ICE Special Public Procurement RegimeRégimen especial de contratación pública del ICE

Decision No. 2024-022483 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hundred hours on August 7, 2024.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) being processed under expediente nro. 23-007251-0007-CO, filed by [Nombre01 001], identity card [CED01], in his capacity as president of the Engineers’ Union of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), seeking a declaration that Articles 1, 2, 68, 69, 70, Article 134, subsection d), and Article 135, subsection c), of Law No. 9986, entitled ‘General Public Procurement Law (Ley General de Contratación Pública),’ are unconstitutional.

Background (Resultando):

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber on 28 de marzo de 2023, the petitioner filed a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Articles 1, 2, 134 subsection d), and 135 subsection c) of Law No. 9986, entitled ‘Ley General de Contratación Pública,’ on the grounds that they are contrary to the first paragraph of Article 7 of the Political Constitution. The petitioner sets forth the following background: “FIRST: Through Supplement 40 of the Official Gazette La Gaceta, number 246, dated 21 de diciembre de 2007, Legislative Decree #8622 was published, containing the Affirmative Majority Opinion on the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (FTA). SECOND: Within Section A, Substantive Aspects, ‘Costa Rica and its FTA Development Agenda,’ the Implementation Agenda was defined as: the domestic process that the country must undertake to fulfill the commitments assumed under that instrument.In the particular case of this Trade Agreement, this process entails the development of measures in both the legislative and institutional fields. In the legislative field, this agenda consists of the following bills: . . Law on the modernization and strengthening of public entities in the telecommunications sector…” THIRD: In fulfillment of the legislative commitment, through Supplement 31 of La Gaceta 156, dated 13 de agosto de 2008, Ley 8660, ‘Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,’ was published, establishing a special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) for ICE, given the competitive framework arising from the aforementioned agreement. FOURTH: Through Supplement 109 of the Official Gazette La Gaceta, number 103, dated 31 de mayo de 2021, the Ley General de Contratación Pública was published, repealing the special administrative procurement regime applicable to ICE and its companies under Ley 8660.” The petitioner substantiates standing (legitimación) as follows: “ICE is an autonomous State institution that provides electricity and telecommunications services; pursuant to Article 1 of Law #449 creating ICE, that institution is intended to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the people of Costa Rica.Consequently, since that institution belongs to the State, all citizens and organized groups have a direct interest in ensuring that it remains strong and provides its services efficiently and effectively; therefore, any law or initiative tending to weaken it may be challenged through the appropriate proceeding. Regarding standing to file this constitutional challenge where diffuse interests (intereses difusos) exist, that Chamber stated the following in Judgment 3705 of 30 de julio de 1993: ‘Constitutional Jurisdiction, as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also an essential matter of public policy; this generally entails the need for much more flexible and less formalistic standing, so as to associate citizens with the interest of the rule of law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality.The purpose of this concept of “diffuse interests” is to develop a form of standing that, in recent times, has constituted an expansion of one of the traditional principles of standing and has gained ground, particularly in the field of administrative law, as the latest broadening—novel but necessary—to make such oversight increasingly effective and efficient. Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that can readily be identified, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests or interests concerning an entire community.They are, therefore, individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, accordingly, receive a present or potential benefit or harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests held by groups of persons in particular situations and, at the same time, by each of those persons. In other words, diffuse interests have a dual nature: they are collective—because they are common to the general public—and individual at the same time, and may therefore be asserted as such. That is precisely what occurs in the present case, in which the appellant clearly has an individual interest insofar as the appellant is affected by the pollution inflicted upon the appellant’s community, while there is also a collective interest because the harm is likewise suffered by the community as a whole.’ It cannot and must not be overlooked that ICE is an enterprise deeply rooted in the consciousness of the Costa Rican people because it has provided Costa Rica with services based on solidarity, universality, and collective benefit in the fields of electricity and telecommunications.Indeed, one of the largest social movements in our country’s recent history arose from the social mobilization generated by the modernization package known as ‘El Combo del ICE,’ through which the Government then in office sought, in its view, to modernize the institution. Nevertheless, civil society interpreted that package of laws as an attempt to weaken and privatize the institution, prompting widespread social protests throughout the country. This demonstrated the public’s interest in ensuring that ICE, as a national public enterprise, remain strong so that it may fulfill the purposes for which it was created, as noted above, and not be potentially threatened by laws that would weaken it. In view of the foregoing, the grounds concerning the provisions and principles deemed to have been violated by Articles 1, 2, 134 subsection d), and 135 subsection c) of the challenged law are respectfully set forth below (…).” The petitioner explains the legal basis for challenging those articles in the following terms: “This constitutional challenge is based on Article 73 subsection d) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and Article 7 of our Magna Carta, because the challenged articles conflict with the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (FTA), signed and ratified by our country, as explained below: Duty to legislate as part of the content of the FTA and its Development and Implementation Agenda: Section A, Substantive Aspects, Costa Rica and its Development Agenda, of Legislative Decree 8622 clearly defines the concepts of Development Agenda and Implementation Agenda.The former (Development Agenda) refers to the set of short-, medium-, and long-term policies developed in the economic, social, environmental, and political fields. Those policies were aimed at promoting the country’s comprehensive development and included the institutional modernization process as a fundamental element for improving the country’s competitiveness and deriving greater benefit from the FTA through improvements in the quality of regulation and the streamlining of procedures within public-administration processes. The latter (Implementation Agenda), in turn, was defined as a domestic process that the country was required to undertake to fulfill the commitments assumed under that instrument. In the particular case of this Trade Agreement, the process entailed the development of measures in both the legislative and institutional fields. In the legislative field, it was established that a bill had to be enacted for the modernization and strengthening of public entities in the telecommunications sector, in order to safeguard their services and operations as they entered a market open to competition.Point 8, ‘CONTENTS OF THE FTA: RESULTS OF THE NEGOTIATION,’ of the aforementioned legislative decree states the following in the section on Telecommunications: ‘… • It was agreed to open certain services to competition, particularly private-network services, Internet services, and cellular telephone services. • It was agreed that the process of opening these services would be gradual and regulated and that the principles of universality and solidarity in the provision of services in Costa Rica would have to be respected. The Costa Rican Government’s commitment to strengthening and modernizing ICE throughout this process was also acknowledged. • The process of opening these services will be carried out in stages according to the following timetable: • It was agreed that Costa Rica would enact a law to modernize and strengthen ICE and would put modern legislation into effect to regulate the sector, including the establishment of a regulatory authority. • It was agreed that private data-network services and Internet services would be opened to competition. • It was agreed that cellular services would be opened to competition.(emphasis added).’ Section 9 of the aforementioned legislative decree, ‘RESPONSES TO THE PRINCIPAL CONCERNS REGARDING THE FTA,’ states the following with respect to telecommunications: ‘… Under the FTA, Costa Rica undertakes a commitment not to privatize, but to open three sectors to competition: Internet, cellular services, and private networks, so that, as with banks, these services may be provided by the State (ICE and RACSA) and private companies. All of this will take place under the supervision of a State regulatory body, likewise as with banks, which will regulate matters including rates and service quality and preserve the principles of solidarity and universality. The FTA would not place ICE at a disadvantage vis-à-vis private competitors. Annex 13 of the FTA imposes upon Costa Rica the obligation to enact a legal framework to strengthen ICE. This obligation was established in the best interests of ICE and the Costa Rican people, given the undeniable need to enact a modernization law as soon as possible so that the institution can adequately prepare to face competition and have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service. With respect to this matter, there can be no doubt that the FTA will also benefit ICE in three ways:1) ICE will no longer bear the exclusive burden of financing or subsidizing any telecommunications service, because private operators will be required to contribute to whatever universal-service system Costa Rica decides to establish, and that burden will therefore be shared;2) operators will be required to pay ICE for any use of its network; and3) the FTA entails modernizing ICE so that, under a competitive regime, ICE strives to provide the public with more and better services.’ (emphasis added). As may be seen, within the FTA itself (Chapter 9, Annex 13), as part of the content negotiated between the parties and of the Development and Implementation Agenda, the Costa Rican State undertook the commitment to enact a law allowing the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) to be modernized so that, under a competitive regime, it would have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service.

With respect to this legislative obligation as part of the country’s commitments for the FTA to enter into force, the Procuraduría General de la República, in Legal Opinion (Opinión Jurídica) OJ-O11-2008 of 15 de febrero de 2008, stated: “… In the case of the opening of the telecommunications market, the Treaty establishes general obligations aimed at liberalizing the telecommunications market in Central America. However, in the case of Costa Rica, its commitments are set forth in Annex 13 to Chapter 13. This Annex notes that, pursuant to Article IV of Annex 13 to Chapter 13, Costa Rica must issue a new regulatory framework for telecommunications services by 1 de enero de 2006. It was also required to have approved a new Ley para el Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad by 31 de diciembre de 2004, a date explained by the fact that the Treaty was to enter into force on 1 de enero de 2005...” (Emphasis not in the original).

As the Procuraduría concludes, this Ley de Fortalecimiento y Modernización del ICE is a requirement for the Treaty’s effectiveness and full implementation, as stated in the same legal opinion: “… The opening of the telecommunications market derives from the Treaty. Nevertheless, Costa Rica is exempted from the general and common provisions of the Treaty. The obligation not to apply Chapter 13 in its entirety and as of the Treaty’s entry into force is subject to the exception set forth in Annex 13 to Chapter 13, point IV, which clearly establishes the Costa Rican State’s obligation to issue a new regulatory framework for telecommunications services that guarantees the participation of telecommunications service providers in that market. The treaty provision even establishes the principles that must govern this regulatory framework. In addition, section III.2 establishes the corresponding timetable for the opening process.

It cannot be overlooked thatthat (sic), in the case of telecommunications, full compliance with this obligation requires the approval of a statute… …. For the opening of the telecommunications market under the terms agreed upon by Costa Rica to become a reality, the country must enact a statute that meets the requirements imposed by the statutory reservation (reserva de ley) referred to above and also respects the commitments undertaken by the country in the Treaty. The Procuraduría does not purport to provide an exhaustive analysis of the Treaty provisions and the State’s obligations, but merely to note that the Treaty’s effectiveness in certain matters is (sic) contingent upon the enactment of a statute by the Asamblea Legislativa. “That is, such effectiveness is indeed contingent upon the enactment of the statutes in question.” (Emphasis not in the original).

Historical and Social Context of the FTA in Costa Rica As all Costa Ricans know, the Free Trade Agreement between Central America—the Dominican Republic and the United States has been one of the trade agreements that has generated the greatest social protest, analysis, and debate in our country, precisely because the people did not want the FTA to threaten public services provided by the State or lead to their privatization, potentially resulting in a higher future cost of providing those services and a possible loss of jobs. This demonstrated, in part, that one of the principal pillars of the controversy generated by that trade agreement was the opening of the Telecommunications Sector (ICE) and the Insurance Sector (INS), which had been State monopolies for many years, since their creation. Indeed, one of the major ideological debates that arose nationwide was whether the FTA would entail the privatization of institutions emblematic of Costa Rica, such as ICE or INS.

This gave rise to the commitments undertaken by the State of Costa Rica to protect those institutions through the enactment and prompt approval of special statutes that would permit an appropriate opening of those markets and enable the institutions involved to compete on equal terms with telecommunications, insurance, and other operators under the implemented FTA. Those regulatory conditions for implementing the FTA were always core and fundamental aspects of the Treaty, a situation that cannot now be changed by the approval and operational entry into force of Ley 9986. The fact cannot be overlooked that the Treaty would place the country in competition across several sectors with companies from the world’s largest economy, the United States. Accordingly, the implementation of various statutes enabling the country to “level” the competitive framework was always part of the very spirit of the trade agreement. Therefore, another statute cannot now be used to undermine what was regulated during the Treaty negotiations for competing companies, as occurs with statute 9886 in the case of ICE.

Against this background and in response to an open telecommunications market, Costa Rica enacted a special statute for ICE and its companies, as well as for the Telecommunications Sector, to satisfy the provision and the commitment concerning the effectiveness of the public institutions entering into competition. This was always a commercial, practical, and legal matter that was extensively discussed and agreed upon for approval of the Treaty, bearing in mind that a fundamental part of the new regulation had to apply to ICE and provide that Institute with a rule and regulatory framework for facing the Treaty’s entry into operation. That statute included a special section on administrative procurement (contratación administrativa) that differed from the framework governing the remainder of the Costa Rican State’s Public Sector, because the administrative procurement procedures and deadlines established under the State’s general procurement framework would prevent ICE and its companies from competing on equal terms with foreign or domestic companies marketing telecommunications services that would enter the country as a result of the opening approved in the trade agreement for that strategic business sector.

Ley 8660, “Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,” arose from compliance with the spirit and requirements of the additional statutes intended to strengthen the State institutions in sectors that would enter into competition as a result of the FTA. It constituted a fundamental part of the spirit of the trade agreement and of the commitments undertaken by the State of Costa Rica for the FTA’s entry into force and effectiveness. An important and necessary component was the special administrative procurement framework established in Ley 8660 for ICE and its companies;, (sic) without which ICE faces a high risk of regulatory regression in this area, as well as a serious and direct violation of efficiency, effectiveness, and competitiveness in the Institution’s administrative procurement of the goods and services needed to carry out its strategy, programs, operating plans, and goals and, consequently, the National Development Plan of which it forms part. This is because Ley 8660 was an essential and fundamental component for fulfilling the Free Trade Agreement commitment, which is no longer being fulfilled under the new Ley General de Contratación Pública.

As is known and can be verified from the ultimate time frames by which an administrative procurement procedure is delayed, both at ICE and at a State entity, it also bears mentioning that the general rules are tedious because of the number of formalities involved, cumbersome, and slow in the execution of the public procurement procedures established and regulated by the general legislation governing Costa Rica’s entire Public Sector. Although that legislation was recently amended through the Ley General de Contratación Pública, based on ICE’s procurement experience it does not appear sufficiently efficient in terms of deadlines and processes to allow a State institution operating in a competitive market to compete on equal terms with private companies.

Moreover, depriving ICE of the procurement instrument contemplated for it by the FTA—namely, its own administrative procurement regulatory framework—would, as stated, undermine an essential part of Ley 8660 and the Institution’s effectiveness and efficiency and, more seriously still, the commitments undertaken by the State of Costa Rica in the FTA, as will be discussed at length below.

Fulfillment of the State’s Commitments for the Treaty’s Full Effectiveness through the Enactment of Ley 8660, “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas de Telecomunicaciones” For the purpose of fulfilling the Development and Implementation Agenda, as well as the State’s political and legislative commitments that would give full effect to the will of the Costa Rican people through the approval and ratification of the FTA, Bill No. 16.397 was drafted. It proposed providing ICE and its companies with a special administrative procurement regime that would specifically enable the Institution to compete and provide it with a more streamlined mechanism for acquiring goods and services. The Bill stated: “… Finally, based on recognition of the work performed by ICE and its companies in the telecommunications field, the Government of the Republic considers it an unavoidable commitment to provide that entity with the legal and operational mechanisms necessary so that, without altering its public nature, it may operate on equal terms with the private operators participating in the market.

To that end, this Bill proposes developing a regulatory framework complementary to Ley N.º 449, Ley de creación del ICE, that will: - Strengthen the capacity of ICE and its companies to provide and market electricity and telecommunications products and services within and outside the national territory. - Provide ICE and its companies with legislation enabling them to adapt to changes in electricity and telecommunications…”.

This Bill was submitted for constitutional review (consulta de constitucionalidad), in which that Honorable Chamber, in decision number 11210 of 16 de julio de 2008, stated: “… An analysis of the consulted Bill reveals the legislature’s clear intention to provide the Instituto Costarricense de Electricidad with the conditions necessary for greater administrative, financial, and technological efficiency and effectiveness. This, of course, occurs within the framework of a process of opening the telecommunications market—already determined by the people through approval in the referendum on the U.S., Central America, and Dominican Republic FTA (Referendum Law No. 8622 of 21 de noviembre de 2007)—which seeks to strengthen public operators in anticipation of potential competition. Indeed, the following may be inferred from the considerations of those issuing the committee report on the Bill: ‘(...) The Bill at issue proposes a special administrative procurement regime for ICE’s acquisition of goods and services.

Regarding this matter, the Bill under consideration states among its objectives the provision to ICE of a streamlined, efficient, and effective administrative procurement system as part of the efforts to strengthen and modernize that entity, as well as the establishment of a body of rules adapted to its particular circumstances. Both the Sala Constitucional and the Contraloría General have noted that special regimes may exist whenever required by the nature and particular characteristics of the public activity concerned and insofar as the circumstances contemplated in the general legislation are not applicable to it.

As intended in that opinion, that framework must therefore regulate the particular conditions governing the administrative procurement (contratación administrativa) of ICE and its companies and must necessarily take into account the constitutional principles enshrined in Articles 182 and 184. On this issue, the legislature has been entrusted with the task of clearly specifying the particular rules and parameters that justify regulations departing from the general regulatory framework, developing their content in the law, and incorporating the constitutional principles governing the State’s administrative procurement activities, as proposed in the present text. Within the framework of those objectives, it was emphasized that one of the principal difficulties historically faced by the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies in administrative procurement matters is that the financial thresholds for determining the applicable procurement procedures do not necessarily meet their requirements.

By virtue of the foregoing, it may be inferred that the legislature’s intent in the legislation under review is to adjust the financial thresholds for administrative procurement to the circumstances and scale of ICE. The analytical opinion stated the following: “(...) Along the same lines, ICE and its companies currently use the procedures of public tendering (licitación pública), abbreviated tendering (licitación abreviada), and direct contracting (contratación directa), based on the financial thresholds established in Article 27 of the Ley de Contratación Administrativa and its amendments. That methodology is not in itself problematic; however, because the reference budget applicable to ICE represents slightly more than 10% of the Institution’s budget, it became necessary to establish a methodology allowing the financial procurement thresholds to be adjusted to the circumstances and scale of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, without losing sight of the fact that the competent body for setting those thresholds is the Contraloría General de la República.

(...)” (emphasis not in the original). The text under review does not therefore seek to disregard administrative procurement procedures, but rather to establish amounts more consistent with the budgetary particularities of the Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate in light of Constitutional Law (Derecho de la Constitución)...” (underlining not in the original). Accordingly, consistent with the legislature’s intent and following completion of the constitutional review (análisis de Constitucionalidad), Ley 8660 was enacted, which identifies the following among its objectives: “… a) To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its companies, and its affiliated bodies with legislation enabling them to adapt to all changes in the legal framework governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services. e) To make more flexible and expand the public procurement mechanisms and procedures available to ICE and its companies. f) To guarantee and reaffirm the administrative and financial autonomy of ICE and its companies ...” To achieve those objectives, Article 20 establishes a special administrative procurement framework (régimen de contratación administrativa especial) intended to provide greater speed and efficiency in the acquisition of goods and services, in accordance with the provisions of the FTA (TLC); this is borne out by the years during which the special framework has operated within the Institution (ICE), enabling competitiveness and responsiveness in addressing the services, resources, and other needs of the telecommunications system, given the opportunity afforded by having a special framework for acquiring goods and services to meet its goals and obligations.

“… CHAPTER IV SPECIAL ADMINISTRATIVE PROCUREMENT FRAMEWORK ARTICLE 20.- Procurement regulations The acquisition of goods and services by ICE shall be subject to the special provisions contained in this Law and its Regulations. The Ley de Contratación Administrativa, N. 0 7494, of 1 0 May 1996, as amended, and its Regulations shall apply on a supplementary basis. The acquisition of goods and services by ICE companies incorporated as corporations (sociedad anónima) shall be excluded from the Ley de Contratación Administrativa …” These special regulations allowed ICE and its companies to acquire goods and services more quickly, efficiently, and with greater administrative autonomy, all of which were necessary to respond appropriately in a competitive market. Unconstitutionality (Inconstitucionalidad) of Articles 1, 2, and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública: Article 1 of the Ley General de Contratación Pública states: “…

ARTICLE 1-Scope of application This law applies to all contractual activity using public funds in whole or in part ...” Superior hierarchy of international treaties and conventions. As Article 7 of our Constitution provides, public treaties, international conventions, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall, from the time of their enactment or from the date specified therein, have authority superior to that of statutes. In this particular case, it is clear that the TLC, approved by popular vote and ratified by the Asamblea Legislativa, ranks above statutes and below only the Constitución Política. On this point, the Procuraduría General de la República, in the same Legal Opinion (Opinión Jurídica) OJ-O11-2008 of 15 February 2008, stated the following regarding domestic laws in relation to the provisions of an international treaty: “… In the case of Costa Rica, constitutional case law has already indicated that international treaties, upon their approval and ratification, take effect within the country, unless their implementation requires the approval of subsequent implementing measures: ‘In accordance with the doctrine derived from Article 7º of our Constitution, international treaties or conventions, as a source of law within our legal system, occupy a position superior to that of ordinary statutes.

This means that, when confronted with the provision of a treaty or convention—a designation that is equivalent for purposes of international law—an internal statutory provision must yield, which is precisely the legal issue before us. Indeed, international rules do not arise from the legislative authority inherent in each country’s congress or parliament, in which popularly elected representatives (in representative democracies) participate as active parties in the lawmaking process, particularly at the stage when the bill in question is introduced, with the executive subsequently intervening as an oversight mechanism. The opposite occurs in international law, where the executive, in exercising its exclusive and autonomous function of conducting the State’s international relations, defines the content of negotiations and thereby binds or obligates the other internal bodies. Here, the legislature does not play a predominant role in determining the content of the negotiations, but instead acts as a body providing subsequent approval by approving or rejecting the instrument, without modifying it.

Once the treaty—in this case, the Convention—has been signed by the executive (President and Minister of Foreign Affairs), approved by the Asamblea Legislativa, and ratified by the Executive, it becomes part of our country’s domestic legal framework and prevails over any other ordinary rule that conflicts with it, unless, by the very content of its clauses, its implementation has been made conditional upon its completion through subsidiary agreements or protocols, as the Constitution designates them.’ (Voto N. 0503-96 de las 10:21 horas del 26 de enero de 1996). An approved and ratified international convention becomes part of the national legal system with authority superior to that of statutes, which must conform to the provisions of the treaty as the superior rule. Any inconsistency between a statutory provision and a treaty incorporated into the legal system is resolved by applying the rules of interpretation (criterios hermenéuticos) for resolving conflicts between legal rules (antinomias normativas); it may, however, entail a constitutional issue insofar as it violates Article 7 of the Constitución Política. …” As has been demonstrated in this Action, the challenged articles disregard ICE’s special administrative procurement framework in a competitive market—a framework that, as explained, formed part of the content of the TLC, as set forth in its Development Agenda (Agenda de Desarrollo), Implementation Agenda (Agenda de Implementación), and the State’s and legislature’s commitments to give effect and force to the Tratado de Libre Comercio—and are manifestly contrary to its purpose by placing ICE’s administrative procurement procedure within the State’s general Public Procurement (Compras Públicas) framework, in complete contradiction to the legislature’s enactment of an agile, efficient legislative framework for ICE and its companies that was suited to their specific budgetary needs, since, upon the entry into force of the TLC, ICE had to prepare for competition in the telecommunications sector.

The bill, Expediente Número 21.546, on which the Ley General de Contratación Pública was based, is absolutely clear that one of its objectives was precisely to eliminate every special administrative procurement framework: “… A comprehensive scope of application … With regard to the application of the currently effective Ley de Contratación Administrativa, a phenomenon has arisen whereby government entities (Administraciones) quite frequently seek to take advantage of any statutory amendment to their powers in order to remove their procurement arrangements from the scope of that law. Such is the case of the Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Nacional de Seguros, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Junta Administrativa Servicios Eléctricos de Cartago, Radiográfica Costarricense S.A., Sistema Nacional de Radio y Televisión, and Correos de Costa Rica.

This has resulted in the existence of different laws containing particular regulations that, far from providing a straightforward public procurement mechanism, create a landscape that is difficult to understand, tangled, and detrimental to legal certainty (seguridad jurídica). Although it is recognized that certain matters within the current Ley de Contratación Administrativa are capable of improvement, which is the reason this initiative is being introduced, the fact remains that, in practice, the fragmentation affecting public procurement as a result of the proliferation of special regulatory instruments for certain government entities has not proved effective. On the contrary, because different procurement frameworks coexist, the contracting authority (Administración contratante), legal practitioner, and general public are currently subject to a dense regulatory web that fosters legal uncertainty and makes it difficult to gain a comprehensive command of the legal system in this area.

Accordingly, this bill seeks to establish a single scope of application based on the objective criterion of the use of public funds. Thus, the provision establishes that its scope shall encompass the entire Public Administration, so that it is intended to apply to the procurement activities of all bodies or entities, whether public or private, whenever they use public funds (objective element). For that reason, it is understood to constitute a comprehensive scope of application.

Consequently, as previously mentioned, the regulation of entities that are “governed by principles” or that have special regulations for the procurement of goods, works, and services is eliminated. This principle-based regulation is not clearly defined or delimited and, in practice, it has been found that different regulations exist...” (emphasis not in the original). This legislative objective places ICE on the same footing as other State-owned companies, Ministries, and institutions, without analyzing or assessing the very origin of these special administrative procurement (contratación administrativa) regulations. In the case of ICE, these arose as a legislative commitment by the State, for the effective implementation of the TLC, to provide the public enterprises entering into competition with legal instruments having the force of law so that they could address the telecommunications sector with greater operational, financial, and administrative efficiency; accordingly, it is contrary to constitutional law (derecho de la Constitución) for a subsequent law to disregard legislation implementing an international treaty or convention and mandatorily establish the use of a general legislative framework that conflicts with it.

This is because it not only repeals the special administrative procurement regime applicable to ICE, which enables it to operate more effectively and efficiently in order to face competition, but in doing so also harms and jeopardizes the very existence of ICE and its companies by including them within a general procurement regime that does not take into account their particular administrative, budgetary, and competitive needs. This is a serious omission for the Institution, because it is once again confined within a State regime applicable to institutions—whether Ministries, decentralized bodies, or other public entities—that do not compete in the domestic market with other operators for their services and revenues, as ICE does as an autonomous Institution (sic) in the telecommunications sector. Upon deeper analysis, the electricity sector is likewise competitive as of this date. Similarly, Article 2 of the Ley General de Contratación Pública states: “...

ARTICLE 2—Exclusions from the application of the law. The following activities are excluded from the scope of this law: a) The ordinary activities of the Administration. b) Public employment relationships. c) Public borrowing. The procurement procedures arising therefrom shall be governed by this law, unless the law approving the loan provides for another procurement regime. d) Procurement conducted outside the country for the construction, installation, or provision of offices and for the procurement of goods, works, and services that must be used and consumed entirely abroad. e) Agreements of a humanitarian nature entered into with other States or subjects of public international law, which are governed by public international law. f) Cooperation agreements between public-law entities, understood as agreements entered into within the scope of each party’s legal authority, under which the parties’ obligations are equivalent and a shared common purpose is pursued, without any payment being made. g) Procurement conducted by the Comisión Nacional de Emergencias by virtue of the extraordinary activity defined in Article 4 of Ley 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, dated 22 de noviembre de 2005.

All other procurement shall be governed by the provisions of this law. h) The acquisition of fuel...” As a consequence of the foregoing, this challenged article is also contrary to the provisions of Article 7 of the Political Constitution, disregarding the superior legal authority of a public international treaty such as the TLC with respect to matters excluded from the application of this law. Article 135(c) of the challenged Law gives effect to the matters stated above and specifically repeals the articles of Ley 8660 that establish the special administrative procurement regime for ICE and its companies: “ARTICLE 135—Repeals. The following provisions are repealed: c) Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, dated 8 de agosto de 2008, are repealed...” Conflict between Ley 9986, “Ley General de Contratación Pública,” and the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (TLC).

As stated in the preceding section, this law repeals the special administrative procurement regime that was necessary to fulfill the very spirit of the TLC and the actions taken by the previous Legislators (sic) to comply with the provisions of the aforementioned Addenda (sic) and to open the telecommunications market gradually, strengthening ICE and its companies through more agile and efficient administrative procurement and greater administrative autonomy. These elements are lost under the current provision, because the current legislators disregard the premises underlying the creation of that special regime for procuring goods and services for the telecommunications system and business operated by ICE as a State-owned enterprise, thereby contravening the obligations established in the Free Trade Agreement. The following demonstrates how Ley 9986 represents a regression in this area, rendering the legislators’ actions unconstitutional in approving that provision, dismantling ICE’s regulatory framework that provided the agility and administrative and financial efficiency required by the telecommunications sector, and replacing it with simplistic, lengthy administrative procurement procedures that once again add more steps to the procurement process.

ICE and its companies thereby lose the administrative autonomy they require to provide services in a competitive environment, through the repeal of the legal framework contemplated by the TLC—a modern and strengthened legal framework enabling them to enter into competition in a Telecommunications Sector that, by virtue of its service technology, is inherently subject to rapid change: Contents of the TLC. Chapter 9, Annex 13: Preamble. The Government of the Republic of Costa Rica: recognizing the unique nature of Costa Rican social policy regarding telecommunications and reaffirming its decision to ensure that the process of opening its telecommunications services sector is based on its Political Constitution; emphasizing that this opening process shall benefit users and shall be founded on the principles of gradualism, selectivity, and regulation, in strict conformity with the social objectives of universality and solidarity in the provision of telecommunications services; and recognizing its commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market, ensuring that the use of its infrastructure is compensated, and further developing a regulatory entity to oversee the development of the market; hereby assumes, through this Annex, the following specific commitments regarding telecommunications services.

II. Modernization of ICE. Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization no later than 31 de diciembre del 2004...” There can be no doubt that, merely by repealing this special administrative procurement regime at ICE, the Ley General de Contratación Pública conflicts not only with the legislative obligations of the Costa Rican State, but also with their purpose, which is to ensure the proper implementation of the TLC by strengthening and modernizing ICE and its companies. Without prejudice to the foregoing, the following are examples of how this general law imposes constraints and limits the actions of ICE and its companies, clearly conflicting with the objective of the TLC: Thresholds and time limits: As stated in this Action (sic) l (sic), the bill for the enactment of Ley 8660 and the constitutional review (consulta de constitucionalidad) indicated that one of the most significant problems faced by ICE consisted precisely of thresholds that did not take its specific needs into account and were not suited to its budgetary circumstances.

Ley 8860 established: “ARTICLE 22.—Ordinary competitive procedures. ICE shall use the ordinary public bidding (licitación pública) and abbreviated bidding (licitación abreviada) procedures in accordance with the provisions of this chapter; it may also apply the special direct procurement (contratación directa) regime. The Regulations to this Law may establish special rules concerning the structure and requirements of the aforementioned ordinary competitive procedures, provided that the constitutional principles governing administrative procurement are respected. ICE, considered individually, shall use the public-bidding procedure for procurements whose value is equal to or greater than the amount obtained by multiplying the entity’s budget for the procurement of goods and non-personal services by the factor resulting from dividing the amount specified for public bidding in Article 27(a) of the Ley general de contratación administrativa (sic) by the reference budget applicable to ICE, considered individually, as provided in that same article.

If application of this paragraph results in limits lower than those established in Article 27 of Ley N.º 7494, Contratación administrativa, the limits specified in that Law shall apply. The abbreviated-bidding procedure shall apply to contracts whose value falls between the direct-procurement amount specified in Article 27(a) of Ley N.º 7494, Contratación administrativa, and the public-bidding amount resulting from application of the formula set forth in the preceding paragraph. The reference budget shall be the budget applicable to ICE, considered individually, pursuant to Article 27 of Ley N.º 7494, Contratación administrativa, with its current adjustments...” Under the application of the preceding article, the procurement thresholds for 2022 were as follows. II.—Procurement limits applicable to ICE and JASEC.

ADMINISTRATIVE PROCUREMENT LIMITS FOR 2022 Calculation pursuant to Article 22 of Ley Nº 8660 Institutions Public Tender Abbreviated Tender Direct Procurement Reference tier1 Equal to or greater than Less than Equal to or greater than Less than Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 6 041 595 408,00 6 041 595 408,00 101 100 000,00 101 100 000,00 A Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (JASEC) 697 414 414,00 697 414 414,00 28 260 000, 00 28 260 000,00 C 1Determined according to the average budgeted amount, in millions of colones, for the 2020-2022 period, for the acquisition of non-personal goods and services indicated as a reference in section X of this resolution. Source: R-DC-00020-2022. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Office of the Comptroller General. San José, at nine o’clock on the sixteenth of February, two thousand twenty-two. For its part, the Ley General de Contratación Pública provides: “ARTICLE 36—Thresholds for determining the procurement procedure.

The procurement procedure shall be determined in accordance with the following thresholds: i) Procurement conducted by national nonfinancial public enterprises, municipal nonfinancial public enterprises, public banking financial institutions, and public nonbanking financial institutions listed in the Institutional Classifier of the Public Sector issued by the Ministerio de Hacienda shall use the major tender procedure (licitación mayor) for procurements of goods and services whose estimated value exceeds two hundred eighty-five million eight hundred sixty-eight thousand seven hundred fifty-two colones (¢ 285 868 752), the minor tender procedure (licitación menor) for procurements of goods and services whose estimated value is equal to or less than two hundred eighty-five million eight hundred sixty-eight thousand seven hundred fifty-two colones (¢ 285 868 752) but greater than seventy-one million four hundred sixty-seven thousand one hundred eighty-eight colones (CRC 71 467 188), and the reduced tender procedure (licitación reducida) in those cases whose estimated value is equal to or less than seventy-one million four hundred sixty-seven thousand one hundred eighty-eight colones ( 71 467 188)…”. Following the recent update issued by the Contraloría General de la República, the amounts in effect for 2023 are:

Thresholds for 2023 (amounts in colones) Regime Type of procurement Major Tender Minor Tender Reduced Tender Equal to or greater than Less than Equal to or greater than Less than Ordinary Goods and Services 264.519.083 264.519.083 66.129.771 66.129.771 Works 712.166.540 712.166.540 178.041.690 178.041.690 Differentiated Goods and Services 317.422.900 317.422.900 79.355.725 79.355.725 Works 1.139.466.819 1.139.466.819 284.866.705 284.866.705 Source: R-DC-00132-2022. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Office of the Comptroller General. San José, at thirteen hours and forty-three minutes on the twelfth of December, two thousand twenty-two. Under the special regime established by Ley 8660, ICE was required to use the tender procedure with the most stringent stages and time limits—the public tender procedure (licitación pública)—for acquisitions of goods and services estimated at amounts equal to or greater than CRC 6 041 595 408,00, an amount that specifically takes into account the budgetary conditions applicable to the Institution.

By contrast, following the repeal of this special regime, ICE is required to use the procedure with the most stringent time limits and stages—the major tender procedure—for acquisitions estimated at an amount equal to or greater than CRC 317 422 900,00. This is wholly disproportionate and burdensome for the Institution because it slows down administrative and financial management by lengthening the time required to acquire goods and services and undermines the agility needed to respond adequately to the competitive market in which it operates in conducting its telecommunications and electricity businesses. Likewise, under its special regime ICE was required to use the abbreviated tender procedure (licitación abreviada)—an ordinary procedure that is shorter and more streamlined than the public tender procedure—for acquisitions between CRC 101 100 000,00 and CRC 6 041 595 408,00, whereas under the current threshold it must use the minor tender procedure for acquisitions between 79 355 725,00 CRC and 317 422 900,00 CRC, once again potentially affecting the results of the Institution’s Supply Chain and weakening its position vis-à-vis its competitors.

To demonstrate the foregoing, a comparative table of time limits is attached, covering the period from publication of the tender specifications (pliego de condiciones) through any final award, according to the types of ordinary procedures under Ley 9986 and Ley 8660:

Ley General Contratación Pública Major Tender* Minimum time limit Minor Tender *Maximum Reduced Tender *Maximum time limit Receipt of bids 15 15 5 Award 30 30 10 Objection proceeding (recurso de objeción) 24 8 5 Revocation/appeal proceeding (recurso de revocatoria/apelación) 62 28 12 Total 131 81 32 Ley de Fortalceimiento (sic) y Modernización Public Tender *Minimum Time Limit Abbreviated Tender *Maximum time limit Low-value Direct Procurement (Contratación Directa de escasa cuantía) *Maximum time limit Receipt of bids 10 20 5 Award 20 40 10 Objection proceeding 12 15 0 Revocation/appeal proceeding 45 27 0 Total 87 102 15 Source: Prepared in-house by SIICE—March 2023. *The time limit for proceedings includes the periods for filing, admissibility, resolution, and finality of the administrative act (acto administrativo). As can be seen, for example, a procurement that was previously conducted under Ley 8660 through a Low-value Direct Procurement procedure took only 15 days from publication to final award, whereas for the same amount, ICE’s Administration, pursuant to Ley 9986, will take 32 business days for the range up to CRC 79 355 725,00 and 81 business days for the range from CRC 79 355 725,00 to CRC 101 100 000.00, taking into account the objection and revocation proceedings.

This period may be extended further by extensions of the deadline for making the award or by a possible new award requiring a second round of challenges; this situation will make the administrative procurement process (proceso de contratación administrativa) lengthy and cumbersome for ICE, in a context in which competing Operators can make acquisitions using private-enterprise methods, placing the state-owned Institution at a clear disadvantage. In the case of the minor tender procedure, the threshold range corresponding to the abbreviated tender procedure shows a reduction in time (the range from CRC 101 100 000.00 to CRC 317 422 900,00); however, the major tender procedure must be used for higher amounts, extending the process by 29 business days, with the possibility of further extensions due to extensions of the deadline for making the award or a possible new award requiring a second round of challenges.

In addition to the foregoing, the differentiated regime under the Ley General de Contratación Pública seeks to place ICE on an equal footing with enterprises such as CNP, RECOPE, Banco de Costa Rica, INS, among others, even though its procurement budget is substantially higher, thereby conflicting with the purpose of Ley 8660, which, as previously stated, is to establish thresholds consistent with the Institution’s budgetary circumstances. To demonstrate the foregoing, the following information was published in SICOP based on the 2023 Annual Procurement Plan of each of the entities mentioned, showing that ICE’s circumstances are very different from those of the enterprises falling within that category:

Institution Estimated budget in colones ICE 147 189 177 163,83 INS 54 035 081 067,81 CPN 61 663 059,40 RECOPE 15 493 823 808,00 Banco de Costa Rica 18 680 634 070,36 Source: Prepared in-house using SICOP Annual Procurement Plans System of review remedies (régimen recursivo): Article 26 of Ley 8660 established the following regarding the system of review remedies: “… ARTICLE 26.- Review remedies. A challenge to the bidding terms (recurso de objeción contra el cartel) of a public or abbreviated tender shall be filed within the first quarter of the period for submitting bids, before the Office of the Comptroller General of the Republic in cases involving public tenders and, in all other cases, before the contracting authority. This challenge shall be decided within ten business days following its filing. Once the stated period has elapsed, the challenge shall be deemed granted. In the case of ICE, an appeal (recurso de apelación) shall be available only for public tenders.

In all other cases, a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) shall apply. … No motion for reconsideration shall be available against low-value direct procurements (contrataciones directas de escasa cuantía)…” The foregoing allowed the ICE Administration, in furtherance of its administrative and financial autonomy and procedural flexibility, to hear review remedies concerning procurements between CRC 101 100 000,00 and CRC 6 041 595 408,00. Ley General de Contratación Pública provides: “ARTICLE 95- Challenge to the bidding terms. Filing of the challenge and body with jurisdiction to hear it: The tender specifications (pliego de condiciones de licitación) may be challenged by any potential bidder or by any legally constituted organization responsible for safeguarding the interests of the community where the procurement will be carried out or upon which it will have effects. a) In the case of a major tender (licitación mayor), the Office of the Comptroller General of the Republic shall have jurisdiction to hear the challenge, which shall be filed through the unified digital system within eight business days following publication of the tender specifications.

ARTICLE 97- Appeal. Processing of the appeal. An appeal shall be available against the award decision (acto de adjudicación) or a decision declaring a major tender deserted or unsuccessful. Within eight business days following notice of the final decision, any person who participated in the competitive procedure may file an appeal through the unified digital system. The Office of the Comptroller General of the Republic shall process the appeal in accordance with the following stages:…” In other words, Ley General de Contratación Pública grants the Office of the Comptroller General of the Republic jurisdiction to hear challenges and appeals in major-tender procedures, which, as indicated, are currently defined under the differentiated regime (régimen diferenciado) as procurements equal to or greater than CRC 317 422 900,00. The foregoing weakens ICE’s administrative, financial, and procedural autonomy—an objective of the TLC and Ley 8660—because it is now the Office of the Comptroller General of the Republic that decides the review remedies which, based on their value, the Institute previously decided itself under the former thresholds, up to CRC 6 041 595 408,00.

This also affects the efficiency of ICE’s administrative procurement (Contratación Administrativa) procedures, because the oversight body must hear all review remedies filed by the Public Administration arising from major-tender procedures, which, as stated, do not take into account the type, nature, and budget of the institutions—apart from the distinction established between the differentiated and ordinary regimes, which places ICE companies on an equal footing with companies such as Consejo Nacional de la Producción, INCOFER, RECOPE, INS, and CONAPE, to cite a few examples—thereby placing a company such as ICE at a clear disadvantage. As has been extensively explained, ICE must meet demand for telecommunications services within the highly competitive environment currently known to exist in the domestic market. Elimination of the special “Low-Value Direct Procurement” regime. Ley General de Contratación Pública establishes simplified tendering (licitación reducida), minor tendering (licitación menor), and major tendering as ordinary procedures; it also eliminates low-value direct procurement from the exceptions.

Ley 8660 provided: “… ARTICLE 22.- Ordinary competitive procedures. ICE shall use the ordinary public-tender and abbreviated-tender procedures in accordance with the provisions of this chapter; it may also apply the special direct-procurement regime. The Regulations to this Law may establish special rules concerning the structure and requirements of the aforementioned ordinary competitive procedures, provided that the constitutional principles governing administrative procurement are observed…” By virtue of the foregoing, ICE could process procedures with an estimated value below CRC 100 100 000,00 through low-value direct procurement, an expedited procedure that was administratively and financially streamlined, regulated by law and regulation, and reduced procedural requirements in the strict sense by allowing neither challenges nor motions for reconsideration against the final award decision, thereby enabling goods and services to be procured within 15 days after publication of the competitive procedure.

Eliminating these review stages was specifically intended to expedite the Institution’s procurement of lower-value goods and services and respond rapidly to market demands. With the elimination of this type of procedure, these procurements must be processed under the simplified-tendering procedure—up to CRC 79 355 725,00—which gives participants the right to challenge the bidding terms and seek reconsideration of the final decision, potentially resulting in the competitive procedure being Re-awarded (sic). From the standpoint of ICE’s budget implementation, these procedural stages for a lower-value procurement, far from simplifying matters, extend the time required for the competitive stage and execution of a contract, affecting the availability of the goods and services required by an efficient and effective supply chain of a state-owned telecommunications company competing with private operators under unequal conditions.

To demonstrate the adverse impact on the speed of the Institute’s procurements, certified information from RACSA, as coordinator of the Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), is attached, showing that in 2022 ICE published 919 Low-Value Direct Procurement procedures; under Ley 9986, these procurements would take at least twice as long to become final. This time variable will inevitably be reflected in the services and new telecommunications businesses provided by ICE and, therefore, in its revenues. Unilateral contract modification (modificación unilateral de contrato): Article 178 of Reglamento a la Ley 8660 empowered ICE to modify contracts under performance in order to procure the same goods, or even goods of a similar nature, for up to 100% of the awarded amount. Article 101 of Ley General de Contratación Pública provides that this authority is limited to a maximum of 20% and, exceptionally, up to 50%; if a larger quantity is required, the Administration must initiate a new competitive procedure.

The foregoing also undermines the speed of procurement achieved through the implementation of Ley 8660 and its regulations as part of the implementation of the TLC. Special procedure for companies operating in competitive markets: Ley General de Contratación Pública establishes a special procedure for companies operating in competitive markets, expressly identifying ICE, for the purpose of providing a less rigorous method than the ordinary procedures when the subject matter of the contract is the procurement of goods, works, and services intended to generate, install, and operate networks; provide, acquire, and market telecommunications and infocommunications products and services; and provide other information products and services and other convergent products and services. Nevertheless, although this procedure is more flexible than the ordinary regime, it is neither more streamlined nor more advantageous than the special regime established in Ley 8660, because its use is limited exclusively to such goods and services; moreover, it establishes a series of requirements for its use and therefore provides no guarantee of administrative and financial flexibility or efficiency consistent with the legislation enacted for that purpose, namely Ley 8660, which represented a commitment and safeguard enabling the state-owned company to enter into competition under the TLC.

“… ARTICLE 168 Reglamento a la Ley 9986: For the application of the preceding paragraph, the following shall be understood as: a) Great complexity or specialized nature: subject matters which, because of their particular characteristics and infrequent demand, are exceptional from a technical standpoint. The great complexity or specialized nature shall be substantiated by means of a reasoned administrative act (acto administrativo motivado) issued by the competent technical unit. b) Limited number of suppliers: a procurement for which the market does not offer more than five potential bidders capable of supplying the required subject matter, which shall be substantiated in the unified digital system by the competent technical unit. c) Economy and efficiency: where, in accordance with the value-for-money principle (principio de valor por el dinero), the economic advantages are reliably substantiated and it is demonstrated that the proposed objectives will be achieved using the fewest resources…”.

Administrative and financial autonomy. During the legislative consideration of the bill that became Ley 8660, the Special Committee for the expediente, through its affirmative majority report, stated in section 3.3.4. Disapplication of laws (folio 5234 of expediente 16.397): “To strengthen their autonomy and enable them to fulfill their special purposes, ICE and its companies are exempted from the application of certain statutory provisions that have represented a serious obstacle to the imperative of fulfilling their historic mission in the present era. The members of the Legislative Assembly voting in favor of the bill consider that, for ICE and its companies to remain an engine and source of national progress and thereby continue installing infrastructure that enables the country to pursue a successful strategy for attracting foreign direct investment through the availability of optimal, timely, high-quality, and low-cost services, the bill addressed in this report provides that the following laws shall not apply to ICE and its companies: B) Ley de Administración Financiera de la república y de Presupuestos Públicos No. 8131 de 18 de setiembre de 2001 and its amendments, except for Articles 57 and 94…” Accordingly, Ley 8660 provides in Article 17: “…

Disapplication of laws in force. b) Ley N. 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001, and its amendments, except for Articles 57 and 94…” Contrary to what lawmakers assessed and approved as an optimal means of freeing ICE and its companies from statutory constraints, Articles 133 and 134(j) and (k) of Ley General de Contratación Pública reinstate the duty of ICE and its companies to apply Ley 8131 Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos in matters arising from public procurement, once again limiting the administrative and financial autonomy necessary to achieve their objectives and properly implement the TLC.

In addition to the foregoing, it bears mentioning that the stated constitutional objections were timely raised during the legislative proceedings for Ley 9986 through official letter GG-1015-2020 of 9 de julio del 2020 (folios 5784 al 5798 del expediente de la ley 9986) and DJR-141-2021 of 23 de marzo de 2021 (folios 7677 al 7693 del expediente de la ley 9986), issued by Radiográfica Costarricense (RACSA S.A.), and official letters 256-115-2020 of 21 de julio de 2020 (folios 5812 al 5836 del expediente de la ley 9986) and 256-41-2021 of 5 de abril de 2021 (folios 7695 al 7720 del expediente de la ley 9986), issued by ICE as part of the institutional consultation conducted by the Asamblea Legislativa regarding bill 21.546; however, these objections were not submitted to that Honorable Chamber for constitutional review. Other articles challenged as unconstitutional: On the same grounds, the following articles of the Ley General de Contratación Pública governing administrative procurement (contratación administrativa) by ICE and its companies are challenged:

Article 68 Special Procedure for INS, ICE and Its Companies Operating in Competition, JASEC and ESPH Article 69 Open Contracting of Services for Institutions and Companies Operating in Competition Article 70 Technology Procurement for Institutions and Companies Operating in Competition Article 134, subsection d) Amends Article 11 of Law 8660, Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (…)”. It states the following request for relief: “In light of the foregoing, pursuant to Articles 73, subsection d), and 75 of the Constitutional Jurisdiction Law and Article 7 of the Political Constitution, the following is requested: • That this constitutional challenge (Acción de Inconstitucionalidad) be admitted. • That Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134, subsection d), and 135, subsection c), of the General Public Procurement Law be declared unconstitutional with respect to ICE and its companies, because they are contrary to Article 7 of the Political Constitution”.

1. 2By ruling (resolución) issued at 10:28 hours on 13 de julio de 2023, the Presidency of the Chamber ordered: “The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre01 001], in his capacity as PRESIDENT OF THE SINDICATO DE INGENIEROS DEL ICE Y AFINES, is admitted for consideration, seeking a declaration that Articles 1°, 2, 68, 69, 70, 134, subsection d), and 135, subsection c), of Ley No. 9986, Ley General de Contratación Administrativa, are unconstitutional because they are deemed contrary to Article 7 of the Political Constitution and to the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (FTA) (Tratado de Libre Comercio, TLC), signed and ratified by Costa Rica. The Procuraduría General de la República, the President of the Asamblea Legislativa, the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), and the Comptroller General of the Republic are granted a fifteen-day period to respond.The representative of the petitioner union states that Legislative Decree # 8622, containing the Affirmative Majority Report on the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (FTA), was published in Supplement 40 of the Official Gazette La Gaceta, # 246 of 21 de diciembre de 2007. Section A, Substantive Aspect, ‘Costa Rica and its FTA Development Agenda,’ defined an implementation agenda. In fulfillment of the legislative commitment, Ley n° 8660, ‘Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,’ which establishes a special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) for ICE in view of the competitive framework contemplated by the aforementioned agreement, was published in Supplement 21 of La Gaceta 156 of 13 de agosto de 2008. The Ley General de Contratación Pública was published in Supplement 109 of the Official Gazette La Gaceta, number 103 of 31 de mayo de 2021; it repealed the special administrative procurement regime applicable to ICE and its companies under ley N° 8660.Section A, Substantive Aspects, Costa Rica and its Development Agenda under Legislative Decree 8622, clearly defines the concepts of Development Agenda and Implementation Agenda. The former (Development Agenda) refers to the set of short-, medium-, and long-term policies developed in the economic, social, environmental, and political fields. They were intended to promote the country’s comprehensive development. Those policies included the institutional modernization process as a fundamental element for improving the country’s competitiveness and deriving greater benefit from the FTA through improved regulatory quality and streamlined procedures in administrative procurement processes (procesos de contratación administrativa). The latter (Implementation Agenda) was defined as an internal process that the country was required to undertake to fulfill the commitments assumed under that instrument.That process entailed taking action in both the legislative and institutional fields. In the legislative field, it was established that a bill had to be drafted to modernize and strengthen the public entities in the telecommunications sector so that they could provide their services and conduct their operations upon entering an open, competitive market. Approval of the FTA was preceded by intense domestic debate, analysis, and social protest, as the public did not want public services that had until then been provided by the State to be placed at risk. Given that the Agreement would require the country to compete in several sectors with companies from the world’s largest economy, the enactment of various laws enabling Costa Rica to level the competitive playing field was always part of the very spirit of the trade agreement. Accordingly, what was regulated within the framework of the negotiations cannot now be undermined through another law, as occurs with Ley n° 9986.Ley 8660, ‘Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,’ arose as a fundamental part of the spirit of the trade agreement and of the commitments undertaken by Costa Rica when the FTA entered into force and effect, for the purpose of strengthening the sectors that would face competition as a result of the FTA. The purpose of the law was to provide ICE and its companies with a special administrative procurement regime that would enable the institution to compete and provide it with a more expeditious mechanism for acquiring goods and services. Thus, Article 20 of that law establishes a special administrative procurement regime that allows greater speed and efficiency in acquiring goods and services. In this regard, Articles 1°, 2°, and 135, subsection c), of the Ley General de Contratación Pública disregard ICE’s special administrative procurement regime in a competitive market.Moreover, Ley n° 9986, Ley General de Contratación Administrativa, repeals the previous special administrative procurement regime, which is necessary to fulfill the spirit of the FTA. This law represents a setback in this area and renders the legislators’ action unconstitutional because it eliminates ICE’s regulatory framework, which enables it to operate with administrative and financial speed and efficiency in the telecommunications sector, and creates a process that delays and obstructs administrative procurement. They further allege that the new law eliminates the special ‘Low-Value Direct Procurement’ regime (‘Contratación Directa de Escasa Cuantía’), meaning that such acquisitions must now be processed under the reduced tender procedure (licitación reducida), which gives participants the right to challenge the bidding terms (cartel) and appeal the final award decision, potentially resulting in the contract being awarded anew.Article 178 of the Regulations to ley n° 8660 empowered ICE to modify its contracts under performance for the purpose of acquiring the same goods and services, or even goods and services of a similar nature, for up to 100% of the awarded amount. Article 101 of the Ley General de Contratación Pública provides that this power is limited to a maximum of 20% and, exceptionally, up to 50%; if a larger quantity is required, the Administration must conduct a new competitive procurement process (concurso). The Ley General de Contratación Publica establishes a special procedure for companies operating in competitive markets, expressly including ICE, for the purpose of providing a less rigorous mechanism than ordinary procedures when the object of the contract is to acquire goods, works, and services intended to generate, install, and operate networks; provide, acquire, and market telecommunications and infocommunications products and services; and provide other information products and services and other convergent products and services.However, although this procedure is more flexible than the ordinary regime, it is neither more expeditious nor more advantageous than the special regime established in Ley 8660 because its use is limited solely to these types of goods and services; moreover, it establishes a series of requirements for its use and therefore provides no guarantee of administrative and financial flexibility or speed under the legislation enacted for that purpose, namely Ley 8660, which embodied a commitment and safeguard enabling the state-owned enterprise to enter into competition under the FTA. With respect to administrative and financial autonomy, contrary to what the legislators assessed and approved as an optimal means of freeing ICE and its companies from legislative constraints, Articles 133 and 134, subsections j) and k), of the Ley General de Contratación Pública reinstate the obligation for ICE and its companies to apply ley 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) in matters arising from public procurement (Contratación Pública), thereby limiting the administrative and financial autonomy necessary to achieve the objectives and properly implement the FTA.For reasons similar to those stated above, Articles 68, 69, 70, and 134, subsection d), of the Ley General de Contratación Pública, which regulate the administrative procurement of ICE and its companies, are challenged. This action is admitted because it meets the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The petitioner has standing (legitimación) under Article 75, paragraph 2°, because he appears in defense of diffuse interests (intereses difusos). Notice of the filing of the action shall be published three consecutive times in the Boletín Judicial. Legal effects of filing the action: The publication required by Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is intended to notify the courts and the bodies that exhaust administrative remedies (agotan la vía administrativa) that the constitutional challenge has been filed, so that no final ruling may be issued in proceedings or procedures in which the application of the law, decree, provision, agreement, or resolution is disputed until the Chamber has ruled on the matter.Several rules follow from this statutory provision. The first, and perhaps the most important, is that filing a constitutional challenge does not generally suspend the effectiveness or applicability of the provisions. The second is that only acts applying the challenged provisions are suspended when undertaken by judicial authorities in proceedings brought before them, or by administrative authorities in procedures intended to exhaust administrative remedies, but the provisions’ general validity and application are not suspended. The third is that—in principle—in cases involving a direct challenge (acción directa), as in the present action, filing the action does not have suspensive effect (see decision No. 537-91 of the Constitutional Court). Within fifteen days following the first publication of the aforementioned notice, persons who are parties to matters pending on the date this action was filed in which the application of the challenged provisions is disputed, or persons with a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance to intervene in support of either granting or denying the action or, where applicable, to expand the grounds of unconstitutionality concerning the matter in which they have an interest.Notice is further given that, pursuant to Articles 81 and 82 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and as repeatedly held by the Chamber (rulings 0536-91, 0537-91, 0554-91 and 0881-91), this publication does not suspend the general validity of the provision, but only its application in the cases and under the conditions specified. The response to the hearing granted in this ruling shall be submitted only once, using only one of the following methods: physical documentation filed directly with the Chamber’s Secretariat; the fax system; electronic documentation through the GESTIÓN EN LÍNEA System; or the email address ...01, which is used exclusively to receive reports. In all cases, the response and all other documents must expressly indicate the case number (número de expediente) to which they pertain. Responses submitted electronically must bear the signature of the responsible person signing them, either by digitizing the physical document bearing that person’s signature or by means of a digital signature, in accordance with the provisions established in the Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, for purposes of establishing the authenticity of the submission. Electronically generated or digitized documents submitted through the Gestión en Línea System or the specified email address must not exceed 3 Megabytes. Let notice be given.”
2. 3The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 130, 131 and 132 of the Boletín Judicial on 18, 19, and 20 de julio de 2023.
3. 4By written submission incorporated into the electronic case file on 7 de agosto de 2023, Karla Méndez Bonilla and Paula Badilla Vargas appeared in their capacity as Special Judicial Attorneys-in-Fact (Apoderadas Especiales Judiciales) of the Instituto Costarricense de Electricidad. They state that they are responding to the hearing granted and, in turn, request that ICE be admitted as a supporting intervenor (coadyuvante). They set forth the following: “STANDING (LEGITIMACIÓN) Regarding the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) N°7135 establishes the following in Article 75: “To file a constitutional challenge, there must be a matter pending resolution before the courts, including habeas (sic) corpus or amparo proceedings, or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which that unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest considered to have been infringed.A prior case pending resolution shall not be necessary when, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the matter concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests pertaining to the community as a whole. (...)” The Sala Constitucional has addressed the proper understanding of the constitutional challenge and the requirements that establish standing to file it. In Voto 2019016243 of 28 de agosto de 2019, the Sala Constitucional stated: “(…) although an extensive legal basis is not required when invoking the unconstitutionality of the provision, it is nevertheless necessary that the underlying matter expressly invoke the unconstitutionality of the provision challenged in the action... and identify the constitutional provisions deemed to have been violated…”. (Judgment No. 2014-000851 at 14:30 hrs. on 22 de enero de 2014).” (Judgment No. 2017-007744 at 9:15 hours on 24 de mayo de 2017).(Emphasis not in the original). Likewise, in Voto 01339-2020 of 22 de enero de 2020, it held: “ARTICLE 75 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW. “… Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when, because of the nature of the provision, there is no individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests or interests pertaining to the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective areas of authority.In this case, standing is based on the defense of ‘diffuse interests.’ (…) ‘Diffuse interests’ are defined as those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, sound management of public expenditure, and the right to health, among others.” (Emphasis not in the original) In the brief filing this constitutional challenge, the petitioner stated: “(…) ICE is an autonomous state institution that provides electricity and telecommunications services.Pursuant to Article 1 of Law #449 Creating ICE, that institution is intended to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the people of Costa Rica. Consequently, because that institution belongs to the State, all citizens or organized groups have a direct interest in ensuring that it remains strong and provides its services efficiently and effectively; therefore, any law or initiative tending to weaken it may be challenged through the appropriate proceedings. (…)”. Given that the effects and impacts on ICE of the provisions challenged as unconstitutional directly translate into negative effects and impacts for end users of the public electricity and telecommunications services, the institution’s position is that this constitutional challenge confirms the underlying collective interest; that is, the interest dispersed among an unidentified plurality of persons or among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who receive a benefit or suffer harm as a result of the application of the challenged legislation.” MERITS (ASPECTOS DE FONDO) I. REGARDING THE DOMINICAN REPUBLIC–CENTRAL AMERICA–UNITED STATES FREE TRADE AGREEMENT (CAFTA-DR) AND THE CONDITION FOR EFFECTIVENESS AGREED TO BY THE GOVERNMENT OF COSTA RICA.The Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR) was ratified by referendum on 7 de octubre del año 2007. Pursuant to Article 26 of the Referendum Regulation Law (Ley de Regulación del Referéndum), N°8492, and the provisions of Tribunal Supremo de Elecciones Resolution N°2944-E-2007, the Asamblea Legislativa, through Legislative Decree N°8622, published in Supplement 40 of the Official Gazette La Gaceta 246 of 21 de diciembre de 2007, approved the “Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement,” which entered into force on 1 de enero de 2009. CAFTA-DR is one of the country’s principal trade-policy instruments, given that the United States is its main trading partner and the most important source of foreign direct investment received by Costa Rica. The Treaty comprises 22 chapters covering the following matters: initial provisions, general definitions, national treatment and market access, rules of origin, customs administration and trade facilitation, sanitary and phytosanitary measures, technical barriers to trade, trade remedies, government procurement, investment, cross-border trade in services, financial services, telecommunications, electronic commerce, intellectual property rights, labor matters, the environment, transparency, administration of the Treaty, dispute settlement, exceptions, and final provisions.In the case of Costa Rica, it made it possible to modernize the legislation in force concerning intellectual property, insurance, and telecommunications, as well as to facilitate mechanisms to ensure the effective enforcement of labor and environmental legislation. For an accurate account of what the country agreed concerning the modernization of telecommunications legislation, the text of CAFTA-DR, Annex 13, is quoted: “Specific Commitments of Costa Rica on Telecommunications Services I.- Preamble The Government of the Republic of Costa Rica: recognizing the unique nature of Costa Rican social policy on telecommunications and reaffirming its decision to ensure that the process of opening its telecommunications-services sector is based on its Constitución Política; emphasizing that this opening process will benefit users and will be founded on the principles of gradual implementation, selectivity, and regulation, and in strict conformity with the social objectives of universality and solidarity in the provision of telecommunications services; and recognizing its commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market, ensuring that the use of its infrastructure will be compensated, and also to develop a regulatory entity to oversee the development of the market; hereby undertakes, through this Annex, the following specific commitments concerning telecommunications services.II.- Modernization of ICE Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization no later than 31 de diciembre del 2004.” (Emphasis not in the original). The concept of modernizing the legislation is rooted in the Government of Costa Rica’s recognition of the unique nature of the Costa Rican social policy that had been pursued for more than forty years in the field of telecommunications. Accordingly, it expressly declared its commitment to undertake an opening process that would safeguard essential principles, such as: • Based on the Constitución Política. • Protection of the principles of gradual implementation, selectivity, and regulation. • Conformity with the social objectives of universality and solidarity. • A commitment to strengthen and modernize ICE as a participant in a competitive telecommunications market. In that context, because it was declared that CAFTA-DR would not place ICE at a disadvantage vis-à-vis private competitors, Costa Rica was required to enact a legal framework to strengthen ICE and provide it with the instruments necessary to meet competition and act with the required agility in that open-market environment, where government procurement (contratación administrativa) is vital for ICE to participate in the market on equal terms with the other operators.In the favorable majority report concerning CAFTA-DR, the Asamblea Legislativa stated: “MERITS 1. COSTA RICA AND ITS DEVELOPMENT AGENDA: (…) In this regard, like the other Free Trade and Investment Agreements that the country has approved and brought into force, the Free Trade Agreement with the United States is a trade instrument that makes it possible to enhance our economic and social development by taking advantage of the opportunities and benefits offered by trade in goods and services. It goes without saying that this process requires not only a sound trade strategy but also the coherent coordination of domestic policies that will make this instrument an opportunity for development. (…) Based on the analysis conducted by the Commission and the numerous hearings held, the legislators signing this Report have concluded, consistently with the position expressed by the economist Nombre02, the Conferencia Episcopal, and certain other sectors, that the FTA with the United States forms part of an economic policy that has made significant contributions to the country’s development over the years.We also consider correct the assertion made by those who point out that Free Trade Agreements are not the solution to all of the country’s problems. Properly understood, these Agreements are trade-policy instruments that are essential to promoting greater investment, production, employment, and trade; as such, however, they cannot themselves constitute development policy and, to maximize their benefits, must necessarily be supplemented by appropriate policies in the other areas of economic policy, social policy, sectoral policy, etc. The foregoing therefore gives rise, as proposed by the Comisión de Notables, to the need to distinguish clearly among three concepts that have been mentioned throughout the FTA debate: the development agenda, the implementation agenda, and the complementary agenda. The Development Agenda comprises the set of short-, medium-, and long-term policies developed in the economic, social, environmental, and political fields and aimed at promoting the country’s comprehensive development.

Implementation agenda (Agenda de Implementación): The implementation agenda for an FTA (TLC) is nothing more than a domestic process that the country must undertake in order to comply with the commitments assumed under that instrument. In the particular case of this trade agreement, this process entails taking action in both the legislative and institutional fields. In the legislative field, this agenda consists of the (sic) following bills: (…) Law on the Modernization and Strengthening of Public Entities in the Telecommunications Sector. The Complementary Agenda, for its part, consists of projects aimed specifically at benefiting various sectors of the country in order to improve their competitiveness and integration into the global market. This segment includes projects aimed at strengthening financing mechanisms for productive sectors, processes to improve the Costa Rican education system, trade management, support for small and medium-sized enterprises, technological development, rural roads, promotion of agricultural production, implementation of programs to improve productive investment in less-developed areas, and modernization of the State treasury.

(…)” (Emphasis not in the original). 8.- CONTENTS OF THE FTA: RESULTS OF THE NEGOTIATION. (…) “8.10 Telecommunications • It was agreed to open certain services to competition, particularly private network, Internet, and cellular telephone services. • It was agreed that the process of opening these services would be gradual and regulated and that the principles of universality and solidarity in the provision of services in Costa Rica must be respected. The Costa Rican government’s commitment to strengthen and modernize ICE during this process is also recognized. • The process of opening these services will be carried out in stages according to the following schedule: ⸰It was agreed that Costa Rica would enact a law to modernize and strengthen ICE and would put modern legislation into effect to regulate the sector, including the establishment of a regulatory authority. ⸰ It was agreed that private data network services and Internet services would be opened to competition. o It was agreed that cellular services would be opened to competition.

(Emphasis not in the original). 9.- RESPONSES TO THE MAIN CONCERNS REGARDING THE FTA. “9.18 Telecommunications (…) With respect to the FTA, Chapter 13 of that Treaty contains the telecommunications commitments undertaken by the United States and the other Central American countries, with the exception of Costa Rica. In the case of our country, only the specific commitments undertaken in this area and contained in Annex 13 of the Treaty apply. Regarding those specific commitments, there have been various reactions from the groups that have addressed the issue before this Commission, and one of the principal arguments advanced by those opposing the FTA concerns the claim that the commitments undertaken by Costa Rica in telecommunications entail the privatization of ICE and, more generally, the privatization of the sector. The ICE labor unions and others, such as Grupo Pensamiento Solidario, have taken this position.

In this regard, after analyzing the provisions of Annex 13 of the FTA, we have concluded that no provision of the FTA, particularly Annex 13, entails such a commitment. In the case of Costa Rica, a country with a state monopoly, the commitment undertaken relates solely to opening three sectors to competition: Internet, cellular services, and private networks. Under the FTA, Costa Rica undertakes a commitment not to privatize, but to open three sectors—Internet, cellular services, and private networks—to competition, so that, as with banks, the State (ICE and RACSA) and private companies may provide these services. All of this will be subject to oversight by a State regulatory body, again as with banks, which will regulate, among other matters, rates and service quality and preserve the principles of solidarity and universality. The FTA would not place ICE at a disadvantage relative to private competitors.

Annex 13 of the FTA imposes on Costa Rica the obligation to enact a legal framework to strengthen ICE. This obligation was established in the best interests of ICE and Costa Ricans, given the undeniable need to enact a modernization law as soon as possible so that the institution may adequately prepare to face competition and have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service. Regarding this matter, there is no doubt that the FTA will also benefit ICE in three ways:

• 1)ICE will no longer bear the exclusive burden of financing or subsidizing any telecommunications service, because private operators will be required to contribute to whatever universal service system Costa Rica decides to establish, thereby sharing this burden;
• 2)operators will be required to pay ICE for any use of its network; and
• 3)the FTA entails modernizing ICE so that, under a competitive regime, ICE will strive to provide the public with more and better services (…)” (Emphasis not in the original). It was in fulfillment of this national legislative commitment that bill 16.397, Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, entered the legislative process. During the debate and enactment of the Law, the constitutional issues were addressed favorably (Constitutional Chamber, Voto 11210-2008), as was the legal recognition that the initiative formed part of the CAFTA-DR implementation agenda (13 initiatives). In other words, approval of the legal reform contained in bill 16.397 was an express requirement of CAFTA-DR and an indispensable condition for its entry into force, more commonly known as a condition of effectiveness (condición de eficacia) (Office of the Attorney General of the Republic, Legal Opinion OJ-011-2008). In view of the guarantee given by the Costa Rican State so that ICE could face competition on more equal terms, bill 16.397 culminated in the enactment of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, N°8660, which indeed developed the provisions necessary to modernize and strengthen ICE and, as relevant to this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), established an agile, efficient, and effective administrative procurement (contratación administrativa) regulatory framework, since it provided for procurement procedures and financial thresholds in furtherance of the effort to modernize and strengthen public operators in the face of competition. This is evident in Article 2 of Law N°8660, which lists the objectives of that legal instrument and provides: “ARTICLE 2.- Objectives of the Law The objectives of this Law are: a) To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its companies, and its affiliated bodies with legislation enabling them to adapt to all changes in the legal framework governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services. (…) e) To make more flexible and expand the public procurement mechanisms and procedures available to ICE and its companies. f) To guarantee and reaffirm the administrative and financial autonomy of ICE and its companies.” (Emphasis not in the original). II.- ON THE CONSTITUTIONAL PROTECTION OF INTERNATIONAL TREATIES. Article 7 of the Political Constitution provides: “Article 7º.- Public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Legislative Assembly shall, from the date of their promulgation or from the date they specify, have authority superior to that of statutes. Public treaties and international agreements concerning the country’s territorial integrity or political organization shall require approval by the Legislative Assembly by a vote of no fewer than three-fourths of all its members and by two-thirds of the members of a Constituent Assembly convened for that purpose. (As amended by the sole article of Law N° 4123 of May 31, 1968). Consistent with the position of International Treaties within the hierarchy of laws, Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law provided: Article 73. A constitutional challenge may be brought: (…) d) When any law or general provision violates the first paragraph of Article 7 of the Constitution by conflicting with a public treaty or international agreement. (…)” The robust constitutional protection that Costa Rica affords International Treaties is evident, as is the scope of that protection for both legislators and legal practitioners, since the obligation to comply with what has been agreed and to apply it in good faith prevails without condition. In this regard, the Constitutional Chamber stated the following in decision 13316-2020: “(…) There is no doubt that, within the Costa Rican legal system, the amending constituent authority and, consequently, the Chamber’s case law have established with complete clarity that International Treaties and Agreements signed and ratified by our country receive preferential treatment. Thus, Judgment N° 1994-00588, issued at 18:00 on January 26, 1994, established that: “Pursuant to Article 7 of our Constitution, International Treaties or Agreements, as a source of law within our legal system, occupy a position superior to that of ordinary statutes. This means that, when faced with a rule contained in a treaty or agreement—terms that are equivalent for purposes of international law—the domestic statutory rule must yield.” Indeed, another judgment of this Chamber makes clear the importance of treaties’ hierarchical position within the legal system and of the effect intended by the constituent authority, whether original or amending, when it reformed the strictly conservative system in force until 1968 and subsequently, through the constitutional amendment enacted that year, modified the rule established in Article 7 of the Political Constitution (Law N° 4123 of May 31, 1968). Judgment N° 2016-6728, issued by this Chamber at 9:05 on May 18, 2016, established that: “A.- The influence of International Law on domestic law. The constituent authority determined how International Law shapes the domestic legal system when it established the normative hierarchy of the rules of International Law.

Although there may be different solutions regarding the manner in which public international law (Derecho internacional público) relates to the domestic legal system (ordenamiento jurídico nacional), the manner in which it is incorporated reveals much, and even more so does the place assigned to it within the hierarchy of legal norms (jerarquía normativa) of the legal order by both the original and the amending constituent authority, with the intention of granting it a particular legal force and resilience—emphasis added in some cases—for the coexistence of international law with domestic law, which may be: suprastatutory (supralegal), where the legal practitioner encounters a rule with cascading force and authority that displaces the lower-ranking rule; or of equal rank, where the judicial authority interprets international legislation as having force and authority equivalent to that of statutes, applying the criteria governing validity in time and space, and where, in order to avoid unnecessary conflicts between rules, international law must be interpreted together with customary international law (Derecho internacional consuetudinario).

In such cases, the domestic rule is set aside or interpreted in accordance with the international obligation, except in those jurisdictions where the legislature claims the preeminent role of expressly rendering it ineffective, at the risk of violating the international legal order. In our case, which is monist in origin, international law is incorporated once the legislative procedures for enacting a statute that receives it into domestic law have been completed: legislative approval is followed by enactment and publication, and finally by the exchange of diplomatic notes or the deposit of instruments required to perfect the international obligation—the act of ratification (acto de ratificación). The manner in which domestic law is affected will logically depend on the nature of the commitments or international obligations agreed upon by States or legal persons with the capacity to act at the international level” (emphasis in the original).

In the same judgment, in the context of that amendment to Article 7 of the Political Constitution, and quoting the legislator who commented on the relationship between International and Domestic Law, the Chamber stated: “This article enshrined the conservative view of the majority of the 1949 constituent assembly members, who felt profound hostility toward every form of rapprochement with the Central American countries. That nationalist zeal went too far when the first paragraph stated that anyone who entered into ‘pacts, treaties, or agreements contrary to the sovereignty and independence of the Republic’ would be considered a traitor to the Nation. Every treaty, pact, or agreement constitutes a limitation on the sovereignty or independence of any country. […] If treaties and concordats are not accorded authority superior to ordinary legislation, we will constantly face conflicts—legal antinomies, as clashes between rules are called—rules that provide for contradictory outcomes and would constantly force us to raise the unconstitutionality or inapplicability of one of those rules before our courts.

This would undermine the Central American common market and place us in a difficult position.” The legislative history of the amendment provides insight into how our country changed its legal and political position, adopted the best legal technique for integrating public international law into the domestic legal system, overcame the isolationist distrust associated with Central American integration movements, and moved toward amending Article 7 of the Constitution by establishing the principle of supremacy of public international law, as recognized in the current Article 7, such that, by decision of the amending constituent authority itself, international treaties have authority superior to statutes, including those referred to as Protocols in the terminology used by our constituent authority…”. Under Article 7 of the Political Constitution, the Treaties and Agreements that our country has negotiated, approved, and ratified constitute binding international obligations that, while in force, must be observed and fulfilled by the legislature when debating and enacting ordinary legislation.

Accordingly, these are negotiations conducted by the Executive Branch at the international level in the exercise of its exclusive and autonomous function of directing the State’s international relations, because they require legislative approval. Once such approval has been granted and the instruments of ratification deposited, compliance with the Treaties or Agreements rests upon the fundamental pillar of pacta sunt servanda—the obligation to honor agreements—as well as the obligation to apply them in good faith, which ultimately preserves the coherence of the entire system of public international law. To that extent, this also means that the State may not act contrary to the international obligations agreed upon in treaties or agreements, and this, of course, includes enacting legislation that may conflict with those obligations.” (Emphasis not in the original) In other words, during the ordinary legislative process (proceso ordinario de formación de leyes), the Legislative Assembly is prohibited from legislating contrary to a public treaty or international agreement.

III.ON THE ENACTMENT OF THE GENERAL PUBLIC PROCUREMENT LAW, N°9986, CONTRARY TO THE PROVISIONS OF CAFTA-DR AND LEY 8660, AS A CONDITION FOR THE EFFECTIVENESS OF THAT TREATY AGREED UPON BY THE GOVERNMENT OF COSTA RICA.

Given the existence and legal nature of CAFTA-DR, as well as the origins and justification of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, N°8660, as one of the requirements that enabled that Treaty to take effect, it is indisputable that, by enacting the General Public Procurement Law, N°9986, the Legislative Assembly disregarded the protection afforded by Public International Law and, with it, the inviolable constitutional mandate which, as developed by the Constitutional Chamber in the aforementioned decision, includes that the country may not “act contrary to the international obligations agreed upon in treaties or agreements, and this, of course, includes enacting legislation that may conflict with those obligations.” The Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, N°8660, based on the particular characteristics of the competitive telecommunications market enabled by CAFTA-DR, provided ICE with a regulatory framework for public procurement (contratación administrativa) that reflected the principles of reasonableness, efficiency, responsibility, and accountability (oversight), since the country understood that the overriding objective was to allow ICE to participate in a competitive market on equal terms with private operators, to guarantee that the country’s residents would enjoy high-quality, timely telecommunications services, and to ensure the proper use of public resources.

That public-procurement regulatory framework was implemented in compliance with the principles specific to that field and, in turn, with the applicable constitutional guarantees, with the aim of ensuring that ICE had the tools necessary to properly manage and control its supply chain, ultimately resulting in competitive and timely service for customers in a competitive market.

Meanwhile, the General Public Procurement Law, N°9986, which was introduced as an initiative purportedly intended to organize public procurement based on the unifying principle governing the use of public funds, contrary to the provisions of CAFTA-DR and its implementation agenda, abolished the special public-procurement regime established by Ley N°8660, arbitrarily disregarding the particular characteristics of the market, the size of its budgets, and the nature of the business in which ICE participates. Through the overwhelmingly negative effect caused to ICE’s supply chain, it deprived ICE of the ability to enter the market as a competitive operator, condemning ICE to an inability to meet the demands of the market and all that this entails in relation to private companies.

In a competitive market such as the telecommunications market, the agile management of processes associated with internal procurement or with provisioning for customers or end users of services is critical to the business. For greater clarity, the opening of the telecommunications market created a dynamic and competitive market in which delays in investment, network deployment, and the timely provision of services unquestionably lead to loss of customers; immediate harm to the operator’s reputation vis-à-vis its competitors, to brand value, and, of course, to market share, which is a long-term and irreparable effect, with the resulting financial impact.

IV. ON THE CONSTITUTIONAL DEFECTS IN THE GENERAL PUBLIC PROCUREMENT LAW, N°9986

The following details of the constitutional defects (roces de inconstitucionalidad) present in the General Public Procurement Law, N°9986, are submitted to the Constitutional Chamber in its capacity as guarantor of the Political Constitution and of the international law in force in the country, pursuant to the Constitution.

a. Article 1 establishes the following scope of application: “This law applies to all contractual activity that uses public funds in whole or in part. (…)” This entirely disregards the special rules governing ICE in an openly competitive market.

b. Article 2, which regulates exclusions from the application of the Law, does not include procurement undertaken by ICE in accordance with Ley 8660.

c. Article 68 established a special procedure for INS, ICE and its companies operating in competitive markets, JASEC, and ESPH, which bears little resemblance to the streamlined frameworks of Ley N°8660 and in no way places public entities operating in competitive markets on an equal footing with private companies, thereby placing ICE at a real disadvantage with direct effects on market share and, consequently, on the financial sustainability of the business.

d. Article 69 established what was termed open procurement of services (contratación abierta de servicios) for institutions and companies operating in competitive markets, but it does not come close to resolving the serious problem they face.

e. Article 70 established technology procurement (contratación de tecnología) for institutions and companies operating in competitive markets.

f. Article 133 established additions to the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law, N°8131.

g. Article 134, subsections d, j, and k, amended the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law, N°8131.

h. Article 135, subsection c), provided for repeals, stating: “The following provisions are repealed: (…) c) Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, of 8 August 2008, are repealed. (…)”

V. INTERVENTION IN SUPPORT

In addition to the constitutional defects developed by the petitioner and with which ICE agrees, and in response to the request set forth at the beginning of this filing that the institution be recognized as an INTERVENOR IN SUPPORT (COADYUVANTE) in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the grounds of unconstitutionality are expanded below pursuant to Article 83 of the Constitutional Jurisdiction Law, based on the following:

• A)Articles 1, 2, 68, 69, 70, 133, 134, subsections d), j), and k), and 135, subsection c), of the General Public Procurement Law, N°9986, are unconstitutional because they openly violate Article 33 of the Political Constitution.

The Constitutional Chamber, in its consistent case law (jurisprudencia), has clarified that equal treatment is not required in every case irrespective of possible differentiating factors of legal relevance. One such instance was Voto 11957-2021, in which the Constitutional Chamber stated as follows: “(…) This Chamber recalls that the content of the principle of equality established in Article 33 of the Political Constitution means that distinctions between two or more persons who are in the same legal situation or under identical conditions are prohibited, while equal treatment cannot be demanded when the conditions or circumstances are unequal; thus, in principle, equal treatment is accorded to equal situations, and different treatment is permitted for different situations and categories of persons. It has also been stated that the requirement of equality does not invalidate differential treatment; however, to determine whether a distinction is truly justified, it is necessary to analyze whether the reason giving rise to it is reasonable—that is, whether, in light of the particular circumstances of the case, different treatment is justified (see, to this effect, Judgment No. 5061-94 at 17 hours 34 minutes on 6 de septiembre de 1994).

It follows that equal treatment is not required in every case irrespective of possible differentiating factors of legal relevance that may exist (…).” (Emphasis not in the original) Furthermore, in decision 03288-2021, it stated: “(…) A provision established in Article 33 of our Political Constitution, which entails equal treatment among equals and differential treatment among those who are unequal. The Chamber has consistently stated that this is summarized in the right to be treated in the same manner as others in each and every legal relationship that is established. Likewise, equality has been defined as, at the same time, a constitutional obligation consisting of treating in the same manner those who are in equal factual circumstances, thereby constituting a limit on the exercise of public authority. However, it has also been established that the principle of equality is not absolute, since it does not, strictly speaking, grant a right to be placed on an equal footing with any individual regardless of the circumstances, but rather the right to demand that the law make no distinctions between two or more persons who are in the same legal situation or under identical conditions.

In that regard, equal treatment cannot be demanded when the conditions or circumstances are unequal (…) In accordance with these considerations, for the constitutional jurisdiction to determine whether or not the right to equality has been violated, a comparator must be established to ascertain whether or not discriminatory treatment has occurred (see Judgment N°2010-1025). (…)” VCG04/2021 The General Public Procurement Law, N°9986, disregarded the technical, legal, and financial differences existing within the Public Administration, transforming a purported procedural motion into arbitrary and, in turn, clearly discriminatory treatment to the detriment of the telecommunications services provided by ICE. The legislature afforded equal treatment to entities having different powers and conditions of participation in the country’s development. The challenged articles show that the legislature applied the same treatment to everyone who contracts using public funds, without assessing the circumstances that an entity operating in competition may face, thereby violating the premises of the aforementioned Free Trade Agreement.

It is enough to analyze the legislative rationale to identify that all those subject to the proposed legislation were being accused of attempting to circumvent the Administrative Procurement Law and of having fostered an environment of legal uncertainty. Nothing could be more conceptually mistaken than determining that an enterprise such as ICE, which conducts a highly distinctive line of business under which it competes in an open market for services and revenue, should subject its procurement processes to the same rules as a ministry, municipality, or other State institutions, which, in addition to operating in entirely different areas of public service, were not subject to the commitments undertaken by the country through the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR), as ICE was. Treating them as equivalent solely on the basis of the “use of public funds” violates the principle of equality by failing to consider the differentiating factors of legal relevance present in the administrative procurement (contratación administrativa) carried out by ICE.

In this section, it is appropriate to emphasize that the provisions contained in Articles 133 and 134, subsections d, j, and k, of the General Public Procurement Law, N°9986, are amendments to the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law, N°8131, from the application of which ICE was expressly exempted through the Strengthening and Modernization of Public Telecommunications-Sector Entities Law, N°8660, which, as noted, is the legislative reform enacted in response to the guarantee declared by the Costa Rican State so that ICE could face competition under more equal conditions within the context of CAFTA-DR. The same action of stripping away the legislative intent that promoted the Strengthening and Modernization of Public Telecommunications-Sector Entities Law, N°8660, as a requirement for the effectiveness of CAFTA-DR, and of failing to recognize differentiating factors of legal relevance, was embodied in Article 135, subsection c), of the General Public Procurement Law, N°9986, which repealed the administrative procurement framework that had been lawfully authorized by the Legislative Assembly for ICE in compliance with the governing principles in this area (Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Law N°8660).

The differentiating factors of the administrative procurement framework granted to ICE were analyzed by the Constitutional Chamber when it considered the optional legislative consultation on constitutionality concerning the draft Strengthening and Modernization of Public Telecommunications-Sector Entities Law, N°16.397 (expediente 08-007913-0007-CO, decision 2008-011210). Its conformity with the Political Constitution was stated in the following terms: “XVIII.—ON THE AMOUNT ESTABLISHED FOR USING THE PUBLIC-TENDER PROCEDURE IN ADMINISTRATIVE PROCUREMENT. The consulting legislators consider the amounts established for resorting to a public tender in the third paragraph of Article 19, namely Article 22 of the final text, to be extremely high and disproportionate. They assert that the Instituto Costarricense de Electricidad would use public tendering only when the procurement amount exceeds 2.500.000.000.00, which they consider entirely irrational.

They object that this undermines the oversight powers of the Contraloría General de la República. They also consider it unconstitutional because it contravenes the public-tender procedure established in Article 182 of the Constitution, since practically no ICE tendering process would be conducted through that procedure. (…) Article 182 of the Political Constitution recognizes that contracts for the performance of public works, as well as purchases made by autonomous institutions, shall be carried out through the public-tender procedure, in accordance with the law regarding the applicable amount. Accordingly, it is for the legislature to define, in each case, the administrative procurement procedures, including special systems and differentiated thresholds based on the characteristics of the activity and institution concerned, with the amount being precisely the distinguishing parameter used in designing the various types of administrative procurement procedures.

This Constitutional Court so held in Judgment No. 2007-001557 at 15:36 hrs. on 7 de febrero de 2007, which stated as follows: “(...) However, for the Chamber, this line of reasoning contradicts Article 182 of the Constitution, which, as has been stated, serves as the basis for developing the principles of the administrative procurement system, since that provision adopts tendering as the ordinary means of procurement ‘in accordance with the law regarding the applicable amount,’ whereby the Constituent Assembly selected the amount as the distinguishing parameter in designing the various types of administrative procurement processes, which may be governed by different regulations depending on their amounts, but must always respect the essential substance of constitutional law. Thus, with the exception of the amount, our constitutional text does not expressly recognize any other parameter for applying an attenuation of the constitutional principles governing administrative procurement.

(...)” An analysis of the draft law under consultation reveals the legislature’s clear intention to provide the Instituto Costarricense de Electricidad with the conditions necessary for greater administrative, financial, and technological efficiency and effectiveness. This, of course, within the framework of a telecommunications-market liberalization process already decided by the people through approval in the referendum on the United States–Central America–Dominican Republic FTA (Referendum Law No. 8622 of 21 de noviembre de 2007), which seeks to strengthen public operators in anticipation of potential competition. Indeed, the following can be inferred from the considerations of those issuing the committee report on the draft law: “(...) The draft in question proposes a special administrative procurement regime for ICE’s acquisition of goods and services. Regarding this matter, the draft under consideration states among its objectives that ICE should be provided with an agile, efficient, and effective administrative procurement system as part of the efforts to strengthen and modernize that entity, as well as to establish a body of rules adapted to its particular characteristics.

Both the Constitutional Chamber and the Contraloría General have recognized the possibility of special regimes, provided that the nature and particular characteristics of the public activity concerned so require and insofar as the circumstances contemplated in the general regulations are not applicable to it. As intended in this committee report, that regime must therefore govern the particular conditions of the administrative procurement of ICE and its companies and must necessarily take into account the constitutional principles enshrined in Articles 182 and 184. In this matter, the legislature is entrusted with clearly specifying the particular rules and parameters that justify regulations departing from the general regulatory framework, developing their content in the law, and incorporating the constitutional principles governing the State’s administrative procurement activity, as proposed in this text.

(...)” Within the framework of those objectives, it was emphasized that one of the principal difficulties historically faced by the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies in the area of administrative procurement is that the financial thresholds used to determine the applicable procurement procedures do not necessarily conform to their requirements. In view of the foregoing, it follows that the legislature’s intention in the legislation under consultation was to adapt the financial thresholds for administrative procurement to ICE’s circumstances and scale.

The analysis opinion stated as follows: “(...) Along the same lines, ICE and its companies currently use the procedures of public bidding (licitación pública), abbreviated bidding (licitación abreviada), and direct contracting (contratación directa), according to the financial thresholds established by Article 27 of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), as amended. That methodology is not in itself objectionable; however, because the reference budget applicable to ICE represents just over 10% of the Institution’s budget, it became necessary to establish a methodology allowing the financial procurement thresholds to be adjusted to the circumstances and scale of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, without losing sight of the fact that the body with authority to set those thresholds is the Contraloría General de la República. (emphasis not in the original).

The text under review therefore does not seek to disregard administrative procurement (contratación administrativa) procedures, but rather to establish amounts more consistent with the particular budgetary characteristics of the Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate in light of Constitutional Law. The purpose is to establish a differentiated mechanism for public bidding and abbreviated bidding, precisely because of the nature of ICE and the demands for dynamism imposed by the opening of the market and the provision of services under competitive conditions. (…) It must be taken into consideration that the bill under review establishes a singular and specific procurement regime (régimen de contratación); it is not an amendment to the Ley de la Contratación Administrativa, because its purpose is to enable ICE to compete in an open telecommunications market in accordance with the popular mandate expressed in the referendum that approved the United States–Central America–Dominican Republic Free Trade Agreement (TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana) (Referendum Law No. 8622 of 21 de noviembre de 2007).

(…) Accordingly, this Court does not find the proposed formula unconstitutional on the grounds that it violates the principles of reasonableness and proportionality, because the legislature’s intent is to adapt the parameters of administrative procurement to the particular budgetary characteristics of the Instituto Costarricense de Electricidad. (…)” B) On the other hand, an additional ground for declaring Articles 128, 129, 130, 131, and 132 unconstitutional is asserted based on their clear violation of Article 188 of the Political Constitution. Article 188 of the Constitution provides as follows: “The autonomous institutions (instituciones autónomas) of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of governance. Their directors are accountable for their management.” The provisions of the General Public Procurement Law (Ley General de Contratación Pública), N°9986 (Articles 128, 129, 130, 131, 132), which subjected ICE, as an autonomous institution, to the conditions imposed by the Autoridad de Contratación Pública and the Dirección de Contratación Pública for acting in matters of public procurement (contratación pública) (procurement plan; standardization of goods; consolidated procurement; accreditation of procurement units; personnel training; formulas for maintaining the financial equilibrium of contracts; catalog of goods; price database; supplier registry; performance indicators, among others), deprive the administrative autonomy (autonomía administrativa) constitutionally mandated for autonomous institutions of its substance.

In other words, far from constituting guidance or governance of public policy (goals or objectives), these are orders pertaining to ICE’s administrative operations, specifically its management of internal procurement or procurement for the customer or end user of the services it provides, where, as indicated, timely market entry (“time to market”) is decisive for the business. In that regard, they directly conflict with Article 188 of the Political Constitution, because they do not regulate or guide action in a particular direction, but instead compel the autonomous entity to act or prevent it from acting. The Sala Constitucional has addressed the administrative independence of autonomous institutions in extensive case law. For example, in decision 330994, it stated as follows: “(…) III.- The administrative autonomy of the decentralized institutions established under Title XIV of the Constitution is a safeguard against actions by the Central Executive Branch, but not against the law in matters of governance.

Before the amendment to Article 188 of the Constitution, autonomous institutions could not be made subject to the State’s general policy with respect to matters placed within their jurisdiction, because the Constitution provided: “Article 188: The autonomous institutions of the State enjoy independence in matters of governance and administration, and their directors are accountable for their management.” Following the amendment introduced by Ley #4123 of 30 de mayo de 1968, the text reads as follows: “Article 188: The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of governance. Their directors are accountable for their management.” This means that autonomous institutions do not enjoy a guarantee of unrestricted constitutional autonomy, since the law, in addition to defining their jurisdiction, may subject them to directives arising from development policies that the law itself (sic) entrusts to the Central Executive Branch, provided, of course, that this does not encroach upon either the sphere of administrative autonomy itself or the jurisdiction of the Legislative Assembly or other constitutional bodies such as the Contraloría General de la República.

It should be noted that the background and effects of the amendment itself, by reserving to those entities matters relating to their own administration, excluded from their management the power of governance, which entails: a) setting objectives, goals, and types of means for achieving them; b) issuing autonomous regulations governing services or activities, in accordance with provisions commonly referred to as general policy. Thus, the amendment made it constitutionally possible to subject autonomous entities generally to national planning criteria and, in particular, to subject them to general directives issued by the Central Executive Branch or by bodies of the Central Administration (charged with supplementing or overseeing that general policy). As one of those policymaking bodies, the Autoridad Presupuestaria was established for the purpose of formulating and implementing general directives concerning salaries, among other matters, issued by the Executive Branch or bodies of the Central Administration.

IV.- By transferring administrative functions from the Central Executive Branch to the jurisdiction of autonomous institutions, the law reserved to them: A) the initiative in their management; that is, the Central Executive Branch may not directly order them to act. A directive may provide that, if the entity acts, it must do so in a particular direction, but it may not compel the entity to act or prevent it from acting. B) Autonomy to perform their duties and fulfill legal obligations, which must include compliance with directives lawfully adopted by the Executive Branch. In this regard, as stated, neither the Executive Branch nor any other administrative agency may be authorized to compel autonomous institutions to act subject to conditions such that, without its authorization, they cannot perform their functions. This is the concept embodied in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) when it establishes the Executive Branch’s power of direction, allowing officials of the autonomous entity to be replaced or removed for failure to comply with directives when those directives (sic) have been repeatedly disobeyed and after 3 formal demands for compliance.

(Article 98.5) It follows that requiring prior authorization or approval before the exercise of its particular or specific administrative action is unconstitutional. C) The setting of objectives, goals, and types of means for achieving them also falls within the concept of autonomy. In this regard, direction by the Executive Branch must establish general conditions for action that extend beyond the individual sphere of action of each institution. (…) The general nature of this function means that the Autoridad Presupuestaria may not, within the scope of its authority, issue specific orders or subject specific implementing acts—which form part of the administrative autonomy of those entities—to approval (…) Regulations concerning public budgets, financial administration, and the public treasury within the Central Administration, whose scope does not extend to autonomous institutions such as ICE, even though they share the management of public funds, have also been the subject of rulings by the Sala Constitucional.

In that regard, Voto 2019012175 may be cited, which held: “V.- Regarding the principle of the State’s single treasury account (principio de caja única del Estado). - The so-called principle of the State’s single treasury account derives from the interpretation of Article 185 of the Political Constitution, which appears in the chapter concerning the existence and functions of the Tesorería Nacional. This constitutional provision expressly states: “Article 185.- The Tesorería Nacional is the operations center for all national revenue offices; this body alone has the legal authority to make payments in the Name01 of the State and to receive amounts that, as revenue or for any other reason, must be paid into the national treasury.” The practical effects of this constitutional provision are developed in the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), a body of law that serves as the special regulatory framework governing public revenues and expenditures.

In this regard, in implementing Article 185 of the Constitution, Article 66 of the law identifies and explains which revenues must be received by the Tesorería Nacional, thereby specifying what is meant by a single treasury account and thus establishing the aforementioned principle of the State’s single treasury account. Article 66 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos clearly provides: “ARTICLE 66.- Single treasury account All revenues received by the Government, understood as the bodies and entities included in subsections a) and b) of Article 1º of this Law, regardless of their source, shall form part of a single fund administered by the Tesorería Nacional. For their administration, it may arrange for the opening of one or more accounts in colones or another currency. Funds collected pursuant to special laws that specify their intended use shall be deposited into accounts opened by the Tesorería Nacional at the Banco Central de Costa Rica. As provided by the respective law, these funds shall finance, in whole or in part, the expenditure budget of the entity responsible for executing the expenditure.

The National Treasury shall transfer resources to the bodies and entities in accordance with their financial needs, as established in the annual budget schedule.” Thus, the constitutional provision requiring the National Treasury to receive revenue is specified and supplemented by Article 66 of the cited law, which expressly provides that the revenue to be received by that office—the National Treasury—and constituting “a single fund administered by the Treasury” is revenue received by the government as such, that is, the Executive Branch and its agencies—the central administration (administración central), as defined in subsection a) of Article 1 of the same law—the Legislative and Judicial Branches, and the Tribunal Supremo de Elecciones, together with their agencies and auxiliary bodies—subsection b) of Article 1 of the cited law. In other words, this encompasses only revenue pertaining to what is regarded as the Central Administration, and not to the decentralized administration (administración descentralizada).

It is therefore absolutely clear that revenue earmarked for decentralized institutions, such as autonomous institutions (instituciones autónomas), although likewise constituting public funds, does not enter through the State’s single account or Single Treasury Account (Caja Única del Estado). This has repeatedly been recognized in the case law of this Chamber. In judgment number 2018-15357—which in turn partially cites judgments 2011-15760 and 2017-10865—the Chamber stated: “II.- THE SPECIFIC CASE. This Chamber previously heard a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Articles 1, 2, 3 and 4 of the Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015, and, through judgment 2017-010865 at 9:20 on 12 de julio de 2017, ruled as follows: “III.- Merits. To resolve the issues raised in the challenge, each shall be analyzed as alleged. A.- The principle of the State Single Treasury Account.- In its case law, the Chamber has clearly interpreted and applied the constitutional principle of the State Single Treasury Account differently from the manner proposed by the petitioner.

In this regard, when the 1949 Constituent Assembly established administrative decentralization in the Political Constitution, it also adopted constitutional measures to establish controls over, audit, and approve the corresponding budgets. Accordingly, it has been held: “Principle of the State Single Treasury Account. Based on the single-treasury principle (the accounting expression of the principle against earmarking resources), which derives from Article 185 of the Political Constitution, such resources must be included in the ordinary budget of the Republic. The constitutional principle of the Single Treasury Account requires all revenue of the central State, as well as its monetary expenditures, to be channeled through an office specializing in matters pertaining to the Ministry of Finance, namely, the National Treasury, so that the authorities responsible for overseeing the Public Treasury, particularly the Contraloría General de la República, may more effectively monitor the proper use made (sic) of public funds.” Judgment 15760-11.

The cited case law shows that the State Single Treasury Account is interpreted as a constitutional institution intended to control the revenue received and the expenditures incurred by the State. It therefore channels funds through the National Treasury under the oversight of the Contraloría General de la República. In that judgment, the State refers to the principal public entity, possessing its own legal personality and assets. Outside the State, however, there is administrative decentralization, clearly structured by the 1949 Political Constitution, which authorizes the legislature to create autonomous institutions (subordinate State entities) to fulfill specific public objectives and purposes. It should be noted that, in providing for this administrative decentralization, the Constituent Assembly also established a control and supervisory mechanism in subsection 2) of Article 184 of the Political Constitution.

The Contraloría General de la República was thereby vested with the powers and authority to examine, approve, and reject the budgets of Municipalities and autonomous institutions, and to audit their implementation and settlement. The claimed unconstitutionality must be rejected on this point because, although the Constituent Assembly granted autonomous institutions a series of administrative powers and prerogatives for fulfilling specific public purposes, it also entrusted oversight of the public funds they administer to the Contraloría General de la República (as a constitutionally established body responsible for supervising those resources).” —emphasis added— In this regard, it is clearly established that the so-called State Single Treasury Account applies specifically to the bodies and entities comprising the Central Administration, as well as the other Branches of the Republic, the Tribunal Supremo de Elecciones, and its agencies.

Decentralized entities, autonomous institutions, and municipalities are excluded from that “single treasury account”; with respect to them, the Contraloría General de la República continues at all times to have the duty to approve, audit, and verify budget implementation. VI.- Legal nature (naturaleza jurídica) of the Instituto Mixto de Ayuda Social.- In accordance with the preceding recital (considerando), autonomous institutions fall outside the scope of the so-called principle of the State Single Treasury Account precisely because they possess their own legal personality and legal capacity, which are necessary to fulfill their purposes. Autonomous institutions have their constitutional foundation in Article 188 of the Political Constitution, which recognizes their “administrative independence” and provides that they are “subject to the law in matters of governance.” Although the creation of certain institutions is contemplated in the constitutional text itself—such as the Caja Costarricense de Seguro Social—subsection 3 of Article 189 of the Political Constitution recognizes that there may be other autonomous institutions “created by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than two thirds of all its members.” Based on this constitutional authorization, the Asamblea Legislativa adopted Law number 4760, entitled Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, which was approved by a qualified majority, that is, by the vote required under the aforementioned subsection 3) of Article 189 of the Political Constitution.

Article 1 of this Law 4760 provides for the creation of the Instituto Mixto de Ayuda Social as an institution possessing its own legal personality and governed by that law and its regulations. In furtherance of this statutory provision, Article 1 of the Reglamento Orgánico del Instituto Mixto de Ayuda Social expressly provides that the institution is “governed by public law, possesses its own legal personality and assets, and has administrative autonomy.” Accordingly, it must be clearly understood that the Instituto Mixto de Ayuda Social is an autonomous institution that enjoys the constitutional protection granted to it by Title XIV of the Political Constitution and that, as such, it falls outside the scope of the aforementioned principle of the State Single Treasury Account, precisely because it possesses its own legal personality, its own assets, and administrative autonomy.” The Ley General de Contratación Pública, N°9986 established a “legal framework” based on the public nature of its addressees, in direct violation of the constitutional mandate, which did distinguish, within the public sector, the creation of autonomous institutions and, consequently, their indisputable administrative independence in managing their affairs. In view of the foregoing concerning the constitutional challenge filed against the Ley General de Contratación Pública, N°9986:

• 1)WE REQUEST that all admissibility requirements be deemed satisfied.
• 2)On the merits, WE REQUEST THAT THE CHALLENGE BE GRANTED in all respects because, pursuant to Article 73 subsection d) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it has been demonstrated that the Ley General de Contratación Pública, N°9986 violates Article 7 of the Political Constitution, given that it was enacted contrary to the provisions of CAFTADR and Ley N°8660, which the Government of Costa Rica agreed would constitute a condition for that Treaty’s effectiveness.
• 3)WE REQUEST that, as a consequence of the INTERVENTION IN SUPPORT (COADYUVANCIA) filed, Articles 1, 2, 68, 69, 70, 133, 134, subsections d), j) and k), and 135, subsection c), of the Ley General de Contratación Administrativa, N°9986 also be declared unconstitutional for violating Article 33 of the Political Constitution.
• 4)WE REQUEST that, as a consequence of the INTERVENTION IN SUPPORT filed, Articles 128, 129, 130, 131, 132, 133 and 134, subsections j) and k), of the Ley General de Contratación Administrativa, N°9986 also be declared unconstitutional for violating Article 188 of the Political Constitution”.

1. 5In a written submission added to the digital case file (expediente digital) on 7 de agosto de 2023, Iván Vincenti Rojas, Attorney General of the Republic, responds to the hearing granted in the following terms: “III.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION The petitioner union bases its standing (legitimación) to bring this proceeding on the grounds that ICE is an autonomous state institution that provides electricity and telecommunications services, pursuant to Article 1 of Ley #449 de Creación del ICE, and that said Institution (sic) has the purpose of strengthening the national economy and promoting the greatest welfare of the people of Costa Rica. Consequently, because that institution belongs to the State, all citizens and organized groups have a direct interest in ensuring that it remains strong and provides its services efficiently and effectively; therefore, any law or initiative aimed at weakening it may be challenged through the appropriate proceeding.It is argued that it is neither possible nor appropriate to overlook the fact that ICE is an enterprise deeply rooted in the consciousness of the Costa Rican people because it has provided Costa Rica with solidarity-based, universal, and collective electricity and telecommunications services. The union recounts that, precisely, one of the largest social movements in the recent history of our country arose from the social mobilization generated by the package of modernization laws known as “El Combo del ICE,” through which the administration then in office sought, in its view, to modernize the Institution. Civil society, however, interpreted that package of laws as an attempt to weaken and privatize the Institution, generating widespread social protests throughout the country and demonstrating the community’s interest in ensuring that ICE, as a national public enterprise, remain strong so that it may fulfill the purposes for which it was created, as stated above, and not be potentially threatened by laws that would weaken it.Now, the order allowing the action to proceed did, in fact, admit the action because it met the requirements set forth in Articles 73 to 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, finding that the petitioner’s standing derives from Article 75, paragraph 2°, insofar as it acts in defense of diffuse interests (intereses difusos). In view of the case law that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has developed concerning this concept, the defense of a diffuse interest may indeed be identified with respect to the efficiency and competitiveness that ICE must and may maintain in fulfilling the public purposes entrusted to it. That competitiveness was protected and guaranteed by the agreements under the TLC, which took into account the State’s social policies implemented through the services that ICE has provided to the Costa Rican population since its creation. Let us recall that, on this matter, that Chamber has stated the following: “In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons.In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned legal interests (bienes jurídicos) transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity.Likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the list provided by the Constitutional Chamber amounts only to a description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by the Chamber may be considered diffuse rights. Such an interpretation would produce an undesirable reversal in the scope of the rule of law and its correlative ‘State of rights,’ which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it refers to the legal interests explained above—that is, those held by the very bearers of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic.This does not mean, therefore, that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and it is likewise inappropriate in this area to attempt any exhaustive enumeration.” (sentencia N° 2001-08239 de las dieciséis horas con siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno).- In light of the foregoing, preserving and strengthening ICE’s competitiveness and efficiency is a matter of interest to the community, given the social purposes it has fulfilled through the coverage, universality, and accessibility of the basic services it has guaranteed to the country’s entire population as a public institution. This is linked to the principles arising from Article 50 of the Constitution, particularly the mandate that the State seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants.To that extent, these are general interests that cannot be direct or individual interests of any particular person; consequently, no one may claim exclusive ownership, defense, or protection of them. Nevertheless, the community certainly has a legitimate interest because, with respect to the provision of public electricity and telecommunications services by a public enterprise whose efficiency and modernization all Costa Ricans are entitled to expect, the appropriate basis is a diffuse interest, understood in this case as the collective participation of persons, as recipients, in its social and economic benefits and the satisfaction of the public interest that ICE is called upon to serve. The action also has the particular feature that the petitioner union is closely connected to ICE’s operations, as the institution’s engineers are officials involved in the procurement of goods and services and work with inputs acquired institutionally through administrative procurement procedures (procedimientos de contratación administrativa), which is the subject matter of this action.We believe that diffuse interests are indeed the legal mechanism best suited to the admissibility parameters established by the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the union in this case could not be deemed the holder of an interest strictly pertaining to its membership—as occurs with professional associations or unions when they defend interests belonging exclusively to that union organization—but rather the scope of the interests asserted is broader, encompassing the right to services of concern to the community, with which they have a closer connection and greater involvement because of their status as institutional engineers. IV.- ON THE MERITS 1.- Supremacy of International Treaties over ordinary statutes and constitutional review proceedings (vía de control de constitucionalidad) In view of the arguments raised in the action concerning the violation by the Ley General de Contratación Pública (hereinafter LGCP) of the provisions of the TLC regarding the competitive conditions guaranteed to ICE following the opening of the telecommunications market, it should be noted that an ordinary statute contrary to the provisions of an international treaty or convention would indeed violate Article 7° of the Fundamental Charter, given the hierarchy of sources of law (orden jerárquico de las fuentes) clearly established by that constitutional provision.Indeed, we have stated: “In accordance with the doctrine derived from Article 7° of our Constitution, international treaties or conventions, as a normative source of our legal system, occupy a position superior to that of ordinary statutes. This means that, when faced with a rule contained in a treaty or convention—a designation that is equivalent for purposes of international law—the domestic statutory provision must yield, which is precisely the legal issue before us. Indeed, international rules do not arise from the legislative authority inherent in each country’s congresses or parliaments, in which popularly elected representatives—we are speaking of representative democracies—participate as active participants in the lawmaking process, particularly at the stage when the bill in question is introduced, followed by intervention from the executive as an oversight mechanism. The opposite occurs in international law, where the executive, in its exclusive and autonomous function of conducting the State’s international relations, defines the content of negotiations and thereby binds or obligates the other domestic bodies.Here, the legislature does not play a predominant role in the content of the negotiations, but instead acts as a body granting subsequent approval by approving or rejecting the instrument without modifying it. Once the treaty—here, the Convention—has been signed by the executive branch (the President and the Minister of Foreign Affairs), approved by the Legislative Assembly, and ratified by the Executive, it becomes part of our country’s domestic legal system and prevails over any other ordinary provision contrary to it, unless the implementation of its clauses has, by their own terms, been conditioned upon their completion through subsidiary agreements or protocols, as the Constitution designates them. “(Voto N.°503-96 de las 10;21 horas del 26 de enero de 1996). Once approved and ratified, the international convention becomes part of the national legal system with authority superior to statute, which must conform to the treaty as the superior norm.

The conflict between the legal provision and the treaty incorporated into the legal system (ordenamiento jurídico) is resolved by applying the hermeneutic criteria (criterios hermenéuticos) for resolving conflicts between legal rules (antinomias normativas); it may, however, involve a constitutional issue insofar as the provisions of Article 7 of the Political Constitution are violated.” (Legal Opinion N° OJ-011-2008 of February 15, 2008) In light of the foregoing, it is clear that, under our constitutional system, the superior rank of the legal provisions adopted pursuant to an international agreement and duly approved by the Legislative Assembly must be respected. Accordingly, and by virtue of the rule established in Article 7 of our Fundamental Charter, any ordinary statute that conflicts with and violates the terms of an international treaty certainly becomes unconstitutional for contravening that constitutionally established hierarchy of norms (jerarquía normativa).

Thus, regardless of the subject matter addressed by an international treaty of this nature, if Congress enacts a statute that contradicts or disregards its terms—under our centralized system of constitutional review (sistema de control concentrado)—only that Constitutional Court has jurisdiction to hear and decide that possible unconstitutionality, as requested in the action before us. Now, in the specific case of the TLC and with respect to telecommunications, this Office of the Attorney General stated: “1.- The need for legislative development It is not for the Office of the Attorney General to determine which provisions of the Treaty are self-executing (auto ejecutables) and which require further development for their direct application, since that exceeds the scope of the consultation. Nevertheless, in our view, the Treaty contains a series of provisions that, upon entering into force, would constitute obligations to legislate, compliance with which would become enforceable both domestically and internationally.

In other words, for Costa Rica, the Treaty contains non-self-executing provisions. In such cases, the provision requires subsequent legislative development. This means that the international provision is not directly applicable but, in order to be applied, requires the enactment of a statute at the domestic level. (…) The opening of the telecommunications market derives from the Treaty. Nevertheless, Costa Rica is exempted from the general and common provisions of the Treaty. The obligation to apply Chapter 13 in its entirety upon the Treaty’s entry into force is subject to an exception in Annex 13 to Chapter 13, section IV, which clearly establishes the Costa Rican State’s obligation to enact a new regulatory framework for telecommunications services that guarantees the participation of telecommunications service providers in that market. The treaty provision even establishes the principles that must govern this regulatory framework.

Additionally, section III.2 establishes the corresponding timetable for the market-opening process. It cannot be overlooked that, in the case of telecommunications, full compliance with this obligation requires the enactment of a statute. As is well known, Article 121, subsection 14, of the Political Constitution establishes that the electromagnetic spectrum is a public-domain asset (bien demanial) and subjects its use and exploitation to a special legal regime. The constitutional protection afforded to the spectrum means that it may not be freely used and exploited by private parties or by the Administration. Instead, a concession (concesión) is required. Such a concession may be granted by the Legislative Assembly or, failing that, by the Administration pursuant to a framework statute regulating such concessions. This subject matter is governed by the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), which ensures that it is the Legislative Assembly—either by directly granting concessions or by enacting a statute authorizing action by the Executive Branch—that determines the terms, conditions and specifications, procedures, time limits, and methods to be observed in granting concessions for the use and exploitation of the public-domain asset, as well as the powers vested in the granting authority, among which oversight and sanctioning powers are fundamental, the rights of service users, and the system of rates and fees payable to the State for the use of the public domain and, where applicable, for the oversight exercised over it (consistent case law of the Office of the Attorney General beginning with opinions C-031-1990 of February 5, 1990 and C-145-1991 of September 9, 1991).

For telecommunications to be opened under the terms agreed upon by Costa Rica, the country must enact a statute that meets the requirements imposed by the statutory reservation referred to above and also respects the commitments undertaken by the country in the Treaty.” (emphasis added) (Legal Opinion N° OJ-011-2008 of February 15, 2008) Based on the foregoing, we consider the action before us to have been properly brought insofar as it is grounded in the superior rank of the Treaty’s terms (Article 7 of the Constitution) relative to provisions of an ordinary statute (in this case, the LGCP’s repeal of the ICE’s special procurement regime), which, it is alleged, entails a breach and disregard of the commitments undertaken by Costa Rica in the Treaty, specifically the TLC. Under this reasoning, the action is admissible insofar as it seeks an analysis of the scope and implications of the challenged statutory provisions in relation to the superior provisions of the TLC concerning the opening of the telecommunications market, taking into account the specific commitments applicable to Costa Rica because of its former special telecommunications monopoly regime, as well as the nature of the ICE and the public purposes it serves.

This case may be regarded as having special nuances because it involves an action requiring not only a direct comparison with the text of the Treaty, but also consideration of the nature and scope of the commitments undertaken regarding the enactment of domestic legal provisions that must fully comply with the terms of that international agreement. It is useful to make a brief digression to note that international instruments of this kind belong to a field that may entail technical complexity in the various subject matters they address and that their proper interpretation and implementation ordinarily require a high degree of specialization in international law and other fields. Indeed, under certain circumstances, their interpretation is entrusted to international bodies. Nevertheless, we consider it important to distinguish between interpreting their scope for full and proper substantive implementation by the different parties (application, entry into force, non-application, implementation procedures and acts, resulting practices, obligations, benefits, cooperation, and dispute resolution) and interpreting whether they may have been violated by some type of domestic legislation enacted by a State Party.

In the first case, there are competent and specialized bodies, both in international law and in the various subject matters that may be covered by the treaty or convention, that can play an important role in determining the correct interpretation of its scope (e.g., international trade). Quite different, however, is the interpretive exercise of determining—as in this case—whether an ordinary statute conflicts with the terms of the Treaty, because that exercise belongs to the field of constitutional review of statutes (through Article 7), which falls within the exclusive and centralized jurisdiction of that Constitutional Chamber. In the latter case, the issue is not strictly to determine the best or most appropriate technical or legal interpretation or implementation of the convention, but rather the scope and consequences of a statute in relation to the international provision. Although this source-related interpretation entails addressing the scope of the convention or treaty, it is undertaken exclusively from the perspective of the hierarchy of norms, determining the statute’s scope in relation to the order of precedence established in Article 7 of the Fundamental Charter.

For the foregoing reasons, we consider the action admissible through this proceeding and that the Constitutional Chamber has sole and exclusive authority to determine whether the ordinary statute being challenged may violate the terms of the Treaty. 2.- Relationship between the administrative procurement regime (régimen de contratación administrativa) under Ley 8660 and the principles and specific provisions of the TLC In view of the terms of the action filed, the first matter that must be clarified, in our view, is the scope of the TLC regarding the procurement regime granted to the ICE. To that extent, the underlying factor that appears decisive is the origin of and reason for the negotiations conducted within the framework of the TLC that culminated in the opening of the telecommunications market. The foregoing entails a marked difference from the situation of other countries that participated in signing that international instrument, because the trade negotiations conducted under the TLC entailed free-market conditions for the commercialization and provision of telecommunications services.

This required the adoption of specific provisions for Costa Rica because, at that time, our country still (sic) provided those services under a state monopoly regime vested in the ICE, under which private domestic or foreign operators could not enter the market to compete. That was the reason for including special provisions (such as Annex 13 to Chapter 13), which were indispensable for ensuring the market opening sought by the TLC. Nevertheless, given the profound institutional change this entailed for Costa Rica, it warranted the negotiation, acceptance, and formalization of special provisions concerning the Costa Rican market, specifically regarding the institution that, until then, had been the country’s sole service provider. As was publicly and widely known, the negotiations were always transparent in establishing that the objective pursued was not privatization but the progressive and regulated opening of the market, on the understanding that, alongside the establishment of a free-competition regime, the strengthening and modernization of state service provision would be guaranteed and would remain in the hands of the national entity that would continue participating in that market.

It is important to keep the foregoing frame of reference in mind because it explains the terms in which the negotiations and the specific legal provisions applicable to Costa Rica in this area were embodied. Therefore, it is no coincidence that a special annex (applicable exclusively to Costa Rica) was included to ensure the manner in which the market would be opened and the competitive position the state institution would occupy in that market. This is no small matter because, in a dispute such as the one before us, the intent expressed in the Treaty is decisive in guiding the analysis and the conclusion to be reached, following an interpretive method consistent with logic and, above all, with the spirit and intent of the signatories to the international agreement at issue.

Likewise, the terms of the favorable opinion that were embodied in decreto legislativo N° 8622 must be borne in mind when interpreting the meaning of any provision of the Treaty, because an analysis concerning the application and scope of any of its provisions must not and cannot depart from that framework or contravene, disregard, or distort the intent that inspired and guided (sic) the ratification of that international instrument. It should be recalled that said opinion contains explanations specifically concerning what was agreed and how it must be applied; hence, in our view, no interpretation of the scope of this agreement may disregard or depart from those explanations, which are inherent to that body of supranational law. With that understanding, it is therefore essential to refer to the contents of the FTA, specifically Annex 13 contained in Chapter 13, which—as recounted in the action—expressly established that the Government of the Republic of Costa Rica, recognizing the unique nature of Costa Rican social policy on telecommunications and reaffirming its decision to ensure that the opening process in its telecommunications services sector is based on its Constitución Política; emphasizing that said opening process will be for the benefit of users and will be founded on the principles of gradualism, selectivity, and regulation, and in strict conformity with the social objectives of universality and solidarity in the provision of telecommunications services; and recognizing its commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market, assumes through this Annex the following specific commitments regarding telecommunications services: “11.

Modernization of ICE Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization, no later than 31 de diciembre del 2004...” With that understanding, the legislative decree approving the FTA, in section 9 thereof, concerning telecommunications, stated that said Treaty would not leave ICE at a disadvantage vis-à-vis private competitors. Annex 13 of the FTA includes Costa Rica’s obligation to enact a legal framework to strengthen ICE, which was established in the best interests of ICE and Costa Ricans, given the undeniable need for a modernization law to be enacted as soon as possible so that the institution can adequately prepare to face competition and have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service. It follows from the foregoing that the negotiation and provisions of the FTA included preparing ICE for the change that was approaching with the opening of the market, ensuring that it would not be at a disadvantage vis-à-vis the private operators it would have to confront, and equipping it with the instruments necessary to act with sufficient and necessary agility when facing competition.

In our view, this is the framework within which the legislative change imposed by Ley N° 9986 must therefore be analyzed. Indeed, the question that must be answered is whether that legislative amendment contravened, disregarded, weakened, distorted, or rendered inoperative those expressly agreed commitments, because, if so, the provision would indeed be unconstitutional due to a violation of the terms of the FTA in this area. 3.- Impairment of the special procurement regime negotiated and agreed in the Treaty by virtue of the LGCP Within the framework of the commitments expressly agreed in the FTA, which required the Costa Rican State to follow the Development Agenda and the Implementation Agenda as fundamental and indispensable actions for bringing that international treaty into force, Ley N° 8860 was enacted. Said law, in direct and specific compliance with the terms of the Treaty, established a special administrative procurement framework (contratación administrativa) for ICE.

This is undoubtedly a more flexible model, with the latitude appropriate to an entity that must be able to operate swiftly and efficiently in its process of procuring goods and services. This is the only alternative for attaining sufficient conditions to face the challenges of a fiercely competitive market. Let us recall that when a commercial service provider falls behind in that competition, sooner or later it will be destined to be eliminated from that market. In this area, technological changes advancing at breakneck speed, as well as modern marketing and customer-acquisition tactics, mean that any competitor that falls behind, however slight the delay may seem, risks losing its ability to act at the opportune time, which in turn may cause a loss of customers and ultimately its inevitable displacement by more agile service providers. From that perspective, it is reasonable to conclude that the special procurement regime under Ley 8660 reflected those FTA commitments concerning the participation of the sole state-owned enterprise in that market.

That said, it is also clear that Ley 8660 has the same hierarchical status as any other Law of the Republic. To that extent, it is subject to the sovereign powers of the legislature arising from the Constitution itself (subparagraph one of Article 121), and therefore that law plainly cannot be understood as enjoying a form of permanent immutability vis-à-vis the ordinary legislature. Ergo, some type of amendment or adjustment could eventually be made if necessary as circumstances evolve. We therefore consider that the crux of the matter lies in determining whether the complete repeal (derogación íntegra)—rather than a mere partial amendment—of the entire special regime granted to ICE as an inseparable instrument of the FTA constituted an exercise of that sovereign legislative power that may ultimately be unconstitutional, insofar as it exceeded the bounds of a reasonable amendment and consequently overstepped the framework of the FTA and ultimately disregarded its substantive commitments.

Accordingly, the next step in the reasoning is limited to determining the effect and scope of the amendments introduced by Ley 9986. Let us recall that, by virtue of Article 135(c) thereof, Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, dated 8 de agosto de 2008, were repealed. That said, as we stated, it became clear that the special regime under Ley 8860 arose from the FTA. But note that this is not an amendment of that regime, but rather its total and absolute elimination. It may therefore be concluded that the framework and commitment arising from the FTA were indeed breached by that total repeal of special legislation designed and enacted to fulfill the purposes, principles, and spirit of the Treaty negotiations by providing effective and genuine tools for competitiveness, modernization, and agility in ICE’s operations in the free market.

The next step in this analysis would be to determine whether that total repeal effected by Ley 9986 was accompanied by the introduction of new provisions that replaced, with some other model, the special regime contemplated by the FTA for ICE. Such a model would need to satisfactorily respect the spirit of the commitments embodied in the Treaty. Nevertheless, as explained in the action, the legislative debates—and the text of the LGCP itself—make clear that it was intended as a uniform and comprehensive law for the entire public sector. To that extent, no special instrument for ICE was preserved, contemplated, considered, or guaranteed. On the contrary, it was expressly stated that the intention was to put an end to its special regime (as was done with all the other institutions) so as to bring it within the general rules applicable to other entities. Admittedly, in view of this situation, it could be argued that the FTA did not specifically guarantee a special administrative procurement regime.

That is true in principle. However, it cannot be disregarded that this Treaty did agree upon and guarantee the commitment to enact domestic legislation providing the tools necessary for ICE to participate in the new market under conditions of adequate competitiveness and agility vis-à-vis the other operators, a commitment that was honored through the enactment of Ley 8660. Ergo, taking a step backward toward an administrative procurement regime that hinders, weakens, and diminishes that market competitiveness does constitute a breach of this international commitment. A second point that could be argued is that the new LGCP contains a section of special regulations for enterprises operating in competitive markets, which includes ICE. Nevertheless, this has several facets suggesting that it is likewise insufficient to deem the FTA commitments fulfilled. This is because that special section of provisions is also generally applicable to various public enterprises that do not share ICE’s characteristics and circumstances, either in the scope and coverage of their services or in the amount of the overall budget available to them for acquiring goods and services.

Likewise, said special regime does not cover all administrative procurement processes that such public enterprises may undertake; instead, its application is subject to a series of conditions and requirements entailing restrictions, which therefore continues to create a substantial difference from the tools provided by Ley 8660. That said, the argument that repealing the special regime under Ley 8660 in order to subject ICE to the general LGCP regime violates the scope of the FTA by diminishing its level of market competitiveness must necessarily be accompanied by tangible and specific references establishing that effect; otherwise, it would remain an argument lacking sufficient technical and legal support within the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) at issue here. In view of the foregoing, it can be seen that the action filed provides a series of specific and detailed parameters and examples regarding aspects of agility and efficiency—and therefore competitiveness—under the administrative procurement rules that are adversely affected and substantially diminished by subjecting ICE to the general rules of the new LGCP.

Thus, it details matters such as the abrupt and significant reduction in the threshold established for becoming subject to the most burdensome tendering procedure (procedimiento licitatorio) (which changes from 6.000 million 317 million under the new law). The same is true of the threshold established for the application of the simplified tender (licitación menor), since under the previous regime the upper limit was 101 million colones, whereas under the new regime it falls to 79 million colones. Likewise, in the case of direct contracting (contratación directa), the types of purchases, based on amount, that may be made through this mechanism are also significantly reduced. In addition to the foregoing, there is the issue of time limits and appeals, because, in light of the explanations set forth in the action, the new LGCP rules entail following lengthier and more cumbersome procedures, thereby reducing ICE’s competitiveness vis-à-vis its private rivals, which now have an advantage over it in flexibility and agility when undertaking the procurement necessary for its timely operation in the free market.

Another aspect cited as adversely affecting its competitive standing concerns the appeals regime (régimen recursivo) to which ICE was subjected under this new legislation, since the sharp reduction in the thresholds established for such purposes meant that many more procurement procedures (contrataciones) became subject to an appeals regime that entails a longer delay before award decisions (actos de adjudicación) become final. Moreover, a substantial part of this appeals regime passed into the hands of the Contraloría General, thereby stripping ICE of the powers it had previously exercised since the market was opened to hear appeals filed against a significant percentage of the decisions made in procurement matters, a circumstance that likewise reduced the speed and timeliness with which it could implement its decisions in this area. Other examples were also offered that technically demonstrate a decline in ICE’s market competitiveness, such as the removal of the mechanism allowing it to modify a contract unilaterally in order to expand it by up to 100% under the same procedure already conducted.

The loss of this mechanism, which afforded it broad latitude to acquire additional supplies through an expedited process by taking advantage of a procurement procedure already formalized with a supplier, eliminates competitive conditions because the procedure already completed cannot be used when additional goods or services beyond those already contracted for are needed. Thus, the obligation to initiate and conduct a new procurement procedure in such cases becomes more cumbersome and entails delays that could prove significant and decisive when participating in the market. It is important to bear in mind that the special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) established by Ley 8660 in fulfillment of the commitments agreed upon in the TLC, although it departed from the more rigid rules applicable to other public entities, did not in any way violate constitutional principles because of its special characteristics.

It is therefore appropriate to recall what that Sala Constitucional stated in this regard when reviewing the bill that became Ley 8660, in the following terms: “XVIII.- REGARDING THE AMOUNT ESTABLISHED FOR USING THE PUBLIC TENDER PROCEDURE IN ADMINISTRATIVE PROCUREMENT. The consulting legislators consider that the amounts established in the third paragraph of article 19, namely article 22 of the final text, for resorting to a public tender (licitación pública) are extremely high and disproportionate. They assert that Instituto Costarricense de Electricidad would use public tenders only when the procurement amount exceeds 2.500.000.000.00, which they consider wholly irrational. They object that this undermines the oversight powers of Contraloría General de la República. They likewise consider it unconstitutional because it conflicts with the public tender procedure established in article 182 of the Constitution, since virtually no ICE tendering process would be conducted through that procedure.

The text under consultation states as follows: “ARTICLE 22. Ordinary competitive procedures (...) ICE, considered individually, shall use the public tender procedure for procurements whose value is equal to or greater than the amount obtained by multiplying the entity’s budget for acquisitions of goods and non-personal services by the factor resulting from dividing the amount specified for public tenders in subsection a) of article 27 of the Ley general de contratación administrativa by the reference budget applicable to ICE, considered individually, set forth in that same provision. If application of this paragraph results in thresholds lower than those established in article 27 of Ley N.º 7494, Contratación administrativa, the thresholds specified in that Law shall be used. (...)” In this regard, it should first be emphasized that article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas de constitucionalidad) must be submitted in a reasoned pleading, identifying the challenged aspects of the bill and the reasons for doubts or objections concerning their constitutionality.

In this Court’s view, that requirement has not been fully satisfied with respect to this specific issue. Indeed, it should be noted that the consulting legislators proceed from a mere assumption when stating that the established amount is very high, without providing any specific evaluative or comparative criterion that would enable this Court to assess the reasonableness and proportionality of the provision. Accordingly, we must refer to the assessments contained in the legislative record, specifically the affirmative majority report prepared within the Comisión Especial, in order to analyze the purpose of this special provision. Article 182 of the Constitución Política recognizes that contracts for the execution of public works, as well as purchases made by autonomous institutions, shall be carried out through the public tender procedure, in accordance with the law as regards the applicable amount.

Accordingly, it falls to the legislature to define, in each case, the administrative procurement procedures, including special systems and differentiated amounts based on the characteristics of the activity and the institution concerned, with the amount being precisely the distinguishing criterion in the design of the various types of administrative procurement procedures. This was held by this Constitutional Court in judgment No. 2007-001557 of 15:36 hrs. on 7 de febrero de 2007, which stated as follows: “(...) However, in the Sala’s view, this line of reasoning contradicts article 182 of the Constitution, which, as stated, provides the basis for developing the principles of the administrative procurement system, since that provision adopts tendering as the ordinary means of procurement ‘in accordance with the law as regards the applicable amount,’ whereby the Constituent Assembly selected the amount as the distinguishing criterion in designing the various types of administrative procurement procedures, which may be governed by different rules depending on their amount, but must always respect, in essence, the law of the Constitution.

Thus, apart from the amount, our constitutional text does not expressly recognize any other criterion for applying a relaxation of the constitutional principles governing administrative procurement. (...)” Analysis of the bill under consultation reveals the legislature’s clear intention to provide Instituto Costarricense de Electricidad with the conditions necessary for greater administrative, financial, and technological efficiency and effectiveness. This is, of course, within the framework of a process to open the telecommunications market—already decided by the people through approval of the referendum on the TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)—which seeks to strengthen public operators in the face of potential competition. Indeed, the following may be inferred from the considerations of those who issued the report on the bill: “(...) The bill in question proposes a special administrative procurement regime for ICE’s acquisition of goods and services.

In this regard, the bill under review states among its objectives that ICE should be provided with an agile, efficient, and effective administrative procurement system as part of the efforts to strengthen and modernize that entity, as well as to establish a body of rules adapted to its particular circumstances. Both Sala Constitucional and Contraloría General have recognized that special regimes may exist, provided that the nature and particular features of the public activity concerned so require and that the circumstances contemplated in the general regulations are not applicable to it. As proposed in this report, that regime must therefore regulate the particular conditions governing administrative procurement by ICE and its companies and must necessarily take into account the constitutional principles enshrined in articles 182 and 184. In this area, the legislature has been entrusted with clearly specifying the particular rules and parameters that justify regulations departing from the general legal framework, developing their content in legislation, and incorporating the constitutional principles governing the State’s administrative procurement activities, as proposed in the present text.

(...)” Within the framework of these objectives, it was emphasized that one of the principal difficulties historically faced by Instituto Costarricense de Electricidad and its companies in administrative procurement matters is that the financial thresholds used to determine the applicable procurement procedures do not necessarily correspond to their needs. In light of the foregoing, it may be inferred that the legislature’s intention in the regulations under consultation is to adjust the financial thresholds for administrative procurement to ICE’s circumstances and scale. The analytical report stated as follows: “(...) In the same vein, ICE and its companies currently use public tender, abbreviated tender (licitación abreviada), and direct contracting (contratación directa) procedures according to the financial thresholds established in article 27 of the Ley de Contratación Administrativa and its amendments.

That methodology is not in itself problematic; however, because the reference budget applicable to ICE represents slightly more than 10% of the Institution’s budget, it became necessary to establish a methodology allowing the financial procurement thresholds to be adjusted to the circumstances and scale of Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, while bearing in mind that the body with authority to set those thresholds is Contraloría General de la República. (...)” (emphasis not in the original). The text under consultation therefore does not seek to disregard administrative procurement procedures but rather to establish amounts more consistent with the particular budgetary circumstances of Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate in light of the Law of the Constitution. The purpose is to establish a differentiated mechanism for public tenders and abbreviated tenders, precisely because of ICE’s nature and the need for responsiveness imposed by the opening of the market and the provision of services under competitive conditions.

It should be added that the original Constituent Assembly, in article 182 of the Constitución Política, referred to the general concept of tendering without specifying whether it was public or otherwise and, moreover, left outside the constitutional framework—assigning it to the ordinary legislature—the definition of the amounts at which the different tendering methods, whether public or abbreviated, would apply; this is therefore clearly a matter left to legislative discretion. Consequently, in cases where the quantitative threshold or amount defined in article 22 of the bill is not reached, although a public tender is excluded, another form of tendering, such as an abbreviated tender—a procedure that also guarantees the proper and regular use of public funds—must be used, and it therefore cannot be understood that direct contracting will be the rule.

Note that Article 22, paragraph 3, provides at the end that “If the application of this paragraph results in thresholds lower than those established in Article 27 of Ley No. 7494, Contratación administrativa, those specified in that law shall be used.” It must be taken into consideration that the bill under review establishes a unique and specific procurement regime (régimen de contratación); it is not an amendment to Ley de la Contratación Administrativa, because its purpose is to enable ICE to compete in an open telecommunications market in accordance with the popular mandate expressed in the referendum that approved the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana) (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007). In financial terms, and in accordance with the budget studies conducted by the legislators, the reference budget currently used by ICE for the purpose of applying the public tender (licitación pública), abbreviated tender (licitación abreviada), or direct procurement (contratación directa) procedures established in Article 27 of Ley de Contratación Administrativa and pursuant to updates issued by the Contraloría General de la República represents barely 10% of its procurement budget.

Furthermore, the financial thresholds are stated as fixed amounts rather than as percentages of its budget. In practice, this means that ICE’s thresholds, in real terms, constitute one-tenth of the base percentage established by the oversight body (órgano contralor). That is, the threshold expressed as a percentage of ICE’s budget is 0.06% in the case of public tendering, whereas the threshold expressed as a percentage of the base budget in all other cases is 0.6%. The formula proposes correcting this situation so that the threshold will also be 0.6% as the parameter for selecting a public-tender procedure (see affirmative majority report (dictamen afirmativo de mayoría) at folios 5196-5308, Tomo XVI). Accordingly, this Tribunal does not find that the proposed formula is unconstitutional for violating the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad), since the legislature’s intent is to adapt the administrative-procurement parameters to the specific budgetary characteristics of Instituto Costarricense de Electricidad.” (Sentencia N° 11210-2008 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008).

In light of the foregoing, the constitutional conformity of the legislation approved by the country to ensure effective, genuine, and satisfactory compliance with the commitments established by the TLC for purposes of opening the market in the activities in which ICE participates was upheld by that Tribunal Constitucional. This is because the aim is not to exempt ICE from all controls or limits governing the actions of public entities, but rather to provide it with substantive tools for procuring goods and services as a condition sine qua non for its survival in the domestic market following its opening to competition from private operators. In conclusion, it must be emphasized that Costa Rica’s specific commitments agreed upon in Anexo 13 of Chapter 13 of the TLC with respect to ICE undeniably took into account—as has been shown—the unique nature of Costa Rican social policy in the field of telecommunications.

This is directly related to the principles of accessibility and universal service coverage (cobertura universal de los servicios) that inspired its creation and govern the public purposes assigned to it as a state institution within the social State under the rule of law (Estado social de Derecho), governed by the supreme principles of constitutional Article 50. That particular nature, which also led to the inclusion of a specific annex in the TLC (anexo 13), is precisely what gave rise to the special and differentiated procurement regime embodied in Ley 8660 (Articles 22-29), ordinary legislation enacted to implement and give effect to the Treaty. Therefore, that regime is special, distinct, enhanced, and consistent with an international regulatory instrument entered into by the Costa Rican State. Consequently, the elimination of that special statutory regime brought about by Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) constituted a breach of the commitment arising from the TLC to enact a special law guaranteeing ICE’s competitiveness in the newly opened telecommunications market.

That breach is not remedied by the LGCA regulations governing companies operating under competitive conditions (empresas en régimen de competencia). First, those provisions remain general rules applicable to a sector—companies operating under competitive conditions—whereas ICE is guaranteed special conditions regarding competitiveness that are recognized in the international Treaty. Second, the general rules of the LGCP are less favorable—in terms of the efficiency of the system for acquiring goods and services—than the regime established in Ley 8660; moreover, that regime is subject to certain requirements and does not apply in all circumstances, thereby weakening and impairing the flexible regulatory tools provided to ICE under Ley 8660. 4.- Additional observation It is worth noting that the action stated that, as part of implementing the TLC commitments intended to provide ICE with greater flexibility and efficiency in operating within the new free market, Ley 8660 exempted it from compliance with the requirements of Ley 8131 (Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos).

Thus, it is asserted that once again subjecting ICE to these administrative rules entails a setback in terms of efficiency and competitiveness, which also undermines the commitments undertaken in the TLC and implemented through the aforementioned provisions of Ley 8660. However, the matter concerning the amendments to Ley 8131, as the action itself acknowledges, is addressed in subsections j) and k) of Article 134 of Ley 9986, as well as in Article 133 of that same Law—which is mentioned only briefly in the action—but ultimately was not included in the relief sought (petitoria). We therefore consider that those provisions could not be annulled because they were not properly challenged. In any event, the content of those provisions is not analyzed in detail. Likewise, Article 134 subsection d), which is included in the relief sought, concerns trusts (fideicomisos), an issue that was not developed in the claimant’s arguments.

Indeed, that provision was merely mentioned at the end of the filing, with the statement that it was challenged for the same reasons previously set forth. Nevertheless, because this concerns the specific legal mechanism of a trust, the action should have explained the extent to which this particular provision was considered to impair ICE’s competitiveness—which it did not do. Since this point therefore lacks support, we consider that it must be dismissed for lack of substantiation (falta de fundamentación), as such substantiation is a requirement imposed by Ley de la Jurisdicción Constitucional for actions of this kind. V.- REGARDING THE RELIEF SOUGHT IN THE ACTION In light of the analysis conducted, our position regarding the terms in which the relief sought in the action before us was formulated is as follows: • If the action is granted on the merits, the declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) would have to apply to Article 135 subsection c) of Ley 9986.

In doing so, the judgment would have to define the scope of the effects of that declaration (dimensionar la sentencia los efectos de tal declaratoria) so that Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 and 29 of Ley N° 8660 would be understood to regain their validity and applicability. • With respect to Articles 68, 69 and 70 of that same Ley 9986, the declaration of unconstitutionality would apply solely to the reference made to ICE in those provisions. In other words, they would remain valid and applicable as their text provides, except with respect to ICE. • Articles 1 and 2 of the LGCP do not warrant a declaration of unconstitutionality, since it would be sufficient to understand that they do not apply to ICE under the principle that a special law prevails over a general law (ley especial prevalece sobre la general), even when the latter was enacted later. This, of course, would apply if the action were granted with respect to Article 135 subsection c), which repealed ICE’s special procurement regime established in Ley 8660 (Articles 20 and following), upon the latter regaining validity as a special law. • With respect to Article 134 subsection d), the action would have to be denied because no specific argument was developed to support the request to annul that provision.

VI.- CONCLUSION In accordance with the reasons stated above, the Procuraduría considers the present action admissible. On the merits, we consider that the complete elimination of ICE’s special administrative-procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) by virtue of Article 135 subsection c) of Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) is unconstitutional because it violates the commitments agreed upon in Anexo 13 of Chapter 13 of Tratado de Libre Comercio con República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (approved by Decreto Legislativo N° 8622 de 21 de noviembre de 2007)”.

1. 6In a written submission incorporated into the digital case file on August 8, 2023, Marta Eugenia Acosta Zúñiga, Comptroller General of the Republic, responds to the hearing granted in the following terms: “IV. OVERVIEW OF THE CURRENT PUBLIC PROCUREMENT (CONTRATACIÓN PÚBLICA) REGIME The LGCP, Ley n° 9986, represents a highly significant step for the country in the area of public procurement. This law redesigns the public procurement model and seeks to establish simpler and more effective procedures, with a strong commitment to planning and governance through regulations aimed at improving and facilitating the management of contracting entities (sujetos contratantes). Thus, the new model seeks to modernize public procurement on the basis of fundamental principles such as transparency, ethics, citizen participation, accountability, legal certainty, simplicity, and proper and timely planning, all of which are essential components for the success of the public procurement machinery as a system.Accordingly, as part of that objective, upon the law’s entry into force, all contractual activity (actividad contractual) of contracting entities is governed by the same regulatory framework. This comprehensive scope of application means leaving behind the former fragmented scheme, under which there was a wide variety of special regimes composed of dispersed regulations with variations that, in practice, failed to achieve their intended objective, while the processing and performance times for procedures produced results similar to, or even worse than, those resulting from application of the ordinary regime. As follows from the foregoing, a phenomenon arose whereby government agencies and contracting entities generally took advantage of any regulatory change to seek to modify their procurement regime in order to depart from the ordinary regime and create a special or ‘tailor-made’ one, even though application of those special regimes did not produce any substantial improvement in the acquisition of goods and services.Over time, reality has shown that the creation of special regimes did not produce that effect and that whether the acquisition of goods and services proceeds under better or worse circumstances depends largely on how each government agency manages that activity. At present, it could be said that the notion that creating a special regime would serve as a panacea capable of eliminating all the problems that might affect a contracting entity in its contractual activity has been debunked, as has the notion that it is impossible to have a single public procurement regime that applies generally to all purchasers, without prejudice to justified exceptions that may be established based on considerations such as, for example, the existence of a competitive market, so as to incorporate certain margins of flexibility into the same rule. In pursuit of the legal certainty that had been undermined by the fragmentation of the legal framework and the departure from the ordinary regime, the LGCP adopts an objective scope of application.The criterion used to define the scope of the law is that procurement is conducted by public or private entities that administer, safeguard, or receive funds associated with the Public Treasury (Hacienda Pública), whether because such funds are public, publicly sourced, or derived from components of the Public Treasury. In that regard, the action filed fails to establish that the current regime entails a deterioration or imposes any unnecessary bureaucratic formality, or that it constitutes any limitation on the proper acquisition of goods and services. This takes into consideration that ICE’s contractual activity must necessarily comply with the rules established by the legislature for that purpose. This comprehensive scope of application, far from being a merely formal requirement intended solely to compel use of the law, is designed to take advantage of the tools offered by the regime, as it seeks to provide legal practitioners with greater certainty and knowledge regarding the applicable statutory provision.It also seeks to ensure that procurements are processed through efficient, effective, and simple procedures, so that the procedure becomes an instrument enabling broader participation, greater competition, and procurement on better terms for the contracting entity. It must likewise be considered that use of the Unified Digital Public Procurement System (Sistema Digital Unificado de Compras Públicas) becomes a tool for ensuring transparency, fostering broader participation, generating statistics, and enabling informed decision-making. Along the same lines, an important point worth emphasizing is that the statute consolidates the role of the governing authority (the Public Procurement Authority and its operational arm, the Public Procurement Directorate of the Ministry of Finance), which, through its guides and guidelines, will contribute to the improved use of the various contractual mechanisms and methods, with a view to enhancing them and taking advantage of economies of scale and consolidated procurement methods.Thus, the consolidation of the LGCP with a general scope of application covering all contractual activity is undoubtedly one of the principal contributions of the legislation currently in force. It follows the same approach identified by international best practices in procurement and addresses a persistent regulatory problem that divided public procurement into different systems of application, knowledge of which was largely confined to practitioners devoted almost entirely to the field, not only as regards understanding and interpreting the regulations, but also in such basic matters as determining the applicable legislation. V. SUBSTANTIVE ISSUES 1. Major advances and transformations of the regime Based on the foregoing, a series of regulations may be identified that constitute a significant improvement in public procurement for contracting government agencies, including ICE. Thus, the new public procurement management model proposed by the LGCP not only provides better regulation than the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), but also introduces significant improvements over the existing special regimes.All contracting entities falling within the scope of the LGCP, including ICE, may benefit from these improvements. Let us examine them: a) More dynamic, agile, and transparent procedures In this regard, it is appropriate to note that, although the procedures retain a similar classification, with three ordinary procedures structurally similar to those established in the previous legislation, their processing now incorporates existing advances in information technology. It may therefore be stated categorically that processing an ordinary procedure today is very different from what processing a tender procedure (procedimiento de licitación) entailed one or two decades ago. Indeed, given the rapid pace of technological advances and the information and data currently available, it is reasonable to state that processing a procurement procedure (procedimiento de contratación) is not the same as it was five years ago.This has resulted in more efficient procedures whose processing can be as expeditious as internal administrative management permits. It should be borne in mind that the minimum time limits established for each procedure cause the processing of ordinary procedures to take longer than appropriate (see attached tables 1 and 2). The regulations underscore the importance of proper planning to establish a solid foundation for successful procurement procedures, empowering the government agency—and making it accountable—to put out to tender only those projects that are sufficiently mature to be properly executed, rather than developing them over the course of the various procedural stages. Consequently, there are fewer opportunities to amend the tender specifications (pliego de condiciones) ex officio, because the government agency is required to complete a planning stage that compels it to understand its needs thoroughly and determine the best way to address them, with certainty regarding the rationale underlying each clause.The same applies to contract amendments (modificación contractual), since under the current regulations both the government agency and the bidders are required to perform a more rigorous estimate of the budget and the bid so as to bring it as close as possible to the circumstances that will arise during the performance stage. This must be done without the excessive safety net that could be provided by the possibility of amending the contract, in terms of amount and time, by more than the 50% originally contemplated. b) Use of the unified digital system Although some government agencies had already begun using the unified digital system, the obligation imposed by the regulations and the concentration of the different stages of the procurement procedure on a single platform generate significant savings not only in time but also in resources, insofar as they allow the various stages to be processed more swiftly, the case file to be reviewed in parallel, and a larger pool of bidders from which to select the most suitable one.Added to the foregoing are the benefits that use of the unified digital system provides in terms of transparency, data collection, and generation of statistics for informed decision-making. c) Consolidated procurement and framework agreements (convenio marco) Taking advantage of the various procurement methods allows government agencies to process fewer procurement procedures and consolidate their needs into procedures through which they can benefit from economies of scale. This will enable them to devote greater effort and resources to procurement procedures associated with the substantive portion of their activities. d) Simplification and legal certainty Reducing the number of grounds for exception promotes broader participation, while a simpler legal framework—with, for example, only two groups of thresholds—gives potential bidders greater confidence to participate under rules they can understand, thereby providing legal certainty in the management of public procurement.The appeals regime (régimen recursivo) is also simplified by determining subject-matter jurisdiction (competencia objetiva) based on the type of procedure and establishing a predetermined general time limit for filing an appeal in each type of procedure. All of this will help increase the number of bidders in each procedure, thereby providing a larger pool of bidders from which to select the most suitable one as a logical consequence of the increase in the number of competitors. e) Results-oriented approach At the regulatory level, this means that attention is no longer focused on the selection procedure itself. Instead, procurement is viewed comprehensively, from its inception with the preliminary studies and planning stage, through the selection procedure, award, and commencement of performance, while remaining mindful that the ultimate objective is to meet a need and fulfill the public interest.”

Thus, the different stages must be viewed through that philosophy, within which we find principles such as value for money, the further development of strategic public procurement (contratación pública estratégica), and the introduction of innovative public procurement (compra pública innovadora) into the regulatory framework. f) Concentration of oversight on stages that generate value The challenged law eliminates a series of external ex ante controls that the legislature determined did not generate value. Such is the case of certain powers assumed by the Office of the Comptroller General in connection with authorizations to initiate a procedure without budgetary allocation, assign contracts, modify contracts, process an exceptional procedure, conduct emergency procedures, and settle contract terminations. Accordingly, this not only empowers the Administration to assume responsibility for decision-making, but also allows the Office of the Comptroller General to concentrate its resources and efforts on controls that generate greater added value, specifically, the adjudication of challenges to the tender specifications (pliego de condiciones) and appeals against the final decision in the procedures. 2.

Regulation of public procurement in international trade agreements (free trade agreements) Public procurement has been affected by international agreements, a phenomenon replicated internationally across different States; Costa Rica is therefore not a special or isolated case in this regard. This has given rise to the concept of International Public Procurement Law (Derecho Internacional de la Contratación Pública), which encompasses a series of principles inherent in procurement and constituting the minimum elements that must be addressed at the regulatory level to allow foreign bidders to participate appropriately and compete effectively in public procurement procedures. Accordingly, the fundamental objective of these international instruments is generally to apply the basic principle of non-discrimination and ensure that foreign products, services, and suppliers have access to contracts; they therefore emphasize the existence of procedures intended to guarantee the transparency of laws, regulations, procedures, and practices relating to public procurement.

Hence, provided that the governing principles in this area are respected, the aim is for the regulations to be sufficiently flexible to respond to the specific circumstances of each party, while ensuring that transparent public procurement measures are available, that procurement is conducted transparently and impartially, and that conflicts of interest and corrupt practices are prevented, consistently with applicable international instruments such as the United Nations Convention against Corruption. As stated above, in this area, the fundamental purpose and focus of the provisions in the public procurement chapters of the trade agreements currently in force are to create and maintain a single public procurement market in order to maximize suppliers’ business opportunities and reduce the commercial costs borne by the public and private sectors of the signatory parties. At the same time, in order to perform its public-interest functions and fulfill the purposes entrusted to it, the State must acquire increasingly greater quantities and varieties of goods and services each day; consequently, provisions influencing how it operates in the market are highly relevant.

Trade agreements contain regulations that are consistent with national legislation. The trade agreements entered into by the country that regulate public procurement in a specific chapter provide for the application of principles such as publicity, simplicity, transparency, and non-discrimination, as well as equal access and opportunities for suppliers to participate. All of these principles are already established in our domestic legislation and have also been recognized as having constitutional status under the extensive case law of the Constitutional Chamber on this subject. In that connection, it is important to emphasize that our legal system provides free access to the market for the acquisition of goods and services by the State—understood in broad terms—such that there are no provisions imposing restrictions per se on the participation of non-national bidders in the competitive procedures instituted for that purpose.

This significantly reduces the possibility that an international trade agreement might conflict with national legislation and require it to be amended. It is beyond the scope of treaties to impose on a signatory party an obligation to establish a special procurement regime for one of its enterprises, since this is understood to be a matter governed by each party’s national legislation. 3. Absence of a specific commitment to establish a special procurement regime The applicants’ central argument is that the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR) required an implementation agenda that would enable ICE to compete following the opening of the market, which led to the ICE Strengthening Law, including the special procurement regime provided for therein (Article 20), which theoretically afforded it greater agility. In this regard, it should be noted that international trade agreements do not expressly incorporate an obligation to establish a special regime for ICE or any other state institution or public enterprise.

Such is the case with the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR), which contains no provision to that effect, nor does the party cite one. The applicant contends that the implementation agenda was a necessary condition for approval of the treaty. In response, it should first be noted that the implementation agenda is not part of the trade agreement itself or of the obligations assumed vis-à-vis the other signatory parties; instead, it constitutes a domestic commitment concerning national legislation. Second, a distinction must be drawn between the implementation agenda, which established the need to enact a modernization law, and the creation of a special procurement regime. This is because the treaty nowhere establishes an obligation relating to the creation of a special procurement regime for ICE. In that regard, it should be noted that the regulations incorporated into the ICE Strengthening Law, particularly the resulting public procurement regime, reflected a decision made by the ordinary legislature at the time, as was also the case with the LGCP.

In general terms, for public procurement purposes under the trade agreements, ICE is covered under Section C, List B, of all our trade instruments, with a lower threshold and an indication that the time limits in the corresponding chapter do not apply; instead, prospective bidders must be given adequate periods for submitting bids, and ICE must give suppliers at least 3 business days to file challenges. The regulations therefore do not support the inference that the text of the agreement contained a specific commitment to enact any special law. The special regime regulated by Law No. 8660 formed part of an implementation law related to a trade agreement, but it was subject to amendment by statute because it fell within the ordinary legislature’s sphere of authority. In other words, it must be stated categorically that Law No. 8660 does not have the status of a treaty, but rather that of an ordinary law.

This was confirmed by the Constitutional Chamber in Decision No. 2008-011210, issued at 15:00 on July 16, 2008, when ruling on the optional legislative consultation concerning Law No. 8660, as follows: “(...) The text submitted for consultation therefore does not seek to disregard administrative procurement procedures (procedimientos de contratación administrativa), but rather to establish amounts more consistent with the particular budgetary characteristics of Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate under Constitutional Law. The purpose is to establish a differentiated mechanism for public tendering (licitación pública) and abbreviated tendering (licitación abreviada), precisely because of the nature of ICE and the need for dynamism imposed by the opening of the market and the provision of services under competitive conditions. It must be added that the original Constituent Assembly, in Article 182 of the Political Constitution, refers to the general mechanism of tendering without characterizing it as public or otherwise; moreover, it removed from the constitutional sphere—assigning to the ordinary legislature—the matter of defining the amounts at which the different tendering methods—public or abbreviated—apply, which clearly leaves this issue to the legislature’s freedom to shape the law.

Accordingly, in cases where the quantitative parameter or amount defined in section 22 of the bill is not reached, although public tendering is excluded, another form of tendering, such as abbreviated tendering, must be used—a procedure that also guarantees the proper and regular use of public funds—and it therefore cannot be understood that direct procurement (contratación directa) will be the rule (...)” (emphasis added; not in the original). Thus, the Constitutional Chamber itself has expressly recognized that defining the procurement regime applicable to ICE falls within the ordinary legislature’s discretion. The legislature exercised that discretion through the special regime set forth in Law No. 8660 and subsequently by repealing it and bringing ICE within the scope of the LGCP. In addition, the greater agility sought was never achieved, since the processing times for ICE procurements were similar to, and even longer than, those of the largest institutions when applying the procedures.

In other words, in approximately 10 years of implementing the special law 1, the claimed benefits of efficiency, effectiveness, and economy have not been realized. Rather, the opposite is true, while the proposed regime is a more modern instrument than that used by ICE and its corporate group to acquire goods and services. It should be noted that the applicant provides no data or figures supporting its 2 arguments concerning efficiency. By way of example, public banks participate in a competitive and aggressive market without considering themselves adversely affected by complying with public procurement procedures. An important point to bear in mind is that operating in a competitive market does not mean that procurement should not be subject to rules, which, it should also be noted, have not been alleged to be unreasonable in terms of time limits and procedures. 4. Special regimes at the international level Regarding international best practices in this area, the OECD, in its Recommendation of the Council on Public Procurement, has determined that: “IV. RECOMMENDS that Adherents facilitate access to procurement opportunities for potential competitors of all sizes.

To that end, Adherents shall: i) Have reasonable and sound institutional, legal, and regulatory frameworks, as these constitute the fundamental environment for enhancing participation in business with the public sector and are the only possible starting point for ensuring sustainable and efficient public procurement systems. These elements shall:

• 1)be as clear and simple as possible;
• 2)avoid introducing conditions that duplicate or contradict those of other laws or regulations; and
• 3)treat bidders, including foreign suppliers, fairly, transparently, and equitably, with due regard for the international commitments undertaken by the Adherents (such as the Agreement on Government Procurement within the framework of the World Trade Organization, the European Union public procurement directives, or bilateral or multilateral trade agreements).” In international practice, the possibility of granting competing companies certain flexibility in the processing of procurement procedures has been recognized. However, warnings are always given regarding the risks associated with granting this type of flexibility and the need to strike a balance between the tools granted to public enterprises so that they can compete in the markets in which they participate, controls, and respect for the principles of transparency and accountability. In this regard, the OECD Working Party on State Ownership and Privatization Practices has stated that, although state-owned enterprises require a certain degree of flexibility in their procurement practices in order to remain competitive, as the LGCP indeed provides, it is important to achieve a balance that ensures respect for the principles of transparency and accountability. When state-owned enterprises participate in public procurement, whether as bidders or contracting entities, the procedures involved must be competitive, nondiscriminatory, and safeguarded by appropriate transparency rules. Whether national procurement rules extend to acquisitions by public enterprises—which, they note, differs from country to country—is nevertheless a possibility. However, where public enterprises are made fully subject to special regimes, such regimes are generally described as weak when state-owned enterprises are fully corporatized and subject to competition. While granting flexibility to state-owned enterprises, countries are also advised to implement measures to safeguard transparency, such as exemption from public procurement rules, because otherwise public enterprises are left exposed to corruption risks.

5. Specific regulations under the LGCP The petitioners allege that the LGCP contains differences that make them less competitive, first stating that the thresholds and time limits are detrimental to them because the thresholds are lower and the time limits longer, particularly with respect to the threshold for goods and services. In this regard, it must be noted that the thresholds per se do not make ICE less competitive, because, provided procurement is managed efficiently, the regulations will instead benefit ICE and its management. This is because it will benefit from greater bidder participation, a larger pool of bidders from which to select the most suitable one, greater use of economies of scale, fewer procedures as a result of consolidated procurement, simplicity, and greater legal certainty in the procedures. Nor does it appear that the petitioners have performed any analysis regarding the practical effects of the thresholds, for example, with respect to the budget executed during the previous year through ordinary procedures or through an estimated scenario based on future effects, even though those data are available after six months of application of the LGCP.

Likewise, regarding time limits, it should be noted that, according to the statistics and records available to the Contraloría, ICE’s special procurement regime did not yield results demonstrating savings in procedure processing times. Quite the contrary: as stated above, the execution time frames under the special regime are equal to or longer than those of the Caja Costarricense de Seguro Social. It should also be borne in mind that, precisely in response to the need to grant ICE and other competing public enterprises certain flexibility, a differentiated threshold regime with higher amounts was created specifically to address that need for flexibility in ICE’s management of public procurement, setting reasonable and proportionate amounts based on budget execution.

Furthermore, regarding the appeals framework (régimen recursivo), it must be considered that, in any event, decisions under both the special regime and now the LGCP could and can be challenged in contentious-administrative proceedings (vía contencioso administrativa), whose processing times for providing a response are longer, and thus this makes no difference. In any event, the special procedures incorporated into the LGCP that concern matters connected with ICE’s substantive duties are not subject to an appeal (recurso de apelación) before the Contraloría, making the situation even more favorable for ICE than under the special regime. Moreover, the guarantee of the right to challenge (garantía de impugnación) should be viewed as a positive element that, far from delaying procurement management, provides important support because it serves as an element that instills confidence in potential bidders and may contribute to increased bidder participation in the procedures.

They further argue that eliminating low-value direct procurement (contratación directa de escasa cuantía), which was not subject to any type of challenge, causes harm because the abbreviated tender procedure (licitación reducida) now provided for is subject to a motion for reconsideration (recurso de revocatoria). In this regard, it should be noted that, in any event, low-value procurement could be challenged in contentious-administrative proceedings. In turn, the guarantee of the right to challenge should not be viewed as a negative element; rather, it constitutes a safeguard for bidders, providing them with certainty and confidence regarding the existence of a mechanism for reviewing objections, promoting transparency, and potentially serving as an effective filter to prevent disputes from reaching the courts. Curtailing the possibility of raising challenges does nothing but diminish the transparency of the process.

Regarding contract modification (modificación contractual), the claim arises from the setting of the percentage up to which a contract may be modified. This is based on the fact that the special regime provides for a modification percentage of 100%, whereas the LGCP establishes a percentage of 20% and up to 50% in exceptional cases. In this regard, what should instead be questioned is the reasonableness and proportionality of a contract modification amounting to 100% of the original amount and term—that is, doubling the initial conditions—which instead suggests poor planning and weak management, shortcomings that increase the final cost and are unacceptable in these times of severe economic constraints. In this regard, it must be noted that the defined percentage falls within the reasonable limits established internationally. We could therefore state that it is a percentage within the Latin American average and proportionate to the European Union’s rules on the matter. It bears noting that some legal systems have more stringent percentage-based regulations, while in others the reasonableness of percentages lower than those contained in the LGCP is debated.

It should not be overlooked that the new model established by the LGCP and the principles that apply across the regulations include a series of tools aimed at preventing the need to make contract modifications of that magnitude. Examples include strengthening governance, a strong commitment to fostering planning, approval by stages, empowering the Administration and imposing a duty to assume responsibility, the need to fully develop the tender specifications (pliegos de condiciones) before issuing a call for bids, and eliminating incentives that encourage a lack of rigor and certainty during the preliminary stages of tender procedures.

Additionally, regarding the special procedures available to ICE under the LGCP, they state that these are not as efficient as the previous special regime. However, it should be noted that these procedures arise from the provisions of the special regime, concern the same subject matters, and include conditions related to those provided for under the previous regime, without any showing that they are less efficient. On the contrary, they introduce conditions—such as those associated with the purchase of technology—from which ICE could benefit when processing its acquisitions. It must be emphasized that these special procedures arise precisely from the idea of granting ICE and competing companies specific flexibility that allows them to compete in the relevant market.

The action also briefly states that Articles 133 and 134, subsections j) and k), reinstate the application of Ley n.° 8131 to ICE, alleging a restriction on its administrative and financial autonomy. Nevertheless, Article 134, in both subsection j) and subsection k), refers primarily to adjustments in nomenclature and in the internal structure of the Dirección de Contratación Pública. It also makes clear that the public procurement subsystem being incorporated will seek to ensure that the Central Administration’s public procurement procedures are managed in accordance with the LGCP (Article 98 of Ley n.° 8131).

It is appropriate to note that all the specific objections raised regarding the content of the LGCP are associated with the applicants’ disagreement with what was debated and approved by the ordinary legislature, without the presence of any constitutional defect, because, as noted, this is a matter falling within its discretionary authority. In view of the foregoing, this Contraloría General finds no grounds whatsoever for declaring the provisions challenged in this action unconstitutional, and the grounds asserted amount to a general argument devoid of supporting reasons. To the contrary, it must be stressed that the LGCP aims to ensure that all contractual activity of contracting parties is governed by the same regulatory framework, leaving behind the previous fragmented system, under which a wide variety of special regimes existed, consisting of scattered regulations with variations that failed to achieve their intended objective.

It is also important to reiterate that international trade agreements do not expressly include an obligation to establish a special regime for ICE or for any other state institution or public enterprise. Such is the case with the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA), which contains no provision to that effect. The implementation agenda does not form part of the trade agreement as such or of the obligations undertaken toward the other signatory parties; instead, it could be regarded as a domestic commitment.

A distinction must be drawn between the implementation agenda (agenda de implementación), which established the need to enact modernization legislation, and what would constitute the creation of a special procurement regime (régimen especial de contratación), given that the treaty at no point establishes any obligation related to establishing a special procurement regime for the benefit of ICE. The regulations incorporated into the ICE Strengthening Law (Ley de Fortalecimiento del ICE), and particularly the public procurement regime (régimen de contratación pública) arising therefrom, reflect a decision made at the time by the ordinary legislature, as was also the case with the LGCP. Contrary to the petitioner’s assertions, and in response to the need to afford ICE and other public enterprises operating in competitive markets certain flexibility, a differentiated threshold system (régimen diferenciado de umbrales) with higher amounts was created specifically to address the need for greater flexibility in ICE’s public-procurement management, establishing reasonable and proportionate parameters based on budget execution.

In conclusion, it should be noted that the arguments concerning the efficiency of the previous special regime for ICE’s acquisition of goods and services, as well as the delays or obstacles that, in the petitioners’ view, result from ICE’s application of the LGCP, are based exclusively on assumptions or mere conjecture lacking evidentiary support. Furthermore, as stated above, international trade agreements do not at any point establish the need to create a special regime for ICE’s acquisition of goods and services. On the contrary, this is a determination entrusted to the ordinary legislature, as the Constitutional Chamber itself has held. In the case of the LGCP, the legislature has specifically created for ICE a special regime with certain flexibilities, consisting of higher thresholds and special procedures—some applicable to all entities operating in competitive markets and some exclusive to ICE—intended to facilitate that institution’s management of public procurement, in recognition of the fact that it operates in a competitive market.

On the terms set forth above, the requested report is hereby submitted, with the expectation of prompt processing given the significance of this matter and, principally, because, in the opinion of this Office of the Comptroller General, the petitioner’s objections lack evidentiary support for the relief sought. VI. RELIEF REQUESTED Based on the foregoing factual and legal considerations, it is respectfully requested that the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against Articles 1°, 2, 68, 69, 70, 134, subsection d), and 135, subsection c), of the LGCP be dismissed in its entirety (sin lugar).”

1. 7By written submission incorporated into the digital case file on 8 de agosto de 2023, Rodrigo Arias Sánchez, President of the Asamblea Legislativa, responds to the hearing granted in the following terms: “I.- REGARDING THE ALLEGED INFRINGEMENT OF ARTICLE 7, FIRST PARAGRAPH, OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA The claimants’ arguments that Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134 subsection d), and 135 subsection c) of Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, violate Article 7, first paragraph, of the Constitución Política are rejected. The first paragraph of Article 7 of the Constitution states: “Public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall, from the date of their promulgation or from the date specified therein, have authority superior to that of statutes.” It follows that the claimants contend that Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134 subsection d), and 135 subsection c) of Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, by repealing and amending provisions of Ley 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, conflict with the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, the United States, and Central America with respect to the subject matter of Chapter XIII on Telecommunications and Chapter IX on Public Procurement and their corresponding annexes.The claimants’ argument is wholly without merit; therefore, the allegation that the cited articles of Ley 9986 violate any international treaty or agreement is rejected. First, the principal reason why none of the articles of Ley 9986, Ley de Contratación Pública, may be deemed to violate Article 7 of the Constitución Política is the provision contained in Article 9 of Section III, Application of International Instruments to Public Procurement, of Chapter I, General Provisions and Principles, of Title I, General Provisions, of Ley 9986, which specifically and expressly requires the effective implementation of the public-procurement chapters of the international trade instruments in force in Costa Rica. “Section III Application of International Instruments to Public Procurement ARTICLE 9- Rules of application At the time of the initial decision, the Administration shall verify whether the procurement (contratación) is covered by the public-procurement chapter of an international trade instrument in force in Costa Rica; for that purpose, it shall consider the scope of coverage and apply, where appropriate, minimum periods for the receipt of bids, rules concerning the subject matter of the contract, notices, and any other matter specific to the field.// For the effective implementation of the public-procurement chapters of the international trade instruments in force in Costa Rica, the Dirección de Contratación Pública, in coordination with the Ministerio de Comercio Exterior, shall include within the unified digital system a technological tool containing the parameters necessary to facilitate the identification of procurements covered by those chapters.They shall also coordinate training activities for officials responsible for procurement procedures.” Second, it is incorrect to state that the Special Administrative Procurement Regime (Régimen Especial de Contratación Administrativa) for ICE was eliminated. Although Ley 9986, Ley de Contratación Pública, repealed the articles relating to the special procurement regime under Ley 8660 de Fortalecimiento del ICE, that same Ley de Contratación Pública simultaneously incorporated, as a special provision, a Special Procurement Regime for Services Subject to Competition (régimen especial de Contratación para Servicios en Competencia). It did so by creating Section III, consisting of Articles 68, 69, and 70, entitled Services Subject to Competition, within Chapter IV, Special Procedures, which forms part of Title II, Public Procurement Procedures. Third, Article 21 concerning ICE’s contracting capacity, under Ley 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, remains in force: “ARTICLE 21.- Contracting capacity ICE shall have full capacity to enter into lawful contracts of every kind for the purpose of purchasing, selling, or leasing goods and services, establishing trusts, and, in general, using any other means or subject matter necessary for the proper fulfillment of its purposes.It may also enter into loans, provide financing, grant mortgages, and provide guarantees or sureties.// ICE shall be authorized to lease its networks and other available scarce resources to third parties. Public-domain property shall not be subject to encumbrance.” Fourth, throughout the discussion of the bill, as demonstrated by the documents cited below that appear in the legislative record of Ley 9986, in both its printed and digital (scanned) (sic) versions, the legislators had information from authorities of institutions such as the Contraloría General de la Republica and the Ministerio de Comercio Exterior confirming that the bill complied with the international commitments assumed by Costa Rica through treaties and/or international agreements formally incorporated into our domestic law. Fifth, as will be seen below, the legislative records clearly show that the legislature intended to provide institutions operating under conditions of open competition, such as ICE, with the necessary speed and flexibility in procurement matters.The relevant background and provisions, as well as the arguments supporting the absence of the alleged unconstitutionality in the cited articles of Ley 9986, are set forth below. 1.- LEY NO. 8622 LEY DE APROBACION DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE REPÚBLICA DOMINICANA, CENTROAMERICA (sic)Y LOS ESTADOS UNIDOS, RD-CAFTA. Ley 8622, Ley de Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, RD-CAFTA, was approved by referendum and published in La Gaceta No. 246 of 21 de diciembre de 2007. Chapter XIII of RD-CAFTA concerns Telecommunications. That Chapter contains an asterisk accompanied by a note stating that, instead of the obligations set forth in that Chapter, Costa Rica will undertake the specific commitments stipulated in Annex 13. Insofar as relevant, Annex 13, Costa Rica’s Specific Commitments Regarding Telecommunications Services, states: I. Preamble The Government of the Republic of Costa Rica: recognizing the unique nature of Costa Rican social policy regarding telecommunications and reaffirming its decision to ensure that the process of opening its telecommunications-services sector is based on its Constitución Política;// emphasizing that this opening process will benefit users and will be founded on the principles of gradual implementation, selectivity, and regulation, in strict conformity with the social objectives of universality and solidarity in the provision of telecommunications services; and// recognizing its commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market, ensuring that the use of its infrastructure will be compensated, and further developing a regulatory entity to oversee the development of the market; hereby undertakes, through this Annex, the following specific commitments regarding telecommunications services.II. Modernization of ICE Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization no later than 31 de diciembre del 2004. Furthermore, the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, and the United States also contained Chapter 9 concerning Public Procurement. That Chapter contains an Annex with country-by-country lists. It contains regulations governing deadlines for submitting bids and filing appeals. It is necessary to determine whether Costa Rica may have applicable commitments, whether the institution is listed, whether the procurement is covered based on its amount, and whether any exceptions apply to the procurement. Accordingly, Article 9 of Ley 9986, Ley de Contratación Pública, and the statements made in that regard by both the Contraloría and the Ministerio de Comercio Exterior during their hearings take on particular relevance.Article 9 of Ley 9986, Ley de Contratación Pública: “Section III Application of International Instruments to Public Procurement ARTICLE 9- Rules of application At the time of the initial decision, the Administration shall verify whether the procurement is covered by the public-procurement chapter of an international trade instrument in force in Costa Rica; for that purpose, it shall consider the scope of coverage and apply, where appropriate, minimum periods for the receipt of bids, rules concerning the subject matter of the contract, notices, and any other matter specific to the field.// For the effective implementation of the public-procurement chapters of the international trade instruments in force in Costa Rica, the Dirección de Contratación Pública, in coordination with the Ministerio de Comercio Exterior, shall include within the unified digital system a technological tool containing the parameters necessary to facilitate the identification of procurements covered by those chapters.They shall also coordinate training activities for officials responsible for procurement procedures.” 2.- Ley 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Published in La Gaceta No 156 of 13 de agosto de 2008. Case file 16.397. Among the laws implementing the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, And (sic) The United States, RD-CAFTA, was Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. This law was enacted in agosto de 2008, and its objectives, stated in Article 2 subsection a), include: “To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its companies, and its affiliated bodies with legislation enabling them to adapt to all changes in the legal regime governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services.” Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones included a Chapter (sic), Chapter IV, entitled Special Administrative Procurement Regime; these provisions comprised Articles 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 and stated as follows: “ARTICLE 20.- Regulation of procurement.ICE’s acquisition of goods and services shall be subject to the special provisions contained in this Law and its Regulations. Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, of 1° de mayo de 1996, as amended, and its Regulations shall apply on a supplementary basis.// The acquisition of goods and services by ICE companies incorporated as corporations shall be excluded from Ley de Contratación Administrativa.// ICE and its companies shall have a Corporate Procurement Board (Junta de Adquisiciones Corporativa), whose purpose shall be to conduct the corresponding administrative-procurement procedures, including awards and challenges.

The Board shall be governed by its autonomous regulations (reglamento autónomo).

Rulings with suspensive effect (efecto suspensivo) issued in administrative proceedings (sede administrativa) or by the Contentious-Administrative and Civil Treasury Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda) in matters of administrative procurement (contratación administrativa) shall be exceptional. To protect the public interest, when a stay of the act is requested, the applicant shall be required to post security (caución), without prejudice to ICE and its companies, as applicable, providing such counter-security or guarantee (contracautela o garantía) as may be set. Once the counter-security or guarantee has been provided, the stay of the act shall be lifted ex officio.

The Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) shall exercise its powers through ex post oversight (control posterior). “ARTICLE 21.- Contracting capacity. ICE shall have full capacity to enter into lawful contracts of every kind for the purpose of purchasing, selling, or leasing goods and services, establishing trusts (fideicomisos), and, in general, using any other means or undertaking any other activity necessary for the proper fulfillment of its purposes. It may also enter into loan agreements, provide financing, mortgage property, and grant guarantees or suretyships (avales). ICE shall be authorized to lease its networks and other available scarce resources to third parties. Public-domain property (bienes de dominio público) may not be encumbered.” ARTICLE 22.- Ordinary competitive procedures. ICE shall use the ordinary procedures of public bidding (licitación pública) and abbreviated bidding (licitación abreviada), in accordance with the provisions of this chapter; it may also apply the special direct-procurement regime (régimen especial de contratación directa).

The Regulations to this Law may establish special rules concerning the structure and requirements of the aforementioned ordinary competitive procedures (procedimientos ordinarios de concurso), provided that the constitutional principles of administrative procurement are observed.

ICE, considered individually, shall use the public-bidding procedure for procurements whose value is equal to or greater than the amount obtained by multiplying the entity’s budget for the acquisition of goods and nonpersonal services by the factor resulting from dividing the threshold specified for public bidding in subsection a) of Article 27 of the Ley general de contratación administrativa by the reference budget applicable to ICE, considered individually, as provided in that same article. If application of this paragraph results in thresholds lower than those established in Article 27 of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, the thresholds specified in that Law shall be used.

The abbreviated-bidding procedure shall apply to contracts whose value falls between the direct-procurement amount specified in subsection a) of Article 27 of Ley N.° 7494, Contratación administrativa and the public-bidding threshold resulting from application of the formula set forth in the preceding paragraph.

The reference budget is the budget that must be applied to ICE, considered individually, in accordance with Article 27 of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, as currently adjusted. ARTICLE 23.- Exceptions to ordinary competitive procedures. In addition to the exceptions to ordinary competitive procedures provided for in the general regulatory framework governing administrative procurement, ICE may apply the following grounds for exclusion (causales de exclusión): a) Agreements entered into with public enterprises of other countries. b) The sale, in the domestic and international markets, of advisory, consulting, training, and any other products or services related to its powers. c) Procurement activities which, for reasons of security, urgency, emergency, or expediency, are necessary to ensure service continuity or to introduce improvements or new technologies into its products or services. d) Gratuitous-assistance contracts (contratos de ayuda desinteresada) with natural persons, nongovernmental organizations, or private or public entities, whether domestic or foreign. e) The acquisition of goods, works, or services that, because of their great complexity or specialized nature, can be obtained only where there is a limited number of suppliers or contractors, such that, for reasons of economy and efficiency, use of the ordinary procedures would be inappropriate. f) Cases in which the Administration, having acquired technological equipment, decides to acquire additional products from the same contractor for reasons of standardization or the need to ensure compatibility, taking into account whether the original contract adequately met the needs of the procuring Administration, whether the price is reasonable, and, especially, whether the existence of better alternatives on the market was ruled out. g) The procurement of trusts.

The application of the foregoing grounds shall be the exclusive responsibility of the Administration, and authorization from external bodies or entities shall not be required. In the case file (expediente) for each specific case, the Administration shall place on record the reasons supporting application of the ground for exclusion from the ordinary competitive procedures; this shall be subject to the discretionary ex post oversight of the Office of the Comptroller General of the Republic. ARTICLE 24.- Reverse auction. ICE may use award by reverse auction (subasta a la baja) to acquire any type of product or service. Before using this procedure, ICE shall establish the terms for participation in the auction, which shall define, at a minimum, the technical and quality parameters of the goods or services to be acquired. The regulations governing this procedure shall ensure observance of the principles of administrative procurement and, in particular, safeguard the transparency of the negotiation.

ARTICLE 25.- Special rules for competitive procedures. The competitive procedure shall commence with the administrative decision to initiate it, which shall be issued by the competent official and shall contain the justification for proceeding, a description of the subject matter, an estimate of its cost, the estimated duration of the procedure, and sufficient human, administrative, and budgetary resources for performance of the contract. In exceptional cases, ICE may, to meet a highly qualified need, initiate administrative-procurement procedures under its own responsibility without available budgetary funding (contenido presupuestario); for this purpose, it shall guarantee the budget appropriation. In the tender specifications (cartel), the Administration shall expressly state that the validity of the procurement is contingent upon the availability of budgetary funding. For procurements whose performance extends over more than one budget period, the necessary provisions shall be adopted to guarantee payment of the obligations.

ARTICLE 26.- Challenges. An objection to the tender specifications (recurso de objeción contra el cartel) for a public or abbreviated bidding process shall be filed within the first quarter of the period for submitting bids, before the Office of the Comptroller General of the Republic in public-bidding cases and, in all other cases, before the procuring Administration. This challenge shall be decided within ten business days following its filing. Upon expiration of that period, the challenge shall be deemed granted.

In the case of ICE, an appeal (recurso de apelación) shall be available only for public bidding. In all other cases, a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) shall apply.

Every appeal shall be processed by the Office of the Comptroller General of the Republic in accordance with the rules established for abbreviated bidding in Ley N.° 7494, Contratación administrativa, de 1° de mayo de 1996, and its amendments. In the case of awards comprising several line items, the awarded amounts for the challenged line items shall be added together. In the case of continuing contracts (contratos continuados), the amount awarded for the initial term shall be taken into account, without considering any potential extensions. In bidding procedures of indeterminate value (licitaciones de cuantía inestimable), an appeal may be filed before the oversight body.

Without prejudice to the provisions of Ley N.° 7494, Contratación administrativa concerning disqualification sanctions (sanciones de inhabilitación), when it is demonstrated that an appeal was filed in bad faith to obstruct or impede the normal course of the procurement procedure initiated, the Office of the Comptroller General of the Republic, ex officio or at ICE’s request, following due process and by means of a reasoned ruling, shall sanction the appellant by disqualifying it from contracting with the affected Administration or enterprise for a period of two (2) to five (5) years. The sanction may exceptionally be lifted for the purpose of procuring goods or services for which proven technological dependence exists or for which the bidder is the sole supplier. The sanction shall be set according to the loss and harm caused to ICE and to the provision of the services it supplies.

When an appeal is unavailable under the applicable procedure, reconsideration of the award decision may be requested before the same body that issued the decision, within five (5) business days following the date on which notice was given.

No motion for reconsideration shall be available against low-value direct procurements (contrataciones directas de escasa cuantía).

When it is demonstrated that a motion for reconsideration was filed in bad faith to obstruct or impede the normal course of the procurement procedure initiated, the procuring Administration shall apply the provisions of the second paragraph of the preceding article. ARTICLE 27.- Open contracting methods. ICE is hereby authorized to use such open methods of administrative procurement (tipos abiertos de contratación administrativa) as are duly incorporated into the Regulations to this Law. ARTICLE 28.- Limits on assignment. The contractor’s rights and obligations may not be assigned (cederse) without ICE’s prior express authorization through a duly reasoned act. Under no circumstances may an assignment contravene the prohibitions established in Ley N.° 7494, Contratación administrativa. ICE may authorize the assignment provided that the terms of the previous contract are not impaired. ARTICLE 29.- Approval. The approval process (trámite de refrendo) for ICE public-bidding contracts shall be decided by the Office of the Comptroller General of the Republic within a period not exceeding twenty (20) business days from the date on which the application was submitted to the oversight body.

The requirements for an approval application shall be established in the Reglamento de refrendo de las contrataciones issued by the oversight body, in accordance with the special provisions established for ICE in this Law.

Contracts and agreements that do not require approval by the Comptroller (refrendo contralor) shall be subject to approval by ICE’s Institutional Legal Advisory Unit (Unidad de Asesoría Jurídica Institucional del ICE), which shall decide independently of the opinion of the Procurement Office (Proveeduría) and Internal Audit Office (Auditoría Interna). The internal approval procedure shall be established by regulation.

Contract amendments made by ICE shall not be subject to approval. Ensuring the legality of such amendments shall be the exclusive responsibility of the Administration, and that matter shall be subject to the discretionary ex post oversight of the Office of the Comptroller General of the Republic.” As will be seen, Articles 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 were indeed repealed by Ley 9986, Ley General de Contratación Pública; nevertheless, it is incorrect to state that ICE’s Special Administrative Procurement Regime (Régimen Especial de Contratación Administrativa) was eliminated, because the Ley de Contratación Publica created a Section III, consisting of Articles 68, 69, and 70 and entitled Servicios en competencia, within Chapter IV, Procedimientos especiales, which forms part of Title II, Procedimientos de contratación pública.

What the legislature did was create a single body of rules governing public procurement (Contratación Pública), called Ley General de Contratación Pública, which included rules governing special procedures related to services provided under competitive conditions, expressly including ICE. 3.- Ley 9986 Ley General de Contratación Pública. The Ley General de Contratación Pública was processed as Bill File No. 21546 and was considered by a Special Committee created for that purpose: “Special Committee 21.563 tasked with analyzing, studying, proposing, and issuing a report on Expediente N°21.546 Ley General de Contratación Pública.” The Committee sought comments on Bill No. 21546 from several public institutions, including the Office of the Comptroller General of the Republic (sic), ICE, and the Ministry of Foreign Trade. Officials from the aforementioned institutions were also heard. The bill received a unanimous favorable committee report on 26 de junio del 2020.

Once before the Plenary, substantive motions were submitted pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly; these motions were considered by the reporting Committee, which approved several of them. Subsequently, on 20 de abril del 2021, the Bill was approved on First Reading by the Plenary and was then approved on Second Reading on 18 de mayo del 2021. Finally, Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, was enacted and published in Supplement 100 of La Gaceta 103, dated 31 de mayo de 2021. It was established that the Law would enter into force eighteen months after its publication; accordingly, the Law entered into force on 01 de diciembre de 2022. Article 134(d) of the Ley General de Contratación Pública, Ley No. 9986, amended Article 11 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones: “Article 134… d) Article 11 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of 8 de agosto de 2008, is amended.

The text shall read as follows: Article 11—Trust agreements (contratos de fideicomiso). To fulfill their purposes, ICE and its companies are authorized to enter into agreements establishing trusts of any kind, both within and outside the national territory.// In addition, trusts established in the country shall be subject to the supervision and regulation of the corresponding financial superintendency, while trusts established outside the national territory shall, in this regard, be governed by the laws of the country in which they were established.” Article 135(c) of Ley 9986 also repealed Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. “ARTICLE 135—Repeals.- The following provisions are repealed: “… c) Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of 8 de agosto de 2008, are repealed.

(…). Articles 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 formed part of Chapter IV of Ley 8660, entitled Special Administrative Procurement Regime (Régimen Especial de Contratación Administrativa). These articles provided as follows: “ARTICLE 20.- Regulation of procurement. ICE’s acquisition of goods and services shall be subject to the special provisions contained in this Law and its Regulations. Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, of 1° de mayo de 1996, as amended, and its Regulations shall apply on a supplementary basis.// The acquisition of goods and services by ICE companies incorporated as corporations shall be excluded from Ley de Contratación Administrativa.// ICE and its companies shall have a Corporate Procurement Board whose purpose is to conduct the corresponding administrative procurement procedures (procedimientos de contratación administrativa), including awards and challenges.

The Board shall be governed by its autonomous regulations.// Rulings with suspensive effect issued in administrative proceedings or by the Contentious-Administrative and Civil Court for Treasury Matters in administrative procurement matters shall be exceptional. To protect the public interest, when suspension of the act is requested, the applicant shall be required to post security (caución), without prejudice to ICE and its companies, as applicable, providing any countersecurity or guarantee required of them. Once the countersecurity or guarantee has been provided, the suspension of the act shall be lifted sua sponte.// The Office of the Comptroller General of the Republic shall exercise its powers through ex post oversight. ARTICLE 22.- Ordinary competitive procedures. ICE shall use the ordinary procedures of public bidding (licitación pública) and abbreviated bidding (licitación abreviada), in accordance with the provisions of this chapter; it may also apply the special direct-procurement regime (régimen especial de contratación directa).// The Regulations to this Law may establish special rules concerning the structure and requirements of the aforementioned ordinary competitive procedures, provided that the constitutional principles governing administrative procurement are observed.// ICE, considered individually, shall use the public-bidding procedure for procurements whose amount is equal to or greater than the sum obtained by multiplying the entity’s budget for acquiring goods and nonpersonal services by the factor resulting from dividing the threshold specified for public bidding in Article 27(a) of Ley general de contratación administrativa by the reference budget applicable to ICE, considered individually, as established in the same provision.

If application of this paragraph results in thresholds lower than those established in Article 27 of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, the thresholds specified in that Law shall apply.// The abbreviated-bidding procedure shall apply to contracts whose amount falls between the direct-procurement amount specified in Article 27(a) of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, and the public-bidding threshold resulting from application of the formula set forth in the preceding paragraph.// The reference budget shall be the budget applicable to ICE, considered individually, pursuant to Article 27 of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, with its current adjustments. ARTICLE 23.- Exceptions to ordinary competitive procedures. In addition to the exceptions to ordinary competitive procedures provided for in the general regulatory framework governing administrative procurement, ICE may apply the following grounds for exclusion: a) Agreements entered into with public enterprises of other countries. b) The sale, in the domestic and international markets, of advisory, consulting, and training services and any other product or service related to its areas of authority. c) Procurement activities that, for reasons of security, urgency, emergency, or opportunity, are necessary to ensure service continuity or to introduce improvements or new technologies into its products or services. d) Agreements for gratuitous assistance with natural persons, nongovernmental organizations, or private or public entities, whether domestic or foreign. e) The acquisition of goods, works, or services that, because of their great complexity or specialized nature, can be obtained only when there is a limited number of suppliers or contractors, such that applying ordinary procedures would be inappropriate for reasons of economy and efficiency. f) Cases in which the Administration, having acquired technological equipment, decides to purchase additional products from the same contractor for reasons of standardization or the need to ensure compatibility, taking into account whether the original contract adequately met the contracting Administration’s needs, whether the price is reasonable, and, in particular, whether the existence of better alternatives on the market was ruled out. g) The procurement of trusts. // Application of the foregoing grounds shall be the exclusive responsibility of the Administration, without requiring authorization from external bodies or entities.

The Administration shall place on record, in the case file for each specific case, the reasons supporting application of the ground for exclusion from ordinary competitive procedures; this shall be subject to discretionary ex post oversight by the Office of the Comptroller General of the Republic. ARTICLE 24.- Reverse auction (subasta a la baja). ICE may use award by reverse auction to acquire any type of product or service. Before using this procedure, ICE shall establish the terms for participation in the auction, which shall define, at a minimum, the technical and quality parameters of the goods or services to be acquired. The regulations governing this procedure shall ensure compliance with the principles of administrative procurement and shall specifically safeguard the transparency of the negotiation. ARTICLE 25.- Special rules for competitive procedures. The competitive procedure shall begin with the administrative decision to initiate it, which shall be issued by the competent official and shall contain a justification of its appropriateness, a description of the subject matter, an estimate of the cost of the subject matter, the estimated duration of the procedure, and sufficient human, administrative, and budgetary resources to perform the contract.

In exceptional cases, to address a highly qualified need, ICE may, under its own responsibility, initiate administrative procurement procedures without an available budget appropriation; for this purpose, it shall guarantee the budgetary allocation. In the solicitation documents (cartel), the Administration shall expressly state that the validity of the procurement is subject to the availability of a budget appropriation. For procurements whose performance extends over more than one budget period, the necessary arrangements shall be made to guarantee payment of the obligations. ARTICLE 26.- Administrative remedies (recursos). A challenge to the solicitation documents for a public or abbreviated bidding procedure shall be filed within the first quarter of the period for submitting bids, before the Office of the Comptroller General of the Republic in public-bidding cases and, in all other cases, before the contracting Administration.

This challenge shall be decided within ten business days following its filing. Upon expiration of that period, the challenge shall be deemed granted.// In the case of ICE, an appeal (recurso de apelación) shall be available only in public-bidding proceedings. In all other cases, a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) shall apply.// Every appeal shall be processed by the Office of the Comptroller General of the Republic in accordance with the rules established for abbreviated bidding in Ley N.° 7494, Contratación administrativa, of 1° de mayo de 1996, as amended. In cases involving awards comprising multiple line items, the amounts awarded for the challenged line items shall be added together. For continuing contracts, the amount awarded for the initial term shall be taken into account, without considering any extensions.

In procurements of an unquantifiable value, an appeal (recurso de apelación) may be filed with the oversight body.// Without prejudice to the provisions of Ley N.° 7494, Contratación administrativa, regarding disqualification sanctions (sanciones de inhabilitación), when it is demonstrated that an appeal has been filed in bad faith to obstruct or prevent the normal course of the initiated procurement procedure, the Contraloría General de la República, acting on its own initiative or at the request of ICE, following due process and by means of a reasoned decision, shall sanction the appellant by disqualifying it from contracting with the affected administration or company for a period of two (2) to five (5) years. The sanction may exceptionally be lifted for the purpose of procuring goods or services for which there is proven technological dependence or when the bidder is the sole supplier of such goods or services.

The sanction shall be determined according to the damage and losses caused to ICE and to the provision of the services it provides.//When, because of the applicable procedure, an appeal is unavailable, a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) of the award decision may be requested before the same body that issued the decision, within five (5) business days following the date on which notice thereof was given.// No motion for reconsideration shall be available against low-value direct procurements.// When it is demonstrated that a motion for reconsideration has been filed in bad faith to obstruct or prevent the normal course of the initiated procurement procedure, the contracting administration shall apply the provisions of the second paragraph of the preceding section. ARTICLE 27.- Open types. ICE is hereby authorized to use such open types of administrative procurement as are duly incorporated into the regulations implementing this Law.

ARTICLE 28.- Limits on assignment. The contractor’s rights and obligations may not be assigned without the prior express authorization of ICE, issued through a duly reasoned decision. Under no circumstances may an assignment contravene the prohibitions established in Ley N.° 7494, Contratación administrativa. ICE may authorize the assignment provided that the terms of the previous contract are not impaired. ARTICLE 29.- Endorsement (refrendo). The endorsement process for ICE public tenders shall be decided by the Contraloría General de la República within a period not exceeding twenty (20) business days from the date on which the request was submitted to the oversight body.// The requirements for an endorsement request shall be established in the Reglamento de refrendo de las contrataciones, issued by the oversight body in accordance with the special provisions established for ICE in this Law.// Contracts and agreements that do not require endorsement by the oversight body shall be subject to approval by the Unidad de Asesoría Jurídica Institucional del ICE; the latter shall rule independently of the opinion of the Proveeduría and the Auditoría Interna.

The internal approval procedure shall be established by regulation.// Contract amendments made by ICE shall not be subject to endorsement. The administration shall bear sole responsibility for ensuring the legality of those amendments, which shall be subject to optional ex post oversight by the Contraloría General de la República.” It should also be noted that subsection d) of Article 135 of Ley 9986 repeals Articles 14, 61 subsection h), 100, 101, 102, 103 and 104 of Ley 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, of 18 de setiembre de 2001. Regarding the trust arrangement (fideicomiso), although Article 14 of Ley 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, is repealed, Chapter VI, Articles 79 to 82, governing the public trust agreement (Contrato de fideicomiso público), is created in the Ley de Contratación Pública. As already indicated, Article 21 on Contracting Capacity was retained in Ley 8660.

This allows ICE to retain broad discretion to use all procurement methods. ARTICLE 21.- Contracting capacity. ICE shall have full capacity to enter into lawful contracts of every kind for the purpose of purchasing, selling, or leasing goods and services, establishing trusts and, in general, using any other means or instrument necessary for the proper fulfillment of its purposes. It may also enter into loans, provide financing, grant mortgages, and provide guarantees or suretyships. ICE shall be authorized to lease its networks and other available scarce resources to third parties. Public-domain property may not be encumbered.” With respect to Articles 68, 69, 70 of Ley 9986, these articles form part of Section III, entitled Competitive Services, of Chapter IV, Special Procedures, contained in Title II, Public Procurement Procedures. “ARTICLE 68- Special procedure for INS, ICE and their companies operating under competitive conditions, JASEC and ESPH.

The Instituto Nacional de Seguros (INS) and its corporations operating under competitive conditions, the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) and its companies operating under competitive conditions, the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, and the Empresa de Servicios Públicos de Heredia may use the special procedure governed by this article, regardless of the procurement amount, for the following: a) The Instituto Costarricense de Electricidad and its companies operating under competitive conditions, as well as the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago and the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, may use this special procedure solely to acquire goods, works, and services intended to generate, install, and operate networks and to provide, acquire, and market telecommunications and infocommunications products and services, as well as other information products and services and other convergent products and services, when, because of their great complexity or specialized nature, such goods, works, and services can be obtained only where there is a limited number of suppliers or contractors, or for duly substantiated reasons of economy and efficiency in properly serving the public interest, and the application of ordinary procedures is unsuitable. b) In the case of INS and its corporations operating under competitive conditions, when procuring insurance-intermediation services and the ancillary services provided for in Article 18 of Ley 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, of 22 de julio de 2008.// The special procedure shall include the following: i) An initial decision adopted pursuant to Article 37 of this Law and the availability of budgetary resources to cover the expenditure, in accordance with this Law.

It shall also be demonstrated that the qualified human, technical, and financial resources necessary to verify performance of the procurement contract are available. ii) Tender specifications (pliego de condiciones) and an invitation, through the unified digital system, to a minimum of five qualified bidders to participate. If the minimum number of qualified bidders is not reached, all suppliers listed in the unified digital system shall be invited. iii) The period for receiving bids shall be between five and fifteen business days, depending on the complexity of the subject matter, calculated from the day following notice of the invitation to participate through and including the day on which bids are opened. iv) This procedure shall be subject to the rules governing the correction of defects in a bid, the bid-validity period, the possibility of improving prices, the successful bidder’s obligation to provide a performance bond (garantía de cumplimiento), and the duty to state the reasons for the final decision, in accordance with the regulations governing a lower-value tender (licitación menor). v) The tender specifications may be challenged, and the procuring Administration itself shall have jurisdiction to hear the objection, in accordance with the rules governing a lower-value tender.vi) The final decision in the procedure may be challenged, and the procuring Administration shall have jurisdiction to hear the challenge through a motion for reconsideration, in accordance with Article 99 of this Law. vii) If the final decision in the procedure is annulled as a result of a motion for reconsideration, there shall be an obligation to award the contract again or declare the competitive procedure deserted (desierto) or unsuccessful (infructuoso), within a maximum period of ten business days from notice of the annulment decision.// Under this special procedure, the prequalification method, a phased process, or a financed competitive procedure may be used, subject to the provisions of this Law.

ARTICLE 69- Open procurement of services for institutions and companies operating under competitive conditions. Institutions and companies operating under competitive conditions may openly procure services from natural or legal persons that meet the requirements previously established by the Administration when, because of the particular characteristics of the subject matter of the contract, doing so is more advantageous to the public interest and when the commission payable has been established in advance by the contracting Administration.// To apply this procedure, the general requirements to be met shall be established and made available in the unified digital system. Those who meet the requirements may provide the services concerned, subject to compliance with the parameters to be defined by regulation. ARTICLE 70- Procurement of technology for institutions and companies operating under competitive conditions.

Institutions and companies operating under competitive conditions may use the special procedure governed by Article 68 of this Law when procuring the acquisition, maintenance, upgrading, or leasing of technological equipment for information technology, hardware and software, and information-system development.” At a hearing granted by the Comisión especial dictaminadora to Ms. Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la República, concerning Expediente 21.546, Ley General de Contratación Pública, she gave the following presentation. “ … the result of a major effort involving months of work by you, your advisers, officials of the Ministerio de Hacienda and various public institutions, as well as officials of the Contraloría. All of them contributed their knowledge in an exercise that I consider admirable, involving consensus and communication to arrive at a refined version of the bill in terms of quality, effectiveness, and clarity.

(…) New special procurement procedures were incorporated to address the requirements of public entities operating under competitive conditions, most notably a model for the insurance and telecommunications sectors that maintains and improves the purchasing conditions for those entities; this model was discussed and adjusted when necessary using data supplied by the institutions themselves. It must be made clear, however, that proposals seeking to include adjustments inconsistent with sound procurement-management practices were not accepted. It was possible to include improvements that strengthen the entities’ ability to discharge their responsibilities without adversely affecting them. For that purpose, information was shared that provided a basis for decision-making, and insofar as the bill’s regulation was not distorted, it was retained. In the other cases, important improvements were included for the benefit of the bill itself.

Likewise, observations concerning processes of great importance to the country were addressed, including currency procurements, electoral procurements, the service framework for the Sistema de Banca para el Desarrollo, and, in particular, the procurement of medicines for the Caja Costarricense de Seguro Social. All of this, as I have indicated, took into account the input of the highest-ranking officials of each of the entities involved, while respecting a fundamental pillar of this bill: effective competition.

For such cases, procedures allowing for competitive bidding were always promoted, while preserving speed and timeliness; for extreme cases, the emergency procedure was reviewed so that it could assist in genuinely unforeseeable situations, with the requirement that the results of purchases be made transparent when these procedures are used….” Special Committee tasked with analyzing, studying, proposing, and reporting on Expediente 21.546, Ley General de Contratación Pública. Expediente Nº 21.546 Minutes of extraordinary session N° 11; viernes 19 de junio de 2020. Regarding the principal argument advanced by the petitioner, namely, the issue of international trade agreements and the existence of an undertaking to grant ICE a special regime, in connection with the discussion of this matter during the consideration of the bill, ICE raised the issue before the Special Committee as part of the hearing granted to it, as may be seen in the Minutes of Session N° 6 of lunes 11 de noviembre de 2019, at which señora Irene Cañas Díaz, Executive President of Instituto Costarricense de Electricidad, and señor Andrés Domian Astorga were heard.

Officials from Ministerio de Comercio Exterior also participated in a hearing before the Committee that studied (sic) the bill, and Minister Dyalá Jiménez expressly and precisely confirmed that the trade agreements contain no undertaking to grant ICE special regulations. The agreements do establish exceptions from application, for example regarding time limits, which do not apply to ICE. The Special Committee tasked with analyzing, studying, proposing, and reporting on Expediente 21.546 “Ley General de Contratación Pública” also granted a hearing to Señoras Dyalá Jiménez Figueres, Minister of Comercio Exterior, and Victoria Hernández Mora, Minister of Economía, Industria y Comercio; their participation may be seen in the Committee minutes for session N° 5 of lunes 28 de octubre de 2019. Señora Dyalá Jiménez Figueres, Minister of Comercio Exterior, made the following statement: “The first point we set out in our opinion is the relationship between this subject matter and the trade instruments signed by Costa Rica.

We are observers to the WTO Agreement on Government Procurement. Consequently, our obligations in this area are instead found in the various trade agreements, rather than in that plurilateral agreement, because we are only observers.” (…) “We merely wish to indicate that, in general, this law is consistent with the trade agreements we have signed and that concern us, including the agreement with Korea, which will enter into force shortly, and the agreement with the United Kingdom, which will replace the Agreement with the European Union.” Likewise, the unanimous affirmative committee report (Dictamen afirmativo unánime) of 26 de junio 2020 on Expediente N.° 21.546 “Ley General de Contratación Pública,” issued by Special Committee 21.563, tasked with analyzing, studying, proposing, and reporting on expediente N°21.546 “Ley General de Contratación Pública,” stated as follows: “(…) SPECIAL REGULATIONS FOR STRATEGIC MATTERS: The bill provides specific regulations for certain institutions whose operating dynamics warrant differentiated rules, whether because they operate in strategic sectors, because they are the sole entity purchasing a particular good, or because the public procurement falls within a broader project pursuing a specific purpose.

Thus, Article 68 of the bill establishes a special procedure for procuring telecommunications and insurance goods, works, and services in competitive markets. In the case of Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), this statutory authorization is limited to the procurement of goods or services that, because of their great complexity or specialization, may be obtained only from a limited number of suppliers. In the case of Instituto Nacional de Seguros (INS), the special procedure applies only when contracting for the acquisition, maintenance, updating, or leasing of technological equipment, hardware and software, the development of information systems, insurance-intermediation services, and the ancillary services provided for in Article 18 of ley N°8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros. It must be borne in mind that both ICE and INS currently maintain a special administrative-procurement regime (régimen especial de contratación administrativa), which the bill seeks to eliminate so that the entire state apparatus makes purchases under a single statute, thereby achieving a more uniform, streamlined, and efficient system.

On that basis, it was considered appropriate that, for certain specific subject matters, both institutions should have a procedure that, while regulated in the same statute—and therefore subject to the remaining provisions of the law—would serve as a mechanism that, with shorter time limits but always observing competitive bidding (concurso), would allow them to meet the response times required by those administrations operating under a competitive regime.” There were also several statements by male and female members of the Legislative Assembly upon the approval of Expediente N.° 21.546, Ley General de Contratación Pública, in the Second Debate. In the Minutes of Ordinary Plenary Session N.º 6 of martes 18 de mayo de 2021. (see pages 8248, 8247, 8246, 8239 and 8231). Some relevant excerpts concerning the views and interpretations expressed by the members of the Legislative Assembly regarding Ley de Contratación Pública and ICE are transcribed below.

Member Ana Lucia Delgado: (…) Therefore, it is necessary to move forward with a bill that places all institutions using public funds, in whole or in part, for their procurement under a single, efficient public-procurement regime, without this becoming a straitjacket for institutions that have a significant need for greater efficiency because they are competing in markets. (…) We also need public-procurement procedures that are less cumbersome, faster, and more effective. To that end, the proposal is to adopt procedures with shorter time frames and a more effective review regime (régimen recursivo), so that matters may be resolved more quickly. It also incorporates the possibility of resorting to a committee of experts to resolve disputes during the contract-performance stages, ensuring speed in the proceedings. (…) On another matter, I wish to use this opportunity to make the legislature’s intent clear regarding two key issues; the first concerns strategic alliances (alianzas estratégicas).

Strategic alliances are mechanisms that allow efforts and resources to be combined to achieve a particular purpose, with similar benefits for those participating in the undertaking. This is an arrangement that fosters competitive advantages, promotes comparative advantages, and maximizes human capital, as well as technological, financial, logistical, and other resources, in this case to serve the best public interest. Under this bill, strategic alliances are regulated as an exception to the established procedures, but the only strategic alliances exempted are those authorized by law for the purpose of attaining competitive advantages, all in accordance with each party’s line of business and the provisions governing them in the law authorizing them. This means that institutions such as Incofer, ICE, Sinart, and Correos de Costa Rica may continue to use this mechanism as authorized in their organic laws or special laws: Ley 7001, 8660, 8653, 7761.

It has never been the intention of this bill or of its sponsoring members to restrict this mechanism, which enables those institutions to better carry out their related activities. Therefore, nothing prevents them from continuing to observe and comply with the provisions on strategic alliances, as regulated by the law authorizing them, and it must accordingly be made clear that this bill does not repeal any provision authorizing their development. (…) “Member José María Villalta Flórez-Estrada: (…) The creation of special procedures applicable to institutions such as INS, ICE, and their companies operating within a competitive framework is also regulated. A single procurement system is created, and exceptions and ordinary procedures are reduced; regulations governing different procurement methods are also included, such as public works, trusts, leases, purchases of real property, and donations of movable and immovable property among institutions of the Public Administration, with the objective of extending the use of Sicop, the Electronic Procurement System, throughout the country.

Every institution in this country that contracts using public funds must use the Centralized Electronic Procurement System and digitize its administrative-procurement procedures. There is no longer any justification for excluding any public institution from this procurement system, in which transparency, publicity, and the optimal use of resources must prevail. This law also seeks to simplify administrative-procurement procedures. And I wish to emphasize this point: any interpretation of this law that results in more cumbersome time limits than those currently in place, or in more cumbersome and bureaucratic procedures or formalities, is incorrect, because the purpose of this law is to simplify, expedite, and make administrative-procurement procedures transparent. (…) Another matter that has prompted discussion and controversy is the regulation of public enterprises currently operating within a competitive framework; for example, ICE.

The bill amends or repeals certain articles of Ley 8660. During the legislative debate, we fought to prevent the repeal of certain articles, such as Article 21, which empowers and grants broad authority to ICE and its companies within the competitive context in which they operate. That was challenged by an institution such as ICE, which argued that, within the framework of market liberalization and the commitments undertaken in the Free Trade Agreement, the institution could not be denied the possibility of having a special procurement regime so that it could compete effectively, a claim with which we fully agree. After lengthy discussions in the committee, a consensus was reached, along with the conviction—and this law must be interpreted accordingly—that this law does not seek to deprive ICE or any institution operating in competition of the special procedures or mechanisms available to it.

In the case of ICE, the objective is to transfer those mechanisms, which are contained in Ley 8660, into this law while preserving the rationale for the exceptions, for example in Article 68. In other words, the objective is to preserve the exceptions under a special administrative-procurement regime that allows ICE and its companies operating in competition to remain competitive and continue participating in that competition, while preventing abuses of those exceptions but not eliminating them. This legislation must be interpreted accordingly. For example, Article 68, which establishes a special procedure for companies operating in competition, must be understood as reflecting the legislature’s intent to provide the institutions covered by it with the speed and flexibility in procurement matters that they currently have under Ley 8660, and that their private-sector competitors possess, so that they may acquire goods, works, and services intended to generate, install, and operate networks; provide, acquire, and market telecommunications and infocommunications products and services; and provide other information products and services and other convergent products and services.

It is vitally important to take the reference to convergence into account because, given ongoing research, innovation, and technological development, new services, new products, and new processes are created. Today, for example, there is discussion of smart or digital cities and the Internet of Things, as the provision of services increasingly requires the convergence of different sectors, products, or other services, with extensive use of information and communication technologies, telecommunications, and the electric power sector. Convergence enables interconnectivity ranging from urban transportation to medical devices, including electrical and power systems, applications responsible for environmental monitoring, water supply, electricity, energy management, and even intelligent transportation systems that assist drivers, as well as applications in security, agriculture, industry, and education, and education that would improve quality of life and efficiency in the provision of these services.

Thus, it is clear that these exceptions also apply throughout the telecommunications sector when ICE or its companies develop convergent projects or services. I likewise endorse the conforming interpretation (interpretación conforme) offered by Deputy Delgado Orozco, to the effect that this law does not seek to limit the ability of ICE, or of other competing public enterprises, to enter into strategic alliances under their governing legislation and enabling statutes; that could not be the purpose of this bill. With respect to Article 68, it is also important to emphasize that what is done there is to summarize in that article the exceptions currently available to ICE for procurement. It states that those exceptions apply when, because of their great complexity or specialized nature, the goods or services can only be obtained where there is a limited number of suppliers, or, as a second exception encompassing several of those currently in existence, for duly substantiated reasons of economy and efficiency in order to properly serve the public interest.

That “or” must not be understood as an “and”; we had a lengthy discussion about this. They are two distinct exceptions and must be correctly interpreted as such, because both exceptions may arise in connection with the activities of competing public enterprises—for example, for duly substantiated reasons of economy and efficiency when those institutions must conduct procurement quickly—without excluding other exceptions that are also provided for, such as those relating to information systems and the entire field of infocommunications and information technology. Deputy Carolina Delgado (…) Something very important, which also bears witness to that genuine desire among our colleagues to contribute, was that it has an approved consensus motion that made it possible to resolve the final concerns related, of course, to Instituto Costarricense de Energía regarding strategic alliances and other matters.

(…) Deputy Pablo Heriberto Abarca Mora: (…) There will be a single procurement procedure (procedimiento de contratación) that, obviously, recognizes particular circumstances. Those particular circumstances have also been developed through discussions of other bills and within the framework of free trade agreements; they are also found in specific circumstances recognized by the law, which additionally seeks to simplify them and subject them to the principles of transparency and reasonableness. No deputy participating in this process—and I am certain we will vote for it unanimously—believes that this will make the procurement process longer. Quite the contrary, we are supporting this initiative so that it will be interpreted in the future as a complete and swift simplification of the procedure and so that it will not create loopholes for circumventing the general law. (…) Deputy Luis Ramón Carranza Cascante: (…) I, for one, would be happy to see ICE building, because we went from one extreme to the other: from a State that built everything to leaving everything in the hands of private enterprise, as though they were all saints, and we all know that is not the case.

(…) Deputy Welmer Ramos González: So I do not buy that story about the public and private sectors. If the State has capabilities, it must use them. And I will say this here in no uncertain terms: if ICE had held the trust (fideicomiso) for building public educational infrastructure, it would already have done so, it would have done so on time, and it would have done so to a high standard. But for purely ideological reasons, there it remains. The money has already been spent; in fact, what remains are debts, et cetera, et cetera, and it has not been completed. (…) And there we have a very serious problem involving trusts that were supposedly in the best hands and which, a few years ago, we were told were indeed proceeding well because they involved private enterprise and trusts, et cetera; today, we realize what has become of all that. (…) President: Forty-eight deputies; voting shall begin at this time.

Voting is now closed. Forty-eight votes in favor, zero against. Approved.” CONCLUSIONS. The petitioners’ arguments that Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134 subsection d), and 135 subsection c) of Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, violate Article 7, first paragraph, of the Constitución Política are rejected. First, because, to the contrary, pursuant to Section III, Application of International Instruments in Public Procurement (Aplicación de instrumentos internacionales en compras públicas), (Article 9), of Ley 9986, Contratación Pública, the Costa Rican State confirms its commitment to faithfully comply with the obligations and rights established in the international rules that Costa Rica has formally incorporated into our domestic law. The cited provision expressly requires effective implementation of the public procurement chapters of the international trade instruments in force in Costa Rica.

Second, because it is incorrect to state that the Special Administrative Procurement Regime (Régimen Especial de Contratación Administrativa) for ICE was eliminated. Although Ley 9986, Contratación Pública, repealed the articles relating to the special procurement regime under Ley 8660, Fortalecimiento del ICE, at the same time this Ley de Contratación Pública incorporated, as a special provision, a special Procurement Regime for Competitive Services (régimen especial de Contratación para Servicios en Competencia). It did so by creating Section III, comprising Articles 68, 69, and 70, entitled Competitive Services (Servicios en competencia), contained in Chapter IV, Special Procedures (Procedimientos especiales), which forms part of Title II, Public Procurement Procedures (Procedimientos de Contratación Pública). Third, Article 21, concerning the Procurement Authority (Capacidad de contratación) of ICE, of Ley 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, remains in force: “ARTICLE 21.- Procurement Authority ICE shall have full authority to enter into lawful contracts of every kind for the purpose of purchasing, selling, or leasing goods and services, establishing trusts, and, in general, using any other means or instrument necessary for the proper fulfillment of its purposes.

It may also enter into loan agreements, provide financing, grant mortgages, and provide guarantees or suretyships.// ICE shall be authorized to lease its networks and other available scarce resources to third parties. Public-domain assets shall not be subject to encumbrance.” Fourth, throughout the debate on the bill, as demonstrated by the documents cited below that form part of the legislative record (expediente legislativo) of Ley 9986, the legislators had information from authorities of institutions such as Contraloría General de la Republica and Ministerio de Comercio Exterior confirming that the bill complies with the international commitments undertaken by Costa Rica through treaties and/or international agreements formally incorporated into our domestic law. Fifth, the legislative records clearly show that the legislature’s intent was to provide institutions operating under conditions of open competition, such as ICE, with the necessary agility and flexibility in procurement matters. III.- RELIEF REQUESTED (PETITORIA) In accordance with the report submitted, it is requested that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed”.

1. 8In a written submission added to the case file on 9 de agosto de 2024, Ermen Prado Arroyo, president of the Asociación Sindical de Empleados Industriales de las Comunicaciones y la Energía (Asdeice), enters an appearance. He states that he is filing in active support as an intervenor (coadyuvancia activa), in the following terms: “GROUNDS a) Violation of Ley 8660, ‘Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas de Telecomunicaciones,’ by the ‘Ley General de Contratación Pública,’ in Articles 1, 2, 134(d), and 135(c) thereof. b) Violation of the first paragraph of Article 7 of the Constitución Política. c) Violation of the Free Trade Agreement with the United States, the Dominican Republic, and Central America, with respect to the special administrative-procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) granted to the Instituto Costarricense de Electricidad ICE. All of the foregoing is consistent with the following grounds: STANDING The standing (legitimación) we invoke to file this intervention in support (coadyuvancia) is based on Section 75 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, insofar as no individual and direct injury can be established in this matter and because it concerns the protection of diffuse interests (intereses difusos) affecting the community, which would make it impossible to allege a purported fact capable of being adjudicated on an individualized basis.The diffuse interests invoked are associated with economic law and the social harm that the people are suffering as a result of this change, as protected and safeguarded under Article 50 of our Constitución Política. The State is obligated to ensure, protect, safeguard, and improve the people’s quality of life by removing obstacles that prevent or hinder free economic development. Given this obligation of the State, it is important that the people perceive that their quality of life is being defended, since it constitutes a specific claim that must be recognized and enforceable against public authorities. This impairment of a society’s quality of life, such as that caused by the repeal of the provisions of the Ley Especial de Contratación Administrativa applicable to ICE, must be remedied not only (sic) by invoking Articles 7 and 50 of our Constitución Política, but also by applying the principles of compensation and restoration—that the party causing harm must pay—contained in the civil-law provisions on liability, because for the duty to compensate to arise, what matters is that harm has been caused, and in this case the Ley de Contratación Pública is causing harm to the people, who should not have to endure it on an ongoing basis.We likewise invoke our legitimate interest as Costa Ricans in ensuring due compliance with the principles, rules, and provisions contained in the Constitución Política, as well as in defending the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, enacted to provide ICE with equal conditions of competition. FACTS FIRST: As established by the signing of the Free Trade Agreement with the Dominican Republic, Central America, and the United States, a Special Administrative-Procurement Regime had to be established for ICE, and it was regulated under Ley 8660 of 8 de agosto de 2008. SECOND: In accordance with the foregoing, the enactment of Articles 1, 2, 134(d), and 135(c) of Ley 9986, Ley de Contratación Pública, which repealed Articles 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, places ICE at a competitive disadvantage relative to its competitors by requiring it to conduct lengthier processes to acquire goods and services, causing serious harm not only to the Institution but also to the Costa Rican people, since this could generate greater expenditure and, consequently, a possible increase in generation costs that would be passed on to users.THIRD: The repeal of those articles contravenes Article 7 of our Constitución Política, which gives treaties of this kind a rank superior to ordinary laws; therefore, a later law cannot repeal a mandate granted by the People through the popular will and ratified by the Asamblea Legislativa. BASIS FOR THE CLAIMED UNCONSTITUTIONALITY From a legal standpoint, the entry into force of the Ley de Contratación Pública, which repeals provisions of the Ley Especial de Contratación Administrativa, violates the Free Trade Agreement and disregards the choice made freely and voluntarily by the people, who sought thereby to safeguard one of their most highly valued Institutions, ICE, in view of the impending change in the commercial landscape. In this context, and in accordance with Article 7 of the Constitución Política: Article 7⸰ —Public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall, upon their promulgation or from the date specified therein, have authority superior to that of laws.Public treaties and international agreements concerning the country’s territorial integrity or political organization shall require approval by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than three-fourths of all its members, and approval by two-thirds of the members of a Constituent Assembly convened for that purpose. (As amended by the sole article of Ley N⸰ 4123 of 31 de mayo de 1968). The Asamblea Legislativa trampled upon the constitutional mandate emanating from the people through the Free Trade Agreement when it enacted and approved the Ley de Contratación Pública, which does not account for ICE’s special needs in maintaining its competitiveness and prevents it from generating revenue more swiftly and efficiently, thereby causing it serious harm and likewise harming the people. International treaties acquire legal superiority over the country’s ordinary laws, and because this special law arises from an instrument of superior rank, an ordinary law subsequently enacted cannot repeal its provisions, as the Ley de Contratación Pública seeks to do.There are opinions of the Procuraduría General de la República concerning the precedence of treaties over laws, such as Opinion C-210-99, which states: “Among the sources of the legal system, international treaties occupy a predominant position. As provided by Article 7º of the Constitución Política, treaties duly approved by the Asamblea Legislativa have, as a general rule, authority superior to that of laws. This means that the legislature, in exercising its legislative power, must respect the international legal framework that has been incorporated into the legal system. But this is not only (sic) a matter of hierarchy within the domestic legal system. International treaties are one of the principal sources of International Law, pursuant to Article 38 of the International Court of Justice. A treaty is a privileged instrument through which States agree upon and recognize rules governing coexistence within the International Community and limiting their sovereign powers.Indeed, through treaties, States may establish such rules as they deem appropriate while also defining the content of their rights and obligations. It is therefore the most suitable mechanism both for creating a process of economic or customs integration (‘treaties are the structural core of integration,’ Sala Constitucional, Decision N. 4638-96 at 9:03 hrs. on 6 de setiembre de 1996) and for establishing a community legal order, that is, a ‘supranational’ one, such as that which the Central American countries have aspired to establish. Recognition of the hierarchical superiority of treaties over ordinary laws means that those instruments are afforded the status of a standard for reviewing the constitutionality (parámetro de constitucionalidad) of laws and lower-ranking rules. A treaty, as an agreement of wills concluded between subjects of International Law and governed by International Law, is intended to produce legal effects (E, VARGAS CARREÑO: Introducción al Derecho Internacional San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.).Its primary effect is its direct applicability and, therefore, its ability to prevail directly over statutes and secondary rules. As the Sala has stated: ‘... treaties confer rights and impose obligations upon the contracting parties, becoming a mandatory rule of conduct between them which, moreover, must be performed in good faith (Article 26 of the Vienna Convention on the Law of Treaties...’. Decision N. 123-93 at 14:40 hrs. on 12 de enero de 1993.)” In light of this situation, it is vitally important that democracy prevail over the wishes of a few who seek to destroy an Institution that assists the Costa Rican people by providing essential services at a cost affordable to the entire population. As the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) correctly states, application of the Ley de Contratación Pública provides no benefit whatsoever; instead, it represents a setback for ICE and directly affects its productivity and, consequently, the Costa Rican people.Likewise, the actions of the Asamblea Legislativa constitute a violation of the Social Rule of Law (Estado Social de Derecho), whose highest-ranking foundation is our Constitución Política, because it approved provisions contrary to what the people established through the FTA. (…) RELIEF REQUESTED Based on the foregoing, the following request is submitted to the Sala Constitucional: 1. Admit this intervention in support of the constitutional challenge at issue and incorporate the arguments invoked herein. 2. Declare Articles 1, 2, 134(d), and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública unconstitutional as applied to ICE and its companies, because they are contrary to Article 7 of the Constitución.”
2. 9By resolution issued at 14:03 hours on 21 de agosto de 2023, the Presidency of the Chamber ordered: “Having reviewed the submission filed with the Secretariat of this Chamber on 9 de agosto del 2023, whereby ERMEN PRADO ARROYO, identity card CED02, in his capacity as president of the ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS INDUSTRIALES DE LAS COMUNICACIONES Y LA ENERGÍA, legal entity identification number CED03, requests recognition as a supporting intervenor (coadyuvante) in this action; it is hereby resolved: Article 83 of the Ley de Jurisdicción Constitucional provides that, within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending on the date the action was filed, or those having a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance therein to support the arguments that might justify granting or denying the action or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality concerning the matter in which they have an interest.In this specific case, the applicant, ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS INDUSTRIALES DE LAS COMUNICACIONES Y LA ENERGÍA, entered an appearance on nueve de agosto del dos mil veintitrés and requests recognition as a supporting intervenor because it considers that it has a legitimate interest in ensuring due compliance with the principles, rules, and provisions contained in the Political Constitution, as well as in defending the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, enacted to provide ICE with equal competitive conditions. The entry into force of the Ley de Contratación Pública, which repeals the articles of the Ley Especial de Contratación Administrativa, violates the provisions of the Free Trade Agreement and harms the economic interests of ICE. The Ley de Contratación Pública does not account for the special requirements that ICE needs in order to remain competitive and prevents it from generating revenue more swiftly and efficiently, thereby causing it serious harm.Consequently, given that the first publication of the notice occurred on 18 de julio de agosto del dos mil veintitrés, the appropriate course is to recognize him as a supporting intervenor in this matter. The interested party is advised that, with respect to the effects of supporting intervention (coadyuvancia), because a supporting intervenor is not a principal party to the proceedings, he will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the judgment’s effect does not extend directly and immediately to the supporting intervenor, nor is he bound by res judicata (cosa juzgada), and the immediate effects of enforcement of the judgment do not extend to him either, since supporting intervention cannot be used to compel the judicial authority to issue a ruling in his favor, as he was not a principal party to the proceedings. What may affect him, though not because of his status as a supporting intervenor but in the same manner as anyone else, is the erga omnes effect of the ruling.A judgment in constitutional matters does not particularly benefit anyone, not even the petitioner; this may be recognized only in the underlying proceeding. The responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the president of the Asamblea Legislativa, the executive president of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), and the Contralora General de la República in the resolution issued at 10:28 hours on 13 de julio de 2023 are deemed filed. The record being ready for decision, this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is assigned in rotation to Justice Paul Rueda Leal, to whom substantive review thereof falls by rotation.”
3. 10The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to numeral 9 eiusdem because, based on the evidence, considerations, and reports attached to the case file (expediente), as well as the applicable law, the general principles of law, constitutional and conventional case law, and the other sources used in this ruling, the Chamber has sufficient grounds to issue a reasoned decision in the sub judice matter without the need for any further proceeding.

11- The statutory requirements have been complied with in the proceedings.

Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

Considering:

I. STANDING OF THE PETITIONER

An action of unconstitutionality is subject to specific formal requirements that must be satisfied for the Chamber validly to adjudicate the merits of a challenge brought through that procedural avenue.

Specifically, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs standing (legitimación) to bring actions of unconstitutionality and provides for distinct circumstances. First, it requires a prior matter pending resolution, whether through judicial or administrative channels—in the proceeding for exhausting the latter—in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. The second and third paragraphs of that provision contemplate circumstances in which, exceptionally, no prior matter is required, such as where, because of the nature of the matter, there is no individual and direct injury; where diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) are being defended; or where the action is brought directly by the contralor general de la República, the procurador general de la República, the fiscal general de la República, or the defensor de los Habitantes.

In this regard, the petitioner states that ICE belongs to the State and that every citizen or organized group therefore has an interest in its remaining strong and providing its services efficiently and effectively. He bases standing on the existence of diffuse interests, in connection with the interest “that ICE, as a national public enterprise, remain strong for the purpose of carrying out the objectives for which it was created, as stated above, and not be potentially threated (sic) by laws that would weaken it.” Based on the foregoing, the Presidency of the Chamber, in the resolution admitting this action for consideration issued at 10:28 hours on 13 de julio de 2023, determined that the petitioner’s standing arises under paragraph 2º of Article 75 because he appears in defense of diffuse interests. The majority of this Court agrees with that determination and therefore holds that these proceedings are admissible with respect to the petitioner’s standing.

II. PRELIMINARY MATTER

THE CHALLENGED CONDUCT AND THE STANDARD OF CONSTITUTIONAL REVIEW. Among the procedural prerequisites (presupuestos procesales) that this Chamber must assess during the admissibility stage of an action of unconstitutionality is the challenged subject matter. This refers both to the challenged conduct and to the standard of review (parámetro de control).

In the sub lite matter, the petitioner expressly alleges that the action “is based on articulo 73 inciso d) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and Article 7 of our Magna Carta, in view of the fact that the challenged articles conflict with the Free Trade Agreement (TLC), República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos, signed and ratified by our country...” It must therefore be noted that this Court, unanimously—although with a composition partially different from its current one—had held that constitutional review may not be conducted using a free trade agreement or bilateral investment treaty as the standard. Specifically:

“VIII.- The third allegation: Violation of the Free Trade Agreement. JUSTICE JINESTA LOBO DRAFTS THE OPINION. CONCERNING THE ALLEGED VIOLATIONS OF THE TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANA, CENTROAMERICA Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. The central issue to be resolved in this regard is whether the aforementioned Free Trade Agreement forms part of the standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad) against which this Court must assess the validity of a provision or act subject to Public Law that is challenged as unconstitutional. That instrument is what is known as a regional trade or investment agreement, which, per se, is subject to dynamic changes in the market, the economy, and free trade and could therefore even be renegotiated and amended. Certainly, in the Costa Rican case, in light of ordinal 7° of the Political Constitution, the aforementioned regional trade agreement assumed the legal form of a ‘Treaty’ and therefore clearly has a rank below the Constitution but above statutes.

In principle, the international treaties or conventions forming part of the standard of constitutionality are those belonging to Public International Law that concern human rights, as follows from the language and doctrine underlying Articles 48 of the Political Constitution and 38, paragraph 2°, and 74 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Such instruments of Public International Human Rights Law may even, under certain circumstances, have constitutional or supra-constitutional rank, for example, when they afford persons a higher threshold of protection than constitutional provisions do—the doctrine of the primacy of the more favorable clause or the principles in dubio pro homine or pro libertate. Under this interpretation, this Constitutional Court is deemed to lack jurisdiction to determine whether a statutory provision violates a regional trade agreement that assumed the legal form of a treaty.

All matters concerning whether a given statute violates a regional trade agreement having a rank above statutes but below the Constitution must be heard and decided by the ordinary courts, not by constitutional judges. This Court obviously does have jurisdiction to examine the constitutionality of the aforementioned regional trade agreements, as it has done in the past” (judgment no. 2017-002791, reiterated—among others—in judgment no. 2020-007684).

Nevertheless, this Sala Constitucional considers that it does have jurisdiction to hear actions against statutory or sub-statutory provisions (normas legales o infralegales) in which a violation of a free trade agreement is alleged, based on the following considerations.

First, Article 7, first paragraph, of the Political Constitution makes no distinction whatsoever regarding the subject matter of the treaty, providing:

Article 7º.- Public treaties, international agreements, and concordats, duly approved by the Asamblea Legislativa, shall, from the date of their promulgation or from the date they designate, have authority superior to statutes.

For its part, Article 1 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

Article 1. The purpose of this law is to regulate constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), the object of which is to guarantee the supremacy of constitutional rules and principles and of the International or Community Law in force in the Republic; their uniform interpretation and application; and the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human rights instruments in force in Costa Rica.

Meanwhile, Article 2 inciso b) of the Law governing this jurisdiction states as follows:

Article 2. Constitutional jurisdiction is specifically responsible for:

(…)

• b)Exercising constitutional review (control de constitucionalidad) over provisions of every kind and acts subject to Public Law, as well as reviewing the conformity of the domestic legal order with International or Community Law, through actions of unconstitutionality and other constitutional questions.

And, in keeping with the foregoing, in the specific chapter on the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), that law provides for the possibility of exercising a form of indirect constitutional review (control de constitucionalidad indirecto), that is, review of the conformity of statutory or substatutory provisions with the international treaties and conventions referred to in Article 7 of the Constitution when there is an evident and manifest contradiction between the international convention and domestic law, such that the constitutional defect arises from comparing the subject matter regulated—which in both cases is the same—and determining that an irreconcilable contradiction exists. Specifically, it provides:

Article 73. An action of unconstitutionality shall lie:

(...)

• d)When any law or general provision violates Article 7, first paragraph, of the Constitution by conflicting with a public treaty or international convention.

Accordingly, the Chamber is called upon to hear this action using the cited Free Trade Agreement as the standard of review because—as already stated—the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in Articles 2(b) and 73(d), expressly grants it jurisdiction to review the conformity of statutory provisions or general provisions with the international treaties and conventions mentioned in Article 7 of the Constitution; and, as can be seen, there is an irreconcilable contradiction between international and domestic law, such that the latter conflicts with the former.

Now, the Chamber is certainly not called upon to assess matters relating to the application and interpretation of an FTA, much less minor or technical potential contradictions, which must be resolved through the dispute-settlement mechanisms (mecanismos de resolución de controversias) of the treaty itself. What does fall within its jurisdiction, as in this case, is to determine whether the challenged statutory provisions conflict with that international treaty when the contradiction is evident and manifest.

Ergo, this proceeding is also admissible with respect to its subject matter.

III. REGARDING THE SUPPORTING INTERVENTIONS (COADYUVANCIAS) REQUESTED IN THE CASE FILE

Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that, within 15 days following the first publication of the notice contemplated in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending on the date the action was filed, or persons with a legitimate interest, may enter an appearance to support the arguments that could justify granting or denying the action, or to expand the grounds of unconstitutionality (motivos de inconstitucionalidad) in connection with the matter in which they have an interest.

In this regard, the Presidency of the Chamber, by decision issued at 14:03 hours on 21 de agosto de 2023, recognized Ermen Prado Arroyo, president of Asdeice, as a supporting party in favor of the action (coadyuvante activo), since he entered an appearance on 9 de agosto de 2023; that is, within the period referred to ut supra (the first publication in the Boletín Judicial occurred on 18 de julio de 2023).

Furthermore, on 7 de agosto de 2023, the ICE’s attorneys-in-fact not only responded to the hearing granted in the order admitting the action for processing, but also sought supporting intervention. Consequently, because the latter was filed within the period established for that purpose in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the ICE is recognized as a supporting party in favor of the action.

Now, both supporting interventions, based on the existence of a diffuse interest (interés difuso) in the matter at hand, must be limited to the provisions challenged in the filing that initiated the action, since their nature is ancillary to the declaration of unconstitutionality sought by the petitioner. Ergo, pursuant to Article 83 eiusdem, it is appropriate only to analyze new arguments that justify granting the action or expand the grounds of unconstitutionality, but not those challenging other articles. As this Court has held on other occasions, a supporting party—insofar as its procedural intervention is ancillary—may “expand the grounds of unconstitutionality but may not challenge other provisions” (voto nro. 2017002791), nor “alter the subject matter of the action” (voto nro. 2022002238).

Therefore, the ICE’s request, in its capacity as a supporting party, to add to or expand this action with respect to Articles 128, 129, 130, 131, 132, 133, and 134(j) and (k) of the Ley General de Contratación Pública must be denied, since those provisions were not formally challenged by the petitioner.

IV. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner brings an action of unconstitutionality against Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134(d), and 135(c) of Law No. 9986, entitled “Ley General de Contratación Pública,” on the ground that they are contrary to the first paragraph of Article 7 of the Constitución Política and subsection (d) of Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The petitioner states that the challenged provisions violate the “Tratado de Libre Comercio República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC).” The petitioner asserts that legislative file No. 21.546, which formed the basis for the Ley General de Contratación Pública, shows that one of its objectives was to eliminate every special administrative-procurement regime (régimen especial de contratación administrativa). The petitioner states that the challenged provisions place the ICE on the same footing as other State-owned enterprises without analyzing or assessing the origin of the special administrative-procurement regime that it previously enjoyed.

The petitioner argues that the existence of the ICE and its companies is placed at risk by subjecting them to a general procurement regime that does not account for their particular administrative and budgetary needs or the competitive conditions of the telecommunications sector, which changes so rapidly because of technology. The petitioner states that the special regime implemented through the TLC sought more agile and efficient administrative procurement, with greater administrative autonomy; however, the current law disregards those principles and is unconstitutional because it represents a regression. The petitioner adds that the ICE and its companies lose agility, efficiency, and administrative autonomy by being subjected to lengthy procurement procedures and additional steps in the acquisition process. The petitioner submits the following request for relief: “In light of the foregoing, pursuant to Articles 73(d) and 75 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and Article 7 of the Constitución Política, the following is requested: • That this Action of Unconstitutionality be admitted. • That Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134(d), and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública be declared unconstitutional with respect to the ICE and its companies because they are contrary to Article 7 of the Constitución Política.” The ICE, in its capacity as a supporting party in favor of the action, expands the grounds of unconstitutionality with respect to Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134(d), and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública. It states that they violate Article 33 of the Constitución Política and the principle of equality (principio de igualdad).

V. CHALLENGED PROVISIONS

Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134(d), and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública provide:

“ARTICLE 1—Scope of application This law applies to all contracting activity that uses public funds in whole or in part.

Private parties engaged in contracting activity, when they administer or hold public funds in custody or when they receive gratuitous financial benefits or benefits without any consideration from components of the Public Treasury, pursuant to Article 5 of Law No. 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, dated 4 de noviembre de 1994, shall apply this law only when the procurement exceeds 50% of the lower threshold established for minor tendering (licitación menor) under the ordinary regime. In cases where private parties do not apply this law, they shall comply with the disqualification regime (régimen de prohibiciones), the constitutional and statutory principles of public procurement, and Article 128(d) of this law.

This law shall not apply to non-State public entities whose financing comes, by more than fifty percent (50%), from their own resources or from the payments or contributions of their members, or to public enterprises in which the majority of the share capital is owned by private parties rather than by the public sector.

Whenever the term “Administration” or “contracting entity” is used in this law, it shall be understood to refer to parties engaged in public-procurement activities under this law.

ARTICLE 2—Exclusions from the application of the law The following activities are excluded from the scope of this law:

• a)The ordinary activities of the Administration.
• b)Public-employment relationships.
• c)Public borrowing. Procurement procedures arising from such borrowing shall be governed by this law unless the law approving the borrowing establishes a different procurement regime.
• d)Procurements conducted outside the country for the construction, installation, or provision of offices and for the procurement of goods, works, and services, all of which must be used and consumed entirely abroad.
• e)Agreements of a humanitarian nature entered into with other States or subjects of public international law, which are governed by public international law.
• f)Cooperation agreements between public-law entities, understood as agreements entered into within the scope of each party’s statutory authority, in which the parties’ obligations are equivalent and the same common purpose is pursued, without any payment being made.
• g)Procurements conducted by the Comisión Nacional de Emergencias by virtue of the extraordinary activity defined in Article 4 of Ley 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, dated 22 de noviembre de 2005.

All other procurements shall be governed by this law.

• h)The acquisition of fuel.

ARTICLE 68—Special procedure for the INS, the ICE and their companies operating in competitive markets, JASEC, and ESPH. The Instituto Nacional de Seguros (INS) and its corporations operating in competitive markets; the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) and its companies operating in competitive markets; the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago; and the Empresa de Servicios Públicos de Heredia may use the special procedure governed by this Article, regardless of the procurement amount, for the following:

• a)The Instituto Costarricense de Electricidad and its companies operating in competitive markets, as well as the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago and the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, may use this special procedure solely to acquire goods, works, and services intended to generate, install, and operate networks; to provide, acquire, and market telecommunications and information-and-communications products and services; and to provide other information products and services and other convergent products and services, when, because of their great complexity or specialized nature, the goods, works, and services can be obtained only where there is a limited number of suppliers or contractors, or when duly substantiated considerations of economy and efficiency require it in order to properly serve the public interest and the ordinary procedures are unsuitable.
• b)In the case of the INS and its corporations operating in competitive markets, when it procures insurance-intermediation services and the ancillary services provided for in Article 18 of Ley 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, dated 22 de julio de 2008.

The special procedure shall include the following:

• i)Initial decision (decisión inicial) adopted pursuant to Article 37 of this law and availability of budgetary resources to cover the expenditure, in accordance with this law. It must also be demonstrated that the appropriate human, technical, and financial resources necessary to verify compliance with the procurement contract are available.
• ii)Tender specifications (pliego de condiciones) and invitation, through the unified digital system (sistema digital unificado), to at least five qualified bidders (oferentes idóneos) to participate. If the minimum number of qualified bidders is not reached, all suppliers listed in the unified digital system shall be invited.
• iii)The period for receiving bids shall be between five and fifteen business days, depending on the complexity of the subject matter, counted from the day following communication of the invitation to participate through and including the day on which bids are opened.
• iv)In this procedure, the rules governing the correction of bid defects (subsanar defectos de la oferta), the bid-validity period (plazo de vigencia de la oferta), the possibility of improving prices, the successful bidder’s obligation to provide a performance bond (garantía de cumplimiento), and the duty to state the reasons for the final decision (acto final) shall apply, in accordance with the regulations governing the lower-value tender procedure (licitación menor).
• v)The possibility of challenging the tender specifications, with the contracting Administration itself having jurisdiction to hear the objection appeal (recurso de objeción), in accordance with the rules governing the lower-value tender procedure.
• vi)The possibility of challenging the final decision in the procedure, with the contracting Administration having jurisdiction to hear the challenge through a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), in accordance with Article 99 of this law.
• vii)The obligation to make a new award or declare the competitive procedure void or unsuccessful (desierto o infructuoso) upon annulment of the final decision in the procedure as a result of a motion for reconsideration, within a maximum period of ten business days following communication of the annulment decision.

Under this special procedure, the prequalification method (modalidad de precalificación), phased procedure (por etapas), or financed tender (concurso con financiamiento) may be used, subject to the provisions of this law.

ARTICLE 69—Open Procurement of Services for Institutions and Enterprises Operating in Competitive Markets Institutions and enterprises operating in competitive markets may procure services on an open basis from natural or legal persons that meet the requirements previously established by the Administration when doing so is more advantageous to the public interest, in view of the particular characteristics of the subject matter of the contract, and when the commission payable has been predetermined by the contracting Administration.

To apply this procedure, the general requirements to be met shall be established and made available in the unified digital system. Those meeting the requirements may provide the services concerned, subject to the parameters to be defined by regulation.

ARTICLE 70—Procurement of Technology for Institutions and Enterprises Operating in Competitive Markets Institutions and enterprises operating in competitive markets may use the special procedure governed by Article 68 of this law when procuring the acquisition, maintenance, and updating or leasing of information technology equipment, hardware and software, and information-system development.

ARTICLE 134—Amendments The statutory provisions indicated below are amended:

(…)

• d)Article 11 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of 8 de agosto de 2008, is amended. The text shall read as follows:

Article 11—Trust Agreements For the fulfillment of their purposes, ICE and its companies are authorized to enter into agreements establishing trusts (contratos de constitución de fideicomisos) of any kind, within and outside the national territory.

Furthermore, trusts established in the country shall be subject to the supervision and regulation of the corresponding financial superintendency, while trusts established outside the national territory shall, in this respect, be governed by the laws of the country in which they were established.

ARTICLE 135—Repeals The following provisions are repealed:

(...)

• c)Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of 8 de agosto de 2008, are repealed.”

VI. ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY RAISED BY THE PETITIONING PARTY

The petitioning party brings a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134 subsection d), and 135 subsection c) of Law No. 9986, entitled “General Public Procurement Law,” on the grounds that they are contrary to the first paragraph of Article 7 of the Political Constitution. It states that the “Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR)” imposed on Costa Rica the obligation to conduct an internal process to fulfill the commitments undertaken, including the enactment of a “Law on the Modernization and Strengthening of Public Entities in the Telecommunications Sector.” It notes that, for that reason, Law No. 8660, entitled “Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector,” was enacted, establishing a special administrative procurement (contratación administrativa) regime for ICE and its companies; however, that regime was subsequently repealed by the General Public Procurement Law.

It asserts that the challenged articles conflict with CAFTA-DR and that the action is therefore based on subsection d) of Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law and Article 7 of the Constitution. It states that the agreement recognized the government’s commitment to strengthen and modernize ICE, for which purpose it was agreed that modern legislation would be established in connection with opening the private-network, internet-service, and cellular-service markets to competition. It argues that section “8.10 Telecommunications” states: “It was agreed that Costa Rica shall enact a law for the modernization and strengthening of ICE and shall have in effect modern legislation to regulate the sector, including the establishment of a regulatory authority.” It maintains that Annex 13 of CAFTA-DR includes Costa Rica’s obligation to enact a legal framework to strengthen ICE so that it can face competition and have the instruments necessary to provide high-quality service promptly.

It contends that matters regulated within the framework of the treaty negotiations cannot be weakened by a subsequent law. It states that the law enacted in connection with CAFTA-DR was both a commercial matter of expediency and a legal matter that was extensively discussed and agreed upon, without which ICE and its companies are exposed to a high risk of regulatory regression and to violations of efficiency, effectiveness, and competitiveness in administrative procurement. It indicates that the General Public Procurement Law is not efficient in terms of time frames and procedures for a State institution that competes with private companies. It states that depriving ICE of the procurement instrument contemplated by CAFTA-DR undermines an essential part of Law No. 8660 and the commitments undertaken by the State to ensure its full effectiveness. It adds that the Chamber, in Decision No. 11210 of July 16, 2008, stated: “…

An analysis of the bill under review reveals the legislature’s clear intention to provide the Instituto Costarricense de Electricidad with the conditions necessary for greater administrative, financial, and technological efficiency and effectiveness. This, of course, is within the framework of a process of opening the telecommunications market—already decided by the people through approval in the referendum of the United States–Central America–Dominican Republic Free Trade Agreement (Referendum Law No. 8622 of November 21, 2007)—which seeks to strengthen public operators in the face of potential competition. Indeed, the following may be inferred from the considerations of those who issued the committee report on the bill: ‘(...) The bill at issue proposes a special administrative procurement regime for ICE’s acquisition of goods and services. Regarding this matter, one of the stated objectives of the bill under consideration is to provide ICE with agile, efficient, and effective administrative procurement as part of the efforts to strengthen and modernize that entity, as well as to establish a body of rules adapted to its particular characteristics.

Both the Constitutional Chamber and the Office of the Comptroller General have recognized the possibility of special regimes, provided that the nature and particular characteristics of the public activity in question so require and insofar as the circumstances contemplated in the general regulations are not applicable. As proposed in that report, such a regime must therefore regulate the specific conditions governing the administrative procurement of ICE and its companies and must necessarily take into account the constitutional principles enshrined in Articles 182 and 184. In this area, the legislature is entrusted with clearly specifying the particular rules and parameters that justify regulation outside the general legal framework, developing their content in the law, and incorporating the constitutional principles governing the State’s administrative procurement activities, as proposed in the present text.

Within the framework of those objectives, it was emphasized that one of the principal difficulties historically faced by the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies in administrative procurement is that the financial thresholds used to determine the applicable procurement procedures do not necessarily conform to their requirements. Accordingly, it may be inferred that the legislature’s intent in the legislation under review is to adapt the financial thresholds for administrative procurement to ICE’s circumstances and scale. The analytical report stated as follows: “(...) Along the same lines, ICE and its companies currently use the procedures of public bidding (licitación pública), abbreviated bidding (licitación abreviada), and direct procurement (contratación directa), according to the financial thresholds established in Article 27 of the Administrative Procurement Law and its amendments.

That methodology is not in itself problematic; however, because the reference budget applicable to ICE represents slightly more than 10% of the Institution’s budget, it became necessary to establish a methodology that would allow the financial procurement thresholds to be adapted to the circumstances and scale of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, without losing sight of the fact that the body competent to establish those thresholds is the Office of the Comptroller General of the Republic. (...)” (emphasis not in the original). Accordingly, the text under review does not seek to disregard administrative procurement procedures but instead to establish amounts more consistent with the particular budgetary characteristics of the Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate under the Law of the Constitution...’ (underlining not in the original).” It argues that, once the constitutional review had been completed, Law No. 8660 was enacted, and its objectives include: “… a) To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its companies, and its affiliated bodies with legislation enabling them to adapt to all changes in the legal regime governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services. e) To make more flexible and expand the public procurement mechanisms and procedures available to ICE and its companies. f) To guarantee and reaffirm the administrative and financial autonomy of ICE and its companies ...” It states that the special regime established by that law enabled greater speed and efficiency in the acquisition of goods and services, in accordance with the provisions of CAFTA-DR.

It alleges that Articles 1, 2, and 135 subsection c) of the General Public Procurement Law are unconstitutional. It notes that, pursuant to Article 7 of the Constitution, public treaties and international agreements ratified by the Legislative Assembly have authority superior to that of statutes. It maintains that CAFTA-DR, approved by popular vote, ranks only below the Political Constitution. It states that the challenged articles disregard ICE’s special administrative procurement regime, which formed part of the content of CAFTA-DR. It asserts that Legislative File No. 21.546, which served as the basis for the General Public Procurement Law, shows that one of its objectives was to eliminate every special administrative procurement regime. It contends that this legislation places ICE on the same footing as other State-owned enterprises without analyzing or assessing the origin of the special administrative procurement regime it previously enjoyed.

It considers it contrary to the Law of the Constitution for a subsequent provision to disregard legislation implementing an international treaty and to impose the obligation to use a general framework that conflicts with the special regime, which is more effective and efficient for facing competition. It asserts that the continued existence of ICE and its companies is jeopardized by subjecting them to a general procurement regime that does not address their particular administrative, budgetary, and competitive needs in the telecommunications sector, which changes so rapidly because of technology. It states that the special regime implemented through CAFTA-DR sought more agile and efficient administrative procurement with greater administrative autonomy; nevertheless, the current law disregards those principles and is unconstitutional because it constitutes a regression. It adds that ICE and its companies lose administrative autonomy by being subjected to lengthy procurement procedures and additional steps in the acquisition process.

It argues that Chapter 9 of Annex 13 to CAFTA-DR provides: “II. Modernization of ICE. Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization no later than December 31, 2004….” It explains that, following the repeal of the special regime, ICE is required to use a procedure with more stringent time frames and stages in cases involving major competitive bidding (licitación mayor), which is disproportionate and burdensome because it further slows administrative and financial management; moreover, it undermines the agility required to respond to a competitive market in conducting its telecommunications and electricity businesses. It adds that, under the special regime, ICE had both higher thresholds and shorter time frames. It states that ICE could also adjudicate appeals (recursos) in certain circumstances; however, the General Public Procurement Law assigned this authority to the Office of the Comptroller General of the Republic, thereby weakening ICE’s administrative, financial, and procedural autonomy.

It adds that this also impairs the effectiveness of administrative procurement procedures for ICE because the oversight body must adjudicate appeals in procedures that do not take account of the institutions’ type, nature, and budget (notwithstanding the establishment of a differentiated regime for companies). It challenges the General Public Procurement Law’s elimination of the low-value direct procurement exception (contratación directa de escasa cuantía)—an agile and expedited procedure, not subject to appeal, with a time frame of 15 days—and its imposition of reduced competitive bidding (licitación reducida), which establishes the right to object to the tender specifications (cartel) and to seek revocation of the final decision. It states that the regulations implementing Law No. 8660 allowed ICE to amend contracts under performance in order to acquire the same or similar goods for up to 100% of the awarded amount; however, Article 101 of the General Public Procurement Law limits that possibility and makes it exceptional. It states that the General Public Procurement Law, in Articles 133 and 134 (subsections j and k), reinstates the obligation to apply Law No.

8131 entitled “Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,” which limits the administrative and financial autonomy necessary to achieve its objectives and adequately implement the TLC. It asserts that, based on the same arguments, it challenges Articles 68, 69, 70, and 134(d) of the Ley General de Contratación Pública. It submits the following request for relief (petitoria): “In light of the foregoing, pursuant to Articles 73(d) and 75 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and Article 7 of the Constitución Política, the following is requested: • That this constitutional challenge (Acción de Inconstitucionalidad) be admitted. • That Articles 1, 2, 68, 69, 70, 134(d), and 135(c) of the Ley General de Contratación Pública be declared unconstitutional with respect to ICE and its companies, as they are contrary to Article 7 of the Constitución Política.”

VII. ON THE MERITS

ARTICLES 1, 2, 68, 69, 70, AND 135, SUBSECTION C), OF THE GENERAL PUBLIC PROCUREMENT LAW, LAW 9986. In the opinion of the majority of this Court, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) should be granted with respect to articles 1, 2, 68, 69, 70, and 135, subsection c), of the General Public Procurement Law, Law no. 9986, insofar as they completely and absolutely eliminate the special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) previously established for the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) and its companies under Law no. 8660, the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, because this is contrary to the provisions of the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (hereinafter, CAFTA-DR), approved by Legislative Decree no. 8622 of 21 de noviembre de 2007.

In the case at hand (sub lite), indirect unconstitutionality (inconstitucionalidad indirecta) is established, that is, the violation by a statute of the provisions of an international treaty and, therefore, of article 7 of the Constitution, insofar as the provisions of the latter are clear and precise and the former plainly and manifestly contradicts them, as occurs in the matter under adjudication (sub judice). This conclusion is based on the following considerations.

As already noted, the petitioner alleges that the aforementioned articles 1, 2, 68, 69, 70, and 135, subsection c), of the General Public Procurement Law (LGCP) are unconstitutional insofar as they conflict with CAFTA-DR by repealing the special administrative procurement regime established for ICE and its companies under the aforementioned Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector. It is alleged that, as a central and fundamental component of the aforementioned international treaty, Costa Rica undertook to enact legislation for the modernization and strengthening of public entities in the telecommunications sector so that they could properly enter and participate in an open competitive market. Indeed, in keeping with the spirit of the trade agreement and in fulfillment of Costa Rica’s commitments, the aforementioned Law no. 8660 was enacted as a legal framework that would enable ICE to compete on equal terms with private telecommunications operators.

As a central component of Law no. 8660, a special administrative procurement regime was included precisely to enable the institution and its companies to compete by providing them with a more agile and efficient mechanism for acquiring goods and services. The petitioner therefore argues that depriving ICE of its own administrative procurement framework—as the challenged provisions do—and subjecting it to the general administrative procurement regime, whose procedures and time frames are not sufficiently agile, efficient, and appropriate, prevents effective competition in the market on equal terms with private companies, in clear violation of Costa Rica’s commitments under CAFTA-DR. Finally, the petitioner states that the challenge is based on article 73, subsection d), of the Constitutional Jurisdiction Law, in conjunction with article 7 of the Political Constitution, given that the challenged provisions plainly conflict with the content and purpose of CAFTA-DR, which was signed and ratified by our country.

The petitioner reiterates that the challenged articles repeal the special administrative procurement regime previously enacted by the legislature to provide ICE and its companies with an agile and efficient legislative framework suited to their specific needs, thereby allowing them to participate in a competitive telecommunications market in accordance with CAFTA-DR and the commitments undertaken by the Costa Rican State.

In this regard, the assessments and objections raised by the petitioner are fully supported not only by ICE itself (when responding to the hearing granted to it), but also by the Office of the Attorney General of the Republic in its report. The latter identifies several matters that should be highlighted for the proper adjudication of this challenge:

(i) That an ordinary statute that conflicts with the provisions of an international treaty or convention would indeed violate article 7° of the Fundamental Charter, given the hierarchy of sources clearly established by that constitutional provision. This is relevant here because the General Public Procurement Law is alleged to violate the provisions of CAFTA-DR and the specific commitments made by Costa Rica in that international instrument concerning the competitive conditions guaranteed to ICE following the opening of the telecommunications market, insofar as that law repeals ICE’s special procurement regime.

(ii) That the negotiations conducted within the framework of CAFTA-DR, which ultimately led to the opening of the market for the sale and provision of telecommunications services in Costa Rica, did in fact require the enactment of specific provisions for Costa Rica because, at that time, our country still provided those services under a state monopoly operated by ICE. This required the negotiation, acceptance, and formalization of special provisions (such as Annex 13 to Chapter 13) concerning the Costa Rican market, which were indispensable to ensuring the market opening sought by CAFTA-DR. Moreover, the purpose of the negotiations was not the privatization of ICE, but the progressive and regulated opening of the market, on the understanding that, alongside the establishment of a free-competition regime, the strengthening and modernization of the State’s provision of services would be guaranteed and would remain in the hands of the national entity that would continue participating in that market.

This explains why a special annex—applicable exclusively to Costa Rica—was devoted to ensuring the manner in which the market would be opened and the position from which the State institution would compete in that market. It demonstrates the intent of the parties that signed that international agreement. In particular, the aforementioned Annex 13 to Chapter 13 provides: “Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization.” To this must be added the favorable committee report on the legislative decree approving CAFTA-DR (Legislative Decree no. 8622), which reflects the intent underlying the ratification of that international instrument, as it also states that the treaty “would not place ICE at a disadvantage vis-à-vis private competitors. Annex 13 of CAFTA-DR includes Costa Rica’s obligation to enact a legal framework to strengthen ICE, which was established in the best interests of ICE and Costa Ricans, given the undeniable need for a modernization law to be enacted as soon as possible so that the institution can adequately prepare to face competition and have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service.” It follows that the CAFTA-DR negotiations and provisions included preparing ICE for the impending change brought about by the opening of the market, guaranteeing that it would not be placed at a disadvantage vis-à-vis the private operators it would face, and providing it with the instruments necessary to act with sufficient and necessary agility when confronting competition.

(iii) That Law no. 8660 was enacted within the framework of the commitments expressly agreed upon in CAFTA-DR, which required the Costa Rican State to pursue the Development Agenda and the Implementation Agenda as fundamental and indispensable measures for bringing that international treaty into force. That law, “in direct and specific fulfillment of the terms of the Treaty, established a special administrative procurement framework for ICE.” This entailed a more flexible model, affording the latitude appropriate for an entity that had to be able to operate in an agile and efficient manner when procuring goods and services. This was “the only alternative for ensuring conditions sufficient to meet the challenges of a fiercely competitive market. We should recall that when a commercial service provider falls behind in such competition, sooner or later it is destined to be eliminated from that market.

In this field, technological changes advancing at breakneck speed, as well as modern marketing and customer-acquisition tactics, mean that any competitor that falls behind, however slight the delay may appear, risks losing its ability to seize opportunities in its market participation, which may in turn cause a loss of customers and ultimately its inevitable displacement by more agile service providers. From that perspective, it is reasonable to conclude that the special procurement regime under Law 8660 fulfilled those CAFTA-DR commitments concerning the participation of the sole state-owned company in that market.” (iv) That the foregoing does not mean disregarding the fact that Law no. 8660 has the same hierarchical rank as any other Law of the Republic and, to that extent, is subject to the legislature’s sovereign powers derived from the Constitution itself (the first subsection of article 121); consequently, that law cannot be understood as possessing a kind of permanent immutability vis-à-vis the ordinary legislature.

Ergo, some type of amendment or adjustment could eventually be made if changing circumstances rendered it necessary. However, the “crux of the matter is determining whether the complete repeal—not merely a partial amendment—of the entire special regime granted to ICE as an inseparable instrument of CAFTA-DR constituted an exercise of that sovereign legislative power that may ultimately prove unconstitutional, insofar as it exceeded the bounds of a reasonable amendment and consequently overstepped the CAFTA-DR framework and ultimately disregarded its substantive commitments.” (v) That, in this case, article 135, subsection c), of Law no. 9986 expressly repealed articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Law no. 8660; this is therefore not an amendment to the special procurement regime established in fulfillment of CAFTA-DR, but rather “its complete and absolute elimination.” Accordingly, “it may be concluded that the framework and commitment arising from CAFTA-DR were indeed breached by the complete repeal of special regulations that had been designed and enacted to fulfill the purposes, principles, and spirit of the Treaty negotiations with respect to providing effective and genuine tools for competitiveness, modernization, and agility in ICE’s operations in the free market,” insofar as that complete repeal “was not accompanied by the introduction of new provisions supplying some other model to replace the special regime contemplated by CAFTA-DR for ICE.

Such a model would have satisfactorily respected the spirit of the commitments embodied in the Treaty.” On the contrary, the “legislative debates—and the text of the LGCP itself—make clear that it was intended to be a uniform and comprehensive law for the entire public sector. To that extent, no special instrument for ICE was preserved, contemplated, considered, or guaranteed. On the contrary, it was expressly stated that the intent was to abolish its special regime (as was done with all other institutions) in order to bring it within the general rules applicable to other entities.” (vi) That it could be argued that the TLC did not specifically guarantee a special administrative procurement regime (régimen especial de contratación administrativa), which is in principle true, but “it cannot be ignored that this Treaty did establish and guarantee the commitment to enact domestic legislation providing the tools necessary for ICE to participate in the new market under conditions of adequate competitiveness and agility vis-à-vis the other operators, a commitment that was honored through the enactment of Ley 8660.

Ergo, taking a step backward toward an administrative procurement regime (régimen de contratación administrativa) that hinders, weakens, and diminishes that competitiveness in the market does constitute a breach of this international commitment.” (vii) That a second point that could be argued is that the new LGCP contains a section of special regulations for companies operating under competitive conditions (empresas en competencia), among which ICE is included; nevertheless, this has several facets suggesting that it is likewise insufficient to deem the TLC commitments fulfilled, because: a) that special section of rules is also generally applicable to various public enterprises (empresas públicas), which do not share the same characteristics and circumstances as ICE, either in the scope and coverage of their services or in the amount of the overall budget available to them for procuring goods and services; and b) that special regime does not cover all administrative procurement processes that such public enterprises may conduct, but rather makes them subject to a series of conditions and requirements entailing restrictions, which therefore continues to create a significant difference from the tools provided by Ley 8660.

(viii) That, in this case, the petitioners (accionantes) provide a series of parameters and specific, detailed examples concerning aspects of agility and efficiency—and therefore competitiveness—in the administrative procurement rules that are adversely affected and substantially diminished by subjecting ICE to the general rules of the new LGCP.

(ix) That the special administrative procurement regime established by Ley 8660, in fulfillment of the commitments agreed upon in the TLC, although it departed from the more rigid rules applicable to other public entities, did not in any way violate constitutional principles, in view of its special characteristics, as this Chamber recognized in advisory opinion (opinión consultiva) no. 11210-2008 at 15:00 hours on July 16, 2008. Accordingly, this Chamber upheld the constitutional conformity of the regulations approved by the country to give effective, genuine, and satisfactory effect to the commitments established in the TLC for purposes of opening the market in the activities in which ICE participates. This was because the purpose was not to exempt ICE from all controls or limits governing the conduct of public entities, but rather to provide it with substantial tools for the procurement of goods and services, as a sine qua non condition for its survival in the domestic market following its opening to competition from private operators.

(x) That Costa Rica’s specific commitments agreed upon in Anexo 13 of Chapter 13 of the TLC with respect to ICE undeniably took into account “the unique nature of Costa Rican social policy regarding telecommunications. This is directly related to the principles of accessibility and universal service coverage that inspired its creation and govern the public purposes assigned to it as a state institution, within the social rule-of-law State governed by the supreme principles of article 50 of the Constitution.” That particular nature, which also led to a specific annex within the TLC (Anexo 13), “is precisely what gave rise to the special and differentiated procurement regime embodied in Ley 8660 (articles 22-29), ordinary legislation enacted to implement and give operative effect to the Treaty. Ergo, that regime is special, distinct, enhanced, and consistent with an international legal instrument agreed upon by the Costa Rican State.” Therefore, “the elimination of that special statutory regime brought about by Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) constituted a breach of the commitment arising from the TLC to enact a special law guaranteeing ICE’s competitiveness in the newly opened telecommunications market.” (xi) That this “breach is not remedied by the LGCA regulations for companies operating under competitive conditions.

First, because those remain rules of general applicability to a sector (companies operating under competitive conditions), while ICE is guaranteed special conditions regarding competitiveness, as recognized in the international Treaty. Second, because the general LGCP rules are less favorable (in terms of the agility of the system for procuring goods and services) than the regime established in Ley 8660, and are also subject to certain requirements and do not apply in all circumstances, thereby weakening and diminishing the flexible regulatory tools established for ICE in Ley 8660.” For the majority of the Court, the assessments developed by the Procuraduría General de la República are correct.

First, it is undeniable that Anexo 13 to Chapter 13 of the TLC, concerning the “Specific Commitments of Costa Rica Regarding Telecommunications Services,” establishes that:

“recognizing the unique nature of Costa Rican social policy regarding telecommunications and reaffirming its decision to ensure that the process of opening its telecommunications services sector is based on its Constitución Política; emphasizing that this opening process will benefit users and will be based on the principles of gradual implementation, selectivity, and regulation, and in strict conformity with the social objectives of universality and solidarity in the provision of telecommunications services; and recognizing its commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market...” (emphasis not in the original) The Government of Costa Rica expressly undertakes, as part of its specific commitments regarding telecommunications services, that:

“II. Modernization of ICE Costa Rica shall enact a new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization no later than December 31, 2004.” This is fully embraced and reflected in the affirmative majority report (dictamen afirmativo de mayoría) contained in the aforementioned legislative decree no. 8622, which states:

“With respect to the TLC, Chapter 13 of that Treaty contains the telecommunications commitments undertaken by the United States and the other Central American countries, except Costa Rica. In the case of our country, only the specific commitments undertaken in this area and contained in Anexo 13 of the Treaty apply.

Regarding those specific commitments, the groups that have addressed the issue before this Commission have expressed varying reactions, and one of the principal arguments advanced by those opposing the TLC concerns the claim that the commitments undertaken by Costa Rica regarding telecommunications entail the privatization of ICE and, in general, the privatization of the sector. This position has been expressed by the ICE labor unions and others, such as Grupo Pensamiento Solidario.

In this regard, after analyzing the provisions of Anexo 13 of the TLC, we have concluded that no provision of the TLC, particularly of Anexo 13, entails such a commitment. In the case of Costa Rica, a country with a state monopoly, the commitment undertaken relates solely to opening three sectors to competition: Internet, cellular services, and private networks.

Through the TLC, Costa Rica undertakes a commitment not to privatize, but to open three sectors to competition: Internet, cellular services, and private networks, so that, as with banks, both the State (ICE and RACSA) and private companies may provide these services. All of this will be subject to the oversight of a State regulatory body, also as with banks, which will regulate, among other matters, aspects such as rates and service quality and will preserve the principles of solidarity and universality.

The TLC would not place ICE at a disadvantage vis-à-vis private competitors. Anexo 13 of the TLC includes an obligation for Costa Rica to enact a legal framework to strengthen ICE. This obligation was established in the best interests of ICE and the Costa Rican people, given the undeniable need to enact modernization legislation as soon as possible so that the institution can adequately prepare to face competition and have the instruments necessary to act with the agility required to provide the highest-quality service.

Regarding this issue, there is no doubt that the TLC will also benefit ICE in three ways: 1) ICE will no longer bear the exclusive burden of financing or subsidizing any telecommunications service, because private operators will be required to contribute to the universal service system that Costa Rica decides to establish, and thus this burden will be shared; 2) operators will be required to pay ICE for any use of its network; and 3) the TLC entails modernizing ICE so that, under a competitive regime, ICE strives to provide the public with more and better services.” (emphasis not in the original) This ultimately prompted the enactment of the aforementioned Ley 8660. In decision no. 2010-008672 at 9:36 hours on May 14, 2010, this Chamber expressly referred to the need to modify the legal regime governing various public entities, including ICE, as a result of the execution of the TLC. As relevant here, it stated:

“(...) NEW LEGAL REGIME GOVERNING CERTAIN PUBLIC ENTITIES THAT PROVIDE INDUSTRIAL OR COMMERCIAL SERVICES. There can be no doubt that certain public entities, such as the Instituto Costarricense de Electricidad and the Instituto Nacional de Seguros, which traditionally performed certain functions or provided public services of an economic or industrial nature through a de facto or de jure monopoly, have undergone substantial changes in their operations and applicable legal regime. Indeed, that change began with the signing of the Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana on 5 de agosto de 2004 and its subsequent approval through Ley Referendaria No. 8622, del 21 de noviembre del 2007. Subsequently, as part of the so-called “implementation agenda” for that multilateral trade agreement, several legislative instruments relevant to opening sectors such as telecommunications and insurance were enacted, including Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642 de 30 de junio de 2008, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008 and Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660 de 8 de agosto de 2008. It should be noted that, during that process, this Constitutional Court upheld the constitutionality of the aforementioned Free Trade Agreement and of the three legislative instruments that formed part of the “implementation agenda,” respectively, in Votos Nos. 9469-2007 de las 10 hrs. de 3 de julio de 2007, 4569-2008 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008, 10450-2008 de las 9 hrs. de 23 de junio de 2008 and 11210-2008 de las 15 hrs. de 16 de julio de 2008. As part of that new body of law, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones introduced a series of necessary and appropriate compensatory measures to prevent the opening of that sector’s market to free competition from causing serious harm or disadvantages to the public entities engaged in that line of business because of their public status and nature, as compared with competitors that adopt more flexible forms of collective organization under private law. One of the national community’s chief concerns, which was reflected and given normative expression in the aforementioned legislative instrument, was to strengthen those public entities and public enterprises so as to prevent their weakening, given the historic and leading role they have played in building the national State and meeting national demand. With the endorsement of this Constitutional Court, the legislature found it neither timely nor advisable for the opening of markets to entail the weakening or even the eventual extinction of those public entities; accordingly, to balance their position, which is subject to the rigid forms of public law, they were granted a series of compensatory measures and arrangements, insofar as they engage in business, commercial, or industrial activity, such measures being natural and expected among private-law entities. In conclusion, this new statutory and case-law framework brought about significant substantive changes in the legal regime governing public entities that provide industrial or commercial services now operating under conditions of competition.”

As the parties point out, this Chamber has already ruled specifically on the special public-procurement regime (régimen especial de contratación administrativa) applicable to ICE, in connection with the optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) submitted regarding the approval of the then-bill “Ley de fortalecimiento y modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones,” which was being considered under expediente legislativo nro. 16.397. On that occasion, it held:

“XVIII.- REGARDING THE THRESHOLD ESTABLISHED FOR USING THE PUBLIC-TENDER PROCEDURE IN PUBLIC PROCUREMENT. The consulting legislators believe that the thresholds established for selecting a public tender (licitación pública) in the third paragraph of Article 19—that is, Article 22 of the final text—are extremely high and disproportionate. They assert that the Instituto Costarricense de Electricidad would use a public tender only when the amount of the procurement exceeds 2.500.000.000.00, which they consider entirely irrational. They object that this undermines the oversight powers of the Contraloría General de la República. They likewise consider it unconstitutional because it contravenes the public-tender procedure established in Article 182 of the Constitution, since virtually no ICE tendering process would be conducted through that procedure. The text under review states as follows:

“ARTICLE 22. Ordinary competitive procedures (...)

ICE, considered individually, shall use the public-tender procedure for procurements whose value is equal to or greater than the amount obtained by multiplying the entity’s procurement budget for goods and non-personal services by the factor resulting from dividing the threshold specified for public tenders in subsection a) of Article 27 of Ley general de contratación administrativa by the reference budget applicable to ICE, considered individually, established in the same provision. If application of this paragraph results in thresholds lower than those established in Article 27 of Ley N.º 7494, Contratación administrativa, the thresholds specified in that Law shall be used. (...)” In this regard, it should first be emphasized that Article 99 of Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that optional legislative consultations on constitutionality must be submitted in a reasoned brief identifying the challenged aspects of the bill and stating the grounds for the doubts or objections concerning their constitutionality.

In this Court’s view, that requirement has not been fully satisfied with respect to this specific issue. Indeed, it should be noted that the consulting legislators proceed from a mere assumption when stating that the established threshold is very high, without providing a specific criterion for assessment or comparison that would enable this Court to evaluate the reasonableness and proportionality of the provision. Accordingly, we must refer to the assessments contained in the legislative record, specifically the affirmative majority report prepared within the Special Commission, in order to analyze the purpose of this special provision. Article 182 of the Constitución Política provides that contracts for the performance of public works, as well as purchases made by autonomous institutions, shall be carried out through the public-tender procedure in accordance with the law governing the applicable amount.

Consequently, it is for the legislature to define, in each case, the public-procurement procedures, including special systems and differentiated thresholds based on the characteristics of the activity and institution concerned, with value being precisely the distinguishing parameter used in designing the various types of public-procurement procedures. This Constitutional Court so held in sentencia No. 2007-001557 de las 15:36 hrs. del 7 de febrero de 2007, which stated as follows:

“(...) For the Chamber, however, this line of reasoning contradicts Article 182 of the Constitution, which, as stated, provides the basis for developing the principles of the public-procurement system, since that provision adopts tendering as the ordinary means of procurement ‘in accordance with the law governing the applicable amount,’ thereby showing that the Constituent Assembly selected value as the distinguishing parameter in designing the various types of public-procurement processes, which may be governed by different rules depending on their value, but must always respect, in essence, constitutional law. Thus, apart from value, our constitutional text does not expressly recognize any other parameter for attenuating the constitutional principles governing public procurement. (...)”

An analysis of the bill under review reveals the legislature’s clear intention to provide the Instituto Costarricense de Electricidad with the conditions necessary for greater administrative, financial, and technological efficiency and effectiveness. This, of course, takes place within the framework of opening the telecommunications market—a course already determined by the people through approval of the referendum on the TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)—which seeks to strengthen public operators in anticipation of possible competition. Indeed, the following may be inferred from the observations of those who issued the report on the bill: (emphasis not in the original)

“(...) The bill at issue proposes a special public-procurement regime for ICE’s acquisition of goods and services.

Regarding this matter, the bill under consideration states among its objectives that ICE should be provided with an expeditious, efficient, and effective public-procurement system as part of the efforts to strengthen and modernize that entity, as well as to establish a body of law adapted to its particular characteristics.

Both the Sala Constitucional and the Contraloría General have recognized the possibility of special regimes, provided that the nature and particular characteristics of the public activity concerned so require and insofar as the circumstances contemplated in the general regulations are not applicable to it.

As proposed in this report, that regime must therefore govern the particular conditions of public procurement by ICE and its companies and must necessarily take into account the constitutional principles enshrined in Articles 182 and 184.

In this area, the legislature is entrusted with clearly specifying the particular rules and parameters that justify regulation departing from the general legal framework, developing its content by statute, and incorporating the constitutional principles governing the State’s public-procurement activities, as proposed in the present text. (...)” Within the framework of those objectives, it was emphasized that one of the principal difficulties historically faced by the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies in the area of public procurement is that the financial thresholds used to determine the applicable procurement procedures do not necessarily correspond to their needs. Consequently, it may be inferred that the legislature’s intention in the regulations under review is to align public-procurement financial thresholds with ICE’s actual circumstances and scale. The analytical report stated as follows:

“(...) Along the same lines, ICE and its companies currently use public tender (licitación pública), abbreviated tender (licitación abreviada), and direct contracting (contratación directa) procedures, based on the financial thresholds established in Article 27 of the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), as amended. That methodology is not in itself problematic; however, because the reference budget applicable to ICE represents slightly more than 10% of the Institution’s budget, it became necessary to establish a methodology allowing the procurement financial thresholds to be adjusted to the circumstances and scale of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, while remaining mindful that the body with authority to set those thresholds is the Contraloría General de la República. (...)” (emphasis not in the original).

Thus, the text under review is not intended to disregard public procurement (contratación administrativa) procedures, but rather to establish amounts more consistent with the particular budgetary characteristics of the Instituto Costarricense de Electricidad, which is legitimate under Constitutional Law (Derecho de la Constitución). The purpose is to establish a differentiated mechanism for public and abbreviated tenders, precisely because of the nature of ICE and the need for agility imposed by the opening of the market and the provision of services under competitive conditions. (emphasis not in the original) It should be added that the original Constituent Assembly, in Article 182 of the Constitución Política, refers to the general concept of tendering (licitación), without characterizing it as public or otherwise, and, moreover, removed from the constitutional sphere—assigning to the ordinary legislature—the matter of defining the amounts at which the various tendering procedures—public or abbreviated—apply; this is therefore clearly a matter left to legislative discretion (libertad de configuración legislativa).

Accordingly, in cases where the quantitative parameter or amount defined in section 22 of the bill is not reached, although public tendering is excluded, another form of tendering, such as abbreviated tendering—a procedure that also guarantees the proper and regular use of public funds—must be used; therefore, it cannot be understood that direct contracting will be the rule. Note that Article 22, paragraph 3, provides at the end that “If application of this paragraph results in thresholds lower than those established in Article 27 of Law No. 7494, Administrative Procurement, the thresholds indicated in that law shall be used.” It must be borne in mind that the bill under review establishes a unique and specific procurement regime; it is not an amendment to the Ley de la Contratación Administrativa, since its purpose is to enable ICE to compete in an open telecommunications market in accordance with the popular mandate expressed in the referendum approving the U.S.–Central America–Dominican Republic FTA (Referendum Law No. 8622 of 21 November 2007).

(emphasis not in the original) In financial terms and in accordance with the budget studies conducted by the legislators, the reference budget currently used by ICE for the purpose of applying the public tender, abbreviated tender, or direct contracting procedures established in Article 27 of the Ley de Contratación Administrativa, as updated by the Contraloría General de la República, represents barely 10% of its procurement budget. Moreover, the financial thresholds are expressed as fixed amounts rather than as percentages of its budget. In practice, this means that ICE’s thresholds, in real terms, constitute one-tenth of the baseline percentage established by the oversight body (órgano contralor). In other words, the threshold expressed as a percentage of ICE’s budget is 0.06% in the case of public tendering, whereas the threshold expressed as a percentage of the baseline budget for all other cases is 0.6%.

The formula proposes correcting this situation so that the threshold will also be 0.6%, as the parameter for selecting a public tender procedure (see affirmative majority report at folios 5196-5308, Volume XVI). Accordingly, this Court does not find the proposed formula unconstitutional on the ground that it violates the principles of reasonableness and proportionality, since the legislature’s intent is to adapt the public-procurement parameters to the particular budgetary characteristics of the Instituto Costarricense de Electricidad. (emphasis not in the original)” (advisory opinion no. 2008-011210 issued at 15:00 on 16 July 2008) Thus, several relevant conclusions may be drawn from what has been stated so far, namely: a) that, unquestionably, the commitments undertaken by the Costa Rican State under the FTA included the specific obligation to enact a “new legal framework to strengthen ICE through its appropriate modernization”; b) it is logical and reasonable to conclude that providing ICE with a special, streamlined, efficient, and effective public-procurement regime adapted to its particular needs constitutes a fundamental and essential component of that new legal framework—in keeping with the content and spirit of the FTA; c) this Chamber has already found that, prima facie, providing ICE with a unique and specific procurement regime tailored to its particular budgetary characteristics, so as to allow it to “compete in an open telecommunications market in accordance with the popular mandate expressed in the referendum approving the U.S.–Central America–Dominican Republic FTA (Referendum Law No. 8622 of 21 November 2007),” is not incompatible with Constitutional Law; and c) repealing or eliminating that special public-procurement regime, thereby substantially impairing ICE’s competitiveness, ultimately amounts to acting contrary to the meaning or content of the treaty.

As the Procuraduría General de la República emphasizes, the petitioner does not merely argue in the abstract that the challenged provisions purportedly impair ICE’s competitiveness, but instead provides specific examples. Among other points, it is emphasized that ICE must now resort to procedures that are more stringent in terms of deadlines and stages, thereby delaying the acquisition of goods and services. The petitioner provides a table showing the type of procurement that the institution could have used in 2022 under the special regime established in Law no. 8660:

PUBLIC-PROCUREMENT THRESHOLDS FOR 2022 Calculation under Article 22 of Law Nº 8660 Institutions Public Tender Abbreviated Tender Direct Contracting Reference tier1 Equal to or more than Less than Equal to or more than Less than Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 6 041 595 408,00 6 041 595 408,00 101 100 000,00 101 100 000,00 A Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (JASEC) 697 414 414,00 697 414 414,00 28 260 000, 00 28 260 000,00 C The petitioner also provides a table showing the procedure that the institution would have to use in 2023 under the challenged provisions:

2023 thresholds (amounts in colones) Regime Type of procurement Major Tender Minor Tender Reduced Tender Equal to or more than Less than Equal to or more than Less than Ordinary Goods and Services 264.519.083 264.519.083 66.129.771 66.129.771 Differentiated Goods and Services 317.422.900 317.422.900 79.355.725 79.355.725 Works 1.139.466.819 1.139.466.819 284.866.705 284.866.705 This demonstrates that, with lower thresholds, it must now resort to more complex procedures.

Finally, the petitioner provides a table illustrating the impact that the foregoing may have on the time required to resolve the various types of procedures:

Ley General Contratación Pública Major Tender* Minimum period Minor Tender *Maximum Reduced Tender *Maximum period Receipt of bids 15 15 5 Award 30 30 10 Objection proceeding 24 8 5 Motion for reconsideration/appeal 62 28 12 Total 131 81 32 Ley de Fortalceimiento (sic) y Modernización Public Tender *Minimum Period Abbreviated Tender *Maximum period Low-value Direct Contracting *Maximum period Receipt of bids 10 20 5 Award 20 40 10 Objection proceeding 12 15 0 Motion for reconsideration/appeal 45 27 0 Total 87 102 15 The foregoing demonstrates the effect on the processing of procurement procedures for the Instituto Costarricense de Electricidad, since lower thresholds require it to resort to more complex and, prima facie, more protracted procedures.

Moreover, although it is argued that the challenged law includes a section containing special rules for companies operating under competitive conditions, expressly including ICE, as the Procuraduría General de la República rightly points out, this “special section of rules likewise applies generally to various public enterprises that do not share ICE’s characteristics and circumstances, either in the scope and coverage of their services or in the amount of the overall budget available to them for acquiring goods and services. Likewise, that special regime does not cover all public-procurement processes that such public enterprises may carry out; instead, its application is subject to a series of circumstances and requirements that entail restrictions, which therefore continues to create a material difference from the mechanisms provided by Law 8660.” Ultimately, this Court concludes that the action under review must be granted with respect to the provisions previously identified, since a general impairment of ICE’s competitiveness has been established and there is no valid justification for repealing or eliminating the special and differentiated public-procurement regime established for that institution in Law no. 8660. This amounts to acting contrary to the meaning or content of the aforementioned international treaty.

As a corollary to the foregoing, Article 135(c) of Law no. 9986 of 27 May 2021, Ley General de Contratación Pública, must be annulled insofar as it repealed sections 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 and 29 of Law no. 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of 8 August 2008, and, consequently, those sections regain their force and effect. This Chamber cannot, however, overlook the fact that Article 20 of Law no. 8660 establishes, as a general rule, that the “Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, of 1° May 1996, as amended, and its Regulations shall apply on a supplementary basis,” but that law has been repealed by Law no. 9986; consequently, such supplementary application must now be understood to refer to the Ley General de Contratación Pública and its regulations, with respect to matters not addressed by, and insofar as they do not conflict with, Law no. 8660 and its regulations.

With respect to Articles 1, 2, 68, 69 and 70 of the same Law no. 9986, they are declared unconstitutional insofar as they apply to the Instituto Costarricense de Electricidad.

VIII. REGARDING ARTICLE 134, SUBPARAGRAPH D), OF THE GENERAL PUBLIC PROCUREMENT LAW, LAW No

9986. With respect to Article 134, subparagraph d), the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed because this particular claim is not adequately substantiated. The filing initiating the proceedings does not contain precise, sufficient, and properly detailed arguments concerning the grievances and grounds underlying the alleged violation of the Law of the Constitution as it relates to that statutory provision. On this point, consideration must be given to what this Court has held on various occasions regarding the duty of substantiation incumbent upon the petitioner. This Chamber has stated:

“REGARDING THE NECESSARY SUBSTANTIATION OF A FILING ASSERTING A CONSTITUTIONAL CHALLENGE. As stated above, a constitutional challenge is a proceeding subject to certain formalities which, if not satisfied, prevent the Chamber from hearing the intended challenge. One such requirement is the necessary substantiation of the filing asserting the constitutional challenge. The Ley de la Jurisdicción Constitucional, in Article 3, provides that ‘The Political Constitution shall be deemed violated when such violation results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional rules and principles.’ Now, for this Court to deem the violation established and declare the challenged provision or act unconstitutional, thereby annulling and removing it from the legal system, the person bringing a constitutional challenge bears the burden of demonstrating how that provision violates the Law of the Constitution and must also explain why the claim should be upheld.

This is referred to by this Chamber as the burden of argumentation (carga de la argumentación); that is, ‘a provision that is facially (sic) contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is in fact no conflict between that provision and the Political Constitution; the opposite occurs when a challenge is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the petitioner who must present arguments establishing its unconstitutionality’ (see judgment No. 0184-95 at 16:30 hours on January 10, 1995). In a subsequent judgment, regarding the failure to present arguments of unconstitutionality in constitutional-challenge proceedings, this Chamber stated:

‘The constitutional challenge is brought on the grounds that the challenged Executive Decree is harmful and impairs and violates the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken through the Kyoto Protocol. Despite the opportunity afforded to the petitioners, the assertion by the Procuraduría General de la República is confirmed: there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional. Instead, the filing merely sets forth generic and abstract disagreements with the Regulation as a whole and, moreover, with all activities carried out by sugar mills and estates, on the grounds that they cause adverse effects on the quality of life and health of neighboring residents, without specifying which constitutional arguments should be considered against each provision or group of provisions of the challenged Regulation. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to have filings initiating constitutional challenges authenticated, because it is considered necessary for arguments to be presented by a legal professional; this does not preclude this Court from undertaking a serious examination of the technical and scientific substance of a particular subject, given the diversity and universality of the provisions comprising the legal system.

Unlike proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías)—namely, habeas corpus and amparo proceedings—which any interested person may file directly before the constitutional jurisdiction to defend fundamental rights, generally against acts or omissions that impair that person’s individual legal sphere (although this is not always the case, as in environmental matters), in proceedings for the defense of the Political Constitution (such as a constitutional challenge), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task whose demands are even greater and whose analysis, one might say, must be more elaborate and exhaustive. By virtue of the attorney’s professional role, that analysis must be embodied in the initiating pleading to demonstrate to the Court that a lower-ranking provision violates a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy set forth in Article 10 of the Political Constitution.

Indeed, the substantive and formal drafting of a law, as well as other secondary provisions, entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, either in favor or against, and whose procedures for formulation, approval, and promulgation should not be analyzed lightly. In this regard, this Chamber must acknowledge that this Court has only limited scope to remedy manifest omissions by legal professionals who authenticate filings before this constitutional jurisdiction without compromising the impartiality and analysis owed to each constitutional challenge.’ (judgment No. 2012-05285 at 15:03 hours on April 25, 2012).’ (decision No. 2023-031744 at 9:30 hours on December 6, 2023) These considerations apply to the matter sub judice; accordingly, the challenge must be dismissed as to this point.

IX. CONCLUSION

By majority vote, the challenge is partially upheld and, consequently, Article 135, subparagraph c), of Ley 9986 of May 27, 2021, Ley General de Contratación Pública, is annulled as unconstitutional. Articles 1, 2, 68, 69, and 70 of the same law are declared unconstitutional insofar as they apply to the Instituto Costarricense de Electricidad. The challenge concerning Article 134, subparagraph d), of Ley 9986 is denied. Justice Rueda Leal dissents and would deny the challenge, finding it inadmissible for procedural reasons concerning standing (legitimación).

X. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper documents, objects, or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the Court within a maximum period of 30 business days following notice of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.-

Por tanto:

By majority vote, the challenge is partially upheld and, consequently, Article 135, subparagraph c), of Ley 9986 of May 27, 2021, Ley General de Contratación Pública, is annulled as unconstitutional. Articles 1, 2, 68, 69, and 70 of the same law are declared unconstitutional insofar as they apply to the Instituto Costarricense de Electricidad. The challenge concerning Article 134, subparagraph d), of Ley 9986 is denied. Justice Rueda Leal dissents and would deny the challenge, finding it inadmissible for procedural reasons concerning standing. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. Pursuant to Article 91, paragraph 2, of the law governing this Jurisdiction, the effects of this declaration are tailored so that Articles 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, and 29 of Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, of August 8, 2008, repealed by Article 135, subparagraph c), of Ley 9986, regain their force.

With respect to Article 20, supplementary application (supletoriedad) must be understood as referring to the Ley General de Contratación Pública. A summary of this ruling shall be published in Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in Boletín Judicial. Notice shall be given to the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad and the President of the Asamblea Legislativa. The Procuraduría General de la República and the parties shall be notified.

Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. Alexandra Alvarado P.

Res. 2024022483 Dissenting opinion of Justice Rueda Leal. As I have stated in other cases, I consider that a defining feature of a diffuse interest (interés difuso) is precisely that its impairment is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—within a context in which the affected persons need not know one another (and may even have no connection or legal relationships among themselves), although there must be a common situation involving harm or danger to a constitutional interest that, equally and without any need for individual identification, encompasses and brings together an entire society in the abstract. Its defense is intended to satisfy a need of society as such and therefore transcends the need of a human being considered individually or collectively. In judgment No. 2019-17397 at 12:54 hours on September 11, 2019, this Court reiterated the following:

“(…) Second, the possibility of seeking relief in defense of ‘diffuse interests’ is provided for; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three): ‘… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or defined groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests pertaining to a community as a whole. They are, therefore, individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all.

It is therefore rightly said that they are the equal interests of groups in particular circumstances and, at the same time, of each individual within them. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to a broad class—and individual, and they may therefore be asserted in that capacity.’” In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors might bring under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity.

This Sala has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: on the one hand, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as pertaining to diffuse interests, because they generally concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product, but instead harms or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, safeguarding the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them.

On the other hand, the list provided by the Sala Constitucional amounts to no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it, and under no circumstances may it be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by the Sala may be regarded as diffuse rights; such an interpretation would entail an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its corresponding “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, because those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “that concern the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those held by the very bearers of sovereignty, by each of the inhabitants of the Republic.

This does not mean, therefore, that any person may apply to the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a public action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either” (see Judgment No. 2007- 01145).” Consistent with the foregoing and with this Tribunal’s holdings in its case law, these are therefore individual interests that are simultaneously diluted among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons. It is precisely for this reason that, beginning with Judgment no. 2021-2185 of 12:51 on 3 de febrero de 2021, I have considered, unlike the Majority of this Tribunal, that some of these interests may be embodied in a specific individual case without thereby losing their status as diffuse interests, as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone generally; and that impact may be individualized in a particular situation, such as the construction of a factory in a particular neighboring area without the corresponding environmental studies, where its adverse effects affect the planet’s ozone layer.

Undoubtedly, the outcome of a claim or proceeding that a resident might bring against that factory will affect not only that resident’s own interests but also those of the rest of the community. It therefore constitutes a diffuse interest, even though it is also the subject of a particular individualized situation. This does not mean, however, that the existence of a diffuse interest may be alleged in every situation invoked, even though such an interest may be the subject of a particular situation. It should be recalled that for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community but must also be dispersed or diffused throughout that community. If it does not produce that effect, it cannot be considered a diffuse interest.

Specifically, in the present case, I do not observe the existence of a diffuse interest, because the challenged regulations do not result in socially dispersed harm but rather in specific harm. In this case, the mere issue of the competitiveness and efficiency of a public enterprise operating under a competitive regime does not per se entail injury to interests diluted among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, these are not equal interests held by groups of persons in particular circumstances and, at the same time, by each of those persons. Based on the foregoing, it is clear that such matters cannot be regarded as diffuse interests, which means that the petitioner (Sindicato de Ingenieros del ICE) lacks standing (legitimación) to bring this action.

In addition, although this constitutional review proceeding (proceso de control de constitucionalidad) was brought by a labor union (sindicato), the challenged provisions do not affect the obligations, powers, or authority of the organization’s members, and I therefore do not find that the action was brought in defense of collective interests (intereses colectivos). Specifically, in Judgment no. 2010014785 of 14:48 on 1º de setiembre de 2010, the Sala held:

“III.- Regarding the Union’s standing to act in defense of collective interests. Concerning the standing of labor unions to act in defense of their members’ interests, the Sala has stated that they may do so provided that a potential declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) of the challenged provisions would affect the obligations, powers, or authority of the members of that group (see Judgment number 02765-98 of 10:51 on 24 de abril de 1998). In a recent judgment of this Tribunal, number 3688-97 of fifteen hours on día primero de julio de mil novecientos noventa y siete, the following was stated verbatim:

“...for a collective interest to confer standing upon the party bringing an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), it is not sufficient that the interest be asserted by an organization representing the interests of an identifiable group of persons; there must also be at least a possibility that a potential declaration of unconstitutionality would favorably modify the obligations, powers, or authority of the members of that group. In other words, to establish standing based on a collective interest, in addition to the existence of a common core of interests among the organization’s members, the declaration of unconstitutionality of the challenged provisions must bear a relationship—through its impact or effect—to the group’s circumstances. Accordingly, anyone who bases standing on the existence of a collective interest must provide an explanation of the relationship between the claim of unconstitutionality and the group’s own circumstances, specifically its purpose and assets...”.

Consequently, I respectfully dissent and would dismiss the action as inadmissible on procedural grounds relating to standing.

Paul Rueda L.

1 CASE FILE N° 23-007251-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts south of the Perpetuo Socorro church). Intake of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, streets 19 and 21, Dirección05

Res. Nº 2024-022483 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas del siete de agosto de dos mil veinticuatro.

Acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente nro. 23-007251-0007-CO planteada por [Nombre01 001], cédula de identidad [CED01], en su condición de presidente del Sindicato de Ingenieros del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), para que se declaren inconstitucionales los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la ley nro. 9986 denominada ‘Ley General de Contratación Pública’.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 28 de marzo de 2023, la parte accionante plantea acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la ley nro. 9986 denominada ‘Ley General de Contratación Pública’, por estimarlos contrarios al párrafo primero del artículo 7 de la Constitución Política. Expone los siguientes antecedentes: “PRIMERO: Mediante el Alcance 40 del Diario oficial La Gaceta, número 246 del día 21 de diciembre de 2007, se publicó el Decreto Legislativo #8622, que comprende el Dictamen Afirmativo de Mayoría sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC), República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos. SEGUNDO: Dentro de la Sección A, Aspectos de Fondo "Costa Rica y su Agenda de Desarrollo del TLC se definió la Agenda de Implementación como: el proceso interno que debe realizar el país para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en dicho instrumento.En el caso particular de este Tratado comercial este proceso implica el desarrollo de acciones tanto en el campo legislativo como en el institucional. En el campo legislativo, esta agenda está constituida por los siguientes proyectos de ley: . . Ley de modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones…” TERCERO: En cumplimiento del compromiso legislativo, mediante Alcance 31 de La Gaceta 156 del día 13 de agosto de 2008, se publica la Ley 8660 "Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones", la cual establece un régimen especial de contratación administrativa para el ICE, dado el marco en competencia con el citado tratado. CUARTO: Mediante Alcance 109 del Diario oficial La Gaceta, número 103, del día 31 de mayo de 2021, se publica la Ley General de Contratación Pública, la cual deroga el régimen especial de contratación administrativa del ICE y sus empresas derivado de la Ley 8660”.Fundamenta la legitimación de la siguiente manera: “El ICE es una Institución autónoma estatal que brinda servicios de electricidad y telecomunicaciones, de conformidad con el artículo 1 de la Ley #449 de Creación del ICE, dicha Institución tiene el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica. Por consiguiente y siendo que dicha Institución pertenece al Estado, todos los ciudadanos o grupos organizados tienen un interés directo en procurar que permanezca fortalecida y brinde sus servicios con eficiencia y eficacia, por lo cual, cualquier ley o iniciativa tendiente a debilitarlo podrá ser impugnada en la vía correspondiente. Sobre la legitimación para interponer esta Acción de Inconstitucionalidad, cuando existen intereses difusos, esa Sala mediante la Sentencia 3705 del 30 de julio de 1993 ha indicado lo siguiente: “La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad.Ese concepto de "intereses difusos"; tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo." No es posible ni se debe pasar por alto, que el ICE es una empresa arraigada en la consciencia del pueblo costarricense, porque ha dado servicios solidarios, universales y colectivos para Costa Rica en electricidad y telecomunicaciones. Precisamente uno de los mayores movimientos sociales, que se han dado en la historia reciente en nuestro país, corresponde a la movilidad social que se generó con el paquete de leyes de modernización llamado "El Combo del ICE" mediante las cuales el Gobierno de turno, pretendía a su criterio modernizar la Institución, no obstante lo anterior fue la sociedad civil quien interpretó dicho paquete de leyes como un intento de debilitar y privatizar la Institución, lo que generó amplias protestas sociales en todo el país, lo que dejó demostrado el interés de la colectividad, en que el ICE, como empresa pública nacional, se mantenga fortalecido con el propósito de llevar a cabo los fines por los cuales fue creado, como se señaló anteriormente y no verse potencialmente amenazado mediante leyes que impliquen un debilitamiento.En atención a lo indicado, respetuosamente, se exponen los fundamentos de las normas y principios que se consideran infringidos en los artículos 1, 2, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la ley impugnada (…)”. Explica el fundamento jurídico de los artículos impugnados, en estos términos: “La presente Acción de Inconstitucionalidad se fundamenta en el artículo 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y artículo 7 de nuestra carta Magna, en vista que los artículos impugnados se oponen al Tratado de Libre Comercio (TLC), República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos, firmado y ratificado por nuestro país, como a continuación se expone: Deber de legislar como parte del Contenido del TLC y su agenda de Desarrollo e implementación: Dentro de la Sección A, Aspectos de Fondo, Costa Rica y su agenda de Desarrollo del Decreto Legislativo 8622, se definen con claridad los conceptos de Agenda de Desarrollo y Agenda de Implementación.La primera (Agenda de Desarrollo) se refiere al conjunto de políticas de corto, mediano y largo plazo que se desarrollan en los campos económico, social, ambiental, así como político; las mismas estaban orientadas a promover el desarrollo integral del país y dentro de esas políticas se incluía el proceso de modernización institucional, como un elemento fundamental para mejorar la competitividad del país y lograr un mayor aprovechamiento del TLC, a través del progreso en la calidad de la regulación y la simplificación de trámites en los procesos de la administración pública. Por otra parte, la segunda (Agenda de Implementación), se definió como un proceso interno que debía realizar el país para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en dicho instrumento. En el caso particular de este Tratado Comercial, este proceso implicó el desarrollo de acciones tanto en el campo legislativo como en el institucional.En el campo legislativo, se estableció que debía realizarse un proyecto de ley para la modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones, para blindar sus servicios y operativa para entrar en un mercado en competencia abierta. En el decreto legislativo referido, en su punto 8." CONTENIDOS DEL TLC: RESULTADOS DE LA NEGOCIACIÓN", en el apartado de Telecomunicaciones señala: “… • Se acordó la apertura para algunos servicios, en particular, los servicios de redes privadas, Internet y los servicios de telefonía celular. • Se acordó que el proceso de apertura de estos servicios será gradual y regulado, y que se deberá respetar los principios de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios en Costa Rica. Asimismo se reconoce el compromiso del gobierno costarricense de fortalecer y modernizar al ICE en este proceso. • El proceso de apertura para estos servicios se llevará a cabo en etapas de conformidad con el siguiente calendario: • Se acordó que Costa Rica aprobará una ley de modernización fortalecimiento del ICE y tendrá en efecto una legislación moderna para regular el sector, incluyendo el establecimiento de una autoridad reguladora. • Se acordó que los servicios de redes privadas de datos y los servicios de Internet se abrirán a la competencia. • Se acordó que los servicios celulares se abrirán a la competencia.(el subrayado no es del original). En el apartado 9 del Decreto legislativo referido, RESPUESTAS A LAS PRINCIPALES INQUIETUDES DEL TLC, con respecto a las telecomunicaciones señala: “… Con el TLC, Costa Rica adquiere el compromiso, no de privatización, sino de abrir a la competencia tres sectores: Internet, celulares y redes privadas, para que al igual que con los bancos, puedan prestar estos servicios el Estado (el ICE y RACSA) y las empresas privadas. Todo bajo la supervisión de un órgano regulador del Estado, también al igual que con los bancos, que regule, entre otros, aspectos como las tarifas y la calidad de los servicios y preserve los principios de solidaridad universalidad. El TLC no dejaría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados. El Anexo 13 del TLC incluye para Costa Rica la obligación de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE. Esta obligación fue establecida en el mejor interés del ICE y de los costarricenses, dado que resulta innegable la necesidad de que una ley de modernización sea promulgada lo más pronto posible, para que la institución pueda prepararse adecuadamente para enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder dar un servicio de la mejor calidad. En relación con este tema, no cabe duda que el TLC también beneficiará al ICE de tres maneras:1) el ICE ya no tendrá la carga exclusiva de financiar o subsidiar ningún servicio de telecomunicaciones, pues los operadores privados deberán contribuir al sistema de servicio universal que Costa Rica decida tener, es así que esta carga será compartida;2) los operadores deberán pagarle al ICE por cualquier uso de su red; y3) el TLC implica modernizar al ICE para que, en un régimen de competencia, el ICE se esfuerce por dar más y. mejores servicios al público. " (el subrayado no es del original). Como puede apreciarse, dentro del mismo TLC (Capítulo 9, anexo 13), como parte del contenido negociado entre las partes y de la agenda de Desarrollo y de Implementación, el Estado costarricense adquirió el compromiso de emitir una ley que permitiera modernizar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) para que, en un régimen de competencia, tuviese los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder brindar un servicio de la mejor calidad. Con respecto a esta obligación legislativa como parte de los compromisos del país para la entrada en vigencia del TLC, la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica OJ-O11-2008 del 15 de febrero de 2008 señaló: “… En el caso de la apertura de las telecomunicaciones, el Tratado establece obligaciones generales dirigidas a liberalizar el mercado de las telecomunicaciones en Centro América. Pero, en el supuesto de Costa Rica sus compromisos se encuentran contemplados en el Anexo 13 al Capítulo 13. En este Anexo, se advierte que, de acuerdo con el artículo IV del anexo 13 al capítulo 13, Costa Rica debe emitir un nuevo marco regulatorio de los servicios de telecomunicaciones para el 1 de enero de 2006. Así como debía tener aprobada una nueva Ley para el Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad para el 31 de diciembre de 2004, fecha que se explica porque el Tratado entraba a regir el 1 de enero de 2005..." (El subrayado no es del original). Como concluye la Procuraduría, esta Ley de Fortalecimiento y Modernización del ICE es un requisito de eficacia y operacionalización plena del mismo, como señala en la misma opinión jurídica: “… Del Tratado se deriva la apertura de las telecomunicaciones. No obstante, las disposiciones generales y comunes del Tratado se excepcionan para Costa Rica. La obligación de no aplicar este Capítulo 13, en su totalidad y a partir de la entrada en vigor del Tratado se excepciona en el Anexo 13 al capítulo 13, punto IV, que claramente establece la obligación del Estado costarricense de emitir un nuevo marco regulatorio de los servicios de telecomunicación, que garantice la participación de proveedores de servicios de telecomunicación en dicho mercado. La norma convencional establece incluso los principios que deben regir este marco regulatorio. Adicionalmente, el apartado III.2 dispone la calendarización correspondiente para el proceso de apertura. No puede obviarse queque (sic), en el caso de las telecomunicaciones, el pleno cumplimiento de esta obligación demanda aprobación de una Ley… …. Para que la apertura de las telecomunicaciones en los términos pactados por Costa Rica pueda concretizarse se requiere que el país emita una ley que reúna los requisitos exigidos por la reserva de lev a que se ha hecho referencia y además respete los compromisos incurridos por el país en el Tratado. La Procuraduría no pretende ser exhaustiva en el análisis de las normas del Tratado y las obligaciones del Estado, sino simplemente señalar que la eficacia del Tratado en determinadas materias est (sic) condicionada a la emisión de una ley por parte de la Asamblea Legislativa. "Es decir, que dicha eficacia sí está condicionada por la emisión de las leyes en cuestión. " (el subrayado no es del original). Contexto Histórico Social del TLC en Costa Rica Como es del conocimiento de todos los costarricenses el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica — Republica Dominicana y Estados Unidos, ha sido uno de los acuerdos comerciales que más protesta social, análisis y debate han generado en nuestro país, justamente porque el pueblo no quería ver con el TLC amenazados servicios públicos, que brindaba el Estado, ni que fueran privatizados, quizá a un costo más alto su prestación futura y una potencial pérdida de empleos. Parte de esto fue lo que dejó demostrado que uno de los principales pilares de la controversia que generó dicho acuerdo comercial, fue la apertura del Sector de Telecomunicaciones (ICE) y los Seguros (INS), los cuales habían estado en monopolio del Estado por muchos años, desde su creación. Precisamente, una de las grandes discusiones ideológicas que se generó a nivel país, fue si el TLC implicaría la privatización de Instituciones emblemáticas para Costa Rica, como el ICE o el INS, de ahí que nacen los compromisos adquiridos por el Estado de Costa Rica, para proteger dichas instituciones, con la promulgación y expedita aprobación de leyes especiales, que permitieran una adecuada apertura en esos mercados y le brindarán a las Institucionales involucradas, poder competir en igualdad de condiciones, con los operadores de telecomunicaciones, seguros y otros, en el marco del TLC implementado; esas condiciones regulatorias para darse el TLC, siempre fueron aspectos medulares y fundamentales de dicho tratado, situación que hoy no puede cambiar por la aprobación y entrada en vigencia operativa de la Ley 9986. No se puede obviar el hecho que dicho Tratado pondría al país a competir en varios sectores, con empresas de la mayor economía mundial del mundo, como Estados Unidos, por lo que la implementación de diferentes leyes que permitieran al país "nivelar" el marco de competitividad, siempre fue parte del espíritu mismo del tratado comercial, por eso hoy no puede mediante otra Ley, venir a desmerecer lo regulado en el marco de negociación del Tratado, para las empresas en competencia; como ocurre con la norma 9886, para el caso del ICE. Con estos antecedentes, ante un mercado abierto para las telecomunicaciones, se crea en Costa Rica una Ley especial para el ICE y sus empresas (así como el Sector de Telecomunicaciones), para atender la norma y compromiso de eficacia para las instituciones públicas que entraran en competencia, siendo siempre un aspecto comercial, de oportunidad y jurídico, ampliamente discutido y consensuado, para la aprobación del Tratado, teniendo en cuenta que una parte fundamental de dicha nueva regulación debería cubrir al ICE, y que éste (sic) Instituto dispusiera de una norma y regulación, para hacer frente a la entrada en operación del Tratado, con una ley, con un apartado especial de Contratación Administrativa, diferente al del resto del Sector Público, del estado costarricense, pues los procedimientos de contratación administrativa y plazos establecidos, en el marco de contratación general del Estado, imposibilitarían al ICE y sus empresas competir en igualdad de condiciones con las empresas extranjeras o nacionales, que comercializaran servicios de telecomunicaciones y que vendrían al país producto de la apertura aprobada en el tratado comercial, para ese estratégico sector de negocios. Con el cumplimiento del espíritu y requisitos de las leyes adicionales para fortalecer los sectores que entrarían en competencia, a partir del TLC, siendo Instituciones del Estado; es que nace la Ley 8660, "Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones", como una parte fundamental del espíritu del tratado comercial y de los compromisos adquiridos por el Estado de Costa Rica para la entrada en vigencia y eficacia del TLC; y un importante y necesario aparte que es el marco especial de contratación administrativa, establecido en la Ley 8660 para el ICE y sus empresas;, (sic) sin el cual, se enmarca un alto riesgo de retroceso en regulación, para el ICE en esta materia; así como una fuerte y directa violación a la eficiencia, eficacia y competitividad, en la contratación administrativa de la Institución, para la adquisición de sus bienes y servicios para atender su estrategia, programas, planes operativos, metas y por ende el Plan Nacional de Desarrollo, que forma parte; dado que la Ley 8660 era parte esencial y fundamental para cumplir con el compromiso del Tratado de Libre Comercio; dejado de cumplir con la nueva Ley General de Contratación Pública. Como se conoce y se puede verificar, con los plazos finales que dilata un procedimiento de contratación administrativa, tanto en el ICE como en un ente del estado; no está demás mencionar; que la norma general es tediosa, por la cantidad de trámites, engorrosa y lenta en la ejecución de dichos procedimientos de compras públicas, establecidos y regulados en la normativa general, que rige a todo el Sector Público de Costa Rica; y si bien es cierto dicha normativa recientemente fue modificada mediante la Ley General de Contratación Pública, la misma no se visualiza, con la experiencia en contratación que dispone el ICE, que no es lo suficientemente eficiente en plazos y procesos, como para permitir a una Institución del Estado, que se encuentra en competencia, competir, en igualdad de condiciones, con empresas privadas. Además, que despojar al ICE, del instrumento de contratación que le previó el TLC, como lo fue su propio marco normativo de contratación administrativa es como se ha indicado, atentar en contra de una parte esencial de la Ley 8660, y la eficacia y eficiencia de la Institución; y más grave aún de los compromisos adquiridos por el Estado de Costa Rica en el TLC, como será desarrollado ampliamente de seguido. Cumplimiento de los compromisos del Estado para la Eficacia Plena del Tratado con la promulgación de la Ley 8660 "Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas de Telecomunicaciones" Con el propósito de cumplir con la agenda de Desarrollo y de Implementación, así como de los compromisos del Estado, políticos y legislativos, que darían eficacia plena a la voluntad del pueblo costarricense, con la aprobación y ratificación del TLC; se elaboró el Proyecto de Ley N.º 16.397, el cual propuso dotar al ICE y sus empresas de un régimen especial de contratación administrativa que precisamente permitiera a la Institución competir y tener un mecanismo más ágil para la adquisición de bienes y servicios. Este proyecto señaló: “… Finalmente, partiendo de un reconocimiento de la labor desplegada por el ICE y sus empresas en el campo de las telecomunicaciones, el Gobierno de la República considera un compromiso ineludible el dotar a dicha entidad de los mecanismos legales y operativos necesarios para que, sin variar su naturaleza pública, pueda actuar en igual de condiciones con los operadores privados que participen en el mercado. Con este fin, el presente proyecto plantea desarrollar un marco normativo complementario a la Ley N.º 449, Ley de creación del ICE, que permita: - Fortalecer las capacidades del ICE sus empresas para prestar comercializar productos servicios de electricidad telecomunicaciones, dentro y fuera del territorio nacional. - Dotar al ICE y sus empresas de la legislación que le permita adaptarse al cambio en electricidad y telecomunicaciones…”. Este Proyecto de Ley fue sometido a consulta de Constitucionalidad, en el cual esa honorable Sala en el voto número 11210, del 16 de julio de 2008, indicó: “… Del análisis del proyecto de ley consultado, se deduce la clara intención del legislador de dotar al Instituto Costarricense de Electricidad de las condiciones necesarias para una mayor eficiencia y eficacia administrativa, financiera y tecnológica. Lo anterior, claro está, en el marco de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones -ya definido por el pueblo con la aprobación del referéndum del TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)- que procura fortalecer a los operadores públicos frente a su eventual competencia. En efecto, de las consideraciones de los dictaminadores del proyecto de ley se colige lo siguiente: " (...) En el proyecto de marras, se plantea un régimen especial de contratación administrativa para la adquisición de bienes y servicios del ICE. En cuanto a este tema, el proyecto en estudio enuncia entre sus objetivos el dotar al ICE de una contratación administrativa ágil, eficiente eficaz como arte de los esfuerzos de fortalecer modernizar dicha entidad: así como de establecer un cuerpo normativo adaptado a sus particularidades. Tanto la Sala Constitucional como la Contraloría General, han señalado la posibilidad que existan regímenes especiales siempre y cuando la naturaleza y particularidades de la actividad pública de que se trate, así lo exijan y en tanto los supuestos contemplados en la normativa genérica no le resulten aplicables. Tal como se pretende en ese dictamen, dicho régimen debe regular entonces las condiciones particulares de la contratación administrativa del ICE y sus empresas, e ineludiblemente considerar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 182 y 184. En este tema el legislador tiene encomendada la tarea de señalar de manera clara cuáles han de ser las reglas y parámetros específicos que justifiquen una regulación apartada del marco normativo general, desarrollar su contenido en la ley e incorporar los principios constitucionales que atienden la actividad de contratación administrativa del Estado, tal como se propone en el presente texto. En el marco de dichos objetivos, se resaltó que uno de los principales inconvenientes que, históricamente, han tenido el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en materia de contratación administrativa, es que los límites económicos para determinar los procedimientos de contratación aplicables no necesariamente se ajustan a sus requerimientos. En virtud de lo anterior, se colige que la intención del legislador en la normativa consultada es ajustar los límites económicos de la contratación administrativa a la realidad y las dimensiones del ICE. En el dictamen de análisis se señaló lo siguiente: “(...) En el mismo orden de ideas, actualmente el ICE y sus empresas utilizan los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada y contratación directa según los límites económicos que establece el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas. Dicha metodología por sí misma no es inconveniente, sin embargo, siendo que el presupuesto de referencia aplicable al ICE representa poco más del 10% del presupuesto de la Institución, se hizo necesario establecer una metodología que permita ajustar los limites (sic) económicos de la contratación a la realidad y dimensiones del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, sin que con ello se pierda de vista que el órgano competente para fijar dichos límites es la Contraloría General de la República. (...)" (lo resaltado no corresponde al original). El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución... " (el subrayado no es del original). Por lo anterior, en concordancia con la voluntad del legislador y una vez superado el análisis de Constitucionalidad, se promulga la Ley 8660, la cual señala entre sus objetivos los siguientes: “… a) Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia. e) Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación pública que tienen el ICE y sus empresas. f) Garantizar y reafirmar la autonomía administrativa y financiera del ICE y sus empresas ...” Para dicho cumplimiento, en su artículo 20 se establece un régimen de contratación administrativa especial, que permita mayor agilidad y eficiencia en la adquisición de bienes y servicios en concordancia con lo establecido en el TLC; situación que se puede corroborar en los años en que ha estado operativa en la Institución (ICE), el régimen especial, que ha posibilitado la competitividad, la capacidad de respuesta para atender servicios, recursos y otros del sistema de telecomunicaciones, dada la oportunidad que le presenta el disponer de un régimen especial para la adquisición de bienes y servicios para atender sus metas y obligaciones. “… CAPÍTULO IV RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ARTÍCULO 20.- Regulación de la contratación La adquisición de bienes y servicios que realice el ICE estará sometida a las disposiciones especiales contenidas en esta Ley y en su Reglamento. La Ley de Contratación Administrativa, N. 0 7494, de 1 0 de mayo de 1996, sus reformas, y su Reglamento se aplicarán de manera supletoria. La adquisición de bienes y servicios, que realicen las empresas del ICE constituidas como una sociedad anónima, quedarán excluidas de la Ley de Contratación Administrativa …” Esta regulación especial permitió que la adquisición de bienes y servicios del ICE y sus empresas se realizara de manera más ágil, eficiente y con una mayor autonomía administrativa, elementos necesarios para responder adecuadamente en un mercado en competencia. Inconstitucionalidad del artículo 1, 2 y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública: El artículo 1 de la Ley General de Contratación Pública señala: “… ARTÍCULO 1-Ámbito de aplicación La presente ley resulta de aplicación para toda la actividad contractual que emplee total o parcialmente fondos públicos ...” Jerarquía superior de los Tratados y Convenios de carácter internacional. Según reza el artículo 7 de nuestra Constitución, los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes. En el caso en concreto, resulta claro que el TLC aprobado por voluntad popular y ratificado por la Asamblea Legislativa tiene un rango superior a las leyes y solo se encuentra por debajo de la Constitución Política. Sobre este punto, la Procuraduría General de la República, en misma Opinión Jurídica OJ-O11-2008 del 15 de febrero del 2008, con respecto a las leyes internas sobre lo dispuesto en un tratado internacional ha señalado: “… Tratándose de Costa Rica, la jurisprudencia constitucional ya ha indicado que los tratados internacionales, desde su aprobación y ratificación, surten efectos al interior del país, salvo que para su ejecución se requiera la aprobación de medidas posteriores de implementación: “De conformidad con la doctrina derivada del artículo 7º de nuestra Constitución, los tratados o Convenios Internacionales, como fuente normativa de nuestro ordenamiento jurídico, ocupan una posición preponderante a la de ley común. Ello implica que, ante la norma de un tratado o convenio, -denominación que para efectos del derecho internacional es equivalente- cede la norma interna de rango legal que es precisamente el problema jurídico que nos ocupa. En efecto, las normas internacionales no surgen de la potestad legislativa inherente a los congresos o parlamentos de cada país, en los que los representantes popularmente electos (hablamos de las democracias representativas) participan como sujetos activos del proceso de formación de la ley, sobre todo en la etapa de la iniciativa del proyecto en cuestión, con la posterior intervención del ejecutivo como elemento de fiscalización. Caso contrario ocurre en el derecho internacional, campo en el que el ejecutivo, en su función exclusiva y autónoma de conducir las relaciones internacionales del Estado mismo, define el contenido de las negociaciones y con ello vincula u obliga a los demás órganos internos. Aquí, el legislativo no juega un papel preponderante en el contenido de las negociaciones, sino más bien como órgano de refrendo posterior aprobando o improbando el instrumento, pero no modificándolo. Ahora bien, una vez suscrito por el ejecutivo (Presidente y Ministro de Relaciones Exteriores), aprobado por la Asamblea Legislativa y ratificado por el Ejecutivo el tratado, en este caso, el Convenio se incorpora al régimen legal interno de nuestro país, imperando sobre toda otra norma común que se le oponga, salvo que, por el propio contenido de sus cláusulas, su ejecución haya sido condicionada a su perfeccionamiento mediante acuerdos menores o protocolos como los designa la Constitución. "(Voto N. 0503-96 de las 10:21 horas del 26 de enero de 1996). El convenio internacional aprobado y ratificado se incorpora al ordenamiento nacional con autoridad superior a la ley, la cual debe adecuarse a lo dispuesto en el tratado como norma superior. La disconformidad entre la norma legal y el tratado incorporado al ordenamiento se resuelve en aplicación de los criterios hermenéuticos de solución de las antinomias normativas, pudiendo, empero, envolver un problema de constitucionalidad en la medida en que se vulnere lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política. …” Como se ha logrado apreciar en esta Acción, los artículos impugnados ignoran el régimen especial de contratación administrativa del ICE, en un mercado en competencia, régimen que como se explicó, fue parte del contenido del TLC, contenido en su Agenda de Desarrollo, Agenda de Implementación y de los compromisos del Estado y legislativos para dar eficacia y curso al Tratado de Libre Comercio, oponiéndose a todas luces al propósito del mismo, incluyendo el procedimiento de contratación administrativa del ICE, dentro de un marco general de Compras Públicas del Estado, en total contradicción con lo promulgado por el legislador de dotar al ICE y sus empresas, de un marco legislativo ágil, eficiente y adecuado a sus necesidades presupuestarias específicas; dado que con la entrada en vigencia del TLC, debía prepararse para la competencia en el sector de telecomunicaciones. El proyecto de ley, Expediente Número 21.546 que sustentó la Ley General de Contratación Pública es absolutamente claro en que uno de sus objetivos era precisamente eliminar todo régimen especial de contratación administrativa:“… Un ámbito de aplicación omnicomprensivo … En relación con la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa hoy vigente, se ha venido presentando un fenómeno en virtud del cual las Administraciones, con bastante frecuencia, pretenden aprovechar cualquier modificación a nivel legal de sus competencias, para buscar apartar su esquema de adquisiciones de dicha ley. Tal es el caso del Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Instituto Nacional de Seguros, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Junta Administrativa Servicios Eléctricos de Cartago, Radiográfica Costarricense S.A., Sistema Nacional de Radio y Televisión o Correos de Costa Rica. Lo anterior ha generado que existan diferentes leyes con regulaciones particulares que, lejos de permitir un mecanismo sencillo para las compras públicas, configura un panorama difícil de entender, enmarañado y además compromete la seguridad jurídica. Aun cuando se reconoce que dentro de la actual Ley de Contratación Administrativa existen temas que son susceptibles de mejora, y en función de lo anterior es que se presenta esta iniciativa, lo cierto es que en la práctica esa atomización a la que se ha enfrentado la materia de contratación pública en relación con la proliferación de instrumentos de regulación especial para ciertas Administraciones no ha resultado eficaz. Por el contrario, en virtud de la convivencia de distintos regímenes de contratación, en la actualidad la Administración contratante, el operador jurídico y la ciudadanía en general se encuentran sometidos a una telaraña regulatoria densa, que fomenta la inseguridad jurídica y complica el dominio integral del ordenamiento en esta materia. Es por ello que en el presente proyecto se pretende un ámbito de aplicación único, que presenta como criterio objetivo la utilización de fondos públicos. Así, la norma postula que el ámbito de aplicación sea para toda la Administración, de modo que se pretende aplicar a las contrataciones de todos los órganos o entes, ya sean públicos o privados siempre que empleen fondos públicos (elemento objetivo). En razón de lo anterior, es que se entiende como un ámbito de aplicación omnicomprensivo. Por consiguiente, tal y como se mencionó, se elimina la regulación de sujetos que se "rigen por principios" o que cuentan con normativa especial para la adquisición de bienes, obras y servicios. Esta regulación por principios no está claramente definida o delimitada y en la práctica, se ha identificado que existen diferentes regulaciones... " (el subrayado no es del original). Este objetivo legislativo equipara al ICE con otras empresas, Ministerios e instituciones del Estado, sin analizar ni valorar el origen mismo de esta normativa especial, para la contratación administrativa. En el caso del ICE, esta surge como un compromiso legislativo, de Estado para la eficacia del TLC, dotar a las empresas públicas que entraban en competencia de instrumentos jurídicos, con rango de ley, para atender con más eficiencia operativa, financiera y administrativa el sector de telecomunicaciones; por lo que resulta contrario al derecho de la Constitución, que una ley posterior, ignore la legislación de implementación de un Tratado o Convenio Internacional, y establezca de manera obligatoria utilizar un marco legislativo general, oponiéndose al mismo. Ya que no solo deroga el régimen especial de contratación administrativa, que aplica al ICE, para ser más eficaz y eficiente en su administración para enfrentarse a la competencia, sino que, con ello, lesiona y pone en peligro la existencia misma del ICE y de sus empresas, incluyéndolo en un régimen de contratación general que no contempla sus necesidades particulares administrativas, presupuestarias y de competencia; omisión grave para la Institución, porque se encasilla nuevamente en un régimen de un Estado que no todas sus instituciones, llámese Ministerios, descentralizadas, y otras entidades públicas, pero que no compiten por sus servicios e ingresos, en el mercado nacional con otros operadores, como sí es el caso del ICE como Institución (sic) autónoma, en su sector de telecomunicaciones. Y ya con un análisis más profundo igualmente en competencia el sector de electricidad, a la fecha. De la misma manera, el artículo 2 de la Ley General de Contratación Pública señala:“… ARTÍCULO 2- Exclusiones de la aplicación de la ley Se excluyen del alcance de la presente ley las siguientes actividades: a) La actividad ordinaria de la Administración. b) Las relaciones de empleo público. c) Los empréstitos públicos. Los procedimientos de contratación derivados de ellos se regirán por la presente ley, salvo que la ley que apruebe el empréstito disponga otro régimen de contratación. d) Las contrataciones que se realicen fuera del país para la construcción, la instalación o la provisión de oficinas y para la contratación de bienes, obras y servicios, los cuales deberán ser utilizados y consumidos en su totalidad en el exterior. e) Los acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho internacional público de carácter humanitario, los cuales se rigen por el derecho internacional público. f) Los convenios de colaboración entre entes de derecho público, entendidos como aquellos acuerdos que se realizan dentro del ámbito de competencia legal de cada sujeto, donde hay paridad entre las obligaciones de las partes y se busca un mismo fin común, sin mediar pago alguno. g) Las contrataciones que realice la Comisión Nacional de Emergencias, en virtud de la actividad extraordinaria definida en el artículo 4 de la Ley 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, de 22 de noviembre de 2005. Las restantes contrataciones se regirán por lo previsto en la presente ley. h) La adquisición de combustible…” Como consecuencia de lo anterior, este artículo impugnado también resulta contrario a lo instituido en el artículo 7 de la Constitución Política, desconociendo la superioridad legal de un tratado internacional público, como lo es el TLC dentro de las materias excluidas de la aplicación de esta ley. El artículo 135 inciso c) de la Ley impugnada, materializa lo indicado en los puntos anteriores y deroga, precisamente, los artículos de la Ley 8660 que establecen el régimen especial de contratación administrativa del ICE y sus empresas: ARTÍCULO 135- Derogatorias Se derogan las disposiciones que se indican: c) Se derogan los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008 …” Oposición de la Ley 9986 "Ley General de Contratación Pública al Tratado de Libre Comercio República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC). Como se indicó en el apartado anterior, esta ley deroga el régimen especial de contratación administrativa, que era necesario para cumplir con el espíritu mismo del TLC, y las acciones que se realizaron, de parte de los anteriores Legisladores (sic), para cumplir con los preceptos de las citadas Adendas (sic) y poder realizar una apertura en el mercado de las telecomunicaciones de manera gradual, fortaleciendo al ICE y sus empresas a través de una contratación administrativa más ágil, eficiente y con mayor autonomía administrativa; elementos que se pierden en la norma actual, desconociendo los actuales legisladores, las premisas de creación de ese régimen especial para adquirir bienes y servicios para el sistema y negocio de telecomunicaciones a cargo del ICE, como la empresa estatal oponiéndose a las obligaciones establecidas en el Tratado de Libre Comercio. A continuación, se demuestra como la Ley 9986 representa un retroceso en esta materia, dejando una inconstitucionalidad en el accionar de los legisladores al aprobar esa norma, abatiendo el marco normativo del ICE para disponer de esa agilidad, eficiencia administrativa y financiera para el sector de telecomunicaciones; cambiándola por el simplismo, tiempo largo de procedimientos de contratación administrativa, incluyendo más pasos al proceso de adquisiciones nuevamente; perdiendo así la autonomía administrativa que el ICE y sus empresas requieren para brindar un servicio en un marco de competencia, derogar el marco jurídico que previno el TLC, de un marco jurídico moderno y fortalecido para entrar en competencia en un Sector de Telecomunicaciones, que es tan cambiante por su naturaleza de tecnología en servicios: Contenido del TLC. Capítulo 9 Anexo 13: Preámbulo El Gobierno de la República de Costa Rica: reconociendo la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones y reafirmando su decisión de asegurar de que el proceso de apertura en su sector de servicios de telecomunicaciones se base en su Constitución Política; enfatizando que dicho proceso de apertura será en beneficio del usuario y se fundamentará en los principios de gradualidad, selectividad y regulación, y en estricta conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios de telecomunicaciones: y reconociendo su compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones y asegurando que el uso de su infraestructura será remunerada y además desarrollar una entidad reguladora para supervisar el desarrollo del mercado; asume a través del presente Anexo los siguientes compromisos específicos en materia de servicios de telecomunicaciones. II. Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004…” Resulta indudable que con el solo hecho de derogar este régimen especial, para la contratación administrativa en el ICE, la Ley General de Contratación Pública, se opone, no solo a las obligaciones legislativas del Estado Costarricense sino al propósito de estas y que buscan la adecuada implementación del TLC fortaleciendo y modernizando al ICE y sus empresas. Sin detrimento de lo anterior, se señalan ejemplos de cómo esta ley general establece amarras, limita el actuar del ICE y sus empresas; mismas que se oponen claramente al objetivo del TLC: Umbrales y plazos: Tal y como se ha indicado en esta Acción (sic) l (sic), en el proyecto para la promulgación de la Ley 8660 y en la consulta de constitucionalidad se indicó que uno de los problemas más relevantes que se presentaba en el ICE eran, precisamente, los umbrales que no consideraban sus necesidades específicas y no se ajustaban a su realidad presupuestaria. Con la Ley 8860 se estableció: “ARTÍCULO 22.- Procedimientos ordinarios de concurso El ICE utilizará los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación abreviada, de conformidad con las disposiciones de este capítulo; asimismo, podrá aplicar el régimen especial de contratación directa. En el Reglamento de esta Ley, podrán fijarse reglas especiales relativas a la estructura y los requisitos de los procedimientos ordinarios de concurso citados, en el tanto se respeten los principios constitucionales de la contratación administrativa. El ICE, considerado individualmente, utilizará el procedimiento de licitación pública para contrataciones, cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar el presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales de la entidad, por el factor que resulte de dividir la cuantía señalada para la licitación pública en el inciso a) del artículo 27 de la Ley general de contratación administrativa (sic), entre el presupuesto de referencia aplicable al ICE, considerado individualmente, dispuesto en el mismo numeral. Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha Ley. Se aplicará el procedimiento de licitación abreviada, para contratos cuya cuantía se ubique entre el monto para contratación directa señalado en el inciso a) del artículo 27 de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa y la cuantía para la licitación pública, que resulte de la aplicación de la fórmula expresada en el párrafo anterior. El presupuesto de referencia es el que se debe aplicar al ICE, considerado individualmente, de conformidad con el artículo 27 de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, con sus ajustes vigentes…”. Con la aplicación del artículo anterior, para el año 2022 los umbrales de contratación eran los siguientes. II. —Límites de contratación aplicables al ICE y JASEC.

LÍMITES DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA AÑO 2022 Cálculo según artículo 22 de la Ley Nº 8660 Instituciones Licitación Pública Licitación abreviada Contratación Directa Estrato de referencia1 Igual a o más de Menos de Igual o más de Menos de Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 6 041 595 408,00 6 041 595 408,00 101 100 000,00 101 100 000,00 A Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (JASEC) 697 414 414,00 697 414 414,00 28 260 000, 00 28 260 000,00 C 1Determinado según el momento presupuestado promedio, en millones de colones del periodo 2020-2022, para la adquisición de bienes y servicios no personales indicado como referencia en el punto X de esta resolución. Fuente: R-DC-00020-2022. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Despacho Contralor General. San José a las nueve horas del dieciséis de febrero del dos mil veintidós. Por su parte, la Ley General de Contratación Pública establece: “ARTÍCULO 36- Umbrales para determinar el procedimiento de contratación.

El procedimiento de contratación se determinará de acuerdo con los siguientes umbrales: i) Las contrataciones que realicen las empresas públicas no financieras nacionales, empresas públicas no financieras municipales, las instituciones públicas financieras bancarias y las instituciones públicas financieras no bancarias, enlistadas en el Clasificador Institucional del Sector Público que emite el Ministerio de Hacienda, realizarán el procedimiento de licitación mayor en las contrataciones de bienes y servicios cuya estimación sea superior a doscientos ochenta y cinco millones ochocientos sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y dos colones (¢ 285 868 752), licitación menor en las contrataciones de bienes y servicios cuya estimación sea igual o inferior a doscientos ochenta y cinco millones ochocientos sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y dos colones (¢ 285 868 752) pero superior a setenta y un millones cuatrocientos sesenta y siete mil ciento ochenta y ocho colones (CRC 71 467 188) y licitación reducida en aquellos casos cuya estimación sea igual o menor a setenta y un millones cuatrocientos sesenta y siete mil ciento ochenta y ocho colones ( 71 467 188)…”. Con la recién actualización realizada por la Contraloría General de la República, los montos vigentes para el año 2023 son:

Umbrales año 2023 (montos en colones) Régimen Tipo de contratación Licitación Mayor Licitación Menor Licitación reducida Igual a o más de Menos de Igual o más de Menos de Ordinario Bienes y Servicios 264.519.083 264.519.083 66.129.771 66.129.771 Obras 712.166.540 712.166.540 178.041.690 178.041.690 Diferenciado Bienes y Servicios 317.422.900 317.422.900 79.355.725 79.355.725 Obras 1.139.466.819 1.139.466.819 284.866.705 284.866.705 Fuente: R-DC-00132-2022. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Despacho Contralor General. San José a las trece horas con cuarenta y tres minutos del doce de diciembre de dos mil veintidós Con el régimen especial de la Ley 8660, el ICE debía utilizar el procedimiento licitatorio más riguroso en etapas y plazos (licitación pública) para adquisiciones de bienes y servicios estimados en sumas iguales o superiores a CRC 6 041 595 408,00, monto que considera precisamente las condiciones presupuestarias aplicables a la Institución.

En cambio, al derogarse este régimen especial, el ICE se ve obligado a utilizar el procedimiento más riguroso en plazos y etapas (licitación mayor), para adquisiciones estimadas en una suma igual o superior a CRC 317 422 900,00. Lo anterior resulta totalmente desproporcionado y gravoso para la Institución, debido a que hace más aletargada la gestión administrativa y financiera, con la acción de alargar el plazo para la adquisición de bienes y servicios y desvirtúa la agilidad que requiere para responder adecuadamente al mercado en competencia en el cual se encuentra, para atender sus negocios de telecomunicaciones y electricidad. De igual manera, el ICE con su régimen especial debía utilizar la licitación abreviada (procedimiento ordinario más breve y ágil que la licitación pública), para adquisiciones entre CRC 101 100 000,00 y CRC 6 041 595 408,00, mientras que, con el umbral actual, debe utilizar la licitación menor para adquisiciones entre los 79 355 725,00 CRC y 317 422 900,00 CRC, nuevamente afectando, potencialmente, los resultados de la Cadena de Abastecimiento de la Institución y debilitándolo ante la competencia.

Para demostrar lo anterior, se adjunta un cuadro comparativo de plazos desde la publicación del pliego de condiciones hasta su eventual adjudicación en firme acorde con los tipos de procedimientos ordinarios de la Ley 9986 y la Ley 8660:

Ley General Contratación Pública Licitación Mayor* Plazo mínimo Licitación menor *Máximo Licitación reducida *Plazo máximo Recepción de ofertas 15 15 5 Adjudicación 30 30 10 Recurso de objeción 24 8 5 Recurso de revocatoria/apelación 62 28 12 Total 131 81 32 Ley de Fortalceimiento (sic) y Modernización Licitación Pública *Plazo Mínimo Licitación Abreviada *Plazo máximo Contratación Directa escasa cuantía *Plazo máximo Recepción de ofertas 10 20 5 Adjudicación 20 40 10 Recurso de objeción 12 15 0 Recurso de revocatoria/apelación 45 27 0 Total 87 102 15 Fuente: Elaboración propia SIICE- marzo-2023. *El plazo de los recursos incluye el plazo de interposición, admisibilidad, resolución y firmeza del acto administrativo. Como se puede apreciar, por ejemplo, lo que utilizando anteriormente, la Ley 8660 se adquiría a través de un procedimiento de Contratación Directa de escasa cuantía, tardaba únicamente 15 días desde su publicación hasta su adjudicación en firme, mientras que por ese mismo monto la Administración del ICE, en aplicación de la Ley 9986, tardará de 32 días hábiles en el rango hasta los CRC 79 355 725,00 y 81 días hábiles en el rango de CRC 79 355 725,00 a CRC 101 100 000.00 considerando el trámite del recurso de objeción y revocatoria.

Este plazo incluso puede alargarse ante prórrogas en el plazo para adjudicar o una eventual readjudicación donde se debe dar una segunda ronda recursiva; situación que hará un proceso de contratación administrativa largo y engorroso para el ICE, en un marco donde los Operadores de la competencia pueden adquirir con el método de empresa privada, en franca desventaja para la Institución estatal. En el caso de la licitación menor, para el rango del umbral de la licitación abreviada, presenta una disminución en tiempo (rango de CRC 101 100 000.00 a CRC 317 422 900,00), sin embargo, para montos superiores debe utilizarse la licitación mayor, ampliando los tiempos en 29 días hábiles, con la posibilidad que se amplíe ante prórrogas en el plazo para adjudicar o una eventual readjudicación donde se debe dar una segunda ronda recursiva. Aunado a lo anterior, con el régimen diferenciado de la Ley General de Contratación Pública, se pretende dar igualdad de condiciones al ICE en comparación a empresas como el CNP, RECOPE, Banco de Costa Rica, INS, entre otros, cuando su presupuesto en materia de adquisiciones es muy superior, con lo cual se contrapone al propósito de la Ley 8660, como se indicó anteriormente de dotar umbrales acordes con la realidad presupuestaria de la Institución.

Para demostrar lo anterior, según información publicada en SICOP, según el Plan Anual de Adquisiciones 2023, de cada una de las entidades mencionadas con lo que se evidencia que la realidad del ICE es muy distinta a las empresas que entran en esa categoría:

Institución Presupuesto estimado en colones ICE 147 189 177 163,83 INS 54 035 081 067,81 CPN 61 663 059,40 RECOPE 15 493 823 808,00 Banco de Costa Rica 18 680 634 070,36 Fuente: Elaboración propia con Planes Anuales de Adquisiciones- SICOP Régimen recursivo: El artículo 26 de la Ley 8660 en cuanto el régimen recursivo estableció: “… ARTICULO 26.- Recursos El recurso de objeción contra el cartel de una licitación pública o abreviada se interpondrá dentro del primer cuarto del plazo para presentar ofertas ante la Contraloría General de la República, en los casos de licitación pública y, en los demás casos, ante la administración contratante. Este recurso deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación. Transcurrido el plazo señalado, se tendrá por acogido el recurso. En el caso del ICE, solo cabrá recurso de apelación cuando se trate de licitación pública. En los demás casos, se aplicará recurso de revocatoria. …

No procederá recurso de revocatoria contra las contrataciones directas de escasa cuantía…” Lo anterior permitía a la Administración del ICE, en fortalecimiento de su autonomía administrativa, financiera y flexibilidad procedimental, atender los recursos para adquisiciones entre CRC 101 100 000,00 y CRC 6 041 595 408,00. En la Ley General de Contratación Pública se señala: "ARTÍCULO 95- Recurso de objeción Interposición del recurso de objeción y órgano competente para conocerlo: Podrán objetar el pliego de condiciones de licitación todo potencial oferente o cualquier organización legalmente constituida para velar por los intereses de la comunidad donde vaya a ejecutarse la contratación o sobre la cual surta efectos. a) Tratándose de licitación mayor, la Contraloría General de la República ostenta la competencia para conocer del recurso, el cual deberá ser interpuesto en el sistema digital unificado dentro del plazo de los ocho días hábiles siguientes a la publicación del pliego de condiciones ARTÍCULO 97- Recurso de apelación Trámite del recurso de apelación El recurso de apelación procederá contra el acto de adjudicación, el que declara desierta o infructuosa una licitación mayor.

Dentro de los ocho días hábiles siguientes a la comunicación del acto final, quien haya participado en el procedimiento concursal podrá interponer en el sistema digital unificado recurso de apelación. La Contraloría General de la República tramitará el recurso según las siguientes etapas:…” Es decir, la Ley General de Contratación Pública establece la competencia de la Contraloría General de la República para atender los recursos de objeción y de apelación en procedimientos de licitación mayor, que como se indicó actualmente para el régimen diferenciado se definió para adquisiciones iguales o mayores a CRC 317 422 900,00. Lo anterior debilita la autonomía administrativa, financiera y procedimental del ICE (objetivo del TLC y la Ley 8660), ya que ahora es la Contraloría General de la República, quien resuelve los recursos que por cuantía resolvía por sí mismo el Instituto, con los umbrales anteriores hasta CRC 6 041 595 408,00.

Esto también afecta la eficiencia de los procedimientos de Contratación Administrativa para el ICE, pues el Órgano Contralor debe atender todos los recursos de la Administración Pública, derivados de procedimientos de Licitación Mayor, que como se dijo, no consideran el tipo, naturaleza y presupuesto de las Instituciones (más allá de lo que establece el régimen diferenciado del ordinario, que pone en igualdad, empresas del ICE, empresas como el Consejo Nacional de la Producción, INCOFER, RECOPE, INS, CONAPE, por citar algunos ejemplos; dejando en franca desventaja una empresa como el ICE, que ampliamente se ha explicado, debe atender las demandas de servicios de telecomunicaciones, en un marco competencial fuerte, como se conoce a la fecha en el mercado nacional. Eliminación del régimen especial de "Contratación Directa de Escasa Cuantía" La Ley General de Contratación Pública establece como procedimientos ordinarios la licitación reducida, la licitación menor y la licitación mayor, asimismo, elimina dentro de las excepciones la contratación directa de escasa cuantía.

La Ley 8660 establecía: “… ARTÍCULO 22.- Procedimientos ordinarios de concurso El ICE utilizará los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación abreviada, de conformidad con las disposiciones de este capítulo; asimismo, podrá aplicar el régimen especial de contratación directa. En el Reglamento de esta Ley, podrán fijarse reglas especiales relativas a la estructura y los requisitos de los procedimientos ordinarios de concurso citados, en el tanto se respeten los principios constitucionales de la contratación administrativa…” En virtud de lo anterior, el ICE podía tramitar los procedimientos cuya estimación estuviera por debajo de los CRC 100 100 000,00 a través de una contratación directa de escasa cuantía, procedimiento expedito, ágil administrativa y financieramente, normado y reglamento; que tenía la disminución de trámites en el "sentido limpio" de no tener recursos de objeción ni revocatorita contra el acto final de adjudicación, logrando adquirir los bienes y servicios en un plazo de 15 días, a partir de la publicación del concurso.

Eliminar estas fases recursivas precisamente tenían el objetivo de agilizar la adquisición de bienes y servicios de menor cuantía de la Institución y responder rápidamente a las exigencias del mercado. Con la eliminación de este tipo de procedimiento, estas adquisiciones deben tramitarse bajo el procedimiento de licitación reducida (hasta los CRC 79 355 725,00), que impone el derecho de los participantes de objetar el cartel y revocar el acto final, pudiendo Re (sic) adjudicarse el concurso. Etapas procesales, para una menor cuantía, desde el ejercicio presupuestal del ICE, que lejos de simplificar, alargan los plazos de la etapa de concurso y concreción de un contrato, afectando la disponibilidad de los bienes y servicios que requiere una eficiente y eficaz cadena de suministros, de una empresa de telecomunicaciones estatal, que compite con operadores privados en desigualdad de condiciones.

Para la demostración del impacto negativo, en la agilidad en las adquisiciones del Instituto, se adjunta la información certificada de parte de RACSA como coordinador del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), donde se evidencia que en el año 2022 el ICE publicó 919 procedimientos de Contratación Directa de Escasa Cuantía; adquisiciones que según la Ley 9986 tardarían como mínimo el doble del tiempo para adquirir firmeza. Variable tiempo que se verá ineludiblemente reflejada en los servicios, nuevos negocios de telecomunicaciones que brinda el ICE, y por ende en sus ingresos. Modificación unilateral de contrato: En el artículo 178 del Reglamento a la Ley 8660, se establecía la potestad de que el ICE modificara sus contratos en ejecución, con el propósito de adquirir los mismos bienes o incluso de similar naturaleza hasta por el 100% del monto adjudicado. El artículo 101 de la Ley General de Contratación Pública, establece que esta potestad está limitada como máximo a un 20% y de forma excepcional, hasta un 50%, debiendo la Administración, en caso de requerir mayor cantidad, promover un nuevo concurso.

Lo anterior también viene en menoscabo de la agilidad en las adquisiciones que se logró con la implementación de la Ley 8660 y su reglamento como parte de la implementación del TLC. Procedimiento especial para empresas en competencia: La Ley General de Contratación Pública establece un procedimiento especial para empresas en competencia, en la cual se identifica al ICE, con el propósito de establecer una manera menos rigurosa que los procedimientos ordinarios, cuando el objeto del contrato sea para adquirir bienes, obras y servicios destinados a generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, sin embargo este procedimiento, aunque más flexible que el régimen ordinario, no es más ágil ni conveniente que el régimen especial establecido en la Ley 8660, pues limita su uso únicamente a este tipo de bienes y servicios; además, establece una serie de requisitos para su utilización, por lo que no representa ninguna garantía de flexibilidad y agilidad administrativa y financiera, conforme a la legislación emitida a ese efecto, como lo es la Ley 8660, que fue un compromiso y previsión para la empresa estatal poder entrar en competencia con el TLC.

“… ARTÍCULO 168 Reglamento a la Ley 9986: Para la aplicación de lo previsto en el párrafo anterior, se entenderá a) Gran complejidad o carácter especializado, aquellos objetos que, en función de sus características particulares y su demanda poco frecuente, les den un carácter excepcional desde el punto de vista técnico. La gran complejidad o carácter especializado deberá ser acreditado mediante acto administrativo motivado, emitido por la unidad técnica competente. b) Número limitado de proveedores, aquella adquisición donde el mercado no ofrezca un número mayor de cinco potenciales oferentes con capacidad de ofrecer el objeto requerido, lo cual deberá ser acreditado en el sistema digital unificado por la unidad técnica competente. c) Economía y eficiencia, cuando de acuerdo con el principio de valor por el dinero se acrediten fehacientemente las ventajas económicas y se demuestre que se van a conseguir las metas propuestas con el menor empleo de recursos…”.

Autonomía administrativa y financiera Dentro del trámite legislativo del proyecto de Ley a la 8660, la Comisión Especial del expediente, mediante el dictamen afirmativo de mayoría, en el apartado 3.3.4. Desaplicación de leyes (folio 5234 del expediente 16.397), señaló: “En aras de robustecer la autonomía y permitirles cumplir sus fines especiales, se exceptúa la aplicación al ICE y sus empresas de determinadas disposiciones legales, las cuales han significado un serio escollo a ese imperativo de cumplir su cometido histórico en la época actual. Los diputados y diputadas que determinan afirmativamente el proyecto, consideran que para que el ICE y sus empresas sigan siendo motor y fuente de progreso nacional y, de esa manera, continúen instalando infraestructura, que le permita al país una exitosa estrategia para atraer inversión extranjera directa, al contar con servicios óptimos, oportunos, de calidad y a bajo costo, la iniciativa que se dictamina determina la inaplicación al ICE y a sus empresas de las siguientes leyes: B) Ley de Administración Financiera de la república y de Presupuestos Públicos No. 8131 de 18 de setiembre de 2001 y sus reformas, excepto los artículos 57 y 94…” De esta manera, la Ley 8660 señala en su artículo 17: “…

Desaplicación de leyes vigentes b) La Ley N. 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001. y sus reformas excepto los artículos 57 y 94…” Contrario a lo valorado y aprobado por los legisladores como una manera óptima de liberar al ICE y sus empresas de amarres legislativos, la Ley General de Contratación Pública en sus artículos 133, 134 incisos j) y k) reinstala el deber de aplicar la Ley 8131 Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos derivado de la Contratación Pública al ICE y sus empresas, nuevamente limitando la autonomía administrativa y financiera que resulta necesaria para el logro de sus objetivos y una adecuada implementación del TLC. Aunado a lo anterior, vale mencionar que los argumentos de inconstitucionalidad señalados fueron advertidos oportunamente dentro del trámite legislativo de la Ley 9986 mediante oficio GG-1015-2020 del 9 de julio del 2020 (folios 5784 al 5798 del expediente de la ley 9986) y DJR-141-2021 del 23 de marzo de 2021 (folios 7677 al 7693 del expediente de la ley 9986) emitidos por la empresa Radiográfica Costarricense (RACSA S.A.) y oficios 256-115-2020 del día 21 de julio de 2020 (folios 5812 al 5836 del expediente de la ley 9986) y 256-41-2021 del 5 de abril de 2021 (folios 7695 al 7720 del expediente de la ley 9986) emitidos por el ICE como parte de la consulta institucional promovida por la Asamblea Legislativa del proyecto de ley 21.546, sin embargo éstos no fueron puestos en consulta constitucional ante esa honrable Sala.

Otros artículos impugnados de inconstitucionalidad: Por los mismos argumentos se impugnan los siguientes artículos de la Ley General de Contratación Pública que regulan la contratación administrativa del ICE y sus empresas:

Artículo 68 Procedimiento especial para el INS, el ICE y sus empresas en competencia, JASEC y ESPH Artículo 69 Contratación abierta de servicios para instituciones y empresas en competencia Artículo 70 Contratación de tecnología para instituciones y empresas en competencia Artículo 134 inciso d) Reforma el artículo 11 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (…)”. Formula la siguiente petitoria: “Por lo anterior, conforme el artículo 73 inciso d) y 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y articulo 7 de la Constitución Política se solicita lo siguiente: • Se admita la presente Acción de Inconstitucionalidad. • Se declare la inconstitucionalidad respecto al ICE y sus empresas de los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, por ser contrarios al artículo 7 de la Constitución Política”.

1. 2Mediante resolución de las 10:28 horas de 13 de julio de 2023, la Presidencia de la Sala dispuso: “Se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre01 001], en su condición de PRESIDENTE DEL SINDICATO DE INGENIEROS DEL ICE Y AFINES, para que se declaren inconstitucionales los artículos 1°, 2, 68, 69, 70, 134, inciso d) y 135, inciso c) de la Ley No. 9986, Ley General de Contratación Administrativa, por estimarlos contrarios al artículo 7 de la Constitución Política y al Tratado de Libre Comercio (TLC) República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, firmado y ratificado por Costa Rica Se confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, al presidente de la Asamblea Legislativa, al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y a la Contralora General de la República. Manifiesta el representante del Sindicato accionante que mediante Alcance 40 del Diario oficial La Gaceta, # 246 del 21 de diciembre de 2007, se publicó el Decreto Legislativo # 8622 que comprende el Dictamen Afirmativo de Mayoría sobre el Tratado de Libre Comercio (TLC) República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos.En la Sección A, Aspecto de Fondo “Costa Rica y su Agenda de desarrollo del TLC” se definió una agenda de implementación. En cumplimiento del compromiso legislativo, mediante Alcance 21 de La Gaceta 156 del 13 de agosto de 2008, se publicó la Ley n° 8660 “Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones” que establece un régimen especial de contratación administrativa para el ICE, dado el marco en competencia que preveía el citado tratado. En el Alcance 109 del Diario Oficial La Gaceta, número 103 del 31 de mayo de 2021, se publicó la Ley General de Contratación Pública, la cual derogó el régimen especial de contratación administrativa del ICE y sus empresas, derivado de la ley N° 8660. En la Sección A, Aspectos de fondo, Costa Rica y su agenda de Desarrollo del Decreto Legislativo 8622, se definen con claridad los conceptos de Agenda de Desarrollo y Agenda de Implementación.La primera (Agenda de Desarrollo) se refiere al conjunto de política de corto, mediano y largo plazo que se desarrollan en los campos económico, social, ambiental, así como político. Estaban orientadas a promover el desarrollo integral del país. Dentro de esas políticas, se incluía el proceso de modernización institucional, como un elemento fundamental para mejorar la competitividad del país y lograr un mayor aprovechamiento del TLC, a través del progreso en la calidad de la regulación y la simplificación de trámites en los procesos de contratación administrativa. La segunda (Agenda de implementación) se definió como un proceso interno que debía realizar el país para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en dicho instrumento. Ese proceso implicó el desarrollo de acciones tanto en el campo legislativo como en el institucional. En el campo legislativo, se estableció que debía redactarse un proyecto de ley para la modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones para brindar sus servicios y operaciones al entrar en un mercado de competencia abierta.La aprobación del TLC estuvo precedida de un intenso debate interno, análisis y protesta social, en tanto la ciudadanía no quería ver amenazados servicios públicos que, hasta ese momento, brindaba el Estado. Dado que el Tratado pondría al país a competir en varios sectores con empresas de la mayor economía del mundo, la implementación de diversas leyes que permitieran a Costa Rica nivelar el marco de competitividad, siempre fue parte del espíritu mismo del tratado comercial. De ahí que no puede permitirse que hoy, mediante otra ley, se desmerezca lo regulado en el marco de la negociación, tal y como como sucede con la Ley n° 9986. La Ley 8660, “Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, nace como una parte fundamental del espíritu del tratado comercial y de los compromisos adquiridos por Costa Rica al entrar en vigencia y eficacia el TLC, con el objeto de fortalecer los sectores que entrarían en competencia a partir del TLC.El propósito de la ley fue dotar al ICE y sus empresas, de un régimen especial de contratación administrativa que permitiera a la institución competir y tener un mecanismo más ágil para la adquisición de bienes y servicios. Así, el artículo 20 de esa ley, incorpora un régimen de contratación administrativa especial, que permite mayor agilidad y eficiencia en la adquisición de bienes y servicios. En esta línea, los artículos 1°, 2° y 135, inciso c) de la Ley General de Contratación Pública ignoran el régimen de especial de contratación administrativa del ICE, en un mercado de competencia. Por otra parte, la Ley n° 9986, Ley General de Contratación Administrativa, deroga el régimen especial de contratación administrativa anterior, el cual es necesario para cumplir con el espíritu del TLC. Esta ley, representa un retroceso en esta materia, dejando una inconstitucionalidad en el accionar de los legisladores, pues elimina el marco normativo del ICE que le permite a este disponer de agilidad, eficiencia administrativa y financiera para el sector telecomunicaciones, y crea un proceso que atrasa y obstaculiza la contratación administrativa.Adicionalmente, alegan que la nueva ley elimina el régimen especial de “Contratación Directa de Escasa Cuantía”, lo que supone que tales adquisiciones deben tramitarse ahora bajo el procedimiento de licitación reducida, que impone el derecho a los participantes de objetar el cartel y revocar el acto final, pudiendo re-adjudicarse el concurso. El artículo 178 del Reglamento a la ley n° 8660, establecía la potestad de que el ICE modificara sus contratos de ejecución, con el propósito de adquirir los mismos bienes y servicios o incluso de similar naturaleza hasta por el 100% del monto adjudicado. El artículo 101 de la Ley General de Contratación Pública, establece que esa potestad está limitada como máximo a un 20% y de forma excepcional, hasta un 50%, debiendo la Administración, en caso de requerir mayor cantidad, promover un nuevo concurso. La Ley General de Contratación Publica establece un procedimiento especial para empresas en competencia, en la cual se identifica al ICE, con el propósito de establecer una manera menos rigurosa que los procedimientos ordinarios, cuando el objeto del contrato sea para adquirir bienes, obras y servicios destinados a generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia.Sin embargo, este procedimiento, aunque más flexible que el régimen ordinario, no es más ágil ni conveniente que el régimen especial establecido en la Ley 8660, pues limita su uso únicamente a este tipo de bienes y servicios; además, establece una serie de requisitos para su utilización, por lo que no representa ninguna garantía de flexibilidad y agilidad administrativa y financiera, conforme a la legislación emitida a ese efecto, como lo es la Ley 8660, que fue un compromiso y previsión para la empresa estatal poder entrar en competencia con el TLC. En relación con la autonomía administrativa y financiera, contrario a lo valorado y aprobado por los legisladores como una forma óptima de liberar al ICE y sus empresas de amarres legislativos, la Ley General de Contratación Pública en los artículos 133, 134 incisos j) y k) reinstala el deber de aplicar la ley 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) derivado de la Contratación Pública al ICE y sus empresas, con lo cual limita la autonomía administrativa y financiera, la cual resulta necesaria para el logro de los objetivos y una adecuada implementación del TLC.Por razones similares a las expuestas, se impugnan los artículos 68, 69, 70 y 134 inciso d) de la Ley General de Contratación Pública, que regulan la contratación administrativa del ICE y sus empresas. Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. La legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo 2° en tanto acude en defensa de intereses difusos. Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción. Efectos jurídicos de la interposición de la acción: La publicación prevista en el numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional tiene por objeto poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso.De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general. La tercera es que –en principio-, en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto suspensivo de la interposición (véase voto No. 537-91 del Tribunal Constitucional). Dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del citado aviso, podrán apersonarse quienes figuren como partes en asuntos pendientes a la fecha de interposición de esta acción, en los que se discuta la aplicación de lo impugnado o aquellos con interés legítimo, a fin de coadyuvar en cuanto a su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interese.Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas. La contestación a la audiencia conferida en esta resolución deberá ser presentada una única vez, utilizando solo uno de los siguientes medios: documentación física presentada directamente en la Secretaría de la Sala; el sistema de fax; documentación electrónica por medio del Sistema de GESTIÓN EN LÍNEA; o bien, a la dirección de correo electrónico ...01, la cual es correo exclusivo dedicado a la recepción de informes. En cualquiera de los casos, la contestación y demás documentos deberán indicar de manera expresa el número de expediente al cual van dirigidos.La contestación que se rindan por medios electrónicos, deberá consignar la firma de la persona responsable que lo suscribe, ya sea digitalizando el documento físico que contenga su firma, o por medio de la firma digital, según las disposiciones establecidas en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, a efectos de acreditar la autenticidad de la gestión. Se advierte que los documentos generados electrónicamente o digitalizados que se presenten por el Sistema de Gestión en Línea o por el correo electrónico señalado, no deberán superar los 3 Megabytes. Notifíquese”.
2. 3Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 130, 131 y 132 del Boletín Judicial de los días 18, 19, y 20 de julio de 2023.
3. 4Por escrito incorporado al expediente digital el 7 de agosto de 2023, se apersonan Karla Méndez Bonilla y Paula Badilla Vargas, en condición de Apoderadas Especiales Judiciales del Instituto Costarricense de Electricidad. Indican que contestan la audiencia otorgada y, a su vez, solicitan tener al ICE como coadyuvante. Exponen lo siguiente: “LEGITIMACIÓN Sobre la acción de inconstitucionalidad, la Ley de la Jurisdicción Constitucional N°7135, establece en su artículo 75 lo siguiente: “Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas (sic) corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto.(...)” La Sala Constitucional se ha referido al mejor entendimiento de la acción de inconstitucionalidad y los presupuestos que validan la legitimación para su interposición. En el Voto 2019016243 del 28 de agosto de 2019 la Sala Constitucional señaló: “(…) si bien, en la invocatoria de inconstitucionalidad de la norma, no se exige una extensa fundamentación, lo cierto es, que sí resulta necesario que en el asunto base se invoque expresamente, la inconstitucionalidad de la norma impugnada en la acción... y se indiquen las normas constitucionales que se consideren infringidas…”. (Sentencia No. 2014-000851 de las 14:30 hrs. del 22 de enero de 2014).” (Sentencia No. 2017-007744 de las 9:15 horas del 24 de mayo de 2017). (Lo resaltado no es del original). Asimismo, en el Voto 01339-2020 del 22 de enero de 2020 estableció: “ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “… El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.En este caso se fundamenta la legitimación en la defensa de ''intereses difusos". (…) Los "intereses difusos" son definidos como aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.” (Lo resaltado no es del original) En el escrito de interposición de la presente acción de inconstitucionalidad, la parte accionante indicó: “(…) El ICE es una Institución autónoma estatal que brinda servicios de electricidad y telecomunicaciones, de conformidad con el artículo 1 de la Ley #449 de Creación del ICE, dicha Institución tiene el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica.Por consiguiente y siendo que dicha Institución pertenece al Estado, todos los ciudadanos o grupos organizados tienen un interés directo en procurar que permanezca fortalecida y brinde sus servicios con eficiencia y eficacia, por lo cual, cualquier ley o iniciativa tendiente a debilitarlo podrá ser impugnada en la vía correspondiente. (…)”. Tratándose que los efectos e impactos de las normas cuestionadas con vicios de inconstitucionalidad para el ICE se traducen de manera directa en efectos e impactos negativos para los usuarios finales del servicio público de electricidad y del servicio de telecomunicaciones, es criterio institucional que en la presente acción de inconstitucionalidad se confirma el interés colectivo de fondo, es decir, el interés difuminado en una pluralidad no identificada de sujetos o conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés, que reciben un beneficio o perjuicio con ocasión de la aplicación de la normativa impugnada”.ASPECTOS DE FONDO I. SOBRE EL TRATADO DE LIBRE DE COMERCIO ENTRE REPÚBLICA DOMINICANA, CENTROAMÉRICA Y ESTADOS UNIDOS (CAFTA-DR) Y LA CONDICIÓN DE EFICACIA ACORDADA POR EL GOBIERNO DE COSTA RICA. El Tratado de Libre de Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR) fue ratificado vía referéndum del 7 de octubre del año 2007. La Asamblea Legislativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Regulación del Referéndum, N°8492 y con la señalado en la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, N°2944-E-2007, mediante el Decreto Legislativo N°8622 publicado en el Alcance 40 del Diario Oficial La Gaceta 246 del 21 de diciembre de 2007 aprobó el “Tratado de Libre de Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos”, el cual entró en vigor el 1 de enero de 2009. El CAFTA-DR constituye uno de los principales instrumentos de política comercial del país, considerando que Estados Unidos es el principal socio comercial, así como la fuente más importante de la inversión extranjera directa que recibe Costa Rica.El Tratado comprende 22 capítulos en las siguientes materias: disposiciones iniciales, definiciones generales, trato nacional y acceso a mercado, reglas de origen, administración aduanera y facilitación del comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, defensa comercial, contratación pública, inversión, comercio transfronterizo de servicios, servicios financieros, telecomunicaciones, comercio electrónico, derechos de propiedad intelectual, temas laborales, medio ambiente, transparencia, administración del tratado, solución de controversias, excepciones y disposiciones finales. En el caso de Costa Rica, permitió modernizar la legislación vigente en materia de propiedad intelectual, seguros y telecomunicaciones; así como facilitar mecanismos para asegurar la efectiva aplicación de la legislación laboral y ambiental. Para una referencia fiel sobre lo que acordó el país en cuanto a la modernización de la legislación en telecomunicaciones, se cita el contenido CAFTA-DR, Anexo 13: “Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Telecomunicaciones I.- Preámbulo El Gobierno de la República de Costa Rica: reconociendo la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones y reafirmando su decisión de asegurar de que el proceso de apertura en su sector de servicios de telecomunicaciones se base en su Constitución Política; enfatizando que dicho proceso de apertura será en beneficio del usuario y se fundamentará en los principios de gradualidad, selectividad y regulación, y en estricta conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios de telecomunicaciones; y reconociendo su compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones y asegurando que el uso de su infraestructura será remunerada y además desarrollar una entidad reguladora para supervisar el desarrollo del mercado; asume a través del presente Anexo los siguientes compromisos específicos en materia de servicios de telecomunicaciones.II.- Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004.” (Lo resaltado no es del original). El concepto de modernización de la legislación tiene un arraigo en que el Gobierno de Costa Rica reconoció la naturaleza única de la política social costarricense que se había venido dando durante más de cuarenta años en materia de telecomunicaciones, y por ello, declaró expresamente su compromiso de realizar un proceso de apertura que resguardara principios esenciales, tales como: •Fundamentado en la Constitución Política. • Resguardo de los principios de gradualidad, selectividad y regulación. • Conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad. • Compromiso de fortalecer y modernizar el ICE como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones.En ese contexto, dado que se declaró que el CAFTA-DR no pondría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados, se previó la obligación de Costa Rica de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE y proveerle de los instrumentos necesarios para que pudiese enfrentar la competencia y actuar con la agilidad necesaria en ese entorno de apertura, donde la materia de contratación administrativa es vital para que el ICE pueda participar en el mercado en igualdad de condiciones con los demás operadores. La Asamblea Legislativa en el dictamen afirmativo de mayoría relacionado con el CAFTA-DR, señaló: “ASPECTOS DE FONDO 1. COSTA RICA Y SU AGENDA DE DESARROLLO: (…) En este sentido, al igual que los otros Tratados de Libre Comercio y de Inversión que el país ha aprobado y puesto en vigor, el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, es un instrumento comercial que permite potenciar a nuestro desarrollo económico y social, aprovechando las oportunidades y ventajas que nos brinda el intercambio comercial de bienes y servicios; proceso éste que demás está decir, requiere no solo de una sólida estrategia comercial, sino también de una coherente articulación de políticas internas que hagan de este instrumento una oportunidad de desarrollo.(…) Del análisis realizado en la Comisión y a partir de múltiples audiencias recibidas, los diputados que suscriben este Dictamen, hemos podido concluir, en la misma dirección que lo planteaba el economista Nombre02, la Conferencia Episcopal y algunos otros sectores, que el TLC con Estados Unidos forma parte de una política económica que a lo largo de los años ha generado importantes aportes al desarrollo del país. Ahora bien, consideramos también que es correcta la afirmación que aquellos que señalan que los Tratados de Libre Comercio no son la solución a todos los problemas del país. En su correcta dimensión, estos Tratados son instrumentos de política comercial que resultan fundamentales para propiciar mayor inversión, producción, empleo y comercio, pero como tal no pueden aspirar a ser la política de desarrollo y deben necesariamente, para efectos de aprovechar al máximo sus beneficios, complementarse con políticas adecuadas en los otros campos de la política económica, política social, política sectorial, etc. Lo hasta aquí expuesto hace surgir entonces la necesidad, tal y como lo planteó la Comisión de Notables, de distinguir claramente tres conceptos que se han mencionado a lo largo del debate del TLC: agenda de desarrollo, agenda de implementación y agenda complementaria.La Agenda de Desarrollo, constituye el conjunto de políticas de corto, mediano y largo plazo que se desarrollan en los campos económico, social, ambiental y político y las cuales están orientadas a promover el desarrollo integral del país. Agenda de Implementación: La agenda de implementación de un TLC no es otra cosa que un proceso interno que debe realizar el país para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en dicho instrumento. En el caso particular de este Tratado comercial este proceso implica el desarrollo de acciones tanto en el campo legislativo como en el institucional. En el campo legislativo, esta agenda está constituida por lo (sic) siguientes proyectos de ley: (…) Ley de modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones. La Agenda Complementaria, por su parte, está constituida por aquellos proyectos que se orientan a beneficiar de forma particular a diferentes sectores del país, para mejorar sus condiciones competitivas y de inserción en el mercado mundial.En este segmento podemos encontrar proyectos orientados a fortalecer los mecanismos de financiamiento de los sectores productivos, los procesos de mejoramiento del sistema educativo costarricense, la gestión del comercio, el apoyo a pequeñas y medianas empresas, desarrollo tecnológico, caminos rurales, fomento a la producción agropecuaria, implementación de programas para mejorar la inversión productiva en las zonas de menor desarrollo y la modernización de la hacienda del Estado.(…)” (Lo resaltado no corresponde al original). 8.- CONTENIDOS DEL TLC: RESULTADOS DE LA NEGOCIACIÓN. (…) “8.10 Telecomunicaciones • Se acordó la apertura para algunos servicios, en particular, los servicios de redes privadas, Internet y los servicios de telefonía celular. • Se acordó que el proceso de apertura de estos servicios será gradual y regulado, y que se deberá respetar los principios de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios en Costa Rica.Asimismo, se reconoce el compromiso del gobierno costarricense de fortalecer y modernizar al ICE en este proceso. • El proceso de apertura para estos servicios se llevará a cabo en etapas de conformidad con el siguiente calendario: ⸰Se acordó que Costa Rica aprobará una ley de modernización y fortalecimiento del ICE, y tendrá en efecto una legislación moderna para regular el sector, incluyendo el establecimiento de una autoridad reguladora. ⸰ Se acordó que los servicios de redes privadas de datos y los servicios de Internet se abrirán a la competencia. o Se acordó que los servicios celulares se abrirán a la competencia. (Lo resaltado no es del original). 9.- RESPUESTAS A LAS PRINCIPALES INQUIETUDES DEL TLC. “9.18 Telecomunicaciones (…) En lo que respecta al TLC, es el Capítulo 13 de dicho Tratado el que contiene los compromisos adquiridos por Estados Unidos y el resto de países centroamericanos en telecomunicaciones, con excepción de Costa Rica.En el caso de nuestro país, únicamente aplican los compromisos específicos asumidos en esta materia y que se encuentran contenidos en el Anexo 13 del Tratado. En relación con dichos compromisos específicos, han sido diversas las reacciones de los grupos que se han referido al tema ante esta Comisión y uno de los principales argumentos que han esgrimido aquellos que se oponen al TLC de refiere al hecho que los compromisos asumidos por Costa Rica en materia de telecomunicaciones implican la privatización del ICE y, en general, la privatización del sector. En esta línea se han pronunciado los Sindicatos del ICE y otros, como el Grupo Pensamiento Solidario. Al respecto, luego de un análisis de lo dispuesto en el Anexo 13 del TLC, hemos podido concluir que ninguna disposición del TLC, y en particular de dicho Anexo 13, implica este compromiso. En el caso de Costa Rica, que es un país que tiene monopolio estatal, el compromiso que se adquiere se refiere únicamente a la apertura a la competencia de tres sectores: Internet, celulares y redes privadas.Con el TLC, Costa Rica adquiere el compromiso, no de privatización, sino de abrir a la competencia tres sectores: Internet, celulares y redes privadas, para que al igual que con los bancos, puedan prestar estos servicios el Estado (el ICE y RACSA) y las empresas privadas. Todo bajo la supervisión de un órgano regulador del Estado, también al igual que con los bancos, que regule, entre otros, aspectos como las tarifas y la calidad de los servicios y preserve los principios de solidaridad y universalidad. El TLC no dejaría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados. El Anexo 13 del TLC incluye para Costa Rica la obligación de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE. Esta obligación fue establecida en el mejor interés del ICE y de los costarricenses, dado que resulta innegable la necesidad de que una ley de modernización sea promulgada lo más pronto posible, para que la institución pueda prepararse adecuadamente para enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder dar un servicio de la mejor calidad. En relación con este tema, no cabe duda que el TLC también beneficiará al ICE de tres maneras:1) el ICE ya no tendrá la carga exclusiva de financiar o subsidiar ningún servicio de telecomunicaciones, pues los operadores privados deberán contribuir al sistema de servicio universal que Costa Rica decida tener, es así que esta carga será compartida;2) los operadores deberán pagarle al ICE por cualquier uso de su red; y3) el TLC implica modernizar al ICE para que, en un régimen de competencia, el ICE se esfuerce por dar más y mejores servicios al público (…)” (Lo resaltado no es del original). Fue en cumplimiento de ese compromiso legislativo país que nació en la corriente legislativa el proyecto de ley 16.397, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. En el proceso de discusión y formación de la Ley, los alcances de constitucionalidad fueron positivamente abordados (Sala Constitucional, Voto 11210-2008), así como el reconocimiento jurídico de que la iniciativa era parte de la agenda de implementación del CAFTA-DR (13 iniciativas). Dicho de otra manera, la aprobación de la reforma legal contenida en el proyecto de ley 16.397 era un requisito exigido de forma expresa por el CAFTA-DR como una condición ineludible para su entrada en vigor o mejor conocida como una condición de eficacia (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-011-2008). En atención a la garantía declarada por el Estado Costarricense para que el ICE pueda enfrentar la competencia en un grado mayor de igualdad de condiciones es que el proyecto de ley 16.397 culminó con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°8660, que efectivamente desarrolló las disposiciones necesarias para modernizar y fortalecer al ICE y para el interés de esta acción de inconstitucionalidad, desarrolló un marco normativo de contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz pues contempló procedimientos de contratación y límites económicos en atención al esfuerzo de modernizar y fortalecer operadores públicos frente a la competencia. Esto resulta palpable en el artículo 2 de la Ley N°8660, que enlista los objetivos de dicho instrumento legal, en el que dispone: “ARTÍCULO 2.- Objetivos de la Ley Son objetivos de esta Ley: a) Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia. (…) e) Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación pública que tienen el ICE y sus empresas. f) Garantizar y reafirmar la autonomía administrativa y financiera del ICE y sus empresas.” (Lo resaltado no es del original). II.- SOBRE LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL A LOS TRATADOS INTERNACIONALES. La Constitución Política en el artículo 7 dispone: “Artículo 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes. Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán de la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 4123 de 31 de mayo de 1968). En concordancia con la ubicación de los Tratados Internacionales en la escala de jerarquía de las normas es que el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispuso: Artículo 73. Cabrá la acción de inconstitucionalidad: (…) d) Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional. (…)” Resulta evidente la sólida protección constitucional que Costa Rica da a los Tratados Internacionales, así como el alcance de dicha protección tanto para los legisladores como para los operadores del Derecho, pues prevalece sin condición alguna, la obligación de cumplir lo pactado y también de aplicarlo de buena fe. Al respecto, la Sala Constitucional en la resolución 13316-2020, señaló lo siguiente: “(…) No cabe duda de que, en el ordenamiento jurídico costarricense, el Constituyente derivado, y consecuentemente la jurisprudencia de la Sala, han establecido con toda claridad, que hay un tratamiento preponderante para los Tratados y Convenios Internacionales, suscritos y ratificados por nuestro país. Así, la Sentencia N° 1994-00588 de las 18:00 horas del 26 de enero de 1994, estableció que: “De conformidad con el artículo 7 de nuestra Constitución, los tratados o Convenios Internacionales, como fuente normativa de nuestro ordenamiento jurídico, ocupan una posición preponderante a la de la ley común. Ello implica que, ante la norma de un tratado o convenio, -denominación que para efectos del derecho internacional es equivalente- cede la norma interna de rango legal”. Precisamente, en otra sentencia de esta Sala, queda clara la importancia de la ubicación jerárquica de los tratados en el ordenamiento jurídico, y del efecto deseado por el Constituyente (sea originario o derivado), al reformar el sistema estrictamente conservador vigente hasta el año 1968, y que posteriormente por reforma constitucional de ese año modificó esta regla establecida en el artículo 7, de la Constitución Política (Ley N° 4123 del 31 de mayo de 1968). La Sentencia N° 2016-6728 de las 9:05 horas del 18 de mayo de 2016, de esta Sala, estableció que: “A.- La influencia del Derecho internacional en el Derecho nacional. El modo en que el Derecho internacional moldea al ordenamiento jurídico nacional lo decidió el constituyente cuando estableció la jerarquía normativa de las normas del Derecho internacional. Aunque pueden haber diferentes soluciones a la forma en que se relaciona el Derecho internacional público con el ordenamiento jurídico nacional, revela mucho la forma en que éste (sic) es incorporado, más aún el lugar que el constituyente originario como derivado le ubica en la jerarquía normativa del orden jurídico, con la intención de asignarle una determinada potencia y resistencia jurídica, énfasis agregado en algunos casos, para la convivencia del Derecho internacional con la norma nacional, que sería: supralegal donde el operador jurídico se enfrenta a una norma con fuerza y potencia en cascada que desplaza la norma inferior; o de igual rango, donde la autoridad judicial interpreta a la legislación internacional con una fuerza y potencia equivalente al de las leyes, operando los criterios de vigencia en el tiempo y el espacio, y que, para no generar conflictos innecesarios entre las normas, debe interpretar el Derecho internacional con el Derecho internacional consuetudinario. En estos casos, descarta la norma nacional o la interpreta conforme a la obligación internacional, salvo en aquellas jurisdicciones donde el legislador se atribuye su labor preeminente de dejarla expresamente sin efecto, bajo riesgo de violentar el orden internacional. En nuestro caso, de origen monista, el Derecho internacional es incorporado una vez que se cumplan con los procedimientos legislativos para el dictado de una ley que lo recepta, con la aprobación legislativa, sigue la sanción y publicación, y finalmente el canje de notas diplomáticas o el depósito de los instrumentos para el perfeccionamiento de la obligación internacional -acto de ratificación-. La forma en que se impacta el derecho nacional lógicamente dependerá de la naturaleza de los compromisos o las obligaciones internacionales pactadas entre los Estados o personas jurídicas con capacidad para actuar a nivel internacional” (lo resaltado es del original). En la misma sentencia, en el contexto de esa reforma del artículo 7, de la Constitución Política, citando al legislador que comentaba sobre la relación del Derecho Internacional con el Nacional, la Sala indicó que: “En este artículo se consagró el criterio conservador de la mayoría de los constituyentes de 1949, que sentía una profunda hostilidad hacia toda forma de acercamiento con los países centroamericanos. Dentro de ese celo nacionalista se fue demasiado lejos al señalar en el párrafo primero que se consideraría traidor a la Patria, a quien celebrare “pactos, tratados o convenios que se opongan a la soberanía e independencia de la República”. Todo tratado, pacto o convenio constituyen una limitación de la soberanía o independencia de cualquier país. […] Si no se le da autoridad superior a los tratados y a los concordatos sobre la ley ordinaria, tendremos la constante presencia de conflictos, de antinomias jurídicas que se llaman de normas que chocan, normas que disponen una cosa en contrario, y que nos obligarían constantemente a recurrir de la inconstitucionalidad o de la inaplicabilidad de una de estas normas ante nuestros tribunales. Ello vendría a minar el mercado común centroamericano, y nos pondría en un mal predicado”. Los antecedentes de la reforma nos brinda una lectura de cómo nuestro país cambio (sic) de postura jurídica y política, adoptó la mejor técnica jurídica para integrar el Derecho internacional público al ordenamiento jurídico nacional, sobrepasando aquella desconfianza aislacionista asociada a movimientos integracionistas centroamericanos, y avanzar en la dirección de una reforma al artículo 7 constitucional, estableciendo un principio de supremacía del Derecho internacional público, tal como quedó reconocida en el actual numeral 7, de manera que los tratados internacionales tienen por decisión del propio constituyente derivado autoridad superior a las leyes, incluyendo los que se conocen con la terminología utilizada por nuestro constituyente de Protocolos…”. De conformidad con el artículo 7, de la Constitución Política, los Tratados y Convenios que nuestro país ha negociado, aprobado y ratificado, constituyen obligaciones internacionales con potencia y resistencia, que estando vigentes, deben ser observados y cumplidos por el legislador, al momento de discutir y aprobar legislación ordinaria. En este orden de ideas, son negociaciones que realiza el Poder Ejecutivo en el plano internacional, en una función exclusiva y autónoma de conducir las relaciones internacionales del Estado, porque ocupan de la aprobación legislativa. Una vez dada y depositados los instrumentos de ratificación, el cumplimiento de los Tratados o Convenios descansa sobre el pilar fundamental pacta sunt servanda, que es la obligación de cumplir lo pactado, como también de aplicarlo de buena fe, que es lo que finalmente mantiene la coherencia de todo el sistema del Derecho internacional público. En esa medida, implica también para el Estado que no podrá conducirse en contra de las obligaciones internacionales pactadas en los tratados o convenios, y esto por supuesto, incluye aprobar la legislación que pueda entrar en conflicto con aquellas obligaciones.” (Lo resaltado no es del original) Es decir, la Asamblea Legislativa en un proceso ordinario de formación de leyes tiene vedada la posibilidad de legislar en contra de un tratado público o convenio internacional. III. SOBRE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, N°9986 EN CONTRA DE LO DISPUESTO EN EL CAFTA-DR Y EN LA LEY 8660, COMO CONDICIÓN DE EFICACIA ACORDADA POR EL GOBIERNO DE COSTA RICA PARA ESE TRATADO. Entendiendo la existencia y naturaleza jurídica del CAFTA-DR, así como los orígenes y justificación de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°8660, como uno de los requisitos que habilitaron la eficacia de dicho Tratado, resulta indiscutible que la Asamblea Legislativa al promulgar la Ley General de Contratación Pública, N°9986 desconoció el resguardo del Derecho Internacional Público y con ello el mandato constitucional inquebrantable, que según lo desarrolló la Sala Constitucional en la resolución antes citada, incluye que el país no puede “conducirse en contra de las obligaciones internacionales pactadas en los tratados o convenios, y esto por supuesto, incluye aprobar la legislación que pueda entrar en conflicto con aquellas obligaciones.” La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°8660, basada en las particularidades del mercado en competencia de las telecomunicaciones habilitado por el CAFTA-DR, dotó al ICE de un marco normativo en contratación administrativa que respondía a principios de razonabilidad, eficiencia, responsabilidad y rendición de cuentas (control), pues el país no desconocía que el objetivo máximo era permitir que el ICE participara en un mercado en competencia en igualdad de condiciones a los operadores privados, garantizar que los habitantes del país disfrutaran de servicios de telecomunicaciones de alta calidad y oportunidad en el tiempo y asegurar el uso adecuado de los recursos públicos. Ese marco normativo en contratación administrativa se desplegó en cumplimiento de principios propios de la materia y a su vez, en cumplimiento de las garantías constitucionales aplicables, en procura de que el ICE contara con las herramientas necesarias para lograr un adecuado manejo y control de su cadena de abastecimiento, que se traduce finalmente en un competitivo y oportuno servicio a los clientes en un mercado en competencia. Mientras que la Ley General de Contratación Pública, N°9986 que se presentó como una iniciativa que aparentemente ordenaba la contratación administrativa basado en el principio uniformador de uso de fondos públicos, en contra de lo dispuesto en el CAFTA-DR y su agenda de implementación, suprimió ese régimen de contratación administrativa especial que recoge la Ley N°8660, desconociendo arbitrariamente las particularidades del mercado, las dimensiones presupuestarias y el giro del negocio en el que participa el ICE, descartándolo por el efecto rotundamente negativo que se ocasionó en su cadena de abastecimiento de la posibilidad de apersonarse en un mercado como un operador competitivo, condenando al ICE a no cumplir con el demandante mercado y lo que eso implica frente a empresas privadas. En un mercado en competencia como el mercado de las telecomunicaciones, gestionar ágilmente los procesos asociados al aprovisionamiento interno o para el cliente o usuario final de los servicios es determinante en el negocio. Para una mejor comprensión, la apertura del mercado de las telecomunicaciones creó un mercado dinámico y competitivo en el cual los atrasos en las inversiones, en el despliegue de red y la atención oportuna de los servicios prestados conlleva indudablemente pérdida de clientes, daño inmediato en la reputación del operador frente a sus competidores, el valor de la marca y por supuesto de cuota de participación de mercado, el cual es un efecto de largo plazo y de imposible recuperación, con su consecuente impacto a nivel financiero. IV. SOBRE LOS ROCES DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, N°9986 A continuación, se expone a la Sala Constitucional como garante de la Constitución Política y del derecho internacional vigente en el país, por mandato de la Constitución, el detalle de los roces de inconstitucionalidad presentes en la Ley General de Contratación Pública, N°9986. a. El artículo 1 dispone como ámbito de aplicación, lo siguiente: “La presente ley resulta de aplicación para toda la actividad contractual que emplee total o parcialmente fondos públicos. (…)” Desconociendo en un todo la regulación especial del ICE en abierta competencia b. El artículo 2 que regula las exclusiones de la aplicación de la Ley, no contempla las contrataciones que realiza el ICE en apego a lo dispuesto en la Ley 8660. c. El artículo 68 estableció un procedimiento especial para el INS, ICE y sus empresas en competencia, JASEC, ESPH, que es distante a los esquemas ágiles de la Ley N°8660 y en nada equipara la situación de entes públicos en competencia con empresas privadas, colocando al ICE en una desventaja real con efectos directos en participación de mercado y consecuentemente, en la sostenibilidad financiera del negocio. d. El artículo 69 estableció lo que se denominó contratación abierta de servicios para instituciones y empresas en competencia, pero ni por asomo soluciona la grave problemática que se enfrenta. e. El artículo 70 estableció la contratación de tecnología para instituciones y empresas en competencia. f. El artículo 133, estableció adiciones a la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N°8131. g. El artículo 134 incisos d, j y k que modificó la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N°8131. h.El artículo 135 inciso c) dispuso las derogatorias, estableció: “Se derogan las disposiciones que se indican: (…) c) Se derogan los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008. (…)” V. COADYUVANCIA Adicionalmente, a los roces de inconstitucionalidad que la parte accionante desarrolló y que el ICE comparte, en atención al requerimiento expuesto al inicio de este escrito en el cual, se solicitó se tenga a la institución como COADYUVANTE en la presente acción de inconstitucionalidad, a continuación, con fundamento en el artículo 83 de la ley de la Jurisdicción Constitucional, se amplía los motivos de inconstitucionalidad respaldado en lo siguiente: A) Los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 133, 134, inciso d), j) y k) y 135, inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, N°9986 son inconstitucionales por abierta violación al artículo 33 de la Constitución Política. La Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia ha aclarado que no en todos los casos se debe recibir un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica. Uno de estos fue en el Voto 11957-2021 donde la Sala Constitucional señaló lo siguiente: “(…) Esta Sala recuerda que el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución Política significa que se prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, acordándose en principio, un trato igual a situaciones iguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Se ha indicado también que la exigencia de igualdad no deslegitima un trato diferenciado, pero para determinar si realmente se justifica una distinción, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso, se justifica un tratamiento diverso (ver en este sentido la sentencia No. 5061-94 de las 17 horas 34 minutos del 6 de septiembre de 1994). De allí que no en todos los casos se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir (…).” (Lo resaltado no es del original) Por otra parte, en la resolución 03288-2021, señaló: “(…) Disposición establecida en el artículo 33 de nuestra Constitución Política y que implica dar un trato entre iguales y uno diferenciado entre desiguales. La Sala ha sido conteste en manifestar, que se resume en el derecho a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se constituyan. Asimismo, se ha definido que la igualdad es, al mismo tiempo, una obligación constitucional que consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, erigiéndose como tal en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también se ha establecido que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede, propiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas. En ese sentido, no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales (…) De conformidad con estas consideraciones, para que la jurisdicción constitucional determine si ha existido o no un quebranto al derecho a la igualdad, debe establecerse un parámetro de comparación que permita dilucidar si ha existido o no un trato discriminatorio (ver Sentencia N°2010-1025). (…)” VCG04/2021 La Ley General de Contratación Pública, N°9986 desconoció las diferencias que técnica, legal y financieramente se presentan dentro de la Administración Pública, transformando una supuesta moción de orden en un trato arbitrario y a su vez, claramente discriminatorio en perjuicio de los servicios de telecomunicaciones que brinda el ICE. El legislador dio un trato igual a entidades con competencias y condiciones de participación en el desarrollo del país distintas. Los artículos impugnados reflejan que el legislador le aplicó a todo aquél (sic) que contrate con fondos públicos el mismo trato, sin valorar la situación que puede enfrentar un ente en competencia, violentando las premisas del Tratado de Libre Comercio antes indicado. Basta con analizar las motivaciones para identificar que se acusaba a todos los destinatarios de la norma en formación, de intentar apartarse de la Ley de contratación administrativa y haberse promovido un ambiente de inseguridad jurídica. Nada más errado por concepto, determinar que una empresa como el ICE que se desenvuelve en un giro de negocio muy particular según el cual compite en un mercado abierto por servicios e ingresos, debía someter sus procesos de aprovisionamiento a las mismas reglas que un ministerio, municipalidad u otras instituciones del Estado, quienes adicional a que se desenvuelven en ámbitos de atención pública totalmente distintos no fueron sujetos de los compromisos país asumidos con el Tratado de Libre de Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR), como sí lo fue el ICE. Equiparar únicamente por el factor “uso de fondos público” viola el principio de igualdad al no considerar los elementos diferenciadores de relevancia jurídica presentes en la contratación administrativa que ejecuta el ICE. En este apartado es oportuno destacar que las disposiciones contenidas en los artículos 133, 134 incisos d, j y k de la Ley General de Contratación Pública, N°9986, son ajustes en la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N°8131 de la cual el ICE fue expresamente exceptuado de su aplicación mediante la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°8660, que como se indicó, es la reforma legislativa que se promulgó en atención a la garantía declarada por el Estado Costarricense para que el ICE pueda enfrentar la competencia en un grado mayor de igualdad de condiciones en el contexto del CAFTA-DR. La misma acción de despojar del espíritu legislativo que promovió la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°8660 como un requisito de eficacia del CAFTA-DR y no reconocer elementos diferenciadores de relevancia jurídica se materializó en el artículo 135 inciso c) de Ley General de Contratación Pública, N°9986, que derogó el marco de contratación administrativa que fue autorizado por la Asamblea Legislativa para el ICE, conforme a derecho y en cumplimiento de los principios rectores en la materia (artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley N°8660). Los elementos diferenciadores del marco de contratación administrativa dado al ICE fue objeto de análisis por la Sala Constitucional cuando atendió la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N°16.397 (expediente 08-007913-0007-CO, resolución 2008-011210). Su correspondencia con la Constitución Política se señaló en los siguientes términos: “XVIII.- SOBRE EL MONTO ESTABLECIDO PARA EMPLEAR EL PROCEDIMIENTO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Consideran los legisladores consultantes que los montos para optar por una licitación pública establecidos en el párrafo tercero del artículo 19, sea el artículo 22 del texto final, son extremadamente altos y desproporcionados. Aseveran que el Instituto Costarricense de Electricidad estaría utilizando la licitación pública, únicamente, cuando el monto de la contratación sobrepase los 2.500.000.000.00, lo cual, consideran que es totalmente irracional. Reprochan que eso atenta contra las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República. Asimismo, consideran que es inconstitucional por contrariar el procedimiento de licitación pública establecido en el artículo 182 constitucional, ya que, prácticamente, ningún proceso licitatorio del ICE, se tramitará por esa vía. (…) El artículo 182 de la Constitución Política reconoce que los contratos de ejecución de obras públicas, así como, las compras que realicen las instituciones autónomas, se realizarán mediante el procedimiento de licitación pública, de acuerdo con la ley en relación al monto correspondiente. De conformidad con lo anterior, le corresponderá al legislador definir, en cada caso, los procedimientos de contratación administrativa, disponiendo, incluso, de sistemas especiales y cuantías diferenciadas, en relación a las características de la actividad y de la institución de la que se trate, siendo, precisamente, la cuantía, el parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procedimientos de contratación administrativa. Así lo sostuvo este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-001557 de las 15:36 hrs. del 7 de febrero de 2007, en la que se indicó lo siguiente: “(...) Sin embargo, para la Sala esta línea de razonamiento contradice el artículo 182 Constitucional, que como ha sido dicho, sirve de base para el desarrollo de los principios del sistema de contratación administrativa, pues en dicha disposición se acoge la licitación como medio normal de contratación 'de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo' con lo cual el Constituyente se decanta por la cuantía como parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procesos de contratación administrativa que según la cuantía podrán tener regulaciones diversas, pero siempre respetando en su esencia el derecho de la Constitución. De tal forma, con excepción de la cuantía, no reconoce de forma expresa nuestro texto constitucional ningún otro parámetro para la aplicación de una atenuación de los principios constitucionales relativos a la contratación administrativa. (...)” Del análisis del proyecto de ley consultado, se deduce la clara intención del legislador de dotar al Instituto Costarricense de Electricidad de las condiciones necesarias para una mayor eficiencia y eficacia administrativa, financiera y tecnológica. Lo anterior, claro está, en el marco de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones ya definido por el pueblo con la aprobación del referéndum del TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)- que procura fortalecer a los operadores públicos frente a su eventual competencia. En efecto, de las consideraciones de los dictaminadores del proyecto de ley se colige lo siguiente: “(...) En el proyecto de marras, se plantea un régimen especial de contratación administrativa para la adquisición de bienes y servicios del ICE. En cuanto a este tema, el proyecto en estudio enuncia entre sus objetivos el dotar al ICE de una contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz como parte de los esfuerzos de fortalecer y modernizar dicha entidad, así como de establecer un cuerpo normativo adaptado a sus particularidades. Tanto la Sala Constitucional como la Contraloría General, han señalado la posibilidad de que existan regímenes especiales siempre y cuando la naturaleza y particularidades de la actividad pública de que se trate, así lo exijan y en tanto los supuestos contemplados en la normativa genérica no le resulten aplicables. Tal como se pretende en este dictamen, dicho régimen debe regular entonces las condiciones particulares de la contratación administrativa del ICE y sus empresas, e ineludiblemente considerar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 182 y 184. En este tema el legislador tiene encomendada la tarea de señalar de manera clara cuáles han de ser las reglas y parámetros específicos que justifiquen una regulación apartada del marco normativo general, desarrollar su contenido en la ley e incorporar los principios constitucionales que atienden la actividad de contratación administrativa del Estado, tal como se propone en el presente texto. (...)” En el marco de dichos objetivos, se resaltó que uno de los principales inconvenientes que, históricamente, han tenido el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en materia de contratación administrativa, es que los límites económicos para determinar los procedimientos de contratación aplicables no necesariamente se ajustan a sus requerimientos. En virtud de lo anterior, se colige que la intención del legislador en la normativa consultada es ajustar los límites económicos de la contratación administrativa a la realidad y las dimensiones del ICE. En el dictamen de análisis se señaló lo siguiente: “(...) En el mismo orden de ideas, actualmente el ICE y sus empresas utilizan los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada y contratación directa según los límites económicos que establece el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas. Dicha metodología por sí misma no es inconveniente, sin embargo, siendo que el presupuesto de referencia aplicable al ICE representa poco más del 10% del presupuesto de la Institución, se hizo necesario establecer una metodología que permita ajustar los limites económicos de la contratación a la realidad y dimensiones del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, sin que con ello se pierda de vista que el órgano competente para fijar dichos límites es la Contraloría General de la República. (lo resaltado no corresponde al original). El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución. El propósito es establecer un mecanismo diferenciado en la licitación pública y en la licitación abreviada, precisamente, por la naturaleza del ICE y las exigencias de dinamismo impuestas por la apertura del mercado y la prestación de servicios en competencia. (…) Debe tomarse en consideración que el proyecto de ley consultado establece un régimen de contratación singular y específico, no se trata de una reforma a la Ley de la Contratación Administrativa, por cuanto, el fin es permitirle al ICE competir en un mercado abierto de las telecomunicaciones conforme al mandato popular dispuesto en el referéndum que aprobó el TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007). (…) Así las cosas, no observa este Tribunal que la fórmula propuesta sea inconstitucional por violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues, la intención del legislador es adecuar los parámetros de la contratación administrativa a las propias particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad. (…)” B) Por otro lado, se adiciona motivo de inconstitucionalidad de los artículos 128, 129, 130, 131 y 132 por abierta violación al artículo 188 de la Constitución Política. El artículo 188 constitucional establece lo siguiente: “Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión.” Las disposiciones de la Ley General de Contratación Pública, N°9986 (artículo 128, 129, 130, 131, 132) que instauraron el sometimiento del ICE como institución autónoma a los condicionamientos para actuar en materia de contratación pública de la Autoridad de Contratación Pública y de la Dirección de Contratación Pública (plan de compras; estandarización de bienes; compras consolidadas; acreditación de unidades de compra; formación de personal, fórmulas para el mantenimiento del equilibrio financiero de los contratos; catálogo de bienes; banco de precios; registro de proveedores; indicadores de desempeño, entre otros) vacían de contenido la autonomía administrativa dispuesta por mandato constitucional para el caso de instituciones autónomas. Es decir, lejos de una rectoría o gobernanza de política pública (metas o fines), son órdenes propias al giro administrativo del ICE, específicamente a su gestión de aprovisionamiento interno o para el cliente o usuario final de los servicios que presta, donde como se indicó, la llegada a tiempo (“time to market”) es determinante en el negocio. En ese sentido, rozan directamente con en el artículo 188 de la Constitución Política, pues no regulan u orientan el actuar en determinada dirección, sino que obliga al ente autónomo a hacerlo o bien le impide que actúe. La Sala Constitucional se ha referido en abundante jurisprudencia a la independencia administrativa de las instituciones autónomas. Por ejemplo, en la resolución 330994 señaló lo siguiente: “(…) III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." Luego de la reforma introducida por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y está sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión." Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta (sic) misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central. IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta (sic) les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas (sic) se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. (…) El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución son parte de la autonomía administrativa de esas entidades (…) Normativa relacionada con presupuestos públicos, administración financiera y tesorería pública en la administración central cuyo alcance no cubre a las instituciones autónomas como el ICE, aunque tengan en común, la administración de fondos públicos también ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la Sala Constitucional. Al respecto, cabe citar el Voto 2019012175 que estableció: “V.- Sobre el principio de caja única del Estado. - El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional expresamente señala que: “Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a Nombre01 del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.” Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que: “ARTÍCULO 66.- Caja única Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda. Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual.” De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al explicitar que los ingresos que debe recibir dicha instancia –la Tesorería Nacional- y que conforman «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita-Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado. Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala: “II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente: “III.- Sobre el fondo. Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados. A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido: “Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingreso del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se de (sic) a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11 En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos- En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria. VI.- Sobre la naturaleza jurídica del Instituto Mixto de Ayuda Social.- De conformidad con lo señalado en el considerando anterior, las instituciones autónomas se encuentran fuera del ámbito de cobertura del denominado principio de caja única del Estado, precisamente porque cuentan con personalidad y capacidad jurídica propias, las cuales son necesarias para el cumplimiento de sus fines. Las instituciones autónomas encuentran sustrato constitucional en el artículo 188 de la Constitución Política, norma que les reconoce «independencia administrativa» y estar «sujetas a la ley en materia de gobierno». Por su parte, si bien existen algunas instituciones cuya creación se contempla en el mismo texto constitucional –como la Caja Costarricense de Seguro Social- el inciso 3 del artículo 189 de la Constitución Política reconoce que pueden existir otras instituciones autónomas «que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de dos tercios del total de sus miembros». Es con base en esta permisión constitucional, que la Asamblea Legislativa adoptó la Ley número 4760, denominada Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, la cual fue aprobada por mayoría calificada, es decir, por la votación exigida en el referido inciso 3) del artículo 189 de la Constitución Política. El artículo 1 de esta ley 4760, señala la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social como una institución con personalidad jurídica propia, regida por esta ley y su reglamento. Por su parte, en desarrollo de esta norma legal, el artículo 1 del Reglamento Orgánico del Instituto Mixto de Ayuda Social explicita que esta institución se encuentra «regida por derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios y con autonomía administrativa». En este sentido, debe entenderse claramente que el Instituto Mixto de Ayuda Social es una institución autónoma, que goza de la protección constitucional que le reconoce el Título XIV de la Constitución Política, y que, como tal, se encuentra fuera del ámbito de acción del referido principio de caja única del Estado, pues para ello precisamente cuenta con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía administrativa.” La Ley General de Contratación Pública, N°9986 estableció un “ordenamiento” basado en la naturaleza pública de los destinatarios, en franca violación del mandato constitucional que sí distinguió dentro de lo público la creación de las instituciones autónomas y con ello la indiscutible independencia administrativa en su gestión. En virtud de lo expuesto en cuanto a la acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Ley General de Contratación Pública, N°9986:1) SOLICITAMOS se tengan por cumplidos todos los requisitos de admisibilidad.2) Por el fondo SOLICITAMOS DECLARARLA CON LUGAR en todos sus extremos, pues con fundamento en el artículo 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se ha demostrado que la Ley General de Contratación Pública, N°9986 violenta el artículo 7 de la Constitución Política, dado que se promulgó en contra de lo dispuesto en el CAFTADR y en la Ley N°8660, como condición de eficacia acordada por el Gobierno de Costa Rica para ese Tratado.3) SOLICITAMOS que, como consecuencia de la COADYUVANCIA presentada, los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 133, 134, inciso d), j) y k) y 135, inciso c) de la Ley General de Contratación Administrativa, N°9986 se declaren inconstitucionales adicionalmente por violación al artículo 33 de la Constitución Política.4) SOLICITAMOS que, como consecuencia de la COADYUVANCIA presentada, los artículos 128, 129, 130, 131, 132, 133 y 134 incisos j) y k) de la Ley General de Contratación Administrativa, N°9986 se declaren inconstitucionales adicionalmente por violación al artículo 188 de la Constitución Política”.
4. 5Por escrito incorporado al expediente digital el 7 de agosto de 2023, Iván Vincenti Rojas, procurador general de la República, contesta la audiencia otorgada en los siguientes términos: “III.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN El sindicato accionante funda su legitimación para acudir a esta vía señalando que el ICE es una institución autónoma estatal que brinda servicios de electricidad y telecomunicaciones, de conformidad con el artículo 1 de la Ley #449 de Creación del ICE, y que dicha Institución (sic) tiene el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica. Que por consiguiente, siendo que dicha institución pertenece al Estado, todos los ciudadanos o grupos organizados tienen un interés directo en procurar que permanezca fortalecida y brinde sus servicios con eficiencia y eficacia, por lo cual, cualquier ley o iniciativa tendiente a debilitarlo podrá ser impugnada en la vía correspondiente.Se aduce que no es posible ni se debe pasar por alto que el ICE es una empresa arraigada en la consciencia del pueblo costarricense, porque ha brindado servicios solidarios, universales y colectivos para Costa Rica en electricidad y telecomunicaciones. Precisamente uno de los mayores movimientos sociales que se han dado en la historia reciente en nuestro país, relata el sindicato, corresponde a la movilidad social que se generó con el paquete de leyes de modernización llamado "El Combo del ICE" mediante las cuales el Gobierno de turno, pretendía a su criterio modernizar la Institución, no obstante lo anterior fue la sociedad civil quien interpretó dicho paquete de leyes como un intento de debilitar y privatizar la Institución, lo que generó amplias protestas sociales en todo el país, lo que dejó demostrado el interés de la colectividad, en que el ICE, como empresa pública nacional, se mantenga fortalecido con el propósito para llevar a cabo los fines por los cuales fue creado, como se señaló anteriormente y no verse potencialmente amenazado mediante leyes que impliquen un debilitamiento.Ahora bien, el auto de curso efectivamente admitió la acción, por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79, considerando que la legitimación del accionante proviene del artículo 75, párrafo 2° en tanto acude en defensa de intereses difusos. Atendiendo al desarrollo jurisprudencial que la Sala Constitucional ha venido construyendo en orden a este concepto, ciertamente puede identificarse la defensa de un interés difuso en cuanto la eficiencia y competitividad que el ICE deba y pueda mantener en el cumplimiento de los fines públicos que tiene asignados, competitividad que fue protegida y garantizada por los acuerdos del TLC, para lo cual se tomaron en cuenta las políticas sociales de Estado que se han materializado a través de los servicios que ha prestado el ICE a la población costarricense desde su creación. Recordemos que, sobre el particular, ha señalado esa Sala lo siguiente: “En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos.En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que – como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.” (sentencia N° 2001-08239 de las dieciséis horas con siete minutos del catorce de agosto del dos mil uno).- A la luz de lo anterior, la conservación y fortalecimiento de las condiciones de competitividad y eficiencia para el ICE constituye un asunto de interés de la colectividad, dados los fines sociales que ha cumplido en la cobertura, universalidad y accesibilidad que ha garantizado de dichos servicios básicos, como institución pública, a toda la población del país. Lo anterior, engarzado en los postulados que fluyen del artículo 50 constitucional, en cuanto al mandato para el Estado de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país.En esa medida, se trata de intereses generales que no pueden ser directos ni individuales para ninguna persona en particular y por ende nadie puede arrogarse su especial titularidad, defensa ni protección. No obstante, la colectividad ciertamente posee un legítimo interés, puesto que la prestación de los servicios públicos de electricidad y telecomunicaciones, tratándose de una empresa pública y por ende sobre la cual todos los costarricenses tenemos derecho a su eficiencia y modernización, la vía correcta es el interés difuso, en este caso entendido como la participación colectiva de las personas (como destinatarios) en sus beneficios sociales y económicos y la satisfacción del interés público que el ICE está llamado a cumplir. La acción además presenta la particularidad de que el sindicato actor tiene estrecha relación con el funcionamiento del ICE, siendo los ingenieros institucionales funcionarios involucrados con los procesos de adquisición de bienes y servicios, y trabajando con los insumos que se adquieren a nivel institucional por vía de los procedimientos de contratación administrativa, que es el tema involucrado en esta acción.Estimamos que ciertamente la figura de los intereses difusos es la que más se ajusta a los parámetros de admisibilidad fijados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dado que el sindicato, en este caso, no podría estimarse titular de un interés estrictamente de carácter gremial –como ocurre con los colegios profesionales o con los sindicatos cuando defienden intereses propios y exclusivos de esa organización sindical–, sino que el ámbito de los intereses invocados es más amplio que eso, al abarcar el derecho a servicios que interesan a la colectividad, pero respecto de los cuales, por su condición de ingenieros institucionales, tienen mayor ligamen y participación. IV.- SOBRE EL FONDO 1.- Superioridad de los Tratados Internacionales sobre la ley ordinaria y la vía de control de constitucionalidad Atendiendo a los argumentos planteados en la acción respecto de la infracción que comete la Ley General de Contratación Pública (en adelante LGCP) en contra de los postulados del TLC en materia de las condiciones de competitividad garantizadas al ICE a raíz de la apertura del mercado de telecomunicaciones, debe indicarse que ciertamente una ley ordinaria que se oponga a los postulados de un tratado o convenio internacional estaría infringiendo el artículo 7° de la Carta Fundamental, dado el orden jerárquico de las fuentes que claramente establece esa norma constitucional.En efecto, hemos señalado: “De conformidad con la doctrina derivada del artículo 7° de nuestra Constitución, los tratados o Convenios Internacionales, como fuente normativa de nuestro ordenamiento jurídico, ocupan una posición preponderante a la de ley común. Ello implica que, ante la norma de un tratado o convenio, -denominación que para efectos del derecho internacional es equivalente- cede la norma interna de rango legal que es precisamente el problema jurídico que nos ocupa. En efecto, las normas internacionales no surgen de la potestad legislativa inherente a los congresos o parlamentos de cada país, en los que los representantes popularmente electos (hablamos de las democracias representativas) participan como sujetos activos del proceso de formación de la ley, sobre todo en la etapa de la iniciativa del proyecto en cuestión, con la posterior intervención del ejecutivo como elemento de fiscalización.Caso contrario ocurre en el derecho internacional, campo en el que el ejecutivo, en su función exclusiva y autónoma de conducir las relaciones internacionales del Estado mismo, define el contenido de las negociaciones y con ello vincula u obliga a los demás órganos internos. Aquí, el legislativo no juega un papel preponderante en el contenido de las negociaciones, sino más bien como órgano de refrendo posterior aprobando o improbando el instrumento pero no modificándolo. Ahora bien, una vez suscrito por el ejecutivo (Presidente y Ministro de Relaciones Exteriores), aprobado por la Asamblea Legislativa y ratificado por el Ejecutivo el tratado, en este caso, el Convenio se incorpora al régimen legal interno de nuestro país, imperando sobre toda otra norma común que se le oponga, salvo que, por el propio contenido de sus cláusulas, su ejecución haya sido condicionada a su perfeccionamiento mediante acuerdos menores o protocolos como los designa la Constitución.“(Voto N.°503-96 de las 10;21 horas del 26 de enero de 1996). El convenio internacional aprobado y ratificado se incorpora al ordenamiento nacional con autoridad superior a la ley, la cual debe adecuarse a lo dispuesto en el tratado como norma superior. La disconformidad entre la norma legal y el tratado incorporado al ordenamiento se resuelve en aplicación de los criterios hermenéuticos de solución de las antinomias normativas, pudiendo, empero, envolver un problema de constitucionalidad en la medida en que se vulnere lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política.” (Opinión jurídica N° OJ-011-2008 del 15 de febrero del 2008) A la luz de lo anterior, es claro que bajo nuestro régimen constitucional debe respetarse la superioridad que ostentan las disposiciones normativas nacidas al amparo de un pacto internacional y debidamente aprobadas por la Asamblea Legislativa. A partir de ello, y por virtud de esa regla instaurada en el artículo 7° de nuestra Carta Fundamental, cualquier ley ordinaria que se oponga y violente los términos de un tratado internacional ciertamente deviene inconstitucional por contrariar esa jerarquía normativa impuesta constitucionalmente.Siendo así, independientemente de la materia sobre la cual verse un tratado internacional de esta naturaleza, si el Congreso llega a promulgar una ley que contradiga o desconozca sus términos –bajo nuestro sistema de control concentrado–, es exclusivamente ese Tribunal Constitucional el que resulta competente para conocer y resolver esa posible inconstitucionalidad, tal como se solicita en la acción que aquí nos ocupa. Ahora bien, para el caso específico del TLC, y con respecto a la materia de telecomunicaciones, esta Procuraduría señaló: “1.- La necesidad de un desarrollo legislativo No corresponde a la Procuraduría determinar cuáles normas del Tratado son auto ejecutables y cuáles requieren un desarrollo para su aplicación directa, pues esto rebasa el objeto de la consulta. Sin embargo, en nuestro criterio, el Tratado contempla una serie de disposiciones que, entrando en vigor, constituirían obligaciones de legislar cuyo cumplimiento devendría exigible tanto interna como internacionalmente.Es decir, para Costa Rica el Tratado contempla disposiciones no auto ejecutables. En estos supuestos, la norma requiere de un ulterior desarrollo legislativo. Eso significa que la norma internacional no es directamente aplicable, sino que para ser aplicada requiere de la emisión de una ley en el plano interno. (…) Del Tratado se deriva la apertura de las telecomunicaciones. No obstante, las disposiciones generales y comunes del Tratado se excepcionan para Costa Rica. La obligación de no aplicar este Capítulo 13 en su totalidad y a partir de la entrada en vigor del Tratado se excepciona en el Anexo 13 al capítulo 13, punto IV, que claramente establece la obligación del Estado costarricense de emitir un nuevo marco regulatorio de los servicios de telecomunicación, que garantice la participación de proveedores de servicios de telecomunicación en dicho mercado. La norma convencional establece incluso los principios que deben regir este marco regulatorio.Adicionalmente, el apartado III.2 dispone la calendarización correspondiente para el proceso de apertura. No puede obviarse que en el caso de las telecomunicaciones, el pleno cumplimiento de esta obligación demanda la aprobación de una Ley. Como es sabido, la Constitución Política establece en su artículo 121, inciso 14, el carácter de bien demanial del espectro electromagnético y somete su uso y explotación a un régimen jurídico especial. La garantía constitucional al espectro significa que no puede ser usado y explotado libremente por los particulares ni por la Administración. Por el contrario, se requiere concesión. Dicha concesión puede ser otorgada por la Asamblea Legislativa o en su defecto, por la Administración de conformidad con una ley marco que regule dichas concesiones. Rige en esta materia el principio de reserva de ley, que asegura que es la Asamblea Legislativa a través del otorgamiento directo de concesiones o bien, mediante una ley que permita la actuación del Poder Ejecutivo la que determina los términos, condiciones y especificaciones, procedimientos, plazos y modos que deben observarse para el otorgamiento de concesiones de uso y explotación del bien demanial, así como las potestades de que gozará la Administración concedente, dentro de las cuales es fundamental la de fiscalización y la sancionatoria, los derechos de los usuarios del servicio, el régimen de tarifas y cánones que deben cubrirse a favor del Estado por el uso del demanio público y en su caso, por el control que de él se ejerce (jurisprudencia constante de la Procuraduría General a partir de los dictámenes C-031-1990 de 5 de febrero de 1990 y C-145-1991 de 9 de septiembre de 1991).Para que la apertura de las telecomunicaciones en los términos pactados por Costa Rica pueda concretizarse se requiere que el país emita una ley que reúna los requisitos exigidos por la reserva de ley a que se ha hecho referencia y además respete los compromisos incurridos por el país en el Tratado.” (énfasis suplido) (Opinión jurídica N° OJ-011-2008 del 15 de febrero del 2008) A partir de lo anterior, estimamos procedente el planteamiento que hace la acción que aquí nos ocupa, en tanto se asienta en la jerarquía superior que ostentan los términos del Tratado (artículo 7° constitucional), de frente a disposiciones de una ley ordinaria (en este caso la derogatoria del régimen especial de contratación del ICE que hizo la LGCP), que, según se alega, implica la infracción y el desconocimiento de los compromisos pactados por Costa Rica en el Tratado, en este caso el TLC. Bajo este razonamiento, tiene cabida la acción en tanto lo pretendido es que se analicen los alcances e implicaciones de las disposiciones legales impugnadas de frente a las normas superiores del TLC en materia de apertura de telecomunicaciones, tomando en cuenta los compromisos específicos para el caso de Costa Rica en razón de su anterior régimen especial de monopolio de las telecomunicaciones, así como la naturaleza del ICE y los fines públicos que cumple.Puede estimarse que este caso reviste matices especiales, pues se trata de una acción que involucra no solo el ejercicio confrontativo o comparativo directamente con la letra del Tratado, sino además con la naturaleza y alcance de los compromisos adquiridos en cuanto a la promulgación de normas legales internas que deben cumplir a cabalidad los términos de ese acuerdo internacional. Reviste interés hacer una pequeña digresión en el sentido de que este tipo de instrumentos internacionales pertenecen a un campo que puede revestir complejidad técnica en las distintas materias sobre las que versan, y que requieren usualmente alta especialización en derecho internacional y en otros ámbitos para lograr su debida interpretación y ejecución. Incluso, bajo ciertos supuestos, su interpretación queda en manos de organismos internacionales. No obstante, estimamos que resulta importante distinguir entre la interpretación de sus alcances para la plena y correcta ejecución material por las diferentes partes (aplicación, entrada en vigencia, desaplicación, procedimientos y actos de ejecución, prácticas derivadas, obligaciones, beneficios, cooperación, resolución de disputas) y otra distinta es interpretar si ha existido su eventual violación a causa de algún tipo de normativa interna de un Estado parte.En el primer supuesto, existen órganos competentes y especializados, tanto en derecho internacional como en las diferentes materias que puedan ser objeto del tratado o convenio, que pueden ejercer un papel importante en aras de determinar la correcta interpretación de sus alcances (v. gr., la materia de comercio internacional). Pero cosa distinta es el ejercicio interpretativo para determinar –como en este caso–, si una ley ordinaria se opone a los términos del Tratado, porque ese ejercicio pertenece al campo del control de constitucionalidad de las leyes (por vía del artículo 7°), que constituye una competencia exclusiva y concentrada de esa Sala Constitucional. En este último supuesto no se trata de interpretar propiamente cuál es la mejor o más adecuada interpretación o ejecución técnica o jurídica del convenio, sino cuál es el alcance y consecuencias de una ley, de frente a la norma internacional.Si bien esta interpretación atinente a la fuentes apareja abordar los alcances del convenio o tratado, ello se hace exclusivamente desde una óptica de jerarquía normativa, determinando los alcances de la ley de frente al orden de prevalencia previsto en el artículo 7° de la Carta Fundamental. Por lo anterior, estimamos que la acción es procedente en esta vía y le corresponde a esa Sala Constitucional de modo exclusivo y excluyente la interpretación sobre la eventual violación a los términos del Tratado por virtud de la ley ordinaria que se cuestiona. 2.- Relación del régimen de contratación administrativa de la Ley 8660 con los postulados y la normativa específica del TLC Vistos los términos de la acción planteada, lo primero que cabe dilucidar, a nuestro modo de ver, son los alcances del TLC respecto del régimen de contratación otorgado al ICE. En esa medida, el factor base que parece determinante es el origen y motivo que dio lugar a las negociaciones efectuados en el marco del TLC que desembocaron en la apertura del mercado de las telecomunicaciones.Lo anterior apareja una marcada diferencia con el caso de otros países que tomaron parte en la suscripción de ese instrumento de carácter internacional, pues las negociaciones comerciales que se llevaron a cabo con el TLC implicaban condiciones de libre mercado en la comercialización y prestación de servicios de telecomunicaciones, situación que imponía la aprobación de específicas disposiciones para el caso de Costa Rica, toda vez que para ese momento nuestro país aun (sic) prestaba dichos servicios bajo un régimen de monopolio estatal en cabeza del ICE, condición bajo la cual no podían entrar a competir operadores privados, nacionales o extranjeros. Esa fue la razón para incluir especiales disposiciones (como el anexo 13 del capítulo 13), que resultaban indispensables para asegurar esa apertura de mercado que el TLC perseguía. No obstante, atendiendo al profundo cambio institucional que ello implicaba para Costa Rica, ello ameritó la negociación, aceptación y formalización de disposiciones especiales respecto del mercado costarricense, puntualmente sobre la institución que hasta ese momento era la única proveedora del servicio en Costa Rica.Como fue público y notorio, la negociación siempre fue transparente en el sentido de que la finalidad perseguida no era la privatización sino la apertura progresiva y regulada del mercado, bajo el entendido de que, a la par de la instauración de un régimen de libre competencia, se garantizaría el fortalecimiento y la modernización de la prestación estatal de los servicios, que se conservaría en manos de la entidad nacional que quedaría participando en tal mercado. El anterior marco de referencia resulta importante tenerlo a la vista porque ello es lo que explica los términos en que quedó plasmada la negociación y las disposiciones normativas específicas para el caso de Costa Rica en esta materia. Ergo, no es casualidad que se haya dedicado incluso un anexo especial (y exclusivo para Costa Rica) para dejar asegurada la forma en que se abriría el mercado y la posición en que quedaría compitiendo la institución estatal en dicho mercado.Esto no es poca cosa, dado que ante una discusión como la que aquí nos ocupa, la voluntad expresada en el Tratado resulta determinante para orientar el análisis y la conclusión a la que debe llegarse, siguiendo un método de interpretación apegado a la lógica y sobre todo al espíritu y voluntad de los firmantes del pacto internacional en cuestión. Asimismo, los términos del dictamen afirmativo que quedaron plasmados en el decreto legislativo N° 8622 deben tenerse presentes al momento de interpretar el sentido de cualquier norma del Tratado, porque un análisis relativo a la aplicación y alcances de cualquiera de sus normas no debe ni puede alejarse de ese marco ni contrariar, desconocer o desnaturalizar la voluntad que inspiró y guió (sic) la ratificación de ese instrumento internacional. Recuérdese que dicho dictamen contiene explicaciones precisamente sobre qué fue lo acordado y cómo debe aplicarse, de ahí que, a nuestro modo de ver, ninguna interpretación que se haga de los alcances de este convenio puede desatender ni alejarse de tales explicaciones, que resultan consustanciales a esa normativa de rango supranacional.Bajo ese entendido, resulta indispensable entonces remitirse al contenido del TLC, puntualmente al anexo 13 contenido en el capítulo 13, cuando –tal como se relata en la acción– estableció expresamente que el Gobierno de la República de Costa Rica, reconociendo la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones y reafirmando su decisión de asegurar de que el proceso de apertura en su sector de servicios de telecomunicaciones se base en su Constitución Política; enfatizando que dicho proceso de apertura será en beneficio del usuario y se fundamentará en los principios de gradualidad, selectividad y regulación, y en estricta conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios de telecomunicaciones, y reconociendo su compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones, asume a través del presente Anexo los siguientes compromisos específicos en materia de servicios de telecomunicaciones: 11.Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004..." Bajo ese entendido, el decreto legislativo que aprobó el TLC, en su apartado 9, referido a las telecomunicaciones, señaló que dicho Tratado no dejaría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados. El Anexo 13 del TLC incluye para Costa Rica la obligación de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE, lo que fue establecido en el mejor interés del ICE y de los costarricenses, dado que resulta innegable la necesidad de que una ley de modernización sea promulgada lo más pronto posible, para que la institución pueda prepararse adecuadamente para enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder dar un servicio de la mejor calidad.De lo anterior se concluye que la negociación y disposiciones del TLC incluyeron preparar al ICE para el cambio que se avecinaba con la apertura del mercado, garantizando que no quedara en desventaja frente a los operadores privados que habría de enfrentar, dotándolo de los instrumentos necesarios para actuar con la suficiente y necesaria agilidad al enfrentar la competencia. A nuestro modo de ver, este es el marco bajo el cual debe entonces ser analizado el cambio normativo que impuso la Ley N° 9986. En efecto, la pregunta que debe responderse es si esa modificación legal vino a contrariar, desconocer, debilitar, desnaturalizar o dejar inoperantes esos compromisos expresamente pactados, pues de ser así, efectivamente estaríamos ante una inconstitucionalidad de la norma, por infracción a los términos del TLC en esta materia. 3.- Lesión al régimen especial de contratación negociado y pactado en el Tratado por virtud de la LGCP En el marco de los compromisos expresamente pactados en el TLC que obligaron al Estado costarricense a seguir la Agenda de Desarrollo y la Agenda de Implementación como acciones fundamentales e indispensables para poner en vigor ese tratado internacional, se promulgó la Ley N° 8860.Dicha ley, en directo y específico cumplimiento de los términos del Tratado, instauró un marco especial de contratación administrativa para el ICE. Estamos ante un modelo sin duda más flexible, con una soltura propia de una entidad que debe estar en condiciones para desenvolverse de una forma ágil y eficiente en su proceso de aprovisionamiento de bienes y servicios. Esto, como única alternativa para tener las condiciones suficientes que le permitan enfrentar los retos de un feroz mercado. Recordemos que cuando un prestador comercial de servicios queda regazado en esa competencia, tarde o temprano estará destinado a quedar eliminado de ese mercado. En esta materia, los cambios tecnológicos que avanzan a velocidad vertiginosa, así como las tácticas modernas de mercadeo y captura de clientes, provocan que aquel competidor que sufra un rezago, por pequeño que pueda parecer, corre el riesgo de perder el sentido de oportunidad en su participación, lo que a su vez puede causar la pérdida de clientela y a la postre su inevitable desplazamiento frente a otros prestadores de servicios más ágiles.Bajo esa perspectiva, es congruente pensar que el régimen especial de contratación de la Ley 8660 respondió a esos compromisos del TLC para la participación de la única empresa estatal en ese mercado. Ahora bien, también resulta claro que la Ley 8660 tiene el rango jerárquico de cualquier otra Ley de la República. En esa medida, queda sujeta a las potestades soberanas del legislador derivadas de la propia Constitución (inciso primero del artículo 121), por lo que desde luego no podría entenderse que esa ley ostenta una especie de inmutabilidad permanente frente al legislador ordinario. Ergo, es posible que se produjera eventualmente algún tipo de reforma o ajuste si ello resultara necesario con el devenir de los tiempos. Entonces, estimamos que el quid del asunto reside en determinar si la derogación íntegra –que no una simple reforma parcial– de todo el régimen especial que se había otorgado al ICE como herramienta inseparable del TLC constituyó un ejercicio de esa potestad legislativa soberana que pueda a la postre resultar inconstitucional, en la medida en que rebasó los márgenes de una reforma razonable y consecuentemente desbordó el marco del TLC y terminó desconociendo sus compromisos sustantivos.Así las cosas, el siguiente paso en el razonamiento se constriñe a determinar cuál es el efecto y alcance de las reformas introducidas en la Ley 9986. Recordemos que por virtud su artículo 135 inciso c) se derogaron los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008. Ahora bien, como dijimos, quedó claro que del TLC se desprendió el régimen especial de la Ley 8860. Pero véase que no estamos ante una modificación de dicho régimen, sino ante su supresión total y absoluta. Entonces, puede estimarse que el marco y el compromiso derivado del TLC sí fue quebrantado con esa total derogatoria de una normativa especial que estaba diseñada y aprobada para dar cumplimiento a los fines, principios y espíritu de las negociaciones del Tratado, en orden a la dotación de herramientas efectivas y reales de competitividad, modernización y agilidad para el desempeño del ICE en el libre mercado.El siguiente paso en este análisis sería dilucidar si esa derogatoria total que produjo la Ley 9986 estuvo acompañada de la introducción de nuevas normas que suplieran con algún otro modelo el régimen especial que el TLC previó para el caso del ICE. Un modelo que respetara satisfactoriamente el espíritu de los compromisos plasmados en el Tratado. No obstante, tal como se explica en la acción, de las discusiones legislativas –y del texto mismo de esta LGCP– queda claro que se trató de una ley uniformadora y omnicomprensiva para todo el sector público. En esa medida, no se resguardó, contempló, consideró ni garantizó una herramienta especial para el ICE. Al contrario, se manifestó expresamente que se quería acabar con su régimen especial (como se hizo con todas las demás instituciones) a fin de incluirlo en los cánones generales que se aplican a otras entidades. Claro está, frente a este panorama podría argumentarse que el TLC no garantizó concretamente un régimen especial de contratación administrativa.Eso en principio resulta cierto. Pero no puede desconocerse que este Tratado sí dejó pactado y garantizado el compromiso de dictar una ley interna que proporcionara las herramientas necesarias para la participación del ICE en el nuevo mercado en condiciones de adecuada competitividad y agilidad frente a los demás operadores, compromiso que se honró con la promulgación de la Ley 8660. Ergo, el dar un paso atrás hacia un régimen de contratación administrativa que dificulta, debilita y disminuye esa competitividad en el mercado, sí genera un rompimiento de este compromiso internacional. Un segundo aspecto que podría argumentarse es que la nueva LGCP contiene un apartado de regulaciones especiales para las empresas en competencia, dentro de las cuales queda comprendido el ICE. No obstante, ello tiene varias aristas que llevan a suponer que esto tampoco es suficiente para tener por satisfechos los compromisos del TLC.Lo anterior, por cuanto ese apartado especial de normas igualmente resulta de aplicación general para diversas empresas públicas, las cuales no comparten las mismas características y condiciones del ICE, tanto en el alcance y cobertura de sus servicios, como en el monto del presupuesto global del que disponen para efectuar adquisiciones de bienes y servicios. Asimismo, dicho régimen especial no cubre todos los procesos de contratación administrativa que puedan llevar a cabo este tipo de empresas públicas, sino que ello queda sometido a una serie de supuestos y requisitos que implican restricciones, lo cual entonces sigue provocando una diferencia sensible con las herramientas que brindaba la Ley 8660. Ahora bien, el argumento de que la derogatoria del régimen especial de la Ley 8660 para someterlo al régimen general de la LGCP violenta los alcances del TLC por disminuir su tasa de competitividad en el mercado necesariamente debe ir acompañado de referencias tangibles y concretas que acrediten tal efecto, pues de lo contrario se quedaría en un desarrollo argumentativo carente de suficiente sustento técnico y jurídico en el marco de la acción de inconstitucionalidad que aquí nos ocupa.Frente a lo anterior, se aprecia que la acción interpuesta brinda una serie de parámetros y de ejemplos concretos y detallados sobre aspectos de agilidad y eficiencia –y por ende de competitividad– en las reglas de contratación administrativa que resultan afectados negativamente y disminuidos en forma sensible con el sometimiento del ICE a las reglas generales de la nueva LGCP. Así, se detallan aspectos como el descenso abrupto y significativo del umbral fijado para quedar sometido al procedimiento licitatorio más gravoso (que pasa de 6.000 millones 317 millones con la nueva ley). Lo mismo ocurre con el umbral establecido para la aplicación de la licitación menor, pues del anterior régimen que implicaba un límite superior a los 101 millones de colones, con el nuevo régimen se desciende a 79 millones de colones. Asimismo, en el caso de la contratación directa, igualmente desciende de modo significativo el tipo de compras (por montos) que puede hacerse por esta vía.A lo anterior se suma el tema de los plazos y recursos, pues las nuevas reglas de la LGCP, a la luz de las explicaciones que se desarrollan en la acción, aparejan el seguimiento de procesos más dilatados y engorrosos, lo que resta competitividad al ICE de frente a sus rivales privados, que lo aventajan ahora en flexibilidad y agilidad para hacer las contrataciones necesarias para su oportuno accionar en el libre mercado. Otro aspecto que se expone como una afectación a su rango de competitividad concierne al régimen recursivo al cual fue sometido el ICE con esta nueva legislación, toda vez que, por el fuerte descenso de los umbrales establecidos para tales efectos, muchas contrataciones más quedaron sometidas a un régimen recursivo que supone una mayor dilación para que adquieran firmeza los actos de adjudicación. Pero además, una buena parte de este régimen recursivo pasa a manos de la Contraloría General, con lo cual se le suprimieron al ICE las potestades que anteriormente venía ejerciendo desde la apertura del mercado, para atender los recursos que se interpusieran contra un significativo porcentaje de las decisiones tomadas en esta materia de contratación, circunstancia que igualmente le restó celeridad y oportunidad para la ejecución de sus decisiones en esta materia.Igualmente se ofrecieron otros ejemplos que técnicamente acreditan una disminución de competitividad de mercado para el ICE, como es haberle suprimido la herramienta de modificación unilateral del contrato para ampliarlo hasta un 100% al amparo del mismo proceso ya tramitado. La pérdida de esta herramienta que le concedía un margen amplio de maniobra para adquirir más insumos por una vía expedita aprovechando el proceso de contratación ya formalizado con un proveedor, suprime condiciones de competitividad al no poder aprovecharse el procedimiento ya efectuado si se necesitan más bienes o servicios adicionales de los ya contratados. Así, la obligatoriedad de iniciar y sustanciar un nuevo procedimiento de contratación en estos supuestos deviene más engorroso y apareja atrasos que podrían resultar sensibles y determinantes al momento de su participación en el mercado. Adquiere relevancia tomar en cuenta que el régimen especial de contratación administrativa que había instaurado la Ley 8660 en cumplimiento de los compromisos pactados en el TLC, si bien se distanció de las reglas más rígidas aplicables a las demás entidades públicas, no violentaba en forma alguna los principios constitucionales, en razón de sus especiales características.Por ello, cabe recordar lo que al respecto señaló en su momento esa Sala Constitucional al analizar el proyecto que dio lugar a la Ley 8660, en los siguientes términos: “XVIII.- SOBRE EL MONTO ESTABLECIDO PARA EMPLEAR EL PROCEDIMIENTO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Consideran los legisladores consultantes que los montos para optar por una licitación pública establecidos en el párrafo tercero del artículo 19, sea el artículo 22 del texto final, son extremadamente altos y desproporcionados. Aseveran que el Instituto Costarricense de Electricidad estaría utilizando la licitación pública, únicamente, cuando el monto de la contratación sobrepase los 2.500.000.000.00, lo cual, consideran que es totalmente irracional. Reprochan que eso atenta contra las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República. Asimismo, consideran que es inconstitucional por contrariar el procedimiento de licitación pública establecido en el artículo 182 constitucional, ya que, prácticamente, ningún proceso licitatorio del ICE, se tramitará por esa vía.El texto consultado indica lo siguiente: “ARTÍCULO 22. Procedimientos ordinarios de concurso (...) El ICE, considerado individualmente, utilizará el procedimiento de licitación pública para contrataciones, cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar el presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales de la entidad, por el factor que resulte de dividir la cuantía señalada para la licitación pública en el inciso a) del artículo 27 de la Ley general de contratación administrativa, entre el presupuesto de referencia aplicable al ICE, considerado individualmente, dispuesto en el mismo numeral. Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha Ley. (...)” Sobre el particular, en primer término, cabe resaltar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional en el artículo 99 dispone que las consultas legislativas de constitucionalidad, de carácter facultativo, deberán formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad.En criterio de este Tribunal, dicho requisito no se cumple a cabalidad en el extremo concreto. En efecto, nótese que los legisladores consultantes parten de una mera suposición al indicar que la cuantía establecida es muy alta, sin brindar al efecto, un criterio de valoración o comparación concreta, que le permita a este Tribunal valorar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma. Así las cosas, nos debemos remitir a las valoraciones que constan en el expediente legislativo, específicamente, en el dictamen afirmativo de mayoría elaborado en el seno de la Comisión Especial, para analizar el propósito de esta norma especial. El artículo 182 de la Constitución Política reconoce que los contratos de ejecución de obras públicas, así como, las compras que realicen las instituciones autónomas, se realizarán mediante el procedimiento de licitación pública, de acuerdo con la ley en relación al monto correspondiente.De conformidad con lo anterior, le corresponderá al legislador definir, en cada caso, los procedimientos de contratación administrativa, disponiendo, incluso, de sistemas especiales y cuantías diferenciadas, en relación a las características de la actividad y de la institución de la que se trate, siendo, precisamente, la cuantía, el parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procedimientos de contratación administrativa. Así lo sostuvo este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-001557 de las 15:36 hrs. del 7 de febrero de 2007, en la que se indicó lo siguiente: “(...) Sin embargo, para la Sala esta línea de razonamiento contradice el artículo 182 Constitucional, que como ha sido dicho, sirve de base para el desarrollo de los principios del sistema de contratación administrativa, pues en dicha disposición se acoge la licitación como medio normal de contratación 'de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo' con lo cual el Constituyente se decanta por la cuantía como parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procesos de contratación administrativa que según la cuantía podrán tener regulaciones diversas, pero siempre respetando en su esencia el derecho de la Constitución.De tal forma, con excepción de la cuantía, no reconoce de forma expresa nuestro texto constitucional ningún otro parámetro para la aplicación de una atenuación de los principios constitucionales relativos a la contratación administrativa. (...)” Del análisis del proyecto de ley consultado, se deduce la clara intención del legislador de dotar al Instituto Costarricense de Electricidad de las condiciones necesarias para una mayor eficiencia y eficacia administrativa, financiera y tecnológica. Lo anterior, claro está, en el marco de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones -ya definido por el pueblo con la aprobación del referéndum del TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)- que procura fortalecer a los operadores públicos frente a su eventual competencia. En efecto, de las consideraciones de los dictaminadores del proyecto de ley se colige lo siguiente: “(...) En el proyecto de marras, se plantea un régimen especial de contratación administrativa para la adquisición de bienes y servicios del ICE.En cuanto a este tema, el proyecto en estudio enuncia entre sus objetivos el dotar al ICE de una contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz como parte de los esfuerzos de fortalecer y modernizar dicha entidad, así como de establecer un cuerpo normativo adaptado a sus particularidades. Tanto la Sala Constitucional como la Contraloría General, han señalado la posibilidad de que existan regímenes especiales siempre y cuando la naturaleza y particularidades de la actividad pública de que se trate, así lo exijan y en tanto los supuestos contemplados en la normativa genérica no le resulten aplicables. Tal como se pretende en este dictamen, dicho régimen debe regular entonces las condiciones particulares de la contratación administrativa del ICE y sus empresas, e ineludiblemente considerar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 182 y 184. En este tema el legislador tiene encomendada la tarea de señalar de manera clara cuáles han de ser las reglas y parámetros específicos que justifiquen una regulación apartada del marco normativo general, desarrollar su contenido en la ley e incorporar los principios constitucionales que atienden la actividad de contratación administrativa del Estado, tal como se propone en el presente texto.(...)” En el marco de dichos objetivos, se resaltó que uno de los principales inconvenientes que, históricamente, han tenido el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en materia de contratación administrativa, es que los límites económicos para determinar los procedimientos de contratación aplicables no necesariamente se ajustan a sus requerimientos. En virtud de lo anterior, se colige que la intención del legislador en la normativa consultada es ajustar los límites económicos de la contratación administrativa a la realidad y las dimensiones del ICE. En el dictamen de análisis se señaló lo siguiente: “(...) En el mismo orden de ideas, actualmente el ICE y sus empresas utilizan los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada y contratación directa según los límites económicos que establece el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas.Dicha metodología por sí misma no es inconveniente, sin embargo, siendo que el presupuesto de referencia aplicable al ICE representa poco más del 10% del presupuesto de la Institución, se hizo necesario establecer una metodología que permita ajustar los limites económicos de la contratación a la realidad y dimensiones del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, sin que con ello se pierda de vista que el órgano competente para fijar dichos límites es la Contraloría General de la República. (...)” (lo resaltado no corresponde al original). El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución. El propósito es establecer un mecanismo diferenciado en la licitación pública y en la licitación abreviada, precisamente, por la naturaleza del ICE y las exigencias de dinamismo impuestas por la apertura del mercado y la prestación de servicios en competencia.Es preciso añadir que el Constituyente originario, en el ordinal 182 de la Constitución Política, se refiere a la figura general de la licitación, sin calificarla de pública o no, de otra parte desconstitucionalizó -asignándole al legislador ordinario- el tema de la definición de los montos para que procedan las distintas modalidades de licitación -pública o abreviada- con lo cual se trata, claramente, de un extremo librado a libertad de configuración legislativa. Por lo anterior, en los casos en que no se alcance el parámetro cuantitativo o monto definido en el numeral 22 del proyecto, si bien resulta excluida la licitación pública deberá acudirse a otra forma de licitación como la abreviada -procedimiento que también garantiza el correcto y regular uso de los fondos públicos-, por lo que no cabe entender que la regla será la contratación directa. Nótese que el artículo 22, párrafo 3°, preceptúa, al final, que “Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley No. 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha ley”.Debe tomarse en consideración que el proyecto de ley consultado establece un régimen de contratación singular y específico, no se trata de una reforma a la Ley de la Contratación Administrativa, por cuanto, el fin es permitirle al ICE competir en un mercado abierto de las telecomunicaciones conforme al mandato popular dispuesto en el referéndum que aprobó el TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007). En términos financieros y de conformidad con los estudios presupuestarios realizados por los legisladores, tenemos que el presupuesto de referencia que utiliza actualmente el ICE a efecto de aplicar los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada o contratación directa establecido en el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y según actualizaciones de la Contraloría General de la República, representa apenas un 10% de su presupuesto de compras.Además, los límites económicos están representados por montos fijos y no en expresiones porcentuales de su presupuesto. Ello implica en la práctica que los límites del ICE en términos reales, constituyen una décima parte del porcentaje base establecido por el órgano contralor. Es decir, el límite expresado como porcentaje del presupuesto del ICE es de un 0.06% en el caso de la licitación pública, mientras que el límite expresado como porcentaje del presupuesto base para todos los demás casos es de un 0.6%. La fórmula propone ajustar esta situación, para que el límite también sea de un 0.6%, como parámetro para optar por un procedimiento de licitación pública (ver dictamen afirmativo de mayoría a folios 5196-5308, Tomo XVI). Así las cosas, no observa este Tribunal que la fórmula propuesta sea inconstitucional por violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues, la intención del legislador es adecuar los parámetros de la contratación administrativa a las propias particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad.” (Sentencia N° 11210-2008 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008).A la luz de lo anterior, tenemos que la conformidad constitucional de la normativa que el país aprobó para dar efectivo, real y satisfactorio cumplimiento a los compromisos que el TLC previó para efectos de la apertura de mercado en las actividades donde participa el ICE, fue avalada por ese Tribunal Constitucional. Ello por cuanto no se trata de relevar al ICE de todos los controles o límites que rigen la actuación de los entes públicos, pero sí proporcionarle herramientas sustanciales en materia de aprovisionamiento de bienes y servicios, como condición sine qua non para su supervivencia en el mercado nacional a partir de su apertura a la competencia con operadores privados. Para concluir, debe remarcarse que los compromisos específicos de Costa Rica pactados en Anexo 13 del Capítulo 13 del TLC con respecto al ICE innegablemente tomaron en cuenta –como quedó visto– la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones.Ello se encuentra en relación directa con los principios de accesibilidad y cobertura universal de los servicios que inspiraron su creación y rigen los fines públicos que como institución estatal tiene asignados, dentro del Estado social de Derecho regido por los postulados supremos del artículo 50 constitucional. Esa particular naturaleza, que llevó también a un anexo específico dentro del TLC (anexo 13), es justa y precisamente lo que dio lugar al régimen de contratación especial y diferenciado que quedó plasmado en la Ley 8660 (artículos 22-29), legislación ordinaria que se promulgó para dar cumplimiento y operatividad al Tratado. Ergo, ese régimen es especial, diferente, acentuado y acorde a un instrumento normativo de carácter internacional pactado por el Estado costarricense. Por lo anterior, la desaparición de ese régimen legal especial que propició la Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) implicó una infracción a ese compromiso derivado del TLC de promulgar una ley especial que garantizara la competitividad del ICE en el nuevo mercado abierto de las telecomunicaciones.Dicha infracción no queda solventada con las regulaciones de la LGCA para las empresas en régimen de competencia. Primero, porque esas siguen siendo normas con carácter de generalidad para un sector (empresas en competencia), y el ICE tiene garantizadas condiciones especiales dentro de esa materia de competitividad, reconocidas en el Tratado internacional. Y en segundo término, porque las normas generales de la LGCP son menos favorables (para la agilidad del sistema de adquisición de bienes y servicios) que el régimen previsto en la Ley 8660 y además está sujeto a ciertos requerimientos y no resulta aplicable a todos los supuestos, con lo cual debilita y desmejora las herramientas normativas flexibles previstas para el ICE en la Ley 8660. 4.- Observación adicional Valga mencionar que en la acción se indicó que, como parte de la implementación de los compromisos del TLC en orden a dotar de mayor soltura y agilidad al ICE para su desenvolvimiento en el nuevo mercado libre, la Ley 8660 se ocupó de liberarlo del sometimiento a los cánones de la Ley 8131 (Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos).Así, se afirma que el reinstalar nuevamente el sometimiento a estas reglas de administración apareja un retroceso en materia de agilidad y competitividad, cosa que también viene a menoscabar los compromisos adquiridos en el TLC que fueron implementados por la Ley 8660 en las normas ya referenciadas. Sin embargo, el tema relativo a las modificaciones de la Ley 8131, según lo reconoce la propia acción, se ubica en los incisos j) y k) del artículo 134 de la Ley 9986, así como en el artículo 133 de esa misma Ley (lo cual se menciona someramente en el escrito de la acción), pero ello finalmente no fue incluido en la petitoria, por lo que estimamos que no cabría una anulación de esas normas en razón de que no quedaron correctamente impugnadas. En todo caso, tampoco se hace un análisis detallado del contenido de esas disposiciones. Asimismo, el artículo 134 inciso d), que sí está contemplado en la petitoria, se refiere al tema de los fideicomisos, aspecto que no fue desarrollado en la argumentación que hizo el accionante.En efecto, simplemente se mencionó dicha norma al final del escrito, señalando que se impugna por las mismas razones expuestas. No obstante, tratándose del tema específico de la figura del fideicomiso, la acción debió explicar en qué medida esta particular norma estima que lesiona su competitividad –lo cual no hizo–, por lo que, al quedar carente de sustento este punto, estimamos que debe ser desestimado por falta de fundamentación, toda vez que dicha fundamentación es un requisito exigido por la Ley de la Jurisdicción Constitucional para este tipo de acciones. V.- SOBRE LA PETITORIA CONTENIDA EN LA ACCIÓN A la luz del análisis efectuado, nuestro criterio sobre los términos en que se planteó la petitoria de la acción que aquí nos ocupa, es el siguiente: • Acogiéndose por el fondo la acción, la declaratoria de inconstitucionalidad habría de recaer sobre el artículo 135 inciso c) de la Ley 9986.Ello, debiendo dimensionar la sentencia los efectos de tal declaratoria en el sentido de que se entienda que recobran su vigencia y aplicabilidad los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley N° 8660. • En cuanto a los artículos 68, 69 y 70 de esa misma Ley 9986, la declaratoria de inconstitucionalidad recaería únicamente en cuanto la mención que se hace del ICE en dichas normas. Es decir, quedarían vigentes y aplicables tal como reza su texto, excepto para el ICE. • Los artículos 1 y 2 de la LGCP no ameritan una declaratoria de inconstitucionalidad, pues bastaría con entender que no resultan aplicables al ICE, en virtud del principio de que la ley especial prevalece sobre la general, aunque esta última sea posterior. Esto, claro está, en caso de que se acogiera la acción respecto del artículo 135 inciso c) que derogó el régimen especial de contratación del ICE contenido en la Ley 8660 (artículos 20 y siguientes), al retomar este último su vigencia como ley especial. • En cuanto al artículo 134 inciso d) la acción habría de ser declarada sin lugar, por cuanto no se hizo ningún desarrollo argumentativo específico para sustentar su petitoria de anulación respecto de esta norma.VI.- CONCLUSIÓN De conformidad con las razones expuestas, es criterio de la Procuraduría que la presente acción es admisible. En cuanto al fondo, estimamos que la desaparición total del régimen especial de contratación administrativa del ICE por virtud del artículo 135 inciso c) de la Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) resulta inconstitucional, por violentar los compromisos pactados en el Anexo 13 del Capítulo 13 del Tratado de Libre Comercio con República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (aprobado mediante Decreto Legislativo N° 8622 de 21 de noviembre de 2007)”.
5. 6Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de agosto de 2023, Marta Eugenia Acosta Zúñiga, contralora general de la República, contesta la audiencia otorgada en los siguientes términos: “IV. GENERALIDADES DEL RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA VIGENTE La LGCP, Ley n° 9986, es un paso muy significativo para el país en materia de contratación pública. Esta ley replantea el modelo de contratación pública y tiene como objetivo contar con procedimientos más simples y eficaces, apostando fuertemente por la planificación y la gobernanza por medio de una regulación normativa dirigida a mejorar y facilitar la gestión de los sujetos contratantes. Es así como el nuevo modelo pretende remozar la contratación pública, a partir de postulados básicos como la transparencia, la ética, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la seguridad jurídica, la simplicidad, la adecuada y oportuna planificación, todas piezas fundamentales para el éxito del engranaje de la contratación pública, como sistema.De modo que, como parte de ese objetivo, se tiene que a partir de la entrada en vigencia de la ley, toda la actividad contractual de los sujetos contratantes se rige por el mismo marco normativo. Este ámbito de aplicación omnicomprensivo, implica que se deja atrás el esquema atomizado anterior, en el que existían una gran variedad de regímenes especiales compuestos por normativa dispersa con variaciones que, en la práctica, no lograron concretar el objetivo que perseguían y los tiempos de tramitación de los procedimientos y ejecución, arrojaban resultados similares o incluso peores a los resultantes de la aplicación del régimen ordinario. De lo que viene dicho, se presentaba un fenómeno en virtud del cual las administraciones y en general los sujetos contratantes, aprovechándose de cualquier cambio normativo, pretendían modificar su régimen de contratación para apartarse de ordinario y crear uno particular o “a la medida”, sin que de la aplicación de esos regímenes especiales se haya producido una mejora sustancial en la adquisición de bienes y servicios.Con el paso del tiempo, la realidad marca que la creación de regímenes especiales, no produjo ese efecto y que el mejor o peor escenario en el que transcurra la adquisición de bienes y servicios, depende en gran medida de la gestión que cada administración realice de dicha actividad. En la actualidad, se podría decir que se ha desmitificado que la creación de un régimen especial, funja como la panacea que venga a erradicar todos los males que puedan aquejar al sujeto contratante dentro de su actividad contractual y a su vez, que exista una imposibilidad de contar con un único régimen de contratación pública que aplique en términos generales para la totalidad de compradores, sin perjuicio de las justificadas excepciones que se puedan elaborar en función de aspectos como, por ejemplo, la existencia de un mercado en competencia, para incluir ciertos márgenes de flexibilidad dentro de la misma norma.En la búsqueda de esa seguridad jurídica que se había visto vulnerada por medio de la atomización del ordenamiento y la huida del régimen ordinario, por medio de la LGCP, se opta por un ámbito de aplicación objetivo, que contiene como criterio para efectos de definir el alcance de la ley, que la contratación la efectúen sujetos públicos o privados que administran, custodian o reciben fondos vinculados a la Hacienda Pública, ya sea porque son públicos, de origen público o provenientes de componentes de la Hacienda Pública. En ese sentido, de la acción presentada no se logra acreditar que el régimen actual suponga un deterioro o imponga algún trámite innecesario por burocrático, tampoco que represente alguna limitación para realizar de forma adecuada la adquisición de bienes y servicios. Tomando en consideración, que la actividad contractual del ICE debe ajustarse necesariamente a las reglas que el legislador disponga para ello.Mientras que este ámbito de aplicación omnicomprensivo, lejos de ser un mero requerimiento de carácter formal que busca únicamente de obligar a la utilización de la ley, se encuentra dirigido a aprovechar las herramientas que el régimen ofrece, ya que pretende que el operador jurídico cuente con mayor certeza y conocimiento con respecto a la norma legal que resulta de aplicación. A su vez, busca que la tramitación de las contrataciones se desarrolle mediante procedimientos eficientes, efectivos y simples, de tal forma que el procedimiento se convierta en un instrumento que posibilite una mayor participación, más competencia y una contratación bajo mejores condiciones para el sujeto contratante. Igualmente, se debe considerar que la utilización del Sistema Digital Unificado de Compras Públicas se convierte en una herramienta para dar transparencia, propiciar una mayor participación, generar estadísticas y poder tomar decisiones informadas.En esa misma línea, como un punto importante a resaltar, se tiene que la norma viene a consolidar la figura del rector (la Autoridad de Contratación Pública y su brazo operativo la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda) que por medio de sus guías y lineamientos coadyuvará en la mejor utilización de las distintas figuras y modalidades contractuales, en aras de potenciarlas y sacar provecho de las economías de escala y modalidades de compras consolidadas. De ahí que sin duda, la consolidación de la LGCP con un ámbito de aplicación general, que cubra a toda la actividad contractual, viene a ser uno de los principales aportes de la legislación vigente que va sobre la misma línea que señalan las buenas prácticas internacionales en la materia de contratación y atiende un problema latente a nivel normativo que convertía a la contratación pública en sistemas distintos de aplicación, cuyo conocimiento quedaba reservado para aquellos operadores dedicados casi por completo a la materia, no solo para la comprensión e interpretación normativa, sino para aspectos tan básicos como la determinación de la legislación aplicable.V. ASPECTOS DE FONDO 1. Sobre los grandes avances y transformaciones del régimen A partir de lo expuesto, se pueden identificar una serie de regulaciones que vienen a significar una mejora relevante en materia de contratación pública para las administraciones contratantes, dentro de las cuales se encuentra el ICE. De tal forma que el nuevo modelo de gestión de las compras públicas que plantea la LGCP viene a ser no sólo una mejor regulación en relación con la Ley de Contratación Administrativa, sino que además presenta mejoras significativas con respecto a los regímenes especiales existentes. De estas mejoras, se pueden beneficiar todos aquellos sujetos contratantes que se encuentran comprendidos en el alcance de la LGCP, dentro de los cuales está el ICE. Veamos: a) Procedimientos más dinámicos, ágiles y transparentes Al respecto, es oportuno decir, que si bien los procedimientos mantienen una tipología similar, con tres procedimientos ordinarios similares en estructura a lo dispuesto en la legislación anterior, lo cierto es que la tramitación de los procedimientos se permea de los avances existentes en materia de tecnologías de información, con lo cual categóricamente se puede afirmar que la tramitación de un procedimiento ordinario dista mucho de lo que implicaba la tramitación de un procedimiento de licitación una o dos décadas atrás.Incluso, a partir de la dinámica vertiginosa con la cual se presentan los avances tecnológicos y aprovechando la información y los datos que se tienen a disposición, es factible afirmar que la tramitación de un procedimiento de contratación no es la misma con respecto al lustro pasado y esto hace que se cuente con procedimientos más eficientes cuya tramitación puede resultar tan célere como la gestión administrativa interna así lo permita. Tómese en cuenta que los plazos mínimos que se regulan para cada procedimiento, producen que la tramitación de los procedimientos ordinarios se prolonguen más de lo que corresponde (ver cuadros 1 y 2 adjuntos). La normativa realza la importancia de una adecuada planificación para forjar los cimientos sólidos para procedimientos de contratación exitosos, con un empoderamiento de la Administración que implica que bajo su responsabilidad salgan a concurso aquellos proyectos lo suficientemente maduros para poder llegar a ser ejecutados en buenos términos y que no se construyan durante el transcurso de las diferentes etapas del procedimiento.De ahí, que se cuente con menos oportunidades para modificar de oficio el pliego de condiciones, porque se le exige a la Administración cumplir con una etapa de planificación que la obliga a conocer a fondo sus necesidades y la mejor manera de atenderlas, teniendo certeza con respecto a la motivación que se encuentra detrás de cada cláusula. Lo mismo en cuanto a la modificación contractual, puesto que a partir de la regulación actual, tanto la Administración como los oferentes están obligados a realizar un mejor ejercicio de estimación del presupuesto y la oferta para procurar que esta se acerque lo más posible al escenario que se enfrentará en fase de ejecución. Sin la existencia del salvavidas excesivo que podría significar la posibilidad de modificar el contrato en monto y plazo más allá del 50% previsto originalmente. b) Uso del sistema digital unificado Si bien, ya algunas administraciones habían incursionado en el uso del sistema digital unificado, la obligación que dispone la normativa y el hecho de que las diferentes fases del procedimiento de contratación se concentren en una única plataforma, genera ahorros significativos no sólo de tiempo sino que además de recursos, en el tanto permite mayor agilidad en la tramitación de las diferentes fases, revisiones en paralelo del expediente y una mayor participación de oferentes de los cuales elegir al idóneo.A lo anterior, se le debe agregar lo que el uso del sistema digital unificado implica en términos de transparencia, obtención de datos y generación de estadísticas para la toma informada de decisiones. c) Compras consolidadas y convenio marco El aprovechamiento de las diferentes modalidades de contratación permite a las administraciones poder tramitar una menor cantidad de procedimientos de contratación y concentrar sus necesidades en procedimientos mediante los cuales se pueden beneficiar de las economías de escala. Con lo cual, podrá dedicar más esfuerzos y recursos en los procedimientos de contratación asociados a la parte sustantiva de su actividad. d) Simplificación y seguridad jurídica La reducción de la cantidad de causales de excepción fomenta una mayor participación y la existencia de un ordenamiento jurídico más sencillo, en el que se cuenta por ejemplo con solo dos grupos de umbrales, genera una mayor confianza en los potenciales oferentes de participar bajo reglas que pueden comprender, dotando de seguridad jurídica la gestión de las compras públicas.Se simplifica además el régimen recursivo, con una determinación de la competencia objetiva a partir del tipo de procedimiento y la determinación de un plazo general preestablecido para recurrir en cada tipo de procedimiento. Todo lo cual ayudará a ampliar la cantidad de oferentes que se tengan en cada procedimiento, con lo cual se podrá contar con una mayor participación de oferentes de los cuales elegir al idóneo como consecuencia lógica del aumento en la cantidad de competidores. e) Enfoque hacia el resultado Este aspecto implica que a nivel normativo, el foco de atención ya no está en el procedimiento de selección en sí, sino que la contratación se visualiza desde un punto de vista integral, desde su inicio con los estudios previos y la etapa de planificación, pasando por el procedimiento de selección, la adjudicación y el inicio de la ejecución, pero teniendo claro que el objetivo ulterior es la satisfacción de una necesidad y la concreción del interés público.De manera tal que las diferentes etapas deben de visualizarse bajo esa filosofía, dentro de los que encontramos principios como el de valor por el dinero, el mayor desarrollo que se hace de la contratación pública estratégica y la incursión de la normativa en la compra pública innovadora. f) Concentración del control en etapas que generan valor La ley cuestionada elimina una serie de controles previos externos que el legislador determinó que no generaban valor. Tal es el caso de algunas competencias asumidas por la Contraloría General en relación con las autorizaciones para: iniciar el procedimiento sin contenido presupuestario, la cesión de contratos, la modificación contractual, la tramitación de un procedimiento de excepción, procedimientos de urgencia y liquidación de rescisiones contractuales. Con lo cual, no sólo se empodera a la Administración para asumir las responsabilidades en la toma de decisión, sino que además permite que la Contraloría concentre sus recursos y esfuerzos en los controles que generan un mayor valor agregado, en específico, en la atención de recursos de objeción contra el pliego de condiciones y de apelación contra el acto final de los procedimientos. 2.Sobre la regulación de la contratación pública en los acuerdos comerciales internacionales (tratados de libre comercio) La contratación pública ha sido impactada por acuerdos internacionales, fenómeno que se replica a nivel internacional en los diferentes Estados, de tal manera que Costa Rica no es un caso especial o aislado en este tema, lo que ha producido el surgimiento del concepto de Derecho Internacional de la Contratación Pública, en el que se abarcan una serie de principios inherentes a la contratación y que se configuran como los elementos mínimos que se deben contemplar a nivel normativo para permitir la participación adecuada y la competencia real de oferentes extranjeros en los procedimientos de contratación pública. De manera tal, que estos instrumentos internacionales, en su generalidad, tienen como objetivo fundamental la aplicación del principio básico de no discriminación y que los productos, servicios y proveedores extranjeros tengan acceso a los contratos, por lo que hacen hincapié en la existencia de procedimientos destinados a garantizar la transparencia de las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativos a la contratación pública.De ahí, que en el tanto se respeten los principios que rigen la materia, se busca que la regulación sea lo suficientemente flexible para responder a las circunstancias específicas de cada parte, buscando que se garantice, que se disponga de medidas transparentes en materia de contratación pública, de llevar a cabo las contrataciones de forma transparente e imparcial y de evitar conflictos de intereses y prácticas corruptas, en consonancia con los instrumentos internacionales aplicables, tales como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Como viene dicho, en esta materia, la pretensión fundamental y el eje de las disposiciones de los capítulos de contratación pública en los acuerdos comerciales vigentes se dirigen a crear y mantener un solo mercado de contratación pública a efecto de maximizar las oportunidades de negocios de los proveedores y de reducir los costos comerciales de los sectores público y privado de las partes signatarias.Por el contrario, el Estado para cumplir con las funciones de interés público y los fines que se le han encomendado debe cada día adquirir aún mayores cantidades y diversidad de bienes y servicios, por lo que las disposiciones que influyan en la forma en que éste se mueve en el mercado, adquieren mucha relevancia. Los acuerdos comerciales contienen regulaciones que están en armonía con la legislación nacional. Ahora bien, los acuerdos comerciales suscritos por el país, en los que se regula la materia de contratación pública en un capítulo particular, se promulga la aplicación de principios tales como: la publicidad, simplicidad, transparencia y no discriminación, igualdad en el acceso y oportunidad de participación para los proveedores, todos ellos ya establecidos tanto en nuestra normativa interna, como también con reconocimiento y rango constitucional según la basta jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre este tema.En ese orden de ideas, interesa destacar que nuestro ordenamiento jurídico establece un acceso libre al mercado de la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado -entendido éste en términos amplios-, de manera tal que no existen disposiciones que establezcan restricciones per se, para que oferentes que no sean nacionales puedan participar en los procedimientos concursales que al efecto se promueven. De tal forma que esto reduce significativamente, la posibilidad de que un acuerdo comercial internacional roce la legislación nacional y ésta deba ser reformada. Escapa del objeto de los tratados, establecer como parte de las obligaciones de una parte suscriptora el establecimiento de un régimen especial de contratación a favor de una de sus empresas, en el tanto se entiende que ese es un tema que atañe a la legislación nacional de cada parte. 3. Sobre la ausencia de un compromiso puntual para establecer un régimen especial de contratación El argumento central de los accionantes radica en que el Tratado de Libre Comercio (TLC) República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA) exigía una agenda de implementación que le permitiera al ICE competir ante la apertura del mercado, lo cual trajo como consecuencia la Ley de Fortalecimiento del ICE, incluido el tema del régimen especial de contratación (artículo 20), que en teoría le generaba una mayor agilidad.Al respecto, corresponde indicar que los acuerdos comerciales internacionales no incorporan expresamente una obligación dirigida a establecer un régimen especial para el ICE o para alguna otra institución o empresa pública del estado. Tal es el caso del Tratado de Libre Comercio (TLC) República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA), en el que no se establece ninguna disposición en ese sentido y la parte tampoco lo cita. El accionante arguye que la agenda de implementación resultaba ser condición necesaria para la aprobación del tratado. Ante lo cual, corresponde en primera instancia señalar que la agenda de implementación no forma parte del acuerdo comercial como tal o de las obligaciones asumidas de frente a las demás partes suscriptoras y más bien corresponde a un compromiso hacia lo interno, atinente a la legislación nacional. Como segundo aspecto, se debe diferenciar entre la agenda de implementación, que establecía la necesidad de emitir una ley de modernización y lo que sería la creación de un régimen especial de contratación.Esto por cuanto, en ningún momento el tratado establece un deber relacionado con el establecimiento de un régimen especial de contratación a favor del ICE. En ese sentido, se debe señalar que la regulación que está incorporada en la Ley de Fortalecimiento del ICE y en particular el régimen de contratación pública que de ahí se deriva, corresponde a una decisión del legislador ordinario en su momento, al igual que fue la LGCP. En términos generales, en los acuerdos comerciales para efectos de la contratación pública, el ICE está cubierto en la Sección C lista B de todos nuestros instrumentos comerciales, con un umbral más bajo y con la indicación de que los plazos del capítulo correspondiente no aplican sino que se otorgará a los potenciales oferentes plazos para presentar ofertas que resulten adecuados y que el ICE debe otorgar a los proveedores al menos 3 días hábiles para presentar recursos.Por lo que de la regulación no se puede desprender un compromiso específico para que se emitiera alguna ley especial, en el texto del acuerdo. El régimen especial que se encontraba regulado en la Ley n.° 8660, formaba parte de una ley de implementación, relacionada con un acuerdo comercial, pero modificable por medio de una ley, al formar parte del ámbito de acción del legislador ordinario. Es decir, categóricamente se debe indicar que la Ley n.° 8660 no tiene rango de Tratado, sino de una ley común. Lo cual fue confirmado por parte de la Sala Constitucional en la resolución n.° 2008-011210 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008, al resolver la consulta legislativa facultativa de la Ley n.° 8660, dispuso: “(...) El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución.El propósito es establecer un mecanismo diferenciado en la licitación pública y en la licitación abreviada, precisamente, por la naturaleza del ICE y las exigencias de dinamismo impuestas por la apertura del mercado y la prestación de servicios en competencia. Es preciso añadir que el Constituyente originario, en el ordinal 182 de la Constitución Política, se refiere a la figura general de la licitación, sin calificarla de pública o no, de otra parte desconstitucionalizó -asignándole al legislador ordinario- el tema de la definición de los montos para que procedan las distintas modalidades de licitación -pública o abreviada- con lo cual se trata, claramente, de un extremo librado a libertad de configuración legislativa. Por lo anterior, en los casos en que no se alcance el parámetro cuantitativo o monto definido en el numeral 22 del proyecto, si bien resulta excluida la licitación pública deberá acudirse a otra forma de licitación como la abreviada -procedimiento que también garantiza el correcto y regular uso de los fondos públicos-, por lo que no cabe entender que la regla será la contratación directa ( ...)” (el subrayado no corresponde al original).De tal forma que la propia Sala Constitucional ha reconocido expresamente que forma parte de la discrecionalidad que tiene el legislador ordinario, la definición del régimen de contratación que le corresponde aplicar al ICE. Así lo hizo el legislador mediante el régimen especial consignado en la Ley n.° 8660 y posteriormente mediante su derogatoria e inclusión del ICE dentro del ámbito de aplicación de la LGCP. Adicionalmente, esa mayor agilidad que se buscaba no se llegó a materializar, en el tanto los tiempos de ejecución de las contrataciones del ICE eran similares e incluso mayores que los de las instituciones de mayor envergadura en la aplicación de los procedimientos . Es decir, que en aproximadamente 10 años de implementación de la ley 1 especial, no se han recogido los frutos de eficiencia, eficacia y economía que se alegan. Más bien, lo contrario, mientras que el régimen propuesto es un instrumento más moderno que el que utilizaba el ICE y su grupo empresarial para realizar la adquisición de bienes y servicios .Obsérvese que el accionante no argumenta con datos o cifras que respalden sus 2 argumentos vinculados con la eficiencia. A manera de ejemplo, los bancos públicos participan de un mercado competitivo y agresivo, sin que estimen una afectación por ajustarse a los procedimientos de contratación pública. Algo importante a tener en cuenta es que estar en competencia no significa que las contrataciones no deban estar sujetas a reglas, que dicho sea de paso no se menciona resultan irrazonables en cuanto a plazos y procedimientos. 4. Sobre los regímenes especiales a nivel internacional En relación con las buenas prácticas internacionales en la materia, la OCDE en la Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública ha determinado que: “IV. RECOMIENDA que los Adherentes hagan accesibles las oportunidades de concurrir a la contratación pública a los potenciales competidores sin importar su tamaño o volumen.A tal fin, los Adherentes deberán: i) Disponer de marcos institucionales, legales y reglamentarios que sean razonables y sólidos, pues constituyen el entorno fundamental para potenciar la participación en los negocios con el sector público y son el único punto de partida posible para garantizar unos sistemas de contratación pública sostenibles y eficientes. Estos elementos deberán:1) resultar todo lo claros y sencillos que sea posible;2) evitar introducir condiciones que redupliquen las de otras leyes o reglamentos o las contradigan; y3) tratar a los licitadores, incluidos los proveedores extranjeros, de un modo justo, transparente y equitativo, teniendo debidamente en cuenta los compromisos internacionales adquiridos por los Adherentes (como el Acuerdo sobre contratación pública en el marco de la Organización Mundial de Comercio, las directivas de contratación pública de la Unión Europea o los acuerdos bilaterales o multilaterales de comercio).” En la práctica a nivel internacional se ha reconocido la posibilidad de otorgar a las empresas en competencia ciertas flexibilidades dentro de la tramitación de los procedimientos de compra. Sin embargo siempre se advierte de los riesgos asociados al otorgamiento de este tipo de flexibilidades y la necesidad de alcanzar un punto medio, entre las herramientas que se le otorgan a la empresas públicas para poder competir en los mercados que participan, los controles y el respeto de los principios de transparencia y rendición de cuentas. Al respecto, el Grupo de Trabajo sobre Propiedad Estatal y Prácticas de Privatización de la OCDE, ha señalado que mientras que las empresas estatales requieren un cierto grado de flexibilidad en sus prácticas de adquisición para seguir siendo competitivos, como en efecto lo otorga la LGCP, es importante lograr un equilibrio que asegure que se respeten los principios de transparencia y rendición de cuentas. Cuando las empresas estatales participan en la contratación pública, ya sea como oferentes o entidades contratantes, los procedimientos involucrados deben ser competitivos, no discriminatorios y salvaguardados por normas adecuadas de transparencia. Tanto si las normas nacionales de contratación, se extienden a las adquisiciones por parte de las empresas públicas, lo cual advierten que difiere entre países, pero es una posibilidad. Sin embargo, en caso de hacer que las empresas públicas se encuentren totalmente sujetas a regímenes especiales, se menciona que éstas son generalmente débiles cuando las empresas estatales están totalmente corporativizadas y sujetas a competencia. Al tiempo que brindan flexibilidad a las empresas estatales, se indica que los países también deben implementar medidas para salvaguardar la transparencia, como exención de las normas de contratación pública, puesto que de otra forma se deja a las empresas públicas expuestas a riesgos de corrupción . 5. Sobre regulaciones puntuales de la LGCP Los accionantes alegan que la LGCP tiene diferencias que los hacen menos competitivos, mencionando en primer lugar que los umbrales y plazos les perjudican, puesto que los umbrales son menores y los plazos más extensos, particularmente en cuanto al umbral de bienes y servicios. Al respecto, es preciso señalar que los umbrales per se no hacen menos competitivo al ICE, puesto que manteniendo una gestión eficiente de las compras, más bien la normativa va a representar un beneficio para el ICE y su gestión. Puesto que de esa forma, se estará beneficiando de una mayor participación de oferentes, una mayor participación de oferentes de los cuales elegir el idóneo, con un mayor aprovechamiento de las economías de escala, menos procedimientos a partir de las compras consolidadas, simplicidad y mayor seguridad jurídica en los procedimientos. Tampoco se observa que los accionantes realicen ejercicio alguno con respecto a los efectos que en la práctica tendrán los umbrales, por ejemplo con respecto al presupuesto ejecutado el año anterior a través de los procedimientos ordinarios o bien mediante un escenario estimado en función de los efectos futuros, pese a que a seis meses de aplicación de la LGCP esos datos están accesibles. Igualmente, en cuanto a los plazos, se debe señalar que de conformidad con las estadísticas y registros con los que cuenta la Contraloría, el régimen especial de contratación del ICE no arrojó resultados que muestran un ahorro en tiempo de tramitación de los procedimientos. Todo lo contrario, tal y como se indicó líneas atrás, los plazos de ejecución con el régimen especial son iguales o superiores a los de la Caja Costarricense de Seguro Social. Téngase en cuenta además, que precisamente atendiendo a la necesidad de otorgar ciertas flexibilidades al ICE, así como a otras empresas públicas en competencia, se creó un régimen diferenciado de umbrales con montos más amplios, precisamente para dar respuesta a esa necesidad de flexibilización en la gestión de las compras públicas de ICE, fijando montos razonables y proporcionales en función de la ejecución presupuestaria. Por otra parte, en cuanto al régimen recursivo, se debe considerar que en todo caso, las decisiones, con el régimen especial y ahora con la LGCP, eran y son recurribles en la vía contencioso administrativa, que para dar respuesta tiene tiempos de tramitación superiores, por lo que esto no marca una diferencia. En todo caso, los procedimientos especiales que han sido incorporados en la LGCP y que obedecen a objetos ligados con las labores sustantivas del ICE, no cuentan con recurso de apelación ante la Contraloría, con lo cual la situación es incluso más favorable para el ICE que en el caso del régimen especial. Además, se debe visualizar a la garantía de impugnación como un elemento positivo, que lejos de retrasar la gestión de la contratación, le brinda un soporte importante ya que funge como un elemento que brinda confianza a los potenciales oferentes y puede influir en un aumento de la participación de los oferentes en los procedimientos. Además, aducen que a partir de la eliminación de la contratación directa de escasa cuantía, que no tenía ningún tipo de recurso, se genera un perjuicio en tanto la licitación reducida, que se contempla ahora, sí tiene recurso de revocatoria. Al respecto, se debe mencionar que en todo caso la escasa cuantía era susceptible de impugnación en sede contenciosa. A su vez, la garantía de impugnación no debe visualizarse como un elemento negativo y más representa una garantía para el oferente que le brinda seguridad y confianza en cuanto a la existencia de un mecanismo de revisión de disconformidades, que genera transparencia y puede resultar ser un filtro efectivo para evitar llevar las discusiones a sede judicial. Cercenar la posibilidad de cuestionamiento no es más que restar transparencia al proceso. Con respecto a la modificación contractual, el reclamo se origina en la fijación del porcentaje hasta el cual se puede modificar el contrato. Lo anterior tomado en consideración del régimen especial dispone un porcentaje del 100% de modificación y la LGCP establece un porcentaje de 20% y hasta 50% en casos excepcionales. En ese sentido, ciertamente se debería cuestionar más bien la razonabilidad y proporcionalidad de una modificación contractual que alcance el 100% del monto y plazo original, es decir que duplique las condiciones iniciales, lo que más bien sugiere escasa planificación y débil gestión, vicios que encarecen el resultado final y que en estos tiempos de tanta estrechez económica resulta inaceptable En ese sentido, es preciso señalar que el porcentaje definido está dentro de los márgenes razonables que se establecen a nivel internacional. Por lo que podríamos afirmar que se trata de un porcentaje que está dentro del promedio a nivel latinoamericano y que guarda proporción con las normas que al respecto tiene la Unión Europea. Vale señalar que hay ordenamientos, con regulaciones más rigurosas a nivel de porcentaje y otros en los que se discute la razonabilidad de porcentajes menores a los contenidos en la LGCP. No se debe perder de vista que el nuevo modelo que instaura la LGCP y los pilares transversales a la normativa, incluyen una serie de herramientas dirigidas a que no se llegue a tener la necesidad de incurrir en modificaciones contractuales de esa magnitud. Como por ejemplo: el fortalecimientos de la gobernanza, la fuerte apuesta por fomentar la planificación, la aprobación por etapas, el empoderamiento de la Administración y el deber de asumir responsabilidades, la necesidad de madurar los pliegos de condiciones antes de salir a concurso y la eliminación de incentivos dirigidos a la falta de rigurosidad y certeza en las fases previas de los concursos. Adicionalmente, en cuanto a los procedimientos especiales con que cuenta el ICE al amparo de la LGCP, indican que no son tan eficientes como el régimen especial anterior. Sin embargo, se debe señalar que dichos procedimientos surgen a partir de lo dispuesto en el régimen especial, responden a los mismos objetos y las condiciones se relacionan con las previstas en el régimen anterior, sin que se acredite que resulten ser menos eficientes. Al contrario, introducen condiciones, como por ejemplo los asociados a la compra de tecnología, de las que el ICE se podría beneficiar dentro de la tramitación de sus adquisiciones. Es preciso resaltar que estos procedimientos especiales responden precisamente a la idea de otorgar al ICE y a las empresas en competencia, flexibilidades particulares que les permitan competir en el mercado respectivo. En la acción además, someramente se indica que a partir de los artículos 133 y 134 incisos j) y k) se reinstala la aplicación de la Ley n.° 8131 al ICE, aduciendo una limitación a su autonomía administrativa y financiera. No obstante el artículo 134 tanto en su inciso j) como en el inciso k) se refiere a ajustes mayoritariamente de nomenclatura y de la estructura interna de la Dirección de Contratación Pública, en los que además queda claro que el subsistema de contratación pública, que se incorpora, tendrá como objetivo propiciar que los procedimientos de contratación pública de la Administración central se gestionen atendiendo lo establecido en la LGCP (artículo 98 de la Ley n.° 8131). Es oportuno mencionar que la totalidad de los señalamientos puntuales que se realizan en relación con el contenido de la LGCP, están asociados a una disconformidad de los gestionantes con respecto a lo discutido y aprobado por parte del legislador ordinario, sin que estemos en presencia de algún vicio de constitucionalidad, puesto que como se advirtió, se trata de un tema que se encuentra dentro de su ámbito de discrecionalidad. En razón de lo anteriormente expuesto, no encuentra esta Contraloría General motivos de inconstitucionalidad alguna en contra de los numerales cuestionados con la presente acción, resultando los motivos expuestos en un argumento general, ayuno de motivación. Contrario a ello, se debe insistir la LGCP tiene como objetivo que toda la actividad contractual de los sujetos contratantes se rija por el mismo marco normativo, dejando atrás el anterior esquema atomizado donde existían una gran variedad de regímenes especiales compuestos por normativa dispersa con variaciones que, no lograron concretar el objetivo que perseguían. Importa reiterar además, que los acuerdos comerciales internacionales no incorporan expresamente una obligación dirigida a establecer un régimen especial para el ICE o para alguna otra institución o empresa pública del estado. Tal es el caso del Tratado de Libre Comercio (TLC) República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (CAFTA), en el que no se establece ninguna disposición en ese sentido. La agenda de implementación no forma parte del acuerdo comercial como tal o de las obligaciones asumidas de frente a las demás partes suscribientes y más bien se podría considerar como un compromiso hacia lo interno. Se debe diferenciar entre la agenda de implementación que establecía la necesidad de emitir una ley de modernización y lo que sería la creación de un régimen especial de contratación, toda vez que en ningún momento el tratado establece un deber relacionado con el establecimiento de un régimen especial de contratación a favor del ICE. La regulación que está incorporada en la Ley de Fortalecimiento del ICE y en particular el régimen de contratación pública que de ahí se deriva, corresponde a una decisión del legislador ordinario en su momento, al igual que fue la LGCP. Contrario a lo señalado por el accionante y atendiendo a la necesidad de otorgar ciertas flexibilidades al ICE, así como a otras empresas públicas en competencia, se creó un régimen diferenciado de umbrales con montos más amplios, precisamente para dar respuesta a esa necesidad de flexibilización en la gestión de las compras públicas de ICE, fijando parámetros razonables y proporcionales en función de la ejecución presupuestaria. Para concluir valga señalar, que los alegatos esbozados con respecto a la agilidad del régimen especial anterior para la adquisición de bienes y servicios del ICE, así como el atraso u obstaculización que a juicio de los accionantes, produce la aplicación por parte del ICE de la LGCP, se basan exclusivamente en suposiciones o meras conjeturas que no tienen sustento probatorio. Además, tal cual se indicó, los acuerdos comerciales internacionales no establecen en ningún momento la necesidad de crear un régimen especial para la adquisición de bienes y servicios por parte del ICE. Por el contrario, esta es una determinación que le corresponde al legislador ordinario, tal y como lo ha señalado la propia Sala Constitucional. Y en el caso de la LGCP, precisamente el legislador ha creado para el ICE un régimen especial con ciertas flexibilidades, que consiste en umbrales mayores y procedimientos especiales (algunos previstos para todos los sujetos en competencia y algunos exclusivos para el ICE), dirigidos a facilitar la gestión de la contratación pública por parte de esa institución, entendiendo que se encuentra en un mercado en competencia. En los términos expuestos se deja rendido el informe solicitado, esperando una pronta tramitación dada la trascendencia de este tema y principalmente por cuanto a criterio de esta Contraloría General los cuestionamientos realizados por el accionante carecen de apoyo probatorio que sustente su gestión. VI. PETITORIA Con apoyo en las consideraciones de hecho y derecho antes formuladas, de forma respetuosa se solicita se declare sin lugar, en todos sus extremos, la presente acción de inconstitucionalidad establecida en contra de los artículos 1°, 2, 68, 69, 70, 134, inciso d) y 135, inciso c) de la LGCP”.
6. 7Por escrito incorporado al expediente digital el 8 de agosto de 2023, Rodrigo Arias Sánchez, presidente de la Asamblea Legislativa, contesta la audiencia otorgada en los siguientes términos: “I.- SOBRE LA ALEGADA AFECTACION AL ARTÍCULO 7, PÁRRAFO PRIMERO DE LA CONSTITUCIÒN POLÍTICA Se rechazan los argumentos de los accionistas respecto a que los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley 9986 de la Ley General de Contratación Pública violentan el Artículo 7, párrafo primero de la Constitución Política. El párrafo primero del artículo 7 constitucional señala que: “Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.”. Se colige que los accionantes señalan que los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley 9986 de la Ley General de Contratación Pública, al derogar y modificar normas de la Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones; se contradice el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Estados Unidos y Centroamérica, en lo que corresponde a la materia del Capítulo XIII de Telecomunicaciones y el Capítulo IX de Contratación Pública y sus correspondientes anexos.No es de recibo en lo absoluto lo alegado por los accionantes y por lo tanto, se rechaza lo alegado en cuanto a que los artículos citados de la Ley 9986, violenten algún tratado o convenio internacional. En primer lugar y la principal razón por la que no es posible considerar que alguno de los artículos de la Ley 9986 Ley de Contratación Pública violente el artículo 7 de la Constitución Política es por lo establecido en el artículo 9 contenido en la Sección III Aplicación de instrumentos internacionales en compras públicas, del Capítulo I Generalidades y Principios del Título I, Disposiciones Generales de la ley 9986, que más bien, lo que precisa y expresamente señala es que se cumpla con la efectiva implementación de los capítulos de compras públicas de los instrumentos comerciales internacionales vigentes en Costa Rica. “Sección III Aplicación de instrumentos internacionales en compras públicas ARTÍCULO 9- Reglas de aplicación Al momento de la decisión inicial, la Administración deberá verificar si la contratación se encuentra o no cubierta por el capítulo de compras públicas de un instrumento comercial internacional vigente en Costa Rica, para lo cual deberá considerar el ámbito de cobertura y aplicar, en su caso, plazos mínimos de recepción de ofertas, reglas sobre objeto contractual, avisos y cualquier otro aspecto específico de la materia.// Para la efectiva implementación de los capítulos de compras públicas de los instrumentos comerciales internacionales vigentes en Costa Rica, la Dirección de Contratación Pública, en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior, incluirá, dentro del sistema digital unificado, una herramienta tecnológica con los parámetros necesarios para facilitar la identificación de las contrataciones cubiertas por esos capítulos.Además, deberán coordinar las actividades de capacitación destinadas a funcionarios a cargo de procedimientos de contratación.” En segundo lugar, porque no es correcto señalar que se eliminó el Régimen Especial de Contratación Administrativa para el ICE, si bien es cierto, la ley 9986 de Contratación Pública derogó los artículos relacionados con el régimen especial de contratación de la Ley 8660 de Fortalecimiento del ICE, al mismo tiempo esta Ley de Contratación Pública, incorporó con carácter de norma especial, un régimen especial de Contratación para Servicios en Competencia. Al crear una Sección III conformada por los artículos 68, 69, 70, denominada Servicios en competencia contenida en el Capítulo IV Procedimientos especiales, que forma parte del Título II Procedimientos de Contratación Pública. En tercer lugar, el Artículo 21 relativo a la Capacidad de contratación del ICE, de la Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, se mantiene vigente: “ARTÍCULO 21.- Capacidad de contratación El ICE tendrá plena capacidad para celebrar contratos de orden lícito de todo tipo, con el propósito de comprar, vender o arrendar bienes y servicios, constituir fideicomisos y, en general, cualquier otro medio u objeto que resulte necesario para el debido cumplimiento de sus fines.Asimismo, podrán celebrar préstamos, financiar, hipotecar y otorgar garantías o avales.// El ICE estará autorizado para arrendar a terceros sus redes y demás recursos escasos disponibles. No serán susceptibles de gravamen los bienes de dominio público.” En cuarto lugar, a lo largo de la discusión del proyecto de ley, tal como se demuestra en los documentos que de seguido se citan y que constan en el expediente legislativo de la Ley 9986, tanto en la versión impresa, como digital (scaneado) (sic), que los legisladores contaron con información de autoridades de instituciones, tales como, la Contraloría General de la Republica y el Ministerio de Comercio Exterior, que confirmó que el proyecto de ley respeta los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica mediante tratados y/o acuerdos internacionales incorporados, formalmente, en nuestro derecho interno. En quinto lugar, como más adelante, se verá, se desprende claramente de las actas legislativas que la intención del legislador es dotar a las instituciones que se encuentran en un régimen de franca competencia, como el ICE, de la necesaria agilidad y flexibilidad en materia de contratación.De seguido, se detallan los antecedentes y normas relevantes, así como, argumentos que fundamentan la no existencia de la inconstitucionalidad alegada en los artículos citados de la Ley 9986. 1.- LEY NO. 8622 LEY DE APROBACION DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE REPÚBLICA DOMINICANA, CENTROAMERICA (sic)Y LOS ESTADOS UNIDOS, RD-CAFTA. La Ley 8622 Ley de Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, RD-CAFTA se aprobó por la vía de Referéndum y fue publicada en La Gaceta No. 246 del 21 de diciembre de 2007. El Capítulo XIII del RD-CAFTA se refiere a la materia de Telecomunicaciones. En este Capítulo hay un asterisco con una nota que señala que en lugar de las obligaciones establecidas en este Capítulo, Costa Rica asumirá los compromisos específicos estipulados en el Anexo 13 En lo que interesa el Anexo 13 Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Telecomunicaciones señala: I. Preámbulo El Gobierno de la República de Costa Rica: reconociendo la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones y reafirmando su decisión de asegurar de que el proceso de apertura en su sector de servicios de telecomunicaciones se base en su Constitución Política;// enfatizando que dicho proceso de apertura será en beneficio del usuario y se fundamentará en los principios de gradualidad, selectividad y regulación, y en estricta conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios de telecomunicaciones; y// reconociendo su compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones y asegurando que el uso de su infraestructura será remunerada y además desarrollar una entidad reguladora para supervisar el desarrollo del mercado; asume a través del presente Anexo los siguientes compromisos específicos en materia de servicios de telecomunicaciones.II. Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004. Por otra parte, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos también contenía el Capítulo 9 referente a Contratación Pública. Este Capítulo contiene un Anexo con listados por país. Contiene regulaciones en materia de plazos para presentación de ofertas y presentación de recursos. Resulta relevante determinar si Costa Rica tendría eventuales compromisos, y determinar si la institución está listada, determinar si por el monto la contratación está cubierta y determinar si hay excepciones para la contratación. De ahí, que adquiere especial relevancia el artículo 9 de la Ley 9986 de Contratación Pública y las manifestaciones al respecto que tanto la Contraloría como el Ministerio de Comercio Exterior realizaron en sus audiencias.El artículo 9 de la Ley 9986 de Contratación Pública “Sección III Aplicación de instrumentos internacionales en compras públicas ARTÍCULO 9- Reglas de aplicación Al momento de la decisión inicial, la Administración deberá verificar si la contratación se encuentra o no cubierta por el capítulo de compras públicas de un instrumento comercial internacional vigente en Costa Rica, para lo cual deberá considerar el ámbito de cobertura y aplicar, en su caso, plazos mínimos de recepción de ofertas, reglas sobre objeto contractual, avisos y cualquier otro aspecto específico de la materia.// Para la efectiva implementación de los capítulos de compras públicas de los instrumentos comerciales internacionales vigentes en Costa Rica, la Dirección de Contratación Pública, en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior, incluirá, dentro del sistema digital unificado, una herramienta tecnológica con los parámetros necesarios para facilitar la identificación de las contrataciones cubiertas por esos capítulos.Además, deberán coordinar las actividades de capacitación destinadas a funcionarios a cargo de procedimientos de contratación.” 2.- La Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Publicada en La Gaceta No 156 del 13 de agosto de 2008. Expediente 16.397. Entre las leyes de implementación del Tratado de Libre comercio entre República Dominicana, Centroamérica Y (sic) Los Estados Unidos, RD-CAFTA, se encontraba la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Esta ley es aprobada en agosto de 2008 y entre sus objetivos en el artículo 2 inciso a) se señala: “Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.En la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, se incluyó un Capitulo (sic) Capítulo IV titulado; Régimen Especial de Contratación Administrativa estos artículos comprendían los artículos 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, y señalaban lo siguiente: “ARTÍCULO 20.- Regulación de la contratación. La adquisición de bienes y servicios que realice el ICE estará sometida a las disposiciones especiales contenidas en esta Ley y en su Reglamento. La Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, de 1° de mayo de 1996, sus reformas, y su Reglamento se aplicarán de manera supletoria.// La adquisición de bienes y servicios, que realicen las empresas del ICE constituidas como una sociedad anónima, quedarán excluidas de la Ley de Contratación Administrativa.// El ICE y sus empresas contarán con una Junta de Adquisiciones Corporativa cuyo objetivo es ejecutar los procedimientos de contratación administrativa correspondientes, incluyendo la adjudicación y las impugnaciones.La Junta se regirá por su reglamento autónomo.// Las resoluciones con efecto suspensivo que se dicten en sede administrativa o en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda en materia de contratación administrativa serán excepcionales. Para efectos de proteger el interés público, cuando se solicite la suspensión del acto, al solicitante se le fijará una caución, sin perjuicio de que el ICE y sus empresas, según corresponda, aporten la contracautela o garantía que se le fije. Una vez rendida la contracautela o garantía se levantará de oficio la suspensión del acto.// La Contraloría General de la República ejercerá sus competencias bajo la modalidad de control posterior. “ARTÍCULO 21.- Capacidad de contratación. El ICE tendrá plena capacidad para celebrar contratos de orden lícito de todo tipo, con el propósito de comprar, vender o arrendar bienes y servicios, constituir fideicomisos y, en general, cualquier otro medio u objeto que resulte necesario para el debido cumplimiento de sus fines.Asimismo, podrán celebrar préstamos, financiar, hipotecar y otorgar garantías o avales. El ICE estará autorizado para arrendar a terceros sus redes y demás recursos escasos disponibles. No serán susceptibles de gravamen los bienes de dominio público.” ARTÍCULO 22.-Procedimientos ordinarios de concurso. El ICE utilizará los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación abreviada, de conformidad con las disposiciones de este capítulo; asimismo, podrá aplicar el régimen especial de contratación directa.// En el Reglamento de esta Ley, podrán fijarse reglas especiales relativas a la estructura y los requisitos de los procedimientos ordinarios de concurso citados, en el tanto se respeten los principios constitucionales de la contratación administrativa.// El ICE, considerado individualmente, utilizará el procedimiento de licitación pública para contrataciones, cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar el presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales de la entidad, por el factor que resulte de dividir la cuantía señalada para la licitación pública en el inciso a) del artículo 27 de la Ley general de contratación administrativa, entre el presupuesto de referencia aplicable al ICE, considerado individualmente, dispuesto en el mismo numeral.Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha Ley.// Se aplicará el procedimiento de licitación abreviada, para contratos cuya cuantía se ubique entre el monto para contratación directa señalado en el inciso a) del artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa y la cuantía para la licitación pública, que resulte de la aplicación de la fórmula expresada en el párrafo anterior.// El presupuesto de referencia es el que se debe aplicar al ICE, considerado individualmente, de conformidad con el artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, con sus ajustes vigentes. ARTÍCULO 23.- Excepciones a los procedimientos ordinarios de concurso. Además de las excepciones a los procedimientos ordinarios de concurso previstas en el marco normativo general de la contratación administrativa, el ICE podrá aplicar las siguientes causales de exclusión: a) Los acuerdos celebrados con empresas públicas de otros países. b) La venta, en el mercado nacional e internacional, de servicios de asesoría, consultaría, capacitación y cualquier otro producto o servicio afín a sus competencias. c) La actividad de contratación que, por razones de seguridad, urgencia, emergencia u oportunidad, sea necesaria para garantizar la continuidad de los servicios o para introducir mejoras o nuevas tecnologías a sus productos o servicios. d) Los contratos de ayuda desinteresada con personas físicas, organizaciones no gubernamentales o entidades privadas o públicas, nacionales o extranjeras. e) La adquisición de bienes, obras o servicios que, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores o contratistas, de manera que por razones de economía y eficiencia, no resulte adecuada la aplicación de los procedimientos ordinarios. f) En los casos en que la administración, habiendo adquirido el equipo tecnológico, decida adquirir más productos del mismo contratista, por razones de normalización o por la necesidad de asegurar su compatibilidad, teniendo en cuenta si el contrato original satisfizo adecuadamente las necesidades de la administración adjudicadora, si el precio es razonable y, especialmente, si se descartó la existencia de mejores alternativas en el mercado. g) La contratación de fideicomisos. // La aplicación de las causales anteriores será de responsabilidad exclusiva de la administración, sin que se requiera autorización de órganos o entes externos.La administración deberá dejar constancia, en el expediente de cada caso concreto, de las razones que sustentan la aplicación de la causal de exclusión de los procedimientos ordinarios de concurso, lo cual queda sujeto a la fiscalización posterior facultativa de la Contraloría General de la República. ARTÍCULO 24.- Subasta a la bajas. EL ICE podrá emplear la adjudicación por subasta a la baja, para adquirir cualquier tipo de producto o servicio. Antes de emplear este procedimiento, el ICE deberá fijar los términos de participación en la subasta, entre los cuales se definirán, por lo menos, los parámetros técnicos y de calidad de los bienes o servicios por adquirir. La reglamentación de este procedimiento deberá garantizar que se respeten los principios de la contratación administrativa y se resguarde, especialmente, la transparencia de la negociación. ARTÍCULO 25.- Reglas especiales de los procedimientos de concurso.El procedimiento de concurso iniciará con la decisión administrativa de promoverlo, que será emitida por el funcionario competente y deberá contener la justificación de su procedencia, la descripción del objeto, la estimación del costo del objeto, la duración estimada del procedimiento, así como los recursos humanos, administrativos y presupuestarios suficientes para la ejecución del contrato. En casos excepcionales, el ICE, para atender una necesidad muy calificada, podrá iniciar, bajo su propia responsabilidad, procedimientos de contratación administrativa, sin el contenido presupuestario; para ello, deberá garantizar la asignación presupuestaria. En el cartel, la administración advertirá expresamente que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia de contenido presupuestario. En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones.ARTÍCULO 26.-Recursos. El recurso de objeción contra el cartel de una licitación pública o abreviada se interpondrá dentro del primer cuarto del plazo para presentar ofertas ante la Contraloría General de la República, en los casos de licitación pública y, en los demás casos, ante la administración contratante. Este recurso deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación. Transcurrido el plazo señalado, se tendrá por acogido el recurso.// En el caso del ICE, solo cabrá recurso de apelación cuando se trate de licitación pública. En los demás casos, se aplicará recurso de revocatoria.// Todo recurso de apelación deberá ser tramitado por la Contraloría General de la República, según las reglas previstas para la licitación abreviada en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, de 1° de mayo de 1996, y sus reformas. En los casos de las adjudicaciones compuestas por varias líneas, se sumarán los montos adjudicados de las líneas que se impugnen.Si se trata de contratos continuados, se tomará en cuenta el monto adjudicado para el plazo inicial, sin considerar las prórrogas eventuales. En las licitaciones de cuantía inestimable, cabrá el recurso de apelación ante el órgano contralor.// Sin detrimento de lo dispuesto en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, en cuanto a las sanciones de inhabilitación, cuando se demuestre que un recurso de apelación ha sido interpuesto de mala fe, para obstruir o impedir el curso normal del procedimiento contractual iniciado, la Contraloría General de la República, de oficio o a instancia del ICE, previo debido proceso y mediante resolución razonada, sancionará al apelante, con inhabilitación para contratar con la administración o empresa afectada, por un período de dos (2) a cinco (5) años. La sanción podrá levantarse excepcionalmente, a efecto de contratar los bienes o servicios en los que haya dependencia tecnológica comprobada o que el oferente sea proveedor único de dicho bien o servicio.La sanción se fijará en función del daño y perjuicio causados al ICE y a la prestación de los servicios que brinda.//Cuando, por el procedimiento, no proceda el recurso de apelación, podrá solicitarse la revocatoria del acto de adjudicación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que se notificó, ante el mismo órgano que dictó el acto.// No procederá recurso de revocatoria contra las contrataciones directas de escasa cuantía.// Cuando se demuestre que un recurso de revocatoria ha sido interpuesto de mala fe, para obstruir o impedir el curso normal del procedimiento contractual iniciado, la administración contratante aplicará lo dispuesto en el segundo párrafo del numeral anterior. ARTÍCULO 27.- Tipos abiertos. Facúltase al ICE para que emplee los tipos abiertos de contratación administrativa que sean debidamente incorporados a la reglamentación de esta Ley. ARTÍCULO 28.- Límites de la cesión.Los derechos y las obligaciones del contratista no podrán cederse sin la autorización previa y expresa del ICE, por medio de acto debidamente razonado. En ningún caso la cesión procederá en contra de las prohibiciones establecidas en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa. El ICE podrá autorizar la cesión siempre que no se desmejoren las condiciones del contrato anterior. ARTÍCULO 29.- Refrendo. El trámite de refrendo de las licitaciones públicas del ICE deberá ser resuelto por la Contraloría General de la República, en un plazo que no podrá exceder de veinte (20) días hábiles, a partir de la fecha en que la solicitud haya sido presentada ante el órgano contralor.// Los requisitos para la solicitud del refrendo se establecerán en el Reglamento de refrendo de las contrataciones, emitido por el órgano contralor, conforme a las disposiciones especiales establecidas para el ICE en esta Ley.// Los contratos y convenios que no requieran refrendo contralor, estarán sujetos a la aprobación de la Unidad de Asesoría Jurídica Institucional del ICE; esta última resolverá con independencia del criterio de la Proveeduría y de la Auditoría Interna.El procedimiento interno de aprobación será establecido reglamentariamente.// No estarán sujetas al refrendo las modificaciones contractuales que realice el ICE. Será responsabilidad exclusiva de la administración garantizar la legalidad de las modificaciones citadas, aspecto que estará sujeto a la fiscalización posterior facultativa de la Contraloría General de la República.” Como se verá los artículos 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, en efecto son derogados por la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, no obstante, no es correcto señalar que se eliminó el Régimen Especial de Contratación Administrativa para el ICE, dado que la Ley de Contratación Publica creó una Sección III conformada por los artículos 68, 69, 70, denominada Servicios en competencia contenida en el Capítulo IV Procedimientos especiales, que forma parte del Título II Procedimientos de contratación pública. Lo que hizo el legislador fue crear un solo cuerpo normativo sobre la materia de Contratación Pública, denominado, Ley General de Contratación Pública, en el cual incluyó normas para la regulación de los procedimientos especiales relacionados con los Servicios en competencia, donde se incluye de forma expresa el ICE. 3.- Ley 9986 Ley General de Contratación Pública.La Ley General de Contratación Pública se tramitó bajo el Proyecto de Ley Expediente No. 21546 y fue conocido mediante una Comisión Especial creada al efecto: “Comisión Especial 21.563 encargada de analizar, estudiar, proponer y dictaminar el Expediente N°21.546 Ley General de Contratación Pública”. El proyecto No. 21546 fue consultado por la Comisión a varias instituciones públicas, entre ellas, la Contraloría General de la Republica (sic), el ICE y el Ministerio de Comercio Exterior. Asimismo, se recibieron en audiencia funcionarios de las instituciones citadas. El proyecto fue dictaminado de forma afirmativa unánime, el 26 de junio del 2020, una vez en el Plenario, se presentaron mociones de fondo vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea, estas mociones fueron conocidas por la Comisión dictaminadora, al cual, aprobó varias de esas mociones; posteriormente, el 20 de abril del 2021, el Proyecto recibió aprobación en Primer Debate en el Plenario y luego, fue aprobado en Segundo Debate el 18 de mayo del 2021.Finalmente, se emite la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública que se publica en el Alcance 100, de La Gaceta 103, del 31 de mayo de 2021. Se estableció que la Ley empezara a regir dieciocho meses después de su publicación, de forma tal que la ley empezó su vigencia el 01 de diciembre de 2022. La Ley General de Contratación Pública, Ley No. 9986, en el artículo 134 inciso d) reformó el artículo 11 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones: “Articulo 134… d) Se reforma el artículo 11 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008. El texto es el siguiente: Artículo 11- Contratos de fideicomiso. Para el cumplimiento de sus fines, el ICE y sus empresas están facultados para suscribir contratos de constitución de fideicomisos de cualquier índole, dentro del territorio nacional y fuera de él.// Además, los fideicomisos constituidos en el país tendrán la supervisión y regulación de la superintendencia financiera correspondiente, mientras que a los constituidos fuera del territorio nacional se les aplicarán, en esta materia, las disposiciones de la legislación del país donde fueron constituidos.”.Y en el artículo 135, inciso c) de la Ley 9986, se derogan artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. “ARTÍCULO 135- Derogatorias.- Se derogan las disposiciones que se indican: “… c) Se derogan los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008. (…). Los artículos 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, formaban parte del Capítulo IV de la Ley 8660, titulado; Régimen Especial de Contratación Administrativa: Estos artículos señalaban los siguiente: “ARTÍCULO 20.- Regulación de la contratación. La adquisición de bienes y servicios que realice el ICE estará sometida a las disposiciones especiales contenidas en esta Ley y en su Reglamento. La Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, de 1° de mayo de 1996, sus reformas, y su Reglamento se aplicarán de manera supletoria.// La adquisición de bienes y servicios, que realicen las empresas del ICE constituidas como una sociedad anónima, quedarán excluidas de la Ley de Contratación Administrativa.// El ICE y sus empresas contarán con una Junta de Adquisiciones Corporativa cuyo objetivo es ejecutar los procedimientos de contratación administrativa correspondientes, incluyendo la adjudicación y las impugnaciones.La Junta se regirá por su reglamento autónomo.// Las resoluciones con efecto suspensivo que se dicten en sede administrativa o en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda en materia de contratación administrativa serán excepcionales. Para efectos de proteger el interés público, cuando se solicite la suspensión del acto, al solicitante se le fijará una caución, sin perjuicio de que el ICE y sus empresas, según corresponda, aporten la contracautela o garantía que se le fije. Una vez rendida la contracautela o garantía se levantará de oficio la suspensión del acto.// La Contraloría General de la República ejercerá sus competencias bajo la modalidad de control posterior. ARTÍCULO 22.- Procedimientos ordinarios de concurso. El ICE utilizará los procedimientos ordinarios de licitación pública y de licitación abreviada, de conformidad con las disposiciones de este capítulo; asimismo, podrá aplicar el régimen especial de contratación directa.// En el Reglamento de esta Ley, podrán fijarse reglas especiales relativas a la estructura y los requisitos de los procedimientos ordinarios de concurso citados, en el tanto se respeten los principios constitucionales de la contratación administrativa.// El ICE, considerado individualmente, utilizará el procedimiento de licitación pública para contrataciones, cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar el presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales de la entidad, por el factor que resulte de dividir la cuantía señalada para la licitación pública en el inciso a) del artículo 27 de la Ley general de contratación administrativa, entre el presupuesto de referencia aplicable al ICE, considerado individualmente, dispuesto en el mismo numeral.Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha Ley.// Se aplicará el procedimiento de licitación abreviada, para contratos cuya cuantía se ubique entre el monto para contratación directa señalado en el inciso a) del artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa y la cuantía para la licitación pública, que resulte de la aplicación de la fórmula expresada en el párrafo anterior.// El presupuesto de referencia es el que se debe aplicar al ICE, considerado individualmente, de conformidad con el artículo 27 de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, con sus ajustes vigentes. ARTÍCULO 23.- Excepciones a los procedimientos ordinarios de concurso. Además de las excepciones a los procedimientos ordinarios de concurso previstas en el marco normativo general de la contratación administrativa, el ICE podrá aplicar las siguientes causales de exclusión: a) Los acuerdos celebrados con empresas públicas de otros países. b) La venta, en el mercado nacional e internacional, de servicios de asesoría, consultaría, capacitación y cualquier otro producto o servicio afín a sus competencias. c) La actividad de contratación que, por razones de seguridad, urgencia, emergencia u oportunidad, sea necesaria para garantizar la continuidad de los servicios o para introducir mejoras o nuevas tecnologías a sus productos o servicios. d) Los contratos de ayuda desinteresada con personas físicas, organizaciones no gubernamentales o entidades privadas o públicas, nacionales o extranjeras. e) La adquisición de bienes, obras o servicios que, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores o contratistas, de manera que por razones de economía y eficiencia, no resulte adecuada la aplicación de los procedimientos ordinarios. f) En los casos en que la administración, habiendo adquirido el equipo tecnológico, decida adquirir más productos del mismo contratista, por razones de normalización o por la necesidad de asegurar su compatibilidad, teniendo en cuenta si el contrato original satisfizo adecuadamente las necesidades de la administración adjudicadora, si el precio es razonable y, especialmente, si se descartó la existencia de mejores alternativas en el mercado. g) La contratación de fideicomisos. // La aplicación de las causales anteriores será de responsabilidad exclusiva de la administración, sin que se requiera autorización de órganos o entes externos.La administración deberá dejar constancia, en el expediente de cada caso concreto, de las razones que sustentan la aplicación de la causal de exclusión de los procedimientos ordinarios de concurso, lo cual queda sujeto a la fiscalización posterior facultativa de la Contraloría General de la República. ARTÍCULO 24.- Subasta a la bajas. EL ICE podrá emplear la adjudicación por subasta a la baja, para adquirir cualquier tipo de producto o servicio. Antes de emplear este procedimiento, el ICE deberá fijar los términos de participación en la subasta, entre los cuales se definirán, por lo menos, los parámetros técnicos y de calidad de los bienes o servicios por adquirir. La reglamentación de este procedimiento deberá garantizar que se respeten los principios de la contratación administrativa y se resguarde, especialmente, la transparencia de la negociación. ARTÍCULO 25.- Reglas especiales de los procedimientos de concurso.El procedimiento de concurso iniciará con la decisión administrativa de promoverlo, que será emitida por el funcionario competente y deberá contener la justificación de su procedencia, la descripción del objeto, la estimación del costo del objeto, la duración estimada del procedimiento, así como los recursos humanos, administrativos y presupuestarios suficientes para la ejecución del contrato. En casos excepcionales, el ICE, para atender una necesidad muy calificada, podrá iniciar, bajo su propia responsabilidad, procedimientos de contratación administrativa, sin el contenido presupuestario; para ello, deberá garantizar la asignación presupuestaria. En el cartel, la administración advertirá expresamente que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia de contenido presupuestario. En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones.ARTÍCULO 26.- Recursos. El recurso de objeción contra el cartel de una licitación pública o abreviada se interpondrá dentro del primer cuarto del plazo para presentar ofertas ante la Contraloría General de la República, en los casos de licitación pública y, en los demás casos, ante la administración contratante. Este recurso deberá resolverse dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación. Transcurrido el plazo señalado, se tendrá por acogido el recurso.// En el caso del ICE, solo cabrá recurso de apelación cuando se trate de licitación pública. En los demás casos, se aplicará recurso de revocatoria.// Todo recurso de apelación deberá ser tramitado por la Contraloría General de la República, según las reglas previstas para la licitación abreviada en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, de 1° de mayo de 1996, y sus reformas. En los casos de las adjudicaciones compuestas por varias líneas, se sumarán los montos adjudicados de las líneas que se impugnen.Si se trata de contratos continuados, se tomará en cuenta el monto adjudicado para el plazo inicial, sin considerar las prórrogas eventuales. En las licitaciones de cuantía inestimable, cabrá el recurso de apelación ante el órgano contralor.// Sin detrimento de lo dispuesto en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, en cuanto a las sanciones de inhabilitación, cuando se demuestre que un recurso de apelación ha sido interpuesto de mala fe, para obstruir o impedir el curso normal del procedimiento contractual iniciado, la Contraloría General de la República, de oficio o a instancia del ICE, previo debido proceso y mediante resolución razonada, sancionará al apelante, con inhabilitación para contratar con la administración o empresa afectada, por un período de dos (2) a cinco (5) años. La sanción podrá levantarse excepcionalmente, a efecto de contratar los bienes o servicios en los que haya dependencia tecnológica comprobada o que el oferente sea proveedor único de dicho bien o servicio.La sanción se fijará en función del daño y perjuicio causados al ICE y a la prestación de los servicios que brinda.//Cuando, por el procedimiento, no proceda el recurso de apelación, podrá solicitarse la revocatoria del acto de adjudicación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que se notificó, ante el mismo órgano que dictó el acto.// No procederá recurso de revocatoria contra las contrataciones directas de escasa cuantía.// Cuando se demuestre que un recurso de revocatoria ha sido interpuesto de mala fe, para obstruir o impedir el curso normal del procedimiento contractual iniciado, la administración contratante aplicará lo dispuesto en el segundo párrafo del numeral anterior. ARTÍCULO 27.- Tipos abiertos. Facúltase al ICE para que emplee los tipos abiertos de contratación administrativa que sean debidamente incorporados a la reglamentación de esta Ley. ARTÍCULO 28.- Límites de la cesión.Los derechos y las obligaciones del contratista no podrán cederse sin la autorización previa y expresa del ICE, por medio de acto debidamente razonado. En ningún caso la cesión procederá en contra de las prohibiciones establecidas en la Ley N.° 7494, Contratación administrativa. El ICE podrá autorizar la cesión siempre que no se desmejoren las condiciones del contrato anterior. ARTÍCULO 29.- Refrendo. El trámite de refrendo de las licitaciones públicas del ICE deberá ser resuelto por la Contraloría General de la República, en un plazo que no podrá exceder de veinte (20) días hábiles, a partir de la fecha en que la solicitud haya sido presentada ante el órgano contralor.// Los requisitos para la solicitud del refrendo se establecerán en el Reglamento de refrendo de las contrataciones, emitido por el órgano contralor, conforme a las disposiciones especiales establecidas para el ICE en esta Ley.// Los contratos y convenios que no requieran refrendo contralor, estarán sujetos a la aprobación de la Unidad de Asesoría Jurídica Institucional del ICE; esta última resolverá con independencia del criterio de la Proveeduría y de la Auditoría Interna.El procedimiento interno de aprobación será establecido reglamentariamente.// No estarán sujetas al refrendo las modificaciones contractuales que realice el ICE. Será responsabilidad exclusiva de la administración garantizar la legalidad de las modificaciones citadas, aspecto que estará sujeto a la fiscalización posterior facultativa de la Contraloría General de la República.” Cabe señalar que, además, en el inciso d) del artículo 135 de la Ley 9986, se derogan los artículos 14, 61 inciso h), 100, 101, 102, 103 y 104, de la Ley 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001. En cuanto a la figura del fideicomiso si bien elimina el artículo 14 de la Ley 8131, de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en la Ley de Contratación Pública se crea el Capítulo VI, artículos 79 a 82 que regula el Contrato de fideicomiso público.Como ya se indicó, el artículo 21 sobre Capacidad de contratación, se mantuvo en la Ley 8660. Lo que le permite que el ICE mantener un amplio margen para realizar todas la modalidades de contratación. ARTÍCULO 21.- Capacidad de contratación. El ICE tendrá plena capacidad para celebrar contratos de orden lícito de todo tipo, con el propósito de comprar, vender o arrendar bienes y servicios, constituir fideicomisos y, en general, cualquier otro medio u objeto que resulte necesario para el debido cumplimiento de sus fines. Asimismo, podrán celebrar préstamos, financiar, hipotecar y otorgar garantías o avales. El ICE estará autorizado para arrendar a terceros sus redes y demás recursos escasos disponibles. No serán susceptibles de gravamen los bienes de dominio público.” En relación con los artículos 68, 69, 70, de la Ley 9986, estos artículos forman parte de la Sección III, denominada Servicios en competencia del Capítulo IV Procedimientos especiales, contenido en el Título II Procedimientos de contratación pública.“ARTÍCULO 68- Procedimiento especial para el INS, el ICE y sus empresas en competencia, JASEC y ESPH. El Instituto Nacional de Seguros (INS) y sus sociedades anónimas en competencia y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas en competencia, la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia podrán utilizar el procedimiento especial regulado en este artículo, con independencia del monto de la contratación para lo siguiente: a) El Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en competencia, así como la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, únicamente podrán utilizar este procedimiento especial para adquirir bienes, obras y servicios destinados a generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, cuando los bienes, las obras y los servicios que, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores o contratistas, o por razones de economía y eficiencia debidamente acreditadas para la debida atención del interés público y no resulte adecuada la aplicación de los procedimientos ordinarios. b) En el caso del INS y sus sociedades anónimas en competencia, cuando contrate servicios de intermediación de seguros y los servicios auxiliares que prevé el artículo 18 de la Ley 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, de 22 de julio de 2008.// El procedimiento especial deberá contar con lo siguiente: i) Decisión inicial adoptada conforme al artículo 37 de esta ley y disposición de recursos presupuestarios para amparar la erogación, conforme a esta ley.Asimismo, se deberá acreditar que se cuenta con los recursos humanos idóneos, técnicos y financieros necesarios para verificar el cumplimiento de la contratación. ii) Pliego de condiciones e invitación a través del sistema digital unificado a un mínimo de cinco oferentes idóneos para que participen. En caso de que no se alcance el mínimo de oferentes idóneos, se invitará a todos los proveedores que consten en el sistema digital unificado. iii) El plazo para recibir ofertas será entre cinco y quince días hábiles según la complejidad del objeto, contabilizados a partir del día siguiente a la comunicación de la invitación a participar y hasta el propio día de la apertura de ofertas, inclusive. iv) En este procedimiento se aplicarán las normas para subsanar defectos de la oferta, el plazo de vigencia de la oferta, la posibilidad de mejora de los precios, la obligación de rendir garantía de cumplimiento del adjudicatario y el deber de motivar el acto final, conforme a las regulaciones de la licitación menor. v) La posibilidad de recurrir el pliego de condiciones, siendo competente para conocer del recurso de objeción, la propia Administración promovente, conforme a las reglas de la licitación menor.vi) La posibilidad de recurrir el acto final del procedimiento, siendo competente para conocerlo la Administración promovente, a través del recurso de revocatoria conforme a lo dispuesto en el artículo 99 de la presente ley. vii) La obligación de readjudicar o declarar desierto o infructuoso el concurso ante la anulación del acto final del procedimiento derivado de un recurso de revocatoria, dentro del plazo máximo de diez días hábiles a partir de la comunicación de la resolución anulatoria.// En este procedimiento especial existirá la posibilidad de utilizar la modalidad de precalificación, por etapas o concurso con financiamiento, aplicando lo establecido en esta ley.ARTÍCULO 69- Contratación abierta de servicios para instituciones y empresas en competencia. Las instituciones y empresas en competencia podrán contratar servicios de manera abierta con personas físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos previamente establecidos por la Administración, cuando ello resulte más conveniente al interés público, por las particularidades que presenta el objeto contractual y cuando el pago de la comisión se encuentre previamente tasado por la Administración contratante.// Para aplicar este procedimiento deberán establecerse los requisitos generales a cumplir, los cuales estarán disponibles en el sistema digital unificado. Aquellos que cumplan con los requisitos podrán brindar los servicios de que se trate, debiendo respetarse los parámetros que se definirán reglamentariamente. ARTÍCULO 70- Contratación de tecnología para instituciones y empresas en competencia Las instituciones y empresas en competencia podrán utilizar el procedimiento especial regulado en el artículo 68 de la presente ley cuando contraten la adquisición, el mantenimiento y la actualización o el arrendamiento de equipos tecnológicos para la informática, hardware y software y desarrollos de sistemas informáticos.” En audiencia que otorgo la Comisión especial dictaminadora a la Señora Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la República sobre el Expediente 21.546, Ley General de Contratación Pública, esta realizo la siguiente exposición.“ … resultado de un gran esfuerzo, de meses, de trabajo por parte de ustedes, por parte de sus asesores, de funcionarios del Ministerio de Hacienda y de varias instituciones públicas y también de funcionarios de la Contraloría. Todos, quienes han aportado sus conocimientos en un ejercicio que considero que es admirable, de consenso y de comunicación para alcanzar una versión del proyecto de ley depurada, en cuanto a calidad, efectividad y claridad. (…) Se incorporaron nuevos procedimientos especiales de contratación, para atender requerimientos de entidades públicas en competencia, destacando un modelo para la materia de seguros y telecomunicaciones, que mantiene y mejora las condiciones para la compra de esas entidades, lo cual se discutió y ajustó cuando fue preciso con datos aportados por las mismas instituciones. Eso sí, teniendo claro que no se aceptaron propuestas que pretendían incluir ajustes que no se amoldaban a las buenas prácticas en la gestión de compras.Se tuvo la posibilidad de incluir mejoras que potencian el cumplimiento de las competencias de las entidades, sin afectarlas. Para ello se compartió información que dio base a la toma de decisiones y, en el tanto no se desvirtuara, se mantuvo la regulación del proyecto de ley. En los demás casos se incluyeron mejoras importantes en beneficio del mismo proyecto. De igual forma, se atendieron observaciones de procesos de gran relevancia para el país, como son las contrataciones de moneda, contrataciones en materia electoral, esquema de servicios para el Sistema de Banca para el Desarrollo y en especial para el aprovisionamiento de medicamentos de la Caja Costarricense de Seguro Social. Todo, como he indicado, considerando los insumos de los funcionarios del más alto nivel de cada una de las entidades involucradas, respetando un pilar fundamental de este proyecto de ley cual es la competencia efectiva.Siempre se potenció para esos casos procedimientos que permitan la existencia de concursos, guardando la agilidad y la oportunidad; para casos extremos, se revisó el procedimiento de urgencia para que pueda ayudar en situaciones imprevisibles reales, con la exigencia de transparentar los resultados de las compras cuando estos procedimientos se utilicen….”. Comisión especial encargada de analizar, estudiar, proponer y dictaminar el Expediente 21.546, Ley General de Contratación Pública. Expediente Nº 21.546 Acta de la sesión extraordinaria N° 11; viernes 19 de junio de 2020. Con respecto al argumento principal que desarrolla el accionante, el tema de los acuerdos comerciales internacionales y la existencia de un compromiso asumido de otorgar un régimen especial al ICE, en relación con la discusión de este tema en el trámite del proyecto, el ICE planteó el tema en la Comisión Especial, como parte de la audiencia que se le otorgó, puede observase el Acta de la Sesión N° 6 del lunes 11 de noviembre de 2019, donde se da audiencia a la señora Irene Cañas Díaz, Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Electricidad, y el señor Andrés Domian Astorga.Por su parte, funcionarios del Ministerio de Comercio Exterior, también participaron en una audiencia en la Comisión que estudio (sic) el proyecto y de forma expresa y precisa la Ministra Dyalá Jiménez, confirmó que no existe un compromiso en los acuerdos comerciales, de otorgarle al ICE una regulación especial. En los acuerdos sí se establecen excepciones de aplicación, por ejemplo, para el caso de los plazos, que no resultan aplicables al ICE. La Comisión especial encargada de analizar, estudiar, proponer y dictaminar el Expediente 21.546 “Ley General de Contratación Pública”, otorgó también audiencia a las Señoras Dyalá Jiménez Figueres, Ministra de Comercio Exterior, y a Victoria Hernández Mora, Ministra de Economía, Industria y Comercio, su participación se puede observar en el acta de la Comisión, de la sesión N° 5 del lunes 28 de octubre de 2019. La señora Dyalá Jiménez Figueres, Ministra de Comercio Exterior hace la siguiente afirmación.“Lo primero que nosotros indicamos en nuestro criterio es la relación entre esta materia y los instrumentos comerciales que Costa Rica ha suscrito. Somos observadores del Acuerdo Plurilateral de Compras Públicas de la OMC. Eso hace que nuestras obligaciones en la materia se encuentren más bien en los diferentes tratados comerciales y no de ese acuerdo plurilateral, al ser solo observadores.”(…) “Queremos nada más indicar que en general esta ley es consistente con los acuerdos comerciales que hemos suscrito y que nos atañen, incluyendo el de Corea que va a entrar en vigor próximamente y el del Reino Unido que va a reemplazar al Acuerdo con la Unión Europea.” Asimismo, en el Dictamen afirmativo unánime de 26 de junio 2020 del Expediente N.° 21.546 “Ley General de Contratación Pública”, dado por la Comisión especial 21.563 encargada de analizar, estudiar, proponer y dictaminar el expediente N°21.546 “Ley General de Contratación Pública”, se señaló lo siguiente: “(…) REGULACIONES ESPECIALES PARA TEMAS ESTRÁTEGICOS: El proyecto de ley contempla regulaciones particulares para algunas instituciones cuya dinámica recomienda una normativa diferenciada, ya sea por ubicarse en sectores estratégicos, por ser el único ente que compra un determinado bien o por enmarcarse la contratación pública dentro de un proyecto más amplio que persigue un fin específico.Así, el artículo 68 del proyecto de ley establece un procedimiento especial para la adquisición de bienes, obras y servicios de telecomunicaciones y seguros en competencia. Esta habilitación normativa se circunscribe en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), para la adquisición de bienes o servicios que por su gran complejidad o especialización sólo pueda obtenerse de un número limitado de proveedores. Tratándose del Instituto Nacional de Seguros (INS), el procedimiento especial resulta de aplicación únicamente cuando se contrate la adquisición, el mantenimiento y la actualización o arrendamiento de equipos tecnológicos, hardware y software, desarrollos de sistemas informáticos, la contratación de servicios de intermediación de seguros y los servicios auxiliares que prevé el artículo 18 de la ley N°8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Debe tenerse presente que hoy en día tanto el ICE como el INS mantienen un régimen especial de contratación administrativa, aspecto que el proyecto pretende erradicar con el fin de que todo el aparato estatal compre al amparo de una sola legislación, obteniendo con ello un sistema más uniforme, más ágil y más eficiente.Es a partir de ello que se estimó conveniente que, para ciertos objetos específicos, ambas instituciones contaran con un procedimiento que estando regulado en el mismo cuerpo legal -y por ello le resultan de aplicación las restantes disposiciones de la ley-, sea un mecanismo que, con plazos menores, pero observando en todos los casos el concurso, les permita cumplir con los tiempos de respuesta que requieren tales administraciones que están en régimen de competencia.” También, se dan varias intervenciones de señores y señoras diputados al aprobarse el Expediente N.° 21.546, Ley General de Contratación Pública en el Segundo Debate. En el Acta de la sesión Plenaria Ordinaria, N.º 6 del martes 18 de mayo de 2021. (ver folios 8248, 8247, 8246, 8239 y 8231). A continuación se transcriben algunos extractos en lo que interesa sobre las apreciaciones e interpretaciones que las señoras y señores diputados dan en cuanto a la Ley de Contratación Pública y el ICE.Diputada Ana Lucia Delgado: (…) Por tanto, se hace necesario avanzar con un proyecto que coloque a todas las instituciones que emplean fondos públicos parcial o totalmente para su aprovisionamiento, bajo un único régimen eficiente de compras públicas sin que ello signifique una camisa de fuerza para aquellas instituciones que requieren, de forma importante, mayores eficiencias porque se encuentran incluso compitiendo en mercados. (…) Por otra parte, necesitamos procedimientos de compra pública, menos engorrosos, más expeditos y eficaces. Para ello, se plantea adoptar procedimientos más cortos en tiempo y un régimen recursivo más óptimo, a fin de que los asuntos puedan resolverse en un menor tiempo. Y también se incorpora la posibilidad de acudir a un comité de expertos para generar resoluciones de controversia durante las fases de ejecución del contrato, garantizando celeridad en los procesos.(…) En otro orden de ideas, quiero aprovechar este espacio, para dejar claro el espíritu del legislador en dos temas claves; la primera relacionada con las alianzas estratégicas. Las alianzas estratégicas son mecanismos que permiten la unión de esfuerzos y recursos para el logro de un fin determinado, con beneficios similares para quienes intervienen en el negocio. Es una modalidad que fomenta las ventajas competitivas, impulsa las ventajas comparativas y maximiza el capital humano, así como los recursos tecnológicos, financieros, logísticos y otros para la satisfacción, en este caso, del mejor interés público. En este proyecto, las alianzas estratégicas se regulan como una excepción a los procedimientos establecidos, pero se exceptúan solamente aquellas alianzas estratégicas autorizadas mediante ley, con el fin de lograr ventajas competitivas, todo de acuerdo con el giro del negocio de cada parte y lo regulado al respecto en la ley que los autoriza.Esto quiere decir que instituciones como el Incofer, el ICE, el Sinart, Correos de Costa Rica, podrán seguir recurriendo a dicha figura autorizada en sus leyes constitutivas o leyes especiales: la Ley 7001, 8660, 8653, 7761. Nunca ha sido intención de este proyecto o de sus diputadas y diputados proponentes limitar dicho mecanismo que permite a tales instituciones un mejor desarrollo a sus actividades afines. Por tanto, nada impide que puedan seguir observando y cumpliendo con las disposiciones sobre alianzas estratégicas, según lo regulado por la ley que los autoriza, por lo que debe quedar claro que este proyecto no está derogando ninguna norma que habilita el desarrollo de las mismas.(…) “Diputado José María Villalta Flórez-Estrada: (…) También, se regula la creación de procedimientos especiales aplicables a instituciones como el INS, el ICE, sus empresas que se encuentran en un marco de competencia.Se crea un único sistema de compras, se reducen excepciones y procedimientos ordinarios, también se incluyen regulaciones a diferentes modalidades de contrataciones, como obra pública, fideicomisos, arrendamientos, compra de bienes inmuebles, así como la donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración pública, con el objetivo de generalizar en el país el uso del Sicop, del Sistema de Compras Electrónicas. Toda institución de este país que contrate con fondos públicos debe utilizar el Sistema Centralizado de Compras Electrónicos, digitalizar sus procedimientos de contratación administrativa. Ya no se justifica que ninguna institución pública esté excluida de este sistema de compras, donde prime la transparencia, la publicidad y el mejor aprovechamiento de los recursos. También, se busca con esta ley simplificar los procedimientos de contratación administrativa.Y en esto quiero ser enfático, cualquier interpretación de esta ley que lleve a plazos más engorrosos que los que existen ahora, a procedimientos o formalismos más engorrosos, más burocráticos, es una interpretación equivocada porque el espíritu de esta ley es simplificar, agilizar y transparentar los procedimientos de contratación administrativa. (…) También, ha generado discusión, generó controversia el tema de la regulación de las empresas públicas que actualmente se encuentran en el marco de competencia; por ejemplo, en el caso del ICE. El proyecto de ley modifica o deroga algunos artículos de la Ley 8660. En la discusión legislativa, dimos la pelea para que no se derogaran algunos artículos, como el artículo 21, que faculta, le da amplias facultades al ICE y a sus empresas en el marco del contexto de competencia en el que se encuentran. Eso fue objetado por una institución como el ICE, que plantea que en el marco de la apertura comercial y los compromisos adquiridos en el Tratado de Libre Comercio, no se le podía limitar a esta institución la posibilidad de tener un régimen especial de contratación para poder participar efectivamente en la competencia, un reclamo que compartimos plenamente.Después de largas discusiones en la comisión, se llegó al consenso y al convencimiento —y así debe interpretarse esta ley— de que esta ley no busca quitarle al ICE ni a ninguna institución en competencia los procedimientos o los mecanismos especiales con los que cuenta. En el caso del ICE, lo que se busca es que esos mecanismos, que están en la Ley 8660, traerlos a esta ley, pero mantener ese espíritu de excepciones, por ejemplo, en el artículo 68. Es decir, mantener las excepciones de un régimen de contratación administrativa especial que permita al ICE y a sus empresas en competencia mantener y poder participar y ser competitivos, poder mantenerse en esa competencia, evitando que se den abusos de esas excepciones, pero no cerrándolas. Y así debe interpretarse esta normativa. Por ejemplo, el artículo 68 que establece un procedimiento especial para las empresas en competencias debe entenderse que el espíritu del legislador es dotar a las instituciones previstas de la agilidad y flexibilidad en materia de contratación, como tienen hoy en la Ley 8660, como la tienen sus competidores en el ámbito privado, para adquirir bienes, obras y servicios destinados a generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir, comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia.Es de vital importancia tomar en cuenta la referencia a la convergencia, porque dada la constante investigación, innovación y desarrollo tecnológico, se crean nuevos servicios, nuevos productos o nuevos procesos. Hoy, por ejemplo, se habla de ciudades inteligentes o digitales, y el Internet de las cosas en la medida de la prestación de los servicios cada vez más requiere de la convergencia de distintos sectores, productos u otros servicios, con un amplio uso de las tecnologías de la información, comunicación, las telecomunicaciones y el sector eléctrico. La convergencia permite la interconectividad desde el transporte urbano hasta los dispositivos médicos, pasando por sistemas eléctricos y de potencia, aplicaciones que se encargan del control ambiental, el suministro de agua, la electricidad, la administración de energía e, incluso, sistemas inteligentes de transporte que asistan al conductor, además de aplicaciones en la seguridad, la agricultura, la industria y la educación y la educación que mejoraría en la calidad de vida y la eficiencia en la prestación de estos servicios.Entonces, es claro que para todo el sector de telecomunicaciones estas excepciones aplican también cuando el ICE o sus empresas desarrollen proyectos o servicios en convergencia. Igualmente suscribo la interpretación conforme que hizo la diputada Delgado Orozco, en el sentido de que esta ley no busca limitar la capacidad de ICE de suscribir o de otras empresas públicas en competencia, de suscribir alianzas estratégicas en el marco de su legislación, de su ley constitutiva, no es que podría ser ese el espíritu de ese proyecto de ley. También en el artículo 68, es importante destacar que lo que se hace ahí es resumir en ese artículo las excepciones con las que actualmente cuenta el ICE para contratar, se habla de que esas excepciones se dan cuando los bienes o los servicios, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores, o como una segunda excepción que sume varias de las que existen actualmente, por razones de economía y eficiencia debidamente acreditadas para la debida atención del interés público.Ese “o” no debe entenderse como un “y”, de esto tuvimos una larga discusión, son dos excepciones distintas y así deben interpretarse correctamente, porque ambas excepciones se pueden dar en el marco de la actividad de las empresas públicas en competencia, por ejemplo, por razones de economía y eficiencia debidamente acreditadas cuando esas instituciones deban hacer una contratación de forma rápida, eso sin excluir otras excepciones que están previstas también, por ejemplo, para sistemas informáticos, para toda la parte de infocomunicaciones y de la informática. Diputada Carolina Delgado (…) Algo muy importante y también que da fe de ese deseo genuino de sumar entre las y los compañeros fue que tiene una moción de consenso aprobada que permitió resolver las últimas preocupaciones relacionadas, por supuesto, con el Instituto Costarricense de Energía sobre las alianzas estratégicas y otros elementos.(…) Diputado Pablo Heriberto Abarca Mora: (…) Habrá un único procedimiento de contratación y que, obviamente, reconoce particularidades, esas particularidades que no solo están también construidas en discusiones de otros proyectos de ley, en marcos de tratados de libre comercio, que están también en condiciones particulares, que la ley reconoce, pero que además pretende simplificar y que pretende apegarles a los principios de transparencia y de razonabilidad.Ningún diputado que esté en este proceso, y que estoy seguro lo votaremos de forma unánime, está pensando en que esto va a hacer más largo el proceso de contratación; todo lo contrario, estamos apoyando esta iniciativa para que se interprete en el futuro como una simplificación total y rápida del procedimiento y que tampoco implique que existan portillos para obviar la ley general.(…) Diputado Luis Ramón Carranza Cascante: (…) Yo sí sería feliz ver a un ICE construyendo, porque nos fuimos de un extremo al otro, de un Estado que todo lo construía a dejarlo todo en manos de la empresa privada, como si fueran todos santos y santas, y todos sabemos que no es así. (…) Diputado Welmer Ramos González: Entonces, ese cuento entre el público y privado yo no me lo trago. Si el Estado tiene capacidades, tiene que utilizarlas. Y lo voy a decir aquí con todas las palabras: si el ICE hubiera tenido el fideicomiso de construir la infraestructura pública educativa, ya lo hubiera hecho y lo hubiera hecho en tiempo, y lo hubiera hecho con calidad.Pero aquí por asuntos meramente ideológicos ahí está. Ya el dinero se gastó, más bien lo que hay son deudas etcétera, etcétera, y no se ha terminado. (…) Y ahí tenemos un problema muy serio de fideicomisos que supuestamente estaban en las mejores manos y que hace unos años atrás nos decían que eso sí iba bien porque era la empresa privada y eran los fideicomisos, etcétera, y hoy en día nos damos cuenta en lo que eso ha parado. (…) Presidenta: Cuarenta y ocho diputadas y diputados, iniciar votación a partir de este momento. Finalizar votación. Con cuarenta y ocho votos a favor, cero en contra. Aprobado.” CONCLUSIONES. Se rechazan los argumentos de los accionistas respecto a que los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley 9986 de la Ley General de Contratación Pública violentan el Artículo 7, párrafo primero de la Constitución Política. En primer lugar porque, más bien, conforme lo dispuesto en Sección III Aplicación de instrumentos internacionales en compras públicas, (artículo 9), de la ley de Contratación Pública, Ley 9986, el Estado Costarricense confirma el compromiso de cumplir, fielmente, con las obligaciones y derechos establecidas en las normas internacionales que Costa Rica ha incorporado, formalmente, a nuestro derecho interno, la norma citada expresamente precisa que se cumpla con la efectiva implementación de los capítulos de compras públicas de los instrumentos comerciales internacionales vigentes en Costa Rica.En segundo lugar, porque no es correcto señalar que se eliminó el Régimen Especial de Contratación Administrativa para el ICE, si bien es cierto, la ley 9986 de Contratación Pública derogó los artículos relacionados con el régimen especial de contratación de la Ley 8660 de Fortalecimiento del ICE, al mismo tiempo esta Ley de Contratación Pública, incorporó con carácter de norma especial, un régimen especial de Contratación para Servicios en Competencia. Al crear una Sección III conformada por los artículos 68, 69, 70, denominada Servicios en competencia contenida en el Capítulo IV Procedimientos especiales, que forma parte del Título II Procedimientos de Contratación Pública. En tercer lugar, el Artículo 21 relativo a la Capacidad de contratación del ICE, de la Ley 8660 Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, se mantiene vigente: “ARTÍCULO 21.- Capacidad de contratación El ICE tendrá plena capacidad para celebrar contratos de orden lícito de todo tipo, con el propósito de comprar, vender o arrendar bienes y servicios, constituir fideicomisos y, en general, cualquier otro medio u objeto que resulte necesario para el debido cumplimiento de sus fines.Asimismo, podrán celebrar préstamos, financiar, hipotecar y otorgar garantías o avales.// El ICE estará autorizado para arrendar a terceros sus redes y demás recursos escasos disponibles. No serán susceptibles de gravamen los bienes de dominio público.” En cuarto lugar, a lo largo de la discusión del proyecto de ley, tal como se demuestra en los documentos que de seguido se citan y que constan en el expediente legislativo de la Ley 9986, los legisladores contaron con información de autoridades de instituciones, tales como, la Contraloría General de la Republica y el Ministerio de Comercio Exterior, que confirmó que el proyecto de ley respeta los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica mediante tratados y/o acuerdos internacionales incorporados, formalmente, en nuestro derecho interno. En quinto lugar, se desprende claramente de las actas legislativas que la intención del legislador es dotar a las instituciones que se encuentran en un régimen de franca competencia, como el ICE, de la necesaria agilidad y flexibilidad en materia de contratación. III.- PETITORIA Conforme con el informe rendido, se solicita sea rechazada la acción de inconstitucionalidad”.
7. 8Por escrito incorporado al expediente el 9 de agosto de 2024, se apersona Ermen Prado Arroyo, presidente de la Asociación Sindical de Empleados Industriales de las Comunicaciones y la Energía (Asdeice). Indica que formula coadyuvancia activa, en los siguientes términos: “MOTIVOS a) Quebranto de la Ley 8660 "Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Empresas de Telecomunicaciones" por parte de la "Ley General de Contratación Pública" en sus artículos 1, 2, 134 inciso d) y 135 inciso c). b) Violentar el artículo 7 párrafo primero de la Constitución Política. c) Violentar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, República Dominica y Centroamérica, en lo referente al régimen especial de contratación administrativa que se le otorgó al Instituto Costarricense de Electricidad ICE. Todo lo anterior, en congruencia con la siguiente fundamentación: SOBRE LA LEGITIMACIÓN La legitimación que invocamos para la interposición de la presente coadyuvancia se fundamenta en el numeral 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en el tanto en el presente asunto no se puede verificar una lesión individual y directa, al tiempo que responde a la tutela de los intereses difusos que atañen a la colectividad, lo que imposibilitaría alegar un supuesto hecho juzgable de manera individualizada.Los intereses difusos invocados se asocian al derecho económico y al daño social que con este cambio está sufriendo el pueblo, amparado y resguardado en el artículo 50 de nuestra Constitución Política. El Estado está en la obligación de velar, proteger, salvaguardar y mejorar la calidad de vida del pueblo removiendo los obstáculos que impidan o dificulten el libre desarrollo económico, teniendo el Estado esta obligación es importante que el pueblo perciba que la calidad de vida está siendo defendida ya que esta constituye una pretensión particular que ha de ser reconocida y exigible frente a los poderes públicos. Esta alteración de la calidad de vida de una sociedad como es la causada por la derogación de los artículos de la Ley Especial de Contratación Administrativa aplicada al ICE, deben ser resarcidos no sólo (sic) con la invocación de los artículos 7 y 50 de nuestra Constitución Política, sino aplicando el principio de compensación y restaurador, del que daña paga, contenida en las normas sobre la responsabilidad de la legislación civil ya que para que surja el deber de resarcir, lo importante es que se haya causado un daño y en este caso la Ley de Contratación Pública se la está causando al pueblo que no tiene por qué soportarlo de manera duradera.Igualmente invocamos nuestro interés legítimo como costarricense por velar por el debido cumplimiento de los principios, reglas y disposiciones contenidas en la Constitución Política, así como la defensa de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones establecida para brindar igualdad de competencia al ICE. HECHOS PRIMERO: tal y como lo estableció la firma del Tratado de Libre Comercio con República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, se debía realizar un Régimen Especial de Contratación Administrativa para el ICE, el cual se normó bajo la Ley 8660 del 8 de agosto de 2008. SEGUNDO: de conformidad con lo anterior, la aprobación de los artículos 1, 2, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley 9986, Ley de Contratación Pública, que derogó los artículos 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, deja al ICE en una desventaja competitiva ante sus competidores por obligarla a realizar procesos más largos para adquirir bienes y servicios, causando un grave perjuicio no sólo para la Institución sino para el pueblo costarricense ya que esto podría generar más gasto y por ende una posible elevación en los costos de generación que serían trasladados a los usuarios.TERCERO: la derogación de dichos artículos contraviene lo señalado en el artículo 7 de nuestra Constitución Política que le da rango superior a este tipo de Tratados sobre las leyes comunes, por lo tanto, no puede venir una ley posterior y derogar un mandato otorgado por el Pueblo, por voluntad popular y ratificado por la Asamblea Legislativa. FUNDAMENTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD QUE SE INVOCA Desde el punto de vista jurídico, la entrada en vigencia de la Ley de Contratación Pública que deroga los artículos de la Ley Especial de Contratación Administrativa, violenta lo indicado en el Tratado de Libre Comercio, violentando la escogencia que realizó el pueblo de manera libre y voluntaria, con la que quiso resguardar a una de sus Instituciones más apreciadas como lo es el ICE, ante el cambio comercial que se avecinaba. En este contexto, y apegados a lo señalado en el artículo 7 de la Constitución Política Artículo 7⸰ —Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán de la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto. (Así reformado por el artículo único de la Ley N⸰ 4123 de 31 de mayo de 1968). La Asamblea Legislativa atropelló el mandato constitucional emanado del pueblo mediante el Tratado de Libre Comercio al promulgar y aprobar la Ley de Contratación Pública, que no contempla las necesidades especiales que el ICE necesita para mantener su competitividad y le impide generar ingresos de manera más ágil y eficaz, causándole un grave perjuicio y atentando de igual forma contra el pueblo. Los tratados internaciones adquieren una superioridad legal sobre las comunes del país y como esta ley especial nace de una acción superior no puede venir posteriormente una ley común a derogar los artículos como lo quiere hacer la Ley de Contratación Pública.Hay criterios de la Procuraduría General de la República sobre la superposición de los tratados a las leyes como el criterio C-210-99 que indica: "Entre las fuentes del ordenamiento jurídico, los tratados internacionales ocupan una posición predominante. Como lo dispone el artículo 7º de la Constitución Política, los tratados debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa tienen, como regla general, autoridad superior a las leyes. Lo que implica que el legislador, en el ejercicio de su potestad legislativa, debe respetar ese marco jurídico internacional que ha sido integrado al ordenamiento. Pero no sólo (sic) se trata de una jerarquía en el ordenamiento interno. Los tratados internacionales son una de las fuentes principales del Derecho Internacional, según el artículo 38 de la Corte Internacional de Justicia. Es un instrumento privilegiado para que los Estados acuerden y reconozcan reglas sobre la convivencia dentro de la Comunidad Internacional y de limitación de sus potestades soberanas.En efecto, a través de los tratados es posible que los Estados establezcan normas que consideren oportunas y que permitan a la vez precisar el contenido de sus derechos y obligaciones. Por ende, es el mecanismo más idóneo para crear un proceso de integración económica o aduanera ("centro modular de la integración son los tratados", Sala Constitucional, resolución N. 4638-96 de 9:03 hrs. del 6 de setiembre de 1996), como para establecer un ordenamiento comunitario, sea "supranacional", como el que los países Centroamericanos han tenido la aspiración de establecer. El reconocimiento de la jerarquía de los tratados respecto de las leyes ordinarias determina el que se otorgue a esos instrumentos la condición de parámetro de constitucionalidad de leyes y normas de rango inferior. El tratado, como acuerdo de voluntades celebrado entre sujetos de Derecho Internacional y regido por el Derecho Internacional, está destinado a producir efectos jurídicos (E, VARGAS CARREÑO: Introducción al Derecho Internacional San José, Editorial Juricentro, 1979, volumen 1, p. 87.).Efecto primordial es su aplicabilidad directa y, por ende, la posibilidad de imponerse directamente respecto de la ley y normas secundarias. Como ha dicho la Sala: "... los tratados otorgan derechos e imponen obligaciones a las partes contratantes, que se convierten en una regla de conducta obligatoria entre ellos y que, además, deben ser cumplidas de buena fe (artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados... ". Resolución N. 123-93 de 14:40 hrs. del 12 de enero de 1993.)" Ante este panorama, es de vital importancia que prevalezca la democracia ante los deseos de unos pocos de tratar de destruir una Institución que ayuda al pueblo costarricense dando servicios de primera necesidad y con un costo accesible para toda la población. Como bien lo señala la acción de inconstitucionalidad la aplicación de la Ley de Contratación Pública no trae beneficio alguno, sino un retroceso al ICE y afecta directamente su productividad y por ende al pueblo costarricense.De igual manera, lo actuado por parte de la Asamblea Legislativa se traduce en un quebranto al Estado Social de Derecho, en cuyo fundamento de mayor jerarquía se encuentra nuestra Constitución Política, al haber aprobado esos artículos que van contrarios a lo indicado por el pueblo mediante el TLC. (…) PETITORIA Con base en lo expresado, se realiza esta solicitud a la Sala Constitucional para que 1. Admita la presente coadyuvancia a la acción de inconstitucionalidad de marras e incorporar los argumentos que acá fueron invocados. 2. Declarar la inconstitucionalidad respecto al ICE y sus empresas de los artículos 1, 2, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, por ser contrarios al artículo 7 de la Constitución”.
8. 9Mediante resolución de las 14:03 horas de 21 de agosto de 2023, la Presidencia de la Sala dispuso: “Visto el escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las el 9 de agosto del 2023, por el cual ERMEN PRADO ARROYO, cédula de identidad CED02 en su condición de presidente de la ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS INDUSTRIALES DE LAS COMUNICACIONES Y LA ENERGÍA, cédula jurídica CED03, solicita se le tenga como coadyuvante en esta acción; se resuelve: El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.En el caso concreto, la gestionante ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS INDUSTRIALES DE LAS COMUNICACIONES Y LA ENERGÍA, se apersonó el nueve de agosto del dos mil veintitrés y solicita se le tenga como coadyuvante por considerar que les asiste un interés legítimo por velar por el debido cumplimiento de los principios, reglas y disposiciones contenidas en la Constitución Política, así como la defensa de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones establecida para brindar igualdad de competencia al ICE. La entrada en vigor de la Ley de Contratación Pública, que deroga los artículos de la Ley Especial de Contratación Administrativa, violenta lo indicado en el Tratado de Libre Comercio y perjudica los intereses económicos del ICE. La Ley de Contratación Pública, no contempla las necesidades especiales que el ICE necesita para mantener su competitividad y le impide generar ingresos de manera más ágil y eficaz, causándole un grave perjuicio.En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el 18 de julio de agosto del dos mil veintitrés, lo procedente es tenerlo como coadyuvante dentro de este asunto. Se advierte al interesado que -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia-, al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso. Lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.Se tienen por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al presidente de la Asamblea Legislativa, al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y a la Contralora General de la República, en la resolución de las 10:28 horas del 13 de julio de 2023. Listos los autos, se turna esta acción de inconstitucionalidad al magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de la misma”.
9. 10Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con base en el numeral 9 eiusdem, por cuanto, a partir de las pruebas, las consideraciones y los informes anejados al expediente, así como la normativa vigente, los principios generales de derecho, la jurisprudencia constitucional y convencional, y las demás fuentes utilizadas en este pronunciamiento, la Sala dispone de suficientes elementos como para resolver de manera sustentada el sub iudice sin necesidad de recurrir a ninguna otra diligencia.

11- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE

La acción de inconstitucionalidad reviste específicas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala válidamente pueda conocer por el fondo una impugnación en tal vía procesal.

Justamente, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad y prevé supuestos distintos. En primer término, exige un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial o administrativa (en el procedimiento para agotarla), en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero de esa norma, se contemplan supuestos, en los que de manera excepcional no se exige el asunto previo, tales como la inexistencia de una lesión individual y directa por la naturaleza del asunto, defensa de intereses difusos o colectivos, o cuando la acción es formulada directamente por el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República o el defensor de los Habitantes.

Al respecto, la parte accionante menciona que el ICE pertenece al Estado, por lo que todo ciudadano o grupo organizado tiene interés en que permanezca fortalecido y brinde sus servicios con eficiencia y eficacia. Sustenta la legitimación en la existencia de intereses difusos, en relación con el interés “que el ICE, como empresa pública nacional, se mantenga fortalecido con el propósito de llevar a cabo los fines por los cuales fue creado, como se señaló anteriormente y no verse potencialmente amanezado (sic) mediante leyes que impliquen un debilitamiento”.

A partir de lo anterior, la Presidencia de la Sala, en la resolución de curso de esta acción de las 10:28 horas de 13 de julio de 2023, dispuso que la legitimación del accionante proviene del párrafo 2º del artículo 75, por cuanto acude en defensa de intereses difusos. Tal consideración es compartida por la mayoría de este Tribunal y, por ello, se dispone que este proceso es admisible en cuanto a la legitimación del accionante.

II. DE PREVIO

SOBRE LA CONDUCTA IMPUGNADA Y EL PARÁMETRO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. Dentro de los presupuestos procesales que esta Sala debe valorar en fase de admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad se encuentra el objeto impugnado. Lo que hace referencia tanto a la conducta impugnada, como al parámetro de control.

En el sub lite, el accionante expresamente se alega la acción “se fundamenta en el articulo 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el artículo 7 de nuestra carta Magna, en visto que los artículos impugnados se oponen al Tratado de Libre Comercio (TLC), República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos, firmado y ratificado por nuestro país...”. Por lo que debe señalarse que este Tribunal, por unanimidad –aunque con una integración parcialmente diferente a la actual–, había sostenido que no cabe hacer control de constitucionalidad estableciendo como parámetro un tratado de libre comercio o un tratado bilateral de inversión. En concreto:

“VIII.- Sobre el tercer alegato: Violación al Tratado de Libre Comercio. REDACTA EL MAGISTRADO JINESTA LOBO. RESPECTO DE LAS PRESUNTAS INFRACCIONES AL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANA, CENTROAMERICA Y LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. El punto medular a dilucidar sobre este particular es si el referido Tratado de Libre Comercio forma parte del parámetro de constitucionalidad con el que este Tribunal debe contrastar la validez de una norma o acto sujeto al Derecho Público que es impugnado por inconstitucional. Ese instrumento es lo que se denomina un acuerdo regional de comercio o de inversión, que, per se, está sujeto a los cambios dinámicos del mercado, la economía y libre comercio, por lo que, incluso, podría ser renegociado y modificado. Ciertamente, en el caso costarricense, a la luz del ordinal 7° de la Constitución Política, el referido acuerdo regional de comercio asumió la forma jurídica de un “Tratado”, por lo que, claramente, tiene rango infra constitucional pero supra legal.

En principio, los tratados o convenios internacionales que forman parte del parámetro de constitucionalidad son aquellos propios del Derecho Internacional Público referidos a los derechos humanos, así se desprende de los términos y doctrina que informa los artículos 48 de la Constitución Política, 38, párrafo 2°, y 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Incluso, tales instrumentos del Derecho Internacional Público de los derechos humanos, pueden tener, eventualmente, un rango constitucional o supra constitucional, por ejemplo, cuando le ofrecen a las personas un umbral de protección superior a los preceptos constitucionales (doctrina de la primacía de la cláusula más favorable o de los principios in dubio pro homine o pro libertate). Bajo esa inteligencia, se estima que este Tribunal Constitucional no tiene competencia para entrar a determinar si una norma legal violenta o no un acuerdo regional de comercio que asumió la forma jurídica de tratado.

Todos los extremos relativos a si una ley determinada infringe o no un acuerdo regional de comercio con rango supra legal, pero infra constitucional, le corresponde conocerlos y resolverlos al juez ordinario y no a los jueces constitucionales. Obviamente, este Tribunal sí tiene competencia para examinar la constitucionalidad de los referidos acuerdos regionales de comercio, tal y como la ha ejercido en el pasado” (sentencia nro. 2017-002791, reiterada -entre otras- en la sentencia nro. 2020-007684).

No obstante, esta Sala Constitucional estima que sí es competente de conocer de acciones contra normas legales o infralegales en las que se aduzca la violación de un tratado de libre comercio, bajo las siguientes consideraciones.

En primer lugar, el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política, no hace distinción alguna respecto de la materia del tratado, al disponer:

Artículo 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.

Por su parte, el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece:

Artículo 1. La presente ley tiene como fin regular la jurisdicción constitucional, cuyo objeto es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica.

Mientras que el artículo 2 inciso b) de la Ley que rige esta jurisdicción señala lo siguiente:

Artículo 2. Le corresponde específicamente a la jurisdicción constitucional:

(…)

• b)Ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público, así como la conformidad del ordenamiento interno con el Derecho Internacional o Comunitario, mediante la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad.

Y, de consuno con lo anterior, en el capítulo específico sobre la acción de inconstitucionalidad, dicha ley habilita la posibilidad de ejercer una suerte de control de constitucionalidad indirecto, es decir, un control sobre la conformidad de las normas legales o infralegales respecto los tratados y convenios internacionales a que se refiere el artículo 7 constitucional cuando hay una contradicción evidente y manifiesta entre el convenio internacional y la normativa interna, de forma tal que el vicio de inconstitucionalidad surge de confrontar la materia regulada -que ambos casos se trata de la misma- y que exista una contradicción insalvable. En específico, se establece:

Artículo 73. Cabrá la acción de inconstitucionalidad:

(...)

• d)Cuando alguna ley o disposición general infrinja el artículo 7, párrafo primero, de la Constitución, por oponerse a un tratado público o convenio internacional.

Entonces, la Sala está llamada a conocer de la presente acción, utilizando como parámetro el Tratado de Libre Comercio citado, porque –según lo ya indicado– la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en sus artículos 2 inciso b) y 73 inciso d) le otorga expresamente la competencia de controlar la conformidad de las normas legales o disposiciones generales respecto a los tratados y convenios internacionales mencionados en el artículo 7 de la Constitución y entre la normativa internacional y la interna, según se aprecia, hay una contradicción insalvable, de forma tal que la segunda se opone a la primera.

Ahora bien, ciertamente la Sala no está llamada a calibrar aspectos relativos a la aplicación e interpretación de un TLC, ni muchos menos eventuales contradicciones menores o técnicas, que corresponden ser dirimidos mediante los mecanismos de resolución de controversias del propio tratado. Lo que sí le compete, como en este caso, es enjuiciar si las normas legales impugnadas se oponen a tal tratado internacional cuando se trata de una contradicción evidente y manifiesta.

Ergo, este proceso también es admisible respecto de su objeto.

III. SOBRE LAS COADYUVANCIAS SOLICITADAS EN EL EXPEDIENTE

El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que dentro de los 15 días posteriores a la primera publicación del edicto contemplado en el párrafo segundo del numeral 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción o aquellos con interés legítimo podrán apersonarse a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o bien, para ampliar los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.

Al respecto, la Presidencia de la Sala, mediante resolución de las 14:03 horas de 21 de agosto de 2023, tuvo como coadyuvante activo a Ermen Prado Arroyo, presidente de Asdeice, ya que se apersonó el 9 de agosto de 2023; es decir, dentro del plazo referido ut supra (la primera publicación en el Boletín Judicial se dio el 18 de julio de 2023).

Por otra parte, el 7 de agosto de 2023, las apoderadas judiciales del ICE, no solo contestaron la audiencia otorgada en la resolución de curso de la acción, sino que plantearon coadyuvancia. En consecuencia, como esta última fue formulada dentro del plazo establecido para tales efectos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se tiene al ICE como coadyuvante activo.

Ahora, ambas coadyuvancias, sustentadas en la existencia de un interés difuso en el asunto de marras, se deben limitar a los numerales impugnados en el escrito de interposición de la acción, ya que su naturaleza es accesoria con respecto a la inconstitucionalidad pretendida por la parte accionante. Ergo, de acuerdo con el ordinal 83 eiusdem, solo resulta procedente analizar los alegatos novedosos que justifiquen la procedencia de la acción o amplíen los motivos de inconstitucionalidad, más no aquellos que impugnen otros artículos. Como ya ha resuelto este Tribunal, en otras ocasiones, el coadyuvante –en tanto intervención procesal accesoria– puede “ampliar los motivos de inconstitucionalidad pero no impugnar otras normas” (voto nro. 2017002791), ni “modificar el objeto de la acción” (voto nro. 2022002238).

Por lo tanto, la pretensión de ICE, en su condición de coadyuvante, en el sentido de adicionar o ampliar la presente acción, respecto de los artículos 128, 129, 130, 131, 132, 133 y 134 incisos j) y k) de la Ley General de Contratación Pública, debe rechazarse, toda vez que tales numerales no fueron formalmente impugnados por la parte accionante.

IV. OBJETO DE LA ACCIÓN

La parte accionante plantea acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley nro. 9986, denominada “Ley General de Contratación Pública”, por estimarlos contrarios al párrafo primero del artículo 7 de la Constitución Política y el inciso d) del ordinal 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Señala que los numerales impugnados transgreden el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC)”. Asevera que el expediente legislativo nro. 21.546, que sustentó la Ley General de Contratación Pública, evidencia que uno de sus objetivos fue eliminar todo régimen especial de contratación administrativa. Menciona que los numerales impugnados equiparan al ICE con otras empresas del Estado sin analizar ni valorar el origen del régimen especial de contratación administrativa que ostentaba. Afirma que se pone en peligro la existencia del ICE y sus empresas al someterlo a un régimen de contratación general que no contempla sus necesidades particulares administrativas, presupuestarias y de competencia en el sector de telecomunicaciones que es tan cambiante debido a las tecnologías.

Manifiesta que el régimen especial implementado con el TLC procuró una contratación administrativa más ágil, eficiente y con mayor autonomía administrativa; empero, la ley actual desconoce tales preceptos y es inconstitucional al representar un retroceso. Añade que el ICE y sus empresas pierden agilidad, eficiencia y autonomía administrativa al estar sometidas a largos procedimientos de contratación y más pasos en el proceso de adquisiciones. Formula la siguiente petitoria: “Por lo anterior, conforme el artículo 73 inciso d) y 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y articulo 7 de la Constitución Política se solicita lo siguiente: • Se admita la presente Acción de Inconstitucionalidad. • Se declare la inconstitucionalidad respecto al ICE y sus empresas de los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, por ser contrarios al artículo 7 de la Constitución Política”.

El ICE, en su condición de coadyuvante activo, amplía los motivos de inconstitucionalidad con respecto a los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública. Indica que transgreden el numeral 33 de la Constitución Política y el principio de igualdad.

V. NORMATIVA IMPUGNADA

Los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, disponen:

“ARTÍCULO 1-Ámbito de aplicación La presente ley resulta de aplicación para toda la actividad contractual que emplee total o parcialmente fondos públicos.

La actividad contractual de los sujetos privados cuando administren o custodien fondos públicos o cuando sean receptores de beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación alguna provenientes de componentes de la Hacienda Pública, conforme al artículo 5 de la Ley N.º 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 4 de noviembre de 1994, deberán aplicar esta ley únicamente cuando la contratación supere el 50% del límite inferior del umbral fijado para la licitación menor del régimen ordinario. En los casos en que los sujetos privados no apliquen esta ley deberán respetar el régimen de prohibiciones, los principios constitucionales y legales de la contratación pública, y lo dispuesto en el artículo 128, inciso d) de esta ley.

A los entes públicos no estatales cuyo financiamiento provenga en más de un cincuenta por ciento (50%) de recursos propios, los aportes o las contribuciones de sus agremiados, y las empresas públicas cuyo capital social pertenezca, en su mayoría, a particulares y no al sector público, no les resultará aplicable la presente ley.

Cuando en esta ley se utilice el término "Administración" o "entidad contratante" ha de entenderse que corresponde a los sujetos que desarrollan actividad de contratación pública al amparo de la presente ley.

ARTÍCULO 2- Exclusiones de la aplicación de la ley Se excluyen del alcance de la presente ley las siguientes actividades:

• a)La actividad ordinaria de la Administración.
• b)Las relaciones de empleo público.
• c)Los empréstitos públicos. Los procedimientos de contratación derivados de ellos se regirán por la presente ley, salvo que la ley que apruebe el empréstito disponga otro régimen de contratación.
• d)Las contrataciones que se realicen fuera del país para la construcción, la instalación o la provisión de oficinas y para la contratación de bienes, obras y servicios, los cuales deberán ser utilizados y consumidos en su totalidad en el exterior.
• e)Los acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho internacional público de carácter humanitario, los cuales se rigen por el derecho internacional público.
• f)Los convenios de colaboración entre entes de derecho público, entendidos como aquellos acuerdos que se realizan dentro del ámbito de competencia legal de cada sujeto, donde hay paridad entre las obligaciones de las partes y se busca un mismo fin común, sin mediar pago alguno.
• g)Las contrataciones que realice la Comisión Nacional de Emergencias, en virtud de la actividad extraordinaria definida en el artículo 4 de la Ley 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, de 22 de noviembre de 2005.

Las restantes contrataciones se regirán por lo previsto en la presente ley.

• h)La adquisición de combustible.

ARTÍCULO 68- Procedimiento especial para el INS, el ICE y sus empresas en competencia, JASEC y ESPH. El Instituto Nacional de Seguros (INS) y sus sociedades anónimas en competencia y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas en competencia, la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia podrán utilizar el procedimiento especial regulado en este artículo, con independencia del monto de la contratación para lo siguiente:

• a)El Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en competencia, así como la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, únicamente podrán utilizar este procedimiento especial para adquirir bienes, obras y servicios destinados a generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, cuando los bienes, las obras y los servicios que, por su gran complejidad o su carácter especializado, solo puedan obtenerse cuando exista un número limitado de proveedores o contratistas, o por razones de economía y eficiencia debidamente acreditadas para la debida atención del interés público y no resulte adecuada la aplicación de los procedimientos ordinarios.
• b)En el caso del INS y sus sociedades anónimas en competencia, cuando contrate servicios de intermediación de seguros y los servicios auxiliares que prevé el artículo 18 de la Ley 8653, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, de 22 de julio de 2008.

El procedimiento especial deberá contar con lo siguiente:

• i)Decisión inicial adoptada conforme al artículo 37 de esta ley y disposición de recursos presupuestarios para amparar la erogación, conforme a esta ley. Asimismo, se deberá acreditar que se cuenta con los recursos humanos idóneos, técnicos y financieros necesarios para verificar el cumplimiento de la contratación.
• ii)Pliego de condiciones e invitación a través del sistema digital unificado a un mínimo de cinco oferentes idóneos para que participen. En caso de que no se alcance el mínimo de oferentes idóneos, se invitará a todos los proveedores que consten en el sistema digital unificado.
• iii)El plazo para recibir ofertas será entre cinco y quince días hábiles según la complejidad del objeto, contabilizados a partir del día siguiente a la comunicación de la invitación a participar y hasta el propio día de la apertura de ofertas, inclusive.
• iv)En este procedimiento se aplicarán las normas para subsanar defectos de la oferta, el plazo de vigencia de la oferta, la posibilidad de mejora de los precios, la obligación de rendir garantía de cumplimiento del adjudicatario y el deber de motivar el acto final, conforme a las regulaciones de la licitación menor.
• v)La posibilidad de recurrir el pliego de condiciones, siendo competente para conocer del recurso de objeción, la propia Administración promovente, conforme a las reglas de la licitación menor.
• vi)La posibilidad de recurrir el acto final del procedimiento, siendo competente para conocerlo la Administración promovente, a través del recurso de revocatoria conforme a lo dispuesto en el artículo 99 de la presente ley.
• vii)La obligación de readjudicar o declarar desierto o infructuoso el concurso ante la anulación del acto final del procedimiento derivado de un recurso de revocatoria, dentro del plazo máximo de diez días hábiles a partir de la comunicación de la resolución anulatoria.

En este procedimiento especial existirá la posibilidad de utilizar la modalidad de precalificación, por etapas o concurso con financiamiento, aplicando lo establecido en esta ley.

ARTÍCULO 69- Contratación abierta de servicios para instituciones y empresas en competencia Las instituciones y empresas en competencia podrán contratar servicios de manera abierta con personas físicas o jurídicas que cumplan con los requisitos previamente establecidos por la Administración, cuando ello resulte más conveniente al interés público, por las particularidades que presenta el objeto contractual y cuando el pago de la comisión se encuentre previamente tasado por la Administración contratante.

Para aplicar este procedimiento deberán establecerse los requisitos generales a cumplir, los cuales estarán disponibles en el sistema digital unificado. Aquellos que cumplan con los requisitos podrán brindar los servicios de que se trate, debiendo respetarse los parámetros que se definirán reglamentariamente.

ARTÍCULO 70- Contratación de tecnología para instituciones y empresas en competencia Las instituciones y empresas en competencia podrán utilizar el procedimiento especial regulado en el artículo 68 de la presente ley cuando contraten la adquisición, el mantenimiento y la actualización o el arrendamiento de equipos tecnológicos para la informática, hardware y software y desarrollos de sistemas informáticos.

ARTÍCULO 134- Reformas Se reforman las disposiciones normativas que se indican a continuación:

(…)

• d)Se reforma el artículo 11 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008. El texto es el siguiente:

Artículo 11- Contratos de fideicomiso Para el cumplimiento de sus fines, el ICE y sus empresas están facultados para suscribir contratos de constitución de fideicomisos de cualquier índole, dentro del territorio nacional y fuera de él.

Además, los fideicomisos constituidos en el país tendrán la supervisión y regulación de la superintendencia financiera correspondiente, mientras que a los constituidos fuera del territorio nacional se les aplicarán, en esta materia, las disposiciones de la legislación del país donde fueron constituidos.

ARTÍCULO 135- Derogatorias Se derogan las disposiciones que se indican:

(...)

• c)Se derogan los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008.”

VI. SOBRE LAS INCONSTITUCIONALIDADES ALEGADAS POR LA PARTE ACCIONANTE

La parte accionante plantea acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley nro. 9986 denominada “Ley General de Contratación Pública”, por estimarlos contrarios al párrafo primero del artículo 7 de la Constitución Política. Señala que el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC)” estableció a Costa Rica la obligación de llevar a cabo un proceso interno para dar cumplimiento a los compromisos asumidos, entre ellos, la emisión de una “Ley de modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones”. Refiere que, en razón de lo anterior, se emitió la Ley nro. 8660, denominada “Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, que contempló un régimen especial de contratación administrativa para el ICE y sus empresas; sin embargo, este fue derogado posteriormente por la Ley General de Contratación Pública.

Asevera que los artículos cuestionados se oponen al TLC, por lo que la acción se fundamenta en el inciso d) del ordinal 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el numeral 7 de la Carta Magna. Menciona que en tal tratado se reconoció el compromiso del gobierno de fortalecer y modernizar al ICE, para lo cual se acordó el establecimiento de una legislación moderna a los efectos de la apertura a competencia del mercado de redes privadas, servicios de internet y servicios celulares. Arguye que el apartado “8.10 Telecomunicaciones” señala: “Se acordó que Costa Rica aprobará una ley de modernización y fortalecimiento del ICE, y tendrá en efecto una legislación moderna para regular el sector, incluyendo el establecimiento de una autoridad reguladora”. Sostiene que el anexo 13 del TLC incluye la obligación de Costa Rica de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE, a los efectos de que pueda enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para brindar con agilidad un servicio de calidad.

Aduce que no se puede desmejorar mediante una ley posterior lo regulado en el marco de la negociación del tratado. Menciona que la ley aprobada con ocasión del TLC fue un aspecto comercial tanto de oportunidad como jurídico ampliamente discutido y consensuado, sin la cual se expone al ICE y sus empresas a un alto riesgo de retroceso en la regulación y a una violación a la eficiencia, eficacia y competitividad en la contratación administrativa. Indica que la Ley General de Contratación Pública no es eficiente en plazos y procesos para una institución del Estado que está en competencia con empresas privadas. Señala que despojar al ICE del instrumento de contratación previsto por el TLC atenta contra una parte esencial de la ley nro. 8660 y los compromisos adquiridos por el Estado para su eficacia plena. Añade que la Sala, en el voto nro. 11210 de 16 de julio de 2008, señaló: “… Del análisis del proyecto de ley consultado, se deduce la clara intención del legislador de dotar al Instituto Costarricense de Electricidad de las condiciones necesarias para una mayor eficiencia y eficacia administrativa, financiera y tecnológica.

Lo anterior, claro está, en el marco de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones -ya definido por el pueblo con la aprobación del referéndum del TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)- que procura fortalecer a los operadores públicos frente a su eventual competencia. En efecto, de las consideraciones de los dictaminadores del proyecto de ley se colige lo siguiente: " (...) En el proyecto de marras, se plantea un régimen especial de contratación administrativa para la adquisición de bienes y servicios del ICE. En cuanto a este tema, el proyecto en estudio enuncia entre sus objetivos el dotar al ICE de una contratación administrativa ágil, eficiente eficaz como arte de los esfuerzos de fortalecer modernizar dicha entidad: así como de establecer un cuerpo normativo adaptado a sus particularidades. Tanto la Sala Constitucional como la Contraloría General, han señalado la posibilidad que existan regímenes especiales siempre y cuando la naturaleza y particularidades de la actividad pública de que se trate, así lo exijan y en tanto los supuestos contemplados en la normativa genérica no le resulten aplicables.

Tal como se pretende en ese dictamen, dicho régimen debe regular entonces las condiciones particulares de la contratación administrativa del ICE y sus empresas, e ineludiblemente considerar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 182 y 184. En este tema el legislador tiene encomendada la tarea de señalar de manera clara cuáles han de ser las reglas y parámetros específicos que justifiquen una regulación apartada del marco normativo general, desarrollar su contenido en la ley e incorporar los principios constitucionales que atienden la actividad de contratación administrativa del Estado, tal como se propone en el presente texto. En el marco de dichos objetivos, se resaltó que uno de los principales inconvenientes que, históricamente, han tenido el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en materia de contratación administrativa, es que los límites económicos para determinar los procedimientos de contratación aplicables no necesariamente se ajustan a sus requerimientos.

En virtud de lo anterior, se colige que la intención del legislador en la normativa consultada es ajustar los límites económicos de la contratación administrativa a la realidad y las dimensiones del ICE. En el dictamen de análisis se señaló lo siguiente: “(...) En el mismo orden de ideas, actualmente el ICE y sus empresas utilizan los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada y contratación directa según los límites económicos que establece el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas. Dicha metodología por sí misma no es inconveniente, sin embargo, siendo que el presupuesto de referencia aplicable al ICE representa poco más del 10% del presupuesto de la Institución, se hizo necesario establecer una metodología que permita ajustar los limites (sic) económicos de la contratación a la realidad y dimensiones del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, sin que con ello se pierda de vista que el órgano competente para fijar dichos límites es la Contraloría General de la República.

(...)" (lo resaltado no corresponde al original). El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución... " (el subrayado no es del original)”. Arguye que, una vez superado el análisis de constitucionalidad, se promulgó la ley nro. 8660, que contempla entre sus objetivos: “… a) Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia. e) Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación pública que tienen el ICE y sus empresas. f) Garantizar y reafirmar la autonomía administrativa y financiera del ICE y sus empresas ...”.

Manifiesta que el régimen especial establecido en esa ley permitía mayor agilidad y eficiencia en la adquisición de bienes y servicios en concordancia con lo establecido en el TLC. Alega la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública. Acota que, de acuerdo con el numeral 7 de la Carta Magna, los tratados públicos y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa tienen autoridad superior a las leyes. Sostiene que el TLC aprobado por voluntad popular solo se encuentra por debajo de la Constitución Política. Refiere que los artículos impugnados ignoran el régimen especial de contratación administrativa del ICE, el cual fue parte del contenido del TLC. Asevera que el expediente legislativo nro. 21.546 que sustentó la Ley General de Contratación Pública evidencia que uno de sus objetivos fue eliminar todo régimen especial de contratación administrativa.

Aduce que tal cuerpo normativo equipara al ICE con otras empresas del Estado sin analizar ni valorar el origen del régimen especial de contratación administrativa que ostentaba. Estima contrario al Derecho de la Constitución que una norma posterior ignore legislación de implementación de un tratado internacional y establezca la obligación de utilizar un marco general que se opone al régimen especial que es más eficaz y eficiente para enfrentarse a la competencia. Afirma que se pone en peligro la existencia del ICE y sus empresas al someterlo a un régimen de contratación general que no contempla sus necesidades particulares administrativas, presupuestarias y de competencia en el sector de telecomunicaciones que es tan cambiante debido a las tecnologías. Manifiesta que el régimen especial implementado con el TLC procuró una contratación administrativa más ágil, eficiente y con mayor autonomía administrativa; empero, la ley actual desconoce tales preceptos y es inconstitucional al representar un retroceso.

Añade que el ICE y sus empresas pierden autonomía administrativa al estar sometidas a largos procedimientos de contratación y más pasos en el proceso de adquisiciones. Arguye que el capítulo 9 anexo 13 del TLC contempla: “II. Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004…”. Explica que, al derogarse el régimen especial, el ICE se ve obligado a utilizar un procedimiento más riguroso en plazos y etapas en los supuestos de licitación mayor, lo cual resulta desproporcionado y gravoso, porque hace más aletargada la gestión administrativa y financiera; además, se desvirtúa la agilidad que se requiere para responder al mercado en competencia a los efectos de atender sus negocios de telecomunicaciones y electricidad. Añade que, con el régimen especial, el ICE tenía tanto umbrales más amplios como plazos más reducidos.

Refiere que el ICE también podía atender recursos en determinados supuestos; sin embargo, la Ley General de Contratación Pública le otorgó esta competencia a la Contraloría General de la República, lo que debilita la autonomía administrativa, financiera y procedimental del ICE. Agrega que lo anterior también afecta la eficacia de los procedimientos de contratación administrativa para el ICE, ya que el órgano contralor debe atender los recursos en procedimientos que no consideran el tipo, la naturaleza y el presupuesto de las instituciones (más allá de que se establece un régimen diferenciado para las empresas). Cuestiona que la Ley General de Contratación Pública haya eliminado la excepción de contratación directa de escasa cuantía (procedimiento ágil y expedito sin recursos que tenía un plazo de 15 días) e imponga la licitación reducida que establece el derecho de objeción al cartel y la revocatoria sobre el acto final.

Señala que el reglamento de la ley nro. 8660 permitía establecer la potestad del ICE de modificar sus contratos en ejecución para adquirir los mismos bienes o similares hasta por el 100% del monto adjudicado; empero, el artículo 101 de la Ley General de Contratación Pública limita tal posibilidad y establece su excepcionalidad. Refiere que la Ley General de Contratación Pública, en sus artículos 133 y 134 (incisos j y k) reinstala el deber de aplicar la ley nro. 8131 denominada “Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”, lo cual limita la autonomía administrativa y financiera que resulta necesaria para el logro de sus objetivos y una adecuada implementación del TLC. Asevera que por los mismos argumentos impugna los numerales 68, 69, 70 y 134 inciso d de la Ley General de Contratación Pública. Formula la siguiente petitoria: “Por lo anterior, conforme el artículo 73 inciso d) y 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y articulo 7 de la Constitución Política se solicita lo siguiente: • Se admita la presente Acción de Inconstitucionalidad. • Se declare la inconstitucionalidad respecto al ICE y sus empresas de los artículos 1, 2, 68, 69, 70, 134 inciso d) y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, por ser contrarios al artículo 7 de la Constitución Política”.

VII. SOBRE EL FONDO

DE LOS ARTÍCULOS 1, 2, 68, 69, 70 Y 135 INCISO C) DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY 9986. A criterio de la mayoría de este Tribunal, procede declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, respecto de los artículos 1, 2, 68, 69, 70 y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública, Ley nro. 9986, en cuanto se suprime de forma total y absoluta el régimen especial de contratación administrativa dispuesto previamente para el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas en la Ley nro. 8660, de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, pues esto supone oponerse al contenido del Tratado de Libre Comercio con la República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América (en adelante, TLC), aprobado mediante decreto legislativo nro. 8622 del 21 de noviembre de 2007.

En el sub lite, se constata la figura de la inconstitucionalidad indirecta, esto es, la violación de una ley al contenido de un tratado internacional y, por ende, del numeral 7 constitucional, en tanto el contenido del segundo es claro y preciso y la primera lo contradice de manera evidente y manifiesta, tal y como ocurre en el sub judice. Lo anterior, con sustento en las siguientes consideraciones.

Como ya se apuntó, el accionante alega que los citados artículos 1, 2, 68, 69, 70 y 135 inciso c) de la Ley General de Contratación Pública (LGCP) son inconstitucionales, en cuanto se oponen al TLC, al derogar el régimen especial de contratación administrativa establecido para el ICE y sus empresas, previsto en la referida Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. Se alega que, como parte medular y fundamental del contenido del mencionado tratado internacional, Costa Rica asumió el compromiso de aprobar una ley para la modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones, de forma que pudiera incorporarse y participar adecuadamente en un mercado de competencia abierta. Justamente, de conformidad con el espíritu del tratado comercial y en cumplimiento de los compromisos adquiridos por Costa Rica, se aprobó la mencionada Ley nro. 8660, como marco jurídico que permitiera al ICE competir en igualdad de condiciones con operadores privados de telecomunicaciones.

Como aspecto medular de la Ley nro. 8660, se incluyó un régimen especial de contratación administrativa que precisamente le permitiera a la institución y a sus empresas competir, al tener un mecanismo más ágil y eficiente para la adquisición de bienes y servicios. Por lo que argumenta, el accionante, que despojar al ICE de su propio marco normativo de contratación administrativa –como se hace con la normativa impugnada–, así como someterlo al régimen general de contratación administrativa, cuyos procedimientos y plazos no resultan lo suficientemente ágiles, eficientes y adecuados, impide una efectiva competencia en el mercado en igualdad de condiciones con empresas privadas, en clara infracción de los compromisos adquiridos por Costa Rica en el TLC. Finalmente, el accionante señala que la acción se fundamenta en el artículo 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el ordinal 7 de la Constitución Política, en vista de que las normas cuestionadas se oponen a todas luces al contenido y propósito del TLC, firmado y ratificado por nuestro país.

Se insiste que los artículos impugnados derogan el régimen especial de contratación administrativa previamente promulgado por el legislador para dotar al ICE y a sus empresas de un marco legislativo ágil, eficiente y adecuado a sus necesidades específicas, para así poder participar en un mercado en competencia en el sector de telecomunicaciones, en atención al contenido del TLC y a los compromisos asumidos por Estado costarricense.

En cuyo caso, las apreciaciones y reproches formulados por la parte accionante, no solo son plenamente respaldados por el propio ICE (al momento de contestar la audiencia que le fue otorgada), sino que por la Procuraduría General de la República en su informe. Esta última expone varios aspectos que resultan de interés destacar, para la debida resolución de esta acción:

(i) Que, ciertamente, una ley ordinaria que se oponga a los postulados de un tratado o convenio internacional estaría infringiendo el artículo 7° de la Carta Fundamental, dado el orden jerárquico de las fuentes que claramente establece esa norma constitucional. Lo que resulta de interés, en la especie, en tanto se acusa la infracción que comete la Ley General de Contratación Pública (en cuanto dispone la derogatoria del régimen especial de contratación del ICE) en contra de los postulados del TLC y de los compromisos específicos pactados por Costa Rica en tal instrumento internacional, en materia de las condiciones de competitividad garantizadas al ICE a raíz de la apertura del mercado de telecomunicaciones.

(ii) Que, efectivamente, las negociaciones efectuadas en el marco del TLC, que finalmente desembocaron en la apertura del mercado de comercialización y prestación de servicios de telecomunicaciones en Costa Rica, imponían la aprobación de específicas disposiciones para el caso costarricense, toda vez que, para ese momento, nuestro país aún prestaba dichos servicios bajo un régimen de monopolio estatal en cabeza del ICE. Lo que implicó negociación, aceptación y formalización de disposiciones especiales (como el anexo 13 del capítulo 13) respecto del mercado costarricense, que resultaban indispensables para asegurar esa apertura de mercado que el TLC perseguía. Asimismo, la finalidad perseguida en la negociación no era la privatización del ICE, sino la apertura progresiva y regulada del mercado, bajo el entendido de que, a la par de la instauración de un régimen de libre competencia, se garantizaría el fortalecimiento y la modernización de la prestación estatal de los servicios, que se conservaría en manos de la entidad nacional que quedaría participando en tal mercado.

Lo que explica que se haya dedicado un anexo especial (y exclusivo para Costa Rica) para dejar asegurada la forma en que se abriría el mercado y la posición en que quedaría compitiendo la institución estatal en dicho mercado. En este se evidencia la voluntad de las partes firmantes de tal pacto internacional. En particular, el citado anexo 13 del capítulo 13 establece que: “Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada”. A lo que debe añadirse el dictamen afirmativo correspondiente al decreto legislativo que aprobó el TLC (decreto legislativo nro. 8622), pues en este quedó plasmada la voluntad que inspiró la ratificación de ese instrumento internacional, ya que en este también se consigna que dicho tratado “no dejaría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados. El Anexo 13 del TLC incluye para Costa Rica la obligación de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE, lo que fue establecido en el mejor interés del ICE y de los costarricenses, dado que resulta innegable la necesidad de que una ley de modernización sea promulgada lo más pronto posible, para que la institución pueda prepararse adecuadamente para enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder dar un servicio de la mejor calidad”.

De lo que se concluye que la negociación y disposiciones del TLC incluyeron preparar al ICE para el cambio que se avecinaba con la apertura del mercado, garantizando que no quedara en desventaja frente a los operadores privados que habría de enfrentar, dotándolo de los instrumentos necesarios para actuar con la suficiente y necesaria agilidad al enfrentar la competencia.

(iii) Que, en el marco de los compromisos expresamente pactados en el TLC, que obligaron al Estado costarricense a seguir la Agenda de Desarrollo y la Agenda de Implementación como acciones fundamentales e indispensables para poner en vigor ese tratado internacional, se promulgó la Ley nro. 8660. Dicha ley, “en directo y específico cumplimiento de los términos del Tratado, instauró un marco especial de contratación administrativa para el ICE”. Lo que supuso un modelo más flexible, con una soltura propia de una entidad que debía estar en condiciones para desenvolverse de una forma ágil y eficiente en su proceso de aprovisionamiento de bienes y servicios. Esto, “como única alternativa para tener las condiciones suficientes que le permitan enfrentar los retos de un feroz mercado. Recordemos que cuando un prestador comercial de servicios queda regazado en esa competencia, tarde o temprano estará destinado a quedar eliminado de ese mercado.

En esta materia, los cambios tecnológicos que avanzan a velocidad vertiginosa, así como las tácticas modernas de mercadeo y captura de clientes, provocan que aquel competidor que sufra un rezago, por pequeño que pueda parecer, corre el riesgo de perder el sentido de oportunidad en su participación, lo que a su vez puede causar la pérdida de clientela y a la postre su inevitable desplazamiento frente a otros prestadores de servicios más ágiles. Bajo esa perspectiva, es congruente pensar que el régimen especial de contratación de la Ley 8660 respondió a esos compromisos del TLC para la participación de la única empresa estatal en ese mercado”.

(iv) Que, lo anterior no supone desconocer que la Ley nro. 8660 tiene el mismo rango jerárquico de cualquier otra Ley de la República y, en tal medida, queda sujeta a las potestades soberanas del legislador derivadas de la propia Constitución (inciso primero del artículo 121), por lo que no podría entenderse que esa ley ostenta una especie de inmutabilidad permanente frente al legislador ordinario. Ergo, es posible que se produjera eventualmente algún tipo de reforma o ajuste si ello resultara necesario con el devenir de los tiempos; sin embargo, el “quid del asunto reside en determinar si la derogación íntegra –que no una simple reforma parcial– de todo el régimen especial que se había otorgado al ICE como herramienta inseparable del TLC constituyó un ejercicio de esa potestad legislativa soberana que pueda a la postre resultar inconstitucional, en la medida en que rebasó los márgenes de una reforma razonable y consecuentemente desbordó el marco del TLC y terminó desconociendo sus compromisos sustantivos”.

(v) Que, en este caso, la Ley nro. 9986, en su artículo 135 inciso c), derogó expresamente los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley nro. 8660, por lo que no se está ante una modificación del régimen especial de contratación previsto en cumplimiento del TLC, sino ante “su supresión total y absoluta”. Entonces, “puede estimarse que el marco y el compromiso derivado del TLC sí fue quebrantado con esa total derogatoria de una normativa especial que estaba diseñada y aprobada para dar cumplimiento a los fines, principios y espíritu de las negociaciones del Tratado, en orden a la dotación de herramientas efectivas y reales de competitividad, modernización y agilidad para el desempeño del ICE en el libre mercado”, en tanto que tal derogatoria total no “estuvo acompañada de la introducción de nuevas normas que suplieran con algún otro modelo el régimen especial que el TLC previó para el caso del ICE.

Un modelo que respetara satisfactoriamente el espíritu de los compromisos plasmados en el Tratado” y, por el contrario, de las “discusiones legislativas –y del texto mismo de esta LGCP– queda claro que se trató de una ley uniformadora y omnicomprensiva para todo el sector público. En esa medida, no se resguardó, contempló, consideró ni garantizó una herramienta especial para el ICE. Al contrario, se manifestó expresamente que se quería acabar con su régimen especial (como se hizo con todas las demás instituciones) a fin de incluirlo en los cánones generales que se aplican a otras entidades”.

(vi) Que, podría argumentarse que el TLC no garantizó concretamente un régimen especial de contratación administrativa, lo que en principio resulta cierto, pero “no puede desconocerse que este Tratado sí dejó pactado y garantizado el compromiso de dictar una ley interna que proporcionara las herramientas necesarias para la participación del ICE en el nuevo mercado en condiciones de adecuada competitividad y agilidad frente a los demás operadores, compromiso que se honró con la promulgación de la Ley 8660. Ergo, el dar un paso atrás hacia un régimen de contratación administrativa que dificulta, debilita y disminuye esa competitividad en el mercado, sí genera un rompimiento de este compromiso internacional”.

(vii) Que, un segundo aspecto que podría argumentarse es que la nueva LGCP contiene un apartado de regulaciones especiales para las empresas en competencia, dentro de las cuales queda comprendido el ICE; no obstante, ello tiene varias aristas que llevan a suponer que esto tampoco es suficiente para tener por satisfechos los compromisos del TLC, por cuanto: a) ese apartado especial de normas igualmente resulta de aplicación general para diversas empresas públicas, las cuales no comparten las mismas características y condiciones del ICE, tanto en el alcance y cobertura de sus servicios, como en el monto del presupuesto global del que disponen para efectuar adquisiciones de bienes y servicios; y b) dicho régimen especial no cubre todos los procesos de contratación administrativa que puedan llevar a cabo este tipo de empresas públicas, sino que ello queda sometido a una serie de supuestos y requisitos que implican restricciones, lo cual entonces sigue provocando una diferencia sensible con las herramientas que brindaba la Ley 8660.

(viii) Que, en la especie, los accionantes aportan una serie de parámetros y de ejemplos concretos y detallados sobre aspectos de agilidad y eficiencia –y por ende de competitividad– en las reglas de contratación administrativa que resultan afectados negativamente y disminuidos en forma sensible con el sometimiento del ICE a las reglas generales de la nueva LGCP.

(ix) Que, el régimen especial de contratación administrativa que había instaurado la Ley 8660, en cumplimiento de los compromisos pactados en el TLC, si bien se distanció de las reglas más rígidas aplicables a las demás entidades públicas, no violentaba en forma alguna los principios constitucionales, en razón de sus especiales características, como así lo reconoció esta Sala, en la opinión consultiva nro. 11210-2008 de las 15:00 horas del 16 de julio de 2008. De forma tal, que la conformidad constitucional de la normativa que el país aprobó para dar efectivo, real y satisfactorio cumplimiento a los compromisos que el TLC previó para efectos de la apertura de mercado en las actividades donde participa el ICE, fue avalada por esta Sala. Ello, por cuanto, no se trataba de relevar al ICE de todos los controles o límites que rigen la actuación de los entes públicos, pero sí proporcionarle herramientas sustanciales en materia de aprovisionamiento de bienes y servicios, como condición sine qua non para su supervivencia en el mercado nacional a partir de su apertura a la competencia con operadores privados.

(x) Que, los compromisos específicos de Costa Rica pactados en Anexo 13 del Capítulo 13 del TLC con respecto al ICE innegablemente tomaron en cuenta “la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones. Ello se encuentra en relación directa con los principios de accesibilidad y cobertura universal de los servicios que inspiraron su creación y rigen los fines públicos que como institución estatal tiene asignados, dentro del Estado social de Derecho regido por los postulados supremos del artículo 50 constitucional”. Esa particular naturaleza, que llevó también a un anexo específico dentro del TLC (anexo 13), “es justa y precisamente lo que dio lugar al régimen de contratación especial y diferenciado que quedó plasmado en la Ley 8660 (artículos 22-29), legislación ordinaria que se promulgó para dar cumplimiento y operatividad al Tratado. Ergo, ese régimen es especial, diferente, acentuado y acorde a un instrumento normativo de carácter internacional pactado por el Estado costarricense.” Por lo anterior, “la desaparición de ese régimen legal especial que propició la Ley 9986 (Ley General de Contratación Pública) implicó una infracción a ese compromiso derivado del TLC de promulgar una ley especial que garantizara la competitividad del ICE en el nuevo mercado abierto de las telecomunicaciones”.

(xi) Que, dicha “infracción no queda solventada con las regulaciones de la LGCA para las empresas en régimen de competencia. Primero, porque esas siguen siendo normas con carácter de generalidad para un sector (empresas en competencia), y el ICE tiene garantizadas condiciones especiales dentro de esa materia de competitividad, reconocidas en el Tratado internacional. Y en segundo término, porque las normas generales de la LGCP son menos favorables (para la agilidad del sistema de adquisición de bienes y servicios) que el régimen previsto en la Ley 8660 y además está sujeto a ciertos requerimientos y no resulta aplicable a todos los supuestos, con lo cual debilita y desmejora las herramientas normativas flexibles previstas para el ICE en la Ley 8660”.

Para la mayoría de Tribunal, resultan acertadas las apreciaciones desarrolladas por la Procuraduría General de la República.

En primer lugar, resulta innegable que en el Anexo 13 al Capítulo 13 del TLC, atinente a los “Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Telecomunicaciones”, se establece que:

“reconociendo la naturaleza única de la política social costarricense en materia de telecomunicaciones y reafirmando su decisión de asegurar de que el proceso de apertura en su sector de servicios de telecomunicaciones se base en su Constitución Política; enfatizando que dicho proceso de apertura será en beneficio del usuario y se fundamentará en los principios de gradualidad, selectividad y regulación, y en estricta conformidad con los objetivos sociales de universalidad y solidaridad en el suministro de los servicios de telecomunicaciones; y reconociendo su compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones...” (el destacado no corresponden al original) El Gobierno de Costa Rica expresamente asume, como parte de sus compromisos específicos en materia de servicios telecomunicaciones, que:

“II. Modernización del ICE Costa Rica promulgará un nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada, a más tardar el 31 de diciembre del 2004.” Lo que encuentra plena acogida y reflejo en el dictamen afirmativo de mayoría, contenido en el mencionado decreto legislativo nro. 8622, en que se expresa que:

“En lo que respecta al TLC, es el Capítulo 13 de dicho Tratado el que contiene los compromisos adquiridos por Estados Unidos y el resto de países centroamericanos en telecomunicaciones, con excepción de Costa Rica. En el caso de nuestro país, únicamente aplican los compromisos específicos asumidos en esta materia y que se encuentran contenidos en el Anexo 13 del Tratado.

En relación con dichos compromisos específicos, han sido diversas las reacciones de los grupos que se han referido al tema ante esta Comisión y uno de los principales argumentos que han esgrimido aquellos que se oponen al TLC de refiere al hecho que los compromisos asumidos por Costa Rica en materia de telecomunicaciones implican la privatización del ICE y, en general, la privatización del sector. En esta línea se han pronunciado los Sindicatos del ICE y otros, como el Grupo Pensamiento Solidario.

Al respecto, luego de un análisis de lo dispuesto en el Anexo 13 del TLC, hemos podido concluir que ninguna disposición del TLC, y en particular de dicho Anexo 13, implica este compromiso. En el caso de Costa Rica, que es un país que tiene monopolio estatal, el compromiso que se adquiere se refiere únicamente a la apertura a la competencia de tres sectores: Internet, celulares y redes privadas.

Con el TLC, Costa Rica adquiere el compromiso, no de privatización, sino de abrir a la competencia tres sectores: Internet, celulares y redes privadas, para que al igual que con los bancos, puedan prestar estos servicios el Estado (el ICE y RACSA) y las empresas privadas. Todo bajo la supervisión de un órgano regulador del Estado, también al igual que con los bancos, que regule, entre otros, aspectos como las tarifas y la calidad de los servicios y preserve los principios de solidaridad y universalidad.

El TLC no dejaría al ICE en una situación de desventaja frente a los competidores privados. El Anexo 13 del TLC incluye para Costa Rica la obligación de promulgar un marco jurídico para fortalecer al ICE. Esta obligación fue establecida en el mejor interés del ICE y de los costarricenses, dado que resulta innegable la necesidad de que una ley de modernización sea promulgada lo más pronto posible, para que la institución pueda prepararse adecuadamente para enfrentar la competencia y tenga los instrumentos necesarios para actuar con la agilidad necesaria para poder dar un servicio de la mejor calidad.

En relación con este tema, no cabe duda que el TLC también beneficiará al ICE de tres maneras: 1) el ICE ya no tendrá la carga exclusiva de financiar o subsidiar ningún servicio de telecomunicaciones, pues los operadores privados deberán contribuir al sistema de servicio universal que Costa Rica decida tener, es así que esta carga será compartida; 2) los operadores deberán pagarle al ICE por cualquier uso de su red; y 3) el TLC implica modernizar al ICE para que, en un régimen de competencia, el ICE se esfuerce por dar más y mejores servicios al público.” (el destacado no corresponde al original) Lo que, finalmente, motivó la aprobación de la citada Ley 8660. En el voto nro. 2010-008672 de las 9:36 horas del 14 de mayo de 2010, esta Sala hizo expresó referencia a la necesidad de modificar el régimen jurídico de distintos entes públicos, incluido el ICE, como producto de la suscripción del TLC. En lo que interesa, se indicó:

“(...) NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO QUE REGULA ALGUNOS ENTES PÚBLICOS QUE PRESTAN SERVICIOS INDUSTRIALES O COMERCIALES. No cabe la menor duda que algunos entes públicos, tales como el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Nacional de Seguros, que, tradicionalmente, ejercieron ciertas funciones o prestaron servicios públicos de carácter económico o industrial a través de un monopolio de hecho o de derecho, se han visto, sustancialmente, modificados en su actuación y régimen jurídico aplicable. En efecto, esa modificación arranca con la suscripción del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana el 5 de agosto de 2004 y su posterior aprobación mediante la Ley Referendaria No. 8622, del 21 de noviembre del 2007. Ulteriormente, como parte de la denominada “agenda de implementación” de ese acuerdo multilateral de comercio, fueron dictados varios instrumentos legislativos de relevancia para el logro de la apertura de sectores de actividad como las telecomunicaciones y los seguros, tales como como la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642 de 30 de junio de 2008, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008 y la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660 de 8 de agosto de 2008. Cabe apuntar que, en ese proceso, este Tribunal Constitucional avaló la constitucionalidad del referido Tratado de Libre Comercio y de los tres instrumentos legislativos que formaron parte de la “agenda de implementación”, respectivamente, en los Votos Nos. 9469-2007 de las 10 hrs. de 3 de julio de 2007, 4569-2008 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008, 10450-2008 de las 9 hrs. de 23 de junio de 2008 y 11210-2008 de las 15 hrs. de 16 de julio de 2008. Como parte de ese nuevo conjunto normativo, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones, introdujo una serie de medidas compensatorias necesarias y adecuadas para evitar que la apertura del mercado de ese sector a la libre competencia, le cause a los entes públicos dedicados a ese giro serios perjuicios o desventajas, por su condición y naturaleza pública frente a los competidores que asumen formas de organización colectiva del Derecho privado más flexibles. Una de las grandes preocupaciones de la colectividad nacional que quedó reflejada y cristalizada normativamente en el instrumento legislativo señalado, fue fortalecer a tales entes públicos y empresas públicas para evitar su debilitamiento ante el papel histórico y protagónico que han tenido en la construcción del Estado nacional y la satisfacción de la demanda nacional. El legislador, con el aval de este Tribunal Constitucional, estimó que no resultaba oportuno y conveniente que la apertura de los mercados supusiera un debilitamiento y hasta la eventual extinción de tales entes públicos, de ahí que para equilibrar su posición sometida a las rígidas formas del Derecho público se le otorgaron una serie de compensaciones y medidas, en el tanto desplieguen una actividad empresarial, mercantil o industrial, las que son naturales y esperables entre sujetos del Derecho privado. En conclusión, este nuevo entramado normativo y jurisprudencial determinó cambios materiales de importancia en el régimen jurídico de los entes públicos que prestan un servicio industrial o comercial ahora en régimen de competencia.”

Como señalan las partes, esta Sala ya se pronunció específicamente sobre el régimen especial de contratación administrativa aplicable al ICE, en razón de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad formulada respecto a la aprobación del entonces proyecto “Ley de fortalecimiento y modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones”, que se tramitaba en el expediente legislativo nro. 16.397. Ocasión en que se resolvió que:

“XVIII.- SOBRE EL MONTO ESTABLECIDO PARA EMPLEAR EL PROCEDIMIENTO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Consideran los legisladores consultantes que los montos para optar por una licitación pública establecidos en el párrafo tercero del artículo 19, sea el artículo 22 del texto final, son extremadamente altos y desproporcionados. Aseveran que el Instituto Costarricense de Electricidad estaría utilizando la licitación pública, únicamente, cuando el monto de la contratación sobrepase los 2.500.000.000.00, lo cual, consideran que es totalmente irracional. Reprochan que eso atenta contra las potestades de fiscalización de la Contraloría General de la República. Asimismo, consideran que es inconstitucional por contrariar el procedimiento de licitación pública establecido en el artículo 182 constitucional, ya que, prácticamente, ningún proceso licitatorio del ICE, se tramitará por esa vía. El texto consultado indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 22. Procedimientos ordinarios de concurso (...)

El ICE, considerado individualmente, utilizará el procedimiento de licitación pública para contrataciones, cuya cuantía sea igual o superior a la suma derivada de multiplicar el presupuesto de adquisiciones de bienes y servicios no personales de la entidad, por el factor que resulte de dividir la cuantía señalada para la licitación pública en el inciso a) del artículo 27 de la Ley general de contratación administrativa, entre el presupuesto de referencia aplicable al ICE, considerado individualmente, dispuesto en el mismo numeral. Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha Ley. (...)” Sobre el particular, en primer término, cabe resaltar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional en el artículo 99 dispone que las consultas legislativas de constitucionalidad, de carácter facultativo, deberán formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad.

En criterio de este Tribunal, dicho requisito no se cumple a cabalidad en el extremo concreto. En efecto, nótese que los legisladores consultantes parten de una mera suposición al indicar que la cuantía establecida es muy alta, sin brindar al efecto, un criterio de valoración o comparación concreta, que le permita a este Tribunal valorar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma. Así las cosas, nos debemos remitir a las valoraciones que constan en el expediente legislativo, específicamente, en el dictamen afirmativo de mayoría elaborado en el seno de la Comisión Especial, para analizar el propósito de esta norma especial. El artículo 182 de la Constitución Política reconoce que los contratos de ejecución de obras públicas, así como, las compras que realicen las instituciones autónomas, se realizarán mediante el procedimiento de licitación pública, de acuerdo con la ley en relación al monto correspondiente.

De conformidad con lo anterior, le corresponderá al legislador definir, en cada caso, los procedimientos de contratación administrativa, disponiendo, incluso, de sistemas especiales y cuantías diferenciadas, en relación a las características de la actividad y de la institución de la que se trate, siendo, precisamente, la cuantía, el parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procedimientos de contratación administrativa. Así lo sostuvo este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-001557 de las 15:36 hrs. del 7 de febrero de 2007, en la que se indicó lo siguiente:

“(...) Sin embargo, para la Sala esta línea de razonamiento contradice el artículo 182 Constitucional, que como ha sido dicho, sirve de base para el desarrollo de los principios del sistema de contratación administrativa, pues en dicha disposición se acoge la licitación como medio normal de contratación 'de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo' con lo cual el Constituyente se decanta por la cuantía como parámetro discriminante en el diseño de diversos tipos de procesos de contratación administrativa que según la cuantía podrán tener regulaciones diversas, pero siempre respetando en su esencia el derecho de la Constitución. De tal forma, con excepción de la cuantía, no reconoce de forma expresa nuestro texto constitucional ningún otro parámetro para la aplicación de una atenuación de los principios constitucionales relativos a la contratación administrativa. (...)”

Del análisis del proyecto de ley consultado, se deduce la clara intención del legislador de dotar al Instituto Costarricense de Electricidad de las condiciones necesarias para una mayor eficiencia y eficacia administrativa, financiera y tecnológica. Lo anterior, claro está, en el marco de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones -ya definido por el pueblo con la aprobación del referéndum del TLC EE.UU., Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)- que procura fortalecer a los operadores públicos frente a su eventual competencia. En efecto, de las consideraciones de los dictaminadores del proyecto de ley se colige lo siguiente: (el destacado no corresponde al original)

“(...) En el proyecto de marras, se plantea un régimen especial de contratación administrativa para la adquisición de bienes y servicios del ICE.

En cuanto a este tema, el proyecto en estudio enuncia entre sus objetivos el dotar al ICE de una contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz como parte de los esfuerzos de fortalecer y modernizar dicha entidad, así como de establecer un cuerpo normativo adaptado a sus particularidades.

Tanto la Sala Constitucional como la Contraloría General, han señalado la posibilidad de que existan regímenes especiales siempre y cuando la naturaleza y particularidades de la actividad pública de que se trate, así lo exijan y en tanto los supuestos contemplados en la normativa genérica no le resulten aplicables.

Tal como se pretende en este dictamen, dicho régimen debe regular entonces las condiciones particulares de la contratación administrativa del ICE y sus empresas, e ineludiblemente considerar los postulados constitucionales consagrados en los artículos 182 y 184.

En este tema el legislador tiene encomendada la tarea de señalar de manera clara cuáles han de ser las reglas y parámetros específicos que justifiquen una regulación apartada del marco normativo general, desarrollar su contenido en la ley e incorporar los principios constitucionales que atienden la actividad de contratación administrativa del Estado, tal como se propone en el presente texto. (...)” En el marco de dichos objetivos, se resaltó que uno de los principales inconvenientes que, históricamente, han tenido el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas en materia de contratación administrativa, es que los límites económicos para determinar los procedimientos de contratación aplicables no necesariamente se ajustan a sus requerimientos. En virtud de lo anterior, se colige que la intención del legislador en la normativa consultada es ajustar los límites económicos de la contratación administrativa a la realidad y las dimensiones del ICE. En el dictamen de análisis se señaló lo siguiente:

“(...) En el mismo orden de ideas, actualmente el ICE y sus empresas utilizan los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada y contratación directa según los límites económicos que establece el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y sus reformas. Dicha metodología por sí misma no es inconveniente, sin embargo, siendo que el presupuesto de referencia aplicable al ICE representa poco más del 10% del presupuesto de la Institución, se hizo necesario establecer una metodología que permita ajustar los limites económicos de la contratación a la realidad y dimensiones del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, sin que con ello se pierda de vista que el órgano competente para fijar dichos límites es la Contraloría General de la República. (...)” (lo resaltado no corresponde al original).

El texto consultado no pretende, entonces, desconocer los procedimientos de contratación administrativa, sino, más bien, establecer montos más acordes a las particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que resulta legítimo a la luz del Derecho de la Constitución. El propósito es establecer un mecanismo diferenciado en la licitación pública y en la licitación abreviada, precisamente, por la naturaleza del ICE y las exigencias de dinamismo impuestas por la apertura del mercado y la prestación de servicios en competencia. (el destacado no corresponde al original) Es preciso añadir que el Constituyente originario, en el ordinal 182 de la Constitución Política, se refiere a la figura general de la licitación, sin calificarla de pública o no, de otra parte desconstitucionalizó -asignándole al legislador ordinario- el tema de la definición de los montos para que procedan las distintas modalidades de licitación -pública o abreviada- con lo cual se trata, claramente, de un extremo librado a libertad de configuración legislativa.

Por lo anterior, en los casos en que no se alcance el parámetro cuantitativo o monto definido en el numeral 22 del proyecto, si bien resulta excluida la licitación pública deberá acudirse a otra forma de licitación como la abreviada -procedimiento que también garantiza el correcto y regular uso de los fondos públicos-, por lo que no cabe entender que la regla será la contratación directa. Nótese que el artículo 22, párrafo 3°, preceptúa, al final, que “Si de la aplicación de este párrafo resultan límites inferiores a los establecidos en el artículo 27 de la Ley No. 7494, Contratación administrativa, se utilizarán los indicados en dicha ley”. Debe tomarse en consideración que el proyecto de ley consultado establece un régimen de contratación singular y específico, no se trata de una reforma a la Ley de la Contratación Administrativa, por cuanto, el fin es permitirle al ICE competir en un mercado abierto de las telecomunicaciones conforme al mandato popular dispuesto en el referéndum que aprobó el TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007).

(el destacado no corresponde al original) En términos financieros y de conformidad con los estudios presupuestarios realizados por los legisladores, tenemos que el presupuesto de referencia que utiliza actualmente el ICE a efecto de aplicar los procedimientos de licitación pública, licitación abreviada o contratación directa establecido en el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa y según actualizaciones de la Contraloría General de la República, representa apenas un 10% de su presupuesto de compras. Además, los límites económicos están representados por montos fijos y no en expresiones porcentuales de su presupuesto. Ello implica en la práctica que los límites del ICE en términos reales, constituyen una décima parte del porcentaje base establecido por el órgano contralor. Es decir, el límite expresado como porcentaje del presupuesto del ICE es de un 0.06% en el caso de la licitación pública, mientras que el límite expresado como porcentaje del presupuesto base para todos los demás casos es de un 0.6%.

La fórmula propone ajustar esta situación, para que el límite también sea de un 0.6%, como parámetro para optar por un procedimiento de licitación pública (ver dictamen afirmativo de mayoría a folios 5196-5308, Tomo XVI). Así las cosas, no observa este Tribunal que la fórmula propuesta sea inconstitucional por violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues, la intención del legislador es adecuar los parámetros de la contratación administrativa a las propias particularidades presupuestarias del Instituto Costarricense de Electricidad. (el destacado no corresponde al original)” (opinión consultiva nro. 2008-011210 de las 15 horas del 16 de julio de 2008) De esta forma, de lo dicho hasta ahora, se pueden obtener varias conclusiones de interés, a saber: a) que, indudablemente, como parte de los compromisos adquiridos por el Estado costarricense en el TLC, se incluyó la obligación especifica de emitir un “nuevo marco jurídico para fortalecer al ICE, a través de su modernización apropiada”; b) resulta lógico y razonable estimar que dotar al ICE de un régimen especial de contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz, adaptado a sus particulares necesidades, constituye un componente fundamental y esencial de ese nuevo marco jurídico -de consuno con el contenido y espíritu del TLC-; c) esta Sala ya estimó que, prima facie, no resulta incompatible con el Derecho de la Constitución dotar al ICE de un régimen de contratación singular y específico, que se ajuste a sus propias particularidades presupuestarias, de forma que se le permita “competir en un mercado abierto de las telecomunicaciones conforme al mandato popular dispuesto en el referéndum que aprobó el TLC EE.UU, Centroamérica y República Dominicana (Ley referendaria No. 8622 de 21 de noviembre de 2007)”; y c) derogar o suprimir tal régimen especial de contratación administrativa, afectando sustancialmente con esto la competitividad del ICE, supone -en definitiva- oponerse el sentido o contenido del tratado.

Como así lo resalta la Procuraduría General de la República, la parte accionante no se limita a argumentar en abstracto una presunta afectación a la competitividad del ICE, como producto de la normativa impugnada, sino que aporta ejemplos concretos. Entre otros aspectos, se destaca que ahora el ICE deberá recurrir a procedimientos más rigurosos en cuantos a plazos y etapas, lo que dilata la adquisición de bienes y servicios. El accionante aporta una tabla que demuestra el tipo de contratación a la que podría recurrir la institución, en el 2022, en aplicación del régimen especial previsto en la Ley nro. 8660:

LÍMITES DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA AÑO 2022 Cálculo según artículo 22 de la Ley Nº 8660 Instituciones Licitación Pública Licitación abreviada Contratación Directa Estrato de referencia1 Igual a o más de Menos de Igual o más de Menos de Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) 6 041 595 408,00 6 041 595 408,00 101 100 000,00 101 100 000,00 A Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago (JASEC) 697 414 414,00 697 414 414,00 28 260 000, 00 28 260 000,00 C También aporta una tabla, que muestra el procedimiento al que debería recurrir la institución en el 2023, en aplicación de la normativa cuestionada:

Umbrales año 2023 (montos en colones) Régimen Tipo de contratación Licitación Mayor Licitación Menor Licitación reducida Igual a o más de Menos de Igual o más de Menos de Ordinario Bienes y Servicios 264.519.083 264.519.083 66.129.771 66.129.771 Obras 712.166.540 712.166.540 178.041.690 178.041.690 Diferenciado Bienes y Servicios 317.422.900 317.422.900 79.355.725 79.355.725 Obras 1.139.466.819 1.139.466.819 284.866.705 284.866.705 Lo que acredita que, con umbrales menores, ahora debe recurrir a procedimientos más complejos.

Finalmente, el accionante aporta una tabla que refleja el impacto que lo anterior puede tener en términos de plazos para resolver los distintos tipos de procedimientos:

Ley General Contratación Pública Licitación Mayor* Plazo mínimo Licitación menor *Máximo Licitación reducida *Plazo máximo Recepción de ofertas 15 15 5 Adjudicación 30 30 10 Recurso de objeción 24 8 5 Recurso de revocatoria/apelación 62 28 12 Total 131 81 32 Ley de Fortalceimiento (sic) y Modernización Licitación Pública *Plazo Mínimo Licitación Abreviada *Plazo máximo Contratación Directa escasa cuantía *Plazo máximo Recepción de ofertas 10 20 5 Adjudicación 20 40 10 Recurso de objeción 12 15 0 Recurso de revocatoria/apelación 45 27 0 Total 87 102 15 Lo anterior evidencia el efecto en la tramitación de los procedimientos de contratación para el Instituto Costarricense de Electricidad, pues, ante umbrales menores, debe recurrir a procedimientos más complejos, así como prima facie más prolongados.

Por lo demás, aunque se argumente que la ley impugnada prevé un apartado de regulaciones especiales para las empresas en competencia, incluido expresamente el ICE, como bien hace ver la Procuraduría General de la República, este “apartado especial de normas igualmente resulta de aplicación general para diversas empresas públicas, las cuales no comparten las mismas características y condiciones del ICE, tanto en el alcance y cobertura de sus servicios, como en el monto del presupuesto global del que disponen para efectuar adquisiciones de bienes y servicios. Asimismo, dicho régimen especial no cubre todos los procesos de contratación administrativa que puedan llevar a cabo este tipo de empresas públicas, sino que ello queda sometido a una serie de supuestos y requisitos que implican restricciones, lo cual entonces sigue provocando una diferencia sensible con las herramientas que brindaba la Ley 8660”.

En definitiva, concluye este Tribunal que debe acogerse la acción en análisis respecto de los artículos previamente indicados, por cuanto, se constata una afectación general en detrimento de la competitividad del ICE y no se observa una justificación válida para derogar o suprimir el régimen especial y diferenciado de contratación administrativa dispuesto para esa institución en la Ley nro. 8660. Lo que implica oponerse el sentido o contenido del referido tratado internacional.

Como corolario de lo anterior, debe anularse el artículo 135 inciso c) de la Ley nro. 9986 del 27 de mayo de 2021, Ley General de Contratación Pública, en cuanto se dispuso la derogatoria de los 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley nro. 8660, de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008, y, en consecuencias, estos numerales recobran su vigencia. Ahora bien, no puede pasar inadvertido para esta Sala que el artículo 20 de la Ley nro. 8660, establece como -regla general- que la “Ley de Contratación Administrativa, N.° 7494, de 1° de mayo de 1996, sus reformas, y su Reglamento se aplicarán de manera supletoria”, pero la citada ley ha sido derogada por la Ley nro. 9986; en consecuencia, ahora debe entenderse que tal supletoriedad está referida a la Ley General de Contratación Pública y su reglamento, en lo no previsto y en lo que no se oponga a la Ley nro. 8660 y su reglamento.

Respecto de los artículos 1, 2, 68, 69 y 70 de la misma ley nro. 9986, se declara que son inconstitucionales en cuanto a su aplicación al Instituto Costarricense de Electricidad.

VIII. SOBRE EL ARTÍCULO 134 INCISO D) LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY Nro

9986. Respecto del artículo 134, inciso d), debe desestimarse la acción, pues, en cuanto a este reproche en particular, no existe una adecuada fundamentación. El escrito de interposición no contiene una argumentación precisa, suficiente y debidamente circunstanciada sobre los agravios y fundamentos de la alegada infracción al Derecho de la Constitución en lo que se refiera a tal disposición normativa. Sobre este punto, de tenerse presente lo que ha resuelto en este Tribunal en diversas ocasiones, sobre el deber de fundamentación que recae en la parte accionante. Esta Sala ha indicado que:

“SOBRE LA NECESARIA FUNDAMENTACIÓN DEL ESCRITO EN EL QUE SE FORMULE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Según se indicó, la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se pretende. Uno de esos requisitos corresponde a la necesaria fundamentación del escrito en el que se formule la acción de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda.

Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.

En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (sentencia nro. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).” (voto nro. 2023-031744 de las 9:30 horas del 6 de diciembre de 2023) Consideraciones aplicables al sub judice, por lo que procede desestimar la acción en cuanto a este punto.

IX. EN CONCLUSIÓN

Por mayoría se declara parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 135 inciso c) de la Ley 9986 del 27 de mayo de 2021, Ley General de Contratación Pública. Respecto de los artículos 1, 2, 68, 69 y 70 de la misma ley, se declara que son inconstitucionales en cuanto a su aplicación al Instituto Costarricense de Electricidad. Sobre el artículo 134 inciso d) de la Ley 9986 se declara sin lugar la acción. El magistrado Rueda Leal salva el voto y declara sin lugar la acción por considerarla inadmisible debido a razones procesales de legitimación.

X. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.-

Por tanto:

Por mayoría se declara parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 135 inciso c) de la Ley 9986 del 27 de mayo de 2021, Ley General de Contratación Pública. Respecto de los artículos 1, 2, 68, 69 y 70 de la misma ley, se declara que son inconstitucionales en cuanto a su aplicación al Instituto Costarricense de Electricidad. Sobre el artículo 134 inciso d) de la Ley 9986 se declara sin lugar la acción. El magistrado Rueda Leal salva el voto y declara sin lugar la acción por considerarla inadmisible debido a razones procesales de legitimación. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la disposición anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Conforme a lo dispuesto en el artículo 91 párrafo 2 de la Ley que rige esta Jurisdicción, se dimensionan los efectos de esta declaratoria de forma que recobran su vigencia los artículos 12, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008, derogados por el artículo 135 inciso c) de la Ley 9986.

Respecto del artículo 20 la supletoriedad debe entenderse referida a la Ley General de Contratación Pública. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad y al presidente de la Asamblea Legislativa. Notifíquese a la Procuraduría General de la República y a las partes.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Ingrid Hess H. Alexandra Alvarado P.

Res. 2024022483 Voto salvado del magistrado Rueda Leal. Tal como lo he expresado en otros casos, estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia nro. 2021-2185 de las 12:51 horas de 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta.

Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso.

Justamente, en el caso concreto no observo la presencia de un interés difuso, ya que la normativa impugnada no se traduce en una afectación socialmente difuminada, sino que es determinada. En este caso, la mera cuestión relativa a la competitividad y eficiencia de una empresa pública que se encuentra en régimen de competencia no conlleva per se una lesión a intereses diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, de modo que no se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. A partir de lo anterior, es claro que tales aspectos no pueden ser considerados como intereses difusos, lo que implica que la parte accionante (Sindicato de Ingenieros del ICE) carece de legitimación para interponer esta acción.

En adición, aun cuando es un sindicato el que plantea este proceso de control de constitucionalidad, las normas impugnadas no inciden en las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de la organización, por lo que tampoco observo que se recurra en defensa de intereses colectivos. Justamente, en la sentencia nro. 2010014785 de las 14:48 horas del 1º de setiembre de 2010, la Sala dispuso:

“III.- Sobre la legitimación del Sindicato para acudir en defensa de intereses colectivos. En relación con la legitimación de los sindicatos para acudir en defensa de los intereses de sus agremiados, la Sala ha indicado que pueden hacerlo siempre y cuando la eventual declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas, incida en las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad (ver sentencia número 02765-98 de las 10:51 horas del 24 de abril de 1998). En una sentencia reciente de este Tribunal, la número 3688-97 de las quince horas del día primero de julio de mil novecientos noventa y siete, se dijo textualmente:

"...para que el interés colectivo legitime a la parte que interpone la acción de inconstitucionalidad, no solo se requiere que lo alegue una organización que representa los intereses de un grupo determinable de personas, sino que debe existir al menos la posibilidad de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad modifique de manera favorable, las obligaciones, potestades o facultades de los miembros de esa colectividad. Es decir, que para acreditar la legitimación por interés colectivo, además de la existencia de un núcleo común de intereses entre los integrantes de la organización, se requiere que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tenga relación -de incidencia o afectación- con la situación de la colectividad. De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad tiene con la situación propia de la colectividad, específicamente con su objeto y patrimonio...”.

En consecuencia, salvo el voto y declaro sin lugar la acción por considerarla inadmisible debido a razones procesales de legitimación.

Paul Rueda L.

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