Constitutionality of Decree 41729-MIDEPLAN-H on nominalization of salary step increasesConstitucionalidad del Decreto 41729-MIDEPLAN-H sobre nominalización de anualidades salariales

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 07057 - 2024** **Date of Resolution:** March 14, 2024 at 10:10 a.m.

**Case File:** 19-015299-0007-CO **Drafted by:** Jorge Isaac De Jesus Solano Aguilar **Type of Matter:** Unconstitutionality action **Constitutional Review:** Dismissive judgment **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Judgment with Dissenting Vote** **Related Judgments** Judgments from the same case file **Judgment with protected data, in accordance with current regulations** **Content of Interest:** **Strategic Topics:** Political Constitution **Content Type:** Majority Vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW **Topic:** LABOR **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

LABOR. PAYMENT OF SALARY BONUSES AND INCENTIVES IN A NOMINAL AMOUNT, ACCORDING TO THE REGULATION OF THE PUBLIC FINANCE STRENGTHENING LAW. Case File: 19-015299-0007-CO Judgment: 007057-24 of March 14, 2024 Type of Matter: Unconstitutionality action Challenged Provision: Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H. Published on 05/22/2019. Amendment to articles 14, 17, and 22 of Decree 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law. Law No. 9635 of 12/03/2018, concerning public employment. Dispositive Part: By majority vote, the accumulated actions are declared without merit, on the understanding that the provisions of the questioned decree must only be applied to officials of institutions that are not excluded from the application of the Public Finance Strengthening Law in salary matters, in accordance with the provisions of consultative opinion No. 2018-19511, of 9:45 p.m. on November 23, 2018, mentioned in the considerandos. The joinder motion is rejected. Magistrate Cruz Castro, while sharing the conforming interpretation made by the majority, also issues a dissenting vote and declares the unconstitutionality action with merit in all its aspects. Magistrates Rueda Leal and Delgado Faith issue a dissenting vote and declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional, solely due to the violation of the fundamental right to citizen participation.- **TOPICS ANALYZED** General considerations on the challenged regulation and the constitutional jurisprudence on the scope of the law it regulates and regulations concerning public employment.

Regarding the alleged violation of Article 34 of the Constitution and the right to a salary Regarding the principle of legal reserve (principio de reserva de ley) “…seeing that the challenged decree aims to order the application of the provisions of Title III of Law No. 9635 in salary matters, with the intervention of MIDEPLAN regarding performance evaluation (evaluación del desempeño), it is noted that this regulation is not unconstitutional and does not violate the right to a salary or the principle of legal reserve, as long as its scope of application is limited to what this Chamber defined in the precedents referred to in Considerando III of this judgment for that law. Therefore, as this Chamber indicated in its jurisprudence, regarding the payment of annual salary increases (anualidades) (salary matter) and performance evaluation, what is applicable to those Branches of Government -Judicial and Legislative-, Supreme Electoral Tribunal, and decentralized public entities -municipalities, state universities, and the C.C.S.S.- are their own special laws.

V.- Conclusion. As a corollary to the foregoing, the Chamber considers that Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement No. 113 of La Gaceta Digital No. 94, of May 22, 2019, entitled “Amendment to articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment”, is not unconstitutional as long as it is interpreted that the questioned provisions must be applied only to officials of institutions that are not excluded from the application of the Public Finance Strengthening Law according to consultative opinion No. 2018-19511, of 9:45 p.m. on November 23, 2018, as explained ut supra. The joinder motion filed by the secretary general of the Union of Professionals in Medical Sciences of the Costa Rican Social Security Fund and Related Institutions (SIPROCIMECA) is rejected, as it is untimely…” CO07/24 ... See more Legislation and Doctrine Citations Related Judgments **Content of Interest:** **Content Type:** Majority Vote **Branch of Law:** 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 034- Non-retroactivity of the law **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 34 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…it must be warned that the future payment of an annual salary increase (anualidad) is not an automatic effect incorporated into the salary of every official, but rather, as recognized by the Office of the Attorney General of the Republic, it constitutes an expectation of a right if certain conditions are met, for example, reaching the annual term and also qualifying within the evaluation parameters. If such conditions are not met, the recognition in question would not be made. In that sense, it cannot be sought to establish as an acquired right the manner in which these will be paid or the assumptions under which it must be done, because there is no right to the immutability of the legal system, according to the precedent cited above…” CO07/24 ... See more **Content of Interest:** **Content Type:** Majority Vote **Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE **Topic:** Legal reserve (Reserva de ley) **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF LEGAL RESERVE (PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY). “…the jurisprudence of this Chamber is reiterated, in the sense that only when the affectation of fundamental rights or any other hypothesis in which the legal reserve applies is at stake, is the conflict between the law and the regulation heard in this jurisdiction, since, if the discussion is reduced to aspects of mere illegality of the administrative provision, the appropriate course is to resort to the administrative contentious jurisdiction for its discussion…” CO07/24 ... See more **Content of Interest:** **Content Type:** Majority Vote **Branch of Law:** 6. LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 075- Prior matter pending resolution in judicial or administrative venue **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION. “…Article 75 of the Law of the Constitutional Jurisdiction regulates the requirements that determine the admissibility of unconstitutionality actions, demanding the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked; a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when due to the nature of the provision there is no individual or direct injury, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsperson, in these latter cases, within their respective spheres of competence. Now, regarding the need for a prior matter pending resolution in an administrative venue, it is necessary that it involves the procedure that exhausts the administrative channel which, in accordance with Article 126 of the General Law of Public Administration, is from the moment the ordinary appeals are filed before the superior hierarchical authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. Likewise, there are other formalities that must be fulfilled, namely, the explicit determination of the challenged regulation duly substantiated, with a specific citation of the constitutional provisions and principles considered to have been infringed, authentication by an attorney of the brief in which the action is filed, accreditation of the standing conditions (powers of attorney and certifications), as well as the literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the base matter; all requirements that, in case of not being satisfied by the petitioner, may be requested for compliance by the Presidency of the Chamber…” CO07/24 ... See more **Content of Interest:** **Content Type:** Dissenting Vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW **Topic:** LABOR **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

Dissenting Vote of Magistrate Cruz Castro.- The change in the payment of annual salary increases (anualidades) and salary bonuses earned prior to the law (so that they are now paid nominally and not as a percentage) is unconstitutional as it constitutes a reduction of the right to a salary and a retroactive application of the law.

Although I share the conforming interpretation made by the majority, to the effect that the exclusion of certain institutions from the application of the Public Finance Strengthening Law must be respected; the decision of the Constitutional Chamber when resolving the legislative consultation on that law was very clear in defining such an extreme. However, I must add that I issue a separate vote and declare the unconstitutionality action with merit in all its aspects, as explained below.

The challenged decree amends the “Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment”, so that annual salary increases (anualidades) already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are treated as fixed nominal amounts. I consider that such an amendment clearly constitutes a reduction of salary, and with it, a violation of various constitutional provisions and principles. Without any reason, the methodology that defines a salary recognition is modified retroactively.

-Beyond being a contradiction of infra-constitutional provisions, of a decree with respect to the spirit of the law, in this case we are facing a frontal violation of constitutional provisions and principles referring to the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), the principle of legal reserve (principio de reserva legal), and the right to a salary. The commented provision disregards the basic limitations that a State of Law imposes on the acquired rights of workers, with greater reason, if it concerns salary.

-While it is true that there is no right to the immutability of provisions and this allows the method of calculating FUTURE annual salary increases to be modified, it is also true that the annual salary increases already accounted for had a calculation method that must continue to be respected in the future, under penalty of being considered a violation of acquired rights and consolidated legal situations. It is incomprehensible that a regulatory reform that infringes upon the fundamental rights of workers is approved.

-Violation of the principle of non-retroactivity: it clearly emerges from Article 34 of the Constitution that laws cannot have retroactive effect, to the detriment of acquired patrimonial rights. In this case, it involves a regulatory provision with retroactive effect, to the detriment of the right to a salary. Furthermore, there is clearly an excess of regulatory power, by going beyond what is indicated in the law, when it is observed that the cited law is clear in ordering, in its Transitory Provision XXV, that “The total salary of the employees who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced and the acquired rights they hold shall be respected”, while Article 3 of the aforementioned regulation states: “Incentives, bonuses, extra pays, additional remunerations, or any other equivalent nature, which prior to the entry into force of Law No. 9635 formed part of the total salary of the public employee, in a permanent or interim capacity, correspond to acquired rights.” The Chamber, in application of constitutional provisions and principles, must recognize that there is a consolidated legal situation in favor of public workers, which consists of the right to continue receiving -in the future- the effective payment of annual salary increases (anualidades) earned before the entry into force of the law, but also, that such payment be calculated according to the method (percentage calculation) that governed at the time and that must be maintained, not only because the law so ordered, but because Article 34 of the Constitution itself so establishes. It being only appropriate to leave the payment in a nominal form only for annual salary increases earned in the future. This protects the legal effects of a consolidated legal situation, which is directly related to the right to a salary.

-Violation of the principle of legal reserve: according to reiterated jurisprudence of this Chamber, the restriction of fundamental rights is reserved to the law. The right to a salary is a fundamental right; any restriction established by regulation, varying the method of calculating the payment of prior annual salary increases (consolidated legal situation), constitutes a violation of the principle of legal reserve. As stated in the vote cited by the majority, “(…) The principle of legal reserve implies, in what is relevant here, that executive regulations can develop legal precepts but cannot increase the established restrictions nor create those not foreseen by the legislator, and must rigorously respect their ‘essential content’.” (Judgment No. 2001-05916 of 3:28 p.m. on July 3, 2001). In this case, restrictions are extended, because the questioned regulation is changing the method of calculating prior annual salary increases.

-Regarding the violation of the right to a salary and the dignity of the worker.- In general, regarding the right to a salary, constitutional jurisprudence has indicated that: “Salary as the remuneration owed to the employee by virtue of a statutory relationship, for the services rendered, is not only an obligation of the employer, but a constitutionally protected right.” (see vote No. 2015-009504). A fundamental right which, moreover, is inalienable (Art. 74 of the Constitution). This link between the right to a salary and human dignity is found not only in the Political Constitution, but also in instruments of International Law. Thus, Article 23.3 of the Universal Declaration of Human Rights establishes: “3. Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection”. Human dignity is the guiding criterion in the development of the essential content of the right to a salary and its limits, as what is intended to be guaranteed is that the worker has an adequate standard of living, according to their basic needs. Minimum wages seek to ensure that public employees and their families lead a dignified life; however, this salary base does not guarantee, by itself, that the established levels truly meet that condition. Given this situation, the Law provides for salary increases. In this sense, it would be unconstitutional to freeze salaries, but also, to reduce salaries, by varying the method of calculating annual salary increases, as occurs in this case. Therefore, if work is conceived as a right of the individual whose exercise benefits society and the State as an employer in a statutory relationship has the obligation to periodically pay the salary, which is a constitutionally protected right (see judgment No. 2009-008062 of 9:35 p.m. on May 13, 2009), a regulatory provision that has the effect of reducing salaries is not constitutionally acceptable. Salary is one of the core elements of workers' rights; for this reason, its essential variation, as occurs in this case, must be done through a law and not by regulation. In this sense, economic crises must never justify the reduction or regression in the protection of social rights, as is the case here with the right to a salary.

Workers require special protection in salary matters, and in this case, the variation introduced by regulation infringes upon the rights of workers, by determining through regulation a reduction in the calculation structure of a fair salary.

Fernando Cruz C.

Magistrate CO07/24 ... See more **Content of Interest:** **Content Type:** Dissenting Vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY REVIEW **Topic:** LABOR **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

Res: 2024007057 Dissenting vote of Magistrates Rueda Leal and Delgado Faith, drafted by the former.

In the sub examine case, we respectfully separate ourselves from the majority vote and declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional for the violation of the fundamental right to citizen participation.

In relation to the above, we consider that from Article 9 of the Political Constitution, it is extracted that citizen participation, beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights.

Precisely, in judgment No. 2013-017305 of 11:32 a.m. on December 20, 2013, this Chamber considered that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and accountable (emphasis not in original), according to the amendment promoted by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly the quality of "participatory", has guided a subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied effectively and efficiently, so that it does not remain merely a paper right; examples of the above are the referendum for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment No. 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005).

The right to participatory government not only embodies a recognition of the highest legal-positive rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot ignore, the right to participatory government is erected as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously ignored by the minority vote, which lowers citizen participation from the category of a right to a general principle in clear contradiction to the jurisprudential line of this Chamber, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As we indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional backing contained in various international human rights instruments.

For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that "everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives" (emphasis not in original).

Consistent with the above, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: "(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives".

In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: "Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order." More vehemently, Article 6 of this Charter stipulates that: "It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development. This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy." (Emphasis not in original).

The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:

"Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment," (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).

Also, it is important to highlight that, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on October 8, 2021, the United Nations Human Rights Council granted the status of a human right to effective participation in environmental matters. In that sense, it stated:

"Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment." (The emphasis is not in original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights stressed that:

"226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over state actions and can thus question, investigate, and consider the fulfillment of public functions. In that sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation makes it easier for communities to demand accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that enables social control through effective and responsible participation" (emphasis added).

A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, regarding the case "Claude Reyes et al. vs. Chile", in which it was ordered:

"86. In this regard, the actions of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in public administration, which makes it possible for persons subject to its jurisdiction to exercise democratic control over state actions, so that they can question, investigate, and consider whether there is adequate compliance with public functions. Access to information under the control of the State, which is of public interest, can allow participation in public administration, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency in state activities and promotes the accountability of officials regarding their public management. Therefore, for individuals to be able to exercise democratic control, it is essential that the State guarantees access to information of public interest under its control. By allowing the exercise of such democratic control, greater participation by individuals in the interests of society is fostered." (The emphasis was added).

In addition, the I/A Court H.R., in the judgment of November 27, 2023, issued in the case "Inhabitants of La Oroya vs. Peru", ordered:

"B.2.5.2. Right to political participation 150. The right of citizens to participate in the conduct of public affairs is enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention270. Regarding environmental matters, the Court has established that participation represents a mechanism to integrate the concerns and knowledge of the citizenry into public policy decisions affecting the environment. Likewise, participation in decision-making increases the ability of governments to respond to public concerns and demands in a timely manner, build consensus, and improve the acceptance and compliance with environmental decisions271. In this regard, the Escazú Agreement states that each State Party "shall ensure the right of public participation and, to this end, undertakes to implement open and inclusive participation in environmental decision-making processes, based on domestic and international regulatory frameworks"272.

151. Likewise, the Court notes that the right to political participation in environmental matters is enshrined in various instruments of International Law, such as the Stockholm Declaration273, the Nairobi World Charter for Nature274, the Rio Declaration275, the Aarhus Convention276, and the Convention on Biological Diversity277. At this point, the Tribunal considers it pertinent to recall that the reference to sources, principles, and criteria of the international corpus juris, in this case on environmental matters, does not imply that it assumes jurisdiction over other treaties or that it recognizes their binding nature for States. This regulation is used as an interpretive criterion for determining the scope of the rights protected by the American Convention and other instruments that are binding on the State and over which the Court has jurisdiction, in accordance with Article 29 of the Convention278.

152. The Court has considered that the right to participate in public affairs enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention establishes the obligation of States to guarantee the participation of persons under their jurisdiction in decision-making and policies that may affect the environment, without discrimination, in an equitable, meaningful, and transparent manner, for which they must have previously guaranteed access to relevant information. Likewise, that with regard to public participation, the State must guarantee opportunities for effective participation from the earliest stages of the decision-making process and inform the public about these participation opportunities. Finally, public participation mechanisms in environmental matters are varied and include, among others, public hearings, notification and consultations, participation in law-making and law-enforcement processes, as well as judicial review mechanisms279.

(...)

B.3.6.2. Right to political participation 256. The Court recalls that the right to political participation is one of the fundamental pillars of democracy, since through its exercise, individuals can establish limits on state actions and question, investigate, and consider the fulfillment of public functions. Participation allows individuals to be part of the decision-making process and thus participate in the conduct of public affairs that affect the environment. This Tribunal has emphasized that this right entails the obligation of States to guarantee the participation of individuals in decision-making that may affect the environment, which is related to the obligation to provide relevant information. This participation must be effective from the earliest stages of the decision-making process, which can be carried out through various mechanisms (supra para.).

(152)" Thus, this conventional recognition of citizen participation (participación ciudadana) hermeneutically affects its legal nature, since it transforms it from a constitutional principle into a true collective fundamental right (derecho fundamental colectivo).

In this way, citizen participation (participación ciudadana) represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy to political decision-making, a key issue when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime—that is, with active and full citizen participation (participación ciudadana)—participatory government has a greater impact, favoring decision-making through more open and transparent means.

Precisely, one of the mechanisms designed to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons can assert their rights or express their opinion, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration's attention all those anomalies or disagreements in relation to a project to be developed.

Thus, the public hearing (audiencia pública) is a typical instrument of a republican democracy, through which the citizen's participation in the public decision-making process is fostered. By its significance, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of the persons who may be affected, hence any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (participación ciudadana) (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 p.m. on November 27, 2009).

Regarding the participatory nature of the public hearing (audiencia pública), as indicated, Article 9 of the Political Constitution itself mandates it, since the qualification "participatory" established therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when this is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities that the current positive legal framework poses, it is obliged to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether it is binding or not.

In other words, in the current republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote to exercise their right to participatory government, but also a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which allows them to exert direct influence on major public decisions.

In this context, it is important to highlight that this Tribunal, in judgment No. 2018004117 of 9:15 a.m. on March 13, 2018, elaborated on public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, as a form of soft law, it referred to a particularly relevant instrument regarding access to environmental information and citizen participation (participación ciudadana): the "Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters," better known as the "Aarhus Convention." In this regard, the aforementioned pronouncement stated:

"The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:

'2. When a decision-making process regarding the environment is initiated, the public concerned shall be informed effectively, as appropriate, and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall relate in particular to:

(a) The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be taken; (b) The nature of possible decisions or the draft decision; (c) The public authority responsible for making the decision; (d) The envisaged procedure, in particular, as and when this information can be provided:

(i) The commencement of the procedure; (ii) The opportunities for the public to participate; (iii) The time and venue of any envisaged public hearing; (iv) An indication of the public authority from which relevant information can be obtained and where the relevant information has been deposited for examination by the public; (v) An indication of the relevant public authority or any other official body to which comments or questions can be submitted and of the time schedule for the communication of comments or questions; (vi) An indication of what environmental information relevant to the proposed activity is available; and (e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3. For the different phases of the public participation procedure, reasonable time frames shall be provided, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making process.

4. Each Party shall provide for early public participation, when all options are open and effective public participation can take place.' In accordance with the foregoing, consultation (consulta) must be fostered transparently and with the greatest possible information. This generates better administration of natural resources, contributes to transparency, and to the adequate management of public funds. Let us remember that the environmental issue is a matter for all members of society, not just the government, so it is also the responsibility of each citizen to ensure environmental conservation and strive for sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)". (The emphasis was added).

In addition, in the aforementioned pronouncement, the Chamber stressed that the citizen hearing (audiencia ciudadana), being a manifestation of the democratic principle, must not become a simple formality that simply and plainly must be scheduled, although it also must not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.

Related to the foregoing, this Chamber has repeatedly pointed out that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate effectiveness, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in judgment No. 1992-3194 of 4:00 p.m. on October 27, 1992, it was specified:

"(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only 'supreme' as a criterion of validity of itself and of the rest of the legal system, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, against all public authorities, and against private individuals themselves, without the need for other norms or acts that develop them or make them applicable—except in qualified exceptional cases, where without them its application is impossible—; with the consequence that both the administrative and jurisdictional authorities have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it." For its part, in resolution No. 1995-1185 of 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Tribunal confirmed:

"If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and effectiveness of any inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even of private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but also very clearly, complemented regarding the body in charge of maintaining or preserving it, according to what we will analyze below. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct effectiveness and binds without the intermediation of any other norm. And it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, the entire argument about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would be reduced to an insubstantial fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, in which two legal worlds simultaneously exist, located on different planes and without communication between them." In conclusion, citizen participation (participación ciudadana) constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct effectiveness and bind without the need for any norm. Even, their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not immune to jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions are noted that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good.

Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through different infra-constitutional norms, such as Article 361 of the General Law of Public Administration, which stipulates:

"Article 361.- 1. A hearing shall be granted to the decentralized entities on the draft general provisions that may affect them. 2. Representative entities of interests of a general or corporate nature affected by the provision shall be granted the opportunity to express their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose it. 3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted for public information (información pública), during the period indicated in each case." The drafting of an executive decree (decreto ejecutivo), being a provision of a general nature, must be disseminated, made known to the interested population and the affected entities; correlatively to such dissemination, the possibility must be granted for those persons and entities to express their views on the matter.

In this case, no due dissemination of Executive Decree (decreto ejecutivo) No. 41729-MIDEPLAN-H was observed, nor was the participation of interested persons or entities made possible. Note that the Minister of National Planning and Economic Policy, on the occasion of the hearing (audiencia) granted in the proceedings, stated: "since there was no discretion on the part of the Executive Branch that could have arbitrarily affected the Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), there was no basis for granting a hearing (audiencia), which was lacking in relevance and necessity, given the institutional urgency to be able to define, via regulation, matters related to annuities (anualidades), among other salary components." Likewise, the Minister of Finance stated: "This Ministry maintains that Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 41729-MIDEPLAN-H of May 22, 2019, was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Law for the Strengthening of Public Finances and the Regulation of Title III of the same law, and that due to urgency for reasons of public interest, the hearing (audiencia) to the different decentralized entities was exempted to ensure uniform and coherent compliance with the provisions of the law in the Public Administration. (…) Note that, in accordance with what was stated on this aspect by the plaintiff Union, its statements are not acceptable, as they do not constitute a violation of due process in the right to a hearing (derecho de audiencia), related to the consultations on the preliminary draft of this Law, since they were based on the exception for reasons of public interest and urgency that prevails over the particular interest." Now, subsection 2 of Article 361 transcribed supra establishes the possibility of omitting the hearing (audiencia) "when reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose it." Precisely, being an exception to the rule of citizen participation (participación ciudadana), publicity, and transparency in public management, the reasons must not only be expressly recorded but must also be reasonably justified. However, in the recitals (considerandos) of the challenged decree, any reference to the omitted hearing (audiencia) is notably absent, whereby prima facie a manifest lack of justification in that regard is observed and evidenced. Furthermore, the burden of demonstrating due citizen participation (participación ciudadana) (which implied granting the hearing (audiencia), or else, carrying out the respective due justification), must be provided by the acting public administrations, since they were responsible for the formation procedure.

Consequently, we dissent and declare Executive Decree (decreto ejecutivo) No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional, solely due to the violation of the fundamental right to citizen participation (participación ciudadana). Now, as we consider that the defect of unconstitutionality affects the entirety of the normative body, it becomes unnecessary to rule on the rest of the claims, just as has been the thesis of this Chamber from the outset in a number of matters (see judgments Nos. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633, and 1990-001463, among others).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

CO07/24 ... See more *1901529990007CO* Res. 2024007057 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and ten minutes on March fourteenth, two thousand twenty-four.

Consolidated actions of unconstitutionality brought by [Name 001], of legal age, married once, specialist physician, holder of identity card No. [Value 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), processed in case file No. 19-015299-0007-CO, and [Name 002], of legal age, married, resident of San José, holder of identity card No. [Value 002], in his capacity as General Secretary of the Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, processed in case file No. 19-019447-0007-CO-; against Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 41729-MIDEPLAN-H published in Digital Supplement No. 113 of Digital Gazette No. 94 of May 22, 2019, called "Reform of Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Law for Strengthening of Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, referring to Public Employment." The Office of the Attorney General of the Republic, the Minister of Finance, and the Minister of Planning intervene.

WHEREAS:

1.- By document received at the Secretariat of the Chamber at 1:10 p.m. on August 23, 2019, [Name 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), in case file No. 19-015299-0007-CO, requests that the unconstitutionality of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement No. 113 of Digital Gazette No. 94 of May 22, 2019, called "Reform of Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Law for Strengthening of Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, referring to public employment," be declared. He states that the challenged decree harms the vested rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of the members of the union he represents. He argues that the intention of the legislator in enacting the Law for Strengthening of Public Finances No. 9635 was clear in terms of respecting the vested rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of public employees, protected under Article 34 of the Political Constitution and, therefore, it provided that the changes introduced in the Public Salaries Law would govern for the future and could not affect the salary benefits that public officials were earning upon the law's entry into force. However, he argues that the challenged decree modifies the form of payment and calculation of the annuities (anualidades) already earned by the workers of the Caja Costarricense de Seguro Social, in such a way that they will cease to be paid in percentage form to be paid nominally and with a retroactive calculation, thereby giving the law a retroactive effect through an executive decree (decreto ejecutivo) that interprets it erroneously. He points out that there is a retroactive effect on workers' salaries in relation to annuities (anualidades) and salary bonuses (pluses salariales) received in percentage form, to change them to a nominal form, which affects the salary of all public officials in the country and their economic conditions, as their salary situation is modified by converting the annuities (anualidades) and salary bonuses (pluses salariales) that have been acquired over time and are paid as a mathematical proportion, to a nominal value. He emphasizes that the challenged decree contravenes Articles 50, 54, and 56 of the Public Administration Salaries Law and Transitory Provisions XXV, first paragraph, and XXXI of the Law for Strengthening of Public Finances. He explains that the unconstitutionality was analyzed in legal opinion DJ-03414-2019 of July 2, 2019, issued by the Legal Directorate with the rank of Deputy Manager of the Caja Costarricense de Seguro Social, in relation to the "Minutes or agreements entered into between the Caja Costarricense de Seguro Social and union representatives for the implementation of Law 9635," of February 20, 2019. He ends by requesting that the unconstitutionality of the cited decree be declared.

2.- In order to support the standing that the plaintiff holds to bring this action of unconstitutionality, the representative of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME) indicates that he is assisted by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, insofar as he acts in defense of the corporate interests of his represented entity.

3.- By means of a document filed at the Secretariat of the Chamber on October 22, 2019, Magistrate Fernando Castillo Víquez appears to indicate that, in view of the fact that his brother works as a specialist physician for the Caja Costarricense de Seguro Social, he considers that he has grounds for recusal in this matter. Furthermore, he states that what is claimed in this action has a direct relationship with the agreement signed between the Caja Costarricense de Seguro Social and union representatives regarding the conversion of supplementary salaries (sobresueldos) received by the officials of that institution into fixed amounts, in accordance with the provisions of the Law for Strengthening of Public Finances No. 9635; an agreement whose constitutionality is being examined in case file No. 19-014962-0007-CO in which he also deemed it necessary to recuse himself and where his request was accepted. For this reason, he requests that the proceedings be transferred to the Presidency of the Constitutional Chamber so that what is legally appropriate may be resolved.

4.- By resolution of 8:05 a.m. on October 24, 2019, the acting president of the Constitutional Chamber admits the reasons for recusal put forward by Magistrate Fernando Castillo Víquez and he is considered separated from the hearing of this process, ordering that the corresponding communication be made to the Presidency of the Supreme Court of Justice so that his substitution may proceed.

5.- Through official communication filed at the Secretariat of the Chamber on October 28, 2019, the Presidency of the Supreme Court communicated that, upon conducting draw No. 7424, substitute Magistrate José Paulino Hernández Gutiérrez was selected to replace Magistrate Castillo Víquez.

6.- Through a document filed at the Secretariat of the Chamber on November 5, 2019, the plaintiff [Name 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas, appears to expand on the arguments of this action of unconstitutionality and indicates that the standing to bring this process, apart from the prior matter he indicated as a basis, is founded on the defense of the corporate and collective interests of the members of his represented entity in accordance with paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, since this action seeks to defend the labor rights of the union members he represents. He considers that the wording of Executive Decree (decreto ejecutivo) No. 41729-MIDEPLAN-H that he challenges affects the specialist physician union members, but also all the country's public workers, since all will have their salary conditions modified by converting the annuities (anualidades) and salary bonuses (pluses salariales) that have been acquired over time and are paid as a mathematical proportion to a nominal value, which gives a retroactive effect to the challenged regulation. He states that, in accordance with Article 339 of the Labor Code, the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas he represents has the corresponding standing to directly initiate this process. He reiterates the claims raised in this action of unconstitutionality.

7.- By resolution of 2:55 p.m. on January 6, 2020, the action was granted leave to proceed and a hearing (audiencia) was granted to the Office of the Attorney General of the Republic, the Minister of Finance, and the Minister of National Planning and Economic Policy.

8.- Through a document filed at the Secretariat of the Chamber on January 27, 2020, Julio Jurado Fernández appears in his capacity as Attorney General of the Republic to respond to the hearing granted.

Regarding the provisions governing the calculation of annuities (anualidades) in the public sector: he argues that, according to the plaintiff union, the challenged regulations changed the meaning of the Law for Strengthening of Public Finances No. 9635 and are granting retroactive effects—contrary to Article 34 of the Political Constitution—to the rules related to the nominalization of annuities (anualidades). He points out that Article 50 of the Public Administration Salaries Law—added by the Law for Strengthening of Public Finances—which regulates the calculation of annuities (anualidades), provides:

"Article 50- On the amount of the incentive. As of the entry into force of this law, the annuity (anualidad) incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain invariable." (Thus added by Article 3 of Title III of the Law for Strengthening of Public Finances, No. 9635 of December 3, 2018, which amended the Public Administration Salaries Law No. 2166).

He points out that, in addition, Article 56 of the Public Administration Salaries Law No. 2166 must be cited, as well as Transitory Provisions XXV, first paragraph, and XXXI of the Law for Strengthening of Public Finances, the texts of which are transcribed below:

"Article 56- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or annuities (anualidades) remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their property rights." (Thus added by Article 3 of Title III of the Law for Strengthening of Public Finances, No. 9635 of December 3, 2018, which amended the Public Administration Salaries Law No. 2166).

"TRANSITORY PROVISION XXV- The total salary of the servants who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and the vested rights (derechos adquiridos) they hold shall be respected.

(...)" "TRANSITORY PROVISION XXXI- To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50 regarding the recognition of the annuity (anualidad) incentive, immediately upon the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1.94%) of the base salary (salario base) for professional classes and two point fifty-four percent (2.54%), for non-professional classes, shall be applied to the base salary (salario base) corresponding for the month of January 2018 for each salary scale." On vested rights (derechos adquiridos) in salary matters: he states that, regarding vested rights (derechos adquiridos), the Constitutional Chamber has indicated that they are those that have definitively entered the patrimony of their holder, therefore mere expectations are not considered as such, and that consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) are those that can never be modified, just as it has also held that a vested right (derecho adquirido) is that circumstance already consummated in which a thing, material or immaterial, has entered or impacted the person's patrimonial sphere, so that the person experiences an advantage or a verifiable benefit (see Judgment No. 1997-002765 of 3:03 p.m. on May 20, 1997, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-238489). He adds that, with regard to vested rights (derechos adquiridos) in salary matters, his represented office has held that the remuneration system may be modified prospectively, provided that the overall amount of the salary is not affected. He states that when the Attorney General's Office was consulted as to whether the servants of the former Dirección Nacional de Comunicaciones who continued working for the company Correos de Costa Rica S.A. after the enactment of the Postal Law No. 7768 of April 24, 1998, had a vested right (derecho adquirido) to continue receiving annuities (anualidades) and professional career, it was indicated that the vested rights (derechos adquiridos) of those persons "...are limited to the overall salary amount they enjoyed at that precise moment, which cannot be reduced or diminished" (see Opinion C-279-98 of December 21, 1998); a position that was reiterated in pronouncements C-084-2003 of March 26, 2003, OJ-110-2015 of September 24, 2015, and OJ-161-2017 of December 15, 2017. He adds that, concerning the possibility of modifying the conditions under which personal services are provided to the State, the Attorney General's Office has indicated that the official who enters the service of the Public Administration is placed in an objective legal situation, defined legally and regulatorily, and, therefore, modifiable by one or another normative instrument, without being able to demand that the statutory situation be frozen in the terms in which it was regulated at the time of their entry, or that the administrative situation they are enjoying be maintained, since this falls within the scope of decision of the legislator and the Administration, regardless of the will of the person entering the service of the latter, since by doing so they are accepting the regime that configures the statutory relationship. He argues that it has been a consolidated criterion that the official lacks a general vested right (derecho adquirido) to the maintenance of a specific regulation of their working conditions or to prevent its modification (Opinion C-156-2015 of June 19, 2015). He points out that, in summary, the legislator can make changes to the conditions under which services are provided to the State, provided that the vested rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of the persons who maintained a service relationship before the making of those changes are respected. He adduces that respect for vested rights (derechos adquiridos) implies, as far as salary matters are concerned, not reducing the salary received by the persons to whom the regulatory changes are directed. He points out that, in the specific situation being analyzed, the Attorney General's Office considers that both the Law for Strengthening of Public Finances and the Regulation to Title III of that law (Decree No. 41564 of February 11, 2019) respect the vested salary rights (derechos salariales adquiridos) of the servants to whom the changes related to the calculation of salary components are directed.

It argues that the Public Administration Salaries Law is clear in providing, in its Transitory Provision XXV, that:

"The total salary of employees who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and the acquired rights they hold shall be respected" whereas Article 3 of the aforementioned regulation provides that "Acquired rights correspond to incentives, supplementary salaries, bonuses, additional remuneration, or any other of an equivalent nature, which, prior to the entry into force of Law No. 9635, formed part of the total salary of the public servant, whether permanent or interim." It indicates that, specifically, with regard to annual salary increments (anualidades), the method of calculating them provided in the challenged provisions does not entail a reduction in the total salary earned by public servants as of December 4, 2018, which is the date of entry into force of the Public Finance Strengthening Law, because the sums already received for that incentive are maintained in each employee's salary without any reduction, such that the nominalization (nominalización) referred to in Article 50 of the Public Administration Salaries Law began to be applied from the entry into force of that law. It adds that the situation would be different if the new calculation rules had been applied to the annual salary increments (anualidades) already accumulated by each official, calculated in accordance with the provisions in force at the time they were obtained, since that would indeed imply a reduction in the total salary of each employee; however, that is not what the challenged rules provide, so the application of the latter has not implied any reduction in the total salary of public servants. It states that, upon reviewing the statutory rules governing the payment of annual salary increments (anualidades), as well as the challenged regulatory provisions, the Office of the Attorney General (Procuraduría General) does not find any contradiction between them, which rules out that the latter have modified the meaning of the law to confer a retroactive effect contrary to the acquired rights of its recipients. It concludes that, in the opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General), the action should be dismissed.

9.- By brief filed with the Secretariat of the Chamber on January 31, 2020, María del Pilar Garrido Gonzalo, in her capacity as Minister of National Planning and Economic Policy, and Rodrigo Alberto Chaves Robles, in his capacity as Minister of Finance, appear and state that there is no rule in the Public Finance Strengthening Law No. 9635 of December 3, 2018, and its reforms, indicating that annual salary increments (anualidades) must continue to be paid on a percentage basis. They note that the legal opinion DJ-03414-2019, issued by the Legal Directorate of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), sets forth considerations regarding the challenged Executive Decree and, based on that, it was recommended to the Board of Directors of that institution to maintain the scope of what was agreed with the union groups, without that document expressly stating that the cited regulatory body is unconstitutional. They assert that the plaintiff erroneously maintains that Articles 50, 54, and 56, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI, indicate that the annual salary increments (anualidades) that public servants had accumulated prior to the entry into force of Title III of the Public Finance Strengthening Law should continue to be paid in the future on a percentage basis. They consider that, to refute this argument of the plaintiff, it is sufficient to refer to the wording of the invoked articles to verify that their claim is incorrect, given that it stems from a subjective reading of the legal text and not from what it actually provides. They recall that Article 50 establishes:

"Article 50- On the amount of the incentive. From the entry into force of this law, the annual salary increment (anualidad) incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain unchanged." Based on the foregoing transcription, they consider that this article regulates the amount and not the revaluation mechanism, given that it even clarifies that, as of that article, it is nominal, fixed, and invariable, so they believe it is clear that the right that exists for officials is to maintain the amount they would have received as an annual salary increment (anualidad) up to and including December 3, 2018, regardless of the percentage with which the annual salary increments (anualidades) had been calculated and recognized at the time they were granted, without any right existing that can be derived from the previous article, associated with a specific calculation and revaluation mechanism for the respective annual salary increment (anualidad). They continue by noting the need to transcribe Article 54 of the Public Finance Strengthening Law, which amended the Public Administration Salaries Law, and states:

"Article 54- Conversion of incentives to fixed nominal amounts. Any other existing incentive or compensation that, at the entry into force of this law, is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount, resulting from applying the percentage to the base salary as of January 2018" (highlighting not in original).

They state that, as with Article 50 above, the plaintiff erroneously interprets that this rule establishes that the annual salary increments (anualidades) obtained prior to December 4, 2018 must retain the calculation and revaluation formula they had when they were recognized. However, they point out that a careful reading of this Article 54 makes it clear that it rather provides precisely the opposite, since the annual salary increments (anualidades) accumulated prior to December 4, 2018 retain the amount recognized and revalued up to the date established by the rule, so as not to cause harm to the effective patrimonial mass received by the officials. They indicate that, in accordance with the above, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), in Legal Opinion No. OJ-041-2019 of May 29, 2019, in response to a query made by Deputy Pedro Muñoz Fonseca regarding the implementation of the Public Finance Strengthening Law in the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) concerning the issue of annual salary increments (anualidades), stated, in the pertinent part:

"(…) it is not possible to affirm that the future payment of the efficiency incentive granted as part of the annual salary increment (anualidad) is an acquired right, since such payment depends on the result of the performance evaluation. The foregoing is without prejudice to the annual salary increments (anualidades) corresponding to past periods, which have already become part of the employee's gross salary, a salary that cannot be reduced according to the provisions of Transitory Provision XXV of Law 9635.

The annual salary increment (anualidad), in accordance with Article 50 of the Public Administration Salaries Law, in relation to Transitory Provision XXI of Law No. 9635, must be a fixed nominal amount for each salary scale, the calculation of which is made on the base salary, applying 1.94% for professional classes and 2.54% for non-professional classes (...)" (emphasis supplied).

They add that, similarly, subsequently, in response to the query of whether incentives paid on a percentage basis must be paid nominally from the entry into force of Title III of Law No. 9635, it was added:

"Article 54 of the Public Administration Salaries Law provides that any existing incentive or compensation that, upon the entry into force of that law, is expressed in percentage terms, must be converted, in the future, into a fixed nominal amount. (...).

The only supplementary salaries that can be calculated on a percentage basis after the entry into force of Law No. 9635 are those that the same law has established in percentage terms, such as the economic compensation for prohibition and the economic compensation for exclusive dedication" (sic).

They argue that the foregoing confirms that the plaintiff is not correct in their interpretations and that, rather, the Executive Branch has acted in strict adherence to the reform made by the Public Finance Strengthening Law to the Public Administration Salaries Law, through which the exponential growth in public salaries has been contained in a context of fiscal crisis, and they state that proof of this is that, according to data provided by the Directorate General of Civil Service (Dirección General de Servicio Civil), in 2019, savings in the payment of annual salary increments (anualidades) were achieved as a result of the nominalization (nominalización), amounting to the approximate sum of ¢4,559,321,388 for 102,711 employees under the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil) subject to the Public Administration Salary Scale. They argue that, in short, the annual salary increments (anualidades) accumulated prior to December 4, 2018 constitute an acquired right, so they cannot be reduced, but this statement cannot be equated to the idea that they must continue to be paid on a percentage basis. They note that possible future annual salary increments (anualidades) constitute an expectation of a right and, furthermore, depend on compliance with the conditions established by the Law itself, so there would be no possibility of them being recognized with a different calculation formula than the one provided. They continue by pointing out that it is necessary to bring up the provisions of Article 56 of the same regulatory body, which establishes:

"Article 56.- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or annual salary increments (anualidades) remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied in the future and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their patrimonial rights" (highlighting not in original).

They indicate that the transcribed article, contrary to what the plaintiff in this proceeding considers, rather confirms the correct action of the Executive Branch, since as indicated in the highlighted portion, the incentives and annual salary increments (anualidades) already remunerated as of the date of entry into force of the law must be protected and their amounts cannot be varied, without this implying the remote possibility of establishing mechanisms—such as the nominalization (nominalización) established in the law itself—to manage the growth of the amounts that must be paid in the future. They indicate that, for its part, Transitory Provision XXV provides:

"TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of employees who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and the acquired rights they hold shall be respected" (highlighting not in original).

They argue that, as has been explained, the nominalization (nominalización) of the salary components was carried out with the amounts that officials were already receiving prior to the date of entry into force of the law, so much so that it is not even possible to affirm that there was any recalculation process, given that the nominalization (nominalización) of the amounts received prior to December 4, 2018 simply consisted of taking those amounts and maintaining them as a nominal, fixed, and invariable amount, that is, freezing their future growth; amounts that in reality have never been a subjective right either, given that they were simply a collateral aspect that could or could not occur when adjustments were made to the base salary. They point out that on this last point it is necessary to pause to note that, although it is common for increases to be made semiannually in the public sector, these increases must guarantee, as a legal imperative, compensation for the purchasing power of money; that is, inflation, which does not prevent, on certain occasions, a more generous increase from being recognized, without this constituting an obligation, according to the economic possibilities of the salary negotiation context; therefore, it is also neither possible nor correct to affirm that annual salary increments (anualidades) or other incentives linked to the base salary had at any time a constant growth rate by legal mandate, but rather that this depended on the salary policy established by the respective administration. Regarding Transitory Provision XXXI, it provides:

"TRANSITORY PROVISION XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, in the recognition of the annual salary increment (anualidad) incentive, immediately upon the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1.94%) of the base salary shall be applied for professional classes, and two point fifty-four percent (2.54%) for non-professional classes, based on the base salary corresponding to the month of January 2018 for each salary scale." They note that this transitory provision is also unrelated to the plaintiff's claim, given that the mechanism used to establish the nominal amount of the bonuses recognized to officials after December 4, 2018 is not questioned, which is what the transcribed rule effectively regulates; therefore, the reason for invoking said rule is not understood, beyond an error in the filing brief, and, therefore, they consider that any analysis on this point is devoid of interest. They argue that the plaintiff claims that, with the issuance of the challenged decree, a retroactive effect was given to the nominalization (nominalización) of the annual salary increments (anualidades), to the detriment of the acquired rights of the officials. On this matter, they note that there is no doubt that the annual salary increments (anualidades) granted to officials based on the results obtained in the performance evaluation of the previous year and the completion of one more year in public administration constitute an acquired right of a monetary nature, according to the amount that had been recognized; however, they consider that this situation is not comparable to recognizing—as a growth rate—a specific revaluation formula, which is what they believe the plaintiff seeks. They contend that they also do not agree that there is the slightest indication of retroactive application, because no official's amount received prior to the entry into force of the Public Finance Strengthening Law was varied as a result of the challenged executive decree, so they reject that a violation of Article 34 of the Political Constitution is occurring. They indicate that one cannot overlook that the regulations prior to the amendment introduced by the Public Finance Strengthening Law did not provide a mechanism that ensured a specific growth rate for annual salary increments (anualidades), because this could occur as a collateral consequence of an increase in the salary bases; however, that exponential growth in remuneration occurred due to the lack of control with which base salary adjustments were historically made, but even under the previous regulations, it was possible, with a much more complex study, to make these adjustments without the repercussions on bonuses being so high. They contend that the aforementioned legal opinion DJ-03414-2019 of July 2, 2019, from the Legal Directorate of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), performed a legality analysis of the challenged decree in relation to the "Record of Agreements entered into between the Costa Rican Social Security Fund and union representatives for the implementation of Law 9635," signed at 8:00 p.m. on February 20, 2019, but did not expressly refer to or analyze the constitutionality of that regulatory framework. They add that the plaintiff's allegations are circumscribed to a conflict of mere legality between what the plaintiff considers to be the provisions of Articles 50, 54, and 56, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI of the Public Finance Strengthening Law, versus what, in their subjective consideration, is an abuse of the exercise of regulatory power in relation to the legal text—although they do not expressly indicate it, it is verifiable upon reading the arguments and their central idea—, so they consider that this matter should be declared inadmissible, because the corresponding action is for it to be resolved by the ordinary jurisdiction, according to the provisions of Article 49 of the Constitution, and they request that it be so declared.

10.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 25, 26, and 27 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), on February 7, 10, and 11, 2020.

11.- By document delivered to the Secretariat of the Chamber on March 5, 2020, Marvin Atencio Delgado appears in his capacity as Secretary General of the Union of Medical Science Professionals of the Costa Rican Social Security Fund and Related Institutions (Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines, SIPROCIMECA), and submits a request for active joinder in this unconstitutionality action. He states that the union organization represented by him represents Medical Science Professionals and, therefore, is subject to the application of the challenged regulations, and thus expresses his full adherence to the arguments put forth by the plaintiff, insofar as, from a reading of the challenged articles, it is clear that they are rules that are detrimental to the principle of legality, non-retroactivity of the law, inviolability of administrative acts, inviolability of salary remuneration, as well as the principle of the specificity of laws, specifically the Medical Incentives Law No. 6836. He considers that the plaintiff is correct in indicating that the challenged rules introduce variations in the salary for professional workers and, therefore, constitute a violation of consolidated legal situations of the medical science professionals he represents. He requests that his represented be admitted as an active coadjuvant and that the filed action be granted.

12.- By resolution of the Acting Presidency of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) at 9:44 a.m. on March 5, 2020, the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), the Minister of Finance, and the Minister of National Planning and Economic Policy were deemed completed. Likewise, it was ordered to transfer the case file to the office corresponding by rotation for its substantive study.

13.- In interlocutory judgment No. 2020-017139 at 9:15 a.m. on September 9, 2020, the Full Court of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ordered the joinder to this case of the unconstitutionality action processed under case file No. 19-019447-0007-CO, and to consider it as an expansion, in accordance with the provisions of Article 84 of the Law of Constitutional Jurisdiction.

14.- In unconstitutionality action No. 19-019447-0007-CO filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) at 3:40 p.m. on October 17, 2019, [Name 002] appears, of legal age, married, resident of San José, holder of identity card No. [Value 002], in his capacity as Secretary General of the National Union of Nursing and Related Fields (Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, SINAE), to file an unconstitutionality action against Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, "Reform of Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, regarding public employment." He indicates that Article 1 of this executive decree came to modify the cited Article 14 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, in order to establish, in its subsection a), that "annual salary increments (anualidades) already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are preserved and maintained over time as fixed nominal amounts." He alleges that such wording is not consistent with the text of Law No. 9635, Title III, which, in its Article 50, establishes that: "From the entry into force of this law, the annual salary increment (anualidad) incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain unchanged." He argues that the legal rule is clear in establishing that the normal calculation will be "from" its entry into force (from December 4, 2018 onwards); however, the challenged regulatory rule violates the spirit of the legal rule and goes beyond its scope by establishing that the nominal calculation will also be applied retroactively to annual salary increments (anualidades) already received. He affirms that Article 56 of Title III of Law No. 9635 is also clear in indicating that "annual salary increments (anualidades) remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied in the future and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their patrimonial rights." He contends that the challenged decree intends to change the meaning of Law No. 9635 and give a retroactive effect on the annual salary increments (anualidades) received, thereby violating Article 34 of the Constitution and the principles of legal reservation and prohibition of misuse of power. He adds that Article 14 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, amended by the challenged Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, establishes in its subsection c) that the "calculation of the fixed nominal amount for annual salary increments (anualidades) acquired after December 4, 2018, corresponds to 1.94% (one point ninety-four percent) of the base salary for professional classes and 2.54% (two point fifty-four percent) for non-professional classes, immediately upon the entry into force of the law, based on the base salary corresponding to the month of July 2018, in accordance with the provisions of Transitory Provisions XXV and XXXI of Title Three of Law No. 9635, in conjunction with Resolution of the Directorate General of Civil Service DG-087-2018 at nine o'clock on July 2, 2018." He argues that this entails a drastic reduction in the amount of the annual salary increments (anualidades) that violates the principle of equality. He points out that Article 17 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, amended by the challenged Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, provides, with the new wording, that "amounts for incentives or compensations already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are preserved and maintained over time as fixed nominal amounts," in clear violation of the principle of non-retroactivity and the spirit of Law No. 9635. He affirms that the rule violates the right to a dignified and just salary, because the reductions applied to the calculation of annual salary increments (anualidades) are excessive, disproportionate, and unreasonable. He insists that the reduction in the annual salary increments (anualidades) exceeds the criteria of proportionality and reasonableness. He adds that Article 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, amended by the challenged Executive Decree, establishes a series of evaluation parameters for workers, in complete disregard of the national reality, since it purports to evaluate the worker 80% based on goals that will be imposed on them, when the truth is that, in this country, 60% of the National Budget cannot be properly executed; moreover, not even the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) is capable of stopping multimillion-dollar acts of fraud or breach of state contracts, so it is laughable to ask the official to be capable of doing more than what is asked of the entity. He argues that, in addition, functions are assigned to the Ministry of Planning in matters of public employment that conflict with the constitutional autonomy of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). He asserts that the challenged decree will have the future effect of extinguishing the workers' right to annual salary increments (anualidades). He points out that, over time, annual salary increments (anualidades) will reach a nominal value of nearly zero and will cease to be an economic stimulus that allows increasing and improving worker efficiency. He affirms that, ultimately, in the future, a salary composed with annual salary increments (anualidades) will have no real meaning for the worker. He alleges that the constitutional principle of unity of social security is violated, insofar as the questioned decree violates the right to a decent salary. He accuses that the worker is subjected to cruel and degrading treatment by illegitimately disposing of their salary. He maintains that the effort made by the worker to train or educate themselves is not taken into account, nor the physical, mental, and moral strain of working in critical situations. He claims that the Executive Branch violated due process, the right to a hearing, and the principle of legitimate expectations by unilaterally issuing the challenged decree because, after the entry into force of Law No. 9635, a meeting point had been reached among the Government, authorities of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), and unions on implementation issues of the aforementioned legal regulations, which allowed reaching an effective consensus that was formalized in the agreements of February 20, 2019; however, in May 2019, the challenged decree was signed and published without prior consultation with the affected parties, which modifies the spirit of the law and amends Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, which, at the time, was indeed consulted with the interested parties. He concludes that, ultimately, Articles 9, 11, 33, 34, 39, 40, 41, 50, 56, 68, 73, 74, and 129 of the Political Constitution are violated and requests that the unconstitutionality action be granted.

15.- By brief filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) on March 1, 2022, José Antonio Barletta Chaves appears, in his capacity as special judicial representative of the plaintiff National Union of Medical Specialists (Sindicato Nacional de Médicos Especialistas, SINAME), to state that, in light of the content of this action, he echoes what was resolved by this Court in judgment No. 2021-025969 at 12:15 p.m. on November 17, 2021, in which the position of the union he represents in filing this action is confirmed, in the sense that the annual salary increments (anualidades) established by law regarding health science professionals are defined by law, must be respected and maintained as acquired rights, so that an executive decree, of lower rank, cannot vary their content and nominalize them into the future; rather, having been enacted by law (which has not been tacitly or expressly repealed), they must be respected and cannot be nominalized based on an executive decree, which causes serious harm to the officials regulated by this law, because the nominalization (nominalización) made by the challenged decree limits the purchasing power of workers and precarizes their salaries, causing them not to receive increases and to remain almost the same, without adjusting for inflation. He reiterates the allegations raised in the unconstitutionality action.

16.- Given that the constitutional term of substitute magistrate José Paulino Hernández Gutiérrez ended, a new appointment was sought from the Presidency of the Supreme Court of Justice, and as a result of draw No. 10655, held on October 13, 2022, substitute magistrate Alejandro Delgado Faith was elected.

17.- In a brief filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) on November 3, 2022, magistrates Fernando Cruz C., Luis Fernando Salazar A., Jorge Araya G., Anamari Garro V., and José Roberto Garita N. filed a reason for recusal, on the grounds that what is resolved in this proceeding could directly benefit or affect them.

18.- On November 4, 2022, Magistrate Paul Rueda L. raised a reason for recusal from hearing this unconstitutionality action, on the grounds that what is resolved in the proceeding could directly benefit or affect him.

19.- By resolution at 10:05 a.m. on November 8, 2022, the Acting President of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) reviewed the reasons for recusal set forth by magistrates Fernando Cruz Castro, Paul Rueda Leal, Luis Fernando Salazar Alvarado, Jorge Araya García, Anamari Garro Vargas, and José Roberto Garita Navarro, deemed them valid, and ordered them separated from hearing this unconstitutionality action. Likewise, he proceeded to order the corresponding communication to the Presidency of the Supreme Court of Justice for its action.

20.- In draw No.

carried out at the Presidency of the Court on November 9, 2022, to replace the permanent magistrates who were recused from hearing this action, the substitute magistrates Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, Fernando Lara Gamboa, and Hubert Fernández Argüello were selected.

21.- By means of separate briefs filed on November 15, 2022, substitute magistrates Rosibel Jara Velásquez and Alexandra Alvarado Paniagua; on November 17, 2022, substitute magistrate Ana Cristina Fernández Acuña; on November 24, 2022, substitute magistrate Fernando Lara Gamboa; on November 25, 2022, substitute magistrate Ileana Sánchez Navarro; and on November 28, 2022, substitute magistrate Hubert Fernández Argüello, each raised grounds for recusal from hearing this acción de inconstitucionalidad, among which reference is made to having a direct interest in the outcome of the proceeding, as well as to the fact that the rules being challenged are applied to the salaries, longevity pay (anualidades), and salary supplements they receive as substitute magistrates.

22.- By resolution at 3:23 p.m. on December 8, 2022, the Acting Presiding Magistrate of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), as a measure for better provision (prueba para mejor resolver), ordered the Director of the Human Resources Directorate (Dirección de Gestión Humana) of the Judiciary to indicate to this Tribunal whether Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled "Reform to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations for Title III of the Law to Strengthen Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, Referring to Public Employment," is or is not applied to the calculation of the compensation received by the substitute magistrates of the Constitutional Chamber.

22.- By means of a brief filed with the Secretariat of the Chamber on December 15, 2022, Ms. Roxana Arrieta Meléndez, in her capacity as Director of Human Resources (Gestión Humana), submitted a report to the Chamber and stated that there are two forms of calculation for the payment made to the substitute magistrates of the Constitutional Chamber: one under the figure of per-diem payments (dietas) and the other as an additional salary for additional duties (sobresueldo por recargo de funciones), this in accordance with Opinion C-374-2019 of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), which indicated that the fourth paragraph of Article 63 of the Organic Law of the Judiciary (Ley Orgánica del Poder Judicial) establishes that the compensation of substitute magistrates must be made by means of per-diem payments, which refers to substitutions to resolve one or more specific cases that the permanent magistrate cannot hear due to grounds for disqualification, excuse, or recusal; for other reasons such as leave, vacations, temporary or permanent absences of the permanent magistrate, the proper course is to appoint the substitute magistrate to the position during the period of the permanent magistrate's absence, and that appointment implies compensation of a salary nature. She highlights that, for the calculation of the value of the per-diem payment, the component of longevity pay is not recognized, whereas, if the payment is made through an appointment, the calculation of the longevity pay is adjusted to the provisions of Law 9635. She concludes by noting that, when the calculation of the compensation received by the substitute magistrates of the Constitutional Chamber corresponds to an appointment, the provisions of Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled "Reform to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations for Title III of the Law to Strengthen Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, Referring to Public Employment," are applied.

23.- By resolution at 3:30 p.m. on December 16, 2022, as a measure for better provision, the Director of Human Resources of the Judiciary was directed to clarify—within a period of three days—whether, for the Substitute Magistrates of this Tribunal who are not judicial officials—that is, persons whose main activity is the private practice of their profession or persons retired under the Judiciary's regime or any other—in the scenario of "leave, vacations, temporary or permanent absences of the permanent magistrate; the proper course is to appoint the substitute magistrate to the position during the period of the permanent magistrate's absence, an appointment that implies compensation of a salary nature," the aforementioned compensation does or does not contemplate the calculation of longevity pay.

24.- By means of a brief filed with the Secretariat of the Chamber on December 26, 2022, Roxana Arrieta Meléndez, in her condition as Director of Human Resources, responded to the request for better provision and stated that: "Regarding the payment made to the substitute magistrates of the Constitutional Chamber, under the figure of additional salary for additional duties, in accordance with Opinion C-374-2019 issued by the Office of the Attorney General, it is important to note that if the designation falls upon a person whose main activity is the private practice of their profession and who has never worked for the state (sic), their appointment will be processed without the payment of longevity pay; whereas, if the person is a retired judicial official, they will be paid the longevity pay amounts recognized to them before the Judiciary at the time of their designation." She clarifies that, in the event that payment for longevity pay is applicable, the calculation is made based on the provisions of Law 9635 for Strengthening Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas). She concludes by indicating that: "When the calculation of the compensation received by the substitute magistrates of the Constitutional Chamber corresponds to an appointment, the provisions of Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled 'Reform to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations for Title III of the Law to Strengthen Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, Referring to Public Employment,' are applied." 25.- By resolution at 5:51 p.m. on January 10, 2023, the Acting President of the Constitutional Chamber rejected the recusal motion raised by Magistrate Fernando Lara Gamboa. In the same resolution, the recusal requested by substitute magistrates Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, and magistrate Hubert Fernández Argüello was admitted, and they are deemed recused from hearing the acción de inconstitucionalidad. Furthermore, communication to the Presidency of the Supreme Court of Justice was ordered for its appropriate action regarding substitutions, in accordance with Article 6 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

26.- In a document submitted to the Secretariat of the Chamber on January 18, 2023, it was reported that, through draw No. 10893, carried out by the Presidency of the Supreme Court of Justice, the substitutes Ronald Salazar Murillo, Jorge Isaac Solano Aguilar, Ana María Picado Brenes, and Aracelly Pacheco Salazar were selected to hear this acción de inconstitucionalidad.

27.- By resolution at 8:40 a.m. on April 18, 2023, the Acting President of the Constitutional Chamber declared Magistrate Fernando Castillo Víquez enabled to hear this matter.

28.- By means of a motion filed on May 4, 2023, substitute magistrate Ana María Picado Brenes presented a recusal motion from hearing this matter, because according to information from the Human Resources Directorate of the Judiciary, "... as a retired judicial official, they will be paid the longevity pay amounts recognized to them before the Judiciary at the time of their designation...," considering that, as a retiree of the Judiciary's regime, the outcome of this action would affect her.

29.- In a document delivered to the Secretariat of the Constitutional Chamber on May 5, 2023, substitute magistrate Ronald Salazar Murillo requested that he be deemed recused from hearing this matter, given that, based on the information provided by the Human Resources Directorate, "they will be paid the longevity pay amounts recognized to them before the Judiciary at the time of their designation," and since he is a retired judicial official, he considers that the outcome of this matter will directly affect him.

30.- By resolution at 2:13 p.m. on May 9, 2023, the President of the Constitutional Chamber reviewed the recusals presented by substitute magistrate Picado Brenes and substitute magistrate Salazar Murillo, and ordered that they be deemed recused from hearing this matter.

31.- In an order at 2:57 p.m. on May 9, 2023, the President of the Constitutional Chamber declared permanent magistrates Fernando Cruz Castro and Paul Rueda Leal enabled to hear this matter and ordered the continuation of the processing of the case file (expediente).

32.- In a resolution of the investigating magistrate (magistrado instructor) at 9:40 a.m. on September 3, 2023, this acción de inconstitucionalidad was deemed expanded in the terms raised in the accumulated case file No. 19-019447-0007-CO, and a hearing was granted to the Office of the Attorney General, the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda), and the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica).

33.- In response to the hearing granted, Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his condition as Attorney General, appears by means of a brief filed with the Secretariat of the Constitutional Chamber on September 27, 2023, and indicates that the target of challenge in this acción de inconstitucionalidad is Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H; a decree that, in turn, reformed Articles 14, 17, and 22 of the Regulations to Title III of the Law to Strengthen Public Finances, which was issued through Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, of February 11, 2019. He warns that Article 14 of the Regulations to Title III of the Law to Strengthen Public Finances, after the entry into force of Decree No. 41729 referred to in this action, has undergone several reforms, which were produced through Decrees No. 41807 of July 23, 2019, No. 41904 of August 9, 2019, and No. 43952 of February 28, 2023. He points out that, for their part, Articles 17 and 22 of the Regulations to Title III of the Law to Strengthen Public Finances have not undergone reforms after the issuance of the challenged decree.

Regarding the calculation of the amount of longevity pay accumulated prior to the entry into force of the Law to Strengthen Public Finances: he recalls that, in salary matters, acquired rights (derechos adquiridos) are limited to preserving the total amount of salary that public servants were receiving before the entry into force of the changes in the respective salary rules, which implies that, as a result of the changes in the rules governing the compensation of public officials, it is not possible for the latter to see their total salary reduced. He states that his represented party has repeatedly held that, in matters of public employment, it is possible to make changes to the compensation regime provided that the acquired rights and consolidated legal situations of persons who maintained an employment relationship prior to those modifications are respected, and that acquired rights in the salary sphere "... are limited to the overall salary amount they were enjoying at that precise moment, which cannot be reduced or diminished." He points out that the method of calculating longevity pay after the entry into force of the Law to Strengthen Public Finances (a calculation that is regulated in the Public Administration Salary Law No. 2166 of October 9, 1957, as amended by the Law to Strengthen Public Finances, and in the regulatory provisions under challenge), did not entail a decrease in the total salary of public officials, so it is not possible to affirm that said rules violated the principle of non-retroactivity to the detriment of the acquired rights of their recipients. He indicates that his represented party does not observe that the challenged regulations establish an obligation to calculate longevity pay accumulated prior to December 4, 2018 (the date on which Law No. 9635 entered into force), on a percentage basis. He argues that, in this regard, Articles 50 and 56 of the Public Administration Salary Law, added by Law No. 9635, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI thereof, provide that, upon its entry into force: a) the longevity pay incentive (incentivo por anualidad) shall be a fixed nominal amount for each salary scale and shall be an invariable amount (Article 50); b) incentives, compensations, caps, or longevity pay shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their property rights (Article 56); c) the total salary of active servants in the institutions contemplated in Article 26 may not be reduced and the acquired rights they hold shall be respected; d) to establish the calculation of the fixed nominal amount in recognizing the longevity pay incentive after the entry into force of the law, 1.94% of the base salary for professional classes and 2.54% for non-professional classes shall be applied, on the base salary corresponding for the month of January 2018 for each salary scale. He adds that the cited rules make it evident that the legislator's intention, when reforming the provisions relating to the payment of longevity pay, was directed at ensuring that this additional salary (sobresueldo) be paid, prospectively, as a fixed nominal sum, without this implying an impact on the amount of longevity pay already accumulated, nor on the total salary of public officials, which rules out the existence of the contradiction alleged by the petitioning union between the stated legal rules (Articles 50, 56, and Transitory Provisions XXV and XXXI) and the challenged regulatory provisions. He states that, in any case, the competent jurisdiction to analyze whether any contradiction exists between the Public Administration Salary Law and the challenged regulation, or between the latter and the Law to Strengthen Public Finances, is the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), which is particularly clear if one takes into account that, if any inconsistency exists between the law and the regulation, such a situation is neither evident nor manifest, and therefore a comprehensive analysis of the matter is required to confirm or rule out the contradiction alleged. On the other hand, in response to the petitioner's claim that, in the approval process for the challenged rules, the hearing procedure referred to in Article 361 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) was omitted, he recalls that this is an issue on which the Chamber has indicated is a matter of ordinary legality that the interested party must bring before the administrative litigation judge, such that it is not appropriate to analyze it in an acción de inconstitucionalidad in which the object of analysis is directed at ensuring the Political Constitution is not harmed.

Regarding the criteria for performance evaluation and the participation of MIDEPLAN in public employment matters: he indicates that, according to the petitioning union, the challenged decree is unconstitutional, insofar as it intends that 80% of the performance evaluation of public officials be carried out based on individual goals. He states that, on this point, Articles 14, 17, and 22 of the Regulations to Title III of the Law to Strengthen Public Finances, as reformed by Decree No. 41729 whose constitutionality is questioned, did not set any parameter for the performance evaluation of public officials; parameters that were indeed established by Article 45 and following of the Public Administration Salary Law, added by the Law to Strengthen Public Finances, which are not the object of questioning in this action. He argues that the requirement that 80% of the performance evaluation be carried out taking the fulfillment of each official's individual goals as a reference was added in Article 48 of the Public Administration Salary Law since the enactment of the Law to Strengthen Public Finances; a rule that was reformed by the Public Employment Framework Law No. 10159 of March 8, 2022, but whose current text maintains the questioned requirement:

"Article 48- Criteria for performance evaluation. (...)

The longevity pay incentive shall be granted solely through performance evaluation for those public servants who work under the composite salary scheme, who have achieved a minimum rating of 'very good' or its numerical equivalent, according to the defined scale, in accordance with the following rules:

• a)Eighty percent (80%) of the annual rating shall be based on the fulfillment of the annual goals defined for each official, in accordance with the provisions of this chapter.
• b)Twenty percent (20%) shall be the responsibility of the head of department or superior, to be evaluated according to good performance in accordance with the competencies necessary for the performance of the position" (underlining not in the original text of the rule).

He argues that, according to the petitioning union, the challenged Decree No. 41729 conferred upon MIDEPLAN powers that violate the constitutionally granted autonomy of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), without indicating in the filing brief which powers are being referred to. On this point, the Attorney General's Office understands that it concerns the possibility conferred upon that ministry in the challenged Article 22, to advise and support all public institutions, as well as to provide methodological instruments to articulate the implementation of the performance evaluation with the different public institutions. He states that, for the Attorney General's Office, the possibility that public sector institutions receive advice and support from the Ministry of Planning on matters specific to public employment is not contrary to their autonomy, since requesting such collaboration is subject to the initiative of each interested public institution. On the other hand, he notes that with regard to the possibility that MIDEPLAN may supply methodological instruments to articulate performance evaluation in the different public institutions, the Constitutional Chamber, in judgment No. 2021-017098 at 11:15 p.m. on July 1, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1049802), issued as a result of the optional consultation raised by several deputies regarding bill No. 21.336, called Public Employment Framework Law, made it clear that matters relating to the performance evaluation of officials of second-degree autonomous institutions (like the CCSS), who perform exclusive and excluding functions for the exercise of powers constitutionally assigned to those institutions, is the competence of each public entity, which rules out the constitutional defect alleged. He warns that this was the line followed by the legislator in the Public Employment Framework Law, for, although subsection f) of Article 7 of that law tasked MIDEPLAN with issuing general guidelines and principles for the performance evaluation of employment relationships of public servants, that same rule clarified that said power does not apply "... to the employment relationships of public servants who perform administrative, professional, or technical functions or tasks that are exclusive and excluding for the exercise of powers constitutionally assigned to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal (TSE), and public entities with governmental or organizational autonomy, according to the determination made by the respective institution." He notes that, furthermore, this Tribunal has indicated, on many occasions, that the standing to defend the autonomy of a public entity rests exclusively with the institution itself, and thus it has ruled out the possibility of hearing allegations of this type raised by a union on their merits. He indicates that, in the opinion of the Attorney General's Office he represents, Article 22 of the challenged decree does not grant powers to MIDEPLAN that conflict with the autonomy of the Costa Rican Social Security Fund. In any case, the petitioning union does not have standing to request the annulment of that rule based on the eventual violation of that institution's autonomy. He concludes by suggesting to the Constitutional Chamber that this action be declared without merit.

34.- Laura Fernández Delgado appears in her condition as Minister of National Planning and Economic Policy, through a document filed with the Secretariat of the Chamber on October 4, 2023, and indicates that, in her opinion, the petitioner erroneously maintains that Articles 50, 54, and 56, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI, indicate that the longevity pay that public servants had accumulated prior to the entry into force of Title III of the Law to Strengthen Public Finances, should continue to be paid prospectively on a percentage basis. She states that to refute this argument of the petitioner, it suffices to refer to the wording of the invoked articles to verify that their assertion is erroneous, given that it starts from a subjective reading of the legal text and not from what it actually provides. They recall that clause 50 establishes:

"Article 50- On the amount of the incentive. As of the entry into force of this law, the longevity pay incentive of public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain invariable." Based on the preceding transcription, she considers that this article regulates the amount and not the revaluation mechanism, and even clarifies that, as of that article, that amount shall be nominal, fixed, and invariable, making it clear that the right that exists for officials is to maintain the amount they had received as longevity pay up to and including December 3, 2018, regardless of the percentage with which the longevity pay amounts had been calculated and recognized at the time they were granted, without any right existing that can be derived from the previous article, associated with a specific mechanism for calculating and revaluing the respective longevity pay. She continues by stating it is necessary to transcribe clause 54 of the Law to Strengthen Public Finances, which modified the Public Administration Salary Law, which states:

"Article 54- Conversion of incentives to fixed nominal amounts. Any other existing incentive or compensation that upon the entry into force of this law is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount, resulting from applying the percentage to the base salary as of January 2018" (highlighting not original).

She states that, as with the preceding article 50, the petitioner erroneously interprets that said rule establishes that the longevity pay amounts obtained prior to December 4, 2018, must retain the calculation and revaluation formula they had when they were recognized; however, she points out that upon a careful reading of this Article 54, it is clear that it rather provides precisely the opposite, since the longevity pay amounts accumulated prior to December 4, 2018, retain the amount recognized and revalued up to the date established by the rule, so that no harm is caused to the effective asset mass received by the officials. She argues that, in accordance with the foregoing, the Office of the Attorney General, in Legal Opinion No. OJ-041-2019 of May 29, 2019, in response to a consultation made by Deputy Pedro Muñoz Fonseca regarding the implementation of the Law to Strengthen Public Finances in the Costa Rican Social Security Fund with respect to the issue of longevity pay, indicated in what is of interest:

"(...) it is not possible to affirm that the future payment of the efficiency incentive granted as part of the longevity pay is an acquired right, given that such payment depends on the result of the performance evaluation. The foregoing is without prejudice to the longevity pay corresponding to past periods, which have already become part of the server's gross salary, a salary that cannot be reduced as provided in Transitory Provision XXV of Law 9635.

Longevity pay, in accordance with Article 50 of the Public Administration Salary Law, in relation to Transitory Provision XXI of Law No. 9635, must be a fixed nominal amount for each salary scale, the calculation of which is made on the base salary, applying 1.94% for professional classes and 2.54% for non-professional classes (...)" (highlighting supplied).

She adds that, similarly, later in response to the consultation on whether incentives paid on a percentage basis must be paid on a nominal basis as of the entry into force of Title III of Law No. 9635, it was added:

"Article 54 of the Public Administration Salary Law provides that any existing incentive or compensation that upon the entry into force of that law is expressed in percentage terms must be converted, prospectively, into a fixed nominal amount. (...).

The only additional salaries that can be calculated on a percentage basis after the entry into force of Law No. 9635 are those that this same law has established in percentage terms, such as the economic compensation for prohibition (prohibición) and the economic compensation for exclusive dedication (dedicación exclusiva)" (sic).

She argues that the foregoing confirms that the petitioner's interpretations are incorrect and that, rather, the Executive Branch has acted in strict compliance with the reform made by the Law to Strengthen Public Finances to the Public Administration Salary Law, thereby managing to contain the exponential growth in public salaries during a fiscal crisis situation. She argues that, in summary, the longevity pay amounts accumulated prior to December 4, 2018, constitute an acquired right, such that they cannot be reduced, but this statement cannot be equated to them having to continue being paid on a percentage basis. She points out that possible future longevity pay amounts constitute a legitimate expectation (expectativa de derecho) and, furthermore, depend on fulfilling the conditions established by the Law itself, so there would be no possibility of them being recognized with a calculation formula different from the one provided. She continues by noting that it is necessary to bring up the provisions of Article 56 of the same normative body, which establishes:

"Article 56.- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or longevity pay amounts remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their property rights" (highlighting not original).

She indicates that this clause, contrary to what the plaintiff in this proceeding considers, rather confirms the correct action of the Executive Branch, because, as the highlighted transcribed portion indicates, the incentives and longevity pay already remunerated as of the date of entry into force of the law must be protected and their amounts cannot be varied, without this implying the remote possibility of establishing mechanisms—such as the nominalization established in the law itself—to manage the growth of the amounts that must be paid in the future. She indicates that, for its part, Transitory Provision XXV provides:

"TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of the servants who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced and the acquired rights they hold shall be respected" (highlighting not original).

She argues that the nominalization of the salary components was carried out with the amounts that the officials were already receiving prior to the date of entry into force of the law, such that it is not even possible to affirm that there was any recalculation process, given that the nominalization of the amounts received prior to December 4, 2018, simply consisted of taking those amounts and maintaining them as a nominal, fixed, and invariable amount, that is, freezing their growth in the future; amounts that in reality were never a subjective right either, given that they were simply a collateral aspect that might or might not occur when adjustments were made to the base salary.

It points out that, although it is common in the public sector for increases to be made on a semiannual basis, what these increases must guarantee as a legal imperative is the compensation for the purchasing power of money; that is, inflation, which does not prevent, on certain occasions, a more generous increase from being recognized, without this constituting an obligation, depending on the economic possibilities of the salary negotiation context. Therefore, it is also neither possible nor correct to affirm that annual increments (anualidades) or other incentives linked to the base salary had, at any time, a constant growth rate by legal mandate; rather, this depended on the salary policy established by the respective administration. Regarding Transitory Provision XXXI, they indicate that it provides:

“TRANSITORIO XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in article 50, in the recognition of the annual increment incentive, immediately upon the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1.94%) of the base salary shall be applied for professional classes, and two point fifty-four percent (2.54%) for non-professional classes, on the base salary corresponding to the month of January 2018 for each salary scale”.

It argues that this transitory provision also bears no relation to the plaintiff's claim, given that the mechanism used to establish the nominal amount of the pluses to be recognized for officials after December 4, 2018, is not questioned, which is what the transcribed provision effectively regulates. Therefore, the reason for invoking said provision is not understood, beyond an error in the filing brief, and, consequently, it considers any analysis on this point to be of no interest.

It argues that the plaintiff claims that, with the issuance of the challenged decree, a retroactive effect was given to the nominalization of annual increments, to the detriment of the acquired rights of the officials. On this matter, it points out that there is no doubt that the annual increments granted to officials based on the results obtained in the previous year's performance evaluation and the completion of one more year in public administration constitute an acquired right of a monetary nature, according to the amount that had been recognized; however, it considers that this situation is not comparable to recognizing a specific revaluation formula—as a growth rate—which is what it considers the plaintiff intends. It argues that it also does not agree that there is the slightest indication of retroactive application, because no official had the amount they received prior to the entry into force of the Public Finance Strengthening Law varied as a result of the challenged executive decree, thus rejecting the claim that an infringement of article 34 of the Political Constitution is occurring. It indicates that it cannot be overlooked that the regulations prior to the modification introduced by the Public Finance Strengthening Law provided a mechanism ensuring a specific growth rate for annual increments, given that this could occur as a collateral consequence of an increase in the base salary scales; however, this exponential growth in remuneration occurred due to the historically lax control over base salary adjustments. Yet, even under the previous regulations, it was possible, with a much more complex study, to make these adjustments without the repercussions on pluses being so high. It argues that the challenged decree is an echo norm that responds to the provisions established in Title III of the Public Finance Strengthening Law and the Regulation for that Title III (Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H of February 11, 2019). It indicates that Title III of the cited Law entered into force on December 4, 2018, as an exception under article 361, subsection 2) of the General Public Administration Law, which had not changed as of May 2019. It argues that the questioned executive decree does not establish its own regulations but rather takes up the content and scope of the provisions established in the cited Title III of Law No. 9635 to ensure harmonious operation and respect for the spirit of the additions and reforms applied to the Public Administration Salary Law, thereby not generating changes that had not already been produced by the Public Finance Strengthening Law itself. It adds that, since there was no discretion on the part of the Executive Branch that could have arbitrarily affected the National Union of Nursing and Related Fields (Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, SINAE), there was no basis for granting a hearing that was devoid of relevance and necessity (article 361 of the General Public Administration Law) given the institutional urgency of being able to define, via regulation, matters related to annual increments, among other salary components. It recalls that the Constitutional Chamber has indicated that the study of a possible infringement of that numeral 361 during the exercise of regulatory power is a matter of legality and not of constitutionality. It points out that article 22 of the challenged decree is also a norm that echoes the provisions established in articles 46 to 49 of Title III of Law No. 9635. It points out that the adjustments applied through article 1 of the challenged decree do nothing more than reiterate the powers granted to MIDEPLAN in the exercise of its stewardship in public employment matters, among which is providing the corresponding methodological instruments to coordinate with the different institutions, including the effective implementation of the performance evaluation established in the cited Title III. It adds that article 7, subsection f) of the Framework Law for Public Employment No. 10159 reiterated MIDEPLAN's power to issue guidelines and general principles for the performance evaluation of the employment relationships of public servants, and also clarified that said power does not apply to those performing administrative, professional, or technical functions or tasks that are exclusive and exclusionary for the exercise of the powers constitutionally assigned to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, and public entities with governmental or organizational autonomy, as determined by the respective institution. It warns that, for this reason, the questioned article 22 must be applied in accordance with the provisions of article 7, subsection f) of the Framework Law for Public Employment, and therefore, no evaluation guideline that conflicts with the autonomy of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) is being issued. It adds that the plaintiff's arguments are limited to a conflict of mere legality between what they believe articles 50, 54, and 56, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI of the Public Finance Strengthening Law, provide versus what, in the plaintiff's subjective consideration, is an abuse of the exercise of regulatory power in relation to the legal text. Therefore, it considers that this matter should be declared inadmissible, because what is appropriate is for it to be resolved by the ordinary jurisdiction, as established in article 49 of the Constitution, and therefore requests that it be so declared. It concludes by requesting that the unconstitutionality action be dismissed.

35.- In response to the granted hearing, Nogui Acosta Jaén appears as Minister of Finance, through a document filed with the Secretariat of the Chamber on October 9, 2023, and points out that the arguments presented by SINAE revolve around the interpretation made of certain articles of Law No. 9635 of December 3, 2018, specifically articles 50, 54, and 56, as well as its Transitory Provisions XXV and XXXI, and in the interpretation of these articles, this union argues that Law No. 9635 does not establish that annual increments acquired before December 4, 2018, must continue to be paid as a percentage, and according to their interpretation, the law establishes that these annual increments will be maintained as fixed nominal amounts. He argues that, in the opinion of his represented entity, the arguments presented are erroneous and distorted, and therefore deviate from what the questioned regulations actually provide. He states that article 50 of the Public Finance Strengthening Law regulates the amount of the annual increment incentive and establishes that it will be a fixed nominal amount, for each salary scale, and that this amount will be invariable. He points out that from that numeral, it can be deduced that the right that exists for the officials is to maintain the amount they have received for annual increments until December 3, 2018, without taking into account the percentage with which the recognized annual increments were calculated. He argues that the revaluation mechanism for calculating annual increments after the law's entry into force would be nominal, fixed, and invariable; that is, the law does not prohibit the payment of annual increments acquired before that date on a percentage basis, but rather what the norm establishes is a fixed nominal amount for annual increments as of the law's entry into force, which does not prevent previous annual increments from continuing to be calculated and paid according to the original percentage. He adds that the wording of article 54 of Title III of the Public Finance Strengthening Law follows the same line, focusing on other incentives or compensations expressed in percentage terms, which means that the annual increments accumulated before that date of the law's entry into force retain the amount for which they were recognized and revalued up to that point, making it evident that the principle of non-retroactivity is neither infringed nor even contradicted, nor is what is provided in the Law. He adds that, for its part, article 56 of Title III of the cited law makes it clear that the amounts already remunerated and paid to public officials as of the date of the cited law's entry into force must be protected and cannot be varied to the detriment of acquired patrimonial rights; that is, what has entered their patrimony cannot be charged back or its return requested, which has not happened at any time, nor is there the slightest intention to act in the way the plaintiff interprets. He warns that the annual increments accumulated before December 4, 2018, have always been respected, as established in the cited law, since the amounts already remunerated under the previous calculations have been maintained; otherwise, the principle of non-retroactivity would be violated, as the plaintiff Union points out, and for this reason, he considers that the plaintiff is making an erroneous interpretation of the regulations, without support or foundation. He adds that the application of Title III of the Public Finance Strengthening Law and matters relating to the Public Administration Salary Law has been carried out with clear respect for the rights of public servants. He reports that the execution given to that Law has fulfilled the purpose for which it was enacted, which is to maintain a sustained fiscal policy in terms of public spending on salaries, and a significant saving of these items within the national budget has been observed. He adds that Transitory Provision XXV of the cited law guarantees the total salary of active employees so that no reduction occurs, and therefore reiterates that the law does not affect the amounts already received and does not establish a subjective right to a specific calculation and revaluation mechanism for annual increments accumulated before the entry into force of Law No. 9635. He adds that there was no recalculation for the nominalization of the salary components of the amounts received prior to December 4, 2018, but rather, simply, what was done was to take those amounts and maintain them as a nominal, fixed, and invariable amount, that is, to freeze their future growth. He points out that, in the same vein, Transitory Provision XXXI of Title III of the cited law establishes the nominalization method that applies to annual increments acquired after December 4, 2018; a transitory provision that is not related to what is alleged by the plaintiff union, because the mechanism used to establish the percentages applied to determine the nominal amount of the pluses recognized to officials after December 4, 2018, is not being questioned. He warns that it is not true that the challenged executive decree was applied retroactively, since no public official experienced a variation or reduction in the amount of annual increments received before the entry into force of the Public Finance Strengthening Law, and therefore he considers that no violation of the provisions of article 34 of the Political Constitution has occurred. He clarifies that this decree also does not establish its own regulations but rather takes up the content and scope of the provisions established in Title III of Law No. 9635 to ensure harmonious operation while respecting the spirit of the additions and reforms applied to the Public Administration Salary Law, without generating changes that had not already been made by the Public Finance Strengthening Law itself. He indicates that, regarding the alleged violation of article 361 of the General Public Administration Law because, according to the plaintiff, the Executive Branch breached due process, the right to a hearing, and the principle of maximum or legitimate trust by unilaterally issuing the decree, the ministry he represents considers that the challenged decree was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Public Finance Strengthening Law and the Regulation of Title III of the same law. And that, due to urgency for reasons of public interest, the hearing for the different decentralized entities was excepted to ensure uniform and coherent compliance with the provisions of the law in the Public Administration, acting according to the scope provided in article 26 of said law, and thus avoiding any contradiction or legal uncertainty in its correct application; an exception for reasons of public interest and urgency that prevails over the particular interest. As to the challenged article 22, he points out that it is a numeral that is not issuing evaluation guidelines that conflict with the autonomy of the Costa Rican Social Security Fund, and furthermore, it is a norm that is in line with MIDEPLAN's powers regarding public employment, as established in Law No. 9635 and the Framework Law for Public Employment. He argues that this ministry defends the legality of the measures taken in relation to Title III of the Public Finance Strengthening Law, considering that the constitutional and legal principles cited by the plaintiff union have not been infringed or violated. He concludes by requesting that this unconstitutionality action be dismissed.

36.- Magistrate Ingrid Hess Herrera filed a motion to recuse herself.

37.- The Presidency of the Court, by resolution at 10:39 a.m. on November 15, 2023, accepted Magistrate Hess Herrera's recusal and removed her from hearing this unconstitutionality action.

38.- The oral hearing indicated in articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, considering this resolution to be sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

39.- The legal requirements have been met in the proceedings.

Drafted by Magistrate Solano Aguilar; and,

Considering:

I.- Preliminary matters of this action:

a.- The admissibility rules in unconstitutionality actions.- Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates the prerequisites that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a pending matter to be resolved in an administrative or judicial venue where the unconstitutionality is invoked; a requirement that is not necessary in the cases provided for in paragraphs two and three of that article, that is, when due to the nature of the norm there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman, in these latter cases, within their respective spheres of competence. However, regarding the need for a prior pending matter to be resolved in administrative proceedings, it is necessary that it involve the proceeding that exhausts the administrative channel, which, in accordance with article 126 of the General Public Administration Law, is from the moment the ordinary appeals are filed before the superior hierarchical authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. Likewise, there are other formalities that must be fulfilled, namely, the explicit determination of the challenged regulations, duly substantiated with specific citation of the constitutional norms and principles considered infringed, authentication of the brief filing the action by an attorney, accreditation of standing conditions (powers of attorney and certifications), as well as the literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the norms was invoked in the underlying matter; all requirements that, if not satisfied by the plaintiff, may be the subject of a prevention order for compliance by the Presidency of the Chamber.

b.- Regarding the partial inadmissibility of the plaintiff party's arguments in this action. Having analyzed the briefs initiating this proceeding, it is clear that there are arguments from the plaintiff party that were not duly substantiated or that do not constitute matters of constitutionality, but rather of legality, and, therefore, prevent this Court from ruling on them.

1- As this Chamber has repeatedly indicated, the unconstitutionality action is a process with certain formalities that, if not met, prevent this jurisdiction from hearing the intended challenge. One of these requirements corresponds to the necessary substantiation of the brief formulating the unconstitutionality action. The Constitutional Jurisdiction Law, in its article 3, provides that "The Political Constitution shall be deemed infringed when such results from the comparison of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with the constitutional norms and principles." Now, for this Court to deem the infringement constituted and to be able to declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, whoever promotes an unconstitutionality action has the burden of demonstrating how that provision infringes Constitutional Law and, furthermore, must indicate why the claim should be upheld. This is termed by this Chamber as the burden of argumentation, that is, that “a norm that prima facie (sic) is contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is actually no conflict between that norm and the Political Constitution; the opposite occurs if an action is filed against a norm that upon initial examination does not appear contrary to the Constitution, in which hypothesis it is the plaintiff who must advance arguments convincing about the unconstitutionality” (see ruling No. 1995-0184 of 4:30 p.m. on January 10, 1995). Subsequently, in ruling No. 2013-016944 of 2:30 p.m. on December 18, 2013, this Chamber made express reference to the requirement of due substantiation of the filing brief—as an essential requirement for the admissibility of the action, pursuant to the provisions of the aforementioned article—in the following terms:

“II.- INADMISSIBILITY DUE TO LACK OF SUBSTANTIATION. In accordance with article 78 of the Constitutional Jurisdiction Law, in the brief in which the unconstitutionality action is filed, the grounds must be clearly and precisely set forth, with specific citation of the norms or principles considered infringed. Said requirement does not merely translate into a formality, but into an essential admissibility requirement, because by virtue of the pro sentencia principle—developed on other occasions by this Chamber—whereby the admissibility requirements must be interpreted in a manner favorable to the action, moreover, Constitutional Law is of a preferential public order and in guarantee of its supremacy and validity there is a public interest by virtue of which obstacles to the admission and substantive resolution of an action must be interpreted and applied restrictively. Thus, all procedural norms must be interpreted and applied in such a way as to achieve the rendering of a judgment, which not only facilitates the administration of justice but also avoids the imposition of obstacles to not reaching it (see in the same sense, rulings numbers 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08, and 2887-08). Consequently, the lack of substantiation of the action prevents the rendering of a duly reasoned and congruent judgment with what is sought. Likewise, it is inappropriate for this Chamber to rule on the merits of norms questioned in an action when the plaintiff does not substantiate the reasons for their challenge, since this would imply carrying out an abstract constitutional review as an academic exercise, which is not compatible with the purpose of a process of this nature.” In ruling No. 2020-000319 of 12:15 p.m. on January 8, 2020, this Chamber reiterated that:

“…given the formalism legally established for proceedings of constitutional review, the argumentative burden in the processing of an unconstitutionality action falls on the plaintiff, who must explain, without ambiguity, the existing contradiction between an infra-constitutional regulation and the block of constitutionality, as well as the standing that assists them.” The plaintiff party alleges the following: a) The violation of the right to a dignified and fair salary, considering the reductions to be excessive, disproportionate, and unreasonable, not only because of the calculation they will apply to the payment of annual increments, but also regarding how the assessment will be subjectively carried out. It is indicated that the percentage of decrease in the payment of annual increments is such that it contradicts the criteria of equity, justice, proportionality, and reasonableness, because that nominal value approaches almost zero and will not grow over time. It is argued that it is unreasonable as an economic incentive for the worker and disproportionate, as it will eventually eliminate the payment of annual increments in a composite salary. b) The violation of the principle of prohibition of arbitrariness, by subjecting workers to unequal treatment in the management of their recognized rights and/or consolidated legal situations. c) The violation of the principle of prohibition of misuse of power, due to the abusive, excessive, and unconstitutional use incurred by the Executive Branch in relation to its powers. d) The violation of the principle of equality, due to the drastic decrease that the questioned regulations will entail in the payment amount of annual increments for only some workers and for making a distinction in the amount of that same item between professionals and non-professionals.

However, in the sub examine, a clear and sufficient substantiation regarding those arguments is lacking. The action requires rigorousness not only in setting forth the grounds of unconstitutionality perceived in a regulation, but also in establishing them with due specificity and substantiation, so that a possible judgment on the merits is congruent with the arguments raised, which is not fulfilled in these instances.

Without these evaluative elements to support their argumentation, it is not possible to undertake an examination of the reasonableness of a norm, due to the absence of a coherent argumentative line substantiated by evidence. In this regard, the following has been stated:

“To undertake an examination of the reasonableness of a norm, the Constitutional Court requires that the party provide evidence or at least evaluative elements on which to base their argumentation, and the same procedural burden corresponds to whoever refutes the action's arguments, and the failure to comply with these requirements makes the claims of unconstitutionality unacceptable. The foregoing is because it is not possible to conduct a ‘reasonableness’ analysis without the existence of a coherent argumentative line that is supported by evidence. This, of course, when it does not involve cases whose ‘unreasonableness’ is evident and manifest” (Ruling No. 1999-005236 of 2:00 p.m. on July 7, 1999, reiterated in ruling No. 2016-014392 of 9:05 a.m. on October 5, 2016).

In this sense, the Chamber considers that the plaintiffs' approach is abstract and general, as it is limited to mentioning that there is a salary detriment to workers that they consider disproportionate and irrational through a norm that, subjectively, is considered not reasonable; however, they do not specify the reasons, nor do they present solid data or evidence, or evaluative elements that would allow an analysis of the reasonableness of the decision made by the Executive Branch, as required by the jurisprudence of this Chamber. Thus, for this Court, it is impossible to carry out a reasonableness analysis in the absence of suitable evidence, which, as stated, is an indispensable requirement, unless it involved an evident and manifest unreasonableness, which is not the case.

On the other hand, the plaintiffs consider that, to the extent that the granting of incentives such as annual increments depends on subjective assessments by those who grade them, the right to salary will be violated. However, in the judgment of this Chamber, the questioning of the subjectivity in the grading to which the employee could eventually be subjected is nothing more than an abstract, imprecise, and generic opinion that does not necessarily involve the potential violation of fundamental rights. And, in any case, the disagreements that officials might have with the result of the examination carried out are a matter of legality that this Court is not responsible for evaluating and that, therefore, must be discussed before the Administration or in the corresponding jurisdictional venue.

Likewise, regarding the alleged injury to the principle of prohibition of arbitrariness and the principle of prohibition of misuse of power, the filing brief does not provide adequate substantiation of the reasons, based on grounds of constitutionality, for which the potential injury to those principles is considered, but rather refers to criteria that must be verified in the legality venue.

Specifically regarding the principle of equality and non-discrimination, merely invoking its violation is not sufficient. In this sense, it is appropriate to remind the plaintiff party that it has been the jurisprudential line of this Court that when the violation of the principle of equality or proportionality is alleged, as happens in this case, there is a duty to provide a parameter for comparison, along with the corresponding analysis. Hence, whoever invokes that type of violation is obliged to provide elements that allow a full comparison to be made between the subjects treated differently, making it possible to verify whether the alleged inequality occurs or not. This, in doctrine, is known as the “tertium comparationis” (point of reference, of comparison), and regarding it, in ruling No. 1994-7261 of 08:30 a.m. on December 9, 1994, reiterated in 2021-24764 of 9:20 a.m. on November 3, 2021, and in 2022-13096, of 9:30 a.m. on June 8, 2022, it was stated:

“With respect to the principle of equality, as this Chamber has repeatedly held, the most important factual prerequisite is that there exists discriminatory treatment devoid of any objective and reasonable justification; this is the reason why whoever invokes the violation of this principle must provide, so that a full comparison can be made, parameters of comparison and thus verify whether or not inequality is produced (see among others and by way of example, rulings Nos.

196-91 in Considerando II; 1432-91, in Considerando II and 1732-91)." In the sub examine, the claimant of the accumulated action did not provide or develop a comparison parameter that would allow the Court to perform the corresponding analysis; they only questioned a differentiated treatment of the worker sector in the Nursing field, without referring to which other specific sector and how the articles of the challenged regulation caused it. They also failed to do so when questioning the difference in recognition in the payment of the annuity (anualidad) to the professional and non-professional sectors; and the assessment they make regarding a future possibility that the payment of annuities (anualidades) might eventually disappear is merely subjective, lacking objective parameters of constitutionality.

Consequently, the lack of substantiation of the action regarding these aspects prevents even an assessment of the violation of the indicated principles. As already noted, the Chamber's case law is forceful in pointing out this duty to substantiate the arguments of unconstitutionality (see also in this regard judgment no. 2023-31744, of 9:30 a.m. on December 6, 2023). In the case under study, the claimant merely points out the constitutional principles allegedly affected by the regulation they intend to challenge, without detailing or weaving together a specific argument that would allow for an assessment of whether, in effect, the stated defects are present.

It is therefore inappropriate for this Chamber to rule on the merits of norms challenged in an action when the claimant does not substantiate the reasons for their challenge, since this would imply conducting an abstract constitutional control as an academic exercise, which is not compatible with the purpose of a proceeding of this nature.

2- The claimant also argues that the challenged regulation violated due process, the right to a hearing, and legitimate expectations (confianza legítima), because in the procedure for issuing the reform of the questioned decree, the hearing established in Article 361 of the General Law of Public Administration for the unions was omitted, also harming their right to participation. In the claimant's view, when Title III of the Law to Strengthen Public Finances was first regulated, there was an opportunity for dialogue and discussion between the Minister of National Planning and Economic Policy, the unions, and representatives of the Caja Costarricense de Seguro Social; however, for the second decree challenged here, that space was not granted, and it was issued without granting any hearing to the interested parties, even though it radically changed the content of its predecessor. Article 361 of the General Law of Public Administration provides as follows:

"Article 361.- 1. A hearing shall be granted to decentralized entities regarding projects of general provisions that may affect them.

2. Entities representing interests of a general or corporate nature affected by the provision shall be granted the opportunity to express their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency duly recorded in the preliminary draft oppose this.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period indicated in each case." Now, regarding the alleged omission to provide a hearing to the interested parties prior to issuing an executive decree, the Majority of this Court has stated the following:

"III.- In any case, it is necessary to point out that the Constitutional Chamber has repeatedly stated that the failure to hold the hearing provided for in Article 361 of the General Law of Public Administration, regarding the issuance of acts with general effects, constitutes a defect of legality and not of constitutionality, based on the following order of considerations:

"III.- Regarding the alleged unconstitutionality of Articles 10, 141, 192, and 204 of the Regulation to Title II of the Law to Strengthen and Modernize Public Entities of the Telecommunications Sector. The claimant considers that numerals 10, 141, 192, and 204 of Decreto Ejecutivo 35148-MINAET are unconstitutional because they were issued without respecting the right to a hearing that Article 361 of the General Law of Public Administration conferred upon the Sindicato de Ingenieros del ICE. On this matter, it must be noted that the Constitutional Chamber, correctly, in its first judgments, established that the hearing in Article 361 of the General Law of Public Administration is a requirement of legality, and not of constitutionality. Indeed, in vote number ° 459-91 of 3:10 p.m. on February 27, 1991, it stated the following:

"Therefore, it is not the Constitution that establishes the right for the Executive Branch to grant a hearing to interested parties before enacting provisions of a general nature; rather, it is the General Law of Public Administration which, in its Article 361, has provided it as an obligation on the part of the Executive Branch. For this reason, the omission to comply with said requirement before enacting a decree constitutes a matter of mere legality that must be discussed in the corresponding venue, since there is no constitutional violation in this case that would bring the matter within the jurisdiction of this Chamber."- Based on what was stated in the cited precedent, the claimant's allegation constitutes a matter of legality that does not harm the Law of the Constitution, since, as has been pointed out on other occasions, the obligation of the Executive Branch to grant a hearing to entities representing interests of a general or corporate nature does not stem from the Law of the Constitution, as it does not constitute an element that forms part of the right of defense (see judgment number 16491-07 of 2:57 p.m. on November 14, 2007). By virtue of this, the lack of public consultation prior to the issuance of provisions of a general nature constitutes a matter of legality and not of constitutionality, except in those cases where the norm affects fundamental rights, which does not occur in the case under study. Therefore, the action must be dismissed regarding this point" (see judgment No. 2014-16158, of 2:30 p.m. on October 1, 2014)." (Judgment no. 2018-7227, of 9:40 a.m. on May 9, 2018) More recently, in judgment no. 2022-20104, of 3:05 p.m. on August 26, 2022, this Court reiterated the case law that, regarding the hearing provided for in subsection 1 of Article 361, indicates the following:

"1) Citizen participation: the claimant considers that the challenged Decree is unconstitutional due to procedure, because it did not follow public consultation procedures. In this regard, the PGR in its report considers that said allegation is inappropriate. For its part, the Ministry of Health indicates that the reform was subjected to public consultation through La Gaceta N°96 of May 18, 2012, and in a nationally circulated newspaper, La Prensa Libre of May 5, 2012, in addition to the Ministry of Health's intranet for institutional officials. Once the consultation was closed, observations were reviewed and the pertinent ones incorporated. From all of this, this Chamber does not find the alleged violation, not only because it is verified that there was a public consultation, but because, in reiterated case law, this Chamber has indicated that non-compliance with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the General Law of Public Administration is a dispute of legality." (Judgment no. 2017-17950, of 10:31 a.m. on November 8, 2017, reiterated in 2021-25386, of 1:10 p.m. on November 10, 2021) In this particular situation, this Court maintains the position it has stated regarding this point, in the sense that the omission by the Executive Branch to grant a hearing to interested parties prior to issuing a regulation is a control that must be exercised in the venue of legality and not in this jurisdiction, since the allegation is based not only on an infra-legal norm, but also because, furthermore, the legal provision itself establishes in point 2 that such a hearing is not necessary to grant when there are reasons of public interest or urgency duly recorded in the preliminary draft. According to the hearing granted in this proceeding to the Minister of Finance in 2023, "the challenged decree was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Law to Strengthen Public Finances and the Regulation of Title III of the same law and that, due to urgency for reasons of public interest, the hearing to the different decentralized entities was exempted to ensure a uniform and coherent compliance with the provisions of the law in the Public Administration, acting in accordance with the scope provided in Article 26 of said law, and thus avoiding any contradiction or legal uncertainty in its correct application; an exception for reasons of public interest and urgency that prevails over private interest." Now, if the challenge is regarding the veracity of those reasons, this is also a matter that must be resolved in the respective venue of legality and not of constitutionality, as it is a matter of mere legality.

3- Also challenged is the imposition of evaluation parameters by MIDEPLAN with total disregard for the national reality, which violate the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social, as it intends for 80% of the performance evaluation of public officials to be carried out based on individual goals. In the first place, as pointed out by the Procuraduría General de la República, Articles 14, 17, and 22 of the challenged regulation do not set any parameter for the performance evaluation of public officials. These parameters were established by Article 45 and following of the Law of Public Administration Salaries, added by the Law to Strengthen Public Finances, norms that are not the subject of the challenge in this action. It should be noted that the requirement that 80% of the performance evaluation be carried out taking as a reference the fulfillment of each official's individual goals was added to the Law of Public Administration Salaries upon the enactment of the Law to Strengthen Public Finances, through the addition of its Article 48, which was recently reformed by the Ley Marco de Empleo Público; however, its current text maintains the challenged requirement:

"Article 48- Criteria for performance evaluation.

…The annuity (anualidad) incentive will be granted solely through performance evaluation for those public servants who work under the composite salary scheme, who have achieved a minimum rating of 'very good' or its numerical equivalent, according to the defined scale, in accordance with the following rules:

• a)Eighty percent (80%) of the annual rating will be carried out on the fulfillment of the annual goals defined for each official, in accordance with the provisions of this chapter.
• b)Twenty percent (20%) will be the responsibility of the head or superior, which will be evaluated based on good performance in accordance with the competencies necessary for the performance of the position." (The underlining is not from the original) Consequently, this is a situation provided for in another legal regulation that is in no way challenged in this action, so any allegation in this regard must also be dismissed.

On the other hand, regarding the alleged impact on the autonomy of the C.C.S.S., the claimant did not specify which powers were conferred upon MIDEPLAN in the challenged decree that they consider harms the constitutionally granted autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social; and, in any case, this Court has pointed out on multiple occasions that the defense of a institution's autonomy must be brought before this body by that same entity and not by a third party, including union organizations. On this particular topic, in vote no. 2021-022948 of 9:15 a.m. on October 13, 2021, reiterated in judgment no. 2023-10777 of 9:30 a.m. on May 10, 2023, this Chamber stated the following:

"III.- ON THE INADMISSIBILITY OF THIS ACTION, REGARDING THE ALLEGED INFRACTION OF THE AUTONOMY OF THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. In the sub lite, the claimants formulate as their first reproach an alleged infraction of the reinforced institutional autonomy recognized in the constitutional text for the Caja Costarricense de Seguro Social (Articles 73 and 188 of the Political Constitution). Regarding this specific point, it must be indicated that this Constitutional Court has resolved, repeatedly, that the defense of an institution's autonomy must be brought before this body by that same entity and not by a third party (votes Nos. 2008-014190 of 10:00 a.m. on September 24, 2008, 2008-017295 of 2:48 p.m. on November 19, 2008, and 2016-01669 of 9:30 a.m. on February 3, 2016). This criterion was ratified by this Chamber, recently, when hearing an action of unconstitutionality analogous to the present one, filed by another union organization (ANEP) that also sought to challenge various articles of the cited Law of Public Administration Salaries (reformed by Law No. 9635), precisely for the alleged infraction of the autonomy of municipalities and various autonomous institutions. On that occasion, this Court issued vote No. 2019-010635 of 9:20 a.m. on June 12, 2019, in which it was indicated – regarding this point – that:

"(…) In the case under study, the plaintiff states that the standing of their represented party to file this action derives from the defense of diffuse interests, as they defend the interests of public officials and their families, which constitutes a more or less determined group. They also claim to defend a larger community, formed by taxpayers, those administered under the municipal regime, local governments, and public officials working in various public institutions who are entitled to a certain level of autonomy. The Chamber does not share the claimant's criteria regarding their standing for the defense of diffuse interests. The plaintiff is a legally constituted association, among whose objectives are, among others, "b. To watch over the rights and interests of all members; "c. To study, advocate for, and defend better working conditions for workers affiliated with the union" (Articles 2 and 3). It is clear that we are in the presence of corporate interests, also derived from collective interests, which are what the plaintiff Association intends to defend. There is a clear relationship between the challenging of the norms and the interests of its members, which grants it standing to file the action. However, that relationship is not sufficient to protect the rights of the families of its members or of an even larger community, formed by taxpayers, those administered under the municipal regime, local governments, and public officials working in various public institutions who are entitled to a certain level of autonomy. Accepting that the Association has standing to defend the interests of that broader, general, and diverse group would mean accepting the existence of a kind of popular action, which is reserved to law in our legal system, meaning it must be expressly provided for by it, which is not the case. Regarding the defense of autonomy, be it municipal or of autonomous institutions, this Court has repeatedly indicated that the defense of an institution's autonomy must be carried out by that same entity and not by a third party (votes Nos. 2008-014190 of 10:00 a.m. on September 24, 2008, 2008-017295 of 2:48 p.m. on November 19, 2008, 2016-01669 of 9:30 a.m. on February 3, 2016, and 2017-008159 of 9:15 a.m. on June 2, 2017). In this sense, and regarding municipal autonomy, starting from judgment No. 2007-07136 of 4:46 p.m. on May 23, 2007, the Court, by majority vote, determined that the Municipal Council has the standing to defend municipal autonomy, with the Mayor being able to assume it only when explicit authorization from the former is given. To this effect, it stated:

"II.- STANDING. INADMISSIBILITY OF THE ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY FILED BY A MUNICIPAL MAYOR FOR THE DEFENSE OF THE AUTONOMY OF THE TERRITORIAL CORPORATION. In the present matter, the Mayor of Montes de Oca comes before this Court in an action of unconstitutionality against Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 33148-MOPT of May 8, 2006, considering it contrary, among other provisions, to Article 170 of the Political Constitution and harming, in essence, municipal autonomy. Certainly, this Constitutional Court has traditionally admitted the possibility that local corporations and other functionally decentralized public entities have to challenge a norm or provision of Public Law for considering that it threatens their autonomy, given that it has even required that this grievance must be alleged exclusively by the respective entity, and a third party or any administered person cannot arrogate the defense of autonomy. It is equally true that this Constitutional Court, in previous judgments, has admitted the standing of the Municipal Mayor - formerly Municipal Executive - to hear and resolve actions of unconstitutionality when the infraction of local autonomy is invoked. However, upon better consideration and in accordance with the provisions of Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, which establishes that constitutional jurisprudence is binding erga omnes, except for this Court itself, we proceed to reconsider the issue of standing and admissibility in the following terms. In light of the Law of the Constitution, the Municipal Government is in the hands of a deliberative and collegial body composed of council members and, traditionally and legally, called the Municipal Council (Concejo Municipal). It is this collegial body that is responsible for exercising local government and adopting cantonal-level territorial policy guidelines. Consequently, it is the Municipal Council, as the political, multi-member, and democratic organ par excellence, that the original Constituent called upon to defend and preserve the political autonomy of government proclaimed in the first paragraph of Article 170 of the Constitution. The Mayor - called 'Municipal Executive' before the Municipal Code of 1998 - is a single-member organ of a fundamentally administrative and executive nature, which does not have the political vocation of the Municipal Council. From the perspective of the Law of the Constitution, the fundamental competence of the Municipal Mayor is the execution of everything resolved by the Municipal Council; consequently, they cannot arrogate functions of a political nature such as seeking the defense and preservation of autonomy without this latter body having pronounced itself in that sense. It must be added that the current circumstance - since the entry into force of the Municipal Code of 1998 - that the Mayor is appointed by popular election does not change their nature as a fundamentally administrative organ and, therefore, subordinate to what the collegial government body decides. In the same way, the infra-constitutional legal circumstance of assigning the Mayor the condition of judicial and extrajudicial representative does not enable them to act separately from the political criteria established by the Municipal Council. Admitting that the Mayor can file actions of unconstitutionality without consultation and separately from the Municipal Council implies fragmenting or splitting the local government that, constitutionally, was granted exclusively to the Council. Under this understanding, this Constitutional Court considers that the action of unconstitutionality filed by a Municipal Mayor, representing a territorial corporation, must inevitably have an agreement from the Municipal Council authorizing and enabling them; otherwise, it must be deemed inadmissible." The same criterion referring to the fact that only the representatives of autonomous institutions can take action in defense of the possible violation of their autonomy has been expressed in relation to other autonomous institutions. In this sense, the Chamber has indicated that someone who does not have judicial and extrajudicial representation of an institution does not have standing to defend its autonomy. In this case, it must be clear that the defense of no fundamental right of the claimant is being sought; rather, we repeat, solely the defense of the institutional autonomy of an entity for which some of its members work. Regarding this issue, the claimant must take into consideration that constitutional case law has been consistent in pointing out that there is a clear lack of standing when what is challenged "[...] concerns a matter that is proper to and the exclusive defense of the legal representative of that institution, in this case, its Executive President, since what relates to the defense of the autonomy of an autonomous institution has no recourse in third parties, and much less in the rights of third parties, as is intended in this action" (judgment number 2004-03301, of three fifteen p.m. on March thirty, two thousand four; and in the same sense numbers 2002-9516, of two thirty-nine p.m. on October seven, two thousand two, and number 2005-6854).

In the sub judice, the claimant acts in their capacity as representative of a workers' organization, which is why they lack standing to act in defense of municipal autonomy or of any other autonomous entity." This criterion was confirmed again by this Court later, by rejecting respective actions of unconstitutionality, through votes Nos. 2019-19597 and 2019-22464, due to several actions filed by the Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje against various regulations for alleged infraction of that institution's autonomy. In those judgments, it was reiterated that the representatives of union organizations do not have standing to take direct action in the alleged defense of the autonomy of an autonomous institution; rather, the defense of an institution's autonomy must be carried out by that same entity. Ergo, this action is inadmissible regarding this particular reproach." In the same sense as transcribed above, the claimant union party lacks standing to bring action before this jurisdiction, specifically, in defense of the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. Therefore, this argument must be equally rejected, not only due to a lack of substantiation of the allegation but, especially, due to the lack of standing for its filing.

Thus, regarding the allegations analyzed in this section, the action is improper. The ruling on the merits continues only regarding the rest.

c.- On the standing of the claimant. The unions promoting these accumulated actions of unconstitutionality state that they have standing to come directly before this jurisdiction, in accordance with the scenarios regulated in Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. On this matter, it must be remembered that this Chamber has established that unions have direct standing to challenge a norm as unconstitutional when they act in defense of the interests, purposes, obligations, and rights of their members. By way of example, in judgment no. 2014-016158 of 2:30 p.m. on October 1, 2014, concerning what is relevant, the following was stated:

"II.- On the standing of the claimant. This Court has held that unions have direct standing to challenge the unconstitutionality of a norm only in those cases where they act in defense of the interests of their members, in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights. That is, the possibility for unions to directly file an action of unconstitutionality is limited to cases where their participation is necessary for obtaining or preserving benefits of an economic, social, or professional nature for their members, based on the provisions of Article 60 of the Political Constitution." Therefore, this condition alone is sufficient to consider that both claimants are duly legitimized to take direct action against the norm in question, safeguarding the interests of their members, as they consider that the challenged regulation could affect their salary, annuities (anualidades), and salary incentives.

d- On the joinder request. On March 5, 2020, Marvin Atencio Delgado, in his capacity as general secretary of the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), appeared and requested to be admitted as an active coadjuvant, considering that the challenged norms affect medical science workers. However, the petitioner appeared extemporaneously. Article 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction states that, within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of that regulatory body, the parties appearing in matters pending at the date of the action's filing, or those with a legitimate interest, may appear within it for the purpose of coadjuvating in the allegations that might justify its admissibility or dismissal, or to expand, if applicable, the grounds of unconstitutionality in relation to the matter that interests them. In the specific case, the first publication was made in Boletín Judicial no. 25 of February 7, 2020; however, the representative of that union appeared on March 5, 2020, when the deadline had expired on February 28, 2020. By virtue of the foregoing, the joinder request is inadmissible for being untimely, and it is so ordered.

II.- On the object of the challenge to be resolved on the merits.- The unconstitutionality of Decreto Ejecutivo no. 41564-MIDEPLAN-H, which is the "Regulation of Title III of the Law to Strengthen Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, regarding public employment," published in La Gaceta no. 94 of May 22, 2019, in Alcance 113, is alleged, for modifying, to the detriment of acquired rights and the salary of public officials, the methodology and recognition of payment of annuities (anualidades) and other salary bonuses for public officials. In summary, the claimant points out that the challenged regulation produces an unconstitutional retroactive effect on the payment of annuities (anualidades) and other incentives received prior to Law no. 9635, that it disregards the provisions of that law, and that it affects the right to salary, considering that this will imply an excessive reduction in salary. Likewise, it is alleged that the Executive Branch legislated without having the powers to do so, to the detriment of the right to salary and against an express norm, thus harming the principle of legal reserve (reserva legal).

The regulation in question provides the following:

"Article 1º-. Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo N°41564- MIDEPLAN-H, "Regulation of Title III of the Law to Strengthen Public Finances, Law N° 9635 of December 3, 2018, regarding public employment", are reformed, so that where pertinent it reads as follows:

"Article 14.- Annuities (Anualidades). The annuity (anualidad) incentive shall be recognized according to the following parameters:

• a)Annuities (anualidades) already received prior to the entry into force of Law N° 9635 are conserved and maintained over time as fixed nominal amounts, a product of the way in which they were revalorized before December 4, 2018, in accordance with the provisions of Article 56 of Law N° 2166, added through Article 3 of Law N° 9635 and Transitorio XXV of Law N° 9635. Annuities (anualidades) obtained after December 4, 2018, shall be recognized solely through performance evaluation, to those servants who have obtained a rating of 'very good' or 'excellent', or their numerical equivalent, according to the defined scale.
• b)The incentive shall be a fixed nominal amount for each salary scale, which shall remain invariable.

In the first two weeks of June of each year, it shall be recognized that the public servant is entitled to a new annual increment (anualidad) by virtue of the rating obtained in the performance evaluation (evaluación del desempeño); as of that date, the new annual increment shall be paid, according to the completion date applicable in each case.

• c)The calculation of the fixed nominal amount for annual increments acquired after December 4, 2018, corresponds to 1.94% (one point ninety-four percent) of the base salary for professional classes and 2.54% (two point fifty-four percent) for non-professional classes, effective immediately upon the law's entry into force, on the base salary corresponding to the month of July 2018, in accordance with the provisions of Transitorios XXV and XXXI of Title Three of Law No. 9635, in concordance with the Resolution of the Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 of nine o'clock on July 2, 2018.
• d)In accordance with Article 12 of Law No. 2166, added through Article 3 of Law No. 9635, at the time the public servant is promoted, the annual increments they earned prior to the promotion may not be revalued using the base salary of the position to which they are promoted.
• e)The changes regarding the calculation parameter for annual increments shall be applicable to all public servants, as of the entry into force of Law No. 9635.

  "Article 17.- Conversion of incentives to fixed nominal amounts. The amounts for incentives or compensations already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are preserved and maintained over time as fixed nominal amounts, as a product of the manner in which they were revalued before December 4, 2018, this in accordance with the provisions of Articles 54 and 56 of Law No. 2166, added through Article 3 of Law No. 9635, and Transitorio XXV of Law No. 9635.

In order with the provisions of Article 54 of Law No. 2166, added through Article 3 of Law No. 9635, and Transitorios XXV and XXXI of Title Three of Law No. 9635, and in concordance with the Resolution of the Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 of nine o'clock on July 2, 2018, any other existing incentive or compensation that, upon the entry into force of Law No. 9635, is expressed in percentage terms, must be calculated as a fixed nominal amount, resulting from the application of the percentage to the base salary as of July 2018."   "Article 22.- Application of the provisions of Law No. 9635 and institutional competencies. It shall be the responsibility of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, in coordination with the Dirección General del Servicio Civil and the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, according to their scope of competence and technical expertise, to advise and provide support to all public institutions that fall within the scope of the provisions of Title III of Law No. 9635, with respect to the application of what is set forth in this regulation.

For this purpose, each institution must submit its inquiry accompanied by the legal opinion of its Unidad de Asesoría Jurídica and the technical opinion of its Oficina de Recursos Humanos, when the latter is necessary, in order to address it. Inquiries that are not accompanied by the corresponding legal opinion will not be addressed.

The Dirección General del Servicio Civil shall continue issuing technical resolutions on job evaluation matters, in accordance with the provisions of Articles 13 and 48 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), as well as Articles 1, 4, and 11 of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), being the sole body within the Executive Branch with the authority to evaluate positions within the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil), as well as the other resolutions it is responsible for issuing according to its scope of competence.

The Ministerio de Hacienda, in accordance with Article 28, subsection a) of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets No. 8131, is the Governing Body of the Financial Administration System, and therefore it is responsible for directing, coordinating, and supervising everything related to the required adjustments and the proper functioning of the Payment Information Systems INTEGRA 1 and INTEGRA 2 by virtue of the entry into force of Title III of Law No. 9635.

The Ministerio de Trabajo, in order with the provisions of the Organic Law of the Ministerio de Trabajo y Seguridad No. 1860, shall address all matters related to union matters, collective bargaining agreements, and pensions.

Likewise, regarding the performance evaluation (evaluación del desempeño) of public servants, the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, in its governing role, shall provide the corresponding methodological instruments to coordinate its effective implementation with the different institutions." III.- Generalities regarding the challenged regulation and the constitutional jurisprudence on the scope of the law it regulates and the regulations relating to public employment. Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H challenged here, as its own name indicates, regulates Title III of the Law for Strengthening Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment. This decree has been amended on several occasions, and its issuance precisely responds to the need to make executable the provisions established in that regulation and in the rest of the legal framework that currently exists regarding public employment, to address the public interest of reducing public spending and, consequently, reducing the country's fiscal crisis. Now, given that, essentially, what is challenged here is related to the respect for acquired rights and consolidated legal situations, in relation to the payment of annual increments (anualidades) and other salary incentives, as well as the scope of application of that regulation, it is relevant to refer to what was indicated by this Tribunal in advisory opinion No. 2018-19511, of 21:45 hours on November 23, 2018, when it ruled upon addressing the legislative consultation of bill No. 20850, which gave rise to the law that regulates the decree challenged here.

On that occasion, the Majority of this Chamber agreed that there were sufficient technical criteria to demonstrate that the country's fiscal situation did not currently guarantee the financial sustainability of the State and, therefore, the fulfillment of its constitutional obligations. Hence, faced with a critical condition in public finances that jeopardized the effective or adequate execution of services of constitutional relevance, it was considered that the decision of the competent authorities to define and apply suitable measures to alleviate or solve the problem was not only reasonable but unavoidable. The foregoing does not mean, as was indicated on that occasion, that this Chamber was defining specifically what type of remedies should be applied, nor which were the most adequate, as it is a matter of pure economic policy of the State. And it delimited the constitutionality control to ensuring that the solutions adopted safeguarded the fundamental rights established in the Political Constitution and the instruments of international human rights law ratified by Costa Rica, as well as the essential qualities of the country's political regime (democratic, free, independent, multiethnic and pluricultural, with a popular, representative, participatory, alternative, and responsible Government), all of which entailed a balancing and optimization of the various constitutional principles, rights, and values that were under discussion. As a consequence of such analysis, regarding Title III of that law, this Chamber was consulted, in what is relevant, on the application of some provisions relating to salary matters and the governing role of MIDEPLAN, regarding the principle of separation of powers and the autonomy of certain institutions vis-à-vis the provisions that the Executive Branch might eventually establish regarding public employment.

It was also established in relation to the amendment of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), which contemplated its exceptions, as was the case of the Judicial Branch (Poder Judicial), the sole entity regarding which the legislative consultation was raised in accordance with Article 167 of the Constitution, and for which it was addressed in this sense. In this regard, it was indicated:

“…Regarding the first level of analysis, numerals 46 and 47 grant and detail the issue of public employment governance under the charge of the Minister of Planificación Nacional y Política Económica.

Regarding the issue, the consulting deputies indicate that ‘… article 46 and 47 (sic) do not interfere with the organization or functioning of the Judicial Branch in view of the fact that an interpretation in accordance with constitutional limits necessarily limits its application to those entities over which there is effective intersubjective direction, respecting the principle of Separation of Powers and judicial independence. Provided that the aforementioned norm is interpreted in this way, as indeed it must be according to the spirit of the legislator, it will be in conformity with the law of the Constitution, without in any way disrupting the jurisdictional function of the Judicial Branch or those administrative tasks essential for its fulfillment.’ The Chamber also notes that the Minister of Hacienda explained to the Corte Suprema de Justicia the following: ‘…regarding the governance of MIDEPLAN in matters of public employment evaluation, the bill is clear in stating that this governance is exercised with the respective exceptions. In that sense, I know that there is a willingness on the part of the deputies the willingness (sic) to present an authentic interpretation that guarantees absolute independence of the Judicial Branch in matters of performance evaluation…’ (Official Communication No. DM-2362-2018 of October 16, 2018. Emphasis added).

It is extracted from the foregoing that the governance of the Minister of Planificación Nacional y Política Económica in matters of public employment has exceptions in the bill. The Chamber verifies the truthfulness of this argument, since the questioned numeral 47 establishes in fine:

‘The general guidelines applicable to the entire public sector shall be defined by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, with the objective of homogenizing and standardizing, with the respective exceptions, the evaluation methods and the respective information systems.’ (Emphasis added).

The Chamber observes that the mentioned Articles 46, 47, and 49 are found in Chapter VI, titled “GOVERNANCE AND PERFORMANCE EVALUATION OF PUBLIC SERVANTS”.

The application of this chapter to the Judicial Branch is assumed in the proposed amendment to the Public Administration Salary Law, which introduces a numeral 26 with the following wording:

“Article 26- Application The provisions of this chapter and the following shall apply to:

1. The Central Administration, understood as the Executive Branch and its dependencies, as well as all deconcentrated bodies attached to the various ministries, the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones, as well as the dependencies and auxiliary bodies of these. (…)” The Chamber draws attention to the fact that almost all the chapters of the amendment to the Public Administration Salary Law refer, at least in one of their articles, to the cited numeral 26. Thus, Chapter III is precisely the one containing numeral 26, while Chapter IV cites it in its precepts 39 and 40:

“Article 39- Unemployment assistance The severance pay for unemployment assistance (auxilio de cesantía) for all officials of the institutions contemplated in Article 26 of this law shall be regulated as established in the Labor Code (Código de Trabajo), and may not exceed 8 years.

Article 40- Improper additional incentives The creation, increase, or payment of remuneration for “discretion and confidentiality”, nor the payment or recognition for bienniums, quinquenniums, or any other remuneration for accumulation of years of service other than annual increments (anualidades), is not applicable in any of the institutions contemplated in Article 26 of this law.” (Emphasis added).

For its part, Chapter V refers to such norm in its ordinal 42:

“Article 42- Limit on total remuneration in the public function The total remuneration of those servants whose appointment is by popular election, as well as the heads, subordinate titleholders, and any other official of the institutional scope of application contemplated in Article 26 of this law, may not exceed per month the equivalent of twenty monthly base salaries of the lowest category on the salary scale of the Public Administration, except as indicated in Article 41 regarding the remuneration of the President. (…)” (Emphasis added).

While Chapter VII does so in its numeral 52:

“Article 52- Payment modality for public servants The institutions contemplated in Article 26 of this law shall adjust the payment periodicity of the salaries of their officials, with the modality of monthly payment with a biweekly advance.” (Emphasis added).

Thus, it is verified that the only chapters that do not refer to the cited numeral 26 are VIII – related to the amendment and repeal of other regulations – and the questioned VI, which is, certainly, the one that speaks of “exceptions”.

The relevance of this fact lies in the interpretation derived from the conjunction of both assumptions. If, on one hand, the general rule contemplated in Article 26 is neither mentioned nor brought up in Chapter VI, and, on the other, said chapter is the one that speaks of “exceptions”, then the unavoidable need to carry out a systematic interpretation is revealed, in order to establish such exceptions with clarity. It is evident that, if the legislator literally refers to exceptions, the task of the legal operator is, precisely, to determine such exceptions.

Following this line, the extension of these “exceptions” to the Judicial Branch is verified and better understood when the second level of analysis is carried out, which implies a systematic reading of the legal order.

The principles that regulate systematic interpretation allow for resolving problems of (apparent) collisions of norms. For the purposes of the sub lite, it must be recognized that the Constitution has a direct influence on the exegesis of the entire legal order. The Constitution is a living text, whose provisions imbue the rest of the infra-constitutional regulations with meaning.

In addition to the above, the solution to a collision of norms presupposes the application of other interpretative principles, such as the prevalence of special norms over general ones.

These basic elements of legal hermeneutics guide the study of the questioned norms.

The reading of the constitutional framework begins with the recognition of the independence of the Judicial Branch, one of the cardinal foundations of our Rule of Law:

“ARTICLE 9.- The Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible. It is exercised by the people and three distinct and independent Powers. The Legislative, the Executive, and the Judicial.

None of the Powers may delegate the exercise of functions that are their own. (…)” “ARTICLE 154.- The Judicial Branch is subject only to the Constitution and the law, and the resolutions it issues in matters of its competence impose no other responsibilities than those expressly indicated by legislative precepts.” “ARTICLE 156.- The Corte Suprema de Justicia is the superior court of the Judicial Branch, and the courts, officials, and employees in the judicial branch depend upon it, without prejudice to what this Constitution provides regarding the civil service.” These constitutional provisions have given rise to the development of a profuse regulatory framework, specifically designed to regulate the Judicial Branch. Among the norms of this framework are the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial), the Organic Law of the Public Ministry (Ley Orgánica del Ministerio Público), the Organic Law of the Judicial Investigation Agency (Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial), the Salary Law of the Judicial Branch (Ley de Salarios del Poder Judicial), the Judicial Service Statute (Estatuto de Servicio Judicial) (including its amendment by the Judicial Career Law), etc.

Clearly, the supra-stated norms have the intention of specifically regulating the Judicial Branch, ensuring that its independence from the other Powers of the Republic is guaranteed.

The fact that the Judicial Branch enjoys a particular regulation puts into the spotlight the second point of analysis of systematic interpretation. In this sense, it must be studied whether there are particular norms for the Judicial Branch and verify their relationship with the questioned articles.

Independently of whether ordinal 47 of the bill speaks of “exceptions”, it is observed that performance evaluation (evaluación del desempeño) and the competence in decision-making on labor matters, whether general or specific, are already regulated by the aforementioned normative framework of the Judicial Branch, making it impossible for an external instance to assume “governance” or impose criteria on that Branch. Moreover, said normative framework is designed to guarantee the efficiency of the judicial function and to protect judicial servants from external interference, as indicated in Article 1 of the Judicial Service Statute:

“Article 1.- This Statute and its regulations shall regulate the relations between the Judicial Branch and its servants, in order to guarantee the efficiency of the judicial function and to protect those servants.” Note that the norm determines that the employment relations between the Judicial Branch and its servants are regulated by the Statute and its regulation. The systematic interpretation required by that numeral prevents an indirect regulation of the judicial service through directives or guidelines coming from other instances. This is verified because the issuance of the regulation referred to in the norm is, in turn, the exclusive competence of the Court, as indicated by the same Statute:

“Article 5.- Before issuing an internal labor regulation, whether of a general nature for all judicial servants or applicable only to a group of them, the Court shall make the respective project known to those servants, by the most adequate means, so that they may make written observations on the case within a term of fifteen days.

The Court shall take these observations into account to resolve what is appropriate, and the regulation it issues shall be obligatory without further formality, eight days after its publication in the ‘Boletín Judicial’.” One more guarantee of the independence of the Judicial Branch in employment matters is that the Head of the Personnel Department is linked to the President of the Court, excluding the interference of external instances:

“Article 6.- The Personnel Department of the Judicial Branch shall function under the direction of a Head who shall depend directly on the President of the Court and shall be appointed by the Corte Plena.” Then, the detail of the regulation of the Judicial Service Statute distinguishes the different competencies in matters of performance evaluation (evaluación del desempeño), which corroborates the existence of special regulations for that Branch. Thus, for example, numerals 8 and 10 of the Judicial Service Statute state:

“Article 8.- It is the responsibility of the Head of the Personnel Department:

• c)To establish the technical procedures and instruments necessary for greater personnel efficiency, including the periodic service rating (calificación periódica de servicios), the file and record of each servant, and the forms that are of technical utility; (…)

Article 10.- The periodic service rating shall be carried out annually by the Head of each judicial office with respect to the subordinates who work in it, using special forms that the Head of the Personnel Department shall send to the different offices in the months he determines. (…)” That is, the periodic ratings of judicial personnel, such as the annual evaluation, are carried out through the procedures established by the Head of the Personnel Department of the Judicial Branch. These are special norms, pertaining exclusively to the Judicial Branch, which would prevail over the general norms of the bill, in the event they entered into force.

The Chamber highlights that the bill does not repeal or modify in any way the previously transcribed provisions, nor any other of the Judicial Service Statute. This Statute governs employment matters in the Judicial Branch and represents a guarantee for judicial servants, in consonance with the constitutional postulates that safeguard judicial independence; its modification or repeal could not be tacit nor derive from a mere inference, as that would denote ignorance of the hermeneutic rules.

On the other hand, before the questioning that Article 49 of the bill orders the Judicial Branch the mandatory observance of the guidelines of the Dirección General de Servicio Civil, the truth is that the relationship between said Directorate and the Judicial Branch recognizes a specific norm, as deduced from the cited ordinal 8:

“(…) The Head of the Personnel Department may make the necessary inquiries to the Dirección General de Servicio Civil and request from this Directorate the corresponding advisory assistance, for the better performance of its functions. (…)” That is, the legal framework of the Judicial Branch provides the power of the Head of its Personnel Department (today called Gestión Humana) to consult the Dirección General de Servicio Civil and request its advisory assistance for the performance of its functions. These functions include, as seen, the obligation to determine the technical procedures and instruments for the periodic rating of personnel (numeral 8 supra cited). Such provision of special law renders the questioned norms of Bill No. 20,580 inapplicable to the Judicial Branch.

Again, it is recalled that this is a special norm that has preponderance over the general provision. Furthermore, it is highlighted that the norms of the Judicial Service Statute would remain unscathed after the reform proposed through Bill No. 20,580, since it does not modify or repeal it.

In conclusion, given that Chapter VI of the intended amendment to the Public Administration Salary Law contemplates an exception for the Judicial Branch, coupled with the fact that the latter has special legal-rank regulations related to the performance evaluation (evaluación del desempeño) of its officials, it is not observed that the consulted bill really affects the organization or functioning of the Judicial Branch…

Regarding salary matters.

Concerning this point, the aforementioned agreement states:

“2.) In accordance with the previous report, it is determined that the bill does affect the organization and functioning of the Judicial Branch, and that there is opposition to it, provided that what refers to the following is not eliminated:

(…)

d.- The restrictions established in the bill regarding salary matters and their respective components for the officials of the Judicial Branch.” After analyzing the articles of Bill No. 20,580 concerning the amendments to the Public Administration Salary Law, the Chamber recalls that the effect on the salary of judicial officials can affect judicial independence…

…In the case at hand, the norms of the bill related to salary matters have general application, without this Tribunal having elements to consider that these will come to affect the financial support of the officials dedicated to the administration of justice to such a degree as to not ensure at least “a dignified economic sufficiency”.

The Chamber does not omit to underline that the norms of the Organic Law of the Judicial Branch, the Salary Law of the Judicial Branch, and the Judicial Service Statute are not affected by the proposed reform. These norms enable the autonomy of the Judicial Branch in terms of changing its salary scale or varying base salaries. In that sense, note what was stated by the Minister of Hacienda to Corte Plena:

“Regarding the possibility that the bill might affect the independence of the Judicial Branch by regulating the application of certain bonuses, I would like to respectfully point out that the bill does not affect or eliminate the power of the Judicial Branch to modify its salary scale or modify base salaries. So, if the Judicial Branch considered it necessary to increase the salary of some official, it has full authority and autonomy to do so. Particularly, if the Judicial Branch considers that, given the regulation of exclusive dedication or annual increments, it is necessary to increase the salary of some official, it may do so under the protection of its independence in salary matters.” This observation is not only shared by the Chamber but determines with indisputable clarity that the consulted bill does not affect the organization or functioning of the Judicial Branch in salary matters.

Based on the supra-explained reasoning, the Chamber determines that the questioned regulations of legislative Bill 20,580 do not affect, in the stated sense, the organization or functioning of the Judicial Branch…

Corollary to the foregoing, points c) and d) are addressed, in the sense that the consultation made by the Asamblea Legislativa to the Corte Suprema de Justicia is improper, since in light of Article 167 of the Political Constitution, said bill does not come to affect the organization or functioning of the Judicial Branch, as it maintains its own specific constitutional competencies specifically in relation to the consulted ends. Consequently, the approval of the bill in question does not require the qualified vote provided for in numeral 167 of the Political Constitution.” (The underlining and emphasis are not from the original)   In summary, the bill that gave rise to the law regulated here, through Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H published in Alcance Digital No. 113 of La Gaceta Digital No. 94 of May 22, 2019, called “Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Law for Strengthening Public Finances, Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning Public Employment”, did not require a qualified majority, solely because under a systematic interpretation made by this Chamber of the norms indicated therein, it was ruled out that, in salary matters and regarding the performance evaluation (evaluación de desempeño) of its officials, the Judicial Branch was subject to that regulation, since its own special laws are the ones that govern it.

Subsequently, Law No. 9635 was finally approved by the Legislative Branch on December 3, 2018, and the same articles of interest referred to by the claimants for the case under study are currently in force:

“TITLE III AMENDMENT OF LAW NO. 2166, PUBLIC ADMINISTRATION SALARY LAW, OF OCTOBER 9, 1957 ARTICLE 3- The following chapters and transitory provisions are added to Law No. 2166, Public Administration Salary Law, of October 9, 1957. The texts are as follows:

CHAPTER III

ORGANIZATION OF THE REMUNERATION SYSTEM AND UNEMPLOYMENT ASSISTANCE FOR THE PUBLIC SECTOR … CHAPTER VI GOVERNANCE AND PERFORMANCE EVALUATION OF PUBLIC SERVANTS …Article 50- On the amount of the incentive. As of the entry into force of this law, the annual increment (anualidad) incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain invariable…

…Article 54- Conversion of incentives to fixed nominal amounts. For any other existing incentive or compensation that, upon the entry into force of this law, is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount, resulting from the application of the percentage to the base salary as of January 2018…

…Article 56- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or annual increments remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied in the future and may not be applied retroactively to the detriment of the official or their patrimonial rights….

…TRANSITORIO XXV. The total salary of servants who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be diminished, and the acquired rights they hold shall be respected.

The remuneration of officials who, upon the entry into force of this law, exceed the remuneration limits established in Articles 41, 42, 43, and 44, contained in new Chapter V of Law No. 2166, Public Administration Salary Law, of October 9, 1957, may not be adjusted for any reason, including the cost of living, as long as they exceed said limit...

…TRANSITORIO XXXI.

To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, for the recognition of the annual increment (anualidad) incentive, immediately upon the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1.94%) of the base salary for professional classes shall be applied, and two point fifty-four percent (2.54%) for non-professional classes, on the base salary corresponding to the month of January 2018 for each salary scale." IV.- On the alleged grounds of unconstitutionality. It is argued that Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, "Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, regarding public employment," published in La Gaceta No. 94 of May 22, 2019, is unconstitutional for violating the principle of legal reserve (reserva de ley), the right to salary, and the respect for acquired rights recognized in Law No. 9635, regarding the payment of annual increments and other incentives. It is important to clarify that, even though such arguments entail determining the scope of the challenged decree in that matter with respect to the law it regulates—an aspect that could preliminarily be deemed a mere study of legality—in this case, it is appropriate because this Court has also indicated that such analysis is proper in this jurisdiction when not only the violation of the principle of hierarchy of norms is alleged, but also the infringement of another fundamental right is invoked, as in this case, the right to salary, the respect for consolidated legal situations, and the principle of legal reserve (see in a similar sense judgment No. 2021-28022, of 2:01 p.m. on December 15, 2021, by which the Majority of this Chamber declared Articles 23, 25, 26, 27, 28, and 94.f of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards, Executive Decree No. 38249-MEP, unconstitutional for violating the principle of legal reserve). Having made the foregoing clarification, we proceed to resolve accordingly.

a-Regarding the alleged violation of Article 34 of the Constitution and the right to salary. The plaintiffs argue that the legislator's intention in enacting the Public Finance Strengthening Law was clear in safeguarding the acquired rights and consolidated legal situations of public employees and, in that sense, provided that the changes introduced in the Public Administration Salary Law would apply prospectively and could not affect the salary benefits they were already receiving at the entry into force of said law. However, the plaintiffs argue that, despite that intention, the challenged decree modified the form of payment and calculation of annual increments and other incentives, moving that group of public officials from a percentage payment to a nominal one and under other assumptions, thereby affecting their salary, as well as their labor and economic conditions, with a retroactive application of the law.

Law No. 9635, in Title III, reformed the Public Administration Salary Law in the following sense:

"Article 56- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or annual increments remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or his or her patrimonial rights…" Likewise, Transitory Provision XXV, first paragraph of Title III of the Public Finance Strengthening Law, states:

"…TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of the servants who are active in the institutions referred to in Article 26 at the entry into force of this law may not be reduced, and the acquired rights they hold shall be respected…" For its part, the reform of the questioned decree, regarding annual increments, provides that these shall be recognized under the following parameters in Article 14, stating:

"a) The annual increments already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are preserved and maintained over time as fixed nominal amounts, a product of the manner in which they were previously revalued before December 4, 2018, in accordance with the provisions of Article 56 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635, and Transitory Provision XXV of Law No. 9635. The annual increments obtained after December 4, 2018, shall be recognized solely through performance evaluation (evaluación del desempeño), to those servants who have obtained a rating of 'very good' or 'excellent', or its numerical equivalent, according to the defined scale." And, in numeral 17 it provides:

"Article 17.- Conversion of incentives to fixed nominal amounts. The amounts for incentives or compensations already received prior to the entry into force of Law No. 9635, are preserved and maintained over time as fixed nominal amounts, a product of the manner in which they were previously revalued before December 4, 2018, this in accordance with the provisions of Articles 54 and 56 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635, and Transitory Provision XXV of Law No. 9635." In both cases, the challenged decree makes a temporal and differential clarification in the manner in which the payment of annual increments shall be made before and after December 4, 2018, referring to the provisions of Article 56 of the aforementioned law. That is, providing that the payment of annual increments and other incentives received before that date shall preserve and maintain over time, as fixed nominal amounts, the manner in which they were previously revalued. Subsequently, certainly according to subsection c) of the reformed Article 14, from December 4, 2018, onwards, the payment of these items shall constitute a fixed nominal value that shall be calculated based on 1.94% (one point ninety-four percent) of the base salary of professional classes and 2.54% (two point fifty-four percent) for non-professional classes, on the base salary corresponding to the month of July 2018, in accordance with the provisions of Transitory Provisions XXV and XXXI of Title Three of Law No. 9635, in accordance with Resolution of the Civil Service Directorate General DG-087-2018 of nine o'clock on July 2, 2018.

Now, from what the plaintiffs have indicated, it is confirmed that their disagreement does not lie with the payment stipulated prior to the entry into force of Law No. 9635, but rather with the manner in which future annual increments will be recognized and paid, which warrants clarifying and specifying what is considered an acquired right and a consolidated legal situation.

In judgment No. 2019-1601, of 1:11 p.m. on January 29, 2019, this Court reiterated the criterion expressed in judgments Nos. 1996-2379 and 1997-2765, in the following sense of interest:

"…In both cases (acquired right or consolidated legal situation), the legal system protects—rendering it intangible—the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of withdrawing the property or the right already acquired from the person's patrimony, or of causing that, if the factual presupposition occurred prior to the legal reform, the consequence (beneficial, it is understood) that the interested party expected from the consolidated legal situation no longer arises. Now, specifically regarding the latter, it has also been understood that no one has a 'right to the immutability of the legal system,' that is, that the rules never change. Therefore, the constitutional precept does not consist in that, once born into legal life, the rule connecting the fact to the effect cannot be modified or even suppressed by a subsequent norm; what it means is that—as explained—if the conditioning assumption has occurred, a legal reform that changes or eliminates the rule cannot have the power to prevent the conditioned effect that was expected under the former rule from arising. This is so because, it has been said, what is relevant is that the state of affairs the person enjoyed was already defined as to its elements and its effects, even though these are still being produced or, even, have not yet begun to be produced. In this way, what the person has a right to is the consequence, not the rule.

Application to the specific case. In the sub examine, it is feasible to exemplify the previous concepts precisely from the elements of the specific case. Under the rule of Articles 167 to 169 of the Civil Service Statute, a legal rule existed, created by the legislator: in the presence of a disabling illness (conditioning fact), the male or female teacher suffering it would have the right to a leave of absence and to the payment of an aid equivalent to the totality of the salary, for the entire period of disability—which could even be indefinite—though subject to annual revalidations, upon prior medical certification (conditioned effect). This rule disappeared by virtue of the repeal of those norms carried out by Law No. 7531, which also ordered that, within the non-extendable period of six months from its effectiveness, the beneficiaries of the leaves must opt for a disability pension or else return to work. Then, exemplifying—and, at the same time, applying—the elements of judgment set forth supra, it can be said that:

The protection of acquired rights means, in this case, that despite the elimination of the norms, all amounts received up to that point as aid must be considered non-refundable. To the extent that they had definitively entered the patrimony of the interested parties prior to the legal reform, it would be absurd—and unconstitutional—to attempt that they must be returned, or something similar. And, The protection of consolidated legal situations implies that, although the interested parties could not claim that the norms in question (and, with them, the rule they created) could never again be subject to reform or even, as happened, to repeal, they did have the right to expect that, with respect to themselves and all other persons who were subjected to the same state of affairs, the consequence they anticipated would be produced or would produce itself. That state of affairs was characterized by the rule that causally connected their factual situation (disabling illness) with the effect provided in the law (the enjoyment, even for an indefinite period, of a leave of absence and the payment of the corresponding pecuniary aid). The fact that the rule has disappeared—something the legislator undoubtedly has the power to do—cannot have the power to cause that for them the consequence to which they already had a right no longer arises. This could only occur, ex nunc, for those who, at the date of the legal reform, had not acquired that title.

Adopting as a frame of reference what is provided in the cited precedents, the Chamber considers that the questioned regulation is not per se contrary to the principle of non-retroactivity, since it is clear that the legislator has the power to vary the conditions or requirements under which a retirement pension is granted—the person has not yet consolidated the right—, when it deems it necessary to guarantee the financial sustainability of a given regime, or when there is a difference between the income received and the payment of ongoing pensions, in protection of the principles that govern Social Security, a species, in this latter case, of a contingency cap.

Notwithstanding, and without disparaging what was expressed above, it is convenient to clarify that it would indeed be violative of Article 34 of the Constitution, the fact that the effects of the law are intended to be applied to the factual assumptions, conditions, or requirements for obtaining retirement or pensions, to those persons who had already obtained that benefit prior to its entry into force, except in an extraordinary case, as expressed supra. This, because, as established in the mentioned votes, the retiree has the right to have the conditions and rules under which he obtained his pension respected, that is, that the conditions the law provided for him at the moment his legal situation was consolidated be maintained." In the sub examine, it must be noted that the future payment of an annual increment is not an automatic effect incorporated into every public official's salary, but rather, as the Attorney General's Office acknowledges, constitutes an expectation of a right if certain conditions are met, for example, reaching the annual term and qualifying, in addition, within the evaluation parameters. If such conditions are not met, the recognition in question would not be made. In that sense, it cannot be attempted to establish as an acquired right the manner in which these will come to be paid or the assumptions under which it must be done, since there is no right to the immutability of the legal system, according to the precedent cited supra.

Certainly, the challenged regulation also establishes that, as of December 4, 2018, the payment of the annual increment to public officials will be recognized solely through performance evaluation and when, in it, they achieve a rating of "very good" or "excellent", or its numerical equivalent, according to the defined scale, no longer just by the passage of time. However, this is not an innovation of the regulation under study, because Law No. 9635, in Article 48, contemplates it, that is, there exists a provision of legal rank that already establishes it, and the decree, as will be stated later, develops said legal provision. Nor does it imply a retroactive application of the law, because it concerns future payments of annual increments, not those whose amounts have already entered the official's individual property (peculio), whose amount remains intact, regardless of whether the official was evaluated or not on previous occasions, nor of the value obtained in his or her rating.

Thus, what was already acquired and contemplated in the salary that the worker received prior to the effectiveness of Law No. 9635, as was made explicit, is maintained, with the public officials conserving their acquired rights and without any affectation to the salary corresponding to them.

Now, what has been said up to here does not apply to the public officials of the excluded institution, since, as explained ut supra, the application of the law must occur in adherence to advisory opinion No. 2018-19511, taking into consideration that, to the institution excluded in said opinion, the Public Finance Strengthening Law should not be applied, nor the norms of the regulation of the cited law that are challenged in this action, specifically the regulation of Title III concerning public employment.

b- On the principle of legal reserve. The plaintiff party states that, when the Executive Branch issued the decree challenged here, it legislated without having powers to do so, to the detriment of the right to salary and against express norm, violating the principle of legal reserve.

As this Court has specified, the principle of legal reserve implies that executive regulations (reglamentos ejecutivos) may develop legal precepts, but they may not increase established restrictions nor create those not foreseen by the legislator, and must rigorously respect their "essential content" (judgment No. 2001-005916 of 3:28 p.m. on July 3, 2001).

This, because the function of the Executive Branch, in the case of executive regulations, is aimed at complementing, developing, applying, or executing a law enacted by the Legislative Branch. So that, as this Court has indicated, it is a power that is subordinated to the law, that cannot repeal it, modify its content, render it ineffective, or contradict its precepts (see judgment No. 1998-006134 of 5:24 p.m. on August 26, 1998). The jurisprudence of this Chamber is also reiterated, in the sense that only when the affectation of fundamental rights or any other hypothesis in which the legal reserve applies is at stake, is the conflict between the law and the regulation heard in this jurisdiction, since, if the discussion reduces to aspects of mere illegality of the administrative provision, the appropriate course is to resort to the contentious-administrative jurisdiction for its discussion.

As set forth in the previous point, in this case, the challenged decree reiterates what is established in the law it regulates. The plaintiff union asserts that the challenged regulatory norms contradict what is provided in Law No. 9635, regarding the calculation of annual increments, which supposes an abusive use of regulatory power by the Executive Branch and an invasion of the powers constitutionally assigned to the legislator. However, after analysis of the provisions in Title III of Law No. 9635 itself, it is not observed that what is strictly contemplated in the challenged decree exceeds what is provided in the law with affectation of the right to salary or the principle of legal reserve. As already indicated, the salary received by public officials, prior to the effectiveness of Law No. 9635, remains intact, which is why there is no affectation to the right to salary in that sense. Likewise, in relation to the provisions concerning the payment of annual increments and other incentives, as of the entry into force of that law, the regulation finds its foundation in the following legal provisions:

"Article 50- On the amount of the incentive. As of the entry into force of this law, the annual increment incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, an amount that shall remain invariable." Article 56- Application of incentives, caps, and compensations. The incentives, compensations, caps, or annual increments remunerated as of the date of entry into force of the law shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or his or her patrimonial rights." "TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of the servants who are active in the institutions referred to in Article 26 at the entry into force of this law may not be reduced, and the acquired rights they hold shall be respected…" "TRANSITORY PROVISION XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, in the recognition of the annual increment incentive, immediately upon the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1.94%) of the base salary for professional classes shall be applied, and two point fifty-four percent (2.54%) for non-professional classes, on the base salary corresponding to the month of January 2018 for each salary scale." It should be noted that it is Law No. 9635 itself that establishes the payment of the annual increment and other incentives to all public officials, by means of a fixed nominal amount, once the law enters into force, just as the questioned regulation provides in the reform of Articles 14 and 17 of the Public Administration Salary Law.

Similarly, it is Law No. 9635 itself that establishes that the future payment per annual increment shall not correspond solely by the mere passage of time, but rather by the due evaluation of the official's performance, as indicated by Article 14.a reformed in the regulation in question. Numeral 48 of that law establishes the following:

"Article 48- Criteria for performance evaluation. Each head of the Public Administration, at the beginning of the year, must assign and distribute all public officials among the processes, projects, products, and services of the unit, establishing delivery deadlines and estimated time for their elaboration. It shall be the responsibility of each hierarchical superior to follow up on this annual work plan; its non-compliance shall be considered a serious fault in accordance with the applicable regulation.

For the regular and frequent follow-up of the activities of the work plan, each administration must establish a computer system for that purpose, fed by each official with the daily activities linked to said processes, projects, and products, and the compliance with deadlines and times. It shall be the responsibility of each official, including all managerial level, the updating and keeping up-to-date of the information necessary for the evaluation of his or her performance, in accordance with the processes, projects, products, and services assigned particularly, their delivery deadlines, and estimated times for their elaboration, in said computer system that the Administration shall make available. Its non-compliance shall be considered a serious fault in accordance with the applicable regulation.

The annual increment incentive shall be granted solely through performance evaluation for those servants who have met a minimum rating of 'very good' or its numerical equivalent, according to the defined scale. Eighty percent (80%) of the annual rating shall be conducted on the compliance with the annual goals defined for each official, in accordance with the provisions of this chapter, and twenty percent (20%) shall be the responsibility of the head or superior." Thus, regarding this constitutional jurisdiction, no injury to the principle of legal reserve is noted, nor affectation to the right to salary in the sense argued.

Now, seeing that the challenged decree has the purpose of ordering the application of the provisions of Title III of Law No. 9635 in salary matters, with the intervention of MIDEPLAN in relation to performance evaluation, it is noted that this regulation is not unconstitutional and violative of the right to salary and the principle of legal reserve, as long as its scope of application is circumscribed to what this Chamber defined in the precedents referred to in Considerando III of this judgment for said law. So that, as this Chamber indicated in its jurisprudence, regarding the payment of annual increments (salary matter) and performance evaluation, what is applicable to those Branches -Judicial and Legislative-, Supreme Electoral Tribunal, and decentralized public entities -municipalities, state universities, and the C.C.S.S.- are their own special laws.

V.- Conclusion. As a corollary to the foregoing, the Chamber considers that Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement (Alcance Digital) No. 113 of Digital Gazette (La Gaceta Digital) No. 94, of May 22, 2019, denominated "Reform of Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, regarding public employment," is not unconstitutional as long as it is interpreted that the questioned norms must be applied only to the public officials of the institutions that are not excluded from the application of the Public Finance Strengthening Law according to advisory opinion No. 2018-19511, of 9:45 p.m. on November 23, 2018, just as explained ut supra. The coadjuvancy motion filed by the general secretary of the Union of Professionals in Medical Sciences of the Costa Rican Social Security Fund and Related Institutions (SIPROCIMECA) is rejected for being untimely.

VI- Documentation provided to the case file. The parties are forewarned that, if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional device of an electronic, informatic, magnetic, optical, telematic nature or produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period shall be destroyed, according to the provisions of the "Regulation on Electronic Case File before the Judicial Branch", approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

By majority, the accumulated actions are declared without merit, on the understanding that the norms of the questioned decree must be applied only to the public officials of the institutions that are not excluded from the application of the Public Finance Strengthening Law in salary matters in accordance with the provisions of advisory opinion No. 2018-19511, of 9:45 p.m. on November 23, 2018, mentioned in the considerandos. The coadjuvancy motion is rejected. Magistrate Cruz Castro, while sharing the conforming interpretation made by the majority, also issues a dissenting vote (salva el voto) and declares the unconstitutionality action granted in all its extremes. Magistrates Rueda Leal and Delgado Faith issue a dissenting vote and declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional, solely for the violation of the fundamental right to citizen participation.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Alejandro Delgado F.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Solano A.

Fernando Lara G.

Dissenting Vote of Magistrate Cruz Castro.- The change in the payment of annual increments and salary bonuses earned prior to the law (so that they are now paid nominally and not as a percentage) is unconstitutional as it constitutes a reduction in the right to salary and a retroactive application of the law.

While I share the conforming interpretation made by the majority in the sense that the exclusion of certain institutions from the application of the Public Finance Strengthening Law must be respected; the decision of the Constitutional Chamber when resolving the legislative consultation on that law was very clear in defining such extreme. However, I must add that I issue a separate vote and declare the unconstitutionality action granted in all its extremes, as explained below.

The challenged decree reforms the "Regulation of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, regarding public employment," so that the annual increments already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are treated as fixed nominal amounts. I consider that such reform clearly constitutes a reduction in salary, and with it, a violation of various constitutional norms and principles. Without any reason, the methodology that defines a salary recognition is modified, retroactively.

-Beyond being a contradiction of infra-constitutional norms, of a decree with respect to the spirit of the law, in this case, we are faced with the frontal violation of constitutional norms and principles referring to the principle of non-retroactivity, the principle of legal reserve, and the right to salary. The commented norm disregards the basic limitations that a Rule of Law State imposes regarding the acquired rights of workers, with greater reason, if it involves salary.

-While it is true there is no right to the immutability of norms and this allows the form of calculation of FUTURE annual increments to be modified, it is also true that the annual increments already accounted for had a form of calculation that must continue to be respected in the future, under penalty of being considered a violation of acquired rights and consolidated legal situations. It is incomprehensible that a legal reform is approved that violates the fundamental rights of workers.

-Violation of the principle of non-retroactivity: clearly from Article 34 of the Constitution, it follows that laws cannot have retroactive effect, to the detriment of acquired patrimonial rights. In this case, it concerns a regulatory norm with retroactive effect, to the detriment of the right to salary.

Furthermore, there is clearly an excess of regulatory authority, by going beyond what is indicated in the law when it is observed that the cited law is clear in providing, in its Transitorio XXV, that "The total salary of employees who are active in the institutions contemplated in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced and the acquired rights they hold shall be respected," while Article 3 of the aforementioned regulation provides that: "Acquired rights correspond to incentives, additional payments, bonuses, supplementary remuneration, or any other of an equivalent nature, which, prior to the entry into force of Law No. 9635, formed part of the total salary of the public employee, whether permanent or interim." The Chamber, in application of constitutional norms and principles, must recognize that there is a consolidated legal situation in favor of public workers, which consists of the right to continue receiving—in the future—the effective payment of annual increases (anualidades) earned before the entry into force of the law, but also, that said payment be calculated according to the method (percentage calculation) that governed at the time and which must be maintained, not only because the law so ordered, but because Article 34 of the Constitution itself so establishes. It only being appropriate to leave payment in nominal form solely for annual increases (anualidades) earned in the future. This protects the legal effects of a consolidated legal situation, which is directly related to the right to salary.

-Violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal): according to reiterated jurisprudence of this Chamber, the restriction of fundamental rights is reserved to the law. The right to salary is a fundamental right; any restriction established by regulation varying the method of calculating payment for past annual increases (anualidades) (a consolidated legal situation) constitutes a violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal). As stated in the vote cited by the majority, "(…) The principle of legal reserve (principio de reserva de ley) implies, for the purposes at hand, that executive regulations can develop legal precepts but cannot increase established restrictions nor create those not foreseen by the legislator, and must rigorously respect their 'essential content'." (Judgment No. 2001-05916 of 3:28 p.m. on July 3, 2001). In this case, restrictions are extended, as the questioned regulation is changing the method of calculating past annual increases (anualidades).

-On the violation of the right to salary and the dignity of the worker.- In general, regarding the right to salary, constitutional jurisprudence has indicated that: "Salary as remuneration owed to the employee by virtue of a statutory relationship, for the services rendered, is not only an obligation of employers, but a constitutionally protected right." (see vote no. 2015-009504). A fundamental right that, moreover, is inalienable (Art. 74 of the Constitution). This link between the right to salary and human dignity is found not only in the Political Constitution, but also in instruments of International Law. Thus, Article 23.3 of the Universal Declaration of Human Rights establishes: "3. Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection." Human dignity is the guiding criterion in the development of the essential content of the right to salary and its limits, as what is intended is to guarantee that the worker has an adequate standard of living, in accordance with their basic needs. Minimum wages seek to enable public employees and their families to lead a dignified life; however, this wage base does not guarantee, by itself, that the established levels truly meet this condition. Faced with this situation, the Law provides for wage increases. In this sense, it would be unconstitutional to freeze salaries, but also, to reduce salaries by varying the method of calculating annual increases (anualidades), as occurs in this case. Therefore, if work is conceived as a right of the individual whose exercise benefits society and the State as employer in a statutory relationship has the obligation to periodically pay the salary, which is a constitutionally protected right (see judgment No. 2009-008062 of 9:35 p.m. on May 13, 2009), a regulatory norm that has the effect of reducing salaries is not constitutionally acceptable. Salary is one of the core elements of workers' rights; for this reason, its essential variation, as occurs in this case, must be done by law and not by regulation. In this sense, economic crises should never justify the diminution or regression in the protection of social rights, as is the right to salary in this case.

Workers require special protection in salary matters and in this case, the variation introduced by regulation violates workers' rights, by determining through regulation a reduction in the calculation structure of the fair salary.

Fernando Cruz C. Magistrate Res: 2024007057 Dissenting vote of Judges Rueda Leal and Delgado Faith, drafted by the former.

In the sub examine, we respectfully separate ourselves from the majority vote and declare executive decree no. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional, for violation of the fundamental right to citizen participation (participación ciudadana).

In relation to the above, we consider that from Article 9 of the Political Constitution it is inferred that citizen participation (participación ciudadana), beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights.

Precisely, in judgment no. 2013-017305 of 11:32 a.m. on December 20, 2013, this Chamber considered that the right to citizen participation (participación ciudadana) in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in original), according to the reform promoted by law no. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta no. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of "participatory," has guided a subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied efficiently and effectively, so that it does not remain merely a paper right; examples of the above are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment no. 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005).

The right to participatory government not only embodies a recognition of the highest positive-legal rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the minority vote, which lowers the category of citizen participation (participación ciudadana) from a right to a general principle in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As we indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation (participación ciudadana) as a right is explained through the conventional support contained in various international human rights instruments.

For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that "everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives" (emphasis not in original).

Consistent with the above, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: "(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives." In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in Article 5 that: "Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework consistent with the respective constitutional order." More vehemently, Article 6 of this Charter establishes that: "Citizen participation in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy." (Emphasis not in original).

The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation (participación ciudadana) as fundamental for environmental protection:

"Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment," (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).

Also, it is important to highlight that, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on October 8, 2021, the United Nations Human Rights Council granted the status of human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:

"Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy and sustainable environment." (Emphasis not in original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights highlighted that:

"226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over state management and can thus question, inquire into, and consider the fulfillment of public functions. In that sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation facilitates communities demanding accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that enables social control through effective and responsible participation" (emphasis added).

A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, regarding the case "Claude Reyes et al. v. Chile," in which it was ordered:

"86. In this regard, the State's actions must be governed by the principles of publicity and transparency in public management, which makes it possible for persons under its jurisdiction to exercise democratic control over state management, so that they can question, investigate, and consider whether public functions are being adequately performed. Access to information under State control that is of public interest can permit participation in public management, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control by society through public opinion fosters transparency in state activities and promotes the accountability of officials regarding their public management. Therefore, for individuals to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By permitting the exercise of that democratic control, greater participation by individuals in the interests of society is fostered." (Emphasis added).

In addition, the I/A Court H.R., in the judgment of November 27, 2023, handed down in the case "Inhabitants of La Oroya v. Peru," ordered:

"B.2.5.2. Right to political participation 150. The right of citizens to participate in the conduct of public affairs is enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention270 . Regarding environmental matters, the Court has established that participation represents a mechanism for integrating the concerns and knowledge of the citizenry into public policy decisions affecting the environment. Likewise, participation in decision-making increases the capacity of governments to respond to public concerns and demands in a timely manner, build consensus, and improve the acceptance and compliance with environmental decisions271 . In this regard, the Escazú Agreement states that each State Party “shall ensure the public's right to participation and, for this purpose, undertakes to implement open and inclusive participation in environmental decision-making processes, on the basis of domestic and international normative frameworks”272.

151. Likewise, the Court notes that the right to political participation in environmental matters is enshrined in various instruments of International Law, such as the Stockholm Declaration273, the Nairobi World Charter for Nature274, the Rio Declaration275, the Aarhus Convention276, and the Convention on Biological Diversity277 . At this point, the Tribunal considers it pertinent to recall that the reference to sources, principles, and criteria of the international corpus juris, in this case regarding environmental matters, does not imply that it assumes jurisdiction over other treaties or that it recognizes their binding nature for States. This regulation is used as an interpretive criterion for determining the scope of the rights protected by the American Convention and other instruments that are binding on the State and over which the Court has jurisdiction, in accordance with Article 29 of the Convention278 .

152. The Court has considered that the right to participate in public affairs enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention establishes the obligation of States to guarantee the participation of persons under their jurisdiction in decision-making and policies that may affect the environment, without discrimination, in an equitable, meaningful, and transparent manner, for which they must have previously guaranteed access to relevant information. Likewise, regarding public participation, the State must guarantee opportunities for effective participation from the earliest stages of the decision-making process and inform the public about these participation opportunities. Finally, mechanisms for public participation in environmental matters are varied and include, among others, public hearings, notification and consultations, participation in law-making and application processes, as well as judicial review mechanisms279 .

(…)

B.3.6.2. Right to political participation 256. The Court recalls that the right to political participation is one of the fundamental pillars of democracy, since through its exercise individuals can establish limits on state management and question, inquire into, and consider the fulfillment of public functions. Participation allows individuals to be part of the decision-making process and thus participate in the conduct of public affairs that affect the environment. This Tribunal has highlighted that this right entails the obligation of States to guarantee the participation of individuals in decision-making that may affect the environment, which is related to the obligation to provide relevant information. This participation must be effective from the earliest stages of the decision-making process, which can be carried out through various mechanisms (supra para. 152)" Thus, this conventional recognition of citizen participation (participación ciudadana) hermeneutically affects its legal nature, transforming it from a constitutional principle into a true collective fundamental right.

In this way, citizen participation (participación ciudadana) represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy on political decision-making, a key issue when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime - that is, with active and full citizen participation (participación ciudadana) -, participatory government has a greater impact, favoring decision-making through more open and transparent means.

Precisely, one of the mechanisms designed to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons can assert their rights or express their opinion, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the attention of the Administration all those anomalies or disagreements in relation to a project to be developed.

Thus, the public hearing (audiencia pública) is a typical instrument of a republican democracy, through which the participation of the citizen in the process of public decision-making is encouraged. Due to its significance, the hearing must be conducted in such a way that it guarantees the greatest possible participation of the persons who may be affected; hence, any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (participación ciudadana) (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 p.m. on November 27, 2009).

Regarding the participatory nature of the public hearing (audiencia pública), as indicated, Article 9 of the Political Constitution itself requires it, as the qualifier "participatory" provided therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when it is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities that the current positive legal framework presents, it is obliged to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether binding or not.

In other words, in the current republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer only the right to vote to exercise their right to participatory government, but a number of instruments of diverse nature to assist in governmental decision-making and political control, which enables them to exert direct influence on major public decisions.

In this context, it is important to highlight that this Tribunal, in judgment no. 2018004117 of 9:15 a.m. on March 13, 2018, developed the issue of public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, as soft law, it resorted to an instrument particularly relevant regarding access to environmental information and citizen participation: the "Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters," better known as the "Aarhus Convention." In this regard, the aforementioned ruling stated:

"The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:

'2. When a decision-making process regarding the environment is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall relate, in particular, to:

• a)The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be taken; b) The nature of possible decisions or the draft decision; c) The public authority responsible for making the decision; d) The procedure provided for, in particular, the cases in which this information may be provided: i) The date on which the procedure will commence; ii) The opportunities available to the public to participate in the same; iii) The date and place of any planned public hearing (audiencia pública); iv) The public authority from which relevant information may be obtained and where the relevant information has been deposited for the public to examine it; v) The public authority or any other official body or competent authority to which comments or questions may be submitted and the timetable for the submission of comments or questions; vi) An indication of which environmental information relevant to the proposed activity is available; and e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure.

3. For the different phases of the public participation procedure, reasonable time-frames shall be provided allowing sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the entire environmental decision-making process.

4. Each Party shall adopt measures so that public participation commences at the beginning of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exercise real influence.' In accordance with the above, consultation should be facilitated in a transparent manner and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and the proper management of public funds. Let us remember that the environmental issue concerns all members of society, not only the government, so it is also the responsibility of every citizen to ensure environmental conservation and promote sustainable development. This is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)". (Emphasis added).

In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber stressed that the citizen hearing (audiencia ciudadana), as a manifestation of the democratic principle, should not become a simple formality that simply and plainly must be scheduled, although it should also not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.

Related to the above, this Chamber has repeatedly pointed out that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate effectiveness, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in judgment no. 1992-3194 of 4:00 p.m. on October 27, 1992, it was specified:

"(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only 'supreme' as a criterion of validity of itself and the rest of the legal order, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, before all public authorities, and even private individuals, without the need for other norms or acts that develop or make them applicable - except in qualified cases of exception, in which without them its application is impossible; with the consequence that the authorities, both administrative and jurisdictional, have the power-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or by disapplying those that oppose it." For its part, in resolution no. 1995-1185 of 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Tribunal confirmed:

"If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively conform to and condition the validity and effectiveness of any inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the action of any public authority and even of private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly consecrated in Article 10, but in a very clear manner, complemented with respect to the organ in charge of maintaining or preserving it, according to what we will analyze below. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct effectiveness and binds without the need for intermediation of any other norm. And it is for this reason that any authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would fall apart, becoming an un-subsistent fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, in which two juridical worlds simultaneously exist located on different planes and without communication with each other." In conclusion, citizen participation (participación ciudadana) constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct effectiveness and bind without the need for any norm. Even their effectiveness through infra-constitutional normative development and the application thereof is not beyond jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions are noticed that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good.

Consequently, within the aforementioned context it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through various infra-constitutional norms, such as Article 361 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which establishes:

"Article 361.- 1. A hearing shall be granted to decentralized entities on proposed general provisions that may affect them.

2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to express their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency duly recorded in the preliminary draft oppose this.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period indicated in each case." The preparation of an executive decree, being a provision of a general nature, must be disseminated, brought to the attention of the interested public and the affected instances; correlatively to such dissemination, the possibility must be granted for those persons and instances to express themselves on the matter.

In the specific case, proper dissemination of executive decree no. 41729-MIDEPLAN-H is not observed, nor that the participation of interested persons or instances was made possible. Note that the Minister of National Planning and Economic Policy, on the occasion of the hearing granted in the proceedings, stated: "as there was no discretion on the part of the Executive Branch that could have arbitrarily affected the Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), there was no basis for granting a hearing, which was devoid of relevance and necessity, given the institutional urgency to be able to define, via regulation, matters related to annual increases (anualidades), among other salary components." Likewise, the Minister of Finance stated: “this Ministry maintains that Executive Decree 41729-MIDEPLAN-H of May 22, 2019, was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Public Finance Strengthening Law and the Regulations for Title III of the same law, and that due to the urgency based on public interest, the hearing for the various decentralized entities was exempted to ensure uniform and coherent compliance with the law’s provisions within the Public Administration. (…) Note that, according to what was indicated on this aspect by the plaintiff Union, its statements are not admissible, as they do not constitute a violation of due process regarding the right to a hearing, related to the consultations on the draft of this Law, since they were protected by the exception for reasons of public interest and urgency that prevails over the particular interest.” Now, subsection 2 of Article 361 transcribed above establishes the possibility of omitting the hearing “when reasons of public interest or urgency duly recorded in the draft oppose it.” Precisely, as an exception to the rule of citizen participation, publicity, and transparency in public management, the reasons must not only be expressly recorded but must also be reasonably justified. However, in the considerandos of the challenged decree, any reference to the omitted hearing is noticeably absent, so prima facie it is manifestly and evidently observed that justification in that sense is lacking. Furthermore, the burden of demonstrating proper citizen participation (which implied either granting the hearing or carrying out the respective due justification) must be provided by the acting public administrations, since they were responsible for the formation procedure.

Consequently, we issue a dissenting vote and declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional, solely due to the injury to the fundamental right to citizen participation. Now, as we consider that the defect of unconstitutionality affects the entire normative body, it becomes unnecessary to rule on the remaining claims, as has been the thesis of this Chamber from the outset in numerous matters (see judgments Nos. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633 and 1990-001463, among others).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

1 Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER voted by ballot Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 13:09:53.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencias Relacionadas Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: TRABAJO Subtemas:

NO APLICA.

TRABAJO. PAGO DE PLUSES SALARIAS E INCENTIVOS EN UN MONTO NOMINAL, SEGÚN REGLAMENTO DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS.

Sentencia: 007057-24 del 14 de marzo del 2024 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H. Publicado el 22/05/2019. Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Ley No. 9635 de 03/12/2018, referente al empleo público. Parte dispositiva: Por mayoría se declaran sin lugar las acciones acumuladas, en el entendido de que las normas del decreto cuestionado se deben de aplicar únicamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la materia salarial de conformidad con lo dispuesto por la opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, mencionada en los considerandos. Se rechaza la gestión de coadyuvancia. El magistrado Cruz Castro, si bien comparte la interpretación conforme que hace la mayoría, además salva el voto y declara con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith salvan el voto y declaran inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.- TEMAS ANALIZADOS Generalidades sobre la normativa impugnada y la jurisprudencia constitucional sobre los alcances de la ley que reglamenta y las regulaciones relativas al empleo público.

Sobre la acusada vulneración del artículo 34 constitucional y el derecho al salario Sobre el principio de reserva de ley “…visto que el decreto impugnado tiene como fin disponer la aplicación de las disposiciones del Título III de la ley nro. 9635 en materia salarial, con intervención de MIDEPLAN en lo relativo a la evaluación del desempeño, se advierte que este reglamento no resulta inconstitucional y violatorio al derecho al salario y al principio de reserva de ley, siempre y cuando su ámbito de aplicación se circunscriba a lo que esta Sala definió en los precedentes referidos en el considerando III de esta sentencia para con esa ley. De manera que, tal y como lo indicó esta Sala en su jurisprudencia, tratándose del pago de las anualidades (materia salarial) y de la evaluación del desempeño, lo aplicable a esos Poderes -Judicial y Legislativo-, Tribunal Supremo de Elecciones y entes públicos descentralizados -municipalidades, universidades estatales y la C.C.S.S.- son sus propias leyes especiales.

V.- Conclusión. Corolario de lo expuesto, la Sala considera que el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital nro. 94, de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, no resulta inconstitucional siempre y cuando se interprete que las normas cuestionadas, se deben aplicar, solamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública según opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, tal y como se explicó ut supra. Se rechaza la gestión de coadyuvancia planteada por el secretario general del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), por resultar extemporánea…” CO07/24 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 034- Irretroactividad de la ley Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 34 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…se debe advertir que el pago futuro de una anualidad no es un efecto automático incorporado al salario de todo funcionario, sino que, tal y como lo reconoce la Procuraduría General de la República, constituye una expectativa de derecho si se cumplen determinadas condiciones, por ejemplo, alcanzar el plazo anual y calificar, además, dentro de los parámetros de evaluación. De no cumplirse tales condiciones, el reconocimiento en cuestión no se efectuaría. En ese sentido, no puede pretenderse establecer como un derecho adquirido la forma en que estas llegarán a pagarse o los supuestos bajo los cuales deberá hacerse, pues no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, según el precedente supra citado…” CO07/24 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. “…se reitera la jurisprudencia de esta Sala, en el sentido de que únicamente cuando está de por medio la afectación de derechos fundamentales o cualquier otra hipótesis en que cabe la reserva legal, el conflicto entre la ley y el reglamento es conocido en esta jurisdicción, ya que, si la discusión se deduce a aspectos de mera ilegalidad de la disposición administrativa, lo procedente es que para su discusión se acuda a la vía contencioso administrativa…” CO07/24 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa que, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final pues, de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base; requisitos todos que, en caso de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala…” CO07/24 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: TRABAJO Subtemas:

NO APLICA.

Voto Salvado del Magistrado Cruz Castro.- El cambio en el pago de anualidades y pluses salariales ganados con anterioridad a la ley (para que ahora se pague de forma nominal y no porcentual) es inconstitucional al configurar una disminución al derecho al salario y una aplicación retroactiva de la ley Si bien comparto la interpretación conforme que hace la mayoría en el sentido que debe respetarse la exclusión de ciertas instituciones de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; la decisión de la Sala Constitucional al resolver la consulta legislativa sobre esa ley, fue muy clara al definir tal extremo. Empero, debo agregar que emito un voto particular y declaro con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos, conforme se explica a continuación.

El decreto impugnado reforma el "Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N°9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público", para que las anualidades ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley n°9635 se tengan como montos nominales fijos. Considero que tal reforma constituye claramente una disminución del salario, y con ello, una violación a varias normas y principios constitucionales. Sin ninguna razón, se modifica, retroactivamente, la metodología que define un reconocimiento salarial.

-Más allá de tratarse de una contradicción de normas infraconstitucionales, de un decreto respecto del espíritu de la ley, en este caso nos encontramos frente a la violación frontal de normas y principios constitucionales referidos al principio de irretroactividad, al principio de reserva legal y al derecho al salario. La norma comentada, desconoce las limitaciones básicas que un Estado de Derecho impone frente a derechos adquiridos de los trabajadores, con mayor razón, si se trata del salario.

-Si bien es cierto no existe un derecho a la inmutabilidad de las normas y ello permite que la forma de cálculo de anualidades FUTURAS, se pueda modificar. Es lo cierto que las anualidades ya contabilizadas tenían una forma de cálculo que debe seguirse respetando en el futuro, so pena de considerarse una violación a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Es incomprensible que se apruebe una reforma legal que conculca derechos fundamentales de los trabajadores.

-Violación al principio de irretroactividad: claramente del art.34 Constitucional se desprende que las leyes no pueden tener efecto retroactivo, en perjuicio de derechos patrimoniales adquiridos. En este caso, se trata de una norma reglamentaria con efecto retroactivo, en perjuicio del derecho al salario. Además, claramente hay un exceso de la potestad reglamentaria, por ir más allá que lo indicado en la ley cuando se observa que la citada ley es clara al disponer, en su Transitorio XXV, que "El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan”, mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que: “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley No 9635 integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino".

La Sala, en aplicación de las normas y principios constitucionales, debe reconocer que existe una situación jurídica consolidada a favor de los trabajadores públicos, la cual consiste en el derecho a continuar recibiendo -en el futuro- el pago efectivo de anualidades ganadas antes de la entrada en vigencia de la ley, pero además, que dicho pago se calcule según el método (cálculo porcentual) que rigió en su momento y que, debe mantenerse, no sólo porque la ley así lo ordenó, sino porque el mismo artículo 34 Constitucional así lo establece. Correspondiendo únicamente dejar el pago en forma nominativa sólo para las anualidades que se ganen en el futuro. Con ello se protegen los efectos jurídicos de una situación jurídica consolidada, que tiene relación directa con el derecho al salario.

-Violación al principio de reserva legal: según ha dicho reiterada jurisprudencia de esta Sala, está reservada a la ley la restricción de derechos fundamentales. El derecho al salario es un derecho fundamental, cualquier restricción establecida reglamentariamente variando la forma de cálculo de pago de anualidades anteriores (situación jurídica consolidada) constituye una violación al principio de reserva legal. Tal como se dijo en el voto citado por la mayoría, "(…) El principio de reserva de ley implica, en lo que aquí interesa, que los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos legales pero no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las que no fueron previstas por el legislador, y deben respetar rigurosamente su "contenido esencial". (Sentencia N° 2001-05916 de las 15:28 horas del 3 de julio del 2001). En este caso se extienden restricciones, pues en el reglamento cuestionado se está cambiando la forma de cálculo de anualidades anteriores.

-Sobre la violación al derecho al salario y a la dignidad del trabajador.- En general, sobre el derecho al salario, la jurisprudencia constitucional ha indicado, que: “El salario como remuneración debida al servidor en virtud de una relación estatutaria, por los servicios que haya prestado, no es sólo una obligación del empleados, sino un derecho constitucionalmente protegido.” (ver voto n°2015-009504). Derecho fundamental que, por demás, resulta irrenunciable (art. 74 constitucional). Esta vinculación del derecho al salario con la dignidad humana se encuentra no solo en la Constitución Política, sino también en instrumentos de Derecho Internacional. Así, el artículo 23.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece: “3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social”. La dignidad humana es el criterio rector en el desarrollo del contenido esencial del derecho al salario y sus límites, pues lo que se pretende garantizar que el trabajador cuente con un nivel de vida adecuado, de acuerdo con sus necesidades elementales. Los salarios mínimos buscan propiciar que los servidores públicos y sus familias lleven una vida digna; sin embargo, esta base salarial no garantiza, por sí misma, que los niveles establecidos cumplan realmente esa condición. Ante esta situación, la Ley prevé el aumento de salarios. En este sentido, sería inconstitucional congelar salarios, pero además, disminuir salarios, variando la forma de cálculo de las anualidades, como ocurre en este caso. Entonces, si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y el Estado como empleador en una relación estatutaria tiene la obligación de pagar de manera periódica el salario, que es un derecho constitucionalmente protegido (ver sentencia N° 2009-008062 de las 21:35 horas del 13 de mayo de 2009), no es aceptable constitucionalmente una norma reglamentaria que tenga como efecto la reducción de los salarios. El salario es uno de los elementos nucleares de los derechos de los trabajadores, por esta razón, su variación esencial, como ocurre en este caso, debe hacer mediante una ley y no por reglamento. En este sentido, nunca las crisis económicas deben justificar la disminución o regresión en la protección de los derechos sociales, como lo es en este caso, el derecho al salario.

Los trabajadores requieren una tutela especial en el tema salarial y en este caso, la variación introducida por reglamento, conculca los derechos de los trabajadores, al determinar mediante reglamento, una disminución de la estructura de cálculo del salario justo.

Fernando Cruz C.

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Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: TRABAJO Subtemas:

NO APLICA.

Res: 2024007057 Voto salvado de los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith, con redacción del primero.

En el sub examine, respetuosamente nos separamos del voto de mayoría y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.

En relación con lo anterior, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia nro. 2013-017305 de las 11:32 horas de 20 de diciembre de 2013, esta Sala consideró que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley nro. 8364 del 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta nro. 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia nro. 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También, resulta importante resaltar que, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades le otorga el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

En adición, la Corte IDH, en la sentencia 27 de noviembre de 2023 dictada en el caso “Habitantes de la Oroya vs. Perú”, dispuso:

“B.2.5.2. Derecho a la participación política 150. El derecho a la participación de los ciudadanos en la dirección de los asuntos públicos se encuentra consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana270 . Con respecto a asuntos ambientales, la Corte ha establecido que la participación representa un mecanismo para integrar las preocupaciones y el conocimiento de la ciudadanía en las decisiones de políticas públicas que afectan al medio ambiente. Asimismo, la participación en la toma de decisiones aumenta la capacidad de los gobiernos para responder a las inquietudes y demandas públicas de manera oportuna, construir consensos y mejorar la aceptación y el cumplimiento de las decisiones ambientales271 . Al respecto, el Acuerdo de Escazú señala que cada Estado Parte “deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional”272.

151. Asimismo, la Corte advierte que el derecho a la participación política en temas ambientales se encuentra consagrado en diversos instrumentos de Derecho Internacional, tales como la Declaración de Estocolmo273, la Carta Mundial de la Naturaleza de Nairobi274, la Declaración de Río275, la Convención de Aarhus276, y el Convenio sobre Diversidad Biológica277 . En este punto, el Tribunal considera pertinente recordar que la referencia a fuentes, principios y criterios del corpus iuris internacional, en este caso en materia ambiental, no implica que asuma competencia sobre otros tratados o que les reconozca obligatoriedad para los Estados. Esta normativa se utiliza como criterio interpretativo para la determinación del alcance de los derechos protegidos por la Convención Americana y otros instrumentos que son vinculantes para el Estado y sobre los que la Corte tiene competencia, de conformidad con el artículo 29 de la Convención278 .

152. La Corte ha estimado que el derecho de participar en los asuntos públicos consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana establece la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante. Asimismo, que en lo que se refiere a la participación pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar al público sobre estas oportunidades de participación. Finalmente, los mecanismos de participación pública en materia ambiental son variados e incluyen, entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial279 .

(…)

B.3.6.2. Derecho a la participación política 256. La Corte recuerda que el derecho a la participación política es uno de los pilares fundamentales de la democracia, pues a través de su ejercicio las personas pueden establecer límites a las gestiones estatales y cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. La participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y así participar en la dirección de los asuntos públicos que afecten el medio ambiente. Este Tribunal ha destacado que este derecho conlleva la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas en la toma de decisiones que pueden afectar el medio ambiente, lo cual se relaciona con la obligación de proveer información relevante. Esta participación debe ser efectiva desde las primeras etapas del proceso de toma de decisiones, lo cual puede realizarse a través de diversos mecanismos (supra párr. 152)” Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen -esto es, con activa y plena participación ciudadana-, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

En este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia nro. 2018004117 de las 9:15 horas de 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

• a)La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
• i)La fecha en que comenzará el procedimiento; ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas; vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia nro. 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la resolución nro. 1995-1185 de las 14:33 horas de 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.

En consecuencia, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto.

En la especie, no se observa una debida difusión del decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. Nótese que la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, con ocasión de la audiencia otorgada en autos, señaló: “al no existir discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo, que pudiera haber afectado de manera arbitraria al Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), no existía fundamento para el otorgamiento de una audiencia, que resultaba carente de relevancia y necesidad, de frente a la urgencia institucional por poder definir, vía reglamento, lo relacionado en materia de anualidades, entre otros componentes salariales”. Asimismo, el ministro de Hacienda señaló: “esta Cartera sostiene que el Decreto Ejecutivo 41729-MIDEPLAN-H del 22 de mayo de 2019 se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley, y que debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública. (…) Véase que, de acuerdo con lo señalado sobre este aspecto por el Sindicato accionante, no es de recibo sus manifestaciones, al no constituir violación al debido proceso en el derecho de audiencia, relacionado a las consultas del anteproyecto de esta Ley, ya que las mismas se ampararon en la excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobro el interés particular”.

Ahora, el inciso 2 del artículo 361 transcrito ut supra, establece la posibilidad de omitir la audiencia “cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto”. Justamente, al ser una excepción a la regla de participación ciudadana, publicidad y transparencia en la gestión pública, las razones no solo deben estar expresamente consignadas sino que deben estar razonablemente justificadas. No obstante, en los considerandos del decreto impugnado, se echa de menos alguna alusión a la audiencia omitida, por lo que prima facie se observa de forma manifiesta y evidencia la falta de justificación en ese sentido. Además, la carga de demostrar la debida participación ciudadana (lo que implicaba otorgar la audiencia, o bien, llevar a cabo la debida justificación respectiva), debe ser provista por las administraciones públicas actuantes, ya que fueron las encargadas del procedimiento de formación.

En consecuencia, salvamos el voto y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana. Ahora, como estimamos que el vicio de inconstitucionalidad afecta la totalidad del cuerpo normativo, deviene innecesario pronunciarse sobre el resto de reclamos, tal como desde un inicio ha sido la tesis de esta Sala en cantidad de asuntos (ver sentencias nros. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633 y 1990-001463, entre otras).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

CO07/24 ... Ver más *CO* Res. 2024007057 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y diez minutos de catorce de marzo de dos mil veinticuatro.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas por [Nombre 001], mayor, casado una vez, médico especialista, portador de la cédula de identidad nro. [Valor 001], en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), tramitada en expediente nro. 19-015299-0007-CO y [Nombre 002], mayor, casado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad nro. [Valor 002], en su calidad de Secretario General del Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, tramitada en el expediente nro. 19-019447-0007-CO-; contra el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital nro. 94 de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”. Interviene la Procuraduría General de la República, el Ministro de Hacienda y la Ministra de Planificación.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13 horas 10 minutos de 23 de agosto de 2019, [Nombre 001] en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), en expediente nro. 19-015299-0007-CO, solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo nro. f41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital No. 94 del 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”. Manifiesta que el decreto cuestionado lesiona los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los miembros del sindicato que representa. Acusa que la intención del legislador al dictar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635, fue clara en cuanto a respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los empleados públicos, amparados en el artículo 34 de la Constitución Política y, por ello, dispuso que los cambios introducidos en la Ley de Salarios Públicos regirían para el futuro y no podrían afectar los beneficios salariales que estuvieran devengando los funcionarios públicos a la entrada en vigencia de ley. No obstante, argumenta que el decreto cuestionado modifica la forma de pago y de cálculo de las anualidades ya ganadas por los trabajadores de la Caja Costarricense de Seguro Social, de manera tal que, se dejarán de pagar en forma porcentual para ser pagadas de modo nominal y con un cálculo retroactivo, con lo cual, se le está dando a la ley un efecto retroactivo por medio de un decreto ejecutivo que la interpreta en forma errónea. Señala que se da una afectación retroactiva sobre los salarios de los trabajadores en relación con las anualidades y los pluses salariales que se reciben en forma porcentual, para cambiarlos a una forma nominal, lo que afecta el salario de todos los funcionarios públicos del país y sus condiciones económicas, pues se modifica su situación salarial al convertir las anualidades y los pluses salariales que se han adquirido en el transcurso del tiempo y que son pagadas en forma de proporción matemática, a valor nominal. Recalca que el decreto cuestionado se contrapone a los artículos 50, 54, 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y a los Transitorios XXV, párrafo primero y XXXI de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas. Explica que la inconstitucionalidad fue analizada en el criterio jurídico DJ-03414-2019 de 2 de julio de 2019, emitido por la Dirección Jurídica con rango de Subgerente de la Caja Costarricense de Seguro Social, en relación con el “Acta o acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la Ley 9635”, de 20 de febrero de 2019. Finaliza solicitando que se declare la inconstitucionalidad del decreto de cita.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta la parte accionante para promover esta acción de inconstitucionalidad, el representante del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME) señala que le asiste el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. en tanto acude en defensa de intereses corporativos de su representado.

3.- Mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 22 de octubre de 2019, se apersona el magistrado Fernando Castillo Víquez para señalar que, en vista de que su hermano labora como médico especialista para la Caja Costarricense de Seguro Social, estima que le asiste razón de inhibitoria en este asunto. Además, manifiesta que lo reclamado en esta acción tiene relación directa con el acuerdo suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales relativo a la conversión de sobresueldos percibidos por los funcionarios de esa institución en montos fijos, de conformidad con lo establecido en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635; acuerdo cuya constitucionalidad está siendo conocida en el expediente nro. 19-014962-0007-CO en el que también estimó necesario inhibirse y donde su solicitud fue aceptada. Por tal razón, solicita que se trasladen los autos a la Presidencia de la Sala Constitucional a fin de que se resuelva lo que en derecho corresponda.

4.- Por resolución de 8 horas 05 minutos de 24 de octubre de 2019, el presidente a.i. de la Sala Constitucional, admite las razones de inhibitoria esbozadas por el magistrado Fernando Castillo Víquez y se le tiene por separado del conocimiento de este proceso, ordenando que se haga la comunicación correspondiente a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para que se proceda a su sustitución.

5.- Mediante oficio presentado en la Secretaría de la Sala el 28 de octubre de 2019, la Presidencia de la Corte Suprema comunicó que, realizado el sorteo nro. 7424, fue seleccionado el magistrado suplente José Paulino Hernández Gutiérrez para sustituir al magistrado Castillo Víquez.

6.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 5 de noviembre de 2019, se apersona el accionante [Nombre 001], en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas, para ampliar los criterios de esta acción de inconstitucionalidad e indica que la legitimación para interponer este proceso, aparte de asunto previo que señaló como base, se fundamenta en la defensa de los intereses corporativos y colectivos de los miembros de su representado de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, por cuanto esta acción pretende defender los derechos laborales de los agremiados al sindicato que representa. Considera que la redacción del decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H que impugna, afecta a los agremiados médicos especialistas, pero también a la totalidad de los trabajadores públicos del país, pues a todos se les modificarán sus condiciones salariales al convertir las anualidades y pluses salariales que se han adquirido en el transcurso del tiempo y que son pagadas en forma de proporción matemática a valor nominal, lo cual le da un efecto retroactivo al reglamento cuestionado. Manifiesta que, de acuerdo con el artículo 339 del Código de Trabajo, el Sindicato Nacional de Médicos Especialistas que representa, cuenta con la legitimación correspondiente para iniciar directamente este proceso. Reitera las pretensiones planteadas en esta acción de inconstitucionalidad.

7.- Por resolución de las 14 horas 55 minutos de 6 de enero de 2020, se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de Hacienda y a la ministra de Planificación Nacional y Política Económica.

8.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 27 de enero de 2020, se apersona Julio Jurado Fernández en su condición de procurador General de la República para contestar la audiencia conferida.

Sobre las disposiciones que rigen el cálculo de las anualidades en el sector público: argumenta que, según el sindicato accionante, la normativa impugnada le cambió el sentido a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635 y le está otorgando efectos retroactivos -contrarios al artículo 34 de la Constitución Política-, a las normas relacionadas con la nominalización de las anualidades. Señala que el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública -adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- en el cual se regula lo relativo al cálculo de las anualidades, dispone:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

(Así adicionado por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018 que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166).

Señala que, además, debe citarse el artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166, así como los Transitorios XXV párrafo primero y XXXI de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, cuyos textos se transcriben a continuación:

“Artículo 56- Aplicación de los incentivos topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales”.

(Así adicionado por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018 que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166).

“TRANSITORIO XXV- El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

(...)” “TRANSITORIO XXXI- Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50 en el reconocimiento de incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Sobre los derechos adquiridos en materia salarial: manifiesta que, en relación con los derechos adquiridos, la Sala Constitucional ha indicado que son aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de su titular, por lo que no se consideran como tales las simples expectativas, y que las situaciones jurídicas consolidadas son las que no pueden ser modificadas nunca, así como también ha sostenido que el derecho adquirido es aquella circunstancia ya consumada en la que una cosa, material o inmaterial, ha ingresado o incidido sobre la esfera patrimonial de la persona, de manera que esta experimenta una ventaja o un beneficio constatable (ver sentencia No. 1997-002765 de las 15 horas 03 minutos de 20 de mayo de 1997, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-238489). Agrega que, en lo que se refiere a los derechos adquiridos en materia salarial, su representada ha sostenido que el sistema remunerativo puede modificarse a futuro, siempre que no se afecte el monto global del salario. Manifiesta que cuando se le consultó a la Procuraduría si los servidores de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones que continuaron laborando para la empresa Correos de Costa Rica S.A. después de la promulgación de la Ley de Correos nro. 7768 de 24 de abril de 1998, tenían un derecho adquirido a seguir percibiendo anualidades y carrera profesional, se indicó que los derechos adquiridos de esas personas “…se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido” (ver Dictamen C-279-98 de 21 de diciembre de 1998); posición que se reiteró en los pronunciamientos C-084-2003 de 26 de marzo de 2003, OJ-110-2015 de 24 de setiembre del 2015 y OJ-161-2017 de 15 de diciembre del 2017. Agrega que, en lo que concierne a la posibilidad de modificar las condiciones bajo las cuales se prestan servicios personales al Estado, la Procuraduría General ha indicado que el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, puesto que ello entra en el ámbito de decisión del legislador y de la Administración, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de esta última, pues al hacerlo está aceptando el régimen que configura la relación estatutaria. Argumenta que ha sido criterio consolidado que el funcionario carece de un derecho adquirido general al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o a impedir su modificación. (Dictamen C-156-2015 de 19 de junio de 2015). Señala que, en síntesis, el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios. Aduce que el respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario percibido por las personas a las que van dirigidos los cambios normativos. Señala que, en la situación específica que se analiza, considera la Procuraduría que tanto la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Reglamento al Título III de esa ley (Decreto nro. 41564 de 11 de febrero del 2019), respetan los derechos salariales adquiridos por los servidores a los que van dirigidos los cambios relativos al cálculo de los componentes salariales. Argumenta que la Ley de Salarios de la Administración Pública es clara al disponer, en su Transitorio XXV que:

"El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan” mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino".

Indica que, concretamente, en lo que concierne a las anualidades, la forma de calcularlas dispuesta en las disposiciones cuestionadas, no lleva consigo una disminución del salario total que percibían los servidores públicos al 4 de diciembre del 2018, que es la fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues las sumas ya percibidas por ese incentivo se mantienen en el salario de cada servidor, sin disminución alguna, de manera tal que la nominalización a la que alude el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se empezó a aplicar a partir de la entrada en vigencia de esa ley. Añade que, distinta hubiese sido la situación si, a las anualidades ya acumuladas por cada funcionario, calculadas de acuerdo con las disposiciones vigentes al momento en que las obtuvieron, se les hubiese aplicado las nuevas reglas de cálculo, pues eso sí implicaría una disminución del salario total de cada servidor; sin embargo, no es eso lo que disponen las normas que se impugnan, por lo que la aplicación de éstas últimas no ha implicado disminución alguna en el salario total de los servidores públicos. Manifiesta que, de la revisión de las normas de rango legal que rigen el pago de anualidades, como de las disposiciones reglamentarias que se impugnan, no aprecia la Procuraduría General que exista contradicción alguna entre ambas, lo cual descarta que las segundas hayan modificado el sentido de la ley para conferirle un efecto retroactivo contrario a los derechos adquiridos de sus destinatarios. Concluye que, en criterio de la Procuraduría General, la acción debe ser declarada sin lugar.

9.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 31 de enero de 2020, se apersonan María del Pilar Garrido Gonzalo en su condición de Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, así como Rodrigo Alberto Chaves Robles en su calidad de Ministro de Hacienda, y manifiestan que no hay ninguna norma en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas, que indique que las anualidades deban seguirse pagando de manera porcentual. Señalan que el criterio jurídico DJ-03414-2019, emitido por la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, expone consideraciones sobre el Decreto Ejecutivo impugnado y, a partir de ello, se recomendó a la Junta Directiva de esa institución, que se mantuvieran los alcances de lo acordado con los grupos sindicales, sin que en ese documento se expusiera -de manera expresa- que el citado cuerpo normativo sea inconstitucional. Manifiestan que la parte accionante sostiene, de manera errónea, que los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI indican que las anualidades que las personas servidoras públicas hubiesen acumulado con antelación a la entrada en vigencia del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debían seguirse pagando a futuro de manera porcentual. Estiman que, para desvirtuar este argumento del accionante, basta con referirse a la redacción de los artículos invocados para constatar que su afirmación es errónea, dado que parte de una lectura subjetiva del texto legal y no de lo que realmente dispone. Recuerdan que el numeral 50 establece:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

A partir de la transcripción anterior, consideran que ese ordinal lo que regula es el monto y no el mecanismo de revalorización, dado que incluso aclara que, a partir de ese artículo, es nominal, fijo, e invariable, por lo que estiman que queda claro que el derecho que existe para los funcionarios es a mantener el monto que hubiesen percibido por concepto de anualidad hasta el 3 de diciembre de 2018 inclusive, sin importar el porcentaje con el que las anualidades hubiesen sido calculadas y reconocidas al momento de su otorgamiento, sin que exista derecho alguno que se pueda derivar del ordinal anterior, asociado a un determinado mecanismo de cálculo y revalorización de la respectiva anualidad. Continúan señalando la necesidad de transcribir el numeral 54 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, que señala:

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018” (el resaltado no es original).

Manifiestan que, al igual que con el ordinal 50 anterior, el accionante interpreta -de manera errónea- que dicha norma establece que las anualidades que se hubiesen obtenido con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 deben conservar la fórmula de cálculo y revalorización que tenían cuando fueron reconocidas. Empero, señalan que al realizarse una lectura cuidadosa de este artículo 54, resulta claro que, más bien, lo que dispone es precisamente lo contrario, ya que las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 conservan el monto reconocido y revalorizado hasta la fecha dispuesta por la norma, de modo que no se causen afectaciones a la masa patrimonial efectiva percibida por los funcionarios. Indican que, en concordancia con lo anterior, la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica nro. OJ-041-2019 de 29 de mayo de 2019, ante consulta realizada por el diputado Pedro Muñoz Fonseca respecto de la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la Caja Costarricense del Seguro Social en lo que al tema de las anualidades se refiere, indicó en lo de interés:

“(…) no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a períodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.

La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales (...)” (el destacado es suplido).

Agregan que, de igual forma, posteriormente ante la consulta de si ¿Los incentivos que se pagan de forma porcentual deben pagarse de forma nominal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley nro. 9635?, se añadió:

“El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. (...).

Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.°9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva” (sic).

Argumentan que, lo anterior confirma que la parte accionante no lleva razón en sus interpretaciones y que más bien, el Poder Ejecutivo ha actuado en estricto apego a la reforma que realizó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual se ha logrado contener el crecimiento exponencial en materia de salarios públicos en una coyuntura de crisis fiscal, y manifiestan que prueba de ello es que, de acuerdo con datos suministrados por la Dirección General de Servicio Civil, en 2019 se logró obtener un ahorro en el pago de anualidades, producto de la nominalización que asciende a la suma aproximada de ¢4.559.321.388 para 102.711 servidores del Régimen de Servicio Civil sujetos a la Escala de Sueldos de la Administración Pública. Argumentan que, en suma, las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 constituyen un derecho adquirido, por lo que no pueden ser disminuidas, pero esta afirmación no puede ser equiparada a que deban seguirse pagando en forma porcentual. Señalan que las posibles futuras anualidades constituyen una expectativa de derecho y, además, dependen del cumplimiento de las condiciones establecidas por la propia Ley, por lo que no habría posibilidad de que se reconocieran con una fórmula de cálculo distinta a la prevista. Continúan señalando que es necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 56 del mismo cuerpo normativo, que establece:

“Artículo 56.- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales” (el resaltado no es original).

Indican que el canon transcrito, contrario a lo que considera la parte actora de este proceso, más bien confirma el correcto actuar del Poder Ejecutivo, pues conforme lo indica la parte resaltada, los incentivos y anualidades ya remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley, deben ser protegidos y sus montos no pueden ser variados, sin que esto implique la remota posibilidad de establecer mecanismos -como la nominalización establecida en la propia ley- para administrar el crecimiento de los montos que a futuro deban pagarse. Indican que, por su parte, el Transitorio XXV dispone:

“TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten” (el resaltado no es original).

Argumentan que como se ha explicado, la nominalización de los componentes salariales se realizó con los montos que los funcionarios ya venían percibiendo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley, de modo tal que ni siquiera es posible afirmar que hubo algún proceso de recálculo, dado que la nominalización de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, simplemente consistió en tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro; montos que en realidad tampoco nunca han sido un derecho subjetivo, dado que eran simplemente un aspecto colateral que podía presentarse o no cuando se hicieran ajustes al salario base. Señalan que, sobre este último punto es necesario detenerse para señalar que, si bien es usual que en el sector público se realicen aumentos de manera semestral, estos aumentos lo que deben garantizar como imperativo legal, es la compensación del valor adquisitivo del dinero; es decir, la inflación, lo cual no obsta para que, en determinadas ocasiones, se pueda reconocer un incremento más generoso, sin que esto constituya una obligación, según las posibilidades económicas de la coyuntura de la negociación salarial, por lo tanto, tampoco es posible ni correcto afirmar que las anualidades u otros incentivos ligados al salario base, tuviesen en algún momento un ritmo de crecimiento constante por mandato legal, sino que este dependía de la política salarial que estableciera la administración respectiva. En lo que al Transitorio XXXI se refiere, este dispone:

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Señalan que este transitorio tampoco guarda relación con el reclamo del accionante, dado que no se cuestiona el mecanismo que se utilizó para establecer el monto nominal de los pluses que se le reconozcan a los funcionarios con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, que es lo que efectivamente la norma transcrita regula, por lo que no se comprende el motivo para invocar dicha norma, más allá de un error en el escrito de interposición y, por lo tanto, consideran que carece de todo interés hacer algún análisis sobre este punto. Argumentan que el accionante afirma que, con la emisión del decreto impugnado, se le dio un efecto retroactivo a la nominalización de las anualidades, en perjuicio de los derechos adquiridos de los funcionarios. Sobre el particular, señalan que no cabe duda de que las anualidades que se han otorgado a los funcionarios a partir de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño del año anterior y el cumplimiento de un año más en la administración pública, constituyen un derecho adquirido de carácter monetario, según el monto que se hubiese reconocido; sin embargo, estiman que esta situación no es equiparable a reconocer -como ritmo de crecimiento- una determinada fórmula de revalorización, que es lo que consideran que pretende el accionante. Aducen que tampoco se comparte que exista el más mínimo indicio de aplicación retroactiva, debido a que, a ningún funcionario, como producto del decreto ejecutivo impugnado, se le varió el monto que percibía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que se rechaza que se esté presentando una infracción del artículo 34 de la Constitución Política. Indican que no se puede pasar por alto que las regulaciones previas a la modificación incoada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispusieran de un mecanismo que asegurara un ritmo de crecimiento en concreto para las anualidades, en razón de que esto podía darse como una consecuencia colateral de un incremento en las bases salariales; sin embargo, ese crecimiento exponencial de las remuneraciones se daba por el poco control con el que históricamente se hicieron los ajustes de los salarios base, pero aún con las regulaciones anteriores era posible, con un estudio muchísimo más complejo, realizar estos ajustes sin que las repercusiones en pluses fuesen tan altas. Aducen que el mencionado criterio jurídico DJ-03414-2019 de 2 de julio de 2019, de la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, realizó un análisis de legalidad del decreto impugnado frente al “Acta de Acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la ley 9635”, firmada a las 20 horas del 20 de febrero de 2019, pero no se refirió, ni analizó de forma expresa, la constitucionalidad de esa normativa reglamentaria. Añaden que los alegatos de la parte actora se circunscriben a un conflicto de mera legalidad entre lo que el accionante considera que disponen los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, frente a lo que, en su consideración subjetiva, es un abuso del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con el texto legal -aunque no lo indica expresamente, es constatable al leer los argumentos y su idea central-, por lo que estiman que este asunto debería ser declarado inadmisible, debido a que lo correspondiente es que sea dirimido por la jurisdicción ordinaria, según lo preceptuado en el artículo 49 Constitucional, por lo que solicitan que así sea declarado.

10.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 25, 26, 27 del Boletín Judicial, los días 7, 10 y 11 de febrero de 2020.

11.- A través de documento entregado en la Secretaría de la Sala el 5 de marzo de 2020, se apersona Marvin Atencio Delgado en su calidad de Secretario General del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), y presenta solicitud de coadyuvancia activa en esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que la organización sindical representada por su persona, es representante de Profesionales en Ciencias Médicas y, por lo tanto, sujeta a la aplicación de la normativa impugnada, por lo que señala su adhesión total a los argumentos esgrimidos por la parte accionante, en el tanto, de una lectura de los artículos objeto de impugnación, es claro que se trata de normas que van en perjuicio del principio de legalidad, irretroactividad de la ley, intangibilidad de los actos administrativos, intangibilidad de la remuneración salarial, así como del principio de la especialidad de las normas, específicamente la Ley de Incentivos Médicos nro. 6836. Considera que lleva razón el accionante, al indicar que las normas que se impugnan introducen variaciones en el salario para los trabajadores profesionales y, por tanto, constituyen una violación a situaciones jurídicas consolidadas de los profesionales en ciencias médicas que representa. Solicita se admita a su representado como coadyuvante activo y se declare con lugar la acción planteada.

12.- Mediante resolución de la Presidencia a.í. de la Sala Constitucional de las 9 horas 44 minutos de 5 de marzo de 2020, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al ministro de Hacienda y a la ministra de Planificación Nacional y Política Económica. De igual manera, se dispuso trasladar el expediente a la oficina que por turno le corresponde para su estudio de fondo.

13.- En sentencia interlocutoria nro. 2020-017139 de las 9:15 horas de 9 de septiembre de 2020, el Pleno de la Sala Constitucional dispuso acumular a esta, la acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente nro. 19-019447-0007-CO, y tenerla como una ampliación, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

14.- En acción de inconstitucionalidad nro. 19-019447-0007-CO presentada en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 15:40 horas de 17 de octubre de 2019, se apersona [Nombre 002], mayor, casado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad No. [Valor 002], en su condición de Secretario General del Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), para presentar acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H, de "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”. Indica que el artículo 1 de este decreto ejecutivo vino a modificar el citado ordinal 14 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, a efectos de establecer, en su inciso a), que las "anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y se mantienen en el tiempo como montos nominales fijos". Alega que tal redacción no es acorde con el texto de la Ley nro. 9635, Título III que, en su artículo 50, establece que: "A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable". Argumenta que la norma legal es clara al establecer que el cálculo normal será "a partir" de su entrada en vigencia (del 4 de diciembre de 2018 en adelante); sin embargo, la norma reglamentaria impugnada violenta el espíritu de la norma legal y se extralimita al establecer que el cálculo nominal también se aplicará de forma retroactiva a las anualidades ya recibidas. Afirma que el artículo 56 del Título III de la Ley nro. 9635, también es claro al indicar que "las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales". Aduce que el decreto impugnado pretende cambiar el sentido de la Ley nro. 9635, y dar un efecto retroactivo sobre las anualidades recibidas, con lo que se infringe el artículo 34 constitucional y los principios de reserva de ley e interdicción de la desviación de poder. Añade que el artículo 14 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, reformado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado nro. 41729-MIDEPLAN-H, establece en su inciso c) que el "cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los Transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N°9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018". Argumenta que esto supone una drástica disminución en el monto de las anualidades que infringe el principio de igualdad. Señala que el artículo 17 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, modificado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado nro. 41729-MIDEPLAN-H, dispone con la nueva redacción, que los "montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos", en clara violación del principio de irretroactividad y del espíritu de la Ley nro. 9635. Afirma que la norma transgrede el derecho al salario digno y justo, por ser excesivos, desproporcionados e irrazonables los rebajos que se aplican al cálculo de las anualidades. Insiste en que la disminución en las anualidades supera los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Añade que el artículo 22 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, modificado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado, establece una serie de parámetros de evaluación de los trabajadores, con total desconocimiento de la realidad nacional, pues pretende valorar en un 80% al trabajador con base en metas que se le impondrán, cuando lo cierto es que, en este país, no logra ejecutarse correctamente el 60% del Presupuesto Nacional, además, ni la Contraloría General de la República es capaz de frenar actos multimillonarios en dólares de defraudación o por incumplimiento de contratos estatales, por lo que resulta risible que se le pida al funcionario que sea capaz de hacer más que lo que se le pide al ente. Argumenta que, además, se asignan funciones al Ministerio de Planificación, en materia de empleo público, que se contraponen con la autonomía constitucional de la Caja Costarricense de Seguro Social. Asevera que el decreto impugnado tendrá, como efecto a futuro, que se acabe con el derecho de los trabajadores a las anualidades. Señala que, con el tiempo, las anualidades llegarán a tener un valor nominal de casi cero y dejarán de ser un estímulo económico que permita aumentar y mejorar la eficiencia de los trabajadores. Afirma que, en definitiva, en el futuro, el salario compuesto con anualidades no tendrá significado real para el trabajador. Alega que se infringe el principio constitucional de unidad de la seguridad social, en tanto que el decreto cuestionado infringe el derecho a un salario decente. Acusa que se somete al trabajador a un trato cruel y degradante al disponer de su salario de forma ilegítima. Sostiene que no se toma en cuenta el esfuerzo realizado por el trabajador para formarse o capacitarse, ni tampoco el desgaste físico, mental y moral que significa trabajar en situaciones críticas. Reclama que el Poder Ejecutivo quebrantó el debido proceso, el derecho de audiencia y el principio de confianza legítima, al emitir unilateralmente el decreto impugnado pues, luego de la entrada en vigencia de la Ley nro. 9635, se había dado un punto de encuentro entre el Gobierno, autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social y sindicatos, sobre temas de implementación de la referida normativa legal, lo que permitió llegar a un consenso efectivo que se concretó en los acuerdos del 20 de febrero de 2019; sin embargo, en mayo de 2019, se firmó y publicó el decreto impugnado, sin previa consulta a los afectados, lo que modifica el espíritu de ley y que reforma el Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H que, en su momento, sí fue consultado con las partes interesadas. Concluye que, en definitiva, se infringen los artículos 9, 11, 33, 34, 39, 40, 41, 50, 56, 68, 73, 74 y 129, de la Constitución Política y solicita que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

15.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 1 de marzo de 2022, se apersona José Antonio Barletta Chaves, en su condición de apoderado especial judicial de la parte accionante Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), para manifestar que, en atención al contenido de esta acción, se hace eco de lo resuelto por este Tribunal en la sentencia nro. 2021-025969 de las 12 horas 15 minutos de 17 de noviembre de 2021, en la que se confirma la posición del sindicato que representa al interponer esta acción, en el sentido de que las anualidades establecidas por ley respecto a los profesionales en ciencias de la salud, son definidas por la ley, deben ser respetadas y mantenidas como derechos adquiridos, por lo que un decreto ejecutivo, de rango inferior, no puede variar su contenido y nominalizarlas hacia el futuro, sino que, al ser promulgadas por ley (que no ha sido derogada tácita o expresamente), deben respetarse, y no se pueden nominalizar con base en un decreto ejecutivo, lo que causa un grave perjuicio a los funcionarios regulados por esta ley, ello por cuanto la nominalización hecha por el decreto impugnado lo que hace es limitar el poder adquisitivo de los trabajadores y precarizar sus salarios, generando que no sufran aumentos y se mantengan casi igual, sin ajustarse a la inflación. Reitera los alegatos planteados en la acción de inconstitucionalidad.

16.- Dado que finalizó el período constitucional del magistrado suplente José Paulino Hernández Gutiérrez, se gestionó nuevo nombramiento ante la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, y como resultado del sorteo nro. 10655, efectuado el 13 de octubre de 2022, resultó electo el magistrado suplente Alejandro Delgado Faith.

17.- En escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 3 de noviembre de 2022, los magistrados Fernando Cruz C., Luis Fernando Salazar A., Jorge Araya G., Anamari Garro V., y José Roberto Garita N., interpusieron razón de inhibitoria, por estimar que lo que se resuelva en este proceso, los podría beneficiar o afectar directamente.

18.- El 4 de noviembre de 2022, el Magistrado Paul Rueda L., planteó razón de inhibitoria para conocer de esta acción de inconstitucionalidad, por estimar que lo que se resuelva en el proceso, le podría beneficiar o afectar directamente.

19.- Mediante resolución de las 10:05 horas de 8 de noviembre de 2022, el presidente a.i. de la Sala Constitucional, conoció de las razones de inhibitoria expuestas por los magistrados Fernando Cruz Castro, Paul Rueda Leal, Luis Fernando Salazar Alvarado, Jorge Araya García, Anamari Garro Vargas y José Roberto Garita Navarro, las estimó procedente y les tuvo por separados del conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad. De igual manera, procedió a ordenar la comunicación correspondiente a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para lo de su cargo.

20.- En sorteo nro. 10747 realizado en la Presidencia de la Corte el 9 de noviembre de 2022, para suplir a los magistrados propietarios que fueron separados del conocimiento de esta acción, resultaron seleccionados los magistrados suplentes Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, Fernando Lara Gamboa y Hubert Fernández Argüello.

21.- Mediante escritos presentados en forma separada el 15 de noviembre de 2022, las magistradas suplentes Rosibel Jara Velásquez y Alexandra Alvarado Paniagua; el 17 de noviembre de 2022, la magistrada suplente Ana Cristina Fernández Acuña; el 24 de noviembre de 2022, el magistrado suplente Fernando Lara Gamboa; el 25 de noviembre de 2022, la magistrada suplente Ileana Sánchez Navarro y el 28 de noviembre de 2022, el magistrado suplente Hubert Fernández Arguello, plantearon razones de inhibitoria de cada uno para conocer de esta acción de inconstitucionalidad, entre las cuales se alude a que cuentan con interés directo en el resultado del proceso, así como al hecho de que las normas que se impugnan son aplicadas a los salarios, anualidades y pluses salariales que perciben como magistrados suplentes.

22.- Por resolución de las 15:23 horas de 8 de diciembre de 2022, el magistrado Presidente a.í. de la Sala Constitucional, como prueba para mejor resolver, ordenó a la directora de la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, indicar a este Tribunal si el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”, se aplica o no para el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional.

22.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 15 de diciembre de 2022, la señora Roxana Arrieta Meléndez en su calidad de directora de Gestión Humana, rinde informe a la Sala y manifiesta que existen dos formas de cálculo para el pago que se realiza a las magistradas y magistrados suplentes de la Sala Constitucional: una bajo la figura de dietas y la otra como sobresueldo por recargo de funciones, ello en apego al Dictamen C-374-2019 de la Procuraduría General de la República, en el que se indicó que el artículo 63 párrafo cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece que la remuneración de los magistrados suplentes debe realizarse por medio de dietas, lo que se refiere a las suplencias para resolver uno o varios casos concretos sobre los cuales no puede conocer el magistrado titular por motivos de impedimento, excusa o recusación; en los otros motivos como licencias, vacaciones, ausencias temporales o definitivas del magistrado titular, lo procedente es nombrar en el puesto al magistrado suplente durante el lapso de la ausencia del magistrado titular y ese nombramiento implica una remuneración de naturaleza salarial. Destaca que, para el cálculo del valor de la dieta no se reconoce el componente de anualidades, mientras que, si el pago se realiza mediante un nombramiento, el cálculo de los anuales se ajusta a lo establecido en la Ley 9635. Concluye señalando que, cuando el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional corresponde a un nombramiento, se aplica lo contemplado en el Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”.

23.- Por resolución de las 15:30 horas de 16 de diciembre de 2022, como prueba para mejor resolver, se previno a la directora de Gestión Humana del Poder Judicial que aclarara -dentro del plazo de tres días- si a los Magistrados suplentes de este Tribunal que no son funcionarios judiciales -sea personas que tienen como actividad principal el ejercicio liberal de la profesión o personas jubiladas por el régimen del Poder Judicial o cualquier otro-, en el supuesto de “licencias, vacaciones, ausencias temporales o definitivas del magistrado titular; lo procedente es nombrar en el puesto al magistrado suplente, durante el lapso de la ausencia del magistrado titular, nombramiento que implica una remuneración de naturaleza salarial”, la mencionada remuneración contempla o no el cálculo de anualidades.

24.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 26 de diciembre de 2022, Roxana Arrieta Meléndez en su condición de directora de Gestión Humana, atiende la solicitud de prueba para mejor resolver y manifiesta que: “En cuanto al pago que se realiza a las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional, bajo la figura de sobresueldo por recargo de funciones, en apego al Dictamen C-374-2019 emitido por la Procuraduría General de la República, es importante destacar que si la designación recae sobre una persona que tiene como actividad principal el ejercicio liberal de la profesión y nunca ha laborado para el estado (sic), su nombramiento se tramitará sin el pago de anualidades; mientras que, si se trata de una persona jubilada judicial, se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación”. Aclara que, en el caso de que corresponda el pago por concepto de anualidades, el cálculo se realiza con base en lo establecido en la Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Concluye indicando que: “Cuando el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional corresponde a un nombramiento, se aplica lo contemplado en el Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N°41564-MIDEPLAN-H Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas, Ley N°9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”.

25.- Mediante resolución de las 17:51 horas de 10 de enero de 2023, el presidente a.i. de la Sala Constitucional rechazó la gestión de inhibitoria planteada por el magistrado Fernando Lara Gamboa. En la misma resolución se admitió la inhibitoria solicitada por las magistradas suplentes Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua y el magistrado Hubert Fernández Argüello, a quienes se le tiene por separados del conocimiento de la acción de inconstitucionalidad. Se ordenó, además, la comunicación a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para lo de su cargo, en cuanto a las sustituciones, de conformidad con el artículo 6 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

26.- En documento aportado en la Secretaría de la Sala el 18 de enero de 2023, se informó que, mediante sorteo nro. 10893, realizado por la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, resultaron electos los suplentes Ronald Salazar Murillo, Jorge Isaac Solano Aguilar, Ana María Picado Brenes, y Aracelly Pacheco Salazar, para el conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad.

27.- Mediante resolución de las 8:40 horas del 18 de abril de 2023, la presidenta a.í. de la Sala Constitucional, declaró habilitado al magistrado Fernando Castillo Víquez para conocer este asunto.

28.- Mediante gestión presentada el 4 de mayo de 2023, la magistrada suplente Ana María Picado Brenes, presentó gestión de inhibitoria para conocer este asunto, porque de acuerdo con la información de la dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, “… como persona jubilada judicial, se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación…”, considerando que, por ser jubilada del régimen del Poder Judicial, le afectaría lo que se resuelva en esta acción.

29.- En escrito entregado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 5 de mayo de 2023, el magistrado suplente Ronald Salazar Murillo, solicitó que se le tenga inhibido de conocer este asunto, en vista de que, a partir de la información suministrada por la dirección de Gestión Humana, “se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación”, y dado que es jubilado judicial, considera que lo que se resuelva en este asunto, le afectará de manera directa.

30.- Mediante resolución de las 14:13 horas de 9 de mayo de 2023, el presidente de la Sala Constitucional conoció de las inhibitorias presentadas por la magistrada suplente Picado Brenes y el magistrado suplente Salazar Murillo, y dispuso tenerlos por separados del conocimiento de este asunto.

31.- En auto de las 14:57 horas de 9 de mayo de 2023, el presidente de la Sala Constitucional declaró habilitados para conocer de este asunto a los magistrados propietarios Fernando Cruz Castro y Paul Rueda Leal y dispuso continuar con la tramitación del expediente.

32.- En resolución de magistrado instructor de las 9:40 horas de 3 de septiembre de 2023, se tuvo por ampliada esta acción de inconstitucionalidad en los términos en que se planteó el expediente acumulado nro. 19-019447-0007-CO y se le otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

33.- En atención a la audiencia conferida, se apersona Iván Vinicio Vincenti Rojas en su condición de Procurador General de la República, mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 27 de septiembre de 2023, e indica que el objetivo de impugnación de esta acción de inconstitucionalidad es el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H; decreto que, a su vez, reformó los artículos 14, 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el cual fue emitido mediante el decreto ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, de 11 de febrero de 2019. Advierte que, el artículo 14 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, luego de la entrada en vigencia del decreto nro. 41729 al que se refiere esta acción, ha tenido varias reformas, las que se produjeron mediante los decretos números 41807 de 23 de julio de 2019, 41904 de 9 de agosto de 2019 y 43952 de 28 de febrero de 2023. Señala que, por su parte, los artículos 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no han sufrido reformas después de la emisión del decreto impugnado.

Sobre el cálculo del monto de las anualidades acumuladas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: recuerda que, en materia salarial, los derechos adquiridos se circunscriben a la conservación del monto total del salario que percibían los servidores públicos antes de la entrada en vigencia de los cambios en las reglas salariales respectivas, lo que implica que, como producto de los cambios en las normas que rigen la remuneración de los funcionarios públicos, no es posible que estos últimos vean reducido su salario total. Manifiesta que su representada ha sostenido reiteradamente que, en materia de empleo público, es posible realizar cambios en el régimen remuneratorio siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esas modificaciones y que los derechos adquiridos en el ámbito salarial “… se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido”. Señala que la forma de cálculo de las anualidades con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (cálculo que se encuentra regulado en la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166 de 9 de octubre de 1957, adicionada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y en las normas reglamentarias que se impugnan), no supuso una disminución en el salario total de los funcionarios públicos, por lo que no es posible afirmar que dichas normas infringieron el principio de irretroactividad en detrimento de los derechos adquiridos de sus destinatarios. Indica que su representada no observa que la normativa impugnada establezca la obligación de calcular las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre del 2018 (fecha en que entró en vigencia la Ley nro. 9635), de manera porcentual. Aduce que, en tal sentido, los artículos 50 y 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública adicionados por la Ley nro. 9635, así como los Transitorios XXV y XXXI de esta, disponen que, a su entrada en vigencia: a) el incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial y será un monto invariable (artículo 50); b) los incentivos, compensaciones, topes o anualidades, serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o de sus derechos patrimoniales (artículo 56); c) el salario total de los servidores activos en las instituciones contempladas en el artículo 26, no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten; d) para establecer el cálculo del monto nominal fijo en el reconocimiento del incentivo por anualidad, después de la entrada en vigencia de la ley, se aplicará el 1,94% del salario base para las clases profesionales y el 2,54% para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero de 2018 para cada escala salarial. Agrega que, las normas citadas evidencian que la intención del legislador, al reformar las disposiciones relativas al pago de anualidades, estaba dirigida a que dicho sobresueldo se pagara, a futuro, como una suma nominal fija, sin que ello implicara afectar el monto de las anualidades ya acumuladas, ni el salario total de los funcionarios públicos, lo cual descarta la existencia de la contradicción que acusa el sindicato accionante entre las normas legales señaladas (artículos 50, 56 y Transitorios XXV y XXXI) y las disposiciones reglamentarias impugnadas. Manifiesta que, en todo caso, la jurisdicción competente para analizar si existe alguna contradicción entre la Ley de Salarios de la Administración Pública y el reglamento impugnado, o entre este último y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, es la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual es particularmente claro si se toma en cuenta que, de existir alguna incongruencia entre la ley y el reglamento, tal situación no resulta evidente ni manifiesta, por lo que se requiere un análisis integral de la materia para confirmar o descartar la contradicción que se acusa. Por otra parte, ante el reclamo de la parte accionante en cuanto a que en el trámite de aprobación de las normas impugnadas, se omitió el procedimiento de audiencia al que se refiere el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, recuerda que ello es un tema sobre el que la Sala ha señalado que es materia propia de legalidad ordinaria que corresponde a la parte interesada, ventilar ante el juez contencioso administrativo, de modo que no corresponde analizarlo en una acción de inconstitucionalidad en la que el objeto de análisis está dirigido a que no se lesione la Constitución Política.

Sobre los criterios para la evaluación del desempeño y la participación del MIDEPLAN en temas de empleo público: indica que, según el sindicato accionante, el decreto impugnado es inconstitucional, en tanto pretende que el 80% de la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, se realice con base en metas individuales. Manifiesta que, sobre el particular, los artículos 14, 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, reformados por el decreto nro. 41729 cuya constitucionalidad se cuestiona, no fijaron parámetro alguno para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos; parámetros que sí fueron establecidos por los artículos 45 y siguientes de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, los cuales no son objeto de cuestionamiento en esta acción. Argumenta que, el requisito de que el 80% de la evaluación del desempeño se realice tomando como referencia el cumplimiento de las metas individuales de cada funcionario, fue adicionado en el artículo 48 a la Ley de Salarios de la Administración Pública desde la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; norma que fue reformada por la Ley Marco de Empleo Público nro. 10159 del 8 de marzo del 2022 pero cuyo texto actual mantiene el requisito cuestionado:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. (…)

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

• a)Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.
• b)Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto” (el subrayado no es del original de la norma).

Aduce que, según el sindicato accionante, el decreto nro. 41729 impugnado, le confirió a MIDEPLAN competencias que violan la autonomía otorgada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, sin que se indiquen en el escrito de interposición, a cuáles competencias se refiere. Sobre el particular, la Procuraduría entiende que se trata de la posibilidad conferida a ese ministerio en el artículo 22 impugnado, de asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas, así como suministrar los instrumentos metodológicos para articular la implementación de la evaluación del desempeño con las diferentes instituciones públicas. Manifiesta que, para la Procuraduría, la posibilidad de que las instituciones del sector público reciban asesoría y apoyo del ministerio de Planificación en temas propios de empleo público, no resulta contrario a su autonomía ya que, solicitar ese tipo de colaboración, queda supeditado a la iniciativa de cada institución pública interesada. Por otra parte, señala que en lo que concierne a la posibilidad de que el MIDEPLAN suministre instrumentos metodológicos para articular la evaluación del desempeño en las distintas instituciones públicas, la Sala Constitucional en sentencia nro. 2021-017098 de las 23 horas 15 minutos de 1 de julio de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1049802), emitida a raíz de la consulta facultativa planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley nro. 21.336 denominado Ley Marco de Empleo Público, dejó claro que lo relativo a la evaluación del desempeño de los funcionarios de las instituciones autónomas de segundo grado (como la CCSS), que realicen funciones exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a esas instituciones, es competencia de cada ente público, lo que descarta el vicio de constitucionalidad que se acusa. Advierte que esa fue la línea que siguió el legislador en la Ley Marco de Empleo Público pues, si bien el artículo 7 inciso f) de esa ley encargó al MIDEPLAN emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas, esa misma norma aclaró que dicha potestad no aplica “… a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”. Señala que, además, este Tribunal ha indicado, en muchas ocasiones, que la legitimación para defender la autonomía de un ente público recae exclusivamente en la propia institución, por lo que ha descartado la posibilidad de conocer por el fondo agravios de ese tipo planteados por un sindicato. Indica que, en criterio de la Procuraduría que representa, el artículo 22 del decreto impugnado no otorga potestades al MIDEPLAN que riñan con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. En todo caso, el sindicato accionante no se encuentra legitimado para solicitar la anulación de esa norma con fundamento, en la eventual violación de la autonomía de esa institución. Finaliza sugiriendo a la Sala Constitucional que esta acción sea declarada sin lugar.

34.- Se apersona Laura Fernández Delgado en su condición de Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 4 de octubre de 2023 e indica que, en su criterio, la parte accionante -de manera errónea- sostiene que los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI indican que las anualidades que las personas servidoras públicas hubiesen acumulado con antelación a la entrada en vigencia del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debían seguirse pagando a futuro de manera porcentual. Manifiesta que para desvirtuar este argumento del accionante, basta con referirse a la redacción de los artículos invocados para constatar que su afirmación es errónea, dado que parte de una lectura subjetiva del texto legal y no de lo que realmente dispone. Recuerdan que el numeral 50 establece:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

A partir de la transcripción anterior, considera que ese ordinal lo que regula es el monto y no el mecanismo de revalorización e incluso aclara que, a partir de ese artículo, aquél monto será nominal, fijo, e invariable, por lo que estima claro que el derecho que existe para los funcionarios es a mantener el monto que hubiesen percibido por concepto de anualidad hasta el 3 de diciembre de 2018 inclusive, sin importar el porcentaje con el que las anualidades hubiesen sido calculadas y reconocidas al momento de su otorgamiento, sin que exista derecho alguno que se pueda derivar del ordinal anterior, asociado a un determinado mecanismo de cálculo y revalorización de la respectiva anualidad. Continúa señalando necesario transcribir el numeral 54 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, el que señala:

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018” (el resaltado no es original).

Manifiesta que, al igual que con el ordinal 50 anterior, el accionante interpreta -de manera errónea- que dicha norma establece que las anualidades que se hubiesen obtenido con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, deben conservar la fórmula de cálculo y revalorización que tenían cuando fueron reconocidas; no obstante lo anterior, señala que, al realizarse una lectura cuidadosa de este artículo 54, resulta claro que más bien lo que dispone es precisamente lo contrario, ya que las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, conservan el monto reconocido y revalorizado hasta la fecha dispuesta por la norma, de modo que no se causen afectaciones a la masa patrimonial efectiva percibida por los funcionarios. Aduce que, en concordancia con lo anterior, la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica nro. OJ-041-2019 de 29 de mayo de 2019, ante consulta realizada por el Diputado Pedro Muñoz Fonseca respecto de la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la Caja Costarricense del Seguro Social en lo que al tema de las anualidades se refiere, indicó en lo de interés:

“(…) no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a períodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.

La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales (...)” (el destacado es suplido).

Agrega que, de igual forma, posteriormente ante la consulta de si ¿Los incentivos que se pagan de forma porcentual deben pagarse de forma nominal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?, se añadió:

“El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. (...).

Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.°9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva” (sic).

Argumenta que lo anterior confirma que la parte accionante no lleva razón en sus interpretaciones y, que más bien, el Poder Ejecutivo ha actuado en estricto apego a la reforma que realizó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual se ha logrado contener el crecimiento exponencial en materia de salarios públicos en una coyuntura de crisis fiscal. Argumenta que, en suma, las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 constituyen un derecho adquirido, por lo que no pueden ser disminuidas, pero esta afirmación no puede ser equiparada a que deben seguirse pagando en forma porcentual. Señala que las posibles futuras anualidades constituyen una expectativa de derecho y, además, dependen del cumplimiento de las condiciones establecidas por la propia Ley, por lo que no habría posibilidad de que se reconocieran con una fórmula de cálculo distinta a la prevista. Continúa señalando que es necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 56 del mismo cuerpo normativo, el que establece:

“Artículo 56.- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales” (el resaltado no es original).

Indica que este numeral, contrario a lo que considera la parte actora de este proceso, más bien confirma el correcto actuar del Poder Ejecutivo pues, conforme lo indica la parte transcrita resaltada, los incentivos y anualidades ya remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley, deben ser protegidos y sus montos no pueden ser variados, sin que esto implique la remota posibilidad de establecer mecanismos -como la nominalización establecida en la propia ley- para administrar el crecimiento de los montos que a futuro deban pagarse. Indica que, por su parte, el Transitorio XXV dispone:

“TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten” (el resaltado no es original).

Argumenta que la nominalización de los componentes salariales se realizó con los montos que los funcionarios ya venían percibiendo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley, de modo tal que ni siquiera es posible afirmar que hubo algún proceso de recálculo, dado que la nominalización de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, simplemente consistió en tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro; montos que en realidad tampoco nunca han sido un derecho subjetivo, dado que eran simplemente un aspecto colateral que podía presentarse o no cuando se hicieran ajustes al salario base. Señala que, si bien es usual que en el sector público se realicen aumentos de manera semestral, estos aumentos lo que deben garantizar como imperativo legal es la compensación del valor adquisitivo del dinero; es decir, la inflación, lo cual no obsta para que, en determinadas ocasiones, se pueda reconocer un incremento más generoso, sin que esto constituya una obligación, según las posibilidades económicas de la coyuntura de la negociación salarial, por lo tanto tampoco es posible ni correcto afirmar que las anualidades u otros incentivos ligados al salario base, tuviesen algún momento un ritmo de crecimiento constante por mandato legal, sino que éste dependía de la política salarial que estableciera la administración respectiva. En lo que al Transitorio XXXI se refiere, indican que éste dispone:

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Argumenta que este transitorio tampoco guarda relación con el reclamo del accionante, dado que no se cuestiona el mecanismo que se utilizó para establecer el monto nominal de los pluses que se le reconocerían a los funcionarios con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, que es lo que efectivamente la norma transcrita regula, por lo que no se comprende el motivo para invocar dicha norma, más allá de un error en el escrito de interposición y, por lo tanto, considera que carece de todo interés hacer algún análisis sobre este punto.

Argumenta que el accionante afirma que, con la emisión del decreto impugnado, se le dio un efecto retroactivo a la nominalización de las anualidades, en perjuicio de los derechos adquiridos de los funcionarios. Sobre el particular, señala que no cabe duda de que las anualidades que se han otorgado a los funcionarios a partir de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño del año anterior y el cumplimiento de un año más en la administración pública, constituyen un derecho adquirido de carácter monetario, según el monto que se hubiese reconocido; sin embargo, estima que esta situación no es equiparable a reconocer -como ritmo de crecimiento- una determinada fórmula de revalorización, que es lo que considera que pretende el accionante. Aduce que, tampoco se comparte que exista el más mínimo indicio de aplicación retroactiva, debido a que, a ningún funcionario, como producto del decreto ejecutivo impugnado, se le varió el monto que percibía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que se rechaza que se esté presentando una infracción del artículo 34 de la Constitución Política. Indica que no se puede pasar por alto que las regulaciones previas a la modificación incoada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispusieran de un mecanismo que asegurara un ritmo de crecimiento en concreto para las anualidades, en razón de que esto podía darse como una consecuencia colateral de un incremento en las bases salariales; sin embargo, ese crecimiento exponencial de las remuneraciones se daba por el poco control con el que históricamente se hicieron los ajustes de los salarios base, pero aún con las regulaciones anteriores, era posible, con un estudio muchísimo más complejo, realizar estos ajustes sin que las repercusiones en pluses fuesen tan altas. Argumenta que el decreto impugnado es una norma eco que responde a las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y al Reglamento de ese Título III (Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H de 11 de febrero de 2019). Indica que, el Título III de la citada Ley entró a regir el 4 de diciembre de 2018, como una excepción amparada en el artículo 361 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, lo que no había cambiado a mayo de 2019. Argumenta que el decreto ejecutivo cuestionado no establece normativa propia, sino que retomó el contenido y los alcances de las disposiciones establecidas en el citado Título III de la Ley nro. 9635 para asegurar una operatividad armónica y respecto al espíritu de las adiciones y reformas aplicadas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual no se generaron cambios que ya no hubieran sido producidos por la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Añade que, al no existir discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo que pudiera haber afectado de manera arbitraria al Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), no existía fundamento para el otorgamiento de una audiencia que resultaba carente de relevancia y necesidad (artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública) frente a la urgencia institucional de poder definir, vía reglamento, lo relacionado a la materia de anualidades, entre otros componentes salariales. Recuerda que la Sala Constitucional ha señalado que, el estudio de una eventual infracción a ese numeral 361 durante el ejercicio de la potestad reglamentaria, es un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Señala que el artículo 22 del decreto impugnado, también es una norma que hace eco de las disposiciones establecidas en los artículos 46 a 49 del Título III de la Ley No. 9635. Señala que los ajustes aplicados mediante el artículo 1 del decreto impugnado, no hacen otra cosa que reiterar las competencias otorgadas al MIDEPLAN en el ejercicio de la rectoría en materia de empleo público, entre las que destacan suministrar los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones, entre otros, la efectiva implementación de la evaluación del desempeño establecida en el Título III de cita. Añade que el artículo 7 inciso f) de la Ley Marco de Empleo Público nro. 10159, reiteró la competencia de MIDEPLAN para emitir lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas, también aclaró que dicha potestad no aplica para quienes desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución. Advierte que, por tal razón, el artículo 22 cuestionado debe aplicarse en concordancia con lo establecido en el artículo 7 inciso f) de la Ley Marco de Empleo Público, por lo que no se estaría emitiendo ningún lineamiento de evaluación que riña con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Añade que los alegatos de la parte actora se circunscriben a un conflicto de mera legalidad entre lo que considera que disponen los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, frente a lo que, en la consideración subjetiva del accionante, es un abuso del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con el texto legal, por lo que estima que este asunto debería ser declarado inadmisible, debido a que lo correspondiente es que sea dirimido por la jurisdicción ordinaria, según lo preceptuado en el artículo 49 Constitucional, por lo que solicita que así sea declarado. Finaliza solicitando que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

35.- En respuesta a la audiencia conferida se apersona Nogui Acosta Jaén como Ministro de Hacienda, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 9 de octubre de 2023, y señala que los argumentos presentados por el SINAE giran en torno a la interpretación que se realiza de ciertos artículos de la Ley nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018, específicamente los artículos 50, 54 y 56, así como sus transitorios XXV y XXXI y en la interpretación de estos artículos, ese sindicato argumenta que la Ley nro. 9635, no establece que las anualidades adquiridas antes del 4 de diciembre de 2018, deban seguirse pagando de manera porcentual y, según su interpretación, la ley establece que estas anualidades se mantendrán como montos nominales fijos. Argumenta que, en criterio de su representado, los argumentos expuestos son errados y tergiversados, por lo que se apartan de lo que realmente dispone la normativa cuestionada. Manifiesta que el artículo 50 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas regula el monto del incentivo por anualidad y establece que será un monto nominal fijo, para cada escala salarial, así como también que este monto será invariable. Señala que, de ese numeral, se extrae que el derecho que existe para las personas funcionarias es a mantener el monto que han recibido por anualidades hasta el 03 diciembre de 2018, sin tomar en cuenta el porcentaje con que se calcularon las anualidades que fueron reconocidas. Aduce que el mecanismo de revalorización para el cálculo de las anualidades posteriores a la entrada en vigencia de la ley sería nominal, fijo e invariable; es decir que la ley no prohíbe el pago de anualidades adquiridas antes de esa fecha de manera porcentual, sino que lo que la norma establece, es un monto nominal fijo para las anualidades a partir de la entrada en vigor de la Ley, lo que no impide que las anualidades anteriores se sigan calculando y pagando, según el porcentaje original. Añade que, en esa misma línea, se encuentra la redacción del artículo 54 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la cual se enfoca en otros incentivos o compensaciones expresados en términos porcentuales, lo que conlleva a que las anualidades acumuladas antes de esa fecha de entrada en vigor de la ley, conservan el monto por el cual fueron reconocidas y revalorizadas hasta entonces, siendo evidente que no se infringe ni mucho menos se está en contraposición con el principio de irretroactividad, ni contra lo dispuesto en la Ley. Agrega que, por su parte, del artículo 56 del Título III de la ley de cita, queda claro que los montos ya remunerados y pagados a los funcionarios públicos a la fecha de entrada en vigencia de la ley de cita, deben ser protegidos y no pueden ser variados en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos, es decir, que lo que ingresó a su patrimonio, no puede ser cobrado o solicitar su devolución, lo que en ningún momento ha sucedido, ni existe la mínima pretensión para actuar de la forma en que lo interpreta el accionante. Advierte que, siempre se han respetado las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre de 2018, conforme lo establecido en la ley de cita, toda vez que los montos ya remunerados bajo los cálculos previos se han mantenido; de lo contrario, se estaría violentando el principio de irretroactividad, tal y como lo señala el Sindicato accionante, y por ello estima que la parte accionante está realizando una errada interpretación de la normativa, sin sustento, ni fundamento. Agrega que la aplicación del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y lo relativo a la Ley de Salarios de la Administración Pública, se ha realizado con claro respeto de los derechos de las personas funcionarias públicas. Informa que la ejecución que se ha dado de esa Ley ha cumplido el propósito por el que fue dictada que es mantener una política fiscal sostenida en materia del gasto público por concepto de salarios, y se ha podido ver un ahorro significativo de estos rubros dentro del presupuesto nacional. Añade que el Transitorio XXV de la ley de cita, viene a garantizar el salario total de los servidores activos de manera tal que no se produzca alguna reducción, por lo que reitera que la ley no afecta los montos ya percibidos y tampoco establece un derecho subjetivo a un mecanismo de cálculo y revalorización específico para las anualidades acumuladas antes de la entrada en vigencia de la Ley nro. 9635. Agrega que no existió un recálculo para la nominalización de los componentes salariales de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, sino que, simplemente, lo que se hizo fue tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro. Señala que, en el mismo sentido, el Transitorio XXXI del Título III de la ley de cita, establece el método de nominalización que aplica para las anualidades adquiridas posterior al 4 de diciembre de 2018; transitorio que no se relaciona con lo alegado por el sindicato accionante, debido a que no se está cuestionando el mecanismo que se utilizó para establecer los porcentajes que se aplican a fin de determinar el monto nominal de los pluses que se le reconocen a las personas funcionarias con posterioridad al 4 de diciembre de 2018. Advierte que no es cierto que se haya aplicado retroactivamente el decreto ejecutivo impugnado, ya que ningún funcionario público experimentó una variación o reducción en el monto de las anualidades percibidas antes de la entrada en vigor de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que estima que no se ha dado ninguna vulneración a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política. Aclara que ese decreto tampoco establece normativa propia, sino que retoma el contenido y los alcances de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley nro. 9635, para asegurar una operatividad armónica respetando el espíritu de las adiciones y reformas aplicadas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, sin generar cambios que no hubieran sido realizados por la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Indica que, en cuanto a la supuesta violación del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública porque, según la parte accionante el Poder Ejecutivo quebrantó el debido proceso, el derecho de audiencia y el principio de confianza máxima o legítima al emitir unilateralmente el decreto, considera el ministerio que representa que el decreto impugnado se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley y que, debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública, actuando conforme al ámbito dispuesto en el artículo 26 de dicha ley, y así evitar cualquier contradicción o inseguridad jurídica en su correcta aplicación; excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobre el interés particular. En lo que al artículo 22 impugnado se refiere, señala que se trata de un numeral que no está emitiendo lineamientos de evaluación que riñan con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, además, se trata de una norma que está en línea con las competencias del MIDEPLAN en materia de empleo público, según lo establecido en la Ley nro. 9635 y la Ley Marco de Empleo Público. Aduce que ese ministerio defiende la legalidad de las medidas tomadas en relación con el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, estimando que no se han infringido ni violentado los principios constitucionales y legales citados por el sindicato accionante. Finaliza solicitando que se declare sin lugar esta acción de inconstitucionalidad.

36.- La magistrada Ingrid Hess Herrera formuló inhibitoria.

37.- La Presidencia del Tribunal, por resolución de las 10:39 horas del 15 de noviembre de 2023 aceptó la inhibitoria de la magistrada Hess Herrera y la tuvo por separada del conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad.

38.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

39.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Solano Aguilar; y,

Considerando:

I.- Cuestiones previas de esta acción:

a.- Las reglas de admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa que, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final pues, de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base; requisitos todos que, en caso de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

b.- Sobre la improcedencia parcial de los alegatos de la parte accionante en esta acción. Una vez analizados los escritos de interposición de este proceso, se desprende que existen alegatos de la parte accionante que no fueron debidamente fundamentados o que no constituyen temas de constitucionalidad, sino de legalidad y, por ende, impiden a este Tribunal pronunciarse respecto de los mismos.

1- Según ha indicado esta Sala en reiteradas ocasiones, la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan a esta jurisdicción conocer de la impugnación que se pretende. Uno de esos requisitos corresponde a la necesaria fundamentación del escrito en el que se formule la acción de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 1995-0184 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). Posteriormente, en sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:

“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08). En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” En sentencia nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, esta Sala reiteró que:

“…dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.

La parte accionante alega lo siguiente: a) La vulneración al derecho a un salario digno y justo, por considerar que los rebajos son excesivos, desproporcionados e irrazonables, no solo por el cálculo que aplicarán al pago de las anualidades, sino también respecto de cómo se realizará subjetivamente la valoración. Se indica que el porcentaje de disminución en el pago de las anualidades es tal, que contraría los criterios de equidad, justicia, proporcionalidad y razonabilidad, porque ese valor nominal llega a casi cero y no va a crecer en el tiempo. Se aduce que es irrazonable como estímulo económico para el trabajador y desproporcionado, por llegar a eliminar a futuro el pago de las anualidades en un salario compuesto. b) La violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, al someter a los trabajadores a un trato desigual en el manejo de sus derechos reconocidos y/o situaciones jurídicas consolidadas. c) La violación al principio de interdicción de la desviación de poder, por el uso abusivo, excesivo e inconstitucional en que incurrió el Poder Ejecutivo, en relación con sus potestades. d) La violación al principio de igualdad, por la drástica disminución que la normativa cuestionada conllevará en el monto de pago de las anualidades respecto de solo algunos trabajadores y, por hacer una distinción en el monto de ese mismo rubro entre profesionales y no profesionales.

Sin embargo, en el sub examine se echa de menos una clara y suficiente fundamentación en relación con esos alegatos. La acción requiere una rigurosidad al momento no solo de exponer los motivos de inconstitucionalidad que se aprecian de una normativa, sino el establecerlos con una debida especificidad y fundamentación, para que, una eventual sentencia por el fondo, sea congruente con los argumentos planteados, lo cual no se cumple en estos supuestos.

Sin esos elementos de juicio que sustenten su argumentación, no es posible emprender el examen de razonabilidad de una norma, por la ausencia de una línea argumentativa coherente fundamentada en prueba. Al respecto, se ha señalado lo siguiente:

“Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta” (Sentencia nro. 1999-005236 de las 14:00 horas de 7 de julio de 1999, reiterada en la sentencia nro. 2016-014392 de las 9:05 horas de 5 de octubre de 2016) En este sentido, la Sala estima que el planteamiento de los accionantes es abstracto y general, pues se limita a mencionar que se da un menoscabo salarial a los trabajadores que consideran desproporcionado e irracional a través de una norma que, subjetivamente se considera que no es razonable; empero no se puntualizan las razones, no presentan los datos o pruebas sólidas o elementos de juicio que permitan hacer un análisis de razonabilidad de la decisión tomada por el Poder Ejecutivo, conforme lo exige la jurisprudencia de esta Sala. Así las cosas, para este Tribunal, es imposible realizar un análisis de razonabilidad ante la ausencia de evidencia idónea que, como se dijo, es un requisito indispensable, salvo que se tratara de una irrazonabilidad evidente y manifiesta, lo cual no es el caso.

Por otro lado, los accionantes estiman que, en la medida en que el otorgamiento de incentivos como las anualidades, dependan de valoraciones subjetivas de quienes los califican, se vulnerará el derecho al salario. No obstante, a juicio de esta Sala, el cuestionamiento sobre la subjetividad en la calificación a la que eventualmente podría ser sometido el servidor, no es más que una opinión abstracta, imprecisa y genérica que no necesariamente involucra la eventual vulneración de derechos fundamentales. Y, en todo caso, las disconformidades que pudieren tener los funcionarios con el resultado del examen efectuado, es un tema de legalidad que no le corresponde valorar a este Tribunal y que, por tanto, deberá ser discutido ante la Administración o en la vía jurisdiccional que corresponda.

Asimismo, respecto a la acusada lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad y del principio de interdicción de la desviación de poder, en el memorial de interposición no se hace una adecuada fundamentación de las razones por motivos de constitucionalidad, por las cuales se considera la eventual lesión de esos principios, sino que más bien refieren criterios, que deberán ser verificados en la vía de legalidad.

En relación específicamente con el principio de igualdad y no discriminación, no basta simplemente la invocación de su violación. En este sentido, es oportuno recordar a la parte accionante, que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que, cuando se alega la vulneración de principio de igualdad o de proporcionalidad, como sucede en este caso, está en el deber de aportar un parámetro de comparación, junto con el análisis correspondiente. De ahí que quien invoque ese tipo de quebranto, está obligado a aportar elementos que permitan efectuar una comparación plena entre los sujetos tratados en forma diferente, que permita cotejar si se produce la alegada desigualdad o no. Ello, en doctrina, se conoce como el “tertium comparationis” (punto de referencia, de comparación), y sobre él, en sentencia nro. 1994-7261 de las 08:30 horas del 9 de diciembre de 1994, reiterada en la 2021-24764 de las 9:20 horas del 3 de noviembre de 2021 y en la 2022-13096, de las 9:30 horas del 8 de junio de 2022, se dijo:

“En lo que respecta al principio de igualdad, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, el presupuesto fáctico más importante es que exista un trato discriminatorio desprovisto de toda justificación objetiva y razonable; esta es la razón por la que quien invoca la violación de este principio, debe suministrar, a los efectos de que se pueda hacer una confrontación plena, parámetros de comparación y de esta forma, cotejar si se produce o no la desigualdad (véanse entre otras y a manera de ejemplo, las sentencias Nos. 196-91 en el considerando II; 1432-91, en el considerando II y 1732-91)”.

En el sub examine, el accionante de la acción acumulada no aportó, ni desarrolló un parámetro de comparación que permita al Tribunal hacer el análisis correspondiente, solo cuestionó un trato diferenciado al sector de trabajadores en el sector de Enfermería, sin referirse a cuál otro en específico y cómo los artículos de la normativa impugnada lo provocaban. Tampoco lo hizo al cuestionar la diferencia de reconocimiento en el pago de la anualidad al sector profesional y no profesional; y la apreciación que realiza sobre una posibilidad futura de que llegue a desaparecer el pago de las anualidades, es solo subjetiva, sin parámetros objetivos de constitucionalidad.

En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción en cuanto a estos extremos, impide siquiera valorar la vulneración de los principios señalados. Tal como ya se indicó, la jurisprudencia de la Sala es contundente en señalar este deber de fundamentar los argumentos de inconstitucionalidad (véase al respecto también la sentencia nro. 2023-31744, de las 9:30 horas del 6 de diciembre de 2023). En el caso bajo estudio, la parte accionante se limita a señalar los principios constitucionales presuntamente afectados con la normativa que pretende cuestionar, sin detallar ni hilvanar argumentación concreta que permita valorar si, en efecto, se presentan los vicios enunciados.

Resulta improcedente, entonces, que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.

2- La parte accionante argumenta también que la normativa impugnada vulneró el debido proceso, el derecho de audiencia y de confianza legítima, por cuanto en el procedimiento de emisión de reforma del decreto cuestionado, se omitió conferir a los sindicatos la audiencia establecida en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, lesionando también su derecho de participación. En criterio de la parte accionante, cuando se reglamentó por primera vez el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, existió la oportunidad de diálogo y discusión entre la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, los sindicatos y los representantes de la Caja Costarricense de Seguro Social; sin embargo, para el segundo decreto acá impugnado, no se concedió ese espacio y fue dictado sin otorgar audiencia alguna a las partes interesadas, a pesar de que cambió radicalmente el contenido de su predecesor. El artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública dispone lo siguiente:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale”.

Ahora bien, en relación con la acusada omisión en brindar audiencia a las partes interesadas, de previo a emitir un decreto ejecutivo, la Mayoría de este Tribunal ha señalado lo siguiente:

“III.- En todo caso, es preciso señalar que la Sala Constitucional, reiteradamente, ha señalado que la falta de celebración de la audiencia prevista en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a la emisión de actos con efectos generales, constituye un vicio de legalidad y no de constitucionalidad, con sustento en el siguiente orden de consideraciones:

“III.-Sobre la alegada inconstitucionalidad de los artículos 10, 141, 192 y 204 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. El accionante considera que los numerales 10, 141, 192 y 2014 del Decreto Ejecuto 35148-MINAET resultan inconstitucionales, por cuanto fueron emitidos sin que se respetara el derecho de audiencia que el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública confería al Sindicato de Ingenieros del ICE. Sobre el particular, debe señalarse que la Sala Constitucional, con acierto, en sus primeras sentencias, estableció que la audiencia del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un requisito de legalidad, y no de constitucionalidad. En efecto, en el voto número ° 459-91 de las 15:10 del 27 de febrero de 1991, expresó lo siguiente:

“Por tanto, no es la Constitución la que establece como derecho el que el Poder Ejecutivo confiera audiencia a los interesados antes de promulgar disposiciones de carácter general, sino que el la Ley General de la Administración Pública la que, en su artículo 361, la ha dispuesto como una obligación de parte del Poder Ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con dicho requisito antes de promulgar un decreto constituye un asunto de mera legalidad que deberá discutirse en la vía correspondiente, ya que no existe en este supuesto una violación constitucional que haga caer el asunto en la competencia de esta Sala”.- Partiendo de lo señalado en el precedente de cita, el alegato del accionante constituye un asunto de legalidad que no lesiona el Derecho de la Constitución, pues como se ha señalado en otras oportunidades, la obligación del Poder Ejecutivo de conceder audiencia a las entidades representativas de interés de carácter general o corporativo, no proviene del Derecho de la Constitución, toda vez que no constituye un elemento que forme parte del derecho de defensa (véase la sentencia número 16491-07 de las 14:57 del 14 de noviembre 2007). En virtud de ello, la falta de consulta pública previo al dictado de disposiciones de carácter general, constituye un asunto de legalidad y no de constitucionalidad, salvo en aquellos supuestos en que la norma afecte derechos fundamentales, lo que no sucede en el caso en estudio. Por lo anterior, la acción debe ser desestimada en cuanto a dicho extremo” (ver la sentencia No. 2014-16158, de las 14:30 hrs. de 1° de octubre de 2014).” (Sentencia nro. 2018-7227, de las 9:40 horas del 9 de mayo de 2018) Más recientemente, en sentencia nro. 2022-20104, de las 15:05 horas del 26 de agosto de 2022, este Tribunal reiteró la jurisprudencia que, en relación con la audiencia prevista en el inciso 1 del artículo 361, indica lo siguiente:

“1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad”. (Sentencia nro. 2017-17950, de las 10:31 horas del 8 de noviembre de 2017, reiterada en la 2021-25386, de las 13:10 horas de 10 de noviembre de 2021) En esta situación en particular, este Tribunal mantiene la posición que ha señalado en relación con este extremo, en el sentido de que la omisión del Poder Ejecutivo en dar audiencia a las partes interesadas, previo a dictar un reglamento, es un control que corresponde ser ejercido en la vía de legalidad y no en esta jurisdicción, toda vez que, lo alegado se fundamenta no solo en una norma infralegal, sino porque, además, la propia disposición legal establece en el punto 2 que, tal audiencia no es necesario conferirla cuando existan razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. Según la audiencia conferida en este proceso al ministro de Hacienda en el 2023, “el decreto impugnado se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley y que, debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública, actuando conforme al ámbito dispuesto en el artículo 26 de dicha ley, y así evitar cualquier contradicción o inseguridad jurídica en su correcta aplicación; excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobre el interés particular”. Ahora, si el cuestionamiento es en relación con la veracidad de esas razones, esta también es una cuestión que corresponde ser dirimida en la vía de legalidad respectiva y no de constitucionalidad, por ser un asunto de mera legalidad.

3- Se cuestiona, además. la imposición de parámetros de evaluación por parte de MIDEPLAN con total desconocimiento de la realidad nacional, que violentan la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, pues pretende que el 80% de la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, se realice con base en metas individuales. En primer término, tal y como apuntó la Procuraduría General de la República, los artículos 14, 17 y 22 del reglamento impugnado no fijan parámetro alguno para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Dichos parámetros fueron establecidos por los artículos 45 y siguientes de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, normas que no son objeto de cuestionamiento en esta acción. Adviértase que, el requisito de que el 80% de la evaluación del desempeño se efectúe tomando como referencia el cumplimiento de las metas individuales de cada funcionario, fue adicionado a la Ley de Salarios de la Administración Pública desde la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mediante la adición de su artículo 48, la cual fue reformada recientemente por la Ley Marco de Empleo Público; sin embargo, su texto actual mantiene el requisito cuestionado:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño.

…El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

• a)Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.
• b)Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto.” (El subrayado no es del original) En consecuencia, se trata de una situación prevista en otra normativa de carácter legal que, de modo alguno, se cuestiona en esta acción, por lo que igualmente debe desestimarse todo alegato en este sentido.

Por otro lado, en cuanto a la presunta afectación a la autonomía de la C.C.S.S., la parte accionante no especificó cuáles son las competencias que le fueron conferidas a MIDEPLAN en el decreto impugnado que estiman lesiona la autonomía otorgada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social; y, en todo caso, este Tribunal ha señalado en múltiples ocasiones que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero, incluidas las organizaciones sindicales. Sobre este tema en particular, en el voto nro. 2021-022948 de las 9:15 horas del 13 de octubre de 2021, reiterado en la sentencia nro. 2023-10777 de las 9:30 horas del 10 de mayo de 2023, esta Sala señaló lo siguiente:

“III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN, RESPECTO DE LA ALEGADA INFRACCIÓN A LA AUTONOMÍA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. En el sub lite, los accionantes formulan como primer reproche una presunta infracción a la autonomía institucional reforzada que se reconoce en el texto constitucional a la Caja Costarricense de Seguro Social (artículos 73 y 188 de la Constitución Política). En cuanto a este punto en particular, debe indicarse que este Tribunal Constitucional ha resuelto, de forma reiterada, que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008 y 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016). Dicho criterio fue ratificado por esta Sala, recientemente, al conocer de una acción de inconstitucionalidad análoga a la presente, interpuesta por otra organización sindical (ANEP) que también pretendía impugnar diversos artículos de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública (reformada mediante Ley No. 9635), justamente, por presunta infracción la autonomía de las municipalidades y distintas instituciones autónomas. En esa ocasión, este Tribunal emitió el voto No. 2019-010635 de las 9:20 horas del 12 de junio de 2019, en el que se indicó –respecto a este punto- que:

“(…) En el caso en estudio, manifiesta el actor que la legitimación de su representada para interponer esta acción deriva de la defensa de intereses difusos, pues defiende los intereses de los funcionarios públicos y sus familias, que constituye un grupo más o menos determinado. También dice defender una colectividad mayor, formada por los contribuyentes, los administrados del régimen municipal, los gobiernos locales y los funcionarios públicos que laboran en diversas instituciones pública que son acreedores de cierto nivel de autonomía. La Sala no comparte el criterio del accionante en relación con su legitimación por defensa de intereses difusos. La actora es una asociación legalmente constituida, entre cuyos objetivos están, entre otros, “b. Velar por los derechos e intereses de todos los afiliados; “c. Estudiar, propugnar y defender, mejor condiciones laborales, de los trabajadores afiliados al sindicato” (artículos 2 y 3). Es claro que se está en presencia de intereses corporativos, también derivados de los intereses colectivos, que son los que la Asociación accionante pretende defender. Hay una clara relación entre el cuestionamiento de las normas y los intereses de sus afiliados, que la legitima para interponer la acción. Sin embargo, esa relación no alcanza para tutelar los derechos de las familias de sus afiliados o de una colectividad aún mayor, formada por los contribuyentes, los administrados del régimen municipal, los gobiernos locales y los funcionarios públicos que laboran en diversas instituciones pública que son acreedores de cierto nivel de autonomía. Aceptar que la Asociación está legitimada para defender los intereses de ese grupo, más amplio, general y diverso, supondría aceptar la existencia de una especie de acción popular, la cual es reserva de ley en nuestro ordenamiento jurídico, de manera que debe estar expresamente dispuesta por esta, lo que no es el caso. En relación con la defensa de la autonomía, sea municipal o de las instituciones autónomas, este Tribunal ha señalado en forma reiterada que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008, 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016 y 2017-008159 de las 9:15 hrs. del 2 de junio de 2017). En este sentido, y en relación con la autonomía municipal, a partir de la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. del 23 de mayo del 2007, el Tribunal, por voto de mayoría, determinó que corresponde al Concejo Municipal la legitimación para defender la autonomía municipal, pudiendo asumirla el Alcalde solo cuando medie autorización explícita de aquel. Al efecto, indicó:

“II.- LEGITIMACIÓN. INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR UN ALCALDE MUNICIPAL PARA LA DEFENSA DE LA AUTONOMIA DE LA CORPORACION TERRITORIAL. En el presente asunto acude ante este Tribunal en acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 33148-MOPT de 8 de mayo de 2006, la Alcaldesa Municipal de Montes de Oca, por estimarlo contrario, entre otros ordinales, al 170 de la Constitución Política y lesionar, en esencia, la autonomía municipal. Ciertamente, este Tribunal Constitucional ha admitido, tradicionalmente, la posibilidad que tienen las corporaciones locales y otros entes públicos descentralizados funcionalmente de impugnar una norma o disposición del Derecho Público por estimar que atenta contra su autonomía, siendo que, incluso, ha exigido que ese agravio debe ser aducido, exclusivamente, por el ente respectivo no pudiendo un tercero o cualquier administrado arrogarse la defensa de la autonomía. Es igualmente cierto que este Tribunal Constitucional, en sentencias anteriores ha admitido la legitimación del Alcalde Municipal -anterior Ejecutivo Municipal- para conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad cuando se invoque la infracción de la autonomía local. No obstante, bajo una mejor ponderación y a tenor de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que establece que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para este propio Tribunal, se procede a replantear el asunto de la legitimación y admisibilidad en los términos siguientes. A la luz del Derecho de la Constitución el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, es en el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde - denominado antes del Código Municipal de 1998 “Ejecutivo Municipal”- es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución el Alcalde municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido. Debe agregarse, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998- de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, tampoco cambia su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado. De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios políticos que establezca el Concejo Municipal. Admitir que el Alcalde puede interponer acciones de inconstitucionalidad de forma inconsulta y separada al Concejo Municipal implica fragmentar o escindir el gobierno local que, constitucionalmente, le fue otorgado en exclusiva al Concejo. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un Alcalde municipal, en representación de una corporación territorial, debe contar, ineludiblemente, con un acuerdo del Concejo Municipal que así lo autorice y habilite, caso contrario debe tenerse como inadmisible.” El mismo criterio referido a que solamente los representantes de las instituciones autonómas pueden accionar en defensa de la posible vulneración de la autonomía de aquellas, ha sido expresado en relación con otras instituciones autonómas. En ese sentido, la Sala ha señalado que no tiene legitimación para defender la autonomía de una institución, quien no tiene la representación judicial y extrajudicial de la misma. En este supuesto, debe quedar en claro que no se está pretendiendo la defensa de ningún derecho fundamental del accionante, sino, se repite, únicamente la defensa de la autonomía institucional de una entidad para la que laboran algunos de sus asociados. En relación con este tema, el accionante debe tener en consideración que la jurisprudencia constitucional ha sido conteste en señalar que existe una clara falta de legitimación cuando lo impugnado "[...] trata de materia que es propia y compete, en exclusiva defender al personero de esa instituto, en este caso, su Presidente Ejecutivo, por cuanto, lo relativo a la defensa de la autonomía de institución autónoma no tiene resorte en terceros, y mucho menos, en derechos de terceros, como se pretende en esta acción" (sentencia número 2004-03301, de las quince horas quince minutos del treinta de marzo del dos mil cuatro; y en igual sentido las número 2002-9516, de las catorce horas treinta y nueve minutos del siete de octubre del dos mil dos y número 2005-6854).

En el sub judice, el accionante actúa en su condición de representante de organización de trabajadores, motivo por el cual, no se encuentra legitimado para actuar en defensa de la autonomía municipal ni de ningún otro ente autónomo.” Este criterio fue confirmado nuevamente por este Tribunal, con posterioridad, al rechazar sendas acciones de inconstitucionalidad, mediante votos Nos. 2019-19597 y 2019-22464, en razón de varias acciones interpuestas por el Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje en contra de diversa normativa por presunta infracción a la autonomía de esa institución. En tales sentencias se reiteró que los representantes de las organizaciones sindicales no están legitimados para accionar, de forma directa, en presunta defensa de la autonomía de una institución autónoma, sino que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla esa misma entidad. Ergo, esta acción resulta inadmisible en cuanto a este reproche en particular.” En igual sentido que el transcrito, la parte sindical accionante carece de legitimación para accionar ante esta jurisdicción, específicamente, en defensa de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por ende, este argumento debe ser igualmente rechazado, no sólo por falta de fundamentación del alegato, sino, especialmente, por la falta de legitimación para su planteamiento.

Así las cosas, respecto de los alegatos analizados en este apartado, la acción resulta improcedente. Se continúa el pronunciamiento por el fondo únicamente respecto de lo demás.

c.- Sobre la legitimación de la parte accionante. Los sindicatos promoventes de estas acciones de inconstitucionalidad acumuladas, manifiestan encontrarse legitimados para acudir de forma directa a esta jurisdicción, de conformidad con los supuestos que se regulan en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sobre el particular, debe recordarse que esta Sala ha establecido que los sindicatos tienen legitimación directa para impugnar una norma como inconstitucional cuando acudan en defensa de los intereses, fines, obligaciones y derechos de sus agremiados. A manera de ejemplo, en sentencia nro. 2014-016158 de las 14:30 horas de 1 de octubre de 2014, en lo que interesa se expuso lo siguiente:

“II.- Sobre la legitimación del accionante. Este Tribunal ha sostenido que los sindicatos cuentan con legitimación directa para impugnar la inconstitucionalidad de una norma, únicamente en aquellos casos en los que acudan en defensa de los intereses de sus afiliados, en asuntos relacionados necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos. Es decir, la posibilidad de que los sindicatos acudan en forma directa a plantear una acción de inconstitucionalidad está limitada a los supuestos en que su participación sea necesaria para la obtención o conservación de beneficios de índole económica social o profesional para sus miembros, ello con base en lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución Política”.

De manera que, basta con esa condición para estimar que ambos accionantes se encuentran debidamente legitimados para accionar de forma directa contra la norma en cuestión, en resguardo de los intereses de sus agremiados, por considerar que la normativa impugnada podría afectar su salario, anualidades e incentivos salariales.

d- Sobre la solicitud de coadyuvancia. El 5 de marzo de 2020, Marvin Atencio Delgado, en su condición de secretario general del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), se apersonó y solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo, por considerar que las normas impugnadas afectan a los trabajadores de las ciencias médicas. Sin embargo, el gestionante se apersonó extemporáneamente. El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso al que alude el párrafo segundo del artículo 81 de ese cuerpo normativo, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, pueden apersonarse dentro de esta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, la primera publicación se realizó en el Boletín Judicial nro. 25 del 7 febrero de 2020; no obstante, el representante de ese sindicato se apersonó el 5 de marzo de 2020, cuando el plazo había expirado el 28 de febrero de 2020. En virtud de lo expuesto, la gestión de coadyuvancia resulta inadmisible por extemporánea y, así se dispone.

II.- Sobre el objeto de impugnación a resolver por el fondo.- Se aduce la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, que es “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, publicado en La Gaceta nro. 94 del 22 de mayo de 2019, en el Alcance 113, por modificar, en perjuicio de derechos adquiridos y del salario de los funcionarios públicos, la metodología y reconocimiento de pago de las anualidades y otros pluses salariales de los funcionarios públicos. En resumen, la parte accionante señala que el reglamento impugnado produce un efecto retroactivo inconstitucional en el pago de las anualidades y otros incentivos recibidos previos a la ley nro. 9635, que desconoce lo dispuesto en esa ley y que afecta el derecho al salario, por estimar que ello implicará un rebajo excesivo al salario. Asimismo, se aduce que el Poder Ejecutivo legisló sin tener potestades para ello, en perjuicio del derecho al salario y contra norma expresa, lesionando de este modo el principio de reserva legal.

La normativa en cuestión dispone lo siguiente:

“Artículo 1º-. Refórmense los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N°41564- MIDEPLAN-H, "Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público", para que en lo pertinente se lea:

"Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

• a)Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.
• b)El incentivo será un monto nominal fijo para cada escala salarial, que permanecerá invariable. En la primera quincena del mes de junio de cada año se reconocerá que la persona servidora pública tiene derecho a una nueva anualidad en virtud de la calificación obtenida en la evaluación del desempeño, a partir de esa fecha, se pagará la nueva anualidad, según la fecha de cumplimiento que en cada caso corresponda.
• c)El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.
• d)De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N°2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N°9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.
• e)Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.

"Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635.

En orden con lo establecido en el artículo 54 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635 y en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018, cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de la Ley N°9635 se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018." "Artículo 22.- Aplicación disposiciones Ley N° 9635 y competencias institucionales. Corresponderá al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en coordinación con la Dirección General del Servicio Civil y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según su ámbito de competencia y experiencia técnica, asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas que se encuentran bajo el ámbito de lo dispuesto en el Título III de la Ley N°9635, con respecto a la aplicación de lo señalado en el presente reglamento.

Para ello, cada institución deberá remitir su consulta acompañada del criterio legal de su Unidad de Asesoría Jurídica y del criterio técnico de su Oficina de Recursos Humanos, cuando este último resulte necesario, a efectos de evacuar la misma. No se atenderán consultas que no se acompañen del criterio jurídico correspondiente.

La Dirección General del Servicio Civil, continuará emitiendo las resoluciones técnicas en materia de valoración de puestos, de acuerdo con lo que disponen los artículos 13º y 48º del Estatuto de Servicio Civil, así como 1º, 4º y 11º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, siendo el único órgano dentro del Poder Ejecutivo con facultades para valorar los puestos dentro del Régimen de Servicio Civil así como las demás resoluciones que le corresponda emitir según su ámbito de competencia.

El Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 28, inciso a) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131, es el ente Rector del Sistema de la Administración Financiera, por lo que le compete dirigir, coordinar y supervisar todo lo relacionado con los ajustes requeridos y el adecuado funcionamiento de los Sistemas Informáticos de Pagos INTEGRA 1 e INTEGRA 2 en virtud de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N°9635.

El Ministerio de Trabajo, en orden con lo establecido en la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nº1860, atenderá todo lo relacionado con materia sindical, convenciones colectivas y pensiones.

Asimismo, en lo relacionado con la evaluación del desempeño de los servidores públicos, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en su rol de rectoría, suministrará los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones su efectiva implementación." III.- Generalidades sobre la normativa impugnada y la jurisprudencia constitucional sobre los alcances de la ley que reglamenta y las regulaciones relativas al empleo público. El Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H aquí cuestionado, tal como su propio nombre lo indica, reglamenta el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público. Este decreto ha sido reformado en varias ocasiones, y su emisión obedece precisamente a la necesidad de hacer ejecutables las disposiciones establecidas en esa normativa y en el resto del marco jurídico que actualmente existe en materia de empleo público, para atender el interés público de reducir el gasto público y, consecuentemente, disminuir la crisis fiscal del país. Ahora bien, visto que, esencialmente, lo aquí cuestionado está relacionado con el respeto de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, en relación con el pago de las anualidades y otros incentivos salariales, así como del ámbito de aplicación de esa normativa, resulta relevante referirse a lo indicado por este Tribunal en la opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, cuando se pronunció al evacuar la consulta legislativa del proyecto de ley nro. 20850, que dio origen a la ley que reglamenta el decreto aquí impugnado.

En aquella oportunidad, la Mayoría de esta Sala coincidió en que existían suficientes criterios técnicos para acreditar que la situación fiscal del país no garantizaba en este momento la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. De ahí que, frente a una condición crítica en las finanzas públicas, que ponía en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, se consideró que la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema, no solo resultaba razonable, sino que, era insoslayable. Lo anterior no quiere decir, tal como se indicó en aquella oportunidad, que esta Sala estuviera definiendo en concreto qué tipo de remedios se debían aplicar, ni cuáles eran los más adecuados, por tratarse de un asunto de mera política económica del Estado. Y delimitó el control de constitucionalidad a velar por que las soluciones se adoptaran salvaguardando los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (democrático, libre, independiente, multiétnico y pluricultural, con un Gobierno popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implicó una ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales que estuvieron en discusión. Como consecuencia de tal análisis, respecto del Título III de esa ley, se consultó a esta Sala, en lo que interesa, la aplicación de algunas disposiciones relativas a la materia salarial y la rectoría de MIDEPLAN, respecto del principio de separación de poderes y la autonomía de determinadas instituciones frente a las disposiciones que, eventualmente dispusiera el Poder Ejecutivo, en materia de empleo público.

También se estableció en relación con la modificación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que contemplaba sus excepciones, tal y como fue el caso del Poder Judicial, único respecto del cual fue planteada la consulta legislativa de conformidad con al artículo 167 constitucional, y por el cual fue evacuada en este sentido. Al respecto se indicó:

“…En cuanto al primer nivel de análisis, los numerales 46 y 47 conceden y detallan el tema de la rectoría de empleo público a cargo del Ministro de Planificación Nacional y Política Económica.

En torno al tema, las diputadas y los diputados consultantes señalan que “… el articulo 46 y el 47 (sic) no interfieren con la organización ni el funcionamiento del Poder Judicial en vista de que una interpretación conforme con los límites constitucionales acota necesariamente su aplicación a aquellos entes sobre los que existe efectiva dirección intersubjetiva, respetando el principio de Separación de Poderes y la independencia judicial. Siempre que se interprete así la mencionada norma, como en efecto debe serlo de acuerdo al espíritu del legislador, esta resultará conforme al derecho de la Constitución, sin trastocar en modo alguno la función jurisdiccional del Poder Judicial ni aquellas labores administrativas esenciales para su cumplimiento.” La Sala también rescata que la Ministra de Hacienda explicó a la Corte Suprema de Justicia lo siguiente: “…en cuanto a la rectoría de MIDEPLAN en materia de evaluación del empleo público, el proyecto es claro en señalar que esta rectoría se ejerce con las excepciones respectivas. En ese sentido sé que existe voluntad de las y los diputados la voluntad (sic) de presentar una interpretación auténtica que garantice absoluta independencia del Poder Judicial en materia de evaluación de desempeño…” (Oficio n.° DM-2362-2018 de 16 de octubre de 2018. El subrayado es agregado).

Se extrae de lo expuesto que la rectoría del Ministro de Planificación Nacional y Política Económica en materia de empleo público tiene excepciones en el proyecto de ley. La Sala comprueba la veracidad de este argumento, pues el cuestionado ordinal 47 establece in fine:

“Los lineamientos generales aplicables para todo sector público, los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con el objetivo de homogenizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos.” (El subrayado es agregado).

La Sala observa que los mencionados artículos 46, 47 y 49 se encuentran en el capítulo VI, denominado “RECTORÍA Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”.

La aplicación de este capítulo al Poder Judicial es asumida en la propuesta de reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, que introduce un numeral 26 con la siguiente redacción:

“Artículo 26- Aplicación Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

1.La Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos. (…)” La Sala llama la atención al hecho de que casi todos los capítulos de la modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública remiten, al menos en uno de sus artículos, al citado ordinal 26. Así, el capítulo III es el que justamente contiene el numeral 26, mientras que el capítulo IV lo cita en sus preceptos 39 y 40:

“Artículo 39- Auxilio de cesantía La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley se regulará según lo establecido en el Código de Trabajo, y no podrá superar los 8 años.

Artículo 40- Incentivos adicionales improcedentes No procede la creación, incremento, ni el pago de remuneración por concepto de “discrecionalidad y confidencialidad”, ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos a las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley .” (El subrayado es agregado).

Por su parte, el capítulo V refiere a tal norma en su ordinal 42:

“Artículo 42- Límite a las remuneraciones totales en la función pública La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del Presidente. (…)” (El subrayado es agregado).

Mientras que el capítulo VII lo hace en su numeral 52:

“Artículo 52- Modalidad de pago para los servidores públicos Las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios, con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal.” (El subrayado es agregado).

Así, se verifica que los únicos capítulos que no remiten al citado numeral 26 son el VIII –relacionado con la reforma y derogación de otra normativa- y el cuestionado VI, que es, ciertamente, el que habla de “salvedades”.

La relevancia de este hecho radica en la interpretación que se deriva de la conjunción de ambos supuestos. Si, por un lado, la norma general contemplada en el artículo 26 no se menciona ni trae a colación en el capítulo VI y, por otro, dicho capítulo es el que habla de “salvedades”, entonces se revela la necesidad ineludible de efectuar una interpretación sistemática, a fin de establecer tales salvedades con claridad. Es evidente que, si el legislador remite literalmente a excepciones, la labor del operador jurídico es, precisamente, determinar tales excepciones.

Siguiendo esta línea, la extensión de estas “salvedades” al Poder Judicial se verifica y comprende mejor cuando se efectúa el segundo nivel de análisis, que implica una lectura sistemática del ordenamiento jurídico.

Los principios que regulan la interpretación sistemática permiten solucionar problemas de colisiones (aparentes) de normas. A los efectos del sub lite, debe reconocerse que la Constitución tiene un influjo directo sobre la exégesis de todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es un texto vivo, cuyas previsiones imbuyen de sentido el resto de la normativa infra constitucional.

Aunado a lo anterior, la solución de una colisión de normas presupone la aplicación de otros principios interpretativos, como es la prevalencia de las normas especiales sobre las generales.

Estos elementos básicos de hermenéutica jurídica orientan el estudio de las normas cuestionadas.

La lectura del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la independencia del Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro Estado de Derecho:

“ARTÍCULO 9º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)” “ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.” “ARTÍCULO 156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.” Estas disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.

De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República.

El hecho de que el Poder Judicial goce de una regulación particular pone en la palestra el segundo punto de análisis de la interpretación sistemática. En este sentido, debe estudiarse si existen normas particulares para el Poder Judicial y verificar su relación con el articulado cuestionado.

Independientemente de que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que la evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial:

“Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto:

“Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días.

La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial".” Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas:

“Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena.” Luego, el detalle de la normativa del Estatuto de Servicio Judicial distingue las diferentes competencias en materia de evaluación del desempeño, lo que corrobora la existencia de normativa especial para ese Poder. Así, verbigracia, los numerales 8 y 10 del Estatuto de Servicio Judicial rezan:

“Artículo 8º.- Corresponde al Jefe del Departamento de Personal:

• c)Establecer los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia del personal entre ellos la calificación periódica de servicios, el expediente y prontuario de cada servidor y los formularios que sean de utilidad técnica; (…)

Artículo 10.- La calificación periódica de servicios se hará anualmente por el Jefe de cada oficina judicial respecto de los subalternos que laboren en ella, usando formularios especiales que el Jefe del Departamento de Personal enviará a las diferentes oficinas en los meses que él determine. (…)” Es decir, las calificaciones periódicas del personal judicial, como sería la evaluación anual, son efectuadas mediante los procedimientos fijados por el Jefe del Departamento de Personal del Poder Judicial. Se trata de normas especiales, atinentes en forma exclusiva al Poder Judicial, que se impondrían a las normas generales del proyecto, dado el caso de que entraren en vigor.

La Sala resalta que el proyecto de ley no deroga ni modifica de manera alguna las disposiciones anteriormente transcritas, ni ninguna otra del Estatuto de Servicio Judicial. Este Estatuto rige la materia de empleo en el Poder Judicial y representa una garantía para los servidores judiciales, en consonancia con los postulados constitucionales que salvaguardan la independencia judicial; su modificación o derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una mera inferencia, pues ello denotaría el desconocimiento de las reglas hermenéuticas.

Por otro lado, ante el cuestionamiento de que el artículo 49 del proyecto ordena al Poder Judicial el acatamiento obligatorio de los lineamientos de la Dirección General de Servicio Civil, lo cierto es que la relación entre dicha Dirección y el Poder Judicial conoce una norma específica, según se desprende del citado ordinal 8:

“(…) El Jefe del Departamento de Personal podrá hacer a la Dirección General de Servicio Civil las consultas que fueran necesarias y solicitar a esta Dirección el asesoramiento que corresponda, para la mejor realización de sus funciones. (…)” Es decir, el marco legal del Poder Judicial prevé la potestad del Jefe de su Departamento de Personal (hoy denominado Gestión Humana) de consultar a la Dirección General de Servicio Civil y solicitar su asesoramiento para la realización de sus funciones. Dichas funciones incluyen, tal como se vio, la obligación de determinar los procedimientos e instrumentos técnicos para la calificación periódica del personal (numeral 8 supra citado). Tal disposición de ley especial vuelve inaplicable al Poder Judicial las normas cuestionadas del proyecto n.° 20.580.

De nuevo, se recuerda que se trata de una norma especial que tiene preponderancia frente a la disposición general. Además, se destaca que las normas del Estatuto de Servicio Judicial permanecerían incólumes tras la reforma propuesta mediante el proyecto n.° 20.580, pues este no lo modifica ni deroga.

En conclusión, visto que el capítulo VI de la pretendida modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública contempla una excepción al Poder Judicial, aunado al hecho de que este último tiene normativa de rango legal especial relacionada con la evaluación del desempeño de sus funcionarios, no se observa que el proyecto de ley consultado incida realmente en la organización o el funcionamiento del Poder Judicial…

En cuanto a la materia salarial.

Atinente a este punto, el acuerdo ya mencionado plantea:

“2.) De conformidad con el anterior informe, se determina que el proyecto sí afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial, y que hay oposición al mismo, siempre y cuando no se elimine lo referente a:

(…)

d.- Las restricciones establecidas en el proyecto de ley en materia salarial y sus respectivos componentes para los funcionarios y las funcionarias del Poder Judicial.” Tras analizar el articulado del proyecto n.° 20.580, tocante a las modificaciones a la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Sala recuerda que la afectación al sueldo de los funcionarios judiciales puede incidir en la independencia judicial…

…En el caso de marras, las normas del proyecto relacionadas con materia salarial tienen aplicación general, sin que este Tribunal tenga elementos para considerar que estas llegarán a afectar en tal grado el sustento financiero de los funcionarios dedicados a la administración de justicia, como para que no se asegure al menos “una suficiencia económica digna ”.

La Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o variar los salarios base. En ese sentido, nótese lo manifestado por la Ministra de Hacienda a Corte Plena:

“En cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte la independencia del Poder Judicial al regular la aplicación de determinados pluses, quisiera señalar de manera respetuosa que el proyecto no afecta o elimina la potestad del Poder Judicial de modificar su escala salarial o modificar los salarios bases. De modo que, si el Poder Judicial considerara que es necesario aumentar el salario de algún funcionario, tiene toda la potestad y autonomía para hacerlo. Particularmente, si el Poder Judicial considera que, ante la regulación de la dedicación exclusiva o las anualidades, es necesario incrementar el salario de algún funcionario, puede hacerlo al amparo de su independencia en materia salarial.” Esta observación no solo es compartida por la Sala, sino que determina con claridad indiscutible que el proyecto consultado no afecta la organización o funcionamiento del Poder Judicial en materia salarial.

Con fundamento en lo supra explicado, la Sala determina que la normativa cuestionada del proyecto legislativo 20.580 no afecta, en el sentido expuesto, la organización o funcionamiento del Poder Judicial…

Corolario de lo expuesto, se evacuan los puntos c) y d), en el sentido de que la consulta efectuada por la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia es improcedente, puesto que a la luz del artículo 167 de la Constitución Política, dicho proyecto no viene a afectar la organización o funcionamiento del Poder Judicial, toda vez que mantiene sus competencias constitucionales propias específicamente en relación con los extremos consultados. En consecuencia, la aprobación del proyecto en cuestión no requiere la votación calificada dispuesta en el numeral 167 de la Constitución Política.” (El subrayado y énfasis no es del original) En resumen, el proyecto de ley que dio origen a la ley que aquí se reglamenta, mediante el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro.113 de La Gaceta Digital nro. 94 de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”, no requería de mayoría calificada, únicamente porque bajo una interpretación sistemática que hizo esta Sala de las normas ahí señaladas, se descartó que, en materia salarial y relativa a la evaluación de desempeño de sus funcionarios, el Poder Judicial estuviera sujeto a esa normativa, toda vez que sus leyes especiales son las que lo rigen.

Luego, la ley nro. 9635 fue aprobada finalmente por el Poder Legislativo el 3 de diciembre de 2018, y actualmente están vigentes los mismos artículos de interés que refieren los accionantes para el caso de estudio:

“TÍTULO III MODIFICACIÓN DE LA LEY N.° 2166, LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DE 9 DE OCTUBRE DE 1957 ARTÍCULO 3- Se adicionan los siguientes capítulos y disposiciones transitorias a la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Los textos son los siguientes:

CAPÍTULO III

ORDENAMIENTO DEL SISTEMA REMUNERATIVO Y DEL AUXILIO DE CESANTÍA PARA EL SECTOR PÚBLICO … CAPÍTULO VI RECTORÍA Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS …Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable…

…Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018…

…Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales….

…TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

Las remuneraciones de los funcionarios que a la entrada en vigencia de la presente ley superen los límites a las remuneraciones establecidos en los artículos 41, 42, 43 y 44, contenidos en el nuevo capítulo V de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, no podrán ajustarse por ningún concepto, incluido el costo de vida, mientras superen dicho límite...

…TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

IV.- Sobre los motivos de inconstitucionalidad alegados. Se aduce que el Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, publicado en La Gaceta nro. 94 del 22 de mayo de 2019, es inconstitucional por lesionar el principio de reserva de ley, el derecho al salario y el respeto de los derechos adquiridos reconocidos en la ley nro. 9635, respecto del pago de las anualidades y otros incentivos. Resulta importante precisar que, aun cuando tales argumentos implican entrar a determinar los alcances del decreto impugnado en esa materia respecto de la ley que reglamenta, aspecto que, preliminarmente podría asegurarse es un estudio de mera legalidad; en este caso ello resulta procedente, toda vez que este Tribunal también ha señalado que procede realizar tal análisis en esta jurisdicción, cuando no solo se alega la violación del principio de jerarquía de las normas, sino que, además, se invoca la lesión de otro derecho fundamental, como en este caso, el derecho al salario, el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas y el principio de reserva de ley (véase en similar sentido la sentencia nro. 2021-28022, de las 14:01 horas del 15 de diciembre de 2021, mediante la cual la Mayoría de esta Sala declaró inconstitucional los artículos 23, 25, 26, 27, 28 y 94.f del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo nro. 38249-MEP, por lesionar el principio de reserva de ley). Hecha la anterior precisión, se procede a resolver lo correspondiente.

a-Sobre la acusada vulneración del artículo 34 constitucional y el derecho al salario. Los accionantes argumentan que la intención del legislador al dictar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue clara en resguardar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los empleados públicos y, en tal sentido, dispuso que los cambios introducidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública regirían para el futuro y que no podrían afectar los beneficios salariales que estuvieran devengando a la entrada en vigencia de dicha ley. No obstante, aducen los accionantes que, a pesar de aquella intención, el decreto impugnado modificó la forma de pago y de cálculo de las anualidades y otros incentivos, pasando a ese grupo de funcionarios de un pago porcentual a uno nominal y bajo otros presupuestos, con lo cual se afectará su salario, así como sus condiciones laborales y económicas, con una aplicación retroactiva de la ley.

La Ley nro. 9635, en el Título III, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública en el siguiente sentido:

“Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales…” Asimismo, el transitorio XXV, párrafo primero del Título III de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, dice:

“…TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten…” Por su parte, la reforma del decreto cuestionado, respecto de las anualidades, dispone que estas se reconocerán, bajo los siguientes parámetros en el artículo 14, señala:

“a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida”.

Y, en el numeral 17 dispone:

"Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635”.

En ambos casos, el decreto impugnado hace una precisión temporal y diferencial en la forma en que se realizará el pago de las anualidades antes y después al 4 de diciembre de 2018, remitiendo a lo dispuesto en el artículo 56 de la ley supra citada. Esto es, disponiendo que el pago de las anualidades y otros incentivos recibidos antes de esa fecha, conservarán y mantendrán en el tiempo como montos nominales fijos, la forma en que se revalorizaban. Luego, ciertamente conforme el inciso c) del artículo 14 reformado, del 4 de diciembre de 2018 en adelante, el pago de estos rubros constituirá un valor nominal fijo que será calculado, a partir del 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley nro. 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.

Ahora bien, de lo señalado por los accionantes se constata que su disconformidad no radica con el pago estipulado previo a la entrada en vigencia de la ley nro. 9635, sino a la forma en que serán reconocidas y pagadas las futuras anualidades, lo que amerita esclarecer y precisar, lo que es considerado un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada.

En sentencia nro. 2019-1601, de las 13:11 horas del 29 de enero de 2019, este Tribunal reiteró el criterio expuesto en las sentencias números 1996-2379 y 1997-2765, en el siguiente sentido de interés:

“…En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege ‑tornándola intangible‑ la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que ‑como se explicó‑ si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.

Aplicación al caso concreto. En el sub examine, es viable ejemplificar los conceptos anteriores a partir, precisamente, de los elementos del caso concreto. Bajo el imperio de los artículos 167 a 169 del Estatuto de Servicio Civil, existía una regla jurídica, creada por el legislador: en presencia de una enfermedad incapacitante (hecho condicionante), el maestro o maestra que la sufriese tendría derecho a una licencia y al pago de un auxilio equivalente a la totalidad del salario, por todo el plazo de la incapacidad ‑que podría ser incluso indefinido‑ aunque sujeto a revalidaciones anuales, previa constancia médica (efecto condicionado). Esta regla desapareció en virtud de la derogatoria que de esas normas realizó la ley nº 7531, la cual ordenaba además que, dentro del improrrogable lapso de seis meses a partir de su vigencia, los beneficiarios de las licencias debían optar por una pensión de invalidez o bien reintegrarse al trabajo. Entonces, ejemplificando ‑y, a la vez, aplicando‑ los elementos de juicio expuestos supra, se puede decir que:

La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo ‑e inconstitucional‑ pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante. Y, La tutela de las situaciones jurídicas consolidadas implica que, si bien los interesados no podían pretender que las normas en cuestión (y, con ellas, la regla que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de reforma o incluso, como ocurrió, de derogatoria, sí tenían derecho a esperar que, respecto de ellos mismos y de todas las demás personas que estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese o produzca la consecuencia que anticipaban. Ese estado de cosas estaba caracterizado por la regla que conectaba causalmente su situación fáctica (enfermedad incapacitante) con el efecto previsto en la ley (el disfrute, hasta por lapso indefinido, de una licencia y el pago del auxilio pecuniario correspondiente). El hecho de que la regla haya desaparecido ‑cosa que el legislador tiene potestad indudable para hacer‑ no puede tener la virtud de producir que para ellos ya no surja la consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría ocurrir, ex nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal, no hubiesen adquirido ese título.

Adoptando como marco de referencia lo dispuesto en los precedentes de cita, la Sala considera que la normativa cuestionada no resulta per se contraria al principio de irretroactividad, pues es claro que el legislador cuenta con la potestad de variar las condiciones o requisitos bajo las cuales se otorga una jubilación –la persona aún no ha consolidado el derecho-, cuando estime que resulte necesario para garantizar la sostenibilidad financiera de un determinado régimen, o cuando haya una diferencia entre los ingresos que se perciben y el pago de las jubilaciones en curso, en tutela de los principios que rigen la Seguridad Social, una especie, en este último caso, de un tope de contingencia.

No obstante, y sin demérito de lo externado anteriormente, conviene aclarar que sí resultaría violatorio del artículo 34 constitucional, el hecho de que se pretendan aplicar los efectos de la ley a los supuestos de hecho, condiciones o requisitos para obtener una jubilaciones o pensiones, a aquellas personas que ya hubiesen obtenido ese beneficio con anterioridad a su entrada en vigencia, salvo un caso extraordinario, tal y como se expresó supra. Esto, por cuanto como se estableció en los votos mencionados, el jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las condiciones que la ley preveía para él al momento en que se consolidó su situación jurídica”.

En el sub examine, se debe advertir que el pago futuro de una anualidad no es un efecto automático incorporado al salario de todo funcionario, sino que, tal y como lo reconoce la Procuraduría General de la República, constituye una expectativa de derecho si se cumplen determinadas condiciones, por ejemplo, alcanzar el plazo anual y calificar, además, dentro de los parámetros de evaluación. De no cumplirse tales condiciones, el reconocimiento en cuestión no se efectuaría. En ese sentido, no puede pretenderse establecer como un derecho adquirido la forma en que estas llegarán a pagarse o los supuestos bajo los cuales deberá hacerse, pues no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, según el precedente supra citado.

Ciertamente la normativa impugnada establece también que, a partir del 4 de diciembre de 2018, se reconocerá el pago de la anualidad a los funcionarios únicamente mediante la evaluación del desempeño y cuando en ésta logren obtener una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida, ya no solo por el transcurrir del tiempo. Sin embargo, esto no es una innovación del reglamento en estudio, pues la ley nro. 9635, en el artículo 48 así lo contempla, es decir, existe una previsión de rango legal que ya lo establece, y el decreto, según se dirá más adelante, desarrolla dicha previsión legal. Tampoco implica una aplicación retroactiva de la ley, pues se trata de los pagos futuros de las anualidades, no de aquellas cuyos montos que ya han ingresado al peculio del funcionario, cuyo monto se mantiene intacto, independientemente de si el funcionario fue evaluado o no en anteriores oportunidades, ni del valor obtenido en su calificación.

Así, lo ya adquirido y contemplado en el salario que recibió el trabajador previo a la vigencia de la ley nro. 9635, como se explicitó, se mantiene, conservando los funcionarios sus derechos adquiridos y sin afectación alguna al salario que le corresponde.

Ahora bien, lo dicho hasta aquí, no aplica a los funcionarios de la institución excluida, pues, tal y como se explicó ut supra, la aplicación de la ley se debe dar en apego a la opinión consultiva nro. 2018-19511, tomando en consideración que a la institución excluida en dicha opinión, no se les debe aplicar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ni tampoco las normas que en esta acción se impugnan del reglamento de la citada ley, concretamente la reglamentación del título III referente al empleo público.

b- Sobre el principio de reserva de ley. Refiere la parte accionante que, al emitir el Poder Ejecutivo el decreto aquí impugnado, legisló sin tener potestades para ello, en perjuicio del derecho al salario y contra norma expresa, lesionando el principio de reserva legal.

Según ha precisado este Tribunal, el principio de reserva de ley implica, que los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos legales, pero no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las que no fueron previstas por el legislador, y deben respetar rigurosamente su "contenido esencial” (sentencia nro. 2001-005916 de las 15:28 horas de 3 de julio de 2001).

Esto, por cuanto la función del Poder Ejecutivo en el caso de los reglamentos ejecutivos, está dirigida a complementar, desarrollar, aplicar o ejecutar una ley promulgada por el Poder Legislativo. De modo que, tal y como este Tribunal lo ha señalado, se trata de una potestad que está subordinada a la ley, que no puede derogarla, modificar su contenido, dejarla sin efecto ni contradecir sus preceptos (véase la sentencia nro. 1998-006134 de las 17:24 horas de 26 de agosto de 1998). También se reitera la jurisprudencia de esta Sala, en el sentido de que únicamente cuando está de por medio la afectación de derechos fundamentales o cualquier otra hipótesis en que cabe la reserva legal, el conflicto entre la ley y el reglamento es conocido en esta jurisdicción, ya que, si la discusión se deduce a aspectos de mera ilegalidad de la disposición administrativa, lo procedente es que para su discusión se acuda a la vía contencioso administrativa.

Conforme quedó expuesto en el punto anterior, en este caso el decreto impugnado reitera lo establecido en la ley que reglamenta. El sindicato accionante afirma que las normas reglamentarias impugnadas contradicen lo dispuesto en la ley nro. 9635, en lo relativo al cálculo de las anualidades, lo que supone un uso abusivo de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo y una invasión a las potestades constitucionalmente asignadas al legislador. Sin embargo, luego del análisis de lo dispuesto en el propio Título III de la ley nro. 9635, no se aprecia que lo contemplado estrictamente en el decreto impugnado exceda lo dispuesto en la ley con afectación del derecho al salario o del principio de reserva de ley. Según ya se indicó, el salario recibido por los funcionarios, previo a la vigencia de la ley nro. 9635, se mantiene intacto, motivo por el cual no hay afectación al derecho al salario en ese sentido. Asimismo, en relación con las disposiciones de lo relativo al pago de las anualidades y de otros incentivos, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, el reglamento encuentra su fundamento en las siguientes disposiciones legales:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales.” “TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten…”.

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.” Adviértase que es la propia ley nro. 9635, la que establece el pago de la anualidad y otros incentivos a todos los funcionarios, mediante un monto nominal fijo, una vez entrada en vigencia la ley, tal como lo dispone el reglamento cuestionado en la reforma de los artículos 14 y 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Igualmente, es la propia ley nro. 9635, la que establece que el pago futuro por anualidad no corresponderá únicamente por el mero transcurrir del tiempo, sino por la debida evaluación del desempeño del funcionario, tal y como lo indica el artículo 14.a reformado en el reglamento en cuestión. El numeral 48 de esa ley establece lo siguiente:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todos los funcionarios entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada funcionario, incluido todo el nivel gerencial, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la Administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida. El ochenta por ciento (80%) de la calificación anual, se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo, y un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior.”.

Así las cosas, en lo que respecta a esta jurisdicción constitucional, no se advierte la lesión al principio de reserva de ley, ni la afectación al derecho al salario en el sentido argumentado.

Ahora bien, visto que el decreto impugnado tiene como fin disponer la aplicación de las disposiciones del Título III de la ley nro. 9635 en materia salarial, con intervención de MIDEPLAN en lo relativo a la evaluación del desempeño, se advierte que este reglamento no resulta inconstitucional y violatorio al derecho al salario y al principio de reserva de ley, siempre y cuando su ámbito de aplicación se circunscriba a lo que esta Sala definió en los precedentes referidos en el considerando III de esta sentencia para con esa ley. De manera que, tal y como lo indicó esta Sala en su jurisprudencia, tratándose del pago de las anualidades (materia salarial) y de la evaluación del desempeño, lo aplicable a esos Poderes -Judicial y Legislativo-, Tribunal Supremo de Elecciones y entes públicos descentralizados -municipalidades, universidades estatales y la C.C.S.S.- son sus propias leyes especiales.

V.- Conclusión. Corolario de lo expuesto, la Sala considera que el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital nro. 94, de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, no resulta inconstitucional siempre y cuando se interprete que las normas cuestionadas, se deben aplicar, solamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública según opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, tal y como se explicó ut supra. Se rechaza la gestión de coadyuvancia planteada por el secretario general del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), por resultar extemporánea.

VI- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Por mayoría se declaran sin lugar las acciones acumuladas, en el entendido de que las normas del decreto cuestionado se deben de aplicar únicamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la materia salarial de conformidad con lo dispuesto por la opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, mencionada en los considerandos. Se rechaza la gestión de coadyuvancia. El magistrado Cruz Castro, si bien comparte la interpretación conforme que hace la mayoría, además salva el voto y declara con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith salvan el voto y declaran inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Alejandro Delgado F.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Solano A.

Fernando Lara G.

Voto Salvado del Magistrado Cruz Castro.- El cambio en el pago de anualidades y pluses salariales ganados con anterioridad a la ley (para que ahora se pague de forma nominal y no porcentual) es inconstitucional al configurar una disminución al derecho al salario y una aplicación retroactiva de la ley Si bien comparto la interpretación conforme que hace la mayoría en el sentido que debe respetarse la exclusión de ciertas instituciones de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; la decisión de la Sala Constitucional al resolver la consulta legislativa sobre esa ley, fue muy clara al definir tal extremo. Empero, debo agregar que emito un voto particular y declaro con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos, conforme se explica a continuación.

El decreto impugnado reforma el "Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N°9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público", para que las anualidades ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley n°9635 se tengan como montos nominales fijos. Considero que tal reforma constituye claramente una disminución del salario, y con ello, una violación a varias normas y principios constitucionales. Sin ninguna razón, se modifica, retroactivamente, la metodología que define un reconocimiento salarial.

-Más allá de tratarse de una contradicción de normas infraconstitucionales, de un decreto respecto del espíritu de la ley, en este caso nos encontramos frente a la violación frontal de normas y principios constitucionales referidos al principio de irretroactividad, al principio de reserva legal y al derecho al salario. La norma comentada, desconoce las limitaciones básicas que un Estado de Derecho impone frente a derechos adquiridos de los trabajadores, con mayor razón, si se trata del salario.

-Si bien es cierto no existe un derecho a la inmutabilidad de las normas y ello permite que la forma de cálculo de anualidades FUTURAS, se pueda modificar. Es lo cierto que las anualidades ya contabilizadas tenían una forma de cálculo que debe seguirse respetando en el futuro, so pena de considerarse una violación a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Es incomprensible que se apruebe una reforma legal que conculca derechos fundamentales de los trabajadores.

-Violación al principio de irretroactividad: claramente del art.34 Constitucional se desprende que las leyes no pueden tener efecto retroactivo, en perjuicio de derechos patrimoniales adquiridos. En este caso, se trata de una norma reglamentaria con efecto retroactivo, en perjuicio del derecho al salario. Además, claramente hay un exceso de la potestad reglamentaria, por ir más allá que lo indicado en la ley cuando se observa que la citada ley es clara al disponer, en su Transitorio XXV, que "El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan”, mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que: “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley No 9635 integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino".

La Sala, en aplicación de las normas y principios constitucionales, debe reconocer que existe una situación jurídica consolidada a favor de los trabajadores públicos, la cual consiste en el derecho a continuar recibiendo -en el futuro- el pago efectivo de anualidades ganadas antes de la entrada en vigencia de la ley, pero además, que dicho pago se calcule según el método (cálculo porcentual) que rigió en su momento y que, debe mantenerse, no sólo porque la ley así lo ordenó, sino porque el mismo artículo 34 Constitucional así lo establece. Correspondiendo únicamente dejar el pago en forma nominativa sólo para las anualidades que se ganen en el futuro. Con ello se protegen los efectos jurídicos de una situación jurídica consolidada, que tiene relación directa con el derecho al salario.

-Violación al principio de reserva legal: según ha dicho reiterada jurisprudencia de esta Sala, está reservada a la ley la restricción de derechos fundamentales. El derecho al salario es un derecho fundamental, cualquier restricción establecida reglamentariamente variando la forma de cálculo de pago de anualidades anteriores (situación jurídica consolidada) constituye una violación al principio de reserva legal. Tal como se dijo en el voto citado por la mayoría, "(…) El principio de reserva de ley implica, en lo que aquí interesa, que los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos legales pero no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las que no fueron previstas por el legislador, y deben respetar rigurosamente su "contenido esencial". (Sentencia N° 2001-05916 de las 15:28 horas del 3 de julio del 2001). En este caso se extienden restricciones, pues en el reglamento cuestionado se está cambiando la forma de cálculo de anualidades anteriores.

-Sobre la violación al derecho al salario y a la dignidad del trabajador.- En general, sobre el derecho al salario, la jurisprudencia constitucional ha indicado, que: “El salario como remuneración debida al servidor en virtud de una relación estatutaria, por los servicios que haya prestado, no es sólo una obligación del empleados, sino un derecho constitucionalmente protegido.” (ver voto n°2015-009504). Derecho fundamental que, por demás, resulta irrenunciable (art. 74 constitucional). Esta vinculación del derecho al salario con la dignidad humana se encuentra no solo en la Constitución Política, sino también en instrumentos de Derecho Internacional. Así, el artículo 23.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece: “3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social”. La dignidad humana es el criterio rector en el desarrollo del contenido esencial del derecho al salario y sus límites, pues lo que se pretende garantizar que el trabajador cuente con un nivel de vida adecuado, de acuerdo con sus necesidades elementales. Los salarios mínimos buscan propiciar que los servidores públicos y sus familias lleven una vida digna; sin embargo, esta base salarial no garantiza, por sí misma, que los niveles establecidos cumplan realmente esa condición. Ante esta situación, la Ley prevé el aumento de salarios. En este sentido, sería inconstitucional congelar salarios, pero además, disminuir salarios, variando la forma de cálculo de las anualidades, como ocurre en este caso. Entonces, si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y el Estado como empleador en una relación estatutaria tiene la obligación de pagar de manera periódica el salario, que es un derecho constitucionalmente protegido (ver sentencia N° 2009-008062 de las 21:35 horas del 13 de mayo de 2009), no es aceptable constitucionalmente una norma reglamentaria que tenga como efecto la reducción de los salarios. El salario es uno de los elementos nucleares de los derechos de los trabajadores, por esta razón, su variación esencial, como ocurre en este caso, debe hacer mediante una ley y no por reglamento. En este sentido, nunca las crisis económicas deben justificar la disminución o regresión en la protección de los derechos sociales, como lo es en este caso, el derecho al salario.

Los trabajadores requieren una tutela especial en el tema salarial y en este caso, la variación introducida por reglamento, conculca los derechos de los trabajadores, al determinar mediante reglamento, una disminución de la estructura de cálculo del salario justo.

Fernando Cruz C.

Res: 2024007057 Voto salvado de los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith, con redacción del primero.

En el sub examine, respetuosamente nos separamos del voto de mayoría y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.

En relación con lo anterior, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia nro. 2013-017305 de las 11:32 horas de 20 de diciembre de 2013, esta Sala consideró que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley nro. 8364 del 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta nro. 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia nro. 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También, resulta importante resaltar que, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades le otorga el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

En adición, la Corte IDH, en la sentencia 27 de noviembre de 2023 dictada en el caso “Habitantes de la Oroya vs. Perú”, dispuso:

“B.2.5.2. Derecho a la participación política 150. El derecho a la participación de los ciudadanos en la dirección de los asuntos públicos se encuentra consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana270 . Con respecto a asuntos ambientales, la Corte ha establecido que la participación representa un mecanismo para integrar las preocupaciones y el conocimiento de la ciudadanía en las decisiones de políticas públicas que afectan al medio ambiente. Asimismo, la participación en la toma de decisiones aumenta la capacidad de los gobiernos para responder a las inquietudes y demandas públicas de manera oportuna, construir consensos y mejorar la aceptación y el cumplimiento de las decisiones ambientales271 . Al respecto, el Acuerdo de Escazú señala que cada Estado Parte “deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional”272.

151. Asimismo, la Corte advierte que el derecho a la participación política en temas ambientales se encuentra consagrado en diversos instrumentos de Derecho Internacional, tales como la Declaración de Estocolmo273, la Carta Mundial de la Naturaleza de Nairobi274, la Declaración de Río275, la Convención de Aarhus276, y el Convenio sobre Diversidad Biológica277 . En este punto, el Tribunal considera pertinente recordar que la referencia a fuentes, principios y criterios del corpus iuris internacional, en este caso en materia ambiental, no implica que asuma competencia sobre otros tratados o que les reconozca obligatoriedad para los Estados. Esta normativa se utiliza como criterio interpretativo para la determinación del alcance de los derechos protegidos por la Convención Americana y otros instrumentos que son vinculantes para el Estado y sobre los que la Corte tiene competencia, de conformidad con el artículo 29 de la Convención278 .

152. La Corte ha estimado que el derecho de participar en los asuntos públicos consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana establece la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante. Asimismo, que en lo que se refiere a la participación pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar al público sobre estas oportunidades de participación. Finalmente, los mecanismos de participación pública en materia ambiental son variados e incluyen, entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial279 .

(…)

B.3.6.2. Derecho a la participación política 256. La Corte recuerda que el derecho a la participación política es uno de los pilares fundamentales de la democracia, pues a través de su ejercicio las personas pueden establecer límites a las gestiones estatales y cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. La participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y así participar en la dirección de los asuntos públicos que afecten el medio ambiente. Este Tribunal ha destacado que este derecho conlleva la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas en la toma de decisiones que pueden afectar el medio ambiente, lo cual se relaciona con la obligación de proveer información relevante. Esta participación debe ser efectiva desde las primeras etapas del proceso de toma de decisiones, lo cual puede realizarse a través de diversos mecanismos (supra párr. 152)” Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

En este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia nro. 2018004117 de las 9:15 horas de 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

• a)La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
• i)La fecha en que comenzará el procedimiento; ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas; vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia nro. 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la resolución nro. 1995-1185 de las 14:33 horas de 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.

En consecuencia, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto.

En la especie, no se observa una debida difusión del decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. Nótese que la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, con ocasión de la audiencia otorgada en autos, señaló: “al no existir discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo, que pudiera haber afectado de manera arbitraria al Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), no existía fundamento para el otorgamiento de una audiencia, que resultaba carente de relevancia y necesidad, de frente a la urgencia institucional por poder definir, vía reglamento, lo relacionado en materia de anualidades, entre otros componentes salariales”. Asimismo, el ministro de Hacienda señaló: “esta Cartera sostiene que el Decreto Ejecutivo 41729-MIDEPLAN-H del 22 de mayo de 2019 se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley, y que debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública. (…) Véase que, de acuerdo con lo señalado sobre este aspecto por el Sindicato accionante, no es de recibo sus manifestaciones, al no constituir violación al debido proceso en el derecho de audiencia, relacionado a las consultas del anteproyecto de esta Ley, ya que las mismas se ampararon en la excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobro el interés particular”.

Ahora, el inciso 2 del artículo 361 transcrito ut supra, establece la posibilidad de omitir la audiencia “cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto”. Justamente, al ser una excepción a la regla de participación ciudadana, publicidad y transparencia en la gestión pública, las razones no solo deben estar expresamente consignadas sino que deben estar razonablemente justificadas. No obstante, en los considerandos del decreto impugnado, se echa de menos alguna alusión a la audiencia omitida, por lo que prima facie se observa de forma manifiesta y evidencia la falta de justificación en ese sentido. Además, la carga de demostrar la debida participación ciudadana (lo que implicaba otorgar la audiencia, o bien, llevar a cabo la debida justificación respectiva), debe ser provista por las administraciones públicas actuantes, ya que fueron las encargadas del procedimiento de formación.

En consecuencia, salvamos el voto y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana. Ahora, como estimamos que el vicio de inconstitucionalidad afecta la totalidad del cuerpo normativo, deviene innecesario pronunciarse sobre el resto de reclamos, tal como desde un inicio ha sido la tesis de esta Sala en cantidad de asuntos (ver sentencias nros. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633 y 1990-001463, entre otras).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.