Stand on prior ruling on prior consultation for Talamanca coastal regulatory planEstese a lo resuelto en consulta previa de plan regulador costero Talamanca

**Sala Constitucional** **Resolution No. 33174 - 2023** **Date of Resolution:** December 22, 2023 at 09:15 **Case File:** 23-026844-0007-CO **Drafted by:** Jorge Araya Garcia **Type of Matter:** Amparo Action **Analyzed by:** SALA CONSTITUCIONAL Judgment with protected data, in accordance with current regulations  Res. No. 2023033174 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-second of December of two thousand twenty-three.

Amparo action filed by [Name62 001], identification card [CED62], on behalf of [...], against THE MUNICIPALITY OF TALAMANCA.

WHEREAS:

1.- By brief submitted to the Chamber on October 30, 2023, the petitioner files an amparo action on behalf of the ADI of Kekoldi and states that the Municipal Council of the Municipality of Talamanca approved the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan in extraordinary session No. 89 of September 26, 2023 (agreement No. 2). He claims that before the publication and entry into force of said coastal regulatory plan, the respondent municipality did not conduct the due consultation with the Bribri indigenous people of Kekoldi, thus violating the autonomy of this indigenous people and Convention 169 of the ILO. He requests the annulment of the aforementioned regulatory plan.

2.- By resolution of 14:25 hrs. on November 7, 2023, the process is ordered to proceed and reports are requested from the respondent authorities.

3.- By brief submitted to the Chamber on December 11, 2023, Rugeli Morales Rodríguez, in his capacity as Mayor, and Yahaira Mora Blanco, in her capacity as President of the Council, both of the Municipality of Talamanca, render their report. They indicate that on August 4, 2023, the respective public hearing was held to learn about the coastal regulatory plan referred to by the plaintiff. They affirm that the municipality had no intention of harming the provisions of Convention 169 of the ILO, or any other norm that protects indigenous peoples, before the publication and entry into force of said coastal regulatory plan. They indicate that the Constitutional Chamber recently heard the matter under consideration in case file No. 23-16445-0007-CO and through resolution No. 2023-31756 of 09:30 hrs. on December 7, 2023, it noted that the convening of a public hearing on August 4, 2023, without formally summoning the members of the ADI of the Kekoldi Indigenous Territory, is contrary to Convention 169 of the ILO, among other norms. Therefore, they explain that said hearing was annulled and they were ordered to hold it again within a period of three months, starting from the notification of said judgment. They mention that the municipality did not textually cite the ADI Kekoldi to the hearing, but the objective was to have a broadly participatory process. They state that the Council of Elders of Kekoldi participated in the hearing. They affirm that, in order to comply with the provisions of said judgment, a new public hearing will be convened within the period established by the Chamber and all prior processes will be carried out, for which the ADI of the Kekoldi Indigenous Territory will be requested to lend the community hall. This is to hold the informational talk before the public hearing is held. They indicate that, after the hearing, the observations made to the regulatory plan will be analyzed and responses will be given to the inquiries made before its publication.

4.- In the substantiation of the process, the prescriptions of the law have been observed.

Drafted by Judge Araya García; and,

CONSIDERING:

I.- PURPOSE OF THE ACTION. The petitioner, on behalf of the Integral Development Association of the Kekoldi Indigenous Territory, argues that the Municipality of Talamanca approved the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan in extraordinary session No. 89 of September 26, 2023, without first consulting the Bribri indigenous people of Kekoldi, thus harming the provisions of Convention 169 of the ILO.

II.- PROVEN FACTS. Of relevance to resolve this amparo action, the following are deemed accredited:

• 1)On June 21, 2023, the Municipal Council of Talamanca, in ordinary session No. 161, convened a public hearing for August 4, 2023, to inform the communities about the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district of the Talamanca canton (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi* and evidence provided in this amparo proceeding).
• 2)The members of the Integral Development Association of the Kekoldi Indigenous Territory were not expressly and formally summoned to said convocation (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi*).
• 3)On July 11, 2023, members of ADI Kekoldi filed the amparo action processed in case file No. 23-016445-0007-CO, by which the omission of the Municipality of Talamanca in coordinating and implementing the prior consultation process for the proposal of said coastal regulatory plan with said group was alleged (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi*).
• 4)On August 4, 2023, the referred public hearing was held (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi*).
• 5)The Municipal Council of the Municipality of Talamanca approved the Talamanca-Cahuita District Coastal Regulatory Plan in extraordinary session No. 89 of September 26, 2023 (agreement No. 2) (see filing brief).
• 6)On October 5, 2023, the cited coastal regulatory plan was published in Supplement No. 196 to the Official Gazette La Gaceta No. 183 (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi* and query made to the website of the National Printing Office).
• 7)On October 30, 2023, this amparo action was filed again on behalf of ADI Kekoldi (see filing brief).
• 8)By Judgment No. 2023-31756 of 09:30 hrs. on December 7, 2023, the Constitutional Court resolved the amparo action No. 23-016445-0007-CO, under the following terms: "(…) Therefore: The action is partially granted. The public hearing held on August 4, 2023, is annulled. Rugeli Morales Rodríguez and Yahaira Mora Blanco, in their order Mayor and President of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those positions in their stead, are ordered to issue the orders within the scope of their competences and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS, starting from the notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the Coastal Regulatory Plan project of the Cahuita District of the Talamanca Canton, and the members of the [...] are convened with due notice." The foregoing, under the warning that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, a prison sentence of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be obeyed or enforced, issued in an amparo action, and does not obey it or does not enforce it, provided that the crime is not already subject to a more severe penalty. The Municipality of Talamanca is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be settled in the execution of judgment of the contentious-administrative jurisdiction. As for the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), the action is dismissed. Let it be notified (…)" (see case file No. 23-016445-0007-CO taken *ad effectum videndi*).

III.- REGARDING THE PROVISIONS OF THIS CHAMBER IN THE RECENT DECISION NO. 2023-31756. This Constitutional Court recently had the opportunity to rule on an amparo action filed by members of the ADI Kekoldi, for the omission of the Municipality of Talamanca in contacting them to carry out the process of prior, free, and informed consultation for the coastal regulatory plan proposal of Cahuita, whose hearing had finally been agreed to be held on August 4, 2023. In Judgment No. 2023-31756 of 09:30 hrs. on December 7, 2023, this Chamber expressly ordered the following:

"(…) Considering: I.- PURPOSE OF THE ACTION. The petitioners claim that the Municipality of Talamanca has at no time contacted the Integral Development Association of the Keköldi Indigenous Territory (ADI Keköldi) to coordinate and implement the process of prior, free, and informed consultation for the proposed Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Talamanca Canton. They add that in ordinary session No. 161 dated June 21, 2023, of the Municipal Council of Talamanca, it was agreed to convene a public hearing for August 4, 2023, at the address 1811. (…)

III.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision of this matter, the following fact is deemed duly proven, because it has been accredited or because the respondent omitted to refer to it as provided in the initial order: a) The petitioners are part of the [...]" (incontrovertible fact). b) The Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district of the Talamanca canton was developed by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) under a cooperation agreement with the Municipality of Talamanca. This agreement was signed in the year 2017, where the areas subject to the Regulatory Plan were defined in application of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de Zona Marítima Terrestre) No. 6043 of 1977, excepting the State Natural Heritage and the Protected Wild Areas, holding informational workshops in the communities of Cahuita, Manzanillo, and Puerto Viejo on July 10, 11, and 12, 2018, respectively (see report rendered under oath by the respondent Municipality and attached evidence). c) The Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district of the Talamanca canton contemplates areas adjacent to the referred territory (see report rendered under oath by the respondent Municipality and attached evidence). d) On January 11, 2023, by Resolution No. 025-2023-SETENA, environmental viability was granted to the Coastal Regulatory Plan, contemplating both areas within the Keköldi Indigenous Territory and adjacent areas. e) On May 10, 2023, by resolution No. 0683-2023-SETENA, it was agreed in the First Therefore: “FIRST: Having carried out the investigation on the boundaries of the Keköldi Indigenous Reserve and as indicated by Resolution 004507-F-S1-2019 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice and after setting forth the observations noted in this technical opinion INF-TEC-DT-DEAE-0005-2023, it is concluded that, in relation to this case file, Resolution No. 025-2023-SETENA is modified, excluding from said Environmental Viability (License) the area of property 19,056-000 that overlaps with the study area of case file EAE-0002-2020-SETENA Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) of the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the District of Cahuita, Talamanca, since said area is not part of the municipal administration and therefore cannot be part of the Regulatory Plan. The rest of Resolution No. 025-2023-SETENA remains unaltered.” (see report rendered under oath by SINAC and attached evidence). f) On June 21, 2023, the Municipal Council of Talamanca, according to Ordinary Session No. 161 dated June 21, 2023, convened a public hearing for August 4, 2023 (the date on which said event was held), to inform the communities of the Regulatory Plan of the Maritime-Terrestrial Zone of the Cahuita district of the Talamanca canton (see report rendered under oath by the respondent Municipality and attached evidence).

IV.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PRIOR CONSULTATION. The fundamental right to prior consultation is based on the defense of indigenous and tribal peoples and the elimination of the historical exclusions they have suffered. It establishes a governance model, in which participation is an indispensable prerequisite to guarantee the other rights and interests of the communities, such as cultural integrity, self-determination, territory, and the use of natural resources, etc., for which reason it has an inalienable character and implies obligations for both the State and private parties. This right implies that indigenous and tribal communities must be consulted on any decision that directly affects them, so that they can express their opinion on the manner and reasons on which a specific measure is based or was founded, since it clearly affects or will affect their lives. Likewise, the right to prior consultation is incorporated via the block of constitutionality, through various international human rights instruments, among which Convention 169 of the International Labour Organization –hereinafter ILO Convention 169–, the International Covenant on Civil and Political Rights –hereinafter ICCPR–, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights –hereinafter ICESCR–, and the American Convention on Human Rights –hereinafter ACHR– stand out. These instruments are binding for the definition of disputes and also a framework of action to guarantee the consultation of States with indigenous peoples, as a principle of public international law. Additionally, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples adopted by Resolution 61/295 and the Convention for the Elimination of All Forms of Racial Discrimination together with General Recommendation No. 23 of 1997 relating to the rights of indigenous peoples, allow defining the scope of the content of the fundamental right to prior consultation. Specifically, ILO Convention 169 prescribes that the principles of participation and consultation are fundamental. In its Article 6, the general duty of the State to consult indigenous and tribal peoples who may be directly affected by the issuance of administrative or legislative measures is established. It provides that prior consultation must be carried out with appropriate tools and procedures to reach an agreement with the representative authorities of the community, and Article 7.3 provides that States shall enable the conduct of studies in cooperation with the interested peoples to evaluate the social, spiritual, cultural, and environmental impact that may result from the activities developed. For their part, the ICCPR and the ICESCR have a common article that refers to the right to self-determination of peoples, which implies that they determine their economic, social, and cultural development and may freely dispose of their wealth and natural resources. This right has been peacefully interpreted by international jurisprudence, especially thanks to the work of the Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, which are the authorized interpreters of these treaties, as norms applicable to indigenous peoples, without this implying the possibility of political independence of these peoples from the States of which they are part (external self-determination) but rather a right to make decisions relating to their economic, social, and cultural development and to dispose of their wealth and natural resources in their territories, in accordance with their uses and customs, within constitutional limits and respect for the territorial integrity of States (internal self-determination). This entails, among others, the duty of States to adequately demarcate and protect the territories of these peoples and to consult them in relation to measures that directly impact them. In the ACHR there is no express article on prior consultation; however, based on the mandates of indivisibility and interdependence of human rights, the Inter-American Court of Human Rights –hereinafter I/A Court H.R.–, in the Sarayaku vs. Ecuador case, warned that the obligation of States to consult indigenous or tribal peoples is a principle of public international law. The I/A Court H.R. has indicated that these consultations with indigenous and tribal communities have a direct relationship with Article 1.1, which establishes the general obligation to guarantee the full free exercise of the rights recognized in the Convention. It has also warned that the consultation and participation of communities guarantee other rights, for example, territory, environment, and cultural integrity, and this has allowed it to link consultation with Article 23 of the ACHR.

V.- REGARDING THE SPECIFIC CASE. In the case under study, the petitioners claim that the Municipality of Talamanca has at no time contacted the Integral Development Association of the Keköldi Indigenous Territory (ADI Keköldi) to coordinate and implement the process of prior, free, and informed consultation for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district of the Talamanca canton, since in ordinary session No. 161 dated June 21, 2023, the Municipal Council of Talamanca agreed to convene a public hearing for August 4, 2023, at the Hone Creek soccer field, without any specific reference to the situation of the indigenous people in question. Now then, from the list of proven facts, it is verified that the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita district of the Talamanca canton was developed by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) under a cooperation agreement with the Municipality of Talamanca. Said agreement was signed in 2017, where the areas that would be subject to the Regulatory Plan were defined in application of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre) No. 6043 of 1977, excepting the State Natural Heritage and the Protected Wild Areas, holding informational workshops in the communities of Cahuita, Manzanillo, and Puerto Viejo on July 10, 11, and 12, 2018, respectively. It is verified that the aforementioned Coastal Regulatory Plan contemplates areas adjacent to the indigenous territory of Keköldi. It is corroborated that on January 11, 2023, by Resolution No. 025-2023-SETENA, the regulatory plan proposal initially contemplated both areas within the mentioned indigenous territory and adjacent areas, and thus environmental viability was initially granted. Subsequently, on May 10, 2023, by resolution No. 0683-2023-SETENA, it was agreed: “FIRST: Having carried out the investigation on the boundaries of the Keköldi Indigenous Reserve and as indicated by Resolution 004507-F-S1-2019 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice and after setting forth the observations noted in this technical opinion INF-TEC-DT-DEAE-0005-2023, it is concluded that, in relation to this case file, Resolution No. 025-2023-SETENA is modified, excluding from said Environmental Viability (License) the area of property 19,056-000 that overlaps with the study area of case file EAE-0002-2020-SETENA Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) of the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the District of Cahuita, Talamanca, since said area is not part of the municipal administration and therefore cannot be part of the Regulatory Plan. The rest of Resolution No. 025-2023-SETENA remains unaltered.” Likewise, on June 21, 2023, the Municipal Council of Talamanca, according to Ordinary Session No. 161 dated June 21, 2023, convened a public hearing for August 4, 2023 (the date on which said event was held), to inform the communities of the Regulatory Plan of the Maritime-Terrestrial Zone of the Cahuita district of the Talamanca canton; however, the petitioners, members of the [...]”, were not invited to said hearing.

VI.- On this particular matter, it should be noted that the objective of the consultation or public hearing is to genuinely attempt to achieve an agreement with indigenous communities on measures that directly affect them (that is, policies, plans, programs, etc.). It has also been established that the principle of good faith must guide the conduct of the parties, a condition that is essential for their understanding and trust and therefore for the effectiveness of the consultation, and that through consultations, an active and effective participation of the interested peoples must be ensured. On this topic, jurisprudence has explained that the meaning of active participation is that a simple notification to the interested peoples or the holding of informational meetings cannot be admitted as such. That such participation be effective means that the point of view of the peoples must have an impact on the decision adopted by the concerned authorities. That is, consultation constitutes a process of intercultural dialogue between equals, with the understanding that neither do indigenous peoples have a veto right allowing them to block state decisions, nor does the State have a right to impose on indigenous peoples to capriciously force any decision upon them, but rather an exchange of reasons between cultures that have equal dignity and constitutional value operates. This does not mean that, from a factual point of view, indigenous peoples have power equal to that of private parties or the State in this consultation process, since they are usually in a situation of disadvantage compared to them due to the discrimination to which they have been subjected. That is why the State has the duty to take the necessary compensatory measures to reinforce the position of these peoples in these consultation processes so that this intercultural dialogue between equals effectively operates.

Ergo, the consultation must be flexible so that it adapts to the needs of each matter, without this being able to be disregarded by the simple allusion to the general interest, since the diversity of indigenous peoples must be attended to. Furthermore, the consultation must be informed, so it cannot be a matter of a mere formal procedure but rather a genuine effort by the State to understand the perspectives of the affected peoples and to effectively achieve an agreement. It is therefore imperative to respect ethnic and cultural diversity, which will allow mechanisms of satisfaction for both parties to be found.

In connection with this same issue, through decision No. 2000-10075 of 3:15 p.m. on November 10, 2000, this Chamber responded to a request for clarification of resolution No. 2000-8019, where the scope of Article 15 of Convention 169 was examined in depth, by stating that while this instrument does not detail the precise moment for carrying out the consultation with the communities, it must be interpreted that this is an obligation that must be carried out through their representative institutions, whenever actions likely to generate a direct impact on them are foreseen: "How should that norm be understood in the sense that if the Ministry of Environment and Energy was going to grant authorization to some company (or companies) to carry out explorations, was it necessary to wait for the entire procedure to have concluded, or what is worse, for the contracted company to have already begun the exploration work, in order to then set in motion consultation mechanisms for the communities? As seen on page three hundred eighty-one, the petitioner admits that activities are already being carried out in block number twelve (marine block), which is not indigenous territory, but that means that due to the administrative contracting there are acts of execution, regardless of whether it corresponds to indigenous territories or not. (…) In any case, the scope that the Chamber grants to Article 15 of ILO Convention No. 169, based on its own precedents, allows us to reiterate here that a consultation procedure 'appropriate to the circumstances' must be complied with, as also highlighted by that norm, so that the public interest that State authorities legitimately hold in carrying out oil exploration or exploitation is combined with that of the indigenous communities that may be reached by it, according to the blocks that have been awarded and to that extent…”. Therefore, it is clear that the legitimate way to comply with the right of indigenous communities to participate effectively implies that the consultation must take place at a moment prior to the acts of execution and in the most appropriate manners for the specific case. Thus, the key requirement for activating the duty of prior consultation is that a specific measure is likely to directly affect an ethnic people. For economy of language, it is common to speak of the concept of "direct impact (afectación directa)", which, while an indeterminate concept, does not mean it lacks content, as it has been delimited by ILO Convention 169, by domestic legislation, and by the jurisprudence of the I/A Court H.R.

In this particular case, the representative authorities of the Municipality of Talamanca argue in their report that: "… the impact (afectación) alleged by the petitioner does not exist since we reiterate the position that by not involving Keköldi indigenous territory, the contact to coordinate actions with the development association is not necessary because the area included in the regulatory plan does not form part of that territory, also making it clear that the areas that adjoin the territory are governed by the Maritime-Terrestrial Zone Law, or failing that, by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) under its categorization as a protected wild area or State Natural Heritage…". (the emphasis and underlining are not from the original).

In the opinion of this Constitutional Court, certain criteria exist for identifying direct impact on communities regarding administrative measures that concern them. Thus, direct impact can be understood as any measure that alters the status of the person or the community, either because it imposes restrictions or burdens, or, on the contrary, confers benefits. In this sense, direct impact occurs regardless of whether it is positive or negative, since it is precisely this aspect that must be resolved when consulting the affected indigenous peoples. It is reiterated, prior consultation is appropriate if the general measure affects the ethnic peoples with special intensity or in a differentiated manner, and for this purpose it must be understood that the territory of the Keköldi Indigenous Reserve is linked to the concept of direct impact and consequently to the application of prior consultation. There is no doubt or dispute about the clarified rule. The difficulty of application lies only in the notion of ethnic territory, since this goes beyond a formally demarcated physical space, such as a reservation, and is linked to other cultural, ancestral, and spiritual elements (Article 14 ILO Convention 169).

VII.- By reason of the foregoing, it is clear that the relationship of indigenous peoples with the territory must be analyzed in each particular case and depending on the following criteria: i) the characteristics of the community, as well as the circumstances in which it finds itself; and ii) the possibility of the group maintaining the bond with the land. The nexus may be expressed through the people's traditional presence, spiritual or ceremonial ties, settlements, occasional crops, the use of natural resources linked to their custom, and traditional forms of subsistence, for example hunting, fishing, and the relationship with the lands.

In multiple decisions, the I/A Court H.R. warned that with respect to indigenous peoples, the physical concept of property from classic civil law must be overcome. For example, in the cases of the Mayagna (Sumo) Communities Nombre14490 vs. Nicaragua, Yakye Axa vs. Paraguay, Sawhoyamaxa vs. Paraguay, Xákmok Kásek vs. Paraguay, Nombre14491 vs. Surinam, Nombre14492 vs. Nombre14493, Kichwa of Sarayaku vs. Ecuador, Garífuna Triunfo de la Cruz and its Members vs. Honduras, as well as Nombre14494 and Nombre14495 vs. Surinam, the bond that the land has with culture, spirituality, the integrity of the community, economic survival, and the preservation of its ethos for future generations was underscored. Thus, "the traditional territory of the [indigenous or tribal society encompasses] villages, hunting and fishing zones, burial places, sources of medicinal plants, and points relevant to their history." It was also indicated that property rights include the use and enjoyment of the natural resources in their territories.

In this specific case, the different respondent authorities considered that the mandatory nature of consulting the inhabitants of the Keköldi indigenous territory was rectified by excluding their territory from the direct coverage of the coastal regulatory plan project in question.

Nevertheless, from the evidence provided by both the plaintiff and the defendants, it is verified that cartographically the territory forms a unit with the coastline that is sought to be regulated and that currently several of the activities that would be subject to the regulatory plan (plan regulador) are carried out in what would be indigenous territory. Thus, this is a merely formal argument to avoid consultation (consulta), but the truth is that materially these are continuous adjacent zones, so the exclusion of the plaintiff association from the consultation is unjustifiable within the framework of the international obligations acquired by our country in this matter.

Thus, this Constitutional Court considers that the fact that, through Ordinary Session No. 161 of June 21, 2023, the Municipal Council of Talamanca agreed to convene a public hearing for August 4, 2023—which was held—without formally summoning the members of the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (ADI Keköldi), is contrary to the Law of the Constitution, that is, to Convention 169 of the International Labour Organization, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the American Convention on Human Rights, since the rights of indigenous peoples over their broad territory do not have the same scope as those they possess and exercise in the geographic territory. Consequently, the future effects of the application of the Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) of the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the District of Cahuita, Talamanca, could generate a potential positive or negative impact on the social, economic, environmental, or cultural conditions that constitute the basis of the social cohesion of the Indigenous Territory of Keköldi; hence, the necessity of the public consultation in accordance with the provisions of Article 7.3 of ILO Convention 169, according to which "governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual and cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities." VIII.- CONCLUSION. In view of the foregoing, it is appropriate to grant the amparo appeal (recurso de amparo), solely with respect to the Municipality of Talamanca; and therefore the public hearing held on August 4, 2023 is annulled. Finally, with respect to SETENA and INVU, the appeal is dismissed, since the decision regarding the holding of the consultation pertains exclusively to the Municipality. (...)

Therefore: The appeal is partially granted. The public hearing held on August 4, 2023 is annulled. Rugeli Morales Rodríguez and Yahaira Mora Blanco, in their respective capacities as mayor and president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those positions in their stead, are ordered to issue the orders within the scope of their competencies and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS, counted from the notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the project of the Coastal Regulatory Plan of the District of Cahuita of the Canton of Talamanca and the members of the [...] are summoned with due advance notice. The foregoing, under the warning that, in accordance with the provisions of Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo appeal, and does not comply with it or does not enforce it, provided that the offense is not more severely punished. The Municipality of Talamanca is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of judgment proceedings of the contentious-administrative jurisdiction (...)".

IV.- SPECIFIC CASE. The appellant appeared before this Chamber on October 30, 2023, on behalf of the Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, and states that on September 26, 2023, the Municipal Council of the Municipality of Talamanca approved the Talamanca-Distrito Cahuita Coastal Regulatory Plan in extraordinary session No. 89 (agreement No. 2). However, it is alleged that prior to the publication and entry into force of said coastal regulatory plan, the respondent municipality did not conduct the due consultation with the Bribri indigenous people of Kekoldi, thus violating the autonomy of this indigenous people and ILO Convention 169. Consequently, it requests this Chamber to annul said plan.

Upon review of the case file, it is deemed proven that a few months before this amparo was filed, specifically on July 11 of the current year, representatives of the same protected association filed another amparo appeal (file No. 23-016445-0007-CO), through which it was similarly alleged that the aforementioned municipal corporation had not provided prior participation and hearing to said indigenous people, represented precisely by ADI Kekoldi. On that occasion, the municipality's action was specifically challenged regarding the hearing to be held on August 4, 2023, for which, as was verified, no hearing was granted to said protected group.

Now, as indicated and explained in the previous considerandos, this jurisdiction recently (that is, on December 7, 2023, after this amparo was filed), ruled and resolved on the merits of the cited amparo appeal No. 23-016445-0007-CO filed by the same association, determining (through Vote No. 2023-31756) that the alleged omission by the respondent party had indeed represented a violation of the fundamental rights of the indigenous people, for which reason the annulment of the public hearing held on August 4, 2023 was ordered and, in turn, it ordered the Mayor and the President of the Council, both of the Municipality of Talamanca, to schedule a new hearing within a maximum period of three months regarding the project of the coastal regulatory plan of Cahuita and to summon with due advance notice the members of the ADI Kekoldi protected here.

Thus, it is clear that, although this Chamber, in the cited judgment, did not expressly rule on the agreement challenged in this new amparo No. 2 taken by the Municipal Council of Talamanca in extraordinary session No. 89 of September 26, 2023 (through which the Talamanca-Distrito Cahuita Coastal Regulatory Plan was finally approved), the truth is that the core point and formulated grievance (omission in granting participation to the protected association) has already been resolved. Furthermore, it is clear that the effects of this recent vote directly affect what was provided in the agreement of the municipal council in question, considering that, as has been stated, this jurisdiction ordered the respondents to annul the hearing held the previous month (August 2023) and proceed with a new one within approximately three months.

Under such a set of considerations, the appropriate course is for the protected party to abide by what was resolved in the referenced Judgment No. 2023-31756 of 09:30 hrs. on December 7, 2023.

V.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period shall be destroyed, in accordance with the provisions of the "Regulations on the Electronic File before the Judicial Branch" (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in session number 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session number 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

The appellant party shall abide by what is provided in Judgment No. 2023-31756 of 09:30 hrs. on December 7, 2023.

Nombre152 C.

Presidente a.i Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Nombre5272 A.

Alexandra Alvarado P.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador --  1

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente  Res. Nº 2023033174 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintidos de diciembre de dos mil veintitres .

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre62 001], cédula de identidad [CED62 ], a favor de [...], contra LA MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.

RESULTANDO:

1.- Por escrito aportado a la Sala el 30 de octubre de 2023, el recurrente interpone recurso de amparo en representación de la ADI de Kekoldi y manifiesta que el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca aprobó el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita en la sesión extraordinaria No. 89 de 26 de septiembre de 2023 (acuerdo No. 2). Acusa que antes de la publicación y entrada en vigencia de dicho plan regulador costero, la municipalidad recurrida no realizó la consulta debida al pueblo indígena Bribri de Kekoldi, vulnerando así la autonomía de este pueblo indígena y el convenio 169 de la OIT. Solicita la anulación del plan regular mencionado.

2.- Por resolución de las 14:25 hrs. de 7 de noviembre de 2023, se le da curso al proceso y se requieren los informes a las autoridades recurridas.

3.- Mediante memorial aportado a la Sala el 11 de diciembre de 2023, Rugeli Morales Rodríguez, en su condición de Alcalde y Yahaira Mora Blanco, en su condición de Presidenta del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, rinden informe. Señalan que el 4 de agosto de 2023 se llevó a cabo la respectiva audiencia pública para conocer sobre el plan regulador costero referido por la parte accionante. Afirman que el municipio no tuvo la intensión de lesionar lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, ni alguna otra norma que protege a los pueblos indígenas, antes de la publicación y entrada en vigencia de dicho plan regulador costero. Indican que la Sala Constitucional recientemente conoció sobre el tema bajo estudio en el expediente No. 23-16445-0007-CO y mediante resolución No. 2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023, y señaló que la convocatoria a audiencia pública el pasado 4 de agosto de 2023 sin citar formalmente a los miembros de la ADI del Territorio Indígena Kekoldi, resulta contraria al Convenio 169 de la OIT, entre otras normas. Por ende, explican que fue anulada la citada audiencia y se les ordenó realizarla nuevamente en el plazo de tres meses, contado a partir de la notificación de dicha sentencia. Mencionan que el municipio no citó textualmente a la ADI Kekoldi a la audiencia, pero se tenía el objetivo de tener un proceso ampliamente participativo. Refieren que en la audiencia se tuvo la participación el Consejo de Mayores de Kekoldi. Afirman que, en aras de cumplir con lo dispuesto en dicha sentencia, se procederá a convocar una nueva audiencia publica dentro del plazo establecido por la Sala y se realizará todo el proceso previo, para lo cual se solicitará a la ADI del Territorio Indígena de Kekoldi el préstamo del salón comunal. Lo anterior, para realizar la charla informativa antes de la celebración de la audiencia pública. Señalan que, luego de la audiencia, se analizarán las observaciones que se hagan al plan regulador y se dará respuesta a las consultas realizadas antes de su publicación.

4.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente, en representación de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Kekoldi, aduce que la Municipalidad de Talamanca aprobó el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita en la sesión extraordinaria No. 89 de 26 de septiembre de 2023, sin realizar previamente la consulta al pueblo indígena Bribri de Kekoldi, lesionándose así lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT.

II.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:

• 1)El 21 de junio de 2023, el Concejo Municipal de Talamanca, en sesión ordinaria No. 161, convocó a audiencia pública para el día 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador Costero del distrito de Cahuita del cantón de Talamanca (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi y prueba aportada en este proceso de amparo).
• 2)A dicha convocatoria no fueron citados expresa y formalmente los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Kekoldi (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi).
• 3)El 11 de julio de 2023, miembros de ADI Kekoldi interpusieron el recurso de amparo tramitado en el expediente No. 23-016445-0007-CO, mediante el cual se alegó la omisión de la Municipalidad de Talamanca en coordinar e implementar con dicha agrupación el proceso de consulta previa de la propuesta del citado plan regulador costero (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi).
• 4)El 4 de agosto de 2023, se celebró la referida audiencia pública (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi).
• 5)El Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca aprobó el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita en la sesión extraordinaria No. 89 de 26 de septiembre de 2023 (acuerdo No. 2) (ver escrito de interposición).
• 6)El 5 de octubre de 2023, se publicó el citado plan regulador costero en el Alcance No. 196 del Diario Oficial La Gaceta No. 183 (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi y consulta realizada a la página web de la Imprenta Nacional).
• 7)El 30 de octubre de 2023, se interpuso el presente recurso de amparo a favor nuevamente de la ADI Kekoldi (ver escrito de interposición).
• 8)Mediante la Sentencia No. 2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023, el Tribunal Constitucional resolvió el recurso de amparo No. 23-016445-0007-CO, conforme los siguientes términos: “(…) Por tanto: Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y Yahaira Mora Blanco, por su orden alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”. Lo anterior, bajo la advertencia de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, lo que se liquidaran en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), se declara sin lugar el recurso. Notifíquese (…)” (ver expediente No. 23-016445-0007-CO tenido ad effectum videndi).

III.- SOBRE LO DISPUESTO POR ESTA SALA EN EL RECIENTE VOTO NO. 2023-31756. Este Tribunal Constitucional, recientemente, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre un recurso de amparo interpuesto por miembros de la ADI Kekoldi, por la omisión de la Municipalidad de Talamanca de contactarlos para llevar a cabo el proceso de consulta previa, libre e informada de la propuesta de plan regulador costero de Cahuita, cuya audiencia finalmente había sido acordada para llevarse a cabo el 4 de agosto de 2023. En la Sentencia No. 2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023, esta Sala dispuso expresamente lo siguiente:

“(…) Considerando: I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Talamanca en ningún momento ha contactado a la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (ADI Keköldi) para coordinar e implementar el proceso de consulta previa, libre e informada de la propuesta de Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca. Agregan que en sesión ordinaria No. 161 de fecha 21 de junio de 2023 del Concejo Municipal de Talamanca, se acordó convocar a audiencia pública para el día 04 de agosto de 2023, en la Dirección1811 . (…)

III.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estima como debidamente demostrado el siguiente hecho, sea porque así ha sido acreditado o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ello según lo prevenido en el auto inicial: a) Los recurrentes son parte de la [...]” (hecho incontrovertido). b) El Plan Regulador Costero del distrito Cahuita del cantón de Talamanca lo desarrolló el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) bajo convenio de cooperación con la Municipalidad de Talamanca. Convenio que fue suscrito en el año 2017, en donde se definieron las áreas que serían sujetas al Plan Regulador en aplicación de la Ley de Zona Marítima Terrestre Nº 6043 del año 1977, exceptuando el Patrimonio Natural del Estado y las Áreas Silvestres Protegidas, realizando talleres informativos en las comunidades de Cahuita, Manzanillo y Puerto Viejo en las fechas 10, 11 y 12 de julio del 2018, respectivamente (ver informe rendido bajo juramento por la Municipalidad recurrida y prueba adjunta). c) El Plan Regulador Costero del distrito Cahuita del cantón de Talamanca contempla, áreas adyacentes al referido territorio (ver informe rendido bajo juramento por la Municipalidad recurrida y prueba adjunta). d) El 11 de enero de 2023, mediante Resolución No. 025-2023-SETENA, se otorgó viabilidad ambiental al Plan Regulador Costero, contemplando tanto áreas dentro del Territorio Indígena de Keköldi, como áreas adyacentes. e) El 10 de mayo de 2023, mediante resolución No. 0683-2023-SETENA se acordó en el Por Tanto Primero: “PRIMERO: Realizada la investigación sobre los límites de la Reserva Indígena de Keköldi y según como lo señala la Resolución 004507-F-S1-2019 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y luego de expuestos los señalamientos que se anotan en el presente dictamen técnico INF-TEC-DT-DEAE-0005-2023, se concluye que, en relación a este expediente, se modifica la Resolución Nº 025-2023- SETENA, excluyendo de dicha Viabilidad (Licencia) Ambiental el área del inmueble 19.056- 000 que se traslapa con el área de estudio del expediente EAE-0002-2020-SETENA Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, ya que dicha área no es parte de la administración municipal y por ende no puede ser parte del Plan Regulador. Quedando incólume el resto de la Resolución Nº 025-2023-SETENA.” (ver informe rendido bajo juramento por el SINAC y prueba adjunta). f) El 21 de junio de 2023, el Concejo Municipal de Talamanca, según Sesión Ordinaria No. 161 de fecha 21 de junio de 2023 convocó a audiencia pública para el día 04 de agosto de 2023 (fecha en la que se llevó a cabo dicho evento), para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del distrito de Cahuita del cantón de Talamanca (ver informe rendido bajo juramento por la Municipalidad recurrida y prueba adjunta).

IV.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA. El derecho fundamental a la consulta previa se funda en la defensa de los pueblos indígenas y tribales y en la eliminación de las exclusiones históricas que han padecido. Establece un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades, como ocurre con la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc., por lo cual tiene un carácter irrenunciable e implica obligaciones tanto al Estado como a los particulares. Este derecho implica que las comunidades indígenas y tribales deban ser consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, pues esta incide o incidirá claramente en sus vidas. Asimismo, el derecho a la consulta previa se incorpora vía bloque de constitucionalidad, a través de varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, dentro de los cuales se destacan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –en adelante Convenio 169 OIT–, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos –en adelante PIDCP–, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos –en adelante CADH–. Dichos instrumentos son vinculantes para la definición de las controversias y además marco de acción para garantizar la consulta de los Estados con los pueblos indígenas, como un principio de derecho internacional público. Adicionalmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Resolución 61/295 y la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial junto con la Recomendación General Nº 23 de 1997 relativa a los derechos de los pueblos indígenas, permiten darle alcance al contenido del derecho fundamental a la consulta previa. Específicamente, el Convenio 169 OIT prescribe que los principios de participación y consulta son fundamentales. En su artículo 6º, se establece el deber general del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales que sean susceptibles de verse afectados directamente por la expedición de medidas administrativas o legislativas. Dispone que la consulta previa debe adelantarse con herramientas y procedimientos pertinentes y adecuados para llegar a un acuerdo con las autoridades representativas de la comunidad y el artículo 7.3 prevé que los Estados posibiliten la realización de estudios en cooperación con los pueblos interesados para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, que puedan recaer ante las actividades que se desarrollen. Por su parte, el PIDCP y el PIDESC tienen un artículo común que se refiere al derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, que implica que estos determinan su desarrollo económico, social y cultural, y pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales. Este derecho ha sido interpretado en forma pacífica por la jurisprudencia internacional, en especial gracias a la labor del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que son los intérpretes autorizados de estos tratados, como normas aplicables a los pueblos indígenas, sin que esto implique la posibilidad de independencia política de estos pueblos frente a los Estados de los cuales hacen parte (autodeterminación externa) pero si un derecho a tomar decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural y a disponer de sus riquezas y recursos naturales en sus territorios, conforme a sus usos y costumbres, dentro de los límites constitucionales y el respeto a la integridad territorial de los Estados (autodeterminación interna). Esto apareja, entre otros, el deber de los Estados de demarcar y proteger adecuadamente los territorios de estos pueblos y consultarlos en relación con las medidas que los impactan directamente. En la CADH no hay un artículo expreso de la consulta previa; sin embargo, con sustento en los mandatos de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH-, en el caso Sarayaku vs Ecuador, advirtió que la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas o tribales es un principio de derecho internacional público. La Corte IDH ha indicado que estas consultas con las comunidades indígenas y tribales tiene una relación directa con el artículo 1.1, que establece la obligación general de garantizar el libre pleno ejercicio de los derechos conocidos en la Convención. También ha advertido que la consulta y participación de las comunidades garantizan los demás derechos, por ejemplo, territorio, ambiente e integridad cultural, y esto le ha permitido ligar la consulta con el artículo 23 de la CADH.

V.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En el caso bajo estudio, los recurrentes reclaman que, la Municipalidad de Talamanca en ningún momento ha contactado a la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (ADI Keköldi) para coordinar e implementar el proceso de consulta previa, libre e informada del Plan Regulador Costero del distrito de Cahuita del cantón de Talamanca, pues en sesión ordinaria No. 161 de fecha 21 de junio de 2023 el Concejo Municipal de Talamanca, lo que acordó fue convocar a audiencia pública para el día 04 de agosto de 2023, en la plaza de fútbol de Hone Creek, sin ninguna referencia específica, a la situación del pueblo indígena en cuestión. Ahora bien del elenco de hechos probados, se comprueba que, el Plan Regulador Costero del distrito Cahuita del cantón de Talamanca lo desarrolló el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) bajo convenio de cooperación con la Municipalidad de Talamanca. Dicho convenio fue suscrito en el año 2017, en donde se definieron las áreas que serían sujetas al Plan Regulador en aplicación de la Ley de la Zona Marítima Terrestre Nº 6043 del año 1977, exceptuando el Patrimonio Natural del Estado y las Áreas Silvestres Protegidas, realizando talleres informativos en las comunidades de Cahuita, Manzanillo y Puerto Viejo en las fechas 10, 11 y 12 de julio del 2018, respectivamente. Se verifica que el citado Plan Regulador Costero contempla áreas adyacentes del territorio indígena de Keköldi. Se corrobora que el 11 de enero de 2023, mediante Resolución No. 025- 2023-SETENA, inicialmente la propuesta del plan regulador contemplaba tanto áreas dentro del territorio indígena mencionado, como áreas adyacentes, y así se otorgó viabilidad ambiental inicialmente. Posteriormente, el 10 de mayo de 2023, mediante resolución No. 0683-2023-SETENA se acordó: “PRIMERO: Realizada la investigación sobre los límites de la Reserva Indígena de Keköldi y según como o señala la Resolución 004507-F-S1-2019 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y luego de expuestos los señalamientos que se anotan en el presente dictamen técnico INF-TEC-DT-DEAE-0005-2023, se concluye que, en relación a este expediente, se modifica la Resolución Nº 025-2023-SETENA, excluyendo de dicha Viabilidad (Licencia) Ambiental el área del inmueble 19.056- 000 que se traslapa con el área de estudio del expediente EAE-0002-2020- SETENA Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, ya que dicha área no es parte de la administración municipal y por ende no puede ser parte del Plan Regulador. Quedando incólume el resto de la Resolución Nº 025-2023-SETENA.”. Asimismo, el 21 de junio de 2023, el Concejo Municipal de Talamanca, según Sesión Ordinaria No. 161 de fecha 21 de junio de 2023 convocó a audiencia pública para el día 04 de agosto de 2023 (fecha en la que se llevó a cabo dicho evento), para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre del distrito de Cahuita del cantón de Talamanca; sin embargo, los recurrentes, miembros de la [...]”, no fueron convocados a dicha audiencia.

VI.- Sobre el particular, cabe indicar que, el objetivo de la consulta o audiencia pública, es intentar lograr genuinamente, un acuerdo con las comunidades indígenas sobre medidas que las afecten directamente (esto es, normas políticas, planes, programas, etc.). Asimismo se ha decantado que el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y por lo tanto para la eficacia de la consulta y que por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Sobre este tópico la jurisprudencia ha explicado que el significado de la participación activa es que no pueda admitirse como tal a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reunionesinformativas. Que esa participación sea efectiva significa que el punto de vista de los pueblos debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas. Es decir, que la consulta constituye un proceso de diálogo intercultural entre iguales, en el entendido de que, ni los pueblos indígenas tienen un derecho de veto que les permita bloquear decisiones estatales, ni el Estado tiene un derecho a la imposición sobre los pueblos indígenas para imponerles caprichosamente cualquier decisión, sino que opera un intercambio de razones entre culturas que tiene igual dignidad y valor constitucional. Esto no significa que, desde el punto de vista fáctico, los pueblos indígenas tienen un igual poder a los particulares o al Estado en este proceso de consulta, pues usualmente se encuentran en una situación de desventaja frente a ellos por la discriminación a que han sido sometidos. Por eso el Estado tiene el deber de tomar las medidas compensatorias necesarias para reforzar la posición de estos pueblos en estos procesos de consulta para que, efectivamente opere ese diálogo intercultural entre iguales.

Ergo, la consulta debe ser flexible de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, sin que esto se pueda desconocer con la simple alusión del interés general, pues debe atenderse a la diversidad de los pueblos indígenas. Además, la consulta debe ser informada, por lo cual no puede tratarse de un asunto de mero trámite formal sino de un esfuerzo genuino del Estado por conocer las perspectivas de los pueblos afectados y para efectivamente lograr un acuerdo. Es entonces imperativo respetar la diversidad étnica y cultural, lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes.

En lo conducente a este mismo tema, mediante el voto Nº 2000-10075 de las 15:15 horas del 10 de noviembre de 2000, esta Sala dio respuesta a una solicitud de aclaración de la resolución N°2000-8019, donde se profundizó en el alcance del artículo 15, del Convenio 169, al afirmar que si bien este instrumento no detalla cuál es el preciso momento para la realización de la consulta a las comunidades, se debe interpretar que ésta es una obligación que se deberá realizar por medio de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean acciones susceptibles de generarles una afectación directa: “¿Cómo entender esa norma en el sentido de que si el Ministerio de Ambiente y Energía se dirigía a conceder autorización a alguna (s) empresa (s) para realizar exploraciones, había que esperar a que todo el procedimiento hubiera terminado, o lo que es peor, a que ya la empresa adjudicataria hubiera iniciado los trabajos de exploración, para entonces poner en marcha mecanismos de consulta a las comunidades? Según se ve a folio trescientos ochenta y uno, la gestionante admite que ya se están realizando actividades en el bloque número doce (bloque marino), que no es territorio indígena, pero eso significa que con motivo de la contratación administrativa hay actos de ejecución, independientemente de si corresponde a territorios indígenas o no. (…) De toda forma, el alcance que la Sala otorga al artículo 15 del Convenio N°169 de la OIT, basada en sus propios precedentes, permite reiterar aquí que debe cumplirse con un procedimiento de consulta "apropiada a las circunstancias", como también lo destaca esa norma, de modo que se conjugue el interés público que las autoridades del Estado legítimamente tienen en que se lleve a cabo una exploración o explotación petrolera, con el de las comunidades indígenas que puedan ser alcanzadas por ello, según los bloques que hayan sido adjudicados y en esa medida…”. Por lo tanto, queda claro que la manera legítima para dar cumplimiento con el derecho de las comunidades indígenas de participar efectivamente, implica que la realización de la consulta debe darse en un momento previo a los actos de ejecución y en las formas más adecuadas al caso en concreto. Así las cosas, el presupuesto clave para la activación del deber de consulta previa, es entonces que una determinada medida sea susceptible de afectar directamente a un pueblo étnico. Por economía de lenguaje suele hablarse del concepto de “afectación directa”, que si bien es un concepto indeterminado, no significa que carezca de contenido, pues ha sido delimitado por el Convenio 169 de la OIT, por la legislación interna, y por la jurisprudencia de la Corte IDH.

En este caso particular, arguyen las autoridades representativas de la Municipalidad de Talamanca en su informe, que: “… la afectación alegada por el recurrente no existe ya que reiteramos la posición de que al no involucrar territorio indígena Keköldi, no es necesario el contacto para coordinar acciones con la asociación de desarrollo por cuanto al área incluida en el plan regulador no formar de ese territorio, dejando claro además que las zonas que colindan con el territorio están regidas por la Ley de Zona Marítima Terrestre, o en su defecto por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) bajo su categorización de área silvestre protegida o Patrimonio Natural del Estado…”. (el realice y subrayado no es del original).

A criterio de este Tribunal Constitucional, existen ciertos criterios para identificar la afectación directa sobre las comunidades respecto de medidas administrativas que les conciernan. Así las cosas, se puede entender por afectación directa toda medida que altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. En tal sentido, la afectación directa se da sin importar que sea positiva a negativa, pues es precisamente dicho aspecto el que deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados. Se reitera, la consulta previa procede, si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos, y para ello se debe entender que el territorio de la Reserva Indígena de Keköldi se encuentra vinculado al concepto de afectación directa y en consecuencia a la aplicación de la consulta previa. No existe duda, ni disputa sobre la regla precisada. La dificultad de aplicación es solamente por la noción de territorio étnico, pues este va más allá de un espacio físico formalmente demarcado, como un resguardo, y se vincula a otros elementos culturales, ancestrales así como espirituales (artículo 14 Convenio 169 OIT).

VII.- En razón de lo anterior, es claro que la relación de los pueblos indígenas con el territorio debe analizarse en cada caso particular y dependiendo de los siguientes criterios: i) las características de la comunidad, así como de las circunstancias en que ésta se encuentra; y ii) la posibilidad de que el grupo mantenga el vínculo con la tierra. El nexo puede expresarse con la presencia tradicional del pueblo, los lazos espirituales o ceremoniales, los asentamientos, los cultivos ocasionales, el uso de recursos naturales ligados a su costumbre y las formas tradicionales de subsistencia, por ejemplo la caza, la pesca, y la relación con las tierras.

En múltiples decisiones, la Corte IDH advirtió que en relación con los pueblos indígenas debe superarse el concepto físico de propiedad del derecho civil clásico. Por ejemplo, en los casos de las comunidades Mayagna (Sumo) Nombre14490 vs. Nicaragua, Yakye Axa vs. Paraguay, Sawhoyamaxa vs. Paraguay, Xákmok Kásek vs. Paraguay, Nombre14491 vs. Surinam, Nombre14492 vs Nombre14493, Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros vs. Honduras, así como Nombre14494 y Nombre14495 vs Surinam, se subrayó el vínculo que tiene la tierra con la cultura, la espiritualidad, la integridad de la colectividad, la supervivencia económica y la preservación de su ethos para las generaciones futuras. Así “el territorio tradicional de la [sociedad indígena o tribal abarca] aldeas, zonas de caza, pesca, lugares de entierro, fuentes de plantas medicinales y puntos relevantes en su historia.”. También se indicó que dentro de los derechos de propiedad se comprende el uso y goce de los recursos naturales en sus territorios.

En este caso concreto, las diferentes autoridades recurridas consideraron que la obligatoriedad de la consulta a los habitantes del territorio indígena Keköldi se subsanaba excluyendo su territorio de la cobertura directa del proyecto de plan regulador costero en cuestión. No obstante, de la prueba aportada, tanto por la parte activa como por los accionados, se constata que cartográficamente el territorio forma una unidad con la línea costera que se busca regular y que actualmente varias de las actividades que estarían sujetas al plan regulador se desarrollan en lo que sería territorio indígena. De manera que se trata de un recurso meramente formal para obviar la consulta, pero lo cierto es que materialmente se trata de zonas adyacentes continuas, por lo que la exclusión de la consulta de la asociación actora es injustificable en el marco de las obligaciones internacionales adquiridas por nuestro país en esta materia.

Así las cosas, considera este Tribunal Constitucional que, el hecho que mediante la Sesión Ordinaria No. 161 de fecha 21 de junio de 2023, el Concejo Municipal de Talamanca, acordara convocar a audiencia pública para el día 04 de agosto de 2023 -misma que se realizó- sin citar formalmente, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi (ADI Keköldi), es contrario al Derecho de la Constitución, sea al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, toda vez que los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio amplio no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el territorio geográfico. Por consiguiente, los efectos futuros de la aplicación del Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, podría generar un potencial impacto positivoo negativo sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social del Territorio Indígena de Keköldi; de ahí, lo necesario de la consulta pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT, según el cual los “gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”.

VIII.- CONCLUSIÓN. En atención a lo antes expuesto, corresponde declarar con lugar el recurso de amparo, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Talamanca; y por ende se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Finalmente, en cuanto al SETENA y al INVU, se declara sin lugar el recurso, pues la decisión sobre la celebración de la consulta atañe exclusivamente a la Municipalidad. (…)

Por tanto: Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y Yahaira Mora Blanco, por su orden alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la [...]”. Lo anterior, bajo la advertencia de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, lo que se liquidaran en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo (…)”.

IV.- CASO CONCRETO. El recurrente acude a esta Sala el 30 de octubre de 2023 en representación de la Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, y señala que el pasado 26 de septiembre de 2023, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Talamanca aprobó el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita en la sesión extraordinaria No. 89 (acuerdo No. 2). Sin embargo, se acusa que ante de la antes de la publicación y entrada en vigencia de dicho plan regulador costero, la municipalidad recurrida no realizó la consulta debida al pueblo indígena Bribri de Kekoldi, vulnerando así la autonomía de este pueblo indígena y el convenio 169 de la OIT. Por consiguiente, solicita a esta Sala la anulación de dicho plan.

Revisados los autos, se tiene por demostrado que escasos meses antes de formulado este amparo, concretamente el 11 de julio del año en curso, representantes de la misma asociación amparada presentaron otro recurso de amparo (expediente No. 23-016445-0007-CO), mediante el cual se alegó igualmente que la referida corporación municipal no había otorgado participación y audiencia previa a dicho pueblo indígena, representado precisamente por la ADI Kekoldi. En aquella oportunidad, se acusó específicamente la actuación del municipio respecto a la audiencia a celebrarse el 4 de agosto de 2023, para la cual, tal y como se tuvo por verificado, no se otorgó audiencia a dicha agrupación amparada.

Ahora, como se indicó y explicó en los considerandos previos, esta jurisdicción recientemente (sea, el 7 de diciembre de 2023, luego de formulado este amparo), se pronunció y resolvió por el fondo el citado recurso de amparo No. 23-016445-0007-CO interpuesto por la misma asociación, determinándose (a través del Voto No. 2023-31756), que la omisión alegada de la parte recurrida ciertamente había representado una violación a los derechos fundamentales del pueblo indígena, por lo que se dispuso la anulación de la audiencia pública celebrada el pasado 4 de agosto de 2023 y, a su vez, ordenó al Alcalde y a la Presidenta del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, programar una nueva audiencia para dentro del plazo máximo de tres meses respecto al proyecto del plan regulador costero de Cahuita y convocar con debida antelación a los miembros de la ADI Kekoldi acá amparada.

De este modo, es claro que, pese a que esta Sala, en la citada sentencia, no se pronunció expresamente sobre el acuerdo impugnado en este nuevo amparo No. 2 tomado por el Concejo Municipal de Talamanca en la sesión extraordinaria No. 89 de 26 de septiembre de 2023 (mediante el cual se aprobó finalmente el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita), lo cierto es que el punto medular y agravio formulado (omisión en otorgar participación a asociación amparada) ya fue resuelto. Además, es claro que los efectos de este reciente voto inciden directamente sobre lo dispuesto en el acuerdo del concejo municipal en cuestión, habida cuenta que, como se ha dicho, esta jurisdicción ordenó a los recurridos anular la audiencia realizada el mes anterior (agosto de 2023) y proceder con una nueva dentro de tres meses aproximadamente.

Bajo tal orden de consideraciones, lo procedente es que el tutelado se esté a lo resuelto en la referida Sentencia No. 2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023.

V.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Estese la parte recurrente a lo dispuesto en la Sentencia No. 2023-31756 de las 09:30 hrs. de 7 de diciembre de 2023.

Nombre152 C.

Presidente a.i Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Nombre5272 A.

Alexandra Alvarado P.

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