución de controles sobre las instalaciones y equipos dedicados al servicio público, esto para el cumplimiento cabal de las obligaciones” (el resaltado fue incorporado) (ver el expediente nro. 24-012146-0007-CO, tenido ad effectum videndi et probandi); El sector de Gravilias de Desamparados, donde vive el amparado, se abastece del Tanque La Pelota, el cual recibe su caudal de entrada del sistema de Tres Ríos (ver informe rendido bajo juramento); El sistema de Tres Ríos abastece varios cantones (de forma parcial) entre ellos Curridabat, Desamparados, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Montes de Oca, Moravia, San José, y Vázquez de Coronado.
Para ello, la potabilización del agua inicia en la Planta de Tres Ríos, de allí el agua se distribuye a una serie de tanques como Cipreses, Concepción, Granadilla, Guayabos, Ipis, Montufar, San Isidro de Coronado, los tanques de Curridabat (que abastecen el centro de San José), Los Guido y el tanque La Pelota que abastece Gravilias (ver informe rendido bajo juramento); Los problemas en la continuidad del servicio de agua potable obedecen a las siguientes situaciones puntuales: a. la emergencia de contaminación con hidrocarburos en una toma de la Planta Potabilizadora de Guadalupe; y b. la época seca y particularmente el fenómeno del Niño. Por lo anterior, se ha tenido que realizar abastecimientos controlados en varios cantones del Acueducto Metropolitano: Curridabat, Desamparados, Escazú, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Mora, Moravia, San José, Santa Ana, Tibás y Vázquez de Coronado (ver informe rendido bajo juramento); Las afectaciones se dan en el cantón de Desamparados los días martes y jueves, pero se informa que a partir del 1 de julio de 2024 se mantendrán los días jueves (ver informe rendido bajo juramento); Las comunidades de Desamparados, entre ellas Gravilias donde reside el amparado, tuvieron acceso al agua potable a través de la red de tuberías de forma diaria durante el periodo de afectación entre enero y junio, excepto los martes y jueves de 8:00 am a 4:00 pm.
(ver informe rendido bajo juramento); Las suspensiones en el servicio de agua potable a los usuarios del acueducto metropolitano se anuncian por medio de boletines que se difunden mediante los canales oficiales, como lo son la Línea 800- reporte, redes sociales, página institucional, entre otros (ver informe rendido bajo juramento); Las autoridades del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se encuentran realizando maniobras operativas realizadas y formulando proyecto que vienen a beneficiar el sistema de Tres Ríos (ver informe rendido bajo juramento); El 1 de julio de 2024, el gerente del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados fue notificado de la resolución que dio curso a este proceso (ver acta de notificación).
III.Sobre el derecho al agua potable. Primeramente, conviene indicar que el derecho de acceso al agua potable ha sido reconocido en esta sede en múltiple jurisprudencia y se ha recalcado su respaldo convencional y constitucional:
“(…) V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11.
Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).
Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.
Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.
Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.
El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento” (véase la sentencia número 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006).
De lo anterior, podemos afirmar que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana. Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, como se menciona en la sentencia parcialmente transcrita, en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que “el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.
Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos. De esta forma, Los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. Igualmente, respecto a este tema podemos encontrar una vasta cantidad de instrumentos internacionales que hacen referencia al derecho al acceso al agua potable, entre las que podemos señalar las siguientes: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua potable y el saneamiento ambiental (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de Acción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la Resolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos humanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc (…)” (véase la sentencia No. 2019017397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019).
Adicionalmente, a partir de la vigencia de la ley No. 9849 del 5 de junio de 2020, en Costa Rica se reconoce de manera expresa a nivel constitucional el derecho al agua potable en los siguientes términos:
“(…) ARTÍCULO 50 .- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.
Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones” (el destacado fue agregado).
Sobre el particular, en la sentencia No. 2020003982 de las 11:50 horas del 26 de febrero del 2020, este Tribunal evacuó la consulta legislativa relacionada con la mencionada reforma parcial al numeral 50 de la Constitución Política e indicó:
“(…) VIII.- Sobre el contenido del proyecto y su conformidad constitucional. El proyecto de reforma constitucional de carácter parcial presentado por la totalidad de los 57 Diputados y Diputadas a la Asamblea Legislativa, consta de dos artículos que pretenden la adición de un párrafo final al artículo 50 de la Constitución Política, así como la incorporación de nuevo transitorio en el Título XVIII, Capítulo Único, Disposiciones transitorias de la Constitución Política, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 1.- Se adiciona un párrafo al final del artículo 50 de la Constitución Política, de 7 de noviembre de 1949. El texto es el siguiente:
Artículo 50.- (…)
Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la Nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos, y tendrá prioridad el abastecimiento del agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.
ARTÍCULO 2.- Se adiciona un nuevo transitorio al título XVIII, capítulo único, Disposiciones Transitorias, de la Constitución Política, relacionado con el artículo 50. El texto es el siguiente:
Artículo 50 – XX. Se mantienen vigentes las leyes, las concesiones y los permisos de uso actuales, otorgados conforme a derecho, así como los derechos derivados de estos, mientras no entre en vigencia una nueva ley que regule el uso, explotación y conservación del agua.”.
La propuesta así planteada y ya aprobada en primer debate, refiere no solamente el reconocimiento expreso del acceso al agua como derecho humano, sino que se encuentra directamente relacionada con que ese derecho humano que allí se reconoce de manera positiva, lo es sobre el acceso al agua potable, toda vez que se parte de la consideración del agua –y especialmente el agua potable- como elemento esencial e intrínseco para la vida y la salud de las personas, entrando así en consonancia con lo señalado en el artículo 21 y en la primera parte del mismo artículo 50 de la Constitución Política, y los desarrollos jurisprudenciales de esta misma Sala que de tales normas derivan.
La Sala advierte que el derecho de acceso al agua, y especialmente al agua potable, forma parte de diversos enunciados en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, a través de diferentes instrumentos con distinto alcance o naturaleza jurídica, pero que por su propia condición y con motivo de lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución Política, son dables de ser necesariamente considerados en cuanto a esta temática corresponde. Así, este derecho se encuentra ya relacionado y referenciado desde 1972 en la denominada Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible; fue considerado en la Conferencia de Rio sobre el Medio Ambiente del mismo año 1972; en la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social de 1995; fue validado en el Primer Foro Mundial del Agua, a través de la Declaración de Marrakech en 1997; mientras que a nivel convencional se encuentran concretas previsiones en el inciso 1) del artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador-, e incluso en el mismo Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Y en materia de resoluciones generales, se tiene, entre otras, el Comentario General sobre el Derecho al Agua, adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en noviembre de 2002 a través de la resolución ONU: E/C.12/2002/11, así como la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70/169, de 17 de diciembre de 2015, las cuales refieren de manera expresa que el agua debe ser «segura y de calidad aceptable para usos personales y domésticos», y el acceso al «agua potable y al saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria».
En este sentido, es válido afirmar que la propuesta de adición al artículo 50 de la Constitución, en la medida que de manera expresa reconoce el derecho de acceso al agua potable, se encuentra en consonancia con los desarrollos jurídicos que sobre la materia se muestra a nivel internacional y que se plasma en declaraciones, convenios y resoluciones de distinta naturaleza, de donde resulta su conformidad con el avance jurídico que se muestra al respecto a nivel internacional, y que por la propia esencia del derecho internacional público y el derecho internacional de los derechos humanos, tales formulaciones tienen su impacto directo en el propio ámbito interno de los Estados, tal como esa propuesta de reforma constitucional pretende formalizar a ese nivel.
Es importante señalar, que se hace la referencia a que la propuesta lo que pretende es formalizar la situación a nivel constitucional, pues ciertamente el tema del acceso al agua, y al agua potable, se encuentra regulado en nuestro país en el ámbito de la legalidad, por un profuso marco normativo que abarca desde la Ley de Aguas de 1942, la Ley General de Agua Potable de 1953, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de 1961, la Ley General de Salud de 1973, la Ley de Creación del SENARA de 1983, la Ley Orgánica del Ambiente de 1995, y la Ley Forestal de 1996, entre otras.
Asimismo, debe enfatizarse la protección al ambiente y al derecho al agua que a nivel jurisprudencial ha desarrollado la jurisdicción constitucional, destacando no solamente la posibilidad de acceso al agua como recurso esencial para la vida humana, sino también la consustancial y necesaria protección que debe brindársele por parte de la institucionalidad en general, desde agencias especializadas como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, como otras de carácter más amplio como la propia Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y las mismas Municipalidades del país, estableciéndose la necesaria coordinación entre ellas para asegurar no solamente la protección integral del recurso hídrico, sino también su legítima dotación para consumo humano bajo el cumplimiento de los parámetros establecidos y las reales posibilidades de su efectivo suministro –ver, entre muchas otras, sentencias de esta Sala, números 2003-4654, 2004-1923, 2009-262 y 2016-1791-.
Es importante señalar el énfasis que la reforma propone no sólo en materia de reconocer el acceso al agua potable como derecho humano, sino su particular condición de bien demanial, en el mismo sentido que la diversa legislación aquí enunciada ya refiere. Nótese que la propuesta normativa señala que «el agua es un bien de la Nación», es decir, un bien que pertenece en general a esa inmaterialidad incluida en el concepto de Nación, y como tal, en un bien que se encuentra difuminado entre toda la sociedad y sus actores, un bien de dominio público que requiere no sólo toda la protección por su condición de ser esencial para la vida, sino también para permitir su utilización para los diversos ámbitos que se requiera, siempre que se atiende a la debida sostenibilidad y a su protección integral como parte del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Nótese que el reconocimiento del derecho humano lo es sobre el agua potable, señalándose a continuación que el agua –así, en términos generales- es indispensable para proteger el derecho humano reconocido en la primera parte del párrafo, sin que ello implique de manera alguna la imposibilidad de utilizar el recurso para otro tipo de fines –agropecuarios, industriales o de desarrollo-, siempre que se haga de manera ajustada a las previsiones sobre el referido derecho al ambiente y garantizando la existencia del recurso adecuado para el agua potable.
En otras palabras, se reconoce y protege la existencia del agua, y sobre ella, de un derecho humano de acceso al agua potable, de donde resulta que la formulación normativa que se pretende incorporar, reconoce no solamente la protección y posibilidad de utilización del agua en términos generales, sino también el reconocimiento del acceso al agua potable como derecho humano.
Por otra parte, tómese en consideración que, según lo ya señalado, este acceso debe procurarse y brindarse de conformidad con el previo cumplimiento de los parámetros establecidos y de acuerdo a (sic) las reales posibilidades de suministro. Es decir, tal como se ha sentado en la copiosa jurisprudencia de esta Sala sobre el particular, si bien el reconocimiento del acceso al agua potable se configura como un derecho humano, su efectiva dotación puede sujetarse a las concretas y certeras posibilidades de otorgamiento, de donde deviene que ese acceso que se reconoce como fundamental, bien puede sujetarse al cumplimiento de condiciones concretas que a su vez permitan garantizar la existencia y preservación de este bien.
Es por tal razón, que la ya mencionada resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70-169, de 17 de diciembre de 2015, señala en su apartado 5 la exhortación a los Estados para:
“Garantizar la realización progresiva de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria eliminando al mismo tiempo las desigualdades de acceso, en particular para quienes pertenecen a grupos vulnerables y marginados, por motivos de raza, género, edad, discapacidad, origen étnico, cultura, religión y origen nacional o social o por cualquier otro motivo, con miras a eliminar progresivamente las desigualdades basadas en factores como la disparidad en las zonas rurales y urbanas, la residencia en barrios marginales, el nivel de ingresos y otros factores pertinentes.” –el destacado no es del original- Esta progresividad a la que en esta resolución se hace referencia, desarrolla la homóloga previsión que en términos convencionales se consagra en el primer párrafo del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al señalar que:
“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” –énfasis añadido- De tal manera, resulta válida la legítima regulación que permita el adecuado y ordenado acceso al agua potable aquí reconocido como derecho humano, pues se trata de propiciar su desarrollo progresivo en armonía con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Es por tal razón, que la legislación que regule la materia –como lo podría ser la así propuesta en el mismo párrafo que se pretende adicionar, y a la que se hace referencia en la propuesta de transitorio XX-, deberá, en su momento, necesariamente resultar acorde con la carga de valores, principios y regulaciones expresas que informan a los derechos humanos, y al acceso al agua potable también como derecho humano que es, por lo que ciertamente esa legislación allí indicada, deberá ajustarse al Derecho de la Constitución y a las previsiones que en él se contempla sobre el particular.
En este sentido, de conformidad con lo aquí señalado, se aprecia que el proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo 21.382, se encuentra en directa consonancia y desarrollo de las previsiones constitucionales sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que engarza adecuadamente en la misma previsión del artículo 50 de la Constitución, y resulta acorde con los valores y principios constitucionales que lo orientan, sin que de ninguna manera exista roce alguno con esos elementos esenciales o de carácter nuclear que informan e integran el Derecho de la Constitución (…)”.
De igual forma, conviene resaltar lo establecido en la observación general No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales efectuada en el 29° periodo de sesiones celebrado en Ginebra entre el 11 y el 29 de noviembre de 2002, en el que se indicó:
“(…) 2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica.
3. En el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto se enumeran una serie de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, "incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados", y son indispensables para su realización. El uso de la palabra "incluso" indica que esta enumeración de derechos no pretendía ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadra claramente en la categoría de las garantías indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.
Además, el Comité ha reconocido anteriormente que el agua es un derecho humano amparado por el párrafo 1 del artículo 11 (véase la Observación general Nº 6 (1995))2. El derecho al agua también está indisolublemente asociado al derecho al más alto nivel posible de salud (párr. 1 del art. 12)3 y al derecho a una vivienda y una alimentación adecuadas (párr. 1 del art. 11)4. Este derecho también debe considerarse conjuntamente con otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, entre los que ocupa un lugar primordial el derecho a la vida y a la dignidad humana (…)
10. El derecho al agua entraña tanto libertades como derechos. Las libertades son el derecho a mantener el acceso a un suministro de agua necesario para ejercer el derecho al agua y el derecho a no ser objeto de injerencias, como por ejemplo, a no sufrir cortes arbitrarios del suministro o a la no contaminación de los recursos hídricos. En cambio, los derechos comprenden el derecho a un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades de disfrutar del derecho al agua.
11. Los elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la dignidad, la vida y la salud humanas, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 y el artículo 12. Lo adecuado del agua no debe interpretarse de forma restrictiva, simplemente en relación con cantidades volumétricas y tecnologías. El agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico. El modo en que se ejerza el derecho al agua también debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras.
12. En tanto que lo que resulta adecuado para el ejercicio del derecho al agua puede variar en función de distintas condiciones, los siguientes factores se aplican en cualquier circunstancia:
25. La obligación de cumplir se puede subdividir en obligación de facilitar, promover y garantizar. La obligación de facilitar exige que los Estados Partes adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades a ejercer el derecho. La obligación de promover impone al Estado Parte la adopción de medidas para que se difunda información adecuada acerca del uso higiénico del agua, la protección de las fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios de agua. Los Estados Partes también tienen la obligación de hacer efectivo (garantizar) el derecho en los casos en que los particulares o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a su disposición.
26. La obligación de cumplir exige que los Estados Partes adopten las medidas necesarias para el pleno ejercicio del derecho al agua. Esta obligación comprende, entre otras cosas, la necesidad de reconocer en grado suficiente este derecho en el ordenamiento político y jurídico nacional, de preferencia mediante la aplicación de las leyes; adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales en materia de recursos hídricos para el ejercicio de este derecho; velar por que el agua sea asequible para todos; y facilitar un acceso mayor y sostenible al agua, en particular en las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas.
27. Para garantizar que el agua sea asequible, los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias, entre las que podrían figurar: a) la utilización de un conjunto de técnicas y tecnologías económicas apropiadas; b) políticas adecuadas en materia de precios, como el suministro de agua a título gratuito o a bajo costo; y c) suplementos de ingresos. Todos los pagos por servicios de suministro de agua deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada de gastos de agua en comparación con los hogares más ricos.
28. Los Estados Partes deben adoptar estrategias y programas amplios e integrados para velar por que las generaciones presentes y futuras dispongan de agua suficiente y salubre22. Entre esas estrategias y esos programas podrían figurar: a) reducción de la disminución de recursos hídricos por extracción, desvío o contención; b) reducción y eliminación de la contaminación de las cuencas hidrográficas y de los ecosistemas relacionados con el agua por radiación, sustancias químicas nocivas y excrementos humanos; c) vigilancia de las reservas de agua; d) seguridad de que cualquier mejora propuesta no obstaculice el acceso al agua potable; e) examen de las repercusiones que puedan tener ciertas medidas en la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrográficas de los ecosistemas naturales, tales como los cambios climáticos, la desertificación y la creciente salinidad del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad23; f) aumento del uso eficiente del agua por parte de los consumidores; g) reducción del desperdicio de agua durante su distribución; h) mecanismos de respuesta para las situaciones de emergencia; e i) creación de instituciones competentes y establecimiento de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las estrategias y los programas (…)
37. En la Observación general Nº 3 (1990), el Comité confirma que los Estados Partes tienen la obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el Pacto. A juicio del Comité, pueden identificarse al menos algunas obligaciones básicas en relación con el derecho al agua, que tienen efecto inmediato:
Lo anterior resulta de relevancia por cuanto se detalla el contenido del derecho al agua al esbozar sus características, entre ellas, la calidad, la accesibilidad y la disponibilidad, ya que se establece que el derecho humano al agua implica el abastecimiento suficiente para cada persona para uso personal y doméstico.
Por otra parte, en la sentencia del 27 de noviembre de 2023 dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Habitantes de la Oroya vs Perú, ese tribunal dispuso:
“121. Asimismo, las personas gozan del derecho a que el agua se encuentre libre de niveles de contaminación que constituyan un riesgo significativo al goce de sus derechos humanos, particularmente a los derechos al medio ambiente sano, la salud y la vida. Este elemento sustantivo del derecho al medio ambiente sano impone la obligación para los Estados consistentes en: a) diseñar normas y políticas que definan los estándares de la calidad del agua y, reforzadamente, en aguas tratadas y residuales que sean compatibles con la salud humana y de los ecosistemas; b) monitorear los niveles de contaminación de las masas de agua y, de ser el caso, informar los posibles riesgos a la salud humana y a la salud de los ecosistemas; c) realizar planes y, en general, emprender toda práctica con la finalidad de controlar la calidad del agua que incluyan la identificación de sus principales causas de contaminación; d) implementar medidas para hacer cumplir los estándares de calidad del agua, y e) adoptar acciones que aseguren la gestión de los recursos hídricos de forma sostenible.
La Corte igualmente considera que los Estados deben diseñar sus normas, planes y medidas de control de la calidad del agua de conformidad con la mejor ciencia disponible, atento a los criterios de disponibilidad, accesibilidad, sostenibilidad, calidad y adaptabilidad e, inclusive, a partir de la cooperación internacional.
122. Como complemento de lo anterior, la Corte recuerda que en el caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina fue establecido que el derecho al agua se encuentra protegido por el artículo 26 de la Convención Americana. Ello se desprende de las normas de la Carta de la OEA, en tanto las mismas permiten derivar derechos de los que, a su vez, se desprende el derecho al agua. Al respecto, la Corte señaló que entre aquellos se encuentran el derecho a un medio ambiente sano (supra párr. 115), el derecho a la alimentación adecuada, el derecho a la salud, y el derecho a participar en la vida cultural, los cuales se encuentran protegidos por el artículo 26 de la Convención. Este derecho también se encuentra reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25 y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en su artículo 11, y encuentra sustento en las constituciones de los Estado de la región que reconocen los derechos al medio ambiente sano, la salud y la alimentación.
123. En cuanto a su contenido normativo del derecho al agua como derecho autónomo, la Corte ha expresado que “el acceso al agua […] comprende ‘el consumo, el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica’, así como para algunos individuos y grupos también […] ‘recursos de agua adicionales en razón de la salud, el clima y las condiciones de trabajo’”. Asimismo, que “el acceso al agua” implica “obligaciones de realización progresiva”, pero que “sin embargo, los Estados tienen obligaciones inmediatas, como garantizar [dicho acceso] sin discriminación y adoptar medidas para lograr su plena realización”. Además, que los Estados deben brindar protección frente a actos de particulares, de forma que terceros no menoscaben el disfrute del derecho al agua, así como “garantizar un mínimo esencial de agua”, en aquellos “casos particulares de personas o grupos de personas que no están en condiciones de acceder por sí mismos al agua […], por razones ajenas a su voluntad”.
124. En este punto, el Tribunal precisa que existe una estrecha relación entre el derecho al agua como faceta sustantiva del derecho al medio ambiente sano y el derecho al agua como derecho autónomo. La primera faceta protege los cuerpos de agua como elementos del medio ambiente que tienen un valor en sí mismo, en tanto interés universal, y por su importancia para los demás organismos vivos incluidos los seres humanos. La segunda faceta reconoce el rol determinante que el agua tiene en los seres humanos y su sobrevivencia, y, por lo tanto, protege su acceso, uso y aprovechamiento por los seres humanos. De este modo, la Corte entiende que la faceta sustantiva del derecho al medio ambiente sano que protege este componente parte de una premisa ecocéntrica, mientras que -por ejemplo- el derecho al agua potable y su saneamiento se fundamenta en una visión antropocéntrica. Ambas facetas se interrelacionan, pero, no en todos los casos, la vulneración de uno implica necesariamente la violación del otro.
125. Por otra parte, la Corte recuerda que el derecho al medio ambiente sano incluye el derecho al aire limpio y al agua. Este derecho se encuentra cubierto por la obligación de respeto y de garantía, prevista en el artículo 1.1 de la Convención, una de cuyas formas de observancia consiste en prevenir violaciones. Esta obligación se proyecta a la esfera privada para evitar que terceros vulneren los bienes jurídicos protegidos, y abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que sus eventuales violaciones sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito. En esta línea, la Corte ha señalado que en ciertas ocasiones los Estados tienen la obligación de establecer mecanismos adecuados para supervisar y fiscalizar ciertas actividades a efecto de garantizar los derechos humanos, protegiéndolos de las acciones de entidades públicas, así como de personas privadas. La obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado (…)” (el destacado no corresponde al original).
IV.Sobre el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos y el papel del ICAA como ente rector en materia de abastecimiento de agua potable. Sobre el particular, en la sentencia nro. 2016012058 de las 9:30 horas de 26 de agosto de 2016, esta Cámara indicó:
“(…) en el sub judice se determina que el ICAA, como ente rector en la materia, ha incumplido sus labores de fiscalización y supervisión sobre la prestación del servicio público de agua potable y alcantarillado, y, por tanto, ha violentado los derechos de los recurrentes. Según los artículos 1 y 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados, el ICAA es responsable, entres (sic) otras funciones, de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y el servicio de alcantarillado sanitario; de dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes el servicio de agua potable; y de administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país; por lo cual resulta inexcusable que el ICAA no haya actuado a fin de prevenir y remediar una situación como la presente, en que una ASADA ha venido prestando los servicios supracitados sin suscribir ningún convenio de delegación.
Al efecto, conviene recordar lo que la Sala, en la sentencia Nº 2014-012971 de las 14:45 horas de 8 de agosto de 2014, indicó en relación con el ICAA y sus deberes de fiscalizar y garantizar el debido funcionamiento de los servicios públicos en mención:
“IV.- Sobre el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos y el papel del ICAA como ente rector en materia de abastecimiento de agua. En sentencia número 2012-12009 de las 09:05 horas del 31 de agosto de 2013, esta Sala dispuso lo siguiente, que resulta de interés para la resolución del sub lite:
“Esta Sala ha sostenido que la Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es: que sean prestados con elevados estándares de calidad. Lo que tiene, como correlato necesario, la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8 (que impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”), el 139, inciso 4 (en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno”) y el 191 (en la medida que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”). Este Tribunal también ha indicado que dicha garantía individual atípica o innominada se acentúa en tratándose de servicios públicos esenciales como el abastecimiento de agua potable, al estar en juego bienes tan preciados como la salud y la vida humana, por lo que deben imperar con mayor rigor los principios de eficacia, eficiencia, celeridad, continuidad y adaptación (ver, en este sentido, sentencias número 2008-016405 de las 19:04 horas del 30 de octubre de 2008 y 2008-017633 de las 12:06 horas del 5 de diciembre de 2008). En tal contexto adquiere particular trascendencia el papel del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como ente rector en la materia. Esta Sala ha señalado que:
“(…) conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se ha creado dicha institución autónoma con el expreso objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable. Para cumplir tal objeto, y de conformidad a lo previsto en el artículo 2 de ese mismo cuerpo normativo, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados le corresponde dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, así como aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de la citada ley. Con lo que se verifica que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el primer llamado en procurar porque todos los habitantes de la República puedan beneficiarse de un sistema de abastecimiento de agua potable, capaz de suministrar dicho líquido de forma continua y en cantidad suficiente para satisfacer debidamente las necesidades básicas de todas las personas, en resguardo efectivo de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud” (sentencia número 2011005457 de las 11:32 horas del 29 de abril de 2011.)
En consonancia con lo anterior, esta Sala ha destacado que en aquellos supuestos en que el servicio de suministro de agua para consumo humano lo presta una ASADA, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está llamado a ejercer acciones efectivas y eficientes de vigilancia y de control del respectivo sistema de suministro de agua, en cuanto a su operación, mantenimiento, administración y desarrollo, para así garantizar su correcto funcionamiento (sentencia número 2011009487 de las 9:15 horas del 22 de julio de 2011). De hecho, recientemente, en sentencia número 2012006447 de las 10:30 horas del 18 de mayo de 2012, esta Sala expresó:
“(…) si bien el artículo 2 de la Ley 2726 faculta al AyA para convenir con organismos comunales la administración sistemas de acueductos y alcantarillados, el Instituto recurrido, como ente rector en la materia, es el responsable todos los asuntos relativos a la operación, mantenimiento, administración y desarrollo de los sistemas necesarios para el suministro de agua a las poblaciones. A partir de lo anterior, la Administración no puede excusar la inexistencia de un servicio eficiente de agua potable, por la falta de organización comunal o la mala gestión en la administración del acueducto rural por parte del órgano privado concesionado (…)
Con lo que se constata la obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de fiscalizar y garantizar el debido funcionamiento de los sistemas de acueductos comunales” (lo destacado no corresponde al original) “V.- Sobre el caso concreto. En la especie, la recurrente alega que en la comunidad de El Porvenir de La Cruz, Guanacaste, el ICAA brinda el servicio de agua potable por delegación en una ASADA; empero, dicho servicio es prestado de manera deficiente y requiere mejoras en la infraestructura, por lo que la Municipalidad de La Cruz asignó una partida para el mejoramiento de dicho acueducto, la cual no puede ejecutarse mientras el ICAA no realice los estudios técnicos correspondientes. Estima vulnerado su derecho fundamental de acceso al agua potable.
Al respecto, la Sala tuvo por acreditado que la Asociación Administradora del Acueducto Rural El Porvenir, La Cruz, Guanacaste, no cuenta con personería jurídica vigente, pues la misma venció desde el 31 de julio de 2007. Asimismo, se aprecia que la ASADA El Porvenir no ha presentado ante el ICAA la documentación requerida para el trámite de firma del convenio de delegación. Además, el ICAA no cuenta con un diagnóstico actualizado del sistema de acueducto operado por la ASADA El Porvenir. De los autos se constató que mediante oficio número SB-GSC-GA-FA-ORAC-CH-2014-1758 del 03 de julio de 2014, la Jefa de la Oficina Regional de Sistemas Comunales de la Región Chorotega del ICAA sugirió a la ASADA El Porvenir que contratara los servicios de un profesional para que realizara un estudio técnico mediante el cual recomendara las mejoras requeridas por el acueducto. Finalmente, se demostró que la Municipalidad de La Cruz asignó una partida de 3 millones de colones para hacer las mejoras a la infraestructura del acueducto, la cual se ejecutará una vez efectuados los estudios técnicos correspondientes.
Ante este panorama, estima la Sala que se debe acoger parcialmente el amparo, solo en contra del ICAA. Tal como se explicó en el considerando anterior, el ICAA está en la obligación de fiscalizar y garantizar el debido funcionamiento de los sistemas de acueductos comunales, de manera que no puede excusarse en que la inexistencia de un servicio eficiente de agua potable responde a la falta de organización comunal o la mala gestión en la administración del acueducto rural. Como ente rector en materia de abastecimiento de agua potable, el ICAA se encuentra llamado a coadyuvar para la pronta solución de la problemática que afecta la comunidad de El Porvenir, en La Cruz de Guanacaste. Así las cosas, para la Sala no es atendible el alegato de las autoridades recurridas del ICAA, en el sentido de que no les corresponde ningún tipo de responsabilidad por los problemas presentados con la ASADA de El Porvenir.
Mientras la problemática en el abastecimiento de agua continúe, la parte más vulnerable son los vecinos de la localidad, quienes deben tolerar la inoperancia de las entidades encargadas y, consecuentemente, sufrir con la deficiente prestación del servicio público de agua potable. Bajo esa inteligencia, deberá el ICAA supervisar y emitir las órdenes necesarias para que la ASADA de El Porvenir ajuste su funcionamiento a derecho y se logren concretar los estudios técnicos necesarios para autorizar la inversión del presupuesto municipal ya destinado para el mejoramiento del abastecimiento de agua potable en esa comunidad y, por ende, de la calidad de vida de todos sus munícipes.” (El destacado no corresponde al original).
En adición, el ordinal 36 inciso 1) del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, señala como obligación y derecho del ICAA: "Suscribir y rescindir los Convenios de Delegación de la gestión de los sistemas de acueductos y alcantarillados con Asociaciones Administradoras, cuando así lo recomiende la Gerencia y lo apruebe su Junta Directiva, por motivos de conveniencia, oportunidad o ineficacia en la prestación de los servicios públicos".
V.Sobre el caso concreto. En el sub lite, el recurrente manifiesta que es vecino de Desamparados. Alega que, es de conocimiento público que hubo una sequía, con lo que, muchos habitantes del país tuvieron que soportar cortes de agua o racionamientos del líquido. No obstante, reprocha que estando en época lluviosa continúan sufriendo de racionamientos y cortes de agua sin justificación alguna. Por la situación expuesta, estima que se están conculcando derechos fundamentales. Pide se declare con lugar el recurso.
Al respecto, del estudio de los autos, se tiene que efectivamente el amparado reside en el sector de Gravillas de Desamparados.
Ahora bien, para resolver este proceso resulta oportuno señalar que en el informe nro. DFOE-AE-AI-00008-2018 “INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN COMUNIDADES VULNERABLES” del 5 de setiembre de 2018, la Contraloría General de la República señaló: “3. Conclusiones 3.1. Desde su creación en 1961, el AyA tiene la responsabilidad de resolver lo relativo a la prestación del servicio de agua potable del país, en su condición de operador, rector y delegante del servicio. Sin embargo, no se ha logrado consolidar en su función de dirigir, intervenir y velar por la correcta administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de agua potable, para que la prestación del servicio cumpla los atributos de calidad, continuidad y cantidad, en apego a los principios fundamentales del servicio público relativos a la adaptación a las necesidades sociales y la igualdad en el trato a los destinatarios del servicio. 3.2.
En este marco, la calificación del servicio de agua potable de 4,45 de 10 en comunidades vulnerables revela una brecha significativa en la calidad de este servicio y los parámetros mínimos aceptables. Esto, resulta de una visión generalizada de estas comunidades que no incorpora enfoques de orden diferencial e intercultural en la prestación del servicio, que aseguren la protección y restauración de los derechos vulnerados. 3.3. Además, esta situación evidencia que desde un enfoque con sensibilidad étnica y cultural, falta mayor avance en la aplicación de buenas prácticas de administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueducto, que garanticen la sostenibilidad de estos para la prestación del servicio de agua potable a comunidades vulnerables. 3.4. La situación encontrada, propicia condiciones de pobreza, afectación a la salud, y las capacidades productivas, en detrimento del bienestar económico, social y ambiental que permita superar las condiciones de vulnerabilidad de la población.
Es así como, resulta relevante la mejora en la calidad al constituir este un servicio fundamental para estas comunidades, en el cual interesa proteger la sostenibilidad de los fondos públicos invertidos en infraestructura y administración”. Mediante oficio IN-0042-IA-2023 del 15 de agosto de 2023 denominado “ESTUDIO TARIFARIO DE OFICIO CORRESPONDIENTE AL SERVICIO DE ACUEDUCTO QUE PRESTA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA)” emitido por la ARESEP, se concluyó: “(…) respecto al equilibrio financiero del servicio de acueducto, si bien, actualmente se dispone de la liquidez necesaria para tender la prestación del servicio, en el mediano plazo, la misma se verá comprometida severamente, dadas las directrices implementadas por el AyA de utilizar los flujos del gasto por depreciación y depreciación revaluada (reposición de activos) para atender las obligaciones financieras asociadas a iniciativas de proyectos de inversión, las cuales han visto vencer el periodo de gracia (plazo para construir la obra), lo cual empieza a generar un gasto financiero, sin que a la fecha se disponga de una solución a las necesidades de los usuarios (ausencia de proyecto).
Adicionalmente, el equilibrio financiero de un servicio público debe reflejar el resultado de una gestión eficiente y eficaz en materia de inversiones, costos y gastos económicos incurridos en cumplir con los estándares y las normas de calidad preestablecidos en la prestación del servicio de acueducto. En el caso de análisis, evidentemente, el disponer de un 57% de pérdidas de agua potable, inversiones con plazos de 10 a 15 años de ejecución, sobrecostos en obras de inversión por lo (sic) desfases en plazo a lo largo de toda la cadena de valor del proyecto atribuibles a la administración, con un 80% de medidores sub-registrando consumos, ausencia de registro de grandes consumidores y niveles de consumo, venta de agua en bloque con precios por debajo de las autorizados, licitaciones de inversiones sin garantías y resguardo de los recursos públicos comprometidos, ausencia de planificación institucional orientada a la sustitución de activos que presentan vencimientos en la vida útil, presencia de servicios sin medición, rechazos de disponibilidad de servicios y el 70% de los sistemas con estrés hídrico, entre otros factores, permite concluir que el equilibrio financiero del servicio no puede ser a cualquier costo (…) Es importante señalar que el flujo de rédito para el desarrollo está orientado en atender las necesidades de inversión y el repago de las obligaciones financieras (gasto por intereses) adquiridas por el prestador para financiar la cartera de proyectos en infraestructura.
En este sentido, el no disponer de la información completa, que valide y permita dar trazabilidad de los costos y cambios en el alcance de los proyectos de inversión durante el periodo 2018-2024, somete al prestador del servicio en una incapacidad de afrontar sus obligaciones con los usuarios en el futuro cercano (nuevas inversiones) como con los acreedores (deudas pendientes). Razón por la cual, la Autoridad Reguladora ha sido enfática desde el año 2021 mediante diferentes oficios y fiscalizaciones técnicas, que el AyA debe modificar sus gestión en proyectos de tal manera que el (sic) permita disponer de la información, garantizar la trazabilidad de la aprobación interna hasta la ejecución, corregir los plazos de atención de necesidades de los usuarios, validar la información de los proyectos en los reportes de capitalización contable, actualización del sistema de aprobación y seguimiento de Mideplan y plan de inversiones de la Aresep y le garantice a los usuarios que cada calón incorporado en tarifas relacionado con inversiones responde a una gestión transparente, confiable, oportuna, eficiente y eficaz. 6.
El nivel de rédito para el desarrollo obtenido por el AyA, (Rédito en dólares: 6, 71% y Rédito en colones: 9,4%) es menor al costo del endeudamiento asumido e incorporado en el presente estudio para el AyA (…), lo cual tiene una serie de implicaciones para el servicio, tales como: Está exponiendo al servicio público de acueducto a soportar un costo por la deuda adquirida más elevado que su capacidad de generar recursos para el repago de esta, lo cual le está transfiriendo un riesgo operativo y financiero a los usuarios. El costo de la deuda asociado a proyectos a largo plazo por encima del nivel de rédito, aunado a los plazos para materializar una solución real a los problemas de abastecimiento o disponibilidad del servicio han provocado que el usuario asuma un alto costo social, un rezago en las oportunidades de desarrollo y un potenciador de desigualdades territoriales y económico sociales. 7.
El AyA debe de llevar a cabo un proceso de refinanciamiento o renegociación de su deuda de largo plazo, que garantice tasas de interés más competitivas y evitar un desclase financiero, así como evitar asumir y trasladar costos poco competitivos de deuda a los asociados, dado que, si bien las tarifas se fijan bajo el principio al costo, de conformidad con lo que establece el artículo No. 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora, no debe ser a cualquier costo (…) 9. Se procedió a rechazar la solicitud de capitalización de los proyectos de inversión propuestos para el servicio de acueducto del periodo 2018-2021, por un monto de ₡ 108 081, 96, de acuerdo con los siguientes criterios: Un 70% de los proyectos no se encuentra disponible, según indica el operador, debido a la ausencia de los documentos de preinversión, lo cual no permite dar trazabilidad a los niveles de costo, alcance y plazo durante las etapas de prefactibilidad, factibilidad, ejecución y capitalización de activos.
Del 30% de los proyectos que adjuntan alguna documentación, en la mayoría de los casos corresponde a el (sic) monto presupuestado a la fecha de análisis del estudio, el cual en su mayoría no se le puede dar trazabilidad entre el proyecto y los activos que se pretenden capitalizar. Mucho menos poder identificar cuales (sic) proyectos son para sustituir activos y cuales (sic) son para ampliar o mejorar la prestación del servicio, a su vez no es posible identificar los retiros de activos asociados a las capitalizaciones por sustitución o reemplazos (…) 10. Ante las inconsistencias señaladas en las inversiones propuestas a capitalizar por parte del AyA, y dados los problemas de información asociados a los proyectos del 2018-2024, se ET-074-2018). Lo anterior, permitirá, por un lado, no trasladar a los usuarios montos asociados a iniciativas de proyectos que todavía no están útiles y utilizables o del todo no se le puede dar trazabilidad, y por otro lado, al prestador, a quien se le alerta del riesgo que se está materializando, ante la incapacidad de capitalizar los proyectos de inversión, dados los impactos financieros y operativos que acarrea ese descalce de obras y el financiamiento de estas, con tasa de interés del 13,5% promedio. 11.
El ente regulador le reitera al AyA, que como parte del proceso de revaluación de los activos que integran la base tarifaria, el valor de esta es un 69% mayor, sin que medie una contraprestación en el servicio que se presta, lo cual debió fungir como un resguardo financiero para la reposición de los activos que llegan al final de su vida útil o por retino anticipado. No obstante, el AyA no ha redirigido dichos montos para atender la reposición de aquellos activos que han visto vencer la vida útil, en especial en tuberías de conducción y distribución, así como modernización del parque de medidores o la implementación del sistema de facturación que se encuentra pendiente de ser reemplazado desde el 2004. En lo que respecta al 57% del agua que el AyA le está cobrando a los usuarios, aun cuando se desperdicia por las aceras y carreteras por medio de fugas, anomalías en los registros de usuarios y ventas, errores en facturación, entre otros factores, la Autoridad Reguladora acordó recortar esos costos en un 10% cada dos años, dado que es obligación del prestador de un servicio público no solo ofrecer el servicio con calidad y cumplir con el principio de servicio al costo, lo cual no puede ser de recibo el que se le cobre a los usuarios por el agua que no es facturada correctamente como resultado de que el 80% del parque de hidrómetros está en mal estado, las ventas de agua en bloque se realizan con precios por debajo de la tarifa establecida, por el agua que se desperdicia con las fugas recurrentes enaceras y carreteras del país sin una atención oportuna y la ausencia de una política de sustitución de tuberías obsoletas y con más de 70 años de uso, las cuales se les cobra como nuevas.
Lo anterior, significa aproximadamente 38,5 millones de metros cúbicos, que de ser eficientes en el uso del recurso hídrico que, dicho sea de paso, se promueve proteger por el mismo AyA, permitiría atender muchas de las disponibilidades rechazadas, evitar tantos recortes del suministro e incluso duplicidad de inversiones. 12. El subregistro de ventas de agua potable por del AyA, en parte tiene su explicación en que 8 de cada 10 medidores están en mal estado o con su vida útil vencida, lo cual incide en que esos costos por ventas de agua no registrados correctamente, lo terminen pagando todos los usuarios del servicio, independientemente del estado físico del medidor, como un castigo al consumo y al ahorro del recurso hídrico que hacen las familias (…) 14. El AyA no tiene una estrategia que permita contar con la información de la calidad del agua actualizada de manera anual tanto para los sistemas operados por AyA como aquellos que ha delegado a prestadores del servicio como Asadas, genera que los problemas asociados a la presencia de parámetros como arsénico, hierro, manganeso y las moléculas asociadas a agroquímicos no sean atendidas a tiempo, y por el contrario los mismos solo reciben atención una vez que la afectación a la calidad del agua se ha materializado (…)” (el destacado fue incorporado).
En el informe No. DFOE-SOS-AID-00003-2024 “INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS” del 12 de abril de 2024, la Contraloría General de la República concluyó: “ 3.1. La gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del AyA, no ha sido eficaz en incidir en las poblaciones en condición de vulnerabilidad, ya que únicamente el 1,6% de los distritos con mayor condición de vulnerabilidad del país, según el Índice de Desarrollo Social de 2023, tienen inversiones programadas en saneamiento y solo el 16,7% en agua potable; asimismo, solo el 41,6% de los distritos identificados como más vulnerables según el Índice de Vulnerabilidad Comunitaria al Agua Potable del AyA de 2021, tienen inversión programada. 3.2.
El AyA tampoco ha sido eficaz ni eficiente en la gestión del tiempo, costo y alcance del portafolio, pues un 57% de los proyectos que deberían estar finalizados en enero de 2024 aún están en ejecución, lo que demora la atención de las necesidades ciudadanas, afectando el beneficio para 2,8 millones de personas en agua potable y 1,2 millones de personas beneficiarias de proyectos de saneamiento en ciudades como Limón, Golfito, Quepos, Palmares, Jacó, Tamarindo y Coco-Sardinal. 3.3. A su vez, la gestión del portafolio tampoco ha sido eficaz en la incorporación de proyectos prioritarios en congruencia con las necesidades ciudadanas actuales y futuras, pues el diseño y gestión del portafolio de inversión del AyA presenta un nivel incipiente y carece de una secuencia lógica y sistémica. 3.4. La gestión ineficiente del portafolio ha llevado al AyA a una situación de fragilidad, en la que se proyecta insostenibilidad financiera ante la falta de reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios, propiciando que cada año se incremente la proporción de ingresos para destinarla al pago de obligaciones. 3.5.
Los resultados encontrados limitan el logro del Objetivo de Desarrollo Sostenible n.° 6, el cual se centra en garantizar la disponibilidad y gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos, constituyéndose en un desafío principalmente en el contexto de las poblaciones en condición de vulnerabilidad. 4. DISPOSICIONES (…) A JUAN MANUEL QUESADA ESPINOZA EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE EJECUTIVO DEL AYA O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO 4.4. Diseñar, divulgar e implementar un modelo de gobernanza integral del portafolio que contenga al menos: i) un plan de gestión de riesgos del portafolio; ii) un plan de recuperación del portafolio; iii) un sistema de información confiable que ofrezca los datos integrados del tiempo, costo y alcance de los componentes del portafolio; iv) el portafolio ajustado y aprobado por el máximo jerarca, de acuerdo con la capacidad administrativa y técnica de ejecución; v) las mediciones de desempeño periódicas a lo largo del ciclo de vida del portafolio, programa y proyecto de conformidad con los lineamientos de MIDEPLAN y la normativa aplicable vigente; vi) los criterios de priorización de los componentes del portafolio, incluyendo criterios para poblaciones en condición de vulnerabilidad; y vii) los roles y responsables de cada una de las etapas de gestión del portafolio y sus componentes.
Remitir a la Contraloría General una certificación sobre el diseño y divulgación del modelo de gobernanza a más tardar el 30 de abril de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 30 de abril de 2026. (ver párrafos del 2.1 al 2.54). 4.5. Elaborar, divulgar e implementar un modelo para el mejoramiento de la gestión institucional, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, que contenga al menos las orientaciones para: i) la gestión de los recursos financieros; ii) diseño y mejora de la gestión sistemática de los procesos; iii) resultados de productos y servicios; iv) resultados financieros; v) resultados de los procesos (eficacia organizacional); y vi) resultados de liderazgo; con el fin de modernizar su organización, procesos y procedimientos, y aumentar la eficiencia, eficacia, pertinencia, calidad, sostenibilidad y productividad de sus actividades.
Remitir a la Contraloría General una certificación sobre el diseño y divulgación del Modelo a más tardar el 30 de junio de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 29 de mayo de 2026. (ver párrafos del 2.1 al 2.54). 4.6. Elaborar, divulgar e implementar una hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, que incluya las acciones e instrucciones a ser implementadas para la gestión financiera del portafolio de inversión pública, que integre al menos: i) indicadores de sostenibilidad financiera del portafolio de inversiones y de la organización; ii) mecanismos de medición, monitoreo y control y su periodicidad; iii) los límites preventivos y alertas de los indicadores, iv) acciones de sensibilización en la organización sobre la sostenibilidad financiera; v) lineamiento sobre la frecuencia para solicitar ajustes tarifarios; y vi) reportes e insumos necesarios derivados del sistema de información referencial contenidos en el párrafo 4.4 del presente informe.
Remitir a la Contraloría General una certificación en la que conste la elaboración y remisión a la Junta Directiva de la propuesta de hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, posterior a la resolución por parte de ese órgano, remitir una certificación donde conste la divulgación e implementación de la hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera a más tardar el 30 de abril de 2025, además, un primer informe de avance de su implementación a más tardar el 31 de octubre de 2025 y un segundo informe de avance a más tardar el 31 de agosto de 2026. (ver párrafos del 2.55 al 2.76). A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL AYA O A QUIENES EN SU LUGAR OCUPEN EL CARGO 4.7. Resolver acerca de la propuesta de hoja de ruta hacia la sostenibilidad financiera, que reciba de la Presidencia Ejecutiva en cumplimiento de la disposición contenida en el párrafo n.° 4.6 de este informe. Remitir al Órgano Contralor copia del acuerdo en el que conste lo resuelto, a más tardar dos meses posterior al recibido de la propuesta (…)”.
El 6 de junio de 2024 , la Contraloría General de la República, en un criterio aplicable mutatis mutandis al sub examine, indicó: “ III. CRITERIO DEL ÓRGANO CONTRALOR 1- Aspectos relacionados con la suspensión del servicio Si bien la Contraloría General no ha realizado fiscalización del servicio de abastecimiento de agua potable directamente en la comunidad de San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, ni dispone de información cuantitativa sobre las interrupciones y prolongación de los cortes de agua en demás comunidades del distrito de San Isidro, el Órgano Contralor encuentra consistencia entre la condición del servicio público de agua potable descrita por el recurrente y la tendencia encontrada en informes elaborados por la CGR en comunidades vulnerables, en particular en términos de continuidad y almacenamiento; es decir, lo alegado por el recurrente es coincidente con lo encontrado por la Contraloría General en otras comunidades del país en condición de vulnerabilidad.
Al respecto, con base en estudios de fiscalización realizados con anterioridad, entre ellos el “Informe de la auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables (DFOE-AE-IF-00008-2018)” del 5 de setiembre de 2018, se encontraron coincidencias en la tendencia de desabastecimiento y constantes interrupciones en el servicio de agua potable en comunidades vulnerables. Por su parte, se tiene acreditado mediante el informe n.° DFOE-AE-IF-00008-2018 antes mencionado, que el servicio de agua constituye un seguro a las comunidades para no descender en la escala de vulnerabilidad, en tanto una de las manifestaciones de la pobreza conforme al Objetivo de Desarrollo Sostenible 1, es el acceso limitado a los servicios básicos. Además, dicho informe emitido por el Órgano Contralor señaló que el estado deficiente de prestación del servicio propicia la exposición a enfermedades, restricción al desarrollo de actividades productivas, consumo poco sostenible del agua y disminución en la capacidad de resiliencia ante eventos extremos.
Todo lo anterior acentúa las causas estructurales de la vulnerabilidad, como pobreza y exclusión, en detrimento de la calidad de vida y potencial de desarrollo de esas comunidades. Acerca de la suspensión del servicio, el recurrente señala que la situación empeoró a partir del 8 de mayo de 2024, con interrupciones de hasta tres días consecutivos sin agua. El agua se distribuye únicamente durante dos horas en la madrugada, de 2:00 a 4:00, lo cual obliga a los vecinos a permanecer despiertos para realizar actividades esenciales como lavar ropa y trastes. Además, destaca la existencia de una escuela en funcionamiento en la comunidad, donde cientos de niños y niñas necesitan agua, particularmente para prevenir la propagación de un cuadro viral de problemas estomacales alertado por el Ministerio de Salud. Cabe destacar, que de acuerdo al (sic) reglamento vigente, si el desabastecimiento sobrepasa las 6 horas se debe emitir una comunicación colectiva y asegurarse un servicio alternativo que los requerimientos mencionados.
Asimismo, tal normativa 1 en los artículos 86 y 90 establece que las interrupciones temporales atendidas por medio de cisternas, deben contemplar puntos de entrega lo más cerca posible de los domicilios y con facilidad de recolección de agua, todo con el fin de conceder a todas las personas la posibilidad de acceder el servicio de agua potable en condiciones de igualdad, ante su naturaleza y carácter indispensable para la vida y salud humana. Sobre lo anterior, el ICAA en el memorando n.° SG-GSGAM-MZESTE-2024-00430, del 14 de mayo, describe las acciones de atención mediante el reparto de agua, en términos de cantidad de camiones cisterna y su equivalente en viajes de reparto y litros, así como el detalle de los puntos en los que fueron instalados 11 tanques de almacenamiento de agua como puntos de atención fija con camión cisterna. Al respecto, no se aporta evidencia documental sobre franjas horarias específicas en las se abasteció mediante el mecanismo alternativo de camiones cisterna el servicio se ha visto interrumpido, por tanto, este Órgano Contralor no puede emitir opinión.
Asimismo, el informe “Atención San Francisco de Coronado: Trabajo interdisciplinario. Gestión Social- Dirección de Mercadeo- Gestión Técnica- Operativa Sistemas GAM. Centro Técnico Integrado” cita una serie de acuerdos entre el ICAA y representantes comunales de la comisión Pro-Agua San Francisco de Coronado, entre los que se encuentran instalar tanque en el sector de Corazón de Jesús, zona con alta afectación, así como coordinar con el Centro Educativo de la localidad el llenado de los tanques del Centro Educativo y con ello garantizar que el curso lectivo pueda continuar sin ningún tipo de interrupciones. No obstante, no se acredita en la prueba aportada el cumplimiento de los acuerdos antes citados, ni el establecimiento y ejecución de un mecanismo suficiente para la integración de todas las personas en condición de vulnerabilidad o en las condiciones citadas por el recurrente (infantes recién nacidos, niños, adolescentes, adultos mayores, entre otros), principalmente en los casos donde se estima la utilización del cisterna como medio alternativo. 2- Sobre la respuesta del ICAA para solventar los problemas Como respuesta al recurso de amparo interpuesto, el ICAA refirió a una serie de hechos causales relacionados con las suspensiones del servicio en el Acueducto Metropolitano.
Entre las justificaciones apuntadas, se indicó: 1) El desequilibrio entre la oferta y la demanda, impidiendo satisfacer la creciente demanda de los usuarios. Señala que este problema se ha agravado por el fenómeno El Niño y la contaminación con hidrocarburo de la toma de captación de la Planta Potabilizadora de Guadalupe, que estuvo fuera de operación del 28 de enero al 2 de febrero de 2024 y sigue funcionando de manera limitada. En marzo de 2024, también se registró una disminución en el caudal de producción de la Planta Los Cuadros y una fuga en la impulsión del bombeo de Coronado entre el 28 y 30 de marzo, desequilibrando el sistema e impidiendo su recuperación normal. A pesar de estas afectaciones, arguye que la población ha tenido acceso al agua potable a través de la red en periodos limitados. 2) Anuncio de suspensiones: Indica que las suspensiones del servicio en el Acueducto Metropolitano han sido anunciadas a la población por los canales oficiales y se han mantenido en apego a los horarios establecidos.
Con el objetivo de atender tales condiciones, el ICAA señala haber emprendido acciones como la colocación de tanques en puntos estratégicos, el abastecimiento alternativo mediante camiones cisterna y comunicación mediante líderes comunales, así como la inversión en la instalación de una línea de conducción entre la estación de rebombeo de “Vistamar” y hasta el tanque existente en la Finca de “Coronado” de AyA, en la comunidad de San Isidro de Coronado. Sin embargo no se refirió a que el servicio de agua se brinda solo entre las 2:00 y 4:00 de la madrugada. Acerca de lo anterior, la Contraloría General en el “Informe de la auditoría operativa acerca de la eficacia y eficiencia del Estado en la prestación del servicio de agua en comunidades vulnerables (DFOE-AE-IF-00008-2018)” del 5 de setiembre de 2018, indicó que los acueductos requieren del almacenamiento de agua para cubrir la demanda y compensar las variaciones horarias, principalmente cuando la fuente de abastecimiento por sí sola no es suficiente para cubrir la demanda diaria, lo que deriva en suspensiones del servicio en cuestión.
Sobre ello, debe distinguirse que la entrada en operación del tanque luego de la suspensión, no garantiza la llegada pronta o inmediata del agua potable a los usuarios, en tanto es necesario que las redes de distribución (tuberías) alcancen el llenado y la presión apropiada para garantizar el abastecimiento. Tal fenómeno se agrava en las zonas altas de la red, donde la topografía afecta la rapidez de restablecimiento del servicio de agua potable. En suma, la suspensión debe considerar el período de llenado y presurización de tuberías, y no solamente la salida y entrada en operación de los tanques de almacenamiento, de manera tal que el tiempo que tarda la suspensión sea correspondiente a la hora de finalización comunicada y con ello, a la hora esperada por los usuarios para el retorno del servicio. Relativo a las inversiones efectuadas por el ICAA, mediante el “Informe de auditoría acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión de portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024 del 12 de abril de 2024, este Órgano Contralor determinó que la gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del ICAA no ha sido eficaz ni eficiente; lo que limita la atención de la necesidad pública con la oportunidad requerida.
También, se encontró que el diseño del portafolio de inversión del ICAA presenta un nivel incipiente y carece de una secuencia lógica y sistémica, conforme a las etapas establecidas de selección, priorización, balance estratégico y aprobación; además, no existe una gestión de riesgos ni se definen responsables del portafolio y sus componentes. Asimismo, en el citado informe de fiscalización se determinó que la gestión de la información por parte del ICAA no permite una administración eficiente del tiempo, costo y alcance del portafolio, ya que para diversos programas y proyectos no hay datos básicos como de fechas de inicio y finalización, costos reales y planificados, cantidad de población beneficiada y responsables de gestionar los proyectos. Estas condiciones dificultan la entrega de beneficios mediante inversiones para producir y mejorar los sistemas de agua potable, afectando principalmente a las comunidades en condición de vulnerabilidad.
También, se restringe el cumplimiento de objetivos estratégicos institucionales y nacionales, principalmente de aquellos asociados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, minimizando el impacto extenso y progresivo que caracteriza a los proyectos hídricos, los cuales coadyuvan al desarrollo económico, del ambiente y la salud de las zonas influenciadas y beneficiadas por las inversiones. Así, dadas las deficiencias en la gestión de la información, se limita la identificación oportuna de las desviaciones en tiempo, costo y alcance de los proyectos por parte de los tomadores de decisión, lo que dificulta la atención de la necesidad pública con la prontitud requerida. Acerca del Informe n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024, vale la pena señalar que se prevé una condición de insostenibilidad financiera en la gestión del portafolio de proyectos a cargo del ICAA, lo que supone una situación de fragilidad.
Sobre este aspecto destaca el no reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios. IV. CONCLUSIONES Del contenido del presente informe se concluye lo siguiente: 1. Si bien la Contraloría General no ha realizado fiscalización del servicio de abastecimiento de agua potable directamente en la comunidad de San José, Vázquez de Coronado, San Francisco de Corazón de Jesús, ni dispone de información cuantitativa sobre las interrupciones y prolongación de los cortes de agua en demás comunidades del distrito, el Órgano Contralor encuentra coherencia entre la condición del servicio público de agua potable descrita por la recurrente y la tendencia encontrada en informes elaborados por la CGR en comunidades vulnerables, en particular en términos de continuidad y almacenamiento; es decir, lo alegado por la recurrente es coincidente con lo encontrado por la Contraloría General en otras comunidades del país en condición de vulnerabilidad. 2.
Pese a que tampoco se dispone de una fiscalización sobre la respuesta del ICAA ante la alegada falta de acción para contrarrestar la mencionada suspensión del servicio en Vázquez de Coronado, con base en otros resultados de fiscalización realizados por la CGR, se ha encontrado que el portafolio de inversiones del ICAA presenta una serie de deficiencias en su gestión del desempeño, así como debilidades en la gobernanza, lo que limita la atención de la necesidad pública con la oportunidad requerida y la entrega de los beneficios esperados a la población. 3. Este Órgano Contralor apunta sobre la consideración del período de llenado y presurización de tuberías en el horario que se comunica a los usuarios sobre la suspensión, pues no solamente se debe tomar en cuenta la entrada en operación del tanque, ya que esto no garantiza la llegada pronta o inmediata del agua potable a los usuarios, en tanto es necesario que las redes de distribución (tuberías) alcancen el llenado y la presión apropiada para garantizar el abastecimiento conforme a las condiciones requeridas. 4.
No se aportó evidencia o informes sobre las actuaciones de la ARESEP, en ese sentido este Órgano Contralor no puede aportar criterio. En todo caso, se recalca el deber establecido por Ley al Ente Regulador, sobre su obligación de velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima en los servicios públicos, incluido el de agua potable; por ejemplo, la obligación de elaborar inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público, así como el deber de la ejecución de controles sobre las instalaciones y equipos dedicados al servicio público, esto para el cumplimiento cabal de las obligaciones” (el resaltado fue incorporado). (ver el expediente nro. 24-012146-0007-CO, tenido ad effectum videndi et probandi).
Respecto al sector en donde reside el recurrente se verifica que se abastece del Tanque La Pelota, el cual recibe su caudal de entrada del sistema de Tres Ríos. En ese sentido, la autoridad recurrida informó que el sistema de Tres Ríos abastece varios cantones (de forma parcial) entre ellos Curridabat, Desamparados, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Montes de Oca, Moravia, San José, y Vázquez de Coronado. Para ello, la potabilización del agua inicia en la Planta de Tres Ríos, de allí el agua se distribuye a una serie de tanques como Cipreses, Concepción, Granadilla, Guayabos, Ipis, Montufar, San Isidro de Coronado, los tanques de Curridabat (que abastecen el centro de San José), Los Guido y el tanque La Pelota que abastece Gravilias. Asimismo, fue enfático en afirmar que los problemas en la continuidad del servicio de agua potable obedecen a las siguientes situaciones puntuales: a. la emergencia de contaminación con hidrocarburos en una toma de la Planta Potabilizadora de Guadalupe; y b. la época seca y particularmente el fenómeno del Niño.
Por lo anterior, se ha tenido que realizar abastecimientos controlados en varios cantones del Acueducto Metropolitano: Curridabat, Desamparados, Escazú, Goicoechea, La Unión de Tres Ríos, Mora, Moravia, San José, Santa Ana, Tibás y Vázquez de Coronado. Lo anterior, ha provocado afectaciones se dan en el cantón de Desamparados, entre ellas Gravilias donde reside el amparado, tuvieron acceso al agua potable a través de la red de tuberías de forma diaria durante el periodo de afectación entre enero y junio, excepto los martes y jueves de 8:00 am a 4:00 pm.
Previo a resolver lo que en derecho corresponde, se estima oportuno traer a colación la sentencia nro. 2020007754 de las 9:45 horas del 24 de abril de 2020:
“ III.-Caso concreto. En el sub examine, la recurrente indica que es una persona adulta mayor de 70 años que vive en Hatillo 2 con su esposo de 76 años, su hija de 40 años y su nieta de 10 años. Manifiesta que la comunidad que habita en la que vive sufre de racionamientos y suspensiones de agua, en principio, por la escasez de ese líquido. Narra que el 9 de marzo de 2020 tuvieron agua de las 4:15 a las 6:00 horas; sin embargo, fue tan poca que con costos pudo recoger para tomar y cocinar. Menciona que, debido a lo anterior, el agua no alcanzó para llenar los tanques de los inodoros ni tampoco para lavar la ropa. Alega que tienen más de 40 horas sin agua en sus hogares. Señala que, entre las 13:00 y 14:00 horas de ese mismo día, un vecino les indicó que había un camión cisterna en el sitio, lo que les permitió recoger agua; empero, acusa que, en ese momento, no hubo ningún tipo de aviso que informara que los camiones cisterna se encontraban cerca. Sostiene que, debido a lo anterior, los otros habitantes de la zona no pudieron recoger agua. Refiere que la presidenta ejecutiva del ICAA informó que con motivo del Covid 19 pondrían agua en dos momentos del día; no obstante, tal afirmación no ha sido cumplida. Pide que se respete el derecho que tiene de recibir agua potable en horarios y tiempo razonables.
Del estudio de los autos se tiene por demostrado, que la recurrente es una persona adulta mayor. Los tanques del sur del ICAA tienen problemas de desabastecimiento y son los que suplen el servicio de agua para la zona de los Hatillos. Estos tanques toman el líquido principalmente del sistema La Valencia y se refuerzan con los sistemas de Puente de Mulas (a través de Bello Horizonte) y de Tres Ríos por medio los tanques de Curridabat. El ICAA cuenta infraestructura para potabilizar el agua; sin embargo, las fuentes no tienen la capacidad de proporcionar el recurso requerido. Los desabastecimientos dependen de una serie de factores tales como: la demanda de la población (que varía con la hora del día, la temperatura, el día de la semana, etc), la producción que se tenga en el momento, el nivel en el tanque de almacenamiento, la cota topográfica del servicio, la distancia del servicio al punto de distribución, entre otras.
En la época seca de años anteriores, el sistema de tanques del sur se podía reforzar por más tiempo con agua proveniente de la planta potabilizadora de Tres Ríos; no obstante, debido a los problemas que se afrontan en todo el acueducto, el refuerzo se ha minimizado. El ICAA ha desarrollado varios proyectos que ya están en operación y, en los dos últimos años, se incorporaron cerca de 500 litros por segundo con los pozos Doña Lela, San Miguel y Palermo y los CNP 7, 8 y 9; sin embargo, no ha sido suficiente para evitar el efecto de verano que se está experimentando. En 2019, el ICAA comenzó a operar el pozo Chigüite que incorpora 20 litros por segundo al sistema de Tres Ríos, con lo que se ayuda directamente al sistema de Curridabat y esto permite reforzar durante algunos momentos del día los tanques del sur. A finales de 2019, la Intendencia de Agua de la ARESEP solicitó a los operadores exponer sus planes de estiaje y las acciones para disminuir los racionamientos en 2020.
De los planes aportados, la ARESEP destaca que se han aprobado los recursos suficientes a los efectos de realizar las inversiones necesarias para los racionamientos; sin embargo, la capacidad de ejecución de los proyectos por parte de los operadores no ha sido la deseable. A partir del 6 de marzo de 2020, el ICAA dispone de alrededor de 100 l/s adicionales de caudal en la planta de Tres Ríos para reforzar algunos de los sistemas afectados, entre los que se incluye el de tanques del sur. El 9 de marzo de 2020, la zona de Hatillo 2 tuvo agua de las 4:15 a las 6:00 horas. El 9 de marzo de 2020, la recurrente recibió agua de un camión cisterna. Al 10 de marzo de 2020, fecha de la interposición del recurso, aún no se había restablecido el servicio de agua en Hatillo 2. Las bitácoras de reparto de agua del ICAA consignan, en relación con Hatillo 2, lo siguiente: i) El 4 de marzo de 2020 se hicieron los siguientes viajes: a. Uno a “Hatillo 2-4-8”. b. Uno a “Hatillo “#1, #2”. ii) El 5 de marzo de 2020 se efectuaron ocho viajes a “Hatillo, Hatillos 2 y 4, Colegio Cedes Don Bosco”. iii) El 6 de marzo de 2020 se llevaron a cabo tres viajes a “Hatillo 8, 2, Colegio Brenes Mesén”. iv) El 7 de marzo de 2020 se materializaron los siguientes viajes: a. Uno a “Parque nacional Mara Redonda.
Hatillo # 2-Hatillo #8”. b. Uno a “Hatillo 2”. c. Uno a “Hatillo 2-4-8”. d. Tres a “Hatillo 2 Valdeado”. v)El 8 de marzo de 2020 se perpetraron los siguientes viajes: a. Uno a “Hatillo #2- Hatillo #8-INA Florida”. b. Dos a “Hatillo 2 y alrededores”. c. Dos a “Dirección01”.vi) El 9 de marzo de 2020 se consumaron dos viajes a “Hatillo #1, Hatillo centro y Hatillo #2”. Los usuarios pueden consultar los siguientes canales de comunicación para informarse de los boletines de afectación en sus respectivas comunidades a través: línea 800- REPORTE (7376783); aplicación para dispositivos SERVICIOS AYA; WhatsApp: Telf02 y Facebook: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. El 12 de marzo de 2020, el ICAA fue notificado del curso de este amparo. El 12 de marzo de 2020, el ICAA interconectó el pozo W5 al sistema ME-A-17 La Valencia, el cual permitirá reforzar el abastecimiento de agua en los sectores más críticos de la capital, como los Hatillo.
La Intendencia de Agua de la ARESEP, mediante oficio n.º OF-0200-IA-2020 de 16 de marzo de 2020 dirigido a la presidenta ejecutiva del ICAA, expuso: “(…) No obstante, y pese a que el país se encuentra actualmente en una situación de emergencia sanitaria, diferentes localidades del país, especialmente en Área Metropolitana de San José, se encuentran sufriendo constantes racionamientos de agua, justificado por el AyA en que esto sucede porque durante la época seca, el sistema de acueducto afronta un déficit de agua sumado al aumento en el consumo del líquido durante los meses de verano. Ante esto, la Autoridad Reguladora reitera que es responsabilidad de os prestadores implementar una política permanente de planificación que permita prevenir situaciones como esta, basados en estándares de eficiencia y considerando las circunstancias adversas que se dan durante la época anual de estiaje y de sequía.
En particular, deben ser capaces de desarrollar una capacidad de respuesta y un plan de contingencia adecuado para evitar los racionamientos de agua en los periodos de sequía. Los prestadores tienen conocimiento que el impacto del cambio climático en las aguas se traduce en una limitación en la cantidad del recurso y siendo uno de los principios fundamentales de los servicios públicos su continuidad, es indispensable que realicen los esfuerzos necesarios para mejorar de manera sostenida y no solo momentánea el problema de escasez de agua que afecta a las localidades a las que les brinda el servicio. Lo anterior contrasta con la persistencia de los problemas de racionamiento a lo largo de varios años y en una gran cantidad de comunidades, lo que reafirma que no se trata de situaciones que se puedan catalogar como caso fortuito o fuerza mayor. Aunque la Autoridad Reguladora es consciente de los esfuerzos institucionales realizados por sus representadas para evitar los impactos en la población derivados de los racionamientos de agua que se han dado en los últimos años, este problema es cada vez más recurrente y afecta a una mayor cantidad de población.
Las razones son múltiples, pero llama la atención de esta Autoridad reguladora el rezago en la inversión en infraestructura y las significativas pérdidas por concepto de agua no contabilizada (ANC). Es imprescindible que AyA solucione ambos problemas en un plazo prudencial. No obstante las advertencias realizadas por la Autoridad Reguladora sobre el particular y sobre todo, haberse tenido conocimiento a nivel nacional e internacional del actual brote de la enfermedad por coronavirus (COVID-19), los racionamientos de agua por parte del AyA continúan siendo una medida recurrente y los usuarios siguen sufriendo la falta de agua, vulnerando con ello el sistema de salud del país y desde el punto de vista regulatorio, el principio fundamental de continuidad en la prestación de los servicios públicos; siendo su obligación de acuerdo con el artículo 14 incisos i) y j) de la Ley N°7593, el estar preparados para asegurar en el corto plazo la prestación del servicio de manera regular y segura.
Las diferentes explicaciones que ha ofrecido el AyA en varias instancias sobre las razones que han llevado a los altos niveles de desabastecimiento de varias zonas del país, especialmente en el Área Metropolitana de San José, no permite concluir que se les deba excluir de la aplicación del citado artículo 95 o que se trate de casos fortuitos o de fuerza mayor, dado que, tal y como se indicó anteriormente, la situación de racionamientos se ha presentado en forma recurrente a lo largo de varios años. En consecuencia, se instruye en este acto al AyA, para que proceda con el ajuste en el monto de la facturación de los servicios a todos sus abonados afectados por los racionamientos, para los siguientes casos en que aplica el artículo 95 del Reglamento Técnico AR-PSAYA-2015 sea: a) Cuando la prestación del servicio sea menor a 16 horas naturales diarias durante al menos 20 días naturales al mes; y b) Cuando la suspensión del servicio durante 24 horas naturales por más de tres días naturales consecutivos o más de 7 días naturales no consecutivos, ambos en el mismo mes.
Esta disposición es independiente de otras que han girado en el sentido de corregir en un tiempo prudencial las situaciones de racionamiento que recurrentemente se han presentado; por lo que AyA no puede asumir que la aplicación del citado artículo 95 le exime de corregir la problemática tipificada. Adicionalmente, debe comunicarse a esta Autoridad Reguladora, en un plazo máximo de cinco días hábiles, el mecanismo que implementará para cumplir con esta disposición”. El 27 de marzo de 2020, el ICAA inició la sustitución de tuberías en sectores de Hatillo 2 por unas de mayor capacidad, lo que permitirá aumentar el caudal disponible para los hogares de Dirección02, Dirección03, Dirección04, Dirección05 y alameda entre calles 54 A y Dirección06, con un avance del 70%, ya que faltan las interconexiones y la conexión de acometidas. El 27 de marzo de 2020, el ICAA interconectó un nuevo pozo (W16) al sistema ME-A-17 La Valencia, el cual permitirá reforzar el abastecimiento de agua en los sectores más críticos de la capital, como los Hatillos.
Este pozo tiene una capacidad de producción de 75 litros por segundo (l/s), el equivalente al consumo diario de 18.500 personas. El ICAA se encuentra ejecutando el proyecto “ BPIP N° 2680: Ampliación de la producción del Acueducto Metropolitano a través de la implementación de nuevos pozos en San Rafael, Alajuela” con el fin de mejorar las condiciones de abastecimiento de agua potable en sectores con afectación crítica durante la época seca, tales como los barrios de sur, entre ellos Hatillo. El proyecto inició el 1º de febrero de 2019 y tiene proyectado finalizar el 1º de noviembre de 2023.
En relación con este tema, la Sala ha tenido definida una línea jurisprudencial. Por sentencia n.º 2019-019080 de las 9:20 horas de 4 de octubre de 2019 resolvió:
“III.- En cuanto al desabastecimiento de agua potable por la época seca. Respecto a esta problemática que, actualmente, afecta a muchas comunidades del territorio nacional, esta Sala mediante sentencia No. 2019-007183 de las 9:20 hrs. del 26 de abril de 2019, consideró lo siguiente:
“…III.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Si bien es cierto, este Tribunal ha reconocido, en reiterada jurisprudencia, que el acceso al agua potable es un derecho constitucional, derivado de los derechos a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, también lo es que en la actualidad, se presentan múltiples problemas de desabastecimiento del líquido vital, generados durante la época seca (en igual sentido véanse las sentencias Nº 2009-12511 de las 17:59 horas del 11 de agosto del 2009, Nº 2010-015448 de las 12:15 hora del 17 de setiembre de 2010, Nº 2014-004918 de las 14:30 horas del 09 de abril de 2014, Nº 2017-006082 de las 09:45 hrs. del 28 de abril de 2017 y Nº 2016-007550 de las 09:05 del 3 de junio de 2016). Al respecto, la responsabilidad del Estado es la de implementar las medidas necesarias y óptimas para dar solución eficaz a estos problemas.
Desde esta perspectiva, se acredita en autos que, en la zona señalada por el recurrente, se han presentado cortes de agua en los últimos meses, lo cual reconoce y detalla la autoridad recurrida. No obstante, se pudo acreditar que las suspensiones reclamadas por los usuarios del servicio no son producto de la negligencia o arbitrariedad de parte del Instituto accionado, sino que estas se deben a una situación de desabastecimiento general de todos los sistemas durante la época seca. En ese sentido se acreditó que, la autoridad accionada ha comunicado a través de diversos medios que durante esta época se producirán racionamientos de agua debido al déficit ocasionado por la reducción de los caudales que abastecen los tanques de captación y por el incremento del consumo de agua. Específicamente, Zapote pertenece a la zona de Operación San José, la cual es abastecida por medio de agua almacenada en los Tanques de Curridabat, los cuales se alimentar de agua proveniente del Sistema de Tres Ríos.
Consta que, durante la producción normal, los Tanques de Curridabat al iniciar el día presentan un volumen de almacenamiento del 85%; no obstante, actualmente los niveles alcanzan un 20% de su capacidad, lo que lleva a que la zona sea propensa a desabastecimientos. Estos se producen cuando la demanda de la población supera el almacenamiento que se tiene y varían dependiendo de la demanda de la población, la producción que se tenga en el momento, el nivel en el tanque de almacenamiento, la cota topográfica del servicio, la distancia del servicio al punto de distribución, la elevación de la zona, etc. Zapote es una de las zonas más altas por lo que el impacto del desabastecimiento de agua será mayor, dicha afectación se da únicamente en la época seca y no de forma constante a lo largo del año. Normalmente, los desabastecimientos inician alrededor de las 10:00 a.m. y el sistema comienza su recuperación alrededor de las 11:00 p.m. se apoya este problema mediante el reparto de agua con camiones cisterna para centros de población vulnerables.
Los accionados indicaron que, han realizado trabajos para reforzar el sistema y beneficiar a las comunidades de los sectores más altos, también, han realizado interconexiones en la zona de La Pacífica para trasladar ese sector a otra zona de operación para acortar el área de cobertura de los tanques de Curridabat, se amplió la operación abastecida por el tanque de Cipreses para abarcar parte de San José que era abastecida exclusivamente por los Tanques de Curridabat. Como medida a largo plazo, la Institución recurrida impulsa proyectos que van enfocados al control del agua no contabilizada. Producto de lo anterior, ha trabajado en explotar nuevas fuentes que se encuentran actualmente en operación para el beneficio de la población del GAM y se ha estado trabajando en la elaboración de un proyecto que pretende aumentar hasta en 2500 litros por segundo la producción que beneficia al GAM, proyecto que se encuentra en la etapa de diseño y se concluiría en el año 2025.
Asimismo, acreditan que, en la actualidad tienen operando en la GAM los pozos de Palermo, Chigüite, Doña Lela, Dirección07 y Dirección08. Este Tribunal considera que, pese a que se comprueba que efectivamente existe el desabastecimiento del servicio de agua potable en la comunidad que reside el recurrente, las autoridades recurridas demostraron que han actuado dentro de sus posibilidades materiales a fin de lograr una adecuada redistribución. Asimismo, considera esta Sala que, el desabastecimiento se da únicamente en época seca y no durante todos los meses del año ni durante todas las horas del día y dicha situación es comunicada a la población por diversos medios. Adicionalmente, se valora que la institución ha realizado trabajos para reforzar el sistema y ha tomado medidas correctivas y preventivas, entre las cuales se encuentra el estudio que realiza para la explotación de nuevas fuentes que se encuentran actualmente en operación, lo que beneficiara la población del GAM y que pretende aumentar hasta en 2500 litros por segundo la producción.
En mérito de lo expuesto, la Sala descarta que la Administración haya sido omisa en la atención de los problemas en el suministro del servicio de agua potable en la zona afectada, por ende, se impone declarar sin lugar el recurso, tal como en efecto se hace. Lo anterior, sin perjuicio de recodarle a la institución recurrida su deber de continuar realizando trabajos para reforzar el sistema y evitar el desabastecimiento durante la época seca…”.
IV.Respecto al desabastecimiento de agua acusado por los recurrentes. En el sub lite, los recurrentes acusan racionamientos arbitrarios del suministro de agua potable en el sector de Mata Redonda. Sobre tales hechos, en los informes suscritos por el gerente general y el subgerente de Gestión de Sistemas GAM, ambos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados -que se tienen dados bajo fe de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la ley que rige esta jurisdicción-, se acepta que la citada localidad está siendo afectada, junto al resto del Acueducto Metropolitano, del impacto de la época seca de este año. Aunque aclaran que los desabastecimientos se presentan en el sector de Mata Redonda durante algunas horas del día, siempre en horas de la tarde, por lo que la población sí cuenta durante gran parte del día con el acceso al agua potable a través de la red de tuberías.
Han explicado que debido a la entrada de esa temporada en el país, los caudales de las fuentes se reducen y con ello los caudales de producción. También sostienen que esa situación obedece a un aumento en el consumo de la población debido a que por las condiciones de la época se demanda una mayor cantidad de agua que en la estación lluviosa. Igualmente, informan que a pesar de estar en los meses en los que típicamente en el país se encuentra ya instalada la estación lluviosa, producto del fenómeno El Niño-Oscilación Sur (ENOS) que está influyendo, las lluvias no han sido capaces de recargar fuentes y los sistemas han mantenido afectaciones que se traducen en una disminución más pronunciada en los caudales que la Institución puede tomar de estas fuentes para potabilizarlas y abastecer a la población. No obstante, indican que su representada procede a informar a la población, la situación que vive el país con respecto a la reducción de las fuentes naturales de agua potable, lo cual no solo afecta a las zonas de Mata Redonda, sino que se extiende a todo el territorio nacional.
Refieren que el AyA pone a disposición de las personas usuarias los siguientes medios para comunicar los eventos que afectan la prestación del servicio de agua: Línea 800-REPORTE (7376783), página web de AyA, aplicación para celular (disponible para su descarga en las plataformas Android e iOS): "Servicios AyA", whatsApp institucional, 57 puntos de atención personalizada y página de Facebook. Además, a través de sus boletines de desabastecimiento, indica una hora en la que se cree que en promedio la población no tendrá servicio, sin embargo, en el horario indicado, habrá gente (de las partes más bajas de la zona de presión) que aun tenga servicio, mientras que los que viven en las partes más altas, ya tienen rato sin estar con el servicio. En este contexto, la Sala entiende que la situación acusada no surge de manera directa de un problema de imposibilidad material, sino, de condiciones ajenas, fuera de control y fortuitas que se presentan en forma temporal, y no permanentes, en la prestación del servicio público reclamado.
Circunstancias que han obligado a la institución recurrida a utilizar los medios de comunicación, para informar sobre la situación en la que se encuentran los sistemas, y pedir a la población tomar las medidas pertinentes para afrontar los desabastecimientos hasta que las condiciones de caudales en las fuentes recuperen su caudal habitual, así como tomar conciencia de la necesidad de no desperdiciar el recurso disponible. Aunque la Sala entiende que estamos ante la prestación de un servicio de primera necesidad, lo cierto es que, además de la existencia de una causa objetiva, la autoridad recurrida ha adoptado medidas para atender el problema, o sea, que no se ha desatendido de la situación acusada por los recurrentes. Nótese que se ha indicado que como parte de los esfuerzos realizados por la Institución para reducir la afectación producto de los desabastecimientos, se han desarrollado varios proyectos, que ya están en operación.
El año pasado se incorporaron cerca de 500 litros por segundo con los pozos Dona Lela, San Miguel y Palermo y los CNP 7, 8 y 9; sin embargo, esto no fue suficiente para evitar el efecto de verano que se está experimentando. También se acaba de poner a operar el pozo Chigüite, que incorpora 20 litros por segundo al sistema de Tres Ríos con lo que se ayuda directamente al sistema de Curridabat y esto permite reforzar durante algunos momentos del día los Tanques del Sur. Aunado a lo anterior, se tiene que contrario a lo alegado por los tutelados, en los últimos seis meses del año 2019 no se han brindado disponibilidades en el servicio de agua potable para desarrollos inmobiliarios en el sector de Mata Redonda — San José. Incluso, las últimas tres solicitudes de disponibilidad fueron negadas y se entregó a los interesados una carta donde se les indicaba la infraestructura que deberían construir de su propio peculio antes de poder contar con la disponibilidad en el servicio de agua potable.
Así como que los proyectos inmobiliarios que, actualmente, se construyen en esa localidad, cuentan con la respectiva disponibilidad en el servicio de agua potable, aprobadas tiempo antes de que se presentaran los problemas de desabastecimiento en la zona. Además, los proyectos inmobiliarios en construcción se abastecen por medio de un único medidor y cuentan con tanque de almacenamiento y sistema de bombeo privado. Bajo esa tesitura, al igual que el anterior antecedente, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso porque no se demostró que la falta del servicio de agua potable sea antojadiza, arbitraria o sin fundamento por parte de AyA, pues igualmente se comprobó que se han buscado soluciones a la problemática generada por las condiciones geográficas y climáticas que sufre la zona de Mata Redonda, así como que se han tomado medidas para atender esa situación. Aparte de que la acusada construcción indiscriminada, que no es tal, tampoco tiene incidencia en la referida problemática”.
Asimismo, en la resolución n.º 2019-008791 de las 9:30 horas de 17 de mayo de 2019 este Tribunal dispuso:
“III.- Sobre el incumplimiento de los horarios de racionamiento. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal descarta la lesión al derecho a la salud del accionante. Del informe rendido por la autoridad recurrida, se constata que los días 23 y 24 de abril de 2019, existió un desabastecimiento en distintas comunidades de los alrededores de Guadalupe, propiamente en Santa Eduviges. Ante todo se debe tener claro que, de acuerdo con lo indicado por el ICAA, la institución no aplica racionamientos en el sector donde reside el amparado; la afectación es producida por el desabastecimiento cuando la población consume la totalidad del almacenamiento disponible, que es el que se ha podido almacenar durante la noche, cuando la demanda de la población baja, lo anterior, dada la escasez generada por la época seca. Ahora bien, según fue explicado por el ICAA, la red de tuberías funciona como un tanque de almacenamiento de gran tamaño, pues una vez que los tanques de almacenamiento son vaciados, existe agua dentro de las tuberías, cuyo consumo no se puede detectar.
Una vez que el tanque queda vacío, la tubería se va descargando, pero a una tasa que no es conocida, ya que depende de muchos factores, tales como el clima, el día de la semana, la hora del día, por lo que es variable cada día. Esto hace casi imposible predecir la hora en la cual se va a ir acabando el agua disponible para el usuario. El ICAA a través de sus boletines de desabastecimiento, indica una hora en la que se cree que en promedio la población no tendrá servicio, sin embargo, en el horario indicado, habrá gente (de las partes más bajas de la zona de presión) que aún tengan servicio, mientras que los que viven en las partes altas, desde un tiempo mayor, no cuentan con el servicio. Así las cosas, no se puede endilgar a la institución recurrida el que no se cumpla con el horario aproximado de suministro del líquido, pues no es algo que la entidad planifique, sino que depende directamente de la demanda y de las condiciones particulares del sistema, incluso climatológicas.
IV.Del informe rendido bajo juramento por la Presidenta Ejecutiva del ICAA, así como de la lectura de la prueba aportada, se desprende que la entidad recurrida ha ejecutado medidas con el propósito de paliar los efectos de la escasez de agua, entre ellas: a) el abastecimiento mediante camiones cisterna, especialmente a centros educativos y centros de salud, b) el 8 de abril de 2019, se abrió un límite entre la zona de Guadalupe y Moravia, para reforzar el sector de Guadalupe, c) el 7 y el 11 de abril de 2019, se intervinieron fugas importantes no visibles, que estaban afectando el sistema, d) el 9 de abril de 2019, se habilitó un “bypass” para reforzar desde el tanque de Guadalupe, aún más el refuerzo que se le hace al tanque de San Blas, e) se han efectuado racionamientos en los sectores de Coronado, Los Cuadros y Montes de Oca con el objetivo de reforzar el abastecimiento de Guadalupe con el agua proveniente de la Planta de Tres Ríos, es decir repartir el déficit, f) se ha coordinado con el ICE con el fin de extraer más agua del embalse en esta época seca con la finalidad de aumentar la producción en Tres Ríos, y actualmente se dispone de alrededor de 100 l/s adicionales de caudal en la Planta de Tres Ríos, para reforzar algunos de los sistemas afectados, entre los que se incluye el de Guadalupe y, g) a largo plazo se tiene planeado ejecutar el Proyecto de Ampliación del Acueducto Metropolitano, que pretende aumentar en hasta 2500 litros por segundo la producción que beneficia al Gran Área Metropolitana, mismo que se proyecta concluir en el año 2025.
En criterio de este Tribunal, el ICAA ha abordado de forma diligente la problemática denunciada. Bajo este orden de consideraciones, este extremo del recurso deviene improcedente. No obstante lo anterior, esta Sala recuerda al ICAA su obligación como entidad rectora de la gestión del recurso hídrico, de seguir implementando las medidas necesarias con el propósito de abordar el problema de escasez de agua, de tal forma que se aminore su repercusión sobre la calidad de vida de los usuarios y se garantice el derecho de acceso al agua potable”.
Sobre el particular, tal y como ocurrió en los precedentes de cita, la Sala observa que, en principio, la falta del servicio de agua potable responde a un problema de desabastecimiento. No obstante, la situación de emergencia nacional provocada por el COVID-19, hace necesario que este Tribunal se replantee la tesis supra citada. Al respecto, no solo consta que la problemática de desabastecimiento de agua se venía reflejando desde el 2017, sino que la ARESEP puntualizó que el ICAA tenía un rezago en la inversión en infraestructura y, además, significativas pérdidas por concepto de agua no contabilizada. Asimismo, el ente regulador también afirmó que la capacidad de ejecución de los proyectos por parte de los operadores del servicio de agua potable no ha sido la deseable.
De ahí que, previo a seguir validando alguna situación de desabastecimiento y en virtud de la pandemia por el COVID-19 (cuyas fatales repercusiones son públicas y notorias en otras latitudes), el ICAA debe implementar las acciones correspondientes a los efectos de solventar a corto plazo los problemas generados por la escasez de agua en las fuentes de producción, sin perjuicio de las soluciones a mediano y largo plazo que tenga proyectadas. Lo anterior se dispone, por cuanto el acceso a este líquido en medio de esta pandemia se torna fundamental para evitar una mayor propagación, según las recomendaciones del Ministerio de Salud. Nótese que, luego de la comunicación del curso de este amparo, el ICAA efectuó dos interconexiones con pozos para reforzar abastecimiento en los sistemas afectados y, además, en Hatillo 2 sustituyó tuberías por otras de mayor capacidad, lo cual demuestra que sí tenía acciones a su alcance para al menos tratar de mitigar la situación; empero, no consta que estas hayan solventado lo acusado.
Si bien se desprende que el ICAA ha procurado la repartición de agua potable por medio de camiones cisterna en Hatillo 2, no se aprecia con claridad si la cantidad de agua fue suficiente para suplir a las necesidades básicas de las personas afectadas. En ese sentido, el hecho de que, en un lapso de cuarenta horas, la recurrente solo haya tenido acceso al servicio por menos de dos, dimensiona la magnitud del problema y evidencia la transgresión al derecho de acceso al agua de la recurrente. Debido a lo anterior se impone la estimatoria del recurso en contra del ICAA, en los términos que se dictarán en parte dispositiva de la sentencia.
En relación con las demás autoridades recurridas, no se aprecia de manera evidente que tengan algún tipo de responsabilidad directa en los hechos acusados por la recurrente. De ahí que se declara sin lugar el recurso en su contra (…)” (el resaltado fue agregado).
Asimismo, obsérvese que en el reglamento No. 21 del 19 de marzo de 2024 ‘Reglamento Técnico "Prestación del suministro de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado Sanitario e Hidrantes (AR-RT-SUMAAH-2023)"’, la ARESEP reguló:
“Artículo 7.- Obligatoriedad de la prestación de los servicios.
Siempre que sea técnicamente factible, los prestadores dentro de su jurisdicción deben brindar, en condiciones de prestación óptima, los servicios de acueducto, alcantarillado sanitario e hidrantes.
Asimismo, todo prestador debe garantizar, el uso eficiente del recurso hídrico, la sostenibilidad del suministro en el corto, mediano y largo plazo de los servicios públicos (…)
Artículo 10.- Prestación del servicio en condiciones inferiores a la prestación óptima.
Solo en situaciones excepcionales: caso fortuito, fuerza mayor, daño causado por tercero o suspensiones programadas, se permitirá brindar los servicios en condiciones inferiores a la prestación óptima.
Sin embargo, el prestador deberá implementar a la mayor brevedad posible, las medidas correctivas temporales que correspondan para suministrar los servicios hasta tanto se logre reestablecer el servicio a condiciones óptimas (…)
Artículo 82.- Continuidad en la prestación de los servicios.
Los prestadores deben garantizar que el servicio se brinde sin interrupción, las 24 horas del día, los 365 días del año, con las condiciones de calidad y cantidad establecidas en este reglamento.
Se exceptúan aquellas situaciones provocadas por el abonado o usuario; por caso fortuito; por fuerza mayor; o por períodos programados de mantenimiento del sistema o daño causado por terceros; en cuyo caso aplicará lo establecido en este Reglamento en cuanto a la prestación del servicio en condiciones inferiores a las establecidas en este reglamento.
En los casos de declaración de emergencia o de interés público, ningún abonado debe quedar sin suministro del servicio de acueducto por falta de pago. Es obligación del abonado cumplir con el pago por el servicio de acueducto, de acuerdo con las condiciones de cobro que se establezcan (…)
Artículo 85.- Prioridad del abastecimiento en caso de escasez.
En caso de que el servicio de acueducto deba ser restringido, éste (sic)se brindará con el fin de satisfacer el consumo humano, con el siguiente orden de prioridades:
a. Hospitales, clínicas, centros de salud centros penitenciarios, albergues, campamentos de damnificados y aeropuertos.
b. Centros educativos.
c. Vivienda, para atender las necesidades básicas de las familias.
d. Actividades comerciales, agrícolas e industriales.
Artículo 86.- Interrupción temporal del servicio de agua potable.
En caso de interrupción temporal de la continuidad del servicio, los prestadores deberán comunicar a los abonados y usuarios a través de los medios de comunicación colectiva, lo siguiente:
a. Área y población afectadas; b. Tipo de afectación al abonado; c. Duración estimada de la interrupción; d. Razones de la interrupción del servicio; e. Medidas de contingencia en caso de ser necesarias; f. Medios alternativos para el suministro del agua; y g. Ubicación de los puntos de entrega del agua, en caso de que se realice por medio de cisternas. El punto de entrega debe estar lo más cerca posible de los domicilios para que se abastezcan varios usuarios a la vez, evitar desperdicio y que exista facilidad de recolección del agua.
Esta información deberá mantenerse actualizada.
Artículo 87.- Comunicación de las interrupciones del servicio de suministro de agua potable Los prestadores deberán comunicar las interrupciones temporales del servicio de suministro de agua potable de la siguiente forma:
a. Para interrupciones programadas, con al menos 48 horas naturales de antelación; b. Para interrupciones no programadas, dentro de las 4 horas naturales después de detectada la avería o producido su reporte.
Esta comunicación deberá realizarse mediante medios de comunicación colectiva, detallando la ubicación, el horario de suministro, las condiciones del servicio alternativo de agua potable y las zonas afectadas.
Artículo 88.- Medios alternativos de suministro del servicio de acueducto Los prestadores definirán los servicios alternativos de suministro del servicio de acueducto, estos podrán ser camiones cisterna, tuberías temporales, fuente pública u otros, siempre que estos garanticen que el agua brindada reúna las características de calidad y que asegure el acceso al agua potable para cubrir las necesidades básicas de los usuarios del área afectada.
a. Si la interrupción del servicio de acueducto, contemplando su reparación, se prolonga por más de 6 horas naturales, de manera diaria, el prestador está obligado a brindar un servicio alternativo de suministro de agua potable a los abonados para cubrir las necesidades básicas.
b. Tratándose de interrupciones que se prolongan por más de 1 día, el suministro de agua potable será diario a todos los abonados afectados por los medios alternativos de que dispone el prestador.
c. En el caso de abonados con interrupciones prolongadas, por más de 5 días, el prestador definirá el mecanismo para brindarles el suministro de agua, de tal forma que facilite la entrega, por ejemplo, en tanques de almacenamiento (propios o en aquellos brindados por el prestador) para reducir la frecuencia de entrega y garantizar el agua para un mayor número de días.
d. El abastecimiento alternativo no se podrá mantener de forma continua por más de 2 años, salvo que la programación del proyecto para solucionar el déficit de agua se extienda por un plazo mayor; debiendo contemplarse en el plan de inversiones, las necesidades de desarrollo de los servicios públicos que brindan y el operador deberá informar, por los medios que tengan disponibles, el avance del proyecto.
e. En el caso de abastecimiento de agua por cisterna, el prestador del servicio deberá ofrecer al menos dos horarios, uno en la mañana y otro en la tarde para distribuir el agua para garantizar que los usuarios reciban el agua potable al menos una vez al día” (el destacado fue incorporado).
Cabe destacar que en el informe nro. DFOE-AE-AI-00008-2018 “ INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN COMUNIDADES VULNERABLES” del 5 de setiembre de 2018, la Contraloría General de la República señaló: “3. Conclusiones 3.1. Desde su creación en 1961, el AyA tiene la responsabilidad de resolver lo relativo a la prestación del servicio de agua potable del país, en su condición de operador, rector y delegante del servicio. Sin embargo, no se ha logrado consolidar en su función de dirigir, intervenir y velar por la correcta administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de agua potable, para que la prestación del servicio cumpla los atributos de calidad, continuidad y cantidad, en apego a los principios fundamentales del servicio público relativos a la adaptación a las necesidades sociales y la igualdad en el trato a los destinatarios del servicio. 3.2.
En este marco, la calificación del servicio de agua potable de 4,45 de 10 en comunidades vulnerables revela una brecha significativa en la calidad de este servicio y los parámetros mínimos aceptables. Esto, resulta de una visión generalizada de estas comunidades que no incorpora enfoques de orden diferencial e intercultural en la prestación del servicio, que aseguren la protección y restauración de los derechos vulnerados. 3.3. Además, esta situación evidencia que desde un enfoque con sensibilidad étnica y cultural, falta mayor avance en la aplicación de buenas prácticas de administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueducto, que garanticen la sostenibilidad de estos para la prestación del servicio de agua potable a comunidades vulnerables. 3.4. La situación encontrada, propicia condiciones de pobreza, afectación a la salud, y las capacidades productivas, en detrimento del bienestar económico, social y ambiental que permita superar las condiciones de vulnerabilidad de la población.
Es así como, resulta relevante la mejora en la calidad al constituir este un servicio fundamental para estas comunidades, en el cual interesa proteger la sostenibilidad de los fondos públicos invertidos en infraestructura y administración”. Además, en el en el informe nro. DFOE-SOS-AID-00003-2024 “INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS” del 12 de abril de 2024, la Contraloría General de la República concluyó: “3.1. La gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del AyA, no ha sido eficaz en incidir en las poblaciones en condición de vulnerabilidad (…) 3.2. El AyA tampoco ha sido eficaz ni eficiente en la gestión del tiempo, costo y alcance del portafolio, pues un 57% de los proyectos que deberían estar finalizados en enero de 2024 aún están en ejecución (…) 3.3.
A su vez, la gestión del portafolio tampoco ha sido eficaz en la incorporación de proyectos prioritarios en congruencia con las necesidades ciudadanas actuales y futuras (…) 3.4. La gestión ineficiente del portafolio ha llevado al AyA a una situación de fragilidad, en la que se proyecta insostenibilidad financiera ante la falta de reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios”. Aunado a lo anterior, recuérdese que la Contraloría General de la República el 6 de junio de 2024, en un criterio aplicable mutatis mutandis al presente asunto, afirmó que: “Relativo a las inversiones efectuadas por el ICAA, mediante el “Informe de auditoría acerca de la eficacia y eficiencia de la gestión de portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024 del 12 de abril de 2024, este Órgano Contralor determinó que la gestión del portafolio de proyectos de inversión para el abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales del ICAA no ha sido eficaz ni eficiente; lo que limita la atención de la necesidad pública con la oportunidad requerida.
También, se encontró que el diseño del portafolio de inversión del ICAA presenta un nivel incipiente y carece de una secuencia lógica y sistémica, conforme a las etapas establecidas de selección, priorización, balance estratégico y aprobación; además, no existe una gestión de riesgos ni se definen responsables del portafolio y sus componentes. Asimismo, en el citado informe de fiscalización se determinó que la gestión de la información por parte del ICAA no permite una administración eficiente del tiempo, costo y alcance del portafolio, ya que para diversos programas y proyectos no hay datos básicos como de fechas de inicio y finalización, costos reales y planificados, cantidad de población beneficiada y responsables de gestionar los proyectos. Estas condiciones dificultan la entrega de beneficios mediante inversiones para producir y mejorar los sistemas de agua potable, afectando principalmente a las comunidades en condición de vulnerabilidad.
También, se restringe el cumplimiento de objetivos estratégicos institucionales y nacionales, principalmente de aquellos asociados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, minimizando el impacto extenso y progresivo que caracteriza a los proyectos hídricos, los cuales coadyuvan al desarrollo económico, del ambiente y la salud de las zonas influenciadas y beneficiadas por las inversiones. Así, dadas las deficiencias en la gestión de la información, se limita la identificación oportuna de las desviaciones en tiempo, costo y alcance de los proyectos por parte de los tomadores de decisión, lo que dificulta la atención de la necesidad pública con la prontitud requerida. Acerca del Informe n.° DFOE-SOS-IAD-00003-2024, vale la pena señalar que se prevé una condición de insostenibilidad financiera en la gestión del portafolio de proyectos a cargo del ICAA, lo que supone una situación de fragilidad. Sobre este aspecto destaca el no reconocimiento de los costos de inversión en las tarifas que sostienen los servicios”.
Por su parte, recuérdese que la ARESEP emitió el memorial nro. IN-0042-IA-2023 del 15 de agosto de 2023 denominado “ESTUDIO TARIFARIO DE OFICIO CORRESPONDIENTE AL SERVICIO DE ACUEDUCTO QUE PRESTA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA)”, en el que evidenció algunos de los problemas del ICAA, como lo son “(…) el disponer de un 57% de pérdidas de agua potable, inversiones con plazos de 10 a 15 años de ejecución, sobrecostos en obras de inversión por lo (sic) desfases en plazo a lo largo de toda la cadena de valor del proyecto atribuibles a la administración, con un 80% de medidores sub-registrando consumos, ausencia de registro de grandes consumidores y niveles de consumo, venta de agua en bloque con precios por debajo de las autorizados, licitaciones de inversiones sin garantías y resguardo de los recursos públicos comprometidos, ausencia de planificación institucional orientada a la sustitución de activos que presentan vencimientos en la vida útil, presencia de servicios sin medición, rechazos de disponibilidad de servicios y el 70% de los sistemas con estrés hídrico, entre otros factores, permite concluir que el equilibrio financiero del servicio no puede ser a cualquier costo (…)”.
Además, en tal estudio se recalcó que el ICAA cobra a las personas usuarias montos que incluyen un 57% de agua que se desperdicia y que, por ende, no conlleva una contraprestación a favor de los abonados. Ello se evidencia con la conclusión de la ARESEP en cuanto a que “El ente regulador le reitera al AyA, que como parte del proceso de revaluación de los activos que integran la base tarifaria, el valor de esta es un 69% mayor, sin que medie una contraprestación en el servicio que se presta, lo cual debió fungir como un resguardo financiero para la reposición de los activos que llegan al final de su vida útil o por retino anticipado. No obstante, el AyA no ha redirigido dichos montos para atender la reposición de aquellos activos que han visto vencer la vida útil, en especial en tuberías de conducción y distribución, así como modernización del parque de medidores o la implementación del sistema de facturación que se encuentra pendiente de ser reemplazado desde el 2004.
En lo que respecta al 57% del agua que el AyA le está cobrando a los usuarios, aun cuando se desperdicia por las aceras y carreteras por medio de fugas, anomalías en los registros de usuarios y ventas, errores en facturación, entre otros factores, la Autoridad Reguladora acordó recortar esos costos en un 10% cada dos años, dado que es obligación del prestador de un servicio público no solo ofrecer el servicio con calidad y cumplir con el principio de servicio al costo, lo cual no puede ser de recibo el que se le cobre a los usuarios por el agua que no es facturada correctamente como resultado de que el 80% del parque de hidrómetros está en mal estado, las ventas de agua en bloque se realizan con precios por debajo de la tarifa establecida, por el agua que se desperdicia con las fugas recurrentes enaceras y carreteras del país sin una atención oportuna y la ausencia de una política de sustitución de tuberías obsoletas y con más de 70 años de uso, las cuales se les cobra como nuevas.
Lo anterior, significa aproximadamente 38,5 millones de metros cúbicos, que de ser eficientes en el uso del recurso hídrico que, dicho sea de paso, se promueve proteger por el mismo AyA, permitiría atender muchas de las disponibilidades rechazadas, evitar tantos recortes del suministro e incluso duplicidad de inversiones”.
A partir de lo expuesto, se desprende que existe un problema estructural de parte del ICAA que ha afectado la prestación del servicio de agua potable en perjuicio de los habitantes del sector de Gravilias de Desamparados.
Sobre el particular, aun cuando en diversos informes del ICAA atinentes a tal problemática se ha indicado que el desabastecimiento obedece a múltiples factores, no puede obviarse que en el sub iudice ha quedado demostrado que el ICAA adolece de una inadecuada planificación, falta de ejecución de proyectos y descoordinación a lo interno. La ARESEP mediante el oficio No. IN-0042-IA-2023 del 15 de agosto de 2023 denominado “ESTUDIO TARIFARIO DE OFICIO CORRESPONDIENTE AL SERVICIO DE ACUEDUCTO QUE PRESTA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA)”, evidenció entre los problemas que afronta el ICAA “el disponer de un 57% de pérdidas de agua potable, inversiones con plazos de 10 a 15 años de ejecución, sobrecostos en obras de inversión por lo (sic) desfases en plazo a lo largo de toda la cadena de valor del proyecto atribuibles a la administración”.
De este modo, en la especie resulta evidente la conculcación del derecho fundamental de acceso al agua potable, máxime si se considera que el ordinal 50 de la Constitución Política dispone que “Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida” y que en la observación general No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se estableció que “El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”, cuyas características son: i) calidad; ii) accesibilidad; y iii) disponibilidad, lo que implica que “El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos”.
En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se especifican en la parte dispositiva de esta sentencia.
De forma muy respetuosa me separo del criterio de la mayoría de la Sala y declaro sin lugar este recurso de amparo en atención a las siguientes consideraciones.
En el caso concreto, los elementos que se utilizan para fundamentar la estimatoria del proceso son los siguientes: el informe nro. IN-0042-IA-2023 denominado “ESTUDIO TARIFARIO DE OFICIO CORRESPONDIENTE AL SERVICIO DE ACUEDUCTO QUE PRESTA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA)” del 15 de agosto de 2023 emitido por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos y los informes nro. DFOE-AE-AI-00008-2018 “INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA EN COMUNIDADES VULNERABLES” del 5 de setiembre de 2018, y nro. DFOE-SOS-AID-00003-2024 “INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DEL PORTAFOLIO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PARA EL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS” del 12 de abril de 2024, ambos dictados por la Contraloría General de la República.
En tales informes, se indica que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no ha logrado consolidar su función de dirigir, intervenir y velar por la correcta administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de agua potable para la continuidad en el servicio cumpla los atributos de calidad, continuidad y cantidad. Sin embargo, se evidencia que tales oficios y alegatos no han sido puestos en conocimiento a la parte recurrida, en el contexto de este proceso, con la finalidad de que pueda referirse a estos.
A partir de lo expuesto, a mi juicio, que no hay elementos adecuadamente valorados bajo el principio del contradictorio, debido a que no ha existido una sustanciación de las piezas probatorias contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Sin embargo, no me parece procedente convertir este recurso de amparo en un proceso de pleno conocimiento. Ha de recordarse que la tramitación de un proceso sumario no es compatible con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, que busquen examinar aspectos técnicos de diferente índole: de infraestructura, financieros, tarifarios, jurídicos, etc.
En síntesis, en el presente caso se condena a la parte recurrida sin haberle dado la oportunidad de referirse a los oficios que dan pie a la declaratoria del con lugar. Y examinar con detalle tales oficios con todas las garantías procesales necesarias ya no sería propio de un recurso de amparo.
En atención a las pretensiones y a lo dicho por las autoridades bajo fe de juramento, en las condiciones que lo establece el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, considero hay una debida justificación de los problemas de abastecimiento y una constatación de las medidas inmediatamente eficaces para remediar la situación, tal como en otros precedentes similares la Sala lo ha declarado (ver en ese sentido las siguientes sentencias: 2024-005590 de las 09:20 horas del 1 de marzo de 2024, 2024-013992 de las 09:15 horas del 24 de mayo de 2024, 2024-015788 de las 09:30 horas del 7 de junio de 2024, 2024-017183 de las 09:20 horas del 21 de junio de 2024).
Por todo lo anterior, salvo el voto y declaro sin lugar el recurso de amparo.
VII.Documentación aportada al expediente. Se previene a la parte recurrente que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a María Alejandra Mora Segura, en su condición de gerente general del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), o a quien en su lugar ocupe ese cargo, coordinar lo necesario y llevar a cabo todas las actuaciones que estén dentro del ámbito de sus competencias, a fin de que: i) DE MANERA INMEDIATA se garantice el suministro de agua potable diario y suficiente para suplir las necesidades básicas de la población del sector de Gravilias de Desamparados, cuando la interrupción del servicio se dé por periodos superiores a 6 horas; y ii) en el PLAZO MÁXIMO DE 18 MESES, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, se implementen las medidas requeridas para que el suministro de agua potable a la población del sector de Gravilias de Desamparados se preste de forma eficiente, eficaz y continua. Todo lo anterior se dicta con el apercibimiento de que, con base en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quienes recibieren una orden que deban cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumplieren o no la hicieren cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese.- Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Animara Garro V.
Ingrid Hess H. Ana Picado B.
Alexandra Alvarado P. Fernando Lara G.
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