Conditional Validity of Fixed Public-Service Seniority PaymentsValidez condicionada de la nominalización de anualidades públicas

Document Review *CO* Decision 2024007057 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and ten minutes on fourteen March two thousand twenty-four.

Consolidated constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) brought by [Nombre01 001], of legal age, married once, a specialist physician, holder of identity card No. [Valor 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), processed under case No. 19-015299-0007-CO, and [Nombre01 002], of legal age, married, a resident of San José, holder of identity card No. [Valor 002], in his capacity as Secretary General of the Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, processed under case No. 19-019447-0007-CO-; challenging Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement No. 113 of La Gaceta Digital No. 94 of 22 May 2019, entitled “Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations under Title III of the Public Finances Strengthening Law, Law No. 9635 of 3 December 2018, concerning Public Employment.” The Procuraduría General de la República, the Minister of Finance, and the Minister of Planning are participating in the proceedings.

BACKGROUND:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13 hours 10 minutes on 23 August 2019, [Nombre01 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), in case No. 19-015299-0007-CO, requests that Executive Decree No. f41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement No. 113 of La Gaceta Digital No. 94 of 22 May 2019, entitled “Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations under Title III of the Public Finances Strengthening Law, Law No. 9635 of 3 December 2018, concerning public employment,” be declared unconstitutional. He states that the challenged decree infringes the vested rights (derechos adquiridos) and established legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of the members of the union he represents. He alleges that, when enacting the Public Finances Strengthening Law No. 9635, the legislature’s intent was clear with respect to safeguarding the vested rights and established legal situations of public employees, which are protected by Article 34 of the Political Constitution, and that it therefore provided that the changes introduced into the Public Administration Salaries Law would apply prospectively and could not affect the salary benefits being earned by public officials when the law entered into force.Nevertheless, he argues that the challenged decree modifies the method of payment and calculation of seniority increments (anualidades) already earned by employees of the Caja Costarricense de Seguro Social, such that they will cease to be paid as a percentage and will instead be paid as a nominal amount, using a retroactive calculation. Thus, an executive decree that erroneously interprets the law is giving it retroactive effect. He asserts that employees’ salaries are retroactively affected with respect to seniority increments and salary supplements (pluses salariales) received as a percentage by converting them into nominal amounts, thereby affecting the salaries and financial circumstances of all public officials in the country, since their salary status is modified by converting seniority increments and salary supplements acquired over time and paid as a mathematical proportion into nominal amounts.He emphasizes that the challenged decree conflicts with Articles 50, 54, and 56 of the Public Administration Salaries Law and with Transitory Provisions XXV, first paragraph, and XXXI of the Public Finances Strengthening Law. He explains that the issue of unconstitutionality was analyzed in legal opinion DJ-03414-2019 of 2 July 2019, issued by the Legal Directorate, which holds the rank of Deputy General Management of the Caja Costarricense de Seguro Social, in connection with the “Minutes or agreements entered into between the Caja Costarricense de Seguro Social and union representatives for the implementation of Ley 9635,” of 20 February 2019. He concludes by requesting that the cited decree be declared unconstitutional.
2. 2To substantiate the standing (legitimación) of the challenging party to bring this constitutional challenge, the representative of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME) states that he is entitled to rely on paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, insofar as he appears in defense of the organizational interests of the entity he represents.
3. 3In a document filed with the Secretariat of the Chamber on 22 October 2019, Justice Fernando Castillo Víquez appeared and stated that, because his brother works as a specialist physician for the Caja Costarricense de Seguro Social, he believes that grounds exist for his recusal (inhibitoria) in this matter. He further states that the claim in this action is directly related to the agreement signed between the Caja Costarricense de Seguro Social and union representatives concerning the conversion of additional compensation (sobresueldos) received by that institution’s officials into fixed amounts, pursuant to the Public Finances Strengthening Law No. 9635; the constitutionality of that agreement is under review in case No. 19-014962-0007-CO, in which he also considered it necessary to recuse himself and where his request was granted. For that reason, he requests that the record be forwarded to the Presidency of the Constitutional Chamber so that the appropriate decision may be issued in accordance with the law.
4. 4By decision issued at 8 hours 05 minutes on 24 October 2019, the Acting President of the Constitutional Chamber accepted the grounds for recusal presented by Justice Fernando Castillo Víquez and removed him from hearing this proceeding, ordering that the corresponding notice be sent to the Presidency of the Supreme Court of Justice so that he could be replaced.
5. 5By official communication filed with the Secretariat of the Chamber on 28 October 2019, the Presidency of the Supreme Court reported that, following drawing No. 7424, Alternate Justice José Paulino Hernández Gutiérrez was selected to replace Justice Castillo Víquez.
6. 6In a written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 5 November 2019, the petitioner [Nombre01 001], in his capacity as President of the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas, appeared to supplement the grounds for this constitutional challenge and stated that his standing to initiate this proceeding, in addition to the underlying matter he identified as its basis, is founded on the defense of the organizational and collective interests of the members of the entity he represents, pursuant to paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, because this action seeks to defend the employment rights of the members of the union he represents. He considers that the wording of Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, which he challenges, affects the specialist physicians who are union members, as well as all public-sector employees in the country, because the salary conditions of all of them will be modified by converting seniority increments and salary supplements acquired over time and paid as a mathematical proportion into nominal amounts, thereby giving retroactive effect to the challenged regulations.He states that, pursuant to Article 339 of the Labor Code, the Sindicato Nacional de Médicos Especialistas that he represents has the corresponding standing to initiate this proceeding directly. He reiterates the relief requested in this constitutional challenge.
7. 7By decision issued at 14 hours 55 minutes on 6 January 2020, the action was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República, the Minister of Finance, and the Minister of National Planning and Economic Policy were afforded an opportunity to be heard.
8. 8In a written submission filed with the Secretariat of the Chamber on 27 January 2020, Julio Jurado Fernández appeared in his capacity as Attorney General of the Republic to respond to the opportunity to be heard.

Regarding the provisions governing the calculation of seniority increments in the public sector: he argues that, according to the petitioner union, the challenged regulations altered the meaning of the Public Finances Strengthening Law No. 9635 and are giving retroactive effect—contrary to Article 34 of the Political Constitution—to the provisions relating to the conversion of seniority increments into nominal amounts (nominalización de las anualidades). He states that Article 50 of the Public Administration Salaries Law—as added by the Public Finances Strengthening Law—which governs the calculation of seniority increments, provides:

“Article 50—Amount of the incentive. From the entry into force of this law, the seniority incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, and that amount shall remain unchanged.” (As added by Article 3 of Title III of the Public Finances Strengthening Law, No. 9635 of 3 December 2018, which amended the Public Administration Salaries Law No. 2166).

He states that Article 56 of the Public Administration Salaries Law No. 2166 must also be cited, as must Transitory Provisions XXV, first paragraph, and XXXI of the Public Finances Strengthening Law, the texts of which are reproduced below:

“Article 56—Application of incentives, caps, and compensation. Incentives, compensation, caps, or seniority increments paid as of the date on which the law enters into force shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or the official’s property rights.” (As added by Article 3 of Title III of the Public Finances Strengthening Law, No. 9635 of 3 December 2018, which amended the Public Administration Salaries Law No. 2166).

“TRANSITORY PROVISION XXV—The total salary of employees who are active in the institutions referred to in Article 26 when this law enters into force may not be reduced, and their vested rights shall be respected.

(...)” “TRANSITORY PROVISION XXXI—To calculate the fixed nominal amount, as governed by Article 50, for the seniority incentive recognized immediately following the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1,94%) of the base salary shall be applied for professional classifications and two point fifty-four percent (2,54%) for nonprofessional classifications, based on the base salary corresponding to the month of January of the year 2018 for each salary scale.” Regarding acquired rights (derechos adquiridos) in salary matters: she states that, with respect to acquired rights, the Constitutional Chamber has indicated that they are those that have definitively entered their holder’s estate, and therefore mere expectations are not considered as such; and that consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) are those that can never be modified. It has also held that an acquired right is a circumstance already consummated in which something, whether tangible or intangible, has entered or affected a person’s patrimonial sphere, such that the person experiences a demonstrable advantage or benefit (see judgment No. 1997-002765 at 15 hours 03 minutes on 20 de mayo de 1997, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-238489).

She adds that, with regard to acquired rights in salary matters, the institution she represents has maintained that the compensation system (sistema remunerativo) may be modified prospectively, provided that the total salary amount is not affected. She states that, when the Office of the Attorney General was asked whether the employees of the former Dirección Nacional de Comunicaciones who continued working for Correos de Costa Rica S.A. after the enactment of Ley de Correos nro. 7768 de 24 de abril de 1998 had an acquired right to continue receiving seniority increments (anualidades) and the professional career incentive (carrera profesional), it indicated that those persons’ acquired rights “…are limited to the total salary amount they received at that precise time, which may not be reduced or decreased” (see Dictamen C-279-98 de 21 de diciembre de 1998); a position reiterated in rulings C-084-2003 de 26 de marzo de 2003, OJ-110-2015 de 24 de setiembre del 2015 and OJ-161-2017 de 15 de diciembre del 2017.

She adds that, concerning the possibility of modifying the conditions under which personal services are provided to the State, the Office of the Attorney General has indicated that an official who enters the service of the Public Administration enters an objective legal situation (situación jurídica objetiva), defined by statute and regulation and therefore subject to modification by either type of legal instrument, without being entitled to demand that the statutory situation remain frozen under the terms governing it at the time of entry into service, or that the administrative situation currently enjoyed be maintained, since this falls within the decision-making authority of the legislature and the Administration, independently of the wishes of the person entering the latter’s service, because in doing so that person accepts the regime governing the statutory relationship (relación estatutaria).

She argues that it has been the settled position that an official has no general acquired right to the continued application of a particular set of rules governing his or her working conditions or to prevent their modification. (Dictamen C-156-2015 de 19 de junio de 2015). In summary, she states that the legislature may change the conditions under which services are provided to the State, provided that the acquired rights and consolidated legal situations of persons who had a service relationship before those changes were made are respected. She contends that, in salary matters, respect for acquired rights means not reducing the salary received by the persons to whom the regulatory changes apply. She states that, in the specific situation under review, the Office of the Attorney General considers that both Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and the Reglamento al Título III of that law (Decreto nro. 41564 de 11 de febrero del 2019) respect the acquired salary rights of the employees to whom the changes concerning the calculation of salary components apply. She argues that Ley de Salarios de la Administración Pública clearly provides in its Transitorio XXV that:

“The total salary of employees who are active in the institutions referred to in Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and their existing acquired rights shall be respected” whereas Article 3 of the aforementioned regulation provides that:

“Acquired rights comprise incentives, supplementary salaries (sobresueldos), salary supplements (pluses), additional compensation, or any other equivalent payment that, before the entry into force of Ley N° 9635, formed part of the public employee’s total salary, whether the employee held a permanent or interim position.” She indicates that, specifically regarding seniority increments, the calculation method established in the challenged provisions does not entail a reduction in the total salary received by public employees as of 4 de diciembre del 2018, the date on which Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas entered into force, because the amounts already received through that incentive remain part of each employee’s salary without any reduction; accordingly, the conversion to nominal amounts (nominalización) referred to in Article 50 of Ley de Salarios de la Administración Pública began to apply upon that law’s entry into force.

She adds that the situation would have been different if the new calculation rules had been applied to the seniority increments already accumulated by each official and calculated under the provisions in force when they were earned, because that would indeed entail a reduction in each employee’s total salary. However, that is not what the challenged provisions establish, and their application has therefore not entailed any reduction in public employees’ total salaries. She states that, upon reviewing both the statutory provisions governing the payment of seniority increments and the challenged regulatory provisions, the Office of the Attorney General finds no contradiction between them, thereby ruling out the possibility that the latter modified the meaning of the law so as to give it retroactive effect contrary to its addressees’ acquired rights. She concludes that, in the opinion of the Office of the Attorney General, the action should be dismissed.

1. 9By a brief filed with the Secretariat of the Chamber on 31 de enero de 2020, María del Pilar Garrido Gonzalo, in her capacity as Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, and Rodrigo Alberto Chaves Robles, in his capacity as Ministro de Hacienda, enter appearances and state that no provision of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018 and its amendments indicates that seniority increments must continue to be paid on a percentage basis. They state that legal opinion DJ-03414-2019, issued by the Dirección Jurídica of the Caja Costarricense de Seguro Social, sets forth considerations regarding the challenged Decreto Ejecutivo and that, on that basis, it was recommended to that institution’s Junta Directiva that the scope of what had been agreed with the labor-union groups be maintained, without that document expressly stating that the cited body of regulations is unconstitutional.They state that the petitioner erroneously maintains that Articles 50, 54, and 56, as well as Transitorios XXV and XXXI, indicate that seniority increments accumulated by public employees before the entry into force of Título III of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas must continue to be paid prospectively on a percentage basis. They consider that, to refute the petitioner’s argument, it is sufficient to refer to the wording of the cited articles to establish that the assertion is erroneous, since it is based on a subjective reading of the statutory text rather than on what it actually provides. They recall that section 50 provides:

“Article 50- Amount of the incentive. From the entry into force of this law, the seniority incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, and that amount shall remain unchanged.” Based on the foregoing quotation, they consider that this provision regulates the amount rather than the adjustment mechanism (mecanismo de revalorización), because it even clarifies that, from the effective date of that article, the amount is nominal, fixed, and unchanging. They therefore consider it clear that officials have a right to retain the amount they had received as a seniority increment through 3 de diciembre de 2018 inclusive, regardless of the percentage used to calculate and recognize the seniority increments when they were granted, and that no right associated with any particular method of calculating and adjusting the respective seniority increment can be derived from the preceding provision. They continue by noting the need to quote section 54 of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, which amended Ley de Salarios de la Administración Pública and provides:

“Article 54- Conversion of incentives into fixed nominal amounts. Any other existing incentive or compensation that, upon the entry into force of this law, is expressed in percentage terms shall prospectively be calculated as a fixed nominal amount resulting from applying the percentage to the base salary (salario base) as of enero de 2018” (emphasis not in the original).

They state that, as with the preceding section 50, the petitioner erroneously interprets this provision as establishing that seniority increments obtained before 4 de diciembre de 2018 must retain the calculation and adjustment formula applicable when they were recognized. However, they state that a careful reading of this Article 54 makes clear that it provides precisely the opposite, because seniority increments accumulated before 4 de diciembre de 2018 retain the amount recognized and adjusted through the date established by the provision, so that the actual patrimonial assets received by officials are not adversely affected. They indicate that, consistently with the foregoing, the Procuraduría General de la República, in Opinión Jurídica nro. OJ-041-2019 de 29 de mayo de 2019, in response to a query submitted by deputy Pedro Muñoz Fonseca regarding the implementation of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas within the Caja Costarricense del Seguro Social as it relates to seniority increments, stated, insofar as relevant:

“(…) it cannot be asserted that the future payment of the efficiency incentive granted as part of the seniority increment is an acquired right, since that payment depends on the outcome of the performance evaluation (evaluación del desempeño). This is without prejudice to seniority increments corresponding to past periods, which have already become part of the employee’s gross salary, a salary that may not be reduced pursuant to Transitorio XXV of ley 9635.

Under Article 50 of Ley de Salarios de la Administración Pública, in relation to Transitorio XXI of ley n.° 9635, the seniority increment must be a fixed nominal amount for each salary scale, calculated on the base salary by applying 1.94% for professional classifications and 2.54% for nonprofessional classifications (...)” (emphasis added).

They add that, likewise, in response to the subsequent question of whether incentives paid on a percentage basis must be paid as nominal amounts from the entry into force of Título III of Ley nro. 9635, the following was added:

“Article 54 of Ley de Salarios de la Administración Pública provides that any existing incentive or compensation expressed in percentage terms upon that law’s entry into force must prospectively be converted into a fixed nominal amount. (...).

The only supplementary salaries that may be calculated on a percentage basis after the entry into force of ley n.°9635 are those established in percentage terms by that same law, such as financial compensation for the prohibition on engaging in outside professional activities (compensación económica por prohibición) and financial compensation for exclusive dedication (compensación económica por dedicación exclusiva)” (sic).

They argue that the foregoing confirms that the petitioner is incorrect in its interpretations and that, instead, the Executive Branch has acted in strict compliance with the amendment made by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas to the Ley de Salarios de la Administración Pública, thereby curbing the exponential growth of public-sector salaries amid a fiscal crisis. They state that proof of this is that, according to data supplied by the Dirección General de Servicio Civil, savings of approximately ¢4.559.321.388 were achieved in 2019 in the payment of seniority increments (anualidades), as a result of converting them into nominal amounts (nominalización), for 102.711 employees under the Régimen de Servicio Civil who are subject to the Escala de Sueldos de la Administración Pública. They argue, in short, that seniority increments accrued before 4 de diciembre de 2018 constitute a vested right (derecho adquirido) and therefore cannot be reduced, but that this assertion cannot be equated with a requirement that they continue to be paid on a percentage basis.

They state that any potential future seniority increments constitute an expectation of a right (expectativa de derecho) and also depend on compliance with the conditions established by the Law itself; consequently, they could not be recognized under a calculation formula different from the one prescribed. They further state that it is necessary to refer to the provisions of Article 56 of the same body of law, which provides:

“Article 56.- Application of incentives, caps, and compensation. Incentives, compensation, caps, or seniority increments paid as of the effective date of the law shall continue to apply in the future and may not be applied retroactively to the detriment of the public employee or the employee’s property rights” (emphasis not in the original).

They indicate that, contrary to the position of the plaintiff in these proceedings, the quoted provision instead confirms that the Executive Branch acted correctly because, as the emphasized portion indicates, incentives and seniority increments already paid as of the effective date of the law must be protected and their amounts may not be changed, without this implying that mechanisms—such as the conversion into nominal amounts established in the law itself—could not possibly be adopted to manage the growth of the amounts payable in the future. They indicate that Transitory Provision XXV, for its part, provides:

“TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of employees who are active in the institutions referred to in Article 26 as of the effective date of this law may not be reduced, and their vested rights shall be respected” (emphasis not in the original).

They argue that, as explained, the salary components were converted into nominal amounts using the amounts that public employees had already been receiving before the law took effect, such that it is not even possible to claim that any recalculation occurred, because converting the amounts received before 4 de diciembre de 2018 into nominal amounts simply consisted of taking those amounts and maintaining them as nominal, fixed, and invariable amounts—that is, freezing their future growth. In reality, those amounts have never constituted an individual legal right (derecho subjetivo), because they were merely a collateral effect that might or might not arise when adjustments were made to the base salary. Regarding this last point, they state that it is necessary to emphasize that, although increases are customarily granted semiannually in the public sector, the legal imperative governing such increases is that they offset the loss in the purchasing power of money—that is, inflation.

This does not prevent a more generous increase from being granted on certain occasions, without such an increase constituting an obligation, depending on the economic circumstances surrounding salary negotiations. Therefore, it is neither possible nor correct to assert that seniority increments or other incentives tied to the base salary were ever legally required to grow at a constant rate; rather, such growth depended on the salary policy established by the respective administration. With regard to Transitory Provision XXXI, it provides:

“TRANSITORY PROVISION XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, for recognition of the seniority incentive immediately following the effective date of this law, one point ninety-four percent (1,94%) of the base salary shall be applied for professional classifications, and two point fifty-four percent (2,54%) for nonprofessional classifications, based on the base salary applicable for the month of enero del año 2018 for each salary scale.” They state that this transitory provision is likewise unrelated to the petitioner’s claim because the mechanism used to establish the nominal amount of the salary supplements (pluses) awarded to public employees after 4 de diciembre de 2018—which is what the quoted provision actually regulates—is not being challenged. Thus, they do not understand the reason for invoking that provision, other than as an error in the filing, and therefore consider that there is no reason whatsoever to analyze this issue.

They argue that the petitioner claims that issuance of the challenged decree gave the conversion of seniority increments into nominal amounts retroactive effect, to the detriment of public employees’ vested rights. In this regard, they state that there is no doubt that seniority increments granted to public employees based on the results of the prior year’s performance evaluation and completion of another year in public service constitute a vested monetary right in the amount recognized. However, they consider that this situation cannot be equated with recognizing a particular revaluation formula as a guaranteed rate of growth, which is what they believe the petitioner seeks. They contend that there is not even the slightest indication of retroactive application because the challenged executive decree did not alter the amount that any public employee had been receiving before the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas took effect.

They therefore reject the claim that Article 34 of the Constitución Política has been violated. They indicate that it cannot be overlooked that the regulations predating the amendment introduced by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas did not establish a mechanism ensuring any specific rate of growth for seniority increments, because such growth could arise as a collateral consequence of an increase in base salaries. However, this exponential growth in compensation resulted from the limited control historically exercised over base-salary adjustments; even under the previous regulations, it was possible, through a considerably more complex analysis, to make such adjustments without such significant repercussions for salary supplements. They contend that the aforementioned legal opinion DJ-03414-2019 de 2 de julio de 2019, issued by the Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, analyzed the legality of the challenged decree in relation to the “Acta de Acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la ley 9635,” signed at 20 horas del 20 de febrero de 2019, but neither addressed nor expressly analyzed the constitutionality of those regulatory provisions.

They add that the plaintiff’s allegations are confined to a matter of ordinary legality (mera legalidad) involving a conflict between what the petitioner believes Articles 50, 54, and 56 and Transitory Provisions XXV and XXXI of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas provide and what, in the petitioner’s subjective view, constitutes an abuse of regulatory authority (potestad reglamentaria) in relation to the statutory text—although the petitioner does not expressly say so, this is apparent from reading the arguments and their central premise. They therefore consider that this matter should be declared inadmissible because it should properly be resolved by the ordinary courts, as prescribed by Article 49 of the Constitución Política, and they request such a ruling.

1. 10The public notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 25, 26, 27 of the Boletín Judicial on 7, 10 y 11 de febrero de 2020.
2. 11By means of a document submitted to the Secretaría de la Sala on 5 de marzo de 2020, Marvin Atencio Delgado appeared in his capacity as Secretary General of the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA) and filed a request to intervene in support of the petitioner (coadyuvancia activa) in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). He states that the labor organization he represents represents Profesionales en Ciencias Médicas and is therefore subject to application of the challenged provisions. Accordingly, he expresses full support for the arguments advanced by the petitioner, insofar as a reading of the challenged articles makes clear that they are provisions detrimental to the principle of legality, the nonretroactivity of laws, the immutability of administrative acts, the protection of salary compensation against impairment, and the principle that specific rules prevail over general rules, particularly Ley de Incentivos Médicos nro. 6836.He considers the petitioner correct in asserting that the challenged provisions introduce changes to the salaries of professional employees and therefore violate the settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of the medical-science professionals he represents. He requests that the party he represents be admitted as an active supporting intervenor (coadyuvante activo) and that the action filed be granted.
3. 12By an order of the Acting Presidency of the Sala Constitucional issued at 9 horas 44 minutos de 5 de marzo de 2020, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the ministro de Hacienda, and the ministra de Planificación Nacional y Política Económica were deemed filed. Likewise, it was ordered that the case file be forwarded to the office to which it was assigned by rotation for consideration on the merits.
4. 13In interlocutory judgment nro. 2020-017139 de las 9:15 horas de 9 de septiembre de 2020, the Plenary of the Sala Constitucional ordered that the constitutional challenge being processed under expediente nro. 19-019447-0007-CO be consolidated with this proceeding and treated as an expansion thereof, in accordance with Article 84 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
5. 14In constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) nro. 19-019447-0007-CO filed with the Office of the Clerk of the Constitutional Chamber at 15:40 hours on 17 de octubre de 2019, [Nombre01 002], of legal age, married, a resident of San José, holder of identity card CED01. [Valor 002], appearing in his capacity as Secretary General of the Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), brings a constitutional challenge against Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled “Amendment of Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations to Title III of the Public Finance Strengthening Law, Ley N° 9635 of 3 de diciembre de 2018, concerning public employment.” He states that Article 1 of this executive decree amended the aforementioned Article 14 of Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H so as to establish, in subsection a), that the “annual salary increments (anualidades) already received prior to the entry into force of Ley N° 9635 shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts.” He alleges that such wording is inconsistent with the text of Ley nro. 9635, Title III, Article 50 of which provides: “As of the entry into force of this law, the annual-increment incentive for public officials covered by this title shall be a fixed amount for each salary scale, which amount shall remain unchanged.” He argues that the statutory provision is clear in establishing that the standard calculation shall apply “as of” its entry into force (from 4 de diciembre de 2018 onward); however, the challenged regulatory provision violates the intent of the statutory provision and exceeds its scope by establishing that the nominal calculation shall also apply retroactively to annual salary increments already received.He asserts that Article 56 of Title III of Ley nro. 9635 is likewise clear in stating that “annual salary increments paid as of the date the law enters into force shall apply prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or the official’s property rights.” He contends that the challenged decree seeks to alter the meaning of Ley nro. 9635 and give retroactive effect to annual salary increments already received, thereby violating Article 34 of the Constitution and the principles of statutory reservation (reserva de ley) and prohibition of misuse of power (interdicción de la desviación de poder). He adds that Article 14 of Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, as amended by the challenged Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, establishes in subsection c) that the “calculation of the fixed nominal amount for annual salary increments acquired after 4 de diciembre de 2018 shall correspond to 1,94% (one point ninety-four percent) of the base salary for professional classifications and 2.54% (two point fifty-four percent) for nonprofessional classifications, effective immediately as of the entry into force of the law, based on the base salary applicable for the month of julio del año 2018, in accordance with Transitory Provisions XXV and XXXI of Title III of Ley N°9635, in conjunction with Resolution DG-087-2018 of the Dirección General del Servicio Civil, issued at nine hours on 2 de julio de 2018.” He argues that this entails a drastic reduction in the amount of annual salary increments, in violation of the principle of equality.He states that Article 17 of Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, as amended by the challenged Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, provides under its new wording that the “amounts for incentives or compensation already received prior to the entry into force of Ley N° 9635 shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts,” in clear violation of the principle of nonretroactivity and the intent of Ley nro. 9635. He asserts that the provision infringes the right to a decent and fair salary because the reductions applied in calculating annual salary increments are excessive, disproportionate, and unreasonable. He insists that the reduction in annual salary increments exceeds the bounds of proportionality and reasonableness. He adds that Article 22 of Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, as amended by the challenged Executive Decree, establishes a series of employee-evaluation parameters that wholly disregard the national reality, because it seeks to base 80% of an employee’s evaluation on goals that will be imposed upon the employee, when the fact is that, in this country, 60% of the National Budget is not properly executed; furthermore, not even the Contraloría General de la República is capable of preventing multimillion-dollar acts of fraud or breaches of government contracts, making it laughable to demand that an official be capable of doing more than is demanded of that agency.He further argues that functions relating to public employment are assigned to the Ministerio de Planificación that conflict with the constitutional autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. He asserts that the challenged decree will eventually have the effect of eliminating employees’ right to annual salary increments. He states that, over time, annual salary increments will come to have a nominal value of nearly zero and will cease to be an economic incentive that helps increase and improve employee efficiency. He asserts that, ultimately, in the future, a salary that includes annual salary increments will have no real significance for the employee. He alleges a violation of the constitutional principle of the unity of social security insofar as the challenged decree infringes the right to a decent salary. He charges that employees are subjected to cruel and degrading treatment through the unlawful disposition of their salaries.He maintains that no consideration is given to the effort made by employees to educate or train themselves, or to the physical, mental, and moral toll of working under critical conditions. He claims that the Poder Ejecutivo violated due process (debido proceso), the right to be heard (derecho de audiencia), and the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima) by unilaterally issuing the challenged decree because, following the entry into force of Ley nro. 9635, the Gobierno, authorities of the Caja Costarricense de Seguro Social, and labor unions had reached common ground on matters concerning the implementation of the aforementioned statutory provisions, enabling them to reach an effective consensus embodied in the agreements of 20 de febrero de 2019; however, in mayo de 2019, the challenged decree was signed and published without prior consultation with the affected parties, altering the intent of the law and amending Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, which had, at the time, been discussed with the interested parties. He concludes that Articles 9, 11, 33, 34, 39, 40, 41, 50, 56, 68, 73, 74, and 129 of the Constitución Política have ultimately been violated and requests that the constitutional challenge be granted.
6. 15By a filing submitted to the Office of the Clerk of the Constitutional Chamber on 1 de marzo de 2022, José Antonio Barletta Chaves, appearing in his capacity as special litigation counsel (apoderado especial judicial) for the petitioner, Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), states that, in view of the subject matter of this action, he endorses this Court’s ruling in judgment nro. 2021-025969, issued at 12 hours 15 minutes on 17 de noviembre de 2021, which confirms the position taken by the union he represents when it brought this action: namely, that the annual salary increments established by law for health-sciences professionals are defined by statute and must be respected and maintained as vested rights (derechos adquiridos); therefore, an executive decree of lower rank cannot alter their substance and convert them into fixed nominal amounts prospectively. Rather, because they were enacted by statute—which has not been repealed either tacitly or expressly—they must be respected and cannot be converted into fixed nominal amounts by an executive decree, as this causes serious harm to the officials governed by that statute.This is because the conversion into fixed nominal amounts effected by the challenged decree limits employees’ purchasing power and makes their salaries precarious, causing them not to increase and to remain nearly unchanged, without adjustment for inflation. He reiterates the arguments raised in the constitutional challenge.
7. 16Because the constitutional term of substitute Justice José Paulino Hernández Gutiérrez ended, a new appointment was sought from the Office of the Chief Justice of the Corte Suprema de Justicia, and, as a result of drawing nro. 10655, held on 13 de octubre de 2022, substitute Justice Alejandro Delgado Faith was selected.
8. 17In a filing submitted to the Office of the Clerk of the Constitutional Chamber on 3 de noviembre de 2022, Justices Fernando Cruz C., Luis Fernando Salazar A., Jorge Araya G., Anamari Garro V., and José Roberto Garita N. submitted statements of recusal (razones de inhibitoria), deeming that the decision in these proceedings could directly benefit or affect them.
9. 18On 4 de noviembre de 2022, Justice Paul Rueda L. submitted a statement of recusal from hearing this constitutional challenge, deeming that the decision in the proceedings could directly benefit or affect him.
10. 19By decision issued at 10:05 hours on 8 de noviembre de 2022, the Acting President of the Constitutional Chamber considered the statements of recusal submitted by Justices Fernando Cruz Castro, Paul Rueda Leal, Luis Fernando Salazar Alvarado, Jorge Araya García, Anamari Garro Vargas, and José Roberto Garita Navarro, found them well-founded, and deemed those Justices disqualified from hearing this constitutional challenge. Likewise, the Acting President ordered that the corresponding notice be provided to the Office of the Chief Justice of the Corte Suprema de Justicia for action within its authority.
11. 20In drawing nro. 10747, conducted by the Office of the Chief Justice of the Corte on 9 de noviembre de 2022 to replace the permanent Justices disqualified from hearing this action, substitute Justices Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, Fernando Lara Gamboa, and Hubert Fernández Argüello were selected.
12. 21In separate filings submitted on 15 de noviembre de 2022 by substitute Justices Rosibel Jara Velásquez and Alexandra Alvarado Paniagua; on 17 de noviembre de 2022 by substitute Justice Ana Cristina Fernández Acuña; on 24 de noviembre de 2022 by substitute Justice Fernando Lara Gamboa; on 25 de noviembre de 2022 by substitute Justice Ileana Sánchez Navarro; and on 28 de noviembre de 2022 by substitute Justice Hubert Fernández Arguello, each submitted a statement of recusal from hearing this constitutional challenge, citing, among other grounds, their direct interest in the outcome of the proceedings and the fact that the challenged provisions apply to the salaries, annual salary increments, and salary supplements (pluses salariales) they receive as substitute Justices.
13. 22By decision issued at 15:23 hours on 8 de diciembre de 2022, the Acting Presiding Justice of the Constitutional Chamber, as evidence to assist in rendering a decision (prueba para mejor resolver), ordered the Director of the Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial to inform this Court whether Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, entitled “Amendment of Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Regulations to Title III of the Public Finance Strengthening Law, Ley N° 9635 of 3 de diciembre de 2018, concerning Public Employment,” applies to the calculation of the remuneration received by the substitute Justices of the Constitutional Chamber.
14. 22By a filing submitted to the Secretariat of the Chamber on December 15, 2022, Ms. Roxana Arrieta Meléndez, in her capacity as Director of Gestión Humana, submitted a report to the Chamber stating that there are two methods for calculating the remuneration paid to the alternate justices (magistradas y magistrados suplentes) of the Sala Constitucional: one in the form of per diem allowances (dietas) and the other as a salary supplement for additional duties (sobresueldo por recargo de funciones), in accordance with Opinion C-374-2019 of the Procuraduría General de la República. That opinion stated that the fourth paragraph of Article 63 of the Ley Orgánica del Poder Judicial provides that alternate justices must be remunerated through per diem allowances when substituting to decide one or more specific cases that the permanent justice cannot hear due to disqualification (impedimento), voluntary recusal (excusa), or a challenge for cause (recusación).For other reasons, such as leave, vacation, or the temporary or permanent absence of the permanent justice, the appropriate course is to appoint the alternate justice to the position for the duration of the permanent justice’s absence, and that appointment entails salary-based remuneration (remuneración de naturaleza salarial). She emphasizes that seniority increments (anualidades) are not included when calculating the value of the per diem allowance, whereas, if payment is made pursuant to an appointment, the calculation of such increments is governed by Ley 9635. She concludes by stating that, when the remuneration received by the alternate justices of the Sala Constitucional is calculated on the basis of an appointment, the provisions of Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled “Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 of December 3, 2018, concerning Public Employment,” apply.
15. 23By order issued at 15:30 on December 16, 2022, as evidence to better adjudicate the matter (prueba para mejor resolver), the Director of Gestión Humana of the Poder Judicial was instructed to clarify—within three days—whether, in the case of alternate justices of this Court who are not judicial employees—whether persons whose principal activity is private practice or persons retired under the Poder Judicial retirement system or any other system—the aforementioned remuneration does or does not include the calculation of seniority increments in the event of “leave, vacation, or the temporary or permanent absence of the permanent justice; the appropriate course is to appoint the alternate justice to the position for the duration of the permanent justice’s absence, an appointment that entails salary-based remuneration.”
16. 24By a filing submitted to the Secretariat of the Chamber on December 26, 2022, Roxana Arrieta Meléndez, in her capacity as Director of Gestión Humana, responded to the request for evidence to better adjudicate the matter and stated: “Regarding the remuneration paid to the alternate justices of the Sala Constitucional in the form of a salary supplement for additional duties, in accordance with Opinion C-374-2019 issued by the Procuraduría General de la República, it is important to emphasize that, if the appointment falls upon a person whose principal activity is private practice and who has never worked for the state (sic), the appointment will be processed without payment of seniority increments; whereas, if the person is a judicial retiree, the seniority increments recognized by the Poder Judicial at the time of the appointment will be paid.” She clarifies that, when payment of seniority increments is applicable, the calculation is made pursuant to the Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.She concludes by stating: “When the remuneration received by the alternate justices of the Sala Constitucional is calculated on the basis of an appointment, the provisions of Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H, entitled ‘Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo N°41564-MIDEPLAN-H Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas, Ley N°9635 of December 3, 2018, concerning Public Employment,’ apply.”
17. 25By order issued at 17:51 on January 10, 2023, the Acting President of the Sala Constitucional denied the recusal application (gestión de inhibitoria) filed by Justice Fernando Lara Gamboa. In the same order, the voluntary recusals (inhibitoria) requested by alternate justices Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, and Hubert Fernández Argüello were granted, and they were deemed removed from hearing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). It was further ordered that notice be given to the Presidencia de la Corte Suprema de Justicia for the appropriate action concerning their replacements, pursuant to Article 6 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
18. 26A document filed with the Secretariat of the Chamber on January 18, 2023, reported that, through drawing no. 10893 conducted by the Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, alternate justices Ronald Salazar Murillo, Jorge Isaac Solano Aguilar, Ana María Picado Brenes, and Aracelly Pacheco Salazar were selected to hear this constitutional challenge.
19. 27By order issued at 8:40 on April 18, 2023, the Acting President of the Sala Constitucional declared Justice Fernando Castillo Víquez eligible to hear this matter.
20. 28By an application filed on May 4, 2023, alternate justice Ana María Picado Brenes requested recusal from hearing this matter because, according to information from the Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, “…as a judicial retiree, the seniority increments recognized by the Poder Judicial at the time of her appointment will be paid…,” and she considered that, because she was retired under the Poder Judicial retirement system, the ruling in this constitutional challenge would affect her.
21. 29In a filing submitted to the Secretariat of the Sala Constitucional on May 5, 2023, alternate justice Ronald Salazar Murillo requested that he be deemed recused from hearing this matter because, according to the information provided by the Dirección de Gestión Humana, “the seniority increments recognized by the Poder Judicial at the time of his appointment will be paid,” and, because he is a judicial retiree, he considers that the ruling in this matter will affect him directly.
22. 30By order issued at 14:13 on May 9, 2023, the President of the Sala Constitucional ruled on the recusals filed by alternate justice Picado Brenes and alternate justice Salazar Murillo and ordered that they be deemed removed from hearing this matter.
23. 31By procedural order (auto) issued at 14:57 on May 9, 2023, the President of the Sala Constitucional declared permanent justices Fernando Cruz Castro and Paul Rueda Leal eligible to hear this matter and ordered that the case proceedings continue.
24. 32By an order of the assigned justice (magistrado instructor) issued at 9:40 on September 3, 2023, this constitutional challenge was deemed expanded under the terms in which consolidated case file (expediente acumulado) no. 19-019447-0007-CO had been brought, and the Procuraduría General de la República, Ministerio de Hacienda, and Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica were afforded an opportunity to respond (audiencia).
25. 33In response to the opportunity to respond, Iván Vinicio Vincenti Rojas, in his capacity as Procurador General de la República, entered an appearance (se apersona) through a filing submitted to the Secretariat of the Sala Constitucional on September 27, 2023, and stated that the subject of the challenge in this constitutional action is executive decree no. 41729-MIDEPLAN-H, which, in turn, amended Articles 14, 17, and 22 of the Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, issued through executive decree no. 41564-MIDEPLAN-H of February 11, 2019. He notes that, following the entry into force of decree no. 41729 at issue in this constitutional action, Article 14 of the Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas has been amended several times through decrees numbers 41807 of July 23, 2019, 41904 of August 9, 2019, and 43952 of February 28, 2023. He states that Articles 17 and 22 of the Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, for their part, have not been amended since the issuance of the challenged decree.

Regarding the calculation of the amount of seniority increments (anualidades) accumulated prior to the entry into force of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: it recalls that, in salary matters, acquired rights (derechos adquiridos) are limited to preserving the total salary amount received by public servants before the entry into force of the respective changes to salary rules, which means that, as a result of changes to the provisions governing the remuneration of public officials, their total salary may not be reduced. It states that the institution it represents has repeatedly maintained that, in public employment matters, changes may be made to the remuneration system provided that the acquired rights and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) of persons who had a service relationship before those changes were made are respected, and that acquired rights in the salary context “… are limited to the total salary amount they were receiving at that precise time, which may not be reduced or decreased.” It notes that the method for calculating seniority increments after the entry into force of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (a calculation governed by the Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166 de 9 de octubre de 1957, as supplemented by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and by the challenged regulatory provisions) did not entail a reduction in the total salary of public officials; consequently, it cannot be asserted that those provisions infringed the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) to the detriment of their recipients’ acquired rights.

It indicates that the institution it represents does not find that the challenged legislation establishes an obligation to calculate on a percentage basis the seniority increments accumulated prior to 4 de diciembre del 2018 (the date on which Ley nro. 9635 entered into force). It contends that, in this regard, Articles 50 and 56 of the Ley de Salarios de la Administración Pública, as added by Ley nro. 9635, as well as Transitorios XXV y XXXI thereof, provide that, upon its entry into force: a) the seniority-increment incentive (incentivo por anualidad) shall be a fixed nominal amount for each salary scale and shall remain unchanged (Article 50); b) incentives, compensation, caps, or seniority increments shall apply prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of an official or the official’s property rights (derechos patrimoniales) (Article 56); c) the total salary of active public servants in the institutions covered by Article 26 may not be reduced, and their acquired rights shall be respected; d) to calculate the fixed nominal amount when granting the seniority-increment incentive after the law enters into force, 1,94% of the base salary shall be applied for professional classifications and 2,54% for nonprofessional classifications, based on the base salary applicable to each salary scale for the month of enero de 2018.

It adds that the cited provisions demonstrate that, in amending the provisions concerning the payment of seniority increments, the legislature intended for that salary supplement (sobresueldo) to be paid prospectively as a fixed nominal amount, without affecting either the amount of seniority increments already accumulated or the total salary of public officials; this rules out the contradiction alleged by the petitioner union between the cited statutory provisions (Articles 50, 56, and Transitorios XXV y XXXI) and the challenged regulatory provisions. It states that, in any event, jurisdiction to determine whether there is any conflict between the Ley de Salarios de la Administración Pública and the challenged regulation, or between the latter and the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, lies with the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa).

This is particularly clear considering that, if any inconsistency between the law and the regulation exists, it is neither evident nor manifest, and a comprehensive analysis of the subject matter is therefore required to confirm or rule out the alleged contradiction. Furthermore, in response to the petitioner’s claim that the hearing procedure referred to in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública was omitted during the approval process for the challenged provisions, it recalls that the Chamber has held that this is a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria) that the interested party must bring before the administrative litigation court (juez contencioso administrativo); accordingly, it is not appropriate to examine it in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), whose subject of review is whether the Constitución Política has been violated.

Regarding the criteria for performance evaluation (evaluación del desempeño) and MIDEPLAN’s involvement in public employment matters: it indicates that, according to the petitioner union, the challenged decree is unconstitutional insofar as it seeks to have 80% of public officials’ performance evaluations based on individual goals. It states that Articles 14, 17, and 22 of the Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, as amended by decreto nro. 41729, whose constitutionality is being challenged, did not establish any parameters for evaluating the performance of public officials. Those parameters were instead established by Articles 45 et seq. of the Ley de Salarios de la Administración Pública, as added by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, which are not challenged in this action. It argues that the requirement that 80% of the performance evaluation be conducted by reference to each official’s attainment of individual goals was added to Article 48 of the Ley de Salarios de la Administración Pública upon the enactment of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. That provision was amended by the Ley Marco de Empleo Público nro. 10159 del 8 de marzo del 2022, but its current text retains the challenged requirement:

“Article 48—Performance-evaluation criteria. (…)

The seniority-increment incentive shall be granted through performance evaluation only to public servants working under the composite salary system (salario compuesto) who have received a minimum rating of ‘very good’ or its numerical equivalent, according to the established scale and in accordance with the following rules:

• a)Eighty percent (80%) of the annual rating shall be based on the attainment of the annual goals established for each official, in accordance with the provisions of this chapter.
• b)Twenty percent (20%) shall be the responsibility of the official’s manager or supervisor and shall be assessed on the basis of satisfactory performance consistent with the competencies required for the position” (underlining not present in the original provision).

It contends that, according to the petitioner union, the challenged decreto nro. 41729 granted MIDEPLAN powers that violate the autonomy constitutionally granted to the Caja Costarricense de Seguro Social, although the petition does not identify the powers to which it refers. In this regard, the Procuraduría understands this to refer to the authority granted to that ministry under the challenged Article 22 to advise and support all public institutions, as well as to provide methodological instruments for coordinating the implementation of performance evaluation with the various public institutions. It states that, in the Procuraduría’s view, allowing public-sector institutions to receive advice and support from the Ministerio de Planificación on public employment matters is not contrary to their autonomy, since requesting that type of assistance is left to the initiative of each interested public institution.

Furthermore, regarding the possibility that MIDEPLAN may provide methodological instruments for coordinating performance evaluation across the various public institutions, the Sala Constitucional, in sentencia nro. 2021-017098 de las 23 horas 15 minutos de 1 de julio de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1049802), issued as a result of the optional consultation (consulta facultativa) submitted by several deputies concerning proyecto de ley nro. 21.336 denominado Ley Marco de Empleo Público, made clear that matters relating to the performance evaluation of officials of second-tier autonomous institutions (instituciones autónomas de segundo grado), such as the CCSS, who perform functions that are exclusive and indispensable to the exercise of the powers constitutionally assigned to those institutions, fall within the authority of each public entity, thereby ruling out the alleged constitutional defect.

It notes that this was the approach followed by the legislature in the Ley Marco de Empleo Público because, although Article 7(f) of that law entrusted MIDEPLAN with issuing general guidelines and principles for evaluating public servants’ employment relationships, that same provision clarified that this authority does not apply “… to the employment relationships of public servants who perform administrative, professional, or technical functions or duties that are exclusive and indispensable to the exercise of the powers constitutionally assigned to the Poder Legislativo, the Poder Judicial, the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), and public entities with governmental or organizational autonomy, as determined by the respective institution.” It further notes that this Tribunal has stated on many occasions that standing (legitimación) to defend a public entity’s autonomy rests exclusively with the institution itself and has therefore declined to decide on the merits claims of this kind brought by a union.

It indicates that, in the view of the Procuraduría it represents, Article 22 of the challenged decree does not grant MIDEPLAN powers that conflict with the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. In any event, the petitioner union lacks standing to seek annulment of that provision on the basis of an alleged violation of that institution’s autonomy. It concludes by suggesting that the Sala Constitucional dismiss this action.

1. 34Laura Fernández Delgado appears in her capacity as Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, by means of a document filed with the Secretaría de la Sala on 4 de octubre de 2023, and indicates that, in her view, the petitioner incorrectly maintains that Articles 50, 54, and 56, as well as Transitorios XXV y XXXI, provide that seniority increments accumulated by public servants before the entry into force of Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas had to continue to be paid prospectively on a percentage basis. She states that, to refute the petitioner’s argument, it is sufficient to refer to the wording of the cited articles to establish that the assertion is incorrect, since it is based on a subjective reading of the statutory text rather than on what it actually provides. She recalls that Article 50 provides:

“Article 50—Amount of the incentive. From the entry into force of this law, the seniority-increment incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, and that amount shall remain unchanged.” Based on the foregoing transcription, he considers that what that provision regulates is the amount, not the adjustment mechanism, and it even clarifies that, as of that article, such amount shall be nominal, fixed, and invariable. He therefore considers it clear that officials have the right to retain the amount they had received as a seniority increment (anualidad) through 3 de diciembre de 2018 inclusive, regardless of the percentage used to calculate and recognize the seniority increments when they were granted, and that no right may be derived from the foregoing provision in connection with any particular mechanism for calculating and adjusting the respective seniority increment. He continues by stating that it is necessary to transcribe section 54 of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, which amended the Ley de Salarios de la Administración Pública and provides:

“Article 54—Conversion of incentives into fixed nominal amounts. Any other existing incentive or compensation that, upon the entry into force of this law, is expressed in percentage terms shall henceforth be calculated as a fixed nominal amount resulting from applying the percentage to the base salary (salario base) as of enero de 2018” (emphasis not in the original).

He states that, as with the preceding provision 50, the petitioner erroneously interprets that rule as establishing that seniority increments obtained before 4 de diciembre de 2018 must retain the calculation and adjustment formula applicable when they were recognized. Notwithstanding the foregoing, he states that a careful reading of this article 54 makes it clear that it provides precisely the opposite, since seniority increments accumulated before 4 de diciembre de 2018 retain the amount recognized and adjusted through the date specified by the rule, so that the effective assets received by officials are not adversely affected. He asserts that, consistent with the foregoing, the Procuraduría General de la República, in Legal Opinion (Opinión Jurídica) no. OJ-041-2019 of 29 de mayo de 2019, in response to an inquiry submitted by Deputy Pedro Muñoz Fonseca concerning implementation of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas at the Caja Costarricense del Seguro Social with respect to seniority increments, stated, insofar as relevant:

“(…) it is not possible to assert that future payment of the efficiency incentive granted as part of the seniority increment constitutes an acquired right (derecho adquirido), since that payment depends on the result of the performance evaluation (evaluación del desempeño). The foregoing is without prejudice to seniority increments corresponding to past periods, which have already become part of the employee’s gross salary, a salary that may not be reduced pursuant to Transitorio XXV of ley 9635.

Pursuant to article 50 of the Ley de Salarios de la Administración Pública, in conjunction with Transitorio XXI of ley n.° 9635, the seniority increment must be a fixed nominal amount for each salary scale, calculated on the base salary by applying 1.94% for professional classifications and 2.54% for nonprofessional classifications (...)” (emphasis supplied).

He adds that, similarly, in response to the subsequent question of whether incentives paid as a percentage must be paid as nominal amounts from the entry into force of Title III of Ley N° 9635, the following was added:

“Article 54 of the Ley de Salarios de la Administración Pública provides that any existing incentive or compensation that, upon the entry into force of that law, is expressed in percentage terms must henceforth be converted into a fixed nominal amount. (...).

The only salary supplements (sobresueldos) that may be calculated as percentages after the entry into force of ley n.°9635 are those established in percentage terms by that same law, such as financial compensation for the restriction on professional practice (compensación económica por prohibición) and financial compensation for exclusive dedication (compensación económica por dedicación exclusiva)” (sic).

He argues that the foregoing confirms that the petitioner’s interpretations are incorrect and that, instead, the Poder Ejecutivo has acted in strict compliance with the amendment made by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas to the Ley de Salarios de la Administración Pública, thereby curbing exponential growth in public-sector salaries during a fiscal crisis. In sum, he argues that seniority increments accumulated before 4 de diciembre de 2018 constitute an acquired right and therefore may not be reduced, but this does not mean that they must continue to be paid as percentages. He states that potential future seniority increments constitute a mere expectation of a right (expectativa de derecho) and, moreover, depend on compliance with the conditions established by the Law itself; consequently, they could not be recognized under a calculation formula other than the one prescribed. He continues by stating that it is necessary to cite article 56 of the same body of law, which provides:

“Article 56.—Application of incentives, caps, and compensation. Incentives, compensation, caps, or seniority increments paid as of the date this law enters into force shall continue to be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or the official’s property rights (derechos patrimoniales)” (emphasis not in the original).

He states that this provision, contrary to the position of the plaintiff in these proceedings, instead confirms that the Poder Ejecutivo acted correctly because, as indicated in the emphasized portion transcribed above, incentives and seniority increments already paid as of the date the law entered into force must be protected and their amounts may not be altered. This does not preclude the establishment of mechanisms—such as the conversion to fixed nominal amounts (nominalización) established in the law itself—to manage the growth of the amounts payable in the future. He states that Transitorio XXV, for its part, provides:

“TRANSITORIO XXV. The total salary of employees who are active in the institutions covered by article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and their existing acquired rights shall be respected” (emphasis not in the original).

He argues that the conversion of salary components into fixed nominal amounts was carried out using the amounts officials had already been receiving before the law’s effective date. Accordingly, it cannot even be asserted that any recalculation process occurred, since converting the amounts received before 4 de diciembre de 2018 into fixed nominal amounts simply entailed taking those amounts and retaining them as nominal, fixed, and invariable amounts—in other words, freezing their future growth. In reality, such amounts had never constituted a subjective right (derecho subjetivo), since they were merely a collateral effect that might or might not arise when adjustments were made to the base salary. He states that, although increases are commonly granted semiannually in the public sector, the legal imperative governing such increases is that they compensate for the loss of money’s purchasing power—that is, inflation.

This does not prevent a more generous increase from being recognized on certain occasions, without that recognition constituting an obligation, depending on the economic circumstances surrounding salary negotiations. Therefore, it is neither possible nor correct to assert that seniority increments or other incentives tied to the base salary ever had a legally mandated constant growth rate; rather, that rate depended on the salary policy established by the respective administration. With respect to Transitorio XXXI, they state that it provides:

“TRANSITORIO XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in article 50, for recognition of the seniority incentive (incentivo por anualidad) immediately following the entry into force of this law, uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) of the base salary shall be applied for professional classifications, and dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%) for nonprofessional classifications, based on the base salary corresponding to the month of enero del año 2018 for each salary scale.” He argues that this transitional provision is likewise unrelated to the petitioner’s claim, because the mechanism used to establish the nominal amount of the salary supplements (pluses) to be recognized for officials after 4 de diciembre de 2018—which is what the transcribed provision actually regulates—is not being challenged. Consequently, the reason for invoking that provision is unclear, other than as an error in the filing initiating the action, and he therefore considers that there is no purpose whatsoever in analyzing this issue.

He argues that the petitioner asserts that, through the issuance of the challenged decree, the conversion of seniority increments (anualidades) into nominal amounts was given retroactive effect, to the detriment of the acquired rights (derechos adquiridos) of public officials. In this regard, he states that there can be no doubt that the seniority increments granted to public officials on the basis of the results obtained in the previous year’s performance evaluation (evaluación del desempeño) and the completion of one additional year in public administration constitute an acquired right of a monetary nature, in the amount recognized; however, he considers that this situation is not comparable to recognizing—as a rate of growth—a particular revaluation formula, which is what he believes the petitioner seeks. He contends that there is likewise not the slightest indication of retroactive application, because no public official, as a result of the challenged executive decree, had the amount received prior to the entry into force of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas changed; accordingly, he rejects the assertion that Article 34 of the Constitución Política has been infringed.

He states that it cannot be overlooked that the regulations predating the amendment introduced by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas provided no mechanism guaranteeing a specific rate of growth for seniority increments, since such growth could occur as a collateral consequence of an increase in base salaries (salarios base); however, that exponential growth in compensation resulted from the limited oversight historically exercised over base-salary adjustments, although even under the previous regulations it was possible, through a far more complex study, to make such adjustments without such significant effects on salary supplements (pluses). He argues that the challenged decree is an echo provision (norma eco) that reflects the provisions established in Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and the regulations governing that Title III (Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H of 11 de febrero de 2019).

He states that Title III of the aforementioned Law entered into force on 4 de diciembre de 2018, as an exception authorized under Article 361, subsection 2), of the Ley General de la Administración Pública, a situation that had not changed as of mayo de 2019. He argues that the challenged executive decree does not establish rules of its own, but instead restated the content and scope of the provisions set forth in the aforementioned Title III of Law No. 9635 to ensure harmonious implementation consistent with the spirit of the additions and amendments made to the Ley de Salarios de la Administración Pública; consequently, it introduced no changes that had not already been brought about by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas itself. He adds that, because the Executive Branch had no discretion (discrecionalidad) that could have arbitrarily affected the Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), there were no grounds for granting a hearing (audiencia), which lacked relevance and necessity (Article 361 of the Ley General de la Administración Pública), given the institutional urgency of defining by regulation matters relating to seniority increments, among other salary components.

He recalls that the Sala Constitucional has held that the examination of a possible infringement of Article 361 in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria) is a matter of legality rather than constitutionality. He states that Article 22 of the challenged decree is likewise a provision that echoes the provisions established in Articles 46 through 49 of Title III of Law No. 9635. He states that the adjustments implemented through Article 1 of the challenged decree merely reiterate the powers granted to MIDEPLAN in exercising its governing authority over public employment, including, most notably, the provision of the corresponding methodological instruments for coordinating with the various institutions, among other matters, the effective implementation of the performance evaluation established in the aforementioned Title III. He adds that Article 7, subsection f), of the Ley Marco de Empleo Público No. 10159 reiterated MIDEPLAN’s authority to issue general guidelines and principles for evaluating the performance of public servants’ employment relationships; it also clarified that this authority does not apply to persons performing administrative, professional, or technical functions or duties that are exclusively and solely connected with the exercise of the powers constitutionally assigned to the Poder Legislativo, the Poder Judicial, the Tribunal Supremo de Elecciones, and public entities possessing governmental or organizational autonomy, as determined by the respective institution.

He notes that, for this reason, the challenged Article 22 must be applied in accordance with Article 7, subsection f), of the Ley Marco de Empleo Público, and therefore no evaluation guideline would be issued that conflicts with the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. He adds that the arguments of the plaintiff are confined to a matter of ordinary legality (mera legalidad) concerning what the plaintiff believes Articles 50, 54, and 56, as well as Transitory Provisions XXV and XXXI of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, provide, as compared with what, in the petitioner’s subjective view, constitutes an abuse of regulatory authority in relation to the statutory text. He therefore considers that this matter should be declared inadmissible because it must properly be resolved by the ordinary courts (jurisdicción ordinaria), as prescribed by Article 49 of the Constitución Política, and he requests that it be so declared. He concludes by requesting that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.

1. 35In response to the opportunity to be heard (audiencia) granted, Nogui Acosta Jaén appeared in his capacity as Ministro de Hacienda, through a document filed with the Secretariat of the Chamber on 9 de octubre de 2023, and stated that the arguments presented by SINAE revolve around the interpretation of certain articles of Ley nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018, specifically Articles 50, 54, and 56, as well as its Transitory Provisions XXV and XXXI. In its interpretation of those articles, that union argues that Ley nro. 9635 does not provide that seniority increments (anualidades) earned before 4 de diciembre de 2018 must continue to be paid on a percentage basis and that, according to its interpretation, the law provides that these seniority increments shall be maintained as fixed nominal amounts. He argues that, in the view of the party he represents, the arguments presented are erroneous and distorted and therefore depart from what the challenged provisions actually establish.He states that Article 50 of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas governs the amount of the seniority incentive (incentivo por anualidad) and provides that it shall be a fixed nominal amount for each salary scale and that this amount shall remain unchanged. He indicates that it follows from that provision that public employees (personas funcionarias) have the right to retain the amount they had received in seniority increments through 03 diciembre de 2018, without regard to the percentage used to calculate the seniority increments that had been recognized. He contends that the adjustment mechanism (mecanismo de revalorización) for calculating seniority increments after the law entered into force would be nominal, fixed, and unchanging; that is, the law does not prohibit seniority increments earned before that date from being paid on a percentage basis, but instead establishes a fixed nominal amount for seniority increments accruing after the Law entered into force, which does not prevent earlier seniority increments from continuing to be calculated and paid according to the original percentage.He adds that the wording of Article 54 of Title III of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas follows the same approach, focusing on other incentives or compensation expressed in percentage terms. Consequently, seniority increments accumulated before the date on which the law entered into force retain the amount at which they had been recognized and adjusted up to that time, making it evident that there is no infringement of, much less any conflict with, the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) or the provisions of the Law. He further states that Article 56 of Title III of the aforementioned law makes clear that amounts already earned and paid to public officials as of the date that law entered into force must be protected and may not be altered to the detriment of vested property rights (derechos patrimoniales adquiridos); in other words, amounts that entered their property may not be recovered or claimed for reimbursement, which has never occurred, nor is there even the slightest intention to act in the manner interpreted by the claimant (accionante).He notes that seniority increments accumulated before 4 de diciembre de 2018 have always been respected in accordance with the aforementioned law, since the amounts already paid under the prior calculations have been maintained; otherwise, the principle of non-retroactivity would be violated, as the claimant union states. He therefore considers that the claimant is interpreting the provisions incorrectly, without support or basis. He adds that Title III of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and the provisions relating to Ley de Salarios de la Administración Pública have been applied with full respect for the rights of public employees. He reports that the implementation of that Law has fulfilled the purpose for which it was enacted, namely, to maintain a sustained fiscal policy regarding public spending on salaries, and that significant savings in these categories have been observed within the national budget.He adds that Transitory Provision XXV of the aforementioned law guarantees the total salary of active public servants so that no reduction occurs, and he therefore reiterates that the law neither affects amounts already received nor establishes a subjective right (derecho subjetivo) to a specific calculation and adjustment mechanism for seniority increments accumulated before Ley nro. 9635 entered into force. He adds that no recalculation was performed to convert the salary components of amounts received before 4 de diciembre de 2018 into nominal amounts (nominalización); rather, those amounts were simply taken and maintained as nominal, fixed, and unchanging amounts—that is, their future growth was frozen. He states that, similarly, Transitory Provision XXXI of Title III of the aforementioned law establishes the method for conversion into nominal amounts applicable to seniority increments earned after 4 de diciembre de 2018.That transitory provision is unrelated to the allegations made by the claimant union because the mechanism used to establish the percentages applied to determine the nominal amount of the salary supplements (pluses) recognized for public employees after 4 de diciembre de 2018 is not being challenged. He notes that it is untrue that the challenged executive decree was applied retroactively, since no public official experienced any change or reduction in the amount of seniority increments received before Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas entered into force. He therefore considers that Article 34 of Constitución Política has not been violated. He clarifies that the decree also does not establish independent regulations but instead restates the content and scope of the provisions set forth in Title III of Ley nro. 9635 to ensure their harmonious operation while respecting the intent of the additions and amendments made to Ley de Salarios de la Administración Pública, without introducing any changes not made by Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas itself.Regarding the alleged violation of Article 361 of Ley General de la Administración Pública on the grounds that, according to the claimant, the Executive Branch violated due process (debido proceso), the right to be heard (derecho de audiencia), and the principle of utmost or legitimate trust (principio de confianza máxima o legítima) by unilaterally issuing the decree, he states that the ministry he represents considers that the challenged decree was issued in compliance with the provisions established in Title III of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and Reglamento del Título III de la misma ley. Because of the urgency arising from the public interest, the various decentralized entities were not afforded an opportunity to be heard, in order to ensure uniform and consistent compliance with the law’s provisions throughout the Public Administration, acting within the scope established by Article 26 of that law and thereby avoiding any contradiction or legal uncertainty (inseguridad jurídica) in its proper application; this exception for reasons of public interest and urgency prevails over private interests.With respect to the challenged Article 22, he states that it is a provision that does not issue evaluation guidelines conflicting with the autonomy of Caja Costarricense de Seguro Social and, moreover, is consistent with MIDEPLAN’s authority over public employment, as established in Ley nro. 9635 and Ley Marco de Empleo Público. He contends that the ministry defends the legality of the measures adopted in connection with Title III of Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and considers that none of the constitutional or statutory principles cited by the claimant union have been infringed or violated. He concludes by requesting that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.
2. 36Justice Ingrid Hess Herrera filed a recusal (inhibitoria).
3. 37By a decision issued at 10:39 hours on 15 de noviembre de 2023, the Presidency of the Court accepted Justice Hess Herrera’s recusal and removed her from consideration of this constitutional challenge.
4. 38The hearing provided for in Articles 10 and 85 of Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 ibidem, because this decision is deemed to be sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law (jurisprudencia) of this Court.
5. 39The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Solano Aguilar authors the decision; and, Whereas (Considerando):

I. Preliminary matters in this constitutional challenge

a.- Admissibility rules for constitutional challenges.- Article 75 of Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases contemplated in the second and third paragraphs of that article; namely, when the nature of the provision precludes individual or direct injury, when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. Regarding the need for a prior matter pending resolution in administrative proceedings, it must be the procedure that exhausts administrative remedies (agote de la vía administrativa), which, pursuant to Article 126 of Ley General de la Administración Pública, occurs upon the filing of ordinary appeals (recursos ordinarios) before the highest-ranking superior of the body that issued the final act; otherwise, the challenge would be inadmissible.

Other formal requirements must likewise be satisfied, namely: an explicit, duly substantiated identification of the challenged provisions, specifically citing the constitutional provisions and principles alleged to have been infringed; authentication by an attorney of the filing through which the challenge is brought; proof of the requirements for standing (condiciones de legitimación), including powers of attorney and certifications; and a verbatim certification of the filing in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the claimant fails to satisfy any of these requirements, the Presidency of the Chamber may order the claimant to cure the deficiency.

b.- Partial inadmissibility of the claimant’s arguments in this challenge. An analysis of the filings initiating these proceedings shows that some of the claimant’s arguments were not properly substantiated or concern issues of statutory legality rather than constitutionality and, consequently, prevent this Court from ruling on them.

1- As this Chamber has repeatedly held, a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formal requirements which, if not met, prevent this jurisdiction from hearing the intended challenge. One such requirement is that the brief filing the constitutional challenge must contain the necessary supporting grounds. Article 3 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) provides that: “The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional rules and principles.” Now, for this Court to find that an infringement has occurred and to declare the challenged provision or act unconstitutional, with its consequent annulment and removal from the legal system, the party filing a constitutional challenge bears the burden of demonstrating how that provision infringes Constitutional Law and must also explain why the claim should be granted.

This Chamber refers to this as the burden of argumentation (carga de la argumentación), that is, “a provision that facially (sic) conflicts with the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is in fact no conflict between that provision and the Political Constitution; the opposite occurs when a challenge is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the petitioner who must advance arguments establishing its unconstitutionality” (see judgment no. 1995-0184, issued at 16:30 hours on 10 de enero de 1995). Subsequently, in judgment no. 2013-016944, issued at 14:30 hours on 18 de diciembre de 2013, this Chamber expressly referred to the requirement that the filing brief be duly substantiated—as an essential requirement for admissibility of the challenge, pursuant to the aforementioned provision—in the following terms:

“II.- INADMISSIBILITY FOR LACK OF SUPPORTING GROUNDS. Pursuant to Article 78 of the Law on Constitutional Jurisdiction, the brief filing a constitutional challenge must set forth the supporting grounds clearly and precisely, specifically citing the provisions or principles alleged to have been infringed. This requirement is not a mere formality but an essential requirement for admissibility because, by virtue of the pro-judgment principle (principio pro sentencia)—developed by this Chamber on other occasions—under which admissibility requirements must be interpreted in favor of the challenge, and because Constitutional Law is preferential public law, there is also a public interest in guaranteeing its supremacy and continued force, by virtue of which obstacles to the admission of a challenge and a decision on its merits must be interpreted and applied restrictively. Accordingly, all procedural rules must be interpreted and applied in such a way as to secure the issuance of a judgment; this not only facilitates the administration of justice but also prevents the imposition of obstacles to achieving it (see, to the same effect, judgments nos. 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08, and 2887-08).

Consequently, a failure to provide supporting grounds for the challenge prevents the issuance of a duly reasoned judgment consistent with the relief sought. Likewise, it is improper for this Chamber to rule on the merits of provisions challenged in an action when the petitioner does not substantiate the reasons for the challenge, since doing so would entail conducting abstract constitutional review (control constitucional en abstracto) as an academic exercise, which is incompatible with the purpose of a proceeding of this nature.” In judgment no. 2020-000319, issued at 12:15 hours on 8 de enero de 2020, this Chamber reiterated that:

“…given the formal requirements legally established for constitutional review proceedings (procesos de control de constitucionalidad), the burden of argumentation in processing a constitutional challenge rests with the petitioner, who must explain, unequivocally, the contradiction between a subconstitutional provision (normativa infraconstitucional) and the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), as well as the standing (legitimación) on which the petitioner relies.” The petitioning party alleges the following: a) An infringement of the right to a dignified and fair salary, on the grounds that the reductions are excessive, disproportionate, and unreasonable, not only because of the calculation that will be applied to the payment of seniority increments (anualidades), but also with respect to the subjective manner in which the evaluation will be conducted. It is asserted that the percentage reduction in the payment of seniority increments is such that it conflicts with the standards of equity, justice, proportionality, and reasonableness because their nominal value falls to nearly zero and will not increase over time.

It is argued that this is unreasonable as an economic incentive for employees and disproportionate because it will eventually eliminate the payment of seniority increments from a composite salary (salario compuesto). b) An infringement of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), by subjecting employees to unequal treatment in the handling of their vested rights and/or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). c) An infringement of the principle prohibiting misuse of powers (principio de interdicción de la desviación de poder), due to the abusive, excessive, and unconstitutional manner in which the Executive Branch exercised its powers. d) An infringement of the principle of equality, because of the drastic reduction that the challenged provisions will cause in the amount of seniority increments paid to only certain employees and because they distinguish between professionals and nonprofessionals as to the amount paid under that same category.

However, in the matter under examination (sub examine), there is no clear and sufficient substantiation of those allegations. The challenge requires rigor not only in setting forth the grounds on which a provision is alleged to be unconstitutional, but also in establishing them with due specificity and supporting grounds so that any eventual judgment on the merits is consistent with the arguments presented; these requirements have not been met here.

Without evidence or criteria supporting the argument, it is impossible to undertake a review of the reasonableness of a provision because there is no coherent evidentiary argument. The following has been stated in this regard:

“To undertake a review of the reasonableness of a provision, the Constitutional Court requires the party to submit evidence or at least criteria supporting its argument, and the same procedural burden rests on anyone rebutting the arguments in the challenge; failure to satisfy these requirements renders the allegations of unconstitutionality unacceptable. This is because it is impossible to conduct a ‘reasonableness’ analysis without a coherent line of argument supported by evidence. This applies, of course, except in cases in which the ‘unreasonableness’ is evident and manifest” (Judgment no. 1999-005236, issued at 14:00 hours on 7 de julio de 1999, reiterated in judgment no. 2016-014392, issued at 9:05 hours on 5 de octubre de 2016).

In this respect, the Chamber finds that the petitioners’ claim is abstract and general because it merely states that employees suffer a reduction in salary that they consider disproportionate and irrational under a provision that they subjectively regard as unreasonable; however, they do not specify the reasons or present solid data, evidence, or criteria that would permit a reasonableness analysis of the decision adopted by the Executive Branch, as required by this Chamber’s case law. Accordingly, this Court cannot conduct a reasonableness analysis in the absence of suitable evidence, which, as stated, is an indispensable requirement unless the unreasonableness is evident and manifest, which is not the case here.

Moreover, the petitioners contend that, insofar as the granting of incentives such as seniority increments depends on the subjective assessments of those who rate employees, the right to salary will be infringed. Nevertheless, in this Chamber’s judgment, the objection concerning the subjectivity of the rating to which the public employee (servidor) might eventually be subjected is merely an abstract, imprecise, and generic opinion that does not necessarily entail an eventual infringement of fundamental rights. In any event, any disagreements that public officials may have with the result of the evaluation conducted are matters of legality that this Court is not competent to assess and must therefore be contested before the Administration or through the appropriate judicial proceeding.

Likewise, with respect to the alleged infringement of the principle prohibiting arbitrariness and the principle prohibiting misuse of powers, the filing brief does not adequately substantiate the constitutional reasons for which those principles are alleged to have been infringed; instead, it refers to issues that must be reviewed in proceedings concerning ordinary legality.

Specifically regarding the principle of equality and nondiscrimination, merely invoking its infringement is insufficient. In this respect, the petitioning party should be reminded that this Court has consistently held in its case law that when an infringement of the principle of equality or proportionality is alleged, as in this case, the party has a duty to provide a comparator (parámetro de comparación), together with the corresponding analysis. Thus, anyone alleging this type of infringement is required to provide elements permitting a full comparison between the subjects treated differently, so as to determine whether the alleged inequality exists. In legal doctrine, this is known as the “tertium comparationis” (point of reference or comparison), regarding which judgment no. 1994-7261, issued at 08:30 hours on 9 de diciembre de 1994, reiterated in 2021-24764, issued at 9:20 hours on 3 de noviembre de 2021, and in 2022-13096, issued at 9:30 hours on 8 de junio de 2022, stated:

“With respect to the principle of equality, as this Chamber has repeatedly held, the most important factual prerequisite is the existence of discriminatory treatment devoid of any objective and reasonable justification; this is why anyone invoking an infringement of this principle must provide comparators so that a full comparison may be made and it may thereby be determined whether inequality exists (see, among others and by way of example, judgments Nos. 196-91 in Considerando II; 1432-91, in Considerando II; and 1732-91).” In the matter under examination, the petitioner in the consolidated challenge (acción acumulada) neither provided nor developed a comparator that would permit the Court to conduct the corresponding analysis; the petitioner merely challenged differential treatment of employees in the Nursing sector without identifying any other specific sector or explaining how the articles of the challenged provisions caused that treatment. Nor did the petitioner do so when challenging the difference in the seniority increment paid to professional and nonprofessional employees; moreover, the petitioner’s assessment of the future possibility that seniority increments might eventually cease to be paid is merely subjective and lacks objective constitutional standards.

Consequently, the failure to substantiate the action with respect to these points precludes even assessing the alleged violation of the principles cited. As already indicated, the case law of the Chamber is unequivocal in establishing this duty to substantiate claims of unconstitutionality (see also judgment no. 2023-31744, at 9:30 a.m. on 6 de diciembre de 2023). In the case under review, the petitioner merely identifies the constitutional principles allegedly affected by the provisions it seeks to challenge, without detailing or developing any specific argument that would make it possible to determine whether the alleged defects are, in fact, present.

It is therefore improper for this Chamber to rule on the merits of provisions challenged in an action when the petitioner fails to substantiate the reasons for the challenge, since doing so would entail conducting constitutional review in the abstract as an academic exercise, which is incompatible with the purpose of proceedings of this nature.

2- The petitioner also argues that the challenged provisions violated due process (debido proceso), the right to be heard (derecho de audiencia), and legitimate expectations (confianza legítima), because the procedure for issuing the amendment to the decree at issue failed to grant the unions the hearing established in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, thereby also infringing their right to participate (derecho de participación). In the petitioner’s view, when Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas was first regulated, there was an opportunity for dialogue and discussion among the ministra de Planificación Nacional y Política Económica, the unions, and representatives of the Caja Costarricense de Seguro Social; however, no such opportunity was provided for the second decree challenged here, which was issued without granting any hearing to the interested parties, even though it radically changed the content of its predecessor. Article 361 of the Ley General de la Administración Pública provides as follows:

“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding draft provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing interests of a general or corporate nature affected by the provision shall be given an opportunity to state their views within a period of ten days, unless duly documented reasons of public interest or urgency set forth in the preliminary draft preclude this.

3. When, in the judgment of the Poder Ejecutivo or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public comment (información pública) for the period specified in each case.” Now, regarding the alleged failure to grant a hearing to the interested parties before issuing an executive decree, the Majority of this Court has stated as follows:

“III.- In any event, it must be noted that the Sala Constitucional has repeatedly held that failure to conduct the hearing provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, with respect to the issuance of acts having general effect, constitutes a defect of legality rather than constitutionality, based on the following considerations:

“III.-Regarding the alleged unconstitutionality of Articles 10, 141, 192, and 204 of the Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. The petitioner considers that sections 10, 141, 192, and 2014 of Decreto Ejecuto 35148-MINAET are unconstitutional because they were issued without respecting the right to a hearing granted to the Sindicato de Ingenieros del ICE by Article 361 of the Ley General de la Administración Pública. In this regard, it should be noted that the Sala Constitucional correctly established in its earliest judgments that the hearing under Article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a requirement of legality, not constitutionality. Indeed, in decision number ° 459-91 at 15:10 on 27 de febrero de 1991, it stated as follows:

“Therefore, it is not the Constitution that establishes a right requiring the Poder Ejecutivo to grant interested parties a hearing before promulgating provisions of general application; rather, it is the Ley General de la Administración Pública that, in Article 361, has imposed this as an obligation upon the Poder Ejecutivo. Accordingly, failure to comply with that requirement before promulgating a decree is a matter of mere legality that must be litigated through the appropriate avenue, since under these circumstances there is no constitutional violation that would bring the matter within the jurisdiction of this Chamber.”- Based on the cited precedent, the petitioner’s claim is a matter of legality that does not infringe the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), because, as has been stated on other occasions, the obligation of the Poder Ejecutivo to grant a hearing to entities representing interests of a general or corporate nature does not arise from the Law of the Constitution, since it is not an element forming part of the right of defense (derecho de defensa) (see judgment number 16491-07 at 14:57 on 14 de noviembre 2007).

Therefore, the absence of public consultation (consulta pública) before provisions of general application are issued is a matter of legality rather than constitutionality, except where the provision affects fundamental rights (derechos fundamentales), which is not the case here. Accordingly, the action must be dismissed as to this claim” (see judgment No. 2014-16158, at 14:30 hrs. on 1° de octubre de 2014).” (Judgment no. 2018-7227, at 9:40 a.m. on 9 de mayo de 2018) More recently, in judgment no. 2022-20104, at 15:05 on 26 de agosto de 2022, this Court reiterated the case law concerning the hearing provided for in subsection 1 of Article 361, stating as follows:

“1) Citizen participation (participación ciudadana): the petitioner considers that the challenged Decree is procedurally unconstitutional because it did not follow the public-consultation procedures. In this regard, the PGR states in its report that this claim is improper. For its part, the Ministerio de Salud indicates that the amendment was submitted for public consultation through La Gaceta N°96 of 18 de mayo del 2012 and in a newspaper with nationwide circulation, La Prensa Libre of 5 de mayo del 2012, as well as through the Ministerio de Salud intranet for institutional employees. Once the consultation closed, the comments were reviewed and the relevant ones incorporated. From all of this, this Chamber finds no alleged violation, not only because it is established that public consultation did take place, but also because this Chamber has repeatedly held that failure to comply with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a dispute concerning legality.” (Judgment no. 2017-17950, at 10:31 on 8 de noviembre de 2017, reiterated in 2021-25386, at 13:10 on 10 de noviembre de 2021) In this particular situation, this Court maintains the position it has expressed regarding this issue: the Poder Ejecutivo’s failure to grant interested parties a hearing before issuing a regulation (reglamento) is subject to review through the ordinary legality proceedings, not in this jurisdiction, because the claim is based not only on a substatutory provision (norma infralegal), but also because the legal provision itself establishes in paragraph 2 that such a hearing need not be granted when duly documented reasons of public interest or urgency are set forth in the preliminary draft.

According to the hearing granted in these proceedings to the ministro de Hacienda in 2023, “the challenged decree was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and the Reglamento del Título III of that same law and, because of the urgency arising from the public interest, the hearing for the various decentralized entities was waived in order to ensure uniform and consistent compliance with the provisions of the law throughout the Administración Pública, acting within the scope established in Article 26 of that law, and thus to avoid any contradiction or legal uncertainty (inseguridad jurídica) in its proper application; this exception on grounds of public interest and urgency prevails over private interests.” Now, if the challenge concerns the veracity of those reasons, that too is a matter to be resolved through the appropriate legality proceedings rather than constitutional proceedings, because it is a matter of mere legality.

3- Also challenged is MIDEPLAN’s imposition of evaluation criteria (parámetros de evaluación) with complete disregard for the national reality, which allegedly violate the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social because it seeks to have 80% of public officials’ performance evaluations (evaluación del desempeño) based on individual goals. First, as the Procuraduría General de la República noted, Articles 14, 17, and 22 of the challenged regulation do not establish any criteria for evaluating the performance of public officials. Those criteria were established by Articles 45 et seq. of the Ley de Salarios de la Administración Pública, added by the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, provisions that are not challenged in this action. It should be noted that the requirement that 80% of the performance evaluation be conducted by reference to each official’s achievement of individual goals was added to the Ley de Salarios de la Administración Pública upon the enactment of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, through the addition of Article 48, which was recently amended by the Ley Marco de Empleo Público; however, its current text retains the challenged requirement:

“Article 48- Performance-evaluation criteria.

…The seniority incentive (incentivo por anualidad) shall be granted only through the performance evaluation to public servants working under the composite-salary system (salario compuesto) who have achieved a minimum rating of "very good" or its numerical equivalent, according to the defined scale and in accordance with the following rules:

• a)Eighty percent (80%) of the annual rating shall be based on the achievement of the annual goals established for each official, in accordance with the provisions of this chapter.
• b)Twenty percent (20%) shall be the responsibility of the immediate supervisor or superior and shall be assessed according to satisfactory performance consistent with the competencies required for the position.” (Emphasis not in the original) Consequently, this is a situation governed by other statutory provisions that are not challenged in any manner in this action, and therefore every claim in this regard must likewise be dismissed.

Furthermore, regarding the alleged infringement of the autonomy of the C.C.S.S., the petitioner did not specify which powers granted to MIDEPLAN under the challenged decree it believes infringe the autonomy constitutionally granted to the Caja Costarricense de Seguro Social; and, in any event, this Court has stated on numerous occasions that the defense of an institution’s autonomy must be brought before this Court by that entity itself, not by a third party, including labor organizations. On this particular issue, in decision no. 2021-022948 at 9:15 on 13 de octubre de 2021, reiterated in judgment no. 2023-10777 at 9:30 on 10 de mayo de 2023, this Chamber stated as follows:

“III.- INADMISSIBILITY (INADMISIBILIDAD) OF THE PRESENT ACTION WITH RESPECT TO THE ALLEGED INFRINGEMENT OF THE AUTONOMY OF THE CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. In the case at bar (sub lite), the petitioners raise, as their first objection, an alleged infringement of the enhanced institutional autonomy recognized by the constitutional text for the Caja Costarricense de Seguro Social (Articles 73 and 188 of the Political Constitution). Regarding this particular point, it must be noted that this Constitutional Court has repeatedly held that an institution’s autonomy must be defended before this jurisdiction by that entity itself and not by a third party (decisions Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008 and 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016). This criterion was recently reaffirmed by this Chamber when it heard an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) analogous to the present one, filed by another labor union organization (ANEP), which also sought to challenge various articles of the aforementioned Ley de Salarios de la Administración Pública (amended by Ley No. 9635), precisely on the grounds of an alleged infringement of the autonomy of the municipalities and various autonomous institutions. On that occasion, this Court issued decision No. 2019-010635 de las 9:20 horas del 12 de junio de 2019, which stated—with respect to this point—that:

“(…) In the case under consideration, the petitioner states that his principal has standing (legitimación) to bring this action based on the defense of diffuse interests (intereses difusos), because it defends the interests of public officials and their families, who constitute a more or less defined group. He also claims to defend a broader community consisting of taxpayers, persons subject to the municipal system, local governments, and public officials who work at various public institutions that enjoy a certain degree of autonomy. The Chamber does not share the petitioner’s view concerning his standing based on the defense of diffuse interests. The petitioner is a legally constituted association whose objectives include, among others, ‘b. Safeguarding the rights and interests of all members; “c. Studying, advocating for, and defending better working conditions for workers affiliated with the union”’ (Articles 2 and 3).

These are clearly corporate interests (intereses corporativos), which also derive from collective interests (intereses colectivos), and which the petitioning Association seeks to defend. There is a clear relationship between the challenge to the provisions and the interests of its members that confers standing upon it to bring the action. However, that relationship does not extend to protecting the rights of its members’ families or those of an even broader community consisting of taxpayers, persons subject to the municipal system, local governments, and public officials who work at various public institutions that enjoy a certain degree of autonomy. Accepting that the Association has standing to defend the interests of that broader, general, and diverse group would amount to accepting the existence of a form of popular action (acción popular), which in our legal system is reserved to statute and therefore must be expressly provided for by law, which is not the case here.

With respect to the defense of autonomy, whether municipal autonomy or that of autonomous institutions, this Court has repeatedly held that an institution’s autonomy must be defended by that entity itself and not by a third party (decisions Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008, 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016 and 2017-008159 de las 9:15 hrs. del 2 de junio de 2017). In this regard, and in relation to municipal autonomy, beginning with judgment No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. del 23 de mayo del 2007, the Court determined by majority vote that standing to defend municipal autonomy rests with the Municipal Council, and that the Mayor may assume it only when expressly authorized by that Council. To that effect, it stated:

“II.- STANDING. INADMISSIBILITY OF AN ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY FILED BY A MUNICIPAL MAYOR IN DEFENSE OF THE AUTONOMY OF THE TERRITORIAL CORPORATION. In the present matter, the Mayor of Montes de Oca comes before this Court to bring an action of unconstitutionality against Article 1° of Decreto Ejecutivo No. 33148-MOPT de 8 de mayo de 2006, on the grounds that it is contrary, among other provisions, to Article 170 of the Political Constitution and, in essence, infringes municipal autonomy. This Constitutional Court has traditionally recognized the ability of local corporations and other functionally decentralized public entities to challenge a rule or provision of Public Law on the ground that it infringes their autonomy; indeed, it has required that such grievance be asserted exclusively by the respective entity, and that no third party or person subject to the administration may assume the defense of that autonomy.

It is likewise true that, in prior judgments, this Constitutional Court recognized the standing of the Municipal Mayor—formerly the Municipal Executive—to bring and pursue actions of unconstitutionality alleging an infringement of local autonomy. Nevertheless, upon further consideration and pursuant to Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which establishes that constitutional case law is binding erga omnes, except upon this Court itself, the issue of standing and admissibility is reconsidered as follows. Under the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), Municipal Government is entrusted to a deliberative, collegiate body composed of council members and traditionally and legally known as the Municipal Council. That collegiate body is responsible for exercising local government and adopting cantonal-level territorial-policy guidelines. Consequently, it is the Municipal Council—as the quintessential political, multi-member, and democratic body—that the original Constituent charged with defending and preserving the political autonomy of government proclaimed in the first paragraph of constitutional Article 170.

The Mayor—known before the 1998 Código Municipal as the ‘Municipal Executive’—is a single-member body of an eminently administrative and executive nature and does not possess the political function of the Municipal Council. From the standpoint of the Law of the Constitution, the fundamental authority of the Municipal Mayor is to execute everything resolved by the Municipal Council; consequently, the Mayor may not assume political functions such as seeking to defend and preserve autonomy unless the latter body has adopted a position to that effect. It must be added that the current circumstance—since the 1998 Código Municipal entered into force—that the Mayor is chosen by popular election does not alter the Mayor’s nature as an eminently administrative body and, therefore, one subordinate to the decisions of the collegiate governing body. Likewise, the subconstitutional legal circumstance of assigning the Mayor the status of judicial and extrajudicial representative does not authorize the Mayor to act separately from the political criteria established by the Municipal Council.

Allowing the Mayor to file actions of unconstitutionality without consulting, and separately from, the Municipal Council would fragment or divide the local government that the Constitution entrusted exclusively to the Council. Under this interpretation, this Constitutional Court finds that an action of unconstitutionality brought by a Municipal Mayor on behalf of a territorial corporation must, without exception, be supported by a Municipal Council resolution authorizing and empowering the Mayor to do so; otherwise, it must be deemed inadmissible.” The same criterion—that only representatives of autonomous institutions may bring an action to defend against a possible infringement of those institutions’ autonomy—has been expressed in relation to other autonomous institutions. In this regard, the Chamber has stated that a person who does not hold judicial and extrajudicial representation of an institution lacks standing to defend its autonomy.

In this situation, it must be made clear that no fundamental right of the petitioner is being defended; rather, it bears repeating, the sole issue is the defense of the institutional autonomy of an entity for which some of its members work. With respect to this issue, the petitioner must bear in mind that constitutional case law has consistently held that there is a clear lack of standing when the challenged matter ‘[...] concerns a subject that belongs to and may be defended exclusively by the representative of that institution—in this case, its Executive President—because the defense of the autonomy of an autonomous institution is not a matter for third parties, much less a matter involving the rights of third parties, as claimed in this action’ (judgment número 2004-03301, de las quince horas quince minutos del treinta de marzo del dos mil cuatro; and, to the same effect, números 2002-9516, de las catorce horas treinta y nueve minutos del siete de octubre del dos mil dos and 2005-6854).

In the case under adjudication (sub judice), the petitioner acts in his capacity as the representative of a workers’ organization and therefore lacks standing to act in defense of municipal autonomy or that of any other autonomous entity.” This criterion was subsequently confirmed once again by this Court when, through decisions Nos. 2019-19597 and 2019-22464, it dismissed separate actions of unconstitutionality filed by the Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje against various provisions on the grounds of an alleged infringement of that institution’s autonomy. Those judgments reiterated that representatives of labor union organizations lack standing to bring an action directly in purported defense of the autonomy of an autonomous institution; rather, an institution’s autonomy must be defended by that entity itself. Therefore, this action is inadmissible with respect to this particular objection.” Consistent with the quoted decision, the petitioning union lacks standing to bring an action before this jurisdiction specifically in defense of the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. Accordingly, this argument must likewise be rejected, not only because the claim is insufficiently substantiated, but especially because of the lack of standing to raise it.

That being so, the action is without merit with respect to the claims analyzed in this section. The ruling on the merits shall continue solely with respect to the remaining matters.

c.- Standing of the petitioning party. The unions bringing these consolidated actions of unconstitutionality state that they have standing to come directly before this jurisdiction pursuant to the circumstances governed by Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, it should be recalled that this Chamber has established that unions have direct standing to challenge a provision as unconstitutional when acting in defense of the interests, purposes, obligations, and rights of their members. By way of example, judgment nro. 2014-016158 de las 14:30 horas de 1 de octubre de 2014 stated the following, insofar as relevant:

“II.- On the standing (legitimación) of the petitioner. This Court has held that labor unions have direct standing to challenge the constitutionality of a provision only in those cases in which they act in defense of their members’ interests in matters necessarily related to the core of their interests, purposes, obligations, or rights. In other words, the possibility for labor unions to bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) directly is limited to circumstances in which their participation is necessary to obtain or preserve economic, social, or professional benefits for their members, pursuant to Article 60 of the Political Constitution.” Accordingly, that condition alone is sufficient to find that both petitioners have proper standing to bring a direct action against the provision at issue in protection of the interests of their members, because they consider that the challenged regulations could affect their salaries, seniority increments (anualidades), and salary incentives.

d- Regarding the application to intervene as a supporting party (solicitud de coadyuvancia). On March 5, 2020, Marvin Atencio Delgado, in his capacity as secretary general of the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), entered an appearance and requested recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo), on the grounds that the challenged provisions affect workers in the medical sciences. However, the applicant entered his appearance out of time. Article 83 of the Ley de Jurisdicción Constitucional provides that, within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of that body of law, the parties appearing in matters pending as of the date on which the action was filed, or those with a legitimate interest, may enter an appearance therein to support the arguments that may justify granting or denying the action or, where appropriate, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest.

In this specific case, the first publication appeared in Boletín Judicial no. 25 of February 7, 2020; nevertheless, the representative of that union entered his appearance on March 5, 2020, after the deadline had expired on February 28, 2020. In view of the foregoing, the application to intervene is inadmissible because it was untimely, and it is so ordered.

II.Regarding the merits of the challenged matter to be decided.- It is alleged that Decreto Ejecutivo no. 41564-MIDEPLAN-H, namely the “Regulations to Title III of the Public Finances Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment,” published in La Gaceta no. 94 of May 22, 2019, in Supplement 113, is unconstitutional because it modifies, to the detriment of public officials’ vested rights (derechos adquiridos) and salaries, the methodology for and recognition of the payment of seniority increments and other salary supplements (pluses salariales) for public officials. In summary, the petitioning party states that the challenged regulations have an unconstitutional retroactive effect on the payment of seniority increments and other incentives received prior to Law no. 9635, disregard the provisions of that law, and affect the right to salary, because it considers that this will entail an excessive reduction in salary. It is also alleged that the Executive Branch legislated without having the authority to do so, to the detriment of the right to salary and contrary to an express provision, thereby violating the principle of statutory reservation (principio de reserva legal).

The regulations at issue provide as follows:

“Article 1º-. Articles 14, 17, and 22 of Decreto Ejecutivo N°41564- MIDEPLAN-H, ‘Regulations to Title III of the Public Finances Strengthening Law, Law N° 9635 of December 3, 2018, concerning public employment,’ are hereby amended to read, insofar as relevant:

‘Article 14.- Seniority increments. The seniority increment incentive shall be recognized in accordance with the following parameters:

• a)Seniority increments already received prior to the entry into force of Law N° 9635 shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts (montos nominales fijos), resulting from the manner in which they were revalued before December 4, 2018, in accordance with Article 56 of Law N° 2166, added by Article 3 of Law N° 9635, and Transitory Provision XXV of Law N° 9635. Seniority increments obtained after December 4, 2018, shall be recognized solely through performance evaluation (evaluación del desempeño) for those public servants who have obtained a rating of ‘very good’ or ‘excellent,’ or its numerical equivalent, according to the defined scale.
• b)The incentive shall be a fixed nominal amount for each salary scale and shall remain unchanged. During the first half of June each year, it shall be recognized that the public servant is entitled to a new seniority increment by virtue of the rating obtained in the performance evaluation; from that date onward, the new seniority increment shall be paid according to the applicable eligibility date in each case.
• c)The calculation of the fixed nominal amount for seniority increments acquired after December 4, 2018, shall correspond to 1,94% (one point ninety-four percent) of the base salary (salario base) for professional classifications and 2.54% (two point fifty-four percent) for nonprofessional classifications, with immediate effect upon the law’s entry into force, based on the base salary applicable for July 2018, in accordance with Transitory Provisions XXV and XXXI of Title III of Law N° 9635, in conjunction with Resolution DG-087-2018 of the Dirección General del Servicio Civil, issued at nine hours on July 2, 2018.
• d)Pursuant to Article 12 of Law N°2166, added by Article 3 of Law N°9635, when a public servant is promoted, the seniority increments earned prior to the promotion may not be revalued based on the base salary of the position to which that person is promoted.
• e)Changes concerning the parameter used to calculate seniority increments shall apply to all public servants from the entry into force of Law N° 9635.

‘Article 17.- Conversion of incentives into fixed nominal amounts. Amounts corresponding to incentives or compensation already received prior to the entry into force of Law N° 9635 shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts, resulting from the manner in which they were revalued before December 4, 2018, in accordance with Articles 54 and 56 of Law N° 2166, added by Article 3 of Law N° 9635, and Transitory Provision XXV of Law N° 9635.

In accordance with Article 54 of Law N° 2166, added by Article 3 of Law N° 9635, Transitory Provisions XXV and XXXI of Title III of Law N° 9635, and Resolution DG-087-2018 of the Dirección General del Servicio Civil, issued at nine hours on July 2, 2018, any other existing incentive or compensation that is expressed in percentage terms upon the entry into force of Law N°9635 shall be calculated as a fixed nominal amount resulting from applying the percentage to the base salary as of July 2018.’ ‘Article 22.- Application of the provisions of Law N° 9635 and institutional powers. Within their respective areas of authority and technical expertise, the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, in coordination with the Dirección General del Servicio Civil and the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, shall be responsible for advising and supporting all public institutions falling within the scope of Title III of Law N°9635 with respect to the application of these regulations.

For this purpose, each institution shall submit its inquiry together with the legal opinion of its Unidad de Asesoría Jurídica and the technical opinion of its Oficina de Recursos Humanos, when the latter is necessary, so that the inquiry may be answered. Inquiries that are not accompanied by the corresponding legal opinion shall not be addressed.

The Dirección General del Servicio Civil shall continue to issue technical resolutions concerning job classification (valoración de puestos), in accordance with Articles 13º and 48º of the Estatuto de Servicio Civil and Articles 1º, 4º, and 11º of the Ley de Salarios de la Administración Pública, and shall be the only body within the Executive Branch empowered to classify positions within the Régimen de Servicio Civil and to issue any other resolutions falling within its area of authority.

Pursuant to Article 28(a) of the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131, the Ministerio de Hacienda is the governing authority of the Financial Administration System (Sistema de la Administración Financiera) and is therefore responsible for directing, coordinating, and supervising all matters related to the required adjustments and proper operation of the INTEGRA 1 and INTEGRA 2 Payment Information Systems arising from the entry into force of Title III of Law N°9635.

In accordance with the Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nº1860, the Ministerio de Trabajo shall address all matters related to labor unions, collective bargaining agreements (convenciones colectivas), and pensions.

Likewise, with respect to the performance evaluation of public servants, the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, in its governing role, shall provide the corresponding methodological instruments to coordinate their effective implementation with the various institutions.’

III.General considerations regarding the challenged regulations and constitutional case law concerning the scope of the law they implement and the regulations governing public employment. Decreto Ejecutivo no. 41564-MIDEPLAN-H, challenged herein, as its own Name01 indicates, implements Title III of the Public Finances Strengthening Law, Law no. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment. This decree has been amended several times, and its issuance responds specifically to the need to make enforceable the provisions established in that legislation and in the remainder of the legal framework currently governing public employment, in furtherance of the public interest in reducing public expenditure and, consequently, alleviating the country’s fiscal crisis. Now, given that the matters challenged herein essentially concern respect for vested rights and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) relating to the payment of seniority increments and other salary incentives, as well as the scope of application of that legislation, it is relevant to refer to this Court’s statements in advisory opinion (opinión consultiva) no. 2018-19511, issued at 21:45 hours on November 23, 2018, when it ruled on legislative consultation (consulta legislativa) concerning bill no. 20850, which gave rise to the law implemented by the decree challenged herein.

On that occasion, the Majority of this Chamber agreed that sufficient technical criteria existed to establish that the country’s fiscal situation did not currently guarantee the State’s financial sustainability and, consequently, the fulfillment of its constitutional obligations. Hence, in the face of a critical condition in public finances that jeopardized the effective or proper provision of constitutionally significant services, it was considered that the decision of the competent authorities to define and implement measures capable of mitigating or resolving the problem was not only reasonable but unavoidable. As indicated on that occasion, the foregoing does not mean that this Chamber was specifically determining what types of remedies should be applied or which were the most appropriate, since that is purely a matter of State economic policy. It limited constitutional review (control de constitucionalidad) to ensuring that solutions were adopted while safeguarding the fundamental rights established in the Political Constitution and in the international human rights instruments ratified by Costa Rica, as well as the essential characteristics of the country’s political system (democratic, free, independent, multiethnic, and multicultural, with a popular, representative, participatory, alternative, and responsible Government), all of which entailed balancing and optimizing the various constitutional principles, rights, and values under discussion.

As a result of that analysis, this Chamber was consulted, with respect to Title III of that law and insofar as relevant here, regarding the application of certain provisions concerning salary matters and MIDEPLAN’s governing authority (rectoría), in relation to the principle of separation of powers (principio de separación de poderes) and the autonomy (autonomía) of certain institutions vis-à-vis any provisions that the Executive Branch might issue concerning public employment (empleo público).

It was also established, in connection with the amendment to the Ley de Salarios de la Administración Pública, that the amendment provided for exceptions, as was the case with the Poder Judicial, the only branch regarding which the legislative consultation (consulta legislativa) was submitted pursuant to constitutional Article 167, and in relation to which it was answered in these terms. In this regard, it was stated:

“...As to the first level of analysis, provisions 46 and 47 confer and set out in detail the matter of governing authority over public employment, which is entrusted to the Ministro de Planificación Nacional y Política Económica.

Regarding this matter, the consulting deputies state that “...Article 46 and Article 47 (sic) do not interfere with the organization or operation of the Poder Judicial, given that an interpretation consistent with constitutional limits necessarily confines their application to those entities over which effective intersubjective direction exists, while respecting the principle of Separation of Powers and judicial independence (independencia judicial). Provided that the aforementioned provision is interpreted in this manner, as indeed it must be in accordance with legislative intent, it will be consistent with constitutional law, without in any way disrupting the adjudicative function of the Poder Judicial or the administrative tasks essential to its performance.” The Chamber also notes that the Ministra de Hacienda explained the following to the Corte Suprema de Justicia: “...with regard to MIDEPLAN’s governing authority over the evaluation of public employment, the bill clearly states that this governing authority is exercised subject to the respective exceptions. In that regard, I know that the deputies intend, the intention (sic), to submit an authentic interpretation (interpretación auténtica) guaranteeing the absolute independence of the Poder Judicial in matters of performance evaluation...” (Official Letter No. DM-2362-2018 of 16 de octubre de 2018. Underlining added).

It follows from the foregoing that the governing authority of the Ministro de Planificación Nacional y Política Económica over public employment is subject to exceptions under the bill. The Chamber confirms the accuracy of this argument, since the challenged provision 47 states at its conclusion:

“The general guidelines applicable to the entire public sector shall be defined by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, for the purpose of making uniform and standardizing, subject to the respective exceptions, the evaluation methods and corresponding information systems.” (Underlining added).

The Chamber observes that the aforementioned Articles 46, 47, and 49 are contained in Chapter VI, entitled “GOVERNING AUTHORITY AND PERFORMANCE EVALUATION OF PUBLIC SERVANTS.” The application of this chapter to the Poder Judicial is contemplated in the proposed amendment to the Ley de Salarios de la Administración Pública, which introduces provision 26 with the following wording:

“Article 26—Application The provisions of this chapter and the following chapters shall apply to:

1. The Central Administration, understood as the Executive Branch and its departments, as well as all administratively decentralized bodies (órganos de desconcentración) attached to the various ministries; the Legislative Branch; the Poder Judicial; the Tribunal Supremo de Elecciones; and their departments and auxiliary bodies. (...)” The Chamber draws attention to the fact that almost all chapters of the amendment to the Ley de Salarios de la Administración Pública refer, in at least one of their articles, to the aforementioned provision 26. Thus, Chapter III is precisely the chapter containing provision 26, while Chapter IV cites it in Articles 39 and 40:

“Article 39—Severance pay Severance compensation (auxilio de cesantía) for all officials of the institutions covered by Article 26 of this law shall be governed by the provisions of the Código de Trabajo and may not exceed 8 years.

Article 40—Impermissible additional incentives The creation, increase, or payment of compensation for ‘discretion and confidentiality,’ as well as any payment or recognition for two-year periods, five-year periods, or any other compensation for accumulated years of service other than annual increments (anualidades), shall not be permitted in any of the institutions covered by Article 26 of this law.” (Underlining added).

Chapter V, for its part, refers to that provision in Article 42:

“Article 42—Limit on total compensation in public service The total compensation of public servants appointed by popular election, as well as senior officials, subordinate officeholders, and any other official within the institutional scope of application set forth in Article 26 of this law, may not exceed per month the equivalent of twenty monthly base salaries for the lowest category on the Public Administration salary scale, except as provided in Article 41 regarding the compensation of the President. (...)” (Underlining added).

Chapter VII does so in Article 52:

“Article 52—Method of payment for public servants The institutions covered by Article 26 of this law shall adjust the frequency with which their officials’ salaries are paid to a monthly payment method with a biweekly advance.” (Underlining added).

It is therefore established that the only chapters that do not refer to the aforementioned provision 26 are Chapter VIII—concerning the amendment and repeal of other regulations—and the challenged Chapter VI, which is, indeed, the chapter that refers to “exceptions.” The significance of this fact lies in the interpretation arising from the conjunction of both premises. If, on the one hand, the general rule set forth in Article 26 is neither mentioned nor invoked in Chapter VI and, on the other hand, that chapter is the one that refers to “exceptions,” then there is an unavoidable need to conduct a systematic interpretation (interpretación sistemática) in order to identify those exceptions clearly. It is evident that, where the legislature expressly refers to exceptions, the task of the legal decision-maker is precisely to determine what those exceptions are.

Following this line of reasoning, the extension of these “exceptions” to the Poder Judicial is confirmed and better understood upon conducting the second level of analysis, which entails a systematic reading of the legal system.

The principles governing systematic interpretation make it possible to resolve problems involving (apparent) conflicts of laws (colisiones de normas). For purposes of the case at bar (sub lite), it must be recognized that the Constitution directly influences the interpretation of the entire legal system. The Constitution is a living text whose provisions imbue the remainder of subconstitutional legislation (normativa infra constitucional) with meaning.

In addition, resolving a conflict of laws presupposes the application of other interpretive principles, such as the precedence of special rules over general rules.

These basic elements of legal hermeneutics (hermenéutica jurídica) guide the examination of the challenged provisions.

The reading of the constitutional framework begins with recognition of the independence of the Poder Judicial, one of the cardinal foundations of our rule of law (Estado de Derecho):

“ARTICLE 9º—The Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible. It is exercised by the people and by three distinct and mutually independent Branches: the Legislative, the Executive, and the Judicial.

None of the Branches may delegate the exercise of its own functions. (...)” “ARTICLE 154.—The Poder Judicial is subject only to the Constitution and the law, and the decisions it issues in matters within its jurisdiction impose no liabilities upon it other than those expressly prescribed by legislative provisions.” “ARTICLE 156.—The Corte Suprema de Justicia is the highest court of the Poder Judicial, and the courts, officials, and employees of the judicial branch are subordinate to it, without prejudice to the provisions of this Constitution concerning civil service.” These constitutional provisions have led to the development of an extensive regulatory framework specifically designed to govern the Poder Judicial. The rules comprising this framework include the Ley Orgánica del Poder Judicial, the Ley Orgánica del Ministerio Público, the Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, the Ley de Salarios del Poder Judicial, the Estatuto de Servicio Judicial (including its amendment by the Ley de Carrera Judicial), and others.

The provisions listed above are clearly intended to govern the Poder Judicial specifically, while ensuring that its independence from the other Branches of the Republic is guaranteed.

The fact that the Poder Judicial is subject to a specific regulatory framework brings to the forefront the second aspect of the systematic-interpretation analysis. In this regard, it must be determined whether specific rules exist for the Poder Judicial and how they relate to the challenged provisions.

Regardless of the fact that provision 47 of the bill refers to “exceptions,” it is apparent that performance evaluation and decision-making authority in labor matters, whether general or specific, are already governed by the aforementioned regulatory framework of the Poder Judicial, thereby precluding an external body from assuming “governing authority” over or imposing criteria upon that Branch. Moreover, that regulatory framework is designed to ensure the efficiency of the judicial function and protect judicial employees from external interference, as stated in Article 1 of the Estatuto de Servicio Judicial:

“Article 1º.—This Estatuto and its regulations shall govern relations between the Poder Judicial and its employees, for the purpose of ensuring the efficiency of the judicial function and protecting those employees.” Note that the provision determines that employment relationships (relaciones de empleo) between the Poder Judicial and its employees are governed by the Estatuto and its regulations. The systematic interpretation (interpretación sistemática) required by that provision precludes indirect regulation of the judicial service through directives or guidelines issued by other bodies. This is confirmed because the issuance of the regulations referred to in the provision is, in turn, within the exclusive authority of the Corte, as the Estatuto itself states:

“Article 5.- Before issuing internal workplace regulations (reglamento interior de trabajo), whether general in nature for all judicial employees or applicable only to a group of them, the Corte shall inform those employees of the respective draft by the most appropriate means, so that they may submit their observations in writing within a period of fifteen days.

The Corte shall take those observations into account in reaching the appropriate decision, and the regulations it issues shall become mandatory, without further formalities, eight days after their publication in the "Boletín Judicial".” A further guarantee of the independence of the Poder Judicial in employment matters is that the Head of the Departamento de Personal reports to the Presidente de la Corte, thereby excluding interference by external bodies:

“Article 6.- The Departamento de Personal del Poder Judicial shall operate under the direction of a Head who shall report directly to the Presidente de la Corte and shall be appointed by the Corte Plena.” Furthermore, the detailed provisions of the Estatuto de Servicio Judicial distinguish among the various areas of authority concerning performance evaluation (evaluación del desempeño), confirming the existence of special regulations for that Branch. Thus, for example, Articles 8 and 10 of the Estatuto de Servicio Judicial provide:

“Article 8.- The Head of the Departamento de Personal shall be responsible for:

• c)Establishing the procedures and technical instruments necessary to achieve greater staff efficiency, including periodic performance ratings (calificación periódica de servicios), each employee’s personnel file and record, and forms that are technically useful; (…)

Article 10.- The periodic performance rating shall be conducted annually by the Head of each judicial office with respect to the subordinates working therein, using special forms that the Head of the Departamento de Personal shall send to the various offices during the months determined by that Head. (…)” In other words, periodic ratings of judicial personnel, such as the annual evaluation, are conducted through the procedures established by the Head of the Departamento de Personal del Poder Judicial. These are special provisions that apply exclusively to the Poder Judicial and would prevail over the bill’s general provisions if the latter were to enter into force.

The Sala emphasizes that the bill neither repeals nor amends in any way the provisions transcribed above or any other provision of the Estatuto de Servicio Judicial. This Estatuto governs employment matters within the Poder Judicial and represents a safeguard for judicial employees, consistent with the constitutional principles protecting judicial independence; it could not be amended or repealed tacitly or through mere inference, as doing so would disregard the rules of statutory interpretation (reglas hermenéuticas).

Moreover, regarding the objection that Article 49 of the bill orders the Poder Judicial to comply mandatorily with the guidelines of the Dirección General de Servicio Civil, the fact is that the relationship between that Dirección and the Poder Judicial is governed by a specific provision, as follows from the aforementioned Article 8:

“(…) The Head of the Departamento de Personal may submit any necessary inquiries to the Dirección General de Servicio Civil and request from that Dirección such advice as may be appropriate for the better performance of the Head’s duties. (…)” In other words, the legal framework governing the Poder Judicial provides that the Head of its Departamento de Personal (now called Gestión Humana) has the authority to consult the Dirección General de Servicio Civil and request its advice in carrying out the Head’s duties. As discussed above, those duties include the obligation to determine the procedures and technical instruments for the periodic rating of personnel (aforementioned Article 8). This special statutory provision renders the challenged provisions of bill no. 20.580 inapplicable to the Poder Judicial.

Once again, it bears recalling that this is a special provision that takes precedence over the general provision. It should also be emphasized that the provisions of the Estatuto de Servicio Judicial would remain intact following the amendment proposed through bill no. 20.580, since that bill neither amends nor repeals them.

In conclusion, given that Chapter VI of the proposed amendment to the Ley de Salarios de la Administración Pública provides an exception for the Poder Judicial, together with the fact that the latter has special statutory provisions concerning the performance evaluation of its officials, the bill under review does not appear actually to affect the organization or operation of the Poder Judicial…

Regarding salary matters.

With respect to this point, the aforementioned resolution states:

“2.) In accordance with the foregoing report, it is determined that the bill does affect the organization and operation of the Poder Judicial and that there is opposition to it unless the provisions concerning the following are removed:

(…)

d.- The restrictions established in the bill regarding salaries and their respective components for male and female officials of the Poder Judicial.” After analyzing the provisions of bill no. 20.580 concerning the amendments to the Ley de Salarios de la Administración Pública, the Sala recalls that changes affecting the salaries of judicial officials may have an impact on judicial independence…

…In the case at hand, the bill’s provisions related to salary matters are generally applicable, and this Tribunal has no basis for finding that they will affect the financial livelihood of officials engaged in the administration of justice to such an extent that at least “a dignified level of economic sufficiency” would not be ensured.

The Sala does not fail to emphasize that the provisions of the Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial and the Estatuto de Servicio Judicial are not affected by the proposed amendment. Those provisions enable the Poder Judicial to exercise autonomy in changing its salary scale (escala salarial) or adjusting base salaries (salarios base). In this regard, note the statement made by the Ministra de Hacienda to the Corte Plena:

“Regarding the possibility that the bill might affect the independence of the Poder Judicial by regulating the application of certain salary supplements (pluses), I would respectfully point out that the bill does not affect or eliminate the authority of the Poder Judicial to modify its salary scale or base salaries. Accordingly, if the Poder Judicial considers it necessary to increase the salary of any official, it has full authority and autonomy to do so. In particular, if the Poder Judicial considers that, in light of the regulation of exclusive dedication (dedicación exclusiva) or seniority increments (anualidades), it is necessary to increase the salary of any official, it may do so pursuant to its independence in salary matters.” This observation is not only shared by the Sala, but also establishes with indisputable clarity that the bill under review does not affect the organization or operation of the Poder Judicial in salary matters.

Based on the foregoing explanation, the Sala determines that the challenged provisions of legislative bill 20.580 do not affect, in the sense described, the organization or operation of the Poder Judicial…

As a corollary to the foregoing, points c) and d) are answered to the effect that the consultation submitted by the Asamblea Legislativa to the Corte Suprema de Justicia is improper because, in light of Article 167 of the Constitución Política, the bill does not affect the organization or operation of the Poder Judicial, since it preserves the latter’s own constitutional authority, specifically in relation to the matters submitted for consultation. Consequently, approval of the bill in question does not require the qualified vote (votación calificada) prescribed in Article 167 of the Constitución Política.” (The underlining and emphasis do not appear in the original) In summary, the bill that gave rise to the law regulated herein, through executive decree no. 41729-MIDEPLAN-H published in Digital Supplement no.113 of La Gaceta Digital no. 94 of May 22, 2019, entitled "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”, did not require a qualified majority (mayoría calificada), solely because, under a systematic interpretation of the provisions cited therein conducted by this Sala, it was determined that the Poder Judicial was not subject to those provisions in matters concerning salaries and the performance evaluation of its officials, since it is governed by its special laws.

Subsequently, law no. 9635 was ultimately enacted by the Poder Legislativo on December 3, 2018, and the same relevant articles cited by the petitioners in the case under review are currently in force:

“TITLE III AMENDMENT TO LAW NO. 2166, LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, OF OCTOBER 9, 1957 ARTICLE 3- The following chapters and transitional provisions are added to Law No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, of October 9, 1957. The texts shall read as follows:

CHAPTER III

ORGANIZATION OF THE COMPENSATION AND SEVERANCE-PAY SYSTEM FOR THE PUBLIC SECTOR

… CHAPTER VI GOVERNANCE AND PERFORMANCE EVALUATION OF PUBLIC EMPLOYEES …Article 50- Amount of the incentive. From the entry into force of this law, the seniority incentive (incentivo por anualidad) for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, which shall remain unchanged…

…Article 54- Conversion of incentives into fixed nominal amounts. Any other existing incentive or compensation that, upon the entry into force of this law, is expressed as a percentage shall hereafter be calculated as a fixed nominal amount resulting from applying the percentage to the base salary as of January 2018…

…Article 56- Application of incentives, caps and compensation. Incentives, compensation, caps or seniority increments paid as of the date this law enters into force shall continue to apply prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or the official’s property rights (derechos patrimoniales)….

…TRANSITIONAL PROVISION XXV. The total salary of employees who are active in the institutions covered by Article 26 upon the entry into force of this law may not be reduced, and their acquired rights (derechos adquiridos) shall be respected.

The compensation of officials whose compensation, upon the entry into force of this law, exceeds the compensation limits established in Articles 41, 42, 43 and 44 contained in the new Chapter V of Law No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, of October 9, 1957, may not be adjusted on any basis, including cost of living, while it remains above that limit...

…TRANSITORY PROVISION XXXI. To establish the calculation of the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, for recognition of the seniority incentive (incentivo por anualidad) immediately following the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1,94%) of the base salary shall be applied for professional classifications, and two point fifty-four percent (2,54%) for nonprofessional classifications, based on the base salary corresponding to January 2018 for each salary scale.”

IV.Regarding the alleged grounds of unconstitutionality. It is alleged that Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, “Regulations to Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Law No. 9635 of December 3, 2018, concerning public employment,” published in La Gaceta No. 94 of May 22, 2019, is unconstitutional because it violates the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), the right to salary, and respect for vested rights (derechos adquiridos) recognized in Law No. 9635 with respect to the payment of seniority increments (anualidades) and other incentives. It is important to clarify that, although such arguments entail determining the scope of the challenged decree in this area in relation to the law it regulates—an issue that might preliminarily be regarded as a matter of mere legality—such an analysis is appropriate in this case because this Court has also held that it may be conducted in this jurisdiction when the alleged violation concerns not only the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía de las normas), but also another fundamental right, as in this case: the right to salary, respect for consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), and the principle of statutory reservation (see, to similar effect, Judgment No. 2021-28022, issued at 14:01 on December 15, 2021, in which the Majority of this Chamber declared Articles 23, 25, 26, 27, 28, and 94.f of the Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Executive Decree No. 38249-MEP, unconstitutional for violating the principle of statutory reservation). Having made the foregoing clarification, the Court proceeds to rule on the matter.

a-Regarding the alleged violation of Article 34 of the Constitution and the right to salary. The petitioners (accionantes) argue that, in enacting the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, the legislature clearly intended to safeguard the vested rights and consolidated legal situations of public employees and, accordingly, provided that the amendments introduced into the Ley de Salarios de la Administración Pública would apply prospectively and could not affect the salary benefits they were earning when that law entered into force. Nevertheless, the petitioners allege that, despite that intent, the challenged decree modified the method for paying and calculating seniority increments and other incentives, changing those officials from percentage-based payments to nominal payments subject to different conditions, thereby affecting their salaries and their employment and economic conditions through a retroactive application of the law.

Law No. 9635, in Title III, amended the Ley de Salarios de la Administración Pública as follows:

“Article 56- Application of incentives, caps, and compensation. Incentives, compensation, caps, or seniority increments paid as of the date the law enters into force shall be applied prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the official or the official’s property rights…” Likewise, the first paragraph of Transitory Provision XXV of Title III of the Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas states:

“…TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of employees who are active in the institutions referred to in Article 26 when this law enters into force may not be reduced, and their vested rights shall be respected…” For its part, the amendment made by the challenged decree provides, with respect to seniority increments, that they shall be recognized under the following parameters set forth in Article 14:

“a) Seniority increments already received before Law No. 9635 entered into force shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts resulting from the manner in which they were adjusted before December 4, 2018, pursuant to Article 56 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635, and Transitory Provision XXV of Law No. 9635. Seniority increments earned after December 4, 2018, shall be recognized solely through performance evaluation (evaluación del desempeño) for those employees who have received a rating of ‘very good’ or ‘excellent,’ or its numerical equivalent, according to the established scale.” And Article 17 provides:

“Article 17.- Conversion of incentives into fixed nominal amounts. Amounts corresponding to incentives or compensation already received before Law No. 9635 entered into force shall be preserved and maintained over time as fixed nominal amounts resulting from the manner in which they were adjusted before December 4, 2018, pursuant to Articles 54 and 56 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635, and Transitory Provision XXV of Law No. 9635.” In both instances, the challenged decree draws a temporal distinction regarding the manner in which seniority increments will be paid before and after December 4, 2018, referring to the provisions of Article 56 of the above-cited law. That is, it provides that seniority increments and other incentives received before that date shall preserve and maintain over time, as fixed nominal amounts, the manner in which they were adjusted. Accordingly, under subsection c) of amended Article 14, from December 4, 2018 onward, payment of these items will constitute a fixed nominal amount calculated at 1,94% (one point ninety-four percent) of the base salary for professional classifications and 2.54% (two point fifty-four percent) for nonprofessional classifications, based on the base salary corresponding to July 2018, pursuant to Transitory Provisions XXV and XXXI of Title III of Law No. 9635, in conjunction with Resolution DG-087-2018 of the Dirección General del Servicio Civil, issued at nine o’clock on July 2, 2018.

It is evident from the petitioners’ assertions that their disagreement does not concern the payment stipulated before Law No. 9635 entered into force, but rather the manner in which future seniority increments will be recognized and paid. This makes it necessary to clarify and specify what constitutes a vested right and a consolidated legal situation.

In Judgment No. 2019-1601, issued at 13:11 on January 29, 2019, this Court reiterated the position expressed in Judgments Nos. 1996-2379 and 1997-2765, in the following pertinent terms:

“…In both cases (a vested right or a consolidated legal situation), the legal system protects—by rendering it inviolable—the position of the person who acquired the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee against the retroactive application of laws (irretroactividad de la ley) translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the effect of removing from a person’s assets property or a right already acquired, or of preventing the consequence—understood to be beneficial—that the interested party expected from the consolidated legal situation from arising where the factual predicate had occurred before the statutory amendment. Specifically regarding the latter, however, it has also been understood that no one has a ‘right to the immutability of the legal system,’ that is, a right to have the rules never change.

Thus, the constitutional provision does not mean that, once the rule connecting the event to the effect has come into legal existence, it may not be amended or even repealed by a subsequent provision; rather, it means that—as explained—if the triggering condition has occurred, a statutory amendment that changes or eliminates the rule cannot prevent the expected conditioned effect from arising under the prior provision. This is so because, as stated, what matters is that the state of affairs enjoyed by the person had already been defined in terms of its elements and effects, even if those effects were still occurring or had not yet begun to occur. Thus, the person is entitled to the consequence, not to the rule.

Application to the specific case. In the case under examination (sub examine), the foregoing concepts may be illustrated precisely by reference to the elements of the specific case. Under Articles 167 through 169 of the Estatuto de Servicio Civil, there was a legal rule created by the legislature: upon the occurrence of a disabling illness (triggering event), the male or female teacher suffering from it was entitled to leave and to payment of an allowance equal to the full salary for the entire period of disability—which could even be indefinite—although subject to annual revalidation upon presentation of a medical certificate (conditioned effect). This rule disappeared when Law No. 7531 repealed those provisions and further ordered that, within the nonextendable period of six months following its entry into force, beneficiaries of such leave had to choose either a disability pension or a return to work. Thus, by way of illustration—and, at the same time, by applying—the considerations set forth above, it may be said that:

The protection of vested rights means, in this case, that notwithstanding the repeal of the provisions, all amounts received up to that time as allowances must be deemed nonrecoverable. Because they had definitively entered the assets of the interested parties before the statutory amendment, it would be absurd—and unconstitutional—to require their repayment or anything similar. And, The protection of consolidated legal situations means that, although the interested parties could not expect that the provisions at issue—and, with them, the rule they created—could never again be amended or even, as occurred, repealed, they were entitled to expect that the anticipated consequence would or will arise with respect to themselves and all other persons subject to the same state of affairs. That state of affairs was characterized by the rule causally connecting their factual situation (disabling illness) to the effect prescribed by law (enjoyment of leave, potentially for an indefinite period, and payment of the corresponding monetary allowance). The fact that the rule disappeared—something the legislature unquestionably has the authority to bring about—cannot prevent the consequence to which they were already entitled from arising for them. This could occur only ex nunc for those who had not acquired that entitlement as of the date of the statutory amendment.

Using the cited precedents as its frame of reference, the Chamber considers that the challenged rules are not per se contrary to the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), because it is clear that the legislature has the authority to modify the conditions or requirements under which a retirement benefit is granted—where the person has not yet consolidated the right—when it deems this necessary to ensure the financial sustainability of a particular system, or when there is a disparity between the revenue received and the payment of current retirement benefits, in protection of the principles governing Social Security, constituting, in the latter case, a type of contingency cap.

Nevertheless, and without detracting from the foregoing, it should be clarified that it would indeed violate Article 34 of the Constitution to seek to apply the effects of the law, concerning the factual circumstances, conditions, or requirements for obtaining retirement benefits or pensions, to persons who had already obtained that benefit before the law entered into force, except in an extraordinary case, as stated supra. This is because, as established in the decisions cited, a retiree is entitled to have the conditions and rules under which the pension was obtained respected; that is, the conditions provided for by law at the time the retiree’s legal status became vested must be maintained.” In the case under examination (sub examine), it must be noted that the future payment of an annual salary increment (anualidad) is not an automatic benefit incorporated into every public official’s salary; rather, as acknowledged by the Procuraduría General de la República, it constitutes an expectancy of a right (expectativa de derecho) if certain conditions are met, such as completing the annual period and also receiving a rating within the evaluation parameters.

If those conditions are not met, the benefit in question would not be granted. Accordingly, the manner in which these increments will ultimately be paid, or the conditions under which payment must be made, cannot be claimed as a vested right (derecho adquirido), because there is no right to the immutability of the legal system, according to the precedent cited supra.

The challenged provisions also establish that, as of 4 de diciembre de 2018, payment of the annual salary increment will be granted to public officials only through a performance evaluation (evaluación del desempeño) in which they obtain a rating of “very good” or “excellent,” or its numerical equivalent under the defined scale, and no longer merely through the passage of time. However, this is not an innovation introduced by the regulation under review, because law nro. 9635 provides for it in Article 48; that is, a statutory provision already establishes it, and the decree, as discussed below, implements that statutory provision. Nor does this entail retroactive application of the law, because it concerns future payments of annual salary increments, not those amounts already incorporated into the public official’s assets, the amount of which remains intact regardless of whether the public official was evaluated on prior occasions or of the rating obtained.

Thus, as explained, whatever had already been acquired and included in the salary received by the employee before law nro. 9635 entered into force is preserved, with public officials retaining their vested rights and without any impact whatsoever on the salary to which they are entitled.

That said, the foregoing does not apply to public officials of the excluded institution because, as explained ut supra, the law must be applied in accordance with advisory opinion nro. 2018-19511, taking into consideration that neither the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nor the provisions of the regulations governing that law challenged in this action—specifically, the regulations implementing Title III concerning public employment—may be applied to the institution excluded by that opinion.

b- Regarding the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). The petitioner states that, by issuing the decree challenged herein, the Executive Branch legislated without authority to do so, to the detriment of the right to salary and contrary to an express provision, thereby violating the principle of statutory reservation.

As this Court has explained, the principle of statutory reservation means that executive regulations (reglamentos ejecutivos) may implement statutory provisions, but may neither increase the established restrictions nor create restrictions not contemplated by the legislature, and must rigorously respect their “essential content” (sentencia nro. 2001-005916 de las 15:28 horas de 3 de julio de 2001).

This is because the function of the Executive Branch in the case of executive regulations is directed toward supplementing, developing, applying, or implementing a law enacted by the Legislative Branch. Thus, as this Court has held, this is a regulatory power (potestad reglamentaria) subordinate to the law, which may not repeal the law, modify its content, render it ineffective, or contradict its provisions (véase la sentencia nro. 1998-006134 de las 17:24 horas de 26 de agosto de 1998). This Chamber’s case law is likewise reaffirmed to the effect that only when fundamental rights are affected, or in any other circumstance subject to statutory reservation, will a conflict between a law and a regulation be heard in this constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional); if the dispute concerns mere unlawfulness of an administrative provision, the proper course is to bring the matter in contentious-administrative proceedings (vía contencioso administrativa).

As explained in the preceding section, in this case the challenged decree reiterates what is established in the law it implements. The petitioner union contends that the challenged regulatory provisions contradict law nro. 9635 with respect to the calculation of annual salary increments, which allegedly constitutes an abuse of regulatory power by the Executive Branch and an encroachment upon the powers constitutionally assigned to the legislature. However, after analyzing the provisions of Title III of law nro. 9635 itself, the Court does not find that the provisions strictly contained in the challenged decree exceed those established by law in a manner affecting the right to salary or the principle of statutory reservation. As already stated, the salary received by public officials before law nro. 9635 entered into force remains intact; consequently, the right to salary is not affected in that respect. Likewise, regarding the provisions governing payment of annual salary increments and other incentives after that law entered into force, the regulations are grounded in the following statutory provisions:

“Article 50- Regarding the amount of the incentive. From the entry into force of this law, the annual salary increment incentive for public officials covered by this title shall be a fixed nominal amount for each salary scale, and that amount shall remain unchanged.” Article 56- Application of incentives, caps, and compensation. Incentives, compensation, caps, or annual salary increments paid as of the date this law enters into force shall apply prospectively and may not be applied retroactively to the detriment of the public official or the official’s property rights (derechos patrimoniales).” “TRANSITORY PROVISION XXV. The total salary of public servants who are active in the institutions referred to in Article 26 when this law enters into force may not be reduced, and their vested rights shall be respected…”.

“TRANSITORY PROVISION XXXI. To calculate the fixed nominal amount, as regulated in Article 50, for the annual salary increment incentive immediately following the entry into force of this law, one point ninety-four percent (1,94%) of the base salary shall be applied for professional classifications, and two point fifty-four percent (2,54%) for nonprofessional classifications, based on the base salary corresponding to the month of enero del año 2018 for each salary scale.” It should be noted that law nro. 9635 itself establishes payment of the annual salary increment and other incentives to all public officials by means of a fixed nominal amount once the law enters into force, as provided by the challenged regulations in the amendment of Articles 14 and 17 of the Ley de Salarios de la Administración Pública.

Likewise, law nro. 9635 itself establishes that future payment of the annual salary increment will not be due solely because of the passage of time, but rather on the basis of the public official’s proper performance evaluation, as stated in amended Article 14.a of the regulations at issue. Section 48 of that law provides as follows:

“Article 48- Performance-evaluation criteria. At the beginning of the year, each head of a Public Administration unit shall assign and distribute all public officials among the unit’s processes, projects, products, and services, establishing delivery deadlines and the estimated time required for their completion. Each hierarchical superior shall be responsible for monitoring this annual work plan; failure to comply shall be deemed serious misconduct (falta grave) in accordance with the applicable provisions.

For regular and frequent monitoring of work-plan activities, each administration shall establish a computer system for that purpose, to be populated by each public official with daily activities associated with those processes, projects, and products, as well as compliance with deadlines and timeframes. Each public official, including all managerial personnel, shall be responsible for updating and keeping current, in the computer system made available by the Administration, the information required to evaluate the official’s performance in accordance with the processes, projects, products, and services specifically assigned, their delivery deadlines, and the estimated time required for completion. Failure to comply shall be deemed serious misconduct in accordance with the applicable provisions.

The annual salary increment incentive shall be granted only through performance evaluation to those public servants who have obtained a minimum rating of “very good” or its numerical equivalent under the defined scale. Eighty percent (80%) of the annual rating shall be based on achievement of the annual goals established for each public official, in accordance with this chapter, and twenty percent (20%) shall be the responsibility of the head or superior.” Accordingly, insofar as this constitutional jurisdiction is concerned, no violation of the principle of statutory reservation or impairment of the right to salary is found in the manner alleged.

That said, given that the purpose of the challenged decree is to provide for application of Title III of law nro. 9635 in salary matters, with MIDEPLAN participating in matters relating to performance evaluation, it is concluded that these regulations are not unconstitutional and do not violate the right to salary or the principle of statutory reservation, provided that their scope of application is confined to what this Chamber defined with respect to that law in the precedents cited in considerando III of this judgment. Therefore, as this Chamber stated in its case law, with respect to payment of annual salary increments—a salary matter—and performance evaluation, the provisions applicable to those Branches—the Judicial and Legislative Branches—the Tribunal Supremo de Elecciones, and decentralized public entities—municipalities, state universities, and the C.C.S.S.—are their own special laws (leyes especiales).

V.Conclusion. As a corollary to the foregoing, the Chamber considers that Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H, published in Digital Supplement No. 113 of La Gaceta Digital No. 94, of 22 de mayo de 2019, entitled “Amendment to Articles 14, 17, and 22 of Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Law No. 9635 of 3 de diciembre de 2018, concerning public employment,” is not unconstitutional, provided it is construed to mean that the challenged provisions must apply only to officials of institutions that are not excluded from the application of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública pursuant to advisory opinion No. 2018-19511, issued at 21:45 hours on 23 de noviembre de 2018, as explained ut supra. The request to participate as an interested third party (gestión de coadyuvancia) filed by the Secretary General of the Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA) is denied as untimely.

VI- Documentation submitted to the case file. The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, all materials not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court in Session No. 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin No. 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary in Session No. 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

By majority vote, the consolidated actions are dismissed, on the understanding that the provisions of the challenged decree must apply solely to officials of institutions that are not excluded from application of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas in salary matters, in accordance with advisory opinion No. 2018-19511, issued at 21:45 hours on 23 de noviembre de 2018, cited in the recitals (considerandos). The request to participate as an interested third party is denied. Although Justice Cruz Castro concurs with the majority’s conforming interpretation (interpretación conforme), he also dissents and would grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) in its entirety. Justices Rueda Leal and Delgado Faith dissent and would declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional solely because it infringes the fundamental right to citizen participation.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Alejandro Delgado F.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Solano A.

Fernando Lara G.

Dissenting Opinion of Justice Cruz Castro.- The change in the payment of seniority increments (anualidades) and salary supplements (pluses salariales) earned before the law was enacted—so that they are now paid as nominal rather than percentage amounts—is unconstitutional because it constitutes a reduction of the right to salary and a retroactive application of the law Although I concur with the majority’s conforming interpretation that the exclusion of certain institutions from application of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas must be respected, the Constitutional Chamber’s decision on the legislative consultation concerning that law was very clear in defining this point. Nevertheless, I must add that I issue a separate opinion and would grant the constitutional challenge in its entirety, as explained below.

The challenged decree amends the “Regulations for Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Law No. 9635 of 3 de diciembre de 2018, concerning public employment,” so that seniority increments already received before Law No. 9635 entered into force are treated as fixed nominal amounts. I consider that this amendment clearly constitutes a salary reduction and, consequently, a violation of several constitutional provisions and principles. Without any justification, it retroactively modifies the methodology used to determine salary recognition (reconocimiento salarial).

-Beyond a conflict between subconstitutional rules—between a decree and the spirit of the law—this case involves a direct violation of constitutional provisions and principles concerning the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), and the right to salary (derecho al salario). The provision at issue disregards the basic limitations that the rule of law (Estado de Derecho) imposes with respect to workers’ vested rights (derechos adquiridos), particularly when salary is involved.

-Although there is no right to the immutability of legal rules, and the method for calculating FUTURE seniority increments may therefore be modified, previously accrued seniority increments were subject to a calculation method that must continue to be respected in the future; otherwise, vested rights and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) would be violated. It is incomprehensible that a statutory amendment infringing workers’ fundamental rights should be approved.

-Violation of the principle of non-retroactivity: Article 34 of the Constitution clearly establishes that laws may not have retroactive effect to the detriment of vested property rights (derechos patrimoniales adquiridos). Here, a regulatory provision has retroactive effect to the detriment of the right to salary. Furthermore, this is plainly an overreach of regulatory authority (potestad reglamentaria), because it goes beyond the law’s provisions. The cited law clearly provides in its Transitional Provision XXV that “The total salary of employees who are active in the institutions covered by Article 26 when this law enters into force may not be reduced, and their vested rights shall be respected,” while Article 3 of the aforementioned regulations provides: “Vested rights are the incentives, additional salaries, supplements, additional compensation, or any other benefits of an equivalent nature that, before Law No 9635 entered into force, formed part of the total salary of a permanent or interim public employee.” In applying constitutional provisions and principles, the Chamber must recognize that a consolidated legal situation exists in favor of public employees, consisting of the right to continue receiving—in the future—the actual payment of seniority increments earned before the law entered into force, and also to have such payments calculated according to the method—the percentage calculation—applicable at the time, which must be maintained not only because the law so ordered but also because Article 34 of the Constitution so provides. Payment in nominal form should apply only to seniority increments earned in the future. This protects the legal effects of a consolidated legal situation directly related to the right to salary.

-Violation of the principle of statutory reservation: as the settled case law of this Chamber has repeatedly held, restrictions on fundamental rights are reserved to statute. The right to salary is a fundamental right; any restriction established by regulation that changes the method for calculating payment of prior seniority increments—a consolidated legal situation—constitutes a violation of the principle of statutory reservation. As stated in the decision cited by the majority, “(…) The principle of statutory reservation means, insofar as relevant here, that implementing regulations (reglamentos ejecutivos) may develop statutory provisions but may neither expand the established restrictions nor create restrictions not contemplated by the legislature, and they must rigorously respect their ‘essential content.’” (Judgment No. 2001-05916 issued at 15:28 hours on 3 de julio del 2001). In this case, restrictions are expanded because the challenged regulations change the method for calculating prior seniority increments.

-Regarding the violation of the right to salary and workers’ dignity.- In general, constitutional case law has stated the following regarding the right to salary: “Salary, as compensation owed to an employee by virtue of a statutory employment relationship (relación estatutaria) for services rendered, is not merely an obligation of the employer, but a constitutionally protected right.” (See decision No. 2015-009504). This fundamental right is, moreover, unwaivable (Article 74 of the Constitution). The connection between the right to salary and human dignity appears not only in the Political Constitution but also in instruments of international law. Thus, Article 23.3 of the Universal Declaration of Human Rights provides: “3. Everyone who works has the right to just and favorable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, supplemented, if necessary, by other means of social protection.” Human dignity is the guiding criterion in developing the essential content of the right to salary and its limits, because the aim is to ensure that workers have an adequate standard of living consistent with their basic needs.

Minimum wages seek to enable public employees and their families to live with dignity; however, this salary floor does not, by itself, guarantee that the established levels actually satisfy that condition. In response to this situation, the law provides for salary increases. In this regard, freezing salaries would be unconstitutional, as would reducing salaries by changing the method for calculating seniority increments, as occurred here. Therefore, if work is conceived as an individual right whose exercise benefits society, and the State, as employer within a statutory employment relationship, is required to pay salary periodically—a constitutionally protected right (see Judgment No. 2009-008062 issued at 21:35 hours on 13 de mayo de 2009)—a regulatory provision that has the effect of reducing salaries is constitutionally unacceptable. Salary is one of the core elements of workers’ rights; for that reason, an essential change to it, as occurred here, must be enacted by statute and not by regulation. In this regard, economic crises must never justify reducing or diminishing the protection of social rights, such as the right to salary in this case.

Workers require special protection in salary matters, and here the change introduced by regulation infringes workers’ rights by using a regulation to reduce the calculation structure for a fair salary.

Fernando Cruz C.

Res: 2024007057 Dissenting opinion of Justices Rueda Leal and Delgado Faith, authored by the former.

In the sub examine, we respectfully depart from the majority opinion and would declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional because it infringes the fundamental right to citizen participation (participación ciudadana).

In relation to the foregoing, we consider that Article 9 of the Political Constitution establishes that citizen participation, beyond being a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and forms part of our fundamental-rights regime.

Indeed, in judgment no. 2013-017305 at 11:32 hours on 20 de diciembre de 2013, this Chamber held that the right to citizen participation (participación ciudadana) in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternating, and responsible (emphasis not in the original), pursuant to the amendment introduced by law no. 8364 of 1º de julio de 2003, published in La Gaceta no. 146 of 31 de julio de 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly the quality of being “participatory,” has guided subsequent constitutional and subconstitutional regulatory development. Thus, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government (gobierno participativo) can be applied efficiently and effectively, so that it does not remain merely a right on paper; examples include the referendum for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, and the popular initiative in the enactment of laws (see, among others, judgment no. 2005-05649 at 14:39 hours on 11 de mayo del 2005).

The right to participatory government not only embodies recognition, at the highest level of positive law, of the political oversight function (control político) exercised by the inhabitants of the Republic, but also entails a renewed appreciation of their role in the formulation, implementation, and oversight of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic system (a matter erroneously disregarded by the minority opinion, which downgrades citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Chamber’s line of precedent, as demonstrated below), consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As stated above, this classification of participatory government or citizen participation as a right is explained by the support afforded under several international human rights instruments.

For example, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that “everyone has the right to take part in the government of his or her country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).

Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” Similarly, Article 5 of the Inter-American Democratic Charter states: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation by citizens within a legal framework conforming to the respective constitutional order.” More emphatically, Article 6 of that Charter provides: “It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development. This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).

The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental to environmental protection:

“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs, and the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of 23 de marzo de 2021).

It is also important to emphasize that, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on 8 de octubre de 2021, the United Nations Human Rights Council granted the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:

“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and in decision-making concerning the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (Emphasis not in the original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:

“226. Public participation constitutes one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, because it is through participation that people exercise democratic oversight of State actions and can thereby question, investigate, and assess the performance of public functions. In this regard, participation enables people to take part in the decision-making process and to have their opinions heard. In particular, public participation enables communities to hold public authorities accountable for decision-making and, at the same time, enhances the efficiency and credibility of governmental processes. As previously noted, public participation requires the application of the principles of openness and transparency and, above all, must be supported by access to information, which enables social oversight through effective and responsible participation” (emphasis added).

This position had also been adopted in the judgment of 19 de septiembre de 2006 concerning the case of “Claude Reyes et al. v. Chile,” which held:

“86. In this regard, the State’s actions must be governed by the principles of openness and transparency in public administration, making it possible for persons subject to its jurisdiction to exercise democratic oversight of State actions, so that they may question, investigate, and assess whether public functions are being properly performed. Access to information under State control that is of public interest may facilitate participation in public administration through the social oversight that such access makes possible. 87. Democratic oversight by society through public opinion fosters transparency in State activities and promotes officials’ accountability for their public administration. Therefore, for persons to exercise democratic oversight, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. Allowing the exercise of such democratic oversight fosters greater participation by people in matters of societal interest.” (Emphasis added).

In addition, the Inter-American Court of Human Rights, in the judgment of 27 de noviembre de 2023 issued in the case of “Habitantes de la Oroya v. Peru,” held:

“B.2.5.2. Right to political participation 150. The right of citizens to participate in the conduct of public affairs is enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention270. With respect to environmental matters, the Court has established that participation constitutes a mechanism for incorporating citizens’ concerns and knowledge into public-policy decisions that affect the environment. Likewise, participation in decision-making increases governments’ capacity to respond promptly to public concerns and demands, build consensus, and improve the acceptance of and compliance with environmental decisions271. In this regard, the Escazú Agreement states that each State Party ‘shall ensure the public’s right to participation and, for that purpose, commits to implementing open and inclusive participation in environmental decision-making processes, based on domestic and international regulatory frameworks’272.

151. The Court further notes that the right to political participation in environmental matters is enshrined in various instruments of international law, such as the Stockholm Declaration273, the Nairobi World Charter for Nature274, the Rio Declaration275, the Aarhus Convention276, and the Convention on Biological Diversity277. At this juncture, the Court considers it appropriate to recall that reference to sources, principles, and criteria of the international corpus juris, in this case concerning environmental matters, does not mean that it assumes jurisdiction over other treaties or recognizes them as binding upon States. These rules are used as interpretive criteria for determining the scope of the rights protected by the American Convention and other instruments that are binding upon the State and over which the Court has jurisdiction, pursuant to Article 29 of the Convention278.

152. The Court has found that the right to participate in public affairs enshrined in Article 23.1.a) of the American Convention establishes the obligation of States to guarantee the participation of persons under their jurisdiction in decisions and policies that may affect the environment, without discrimination and in an equitable, meaningful, and transparent manner, for which purpose they must first have guaranteed access to relevant information. Likewise, with regard to public participation, the State must guarantee opportunities for effective participation from the earliest stages of the decision-making process and inform the public of those opportunities for participation. Finally, mechanisms for public participation in environmental matters vary and include, among others, public hearings, notification and consultations, participation in processes for formulating and implementing laws, as well as judicial review mechanisms279.

(…)

B.3.6.2. Right to political participation 256. The Court recalls that the right to political participation is one of the fundamental pillars of democracy, because through its exercise people may place limits on State actions and question, investigate, and assess the performance of public functions. Participation enables people to take part in the decision-making process and thereby participate in the conduct of public affairs that affect the environment. This Court has emphasized that this right entails the obligation of States to guarantee people’s participation in decisions that may affect the environment, which is related to the obligation to provide relevant information. Such participation must be effective from the earliest stages of the decision-making process, which may be accomplished through various mechanisms (supra para. 152).” Accordingly, this recognition of citizen participation under international instruments has a hermeneutical effect on its legal nature, transforming it from a constitutional principle into a genuine collective fundamental right.

In this way, citizen participation (participación ciudadana) represents an essential aspect of this century’s democratic and republican model, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as defining elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy on political decision-making—a key issue where governance is concerned. Thus, within the framework of this type of regime—that is, with active and full citizen participation—participatory government has a greater impact, promoting decision-making through more open and transparent means.

Indeed, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons may assert their rights or express their views, actively participating in matters of national or local importance and bringing to the Administration’s attention any irregularities or objections concerning a project to be developed.

Accordingly, the public hearing is an instrument typical of a republican democracy, through which citizen participation in the public decision-making process is encouraged. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that ensures the greatest possible participation by persons who may be affected; therefore, any action or omission that hinders such participation constitutes a clear violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223, issued at 12:34 p.m. on November 27, 2009).

As regards the participatory nature of the public hearing, as indicated above, Article 9 of the Political Constitution itself requires it, because the designation “participatory” set forth therein means, among other things, that the Government must act as a coordinator of what has been determined through public deliberation when such deliberation is mandatory, while, in formulating public policy, within the possibilities afforded by the legal framework currently in force, it is required to hear the views of affected individuals or groups, whether or not those views are binding.

In other words, in today’s republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in exercising their right to participatory government, but also numerous instruments of various kinds through which they may assist in governmental decision-making and political oversight, thereby enabling them to exert direct influence on major public decisions.

In this context, it should be emphasized that this Court, in judgment no. 2018004117, issued at 9:15 a.m. on March 13, 2018, elaborated on public consultation (consulta pública) in environmental matters, stressing that this mechanism is a cornerstone of environmental decision-making. Likewise, by way of soft law, it relied on an instrument of particular relevance to access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Decision-Making on Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this regard, the aforementioned ruling stated:

“The Aarhus Convention, for its part, provides in Article 6.2.3.4:

“2. When an environmental decision-making process is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, either by public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall refer in particular to:

• a)The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be taken; b) The nature of possible decisions or the draft decision that may be adopted; c) The public authority responsible for making the decision; d) The envisaged procedure, including, where such information can be provided:
• i)The date on which the procedure will commence; ii) The opportunities available to the public to participate in the procedure; iii) The date and location of any proposed public hearing; iv) The public authority from which relevant information may be obtained and with which that information has been deposited for examination by the public; v) The public authority or any other public or competent body to which comments or questions may be submitted, and the time period established for communicating comments or questions; vi) An indication of the environmental information relevant to the proposed activity that is available; and e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3. Reasonable time frames shall be provided for the various phases of the public participation procedure, allowing sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively throughout the environmental decision-making process.

4. Each Party shall take measures to ensure that public participation begins at the outset of the procedure, that is, when all options and solutions remain open and effective public participation can take place.” In accordance with the foregoing, consultation must be promoted transparently and with as much information as possible. This results in better management of natural resources, contributes to transparency, and supports the proper management of public funds. It should be recalled that environmental matters concern all members of society, not only the government; accordingly, every citizen is also responsible for safeguarding environmental conservation and pursuing sustainable development (desarrollo sostenible). This is why it must comprehensively encompass the various sectors of the population (…)”. (Emphasis added).

In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber underscored that a citizen hearing, as an expression of the democratic principle, must not become a mere formality that simply has to be scheduled, although neither should it be used merely as an obstacle to the issuance of an administrative decision.

In connection with the foregoing, this Chamber has repeatedly held that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate effect, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Authorities. Thus, in judgment no. 1992-3194, issued at 4:00 p.m. on October 27, 1992, it stated:

“(…) The Political Constitution, according to the unanimous contemporary understanding thereof, is not only ‘supreme’ as the criterion for the validity of both itself and the remainder of the legal system, but is also a body of legally binding fundamental rules and principles, which are therefore enforceable in and of themselves against all public authorities and private persons alike, without the need for other rules or acts to develop them or make them applicable—except in exceptional qualifying cases in which their application would be impossible without such rules or acts—with the consequence that both administrative and judicial authorities have the power and duty to apply Constitutional Law directly and in its fullest sense, even in the absence of a lower-ranking rule or by declining to apply rules that conflict with it.” For its part, in decision no. 1995-1185, issued at 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Court confirmed:

“If the Political Constitution has supreme normative force, it must effectively shape and condition the validity and effectiveness of every lower-ranking or subordinate rule, and it serves as the standard by which the actions of any public authority and even private parties are deemed legitimate or illegitimate.... In Costa Rica, the principle of constitutional supremacy is not only expressly enshrined in Article 10, but is also very clearly supplemented with respect to the body entrusted with maintaining or preserving it, as we shall discuss below. What we have stated thus far revolves around the fact that the Constitution has direct effect and is binding without the intermediation of any other rule. For that reason, every authority generally has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights (derechos fundamentales) contained in the Political Constitution. Were this not the case, the entire argument concerning the hierarchy of constitutional rules, principles, and values would be reduced to an untenable fantasy.

It would be mere science fiction, an abstraction in which two legal worlds simultaneously exist on different planes without any communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and treaty-based right that stands as a defining quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct effect and are binding without the need for any implementing rule. Moreover, their implementation through subconstitutional legislative development and the application thereof is not beyond judicial review of constitutionality when regulations, actions, or omissions are identified that impair the core content (Kernbereich) of that constitutional interest.

Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible for the constitutional and treaty-based tenets of participatory democracy to be developed through various subconstitutional rules, such as Article 361 of the Ley General de la Administración Pública, which provides:

“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing concerning draft provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be given an opportunity to state their views within a period of ten days, unless duly recorded reasons of public interest or urgency in the preliminary draft preclude such an opportunity.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public comment for the period specified in each case.” Because an executive decree is a provision of general application, its preparation must be publicized and brought to the attention of the interested population and affected bodies; correspondingly, those persons and bodies must be given an opportunity to express their views on the matter.

In the case at hand, there is no evidence that Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H was properly publicized or that interested persons or bodies were afforded an opportunity to participate. It should be noted that the Minister of National Planning and Economic Policy, during the hearing (audiencia) granted in these proceedings, stated: “because the Executive Branch had no discretion that could have arbitrarily affected the Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), there were no grounds for granting a hearing, which lacked relevance and necessity in view of the institutional urgency to define, by regulation, matters relating to seniority payments, among other salary components.” Likewise, the Minister of Finance stated: “this Ministry maintains that Executive Decree 41729-MIDEPLAN-H of May 22, 2019, was issued in compliance with the provisions established in Title III of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas and the Regulations to Title III of that same law, and that, due to the urgency arising from the public interest (interés público), the different decentralized entities were not granted a hearing, in order to ensure uniform and consistent compliance with the provisions of the law throughout the Public Administration.

(…) It should be noted that, in light of what the petitioner union stated regarding this issue, its assertions cannot be accepted, because the failure to consult it on the preliminary draft of this Law does not constitute a violation of due process (debido proceso) with respect to the right to be heard (derecho de audiencia), since such consultations were covered by the exception based on reasons of public interest and urgency, which prevails over private interests.” Subsection 2 of Article 361, transcribed ut supra, establishes the possibility of omitting the hearing “when duly recorded reasons of public interest or urgency preclude it in the preliminary draft (anteproyecto).” Precisely because this is an exception to the rule of citizen participation (participación ciudadana), public disclosure (publicidad), and transparency (transparencia) in public administration, the reasons must not only be expressly recorded but also reasonably justified.

However, the recitals (considerandos) of the challenged decree contain no reference whatsoever to the omitted hearing; therefore, prima facie, the lack of justification in this regard is manifest and evident. Furthermore, the burden of demonstrating proper citizen participation—which entailed either granting the hearing or providing the corresponding proper justification—must be borne by the public administrations involved, since they were responsible for the rulemaking procedure (procedimiento de formación).

Accordingly, we dissent and declare Executive Decree No. 41729-MIDEPLAN-H unconstitutional solely because it infringes the fundamental right to citizen participation. Since we consider that the constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad) affects the entire body of regulations, it is unnecessary to rule on the remaining claims, as this Chamber has consistently held from the outset in numerous cases (see judgments Nos. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633, and 1990-001463, among others).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

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Revisión del Documento *CO* Res. 2024007057 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y diez minutos de catorce de marzo de dos mil veinticuatro.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas por [Nombre01 001], mayor, casado una vez, médico especialista, portador de la cédula de identidad nro. [Valor 001], en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), tramitada en expediente nro. 19-015299-0007-CO y [Nombre01 002], mayor, casado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad nro. [Valor 002], en su calidad de Secretario General del Sindicato Nacional de Enfermería y Afines, tramitada en el expediente nro. 19-019447-0007-CO-; contra el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital nro. 94 de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”. Interviene la Procuraduría General de la República, el Ministro de Hacienda y la Ministra de Planificación.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13 horas 10 minutos de 23 de agosto de 2019, [Nombre01 001] en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), en expediente nro. 19-015299-0007-CO, solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo nro. f41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital No. 94 del 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”. Manifiesta que el decreto cuestionado lesiona los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los miembros del sindicato que representa. Acusa que la intención del legislador al dictar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635, fue clara en cuanto a respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los empleados públicos, amparados en el artículo 34 de la Constitución Política y, por ello, dispuso que los cambios introducidos en la Ley de Salarios Públicos regirían para el futuro y no podrían afectar los beneficios salariales que estuvieran devengando los funcionarios públicos a la entrada en vigencia de ley.No obstante, argumenta que el decreto cuestionado modifica la forma de pago y de cálculo de las anualidades ya ganadas por los trabajadores de la Caja Costarricense de Seguro Social, de manera tal que, se dejarán de pagar en forma porcentual para ser pagadas de modo nominal y con un cálculo retroactivo, con lo cual, se le está dando a la ley un efecto retroactivo por medio de un decreto ejecutivo que la interpreta en forma errónea. Señala que se da una afectación retroactiva sobre los salarios de los trabajadores en relación con las anualidades y los pluses salariales que se reciben en forma porcentual, para cambiarlos a una forma nominal, lo que afecta el salario de todos los funcionarios públicos del país y sus condiciones económicas, pues se modifica su situación salarial al convertir las anualidades y los pluses salariales que se han adquirido en el transcurso del tiempo y que son pagadas en forma de proporción matemática, a valor nominal.Recalca que el decreto cuestionado se contrapone a los artículos 50, 54, 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y a los Transitorios XXV, párrafo primero y XXXI de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas. Explica que la inconstitucionalidad fue analizada en el criterio jurídico DJ-03414-2019 de 2 de julio de 2019, emitido por la Dirección Jurídica con rango de Subgerente de la Caja Costarricense de Seguro Social, en relación con el “Acta o acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la Ley 9635”, de 20 de febrero de 2019. Finaliza solicitando que se declare la inconstitucionalidad del decreto de cita.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta la parte accionante para promover esta acción de inconstitucionalidad, el representante del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME) señala que le asiste el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. en tanto acude en defensa de intereses corporativos de su representado.
3. 3Mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 22 de octubre de 2019, se apersona el magistrado Fernando Castillo Víquez para señalar que, en vista de que su hermano labora como médico especialista para la Caja Costarricense de Seguro Social, estima que le asiste razón de inhibitoria en este asunto. Además, manifiesta que lo reclamado en esta acción tiene relación directa con el acuerdo suscrito entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales relativo a la conversión de sobresueldos percibidos por los funcionarios de esa institución en montos fijos, de conformidad con lo establecido en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635; acuerdo cuya constitucionalidad está siendo conocida en el expediente nro. 19-014962-0007-CO en el que también estimó necesario inhibirse y donde su solicitud fue aceptada. Por tal razón, solicita que se trasladen los autos a la Presidencia de la Sala Constitucional a fin de que se resuelva lo que en derecho corresponda.
4. 4Por resolución de 8 horas 05 minutos de 24 de octubre de 2019, el presidente a.i. de la Sala Constitucional, admite las razones de inhibitoria esbozadas por el magistrado Fernando Castillo Víquez y se le tiene por separado del conocimiento de este proceso, ordenando que se haga la comunicación correspondiente a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para que se proceda a su sustitución.
5. 5Mediante oficio presentado en la Secretaría de la Sala el 28 de octubre de 2019, la Presidencia de la Corte Suprema comunicó que, realizado el sorteo nro. 7424, fue seleccionado el magistrado suplente José Paulino Hernández Gutiérrez para sustituir al magistrado Castillo Víquez.
6. 6Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 5 de noviembre de 2019, se apersona el accionante [Nombre01 001], en su condición de Presidente del Sindicato Nacional de Médicos Especialistas, para ampliar los criterios de esta acción de inconstitucionalidad e indica que la legitimación para interponer este proceso, aparte de asunto previo que señaló como base, se fundamenta en la defensa de los intereses corporativos y colectivos de los miembros de su representado de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, por cuanto esta acción pretende defender los derechos laborales de los agremiados al sindicato que representa. Considera que la redacción del decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H que impugna, afecta a los agremiados médicos especialistas, pero también a la totalidad de los trabajadores públicos del país, pues a todos se les modificarán sus condiciones salariales al convertir las anualidades y pluses salariales que se han adquirido en el transcurso del tiempo y que son pagadas en forma de proporción matemática a valor nominal, lo cual le da un efecto retroactivo al reglamento cuestionado.Manifiesta que, de acuerdo con el artículo 339 del Código de Trabajo, el Sindicato Nacional de Médicos Especialistas que representa, cuenta con la legitimación correspondiente para iniciar directamente este proceso. Reitera las pretensiones planteadas en esta acción de inconstitucionalidad.
7. 7Por resolución de las 14 horas 55 minutos de 6 de enero de 2020, se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de Hacienda y a la ministra de Planificación Nacional y Política Económica.
8. 8Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 27 de enero de 2020, se apersona Julio Jurado Fernández en su condición de procurador General de la República para contestar la audiencia conferida.

Sobre las disposiciones que rigen el cálculo de las anualidades en el sector público: argumenta que, según el sindicato accionante, la normativa impugnada le cambió el sentido a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635 y le está otorgando efectos retroactivos -contrarios al artículo 34 de la Constitución Política-, a las normas relacionadas con la nominalización de las anualidades. Señala que el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública -adicionado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- en el cual se regula lo relativo al cálculo de las anualidades, dispone:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

(Así adicionado por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018 que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166).

Señala que, además, debe citarse el artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166, así como los Transitorios XXV párrafo primero y XXXI de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, cuyos textos se transcriben a continuación:

“Artículo 56- Aplicación de los incentivos topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales”.

(Así adicionado por el artículo 3 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018 que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166).

“TRANSITORIO XXV- El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

(...)” “TRANSITORIO XXXI- Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50 en el reconocimiento de incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Sobre los derechos adquiridos en materia salarial: manifiesta que, en relación con los derechos adquiridos, la Sala Constitucional ha indicado que son aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de su titular, por lo que no se consideran como tales las simples expectativas, y que las situaciones jurídicas consolidadas son las que no pueden ser modificadas nunca, así como también ha sostenido que el derecho adquirido es aquella circunstancia ya consumada en la que una cosa, material o inmaterial, ha ingresado o incidido sobre la esfera patrimonial de la persona, de manera que esta experimenta una ventaja o un beneficio constatable (ver sentencia No. 1997-002765 de las 15 horas 03 minutos de 20 de mayo de 1997, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-238489). Agrega que, en lo que se refiere a los derechos adquiridos en materia salarial, su representada ha sostenido que el sistema remunerativo puede modificarse a futuro, siempre que no se afecte el monto global del salario.

Manifiesta que cuando se le consultó a la Procuraduría si los servidores de la antigua Dirección Nacional de Comunicaciones que continuaron laborando para la empresa Correos de Costa Rica S.A. después de la promulgación de la Ley de Correos nro. 7768 de 24 de abril de 1998, tenían un derecho adquirido a seguir percibiendo anualidades y carrera profesional, se indicó que los derechos adquiridos de esas personas “…se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido” (ver Dictamen C-279-98 de 21 de diciembre de 1998); posición que se reiteró en los pronunciamientos C-084-2003 de 26 de marzo de 2003, OJ-110-2015 de 24 de setiembre del 2015 y OJ-161-2017 de 15 de diciembre del 2017. Agrega que, en lo que concierne a la posibilidad de modificar las condiciones bajo las cuales se prestan servicios personales al Estado, la Procuraduría General ha indicado que el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que está disfrutando, puesto que ello entra en el ámbito de decisión del legislador y de la Administración, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de esta última, pues al hacerlo está aceptando el régimen que configura la relación estatutaria.

Argumenta que ha sido criterio consolidado que el funcionario carece de un derecho adquirido general al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o a impedir su modificación. (Dictamen C-156-2015 de 19 de junio de 2015). Señala que, en síntesis, el legislador puede realizar cambios en las condiciones bajo las cuales se prestan servicios al Estado, siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esos cambios. Aduce que el respeto a los derechos adquiridos implica, en lo que a la materia salarial se refiere, no disminuir el salario percibido por las personas a las que van dirigidos los cambios normativos. Señala que, en la situación específica que se analiza, considera la Procuraduría que tanto la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Reglamento al Título III de esa ley (Decreto nro. 41564 de 11 de febrero del 2019), respetan los derechos salariales adquiridos por los servidores a los que van dirigidos los cambios relativos al cálculo de los componentes salariales. Argumenta que la Ley de Salarios de la Administración Pública es clara al disponer, en su Transitorio XXV que:

"El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan” mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635 integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino".

Indica que, concretamente, en lo que concierne a las anualidades, la forma de calcularlas dispuesta en las disposiciones cuestionadas, no lleva consigo una disminución del salario total que percibían los servidores públicos al 4 de diciembre del 2018, que es la fecha de entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues las sumas ya percibidas por ese incentivo se mantienen en el salario de cada servidor, sin disminución alguna, de manera tal que la nominalización a la que alude el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se empezó a aplicar a partir de la entrada en vigencia de esa ley. Añade que, distinta hubiese sido la situación si, a las anualidades ya acumuladas por cada funcionario, calculadas de acuerdo con las disposiciones vigentes al momento en que las obtuvieron, se les hubiese aplicado las nuevas reglas de cálculo, pues eso sí implicaría una disminución del salario total de cada servidor; sin embargo, no es eso lo que disponen las normas que se impugnan, por lo que la aplicación de éstas últimas no ha implicado disminución alguna en el salario total de los servidores públicos.

Manifiesta que, de la revisión de las normas de rango legal que rigen el pago de anualidades, como de las disposiciones reglamentarias que se impugnan, no aprecia la Procuraduría General que exista contradicción alguna entre ambas, lo cual descarta que las segundas hayan modificado el sentido de la ley para conferirle un efecto retroactivo contrario a los derechos adquiridos de sus destinatarios. Concluye que, en criterio de la Procuraduría General, la acción debe ser declarada sin lugar.

1. 9Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 31 de enero de 2020, se apersonan María del Pilar Garrido Gonzalo en su condición de Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, así como Rodrigo Alberto Chaves Robles en su calidad de Ministro de Hacienda, y manifiestan que no hay ninguna norma en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas, que indique que las anualidades deban seguirse pagando de manera porcentual. Señalan que el criterio jurídico DJ-03414-2019, emitido por la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, expone consideraciones sobre el Decreto Ejecutivo impugnado y, a partir de ello, se recomendó a la Junta Directiva de esa institución, que se mantuvieran los alcances de lo acordado con los grupos sindicales, sin que en ese documento se expusiera -de manera expresa- que el citado cuerpo normativo sea inconstitucional.Manifiestan que la parte accionante sostiene, de manera errónea, que los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI indican que las anualidades que las personas servidoras públicas hubiesen acumulado con antelación a la entrada en vigencia del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debían seguirse pagando a futuro de manera porcentual. Estiman que, para desvirtuar este argumento del accionante, basta con referirse a la redacción de los artículos invocados para constatar que su afirmación es errónea, dado que parte de una lectura subjetiva del texto legal y no de lo que realmente dispone. Recuerdan que el numeral 50 establece:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

A partir de la transcripción anterior, consideran que ese ordinal lo que regula es el monto y no el mecanismo de revalorización, dado que incluso aclara que, a partir de ese artículo, es nominal, fijo, e invariable, por lo que estiman que queda claro que el derecho que existe para los funcionarios es a mantener el monto que hubiesen percibido por concepto de anualidad hasta el 3 de diciembre de 2018 inclusive, sin importar el porcentaje con el que las anualidades hubiesen sido calculadas y reconocidas al momento de su otorgamiento, sin que exista derecho alguno que se pueda derivar del ordinal anterior, asociado a un determinado mecanismo de cálculo y revalorización de la respectiva anualidad. Continúan señalando la necesidad de transcribir el numeral 54 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, que señala:

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018” (el resaltado no es original).

Manifiestan que, al igual que con el ordinal 50 anterior, el accionante interpreta -de manera errónea- que dicha norma establece que las anualidades que se hubiesen obtenido con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 deben conservar la fórmula de cálculo y revalorización que tenían cuando fueron reconocidas. Empero, señalan que al realizarse una lectura cuidadosa de este artículo 54, resulta claro que, más bien, lo que dispone es precisamente lo contrario, ya que las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 conservan el monto reconocido y revalorizado hasta la fecha dispuesta por la norma, de modo que no se causen afectaciones a la masa patrimonial efectiva percibida por los funcionarios. Indican que, en concordancia con lo anterior, la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica nro. OJ-041-2019 de 29 de mayo de 2019, ante consulta realizada por el diputado Pedro Muñoz Fonseca respecto de la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la Caja Costarricense del Seguro Social en lo que al tema de las anualidades se refiere, indicó en lo de interés:

“(…) no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a períodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.

La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales (...)” (el destacado es suplido).

Agregan que, de igual forma, posteriormente ante la consulta de si ¿Los incentivos que se pagan de forma porcentual deben pagarse de forma nominal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley nro. 9635?, se añadió:

“El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. (...).

Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.°9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva” (sic).

Argumentan que, lo anterior confirma que la parte accionante no lleva razón en sus interpretaciones y que más bien, el Poder Ejecutivo ha actuado en estricto apego a la reforma que realizó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual se ha logrado contener el crecimiento exponencial en materia de salarios públicos en una coyuntura de crisis fiscal, y manifiestan que prueba de ello es que, de acuerdo con datos suministrados por la Dirección General de Servicio Civil, en 2019 se logró obtener un ahorro en el pago de anualidades, producto de la nominalización que asciende a la suma aproximada de ¢4.559.321.388 para 102.711 servidores del Régimen de Servicio Civil sujetos a la Escala de Sueldos de la Administración Pública. Argumentan que, en suma, las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 constituyen un derecho adquirido, por lo que no pueden ser disminuidas, pero esta afirmación no puede ser equiparada a que deban seguirse pagando en forma porcentual.

Señalan que las posibles futuras anualidades constituyen una expectativa de derecho y, además, dependen del cumplimiento de las condiciones establecidas por la propia Ley, por lo que no habría posibilidad de que se reconocieran con una fórmula de cálculo distinta a la prevista. Continúan señalando que es necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 56 del mismo cuerpo normativo, que establece:

“Artículo 56.- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales” (el resaltado no es original).

Indican que el canon transcrito, contrario a lo que considera la parte actora de este proceso, más bien confirma el correcto actuar del Poder Ejecutivo, pues conforme lo indica la parte resaltada, los incentivos y anualidades ya remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley, deben ser protegidos y sus montos no pueden ser variados, sin que esto implique la remota posibilidad de establecer mecanismos -como la nominalización establecida en la propia ley- para administrar el crecimiento de los montos que a futuro deban pagarse. Indican que, por su parte, el Transitorio XXV dispone:

“TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten” (el resaltado no es original).

Argumentan que como se ha explicado, la nominalización de los componentes salariales se realizó con los montos que los funcionarios ya venían percibiendo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley, de modo tal que ni siquiera es posible afirmar que hubo algún proceso de recálculo, dado que la nominalización de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, simplemente consistió en tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro; montos que en realidad tampoco nunca han sido un derecho subjetivo, dado que eran simplemente un aspecto colateral que podía presentarse o no cuando se hicieran ajustes al salario base. Señalan que, sobre este último punto es necesario detenerse para señalar que, si bien es usual que en el sector público se realicen aumentos de manera semestral, estos aumentos lo que deben garantizar como imperativo legal, es la compensación del valor adquisitivo del dinero; es decir, la inflación, lo cual no obsta para que, en determinadas ocasiones, se pueda reconocer un incremento más generoso, sin que esto constituya una obligación, según las posibilidades económicas de la coyuntura de la negociación salarial, por lo tanto, tampoco es posible ni correcto afirmar que las anualidades u otros incentivos ligados al salario base, tuviesen en algún momento un ritmo de crecimiento constante por mandato legal, sino que este dependía de la política salarial que estableciera la administración respectiva. En lo que al Transitorio XXXI se refiere, este dispone:

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Señalan que este transitorio tampoco guarda relación con el reclamo del accionante, dado que no se cuestiona el mecanismo que se utilizó para establecer el monto nominal de los pluses que se le reconozcan a los funcionarios con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, que es lo que efectivamente la norma transcrita regula, por lo que no se comprende el motivo para invocar dicha norma, más allá de un error en el escrito de interposición y, por lo tanto, consideran que carece de todo interés hacer algún análisis sobre este punto. Argumentan que el accionante afirma que, con la emisión del decreto impugnado, se le dio un efecto retroactivo a la nominalización de las anualidades, en perjuicio de los derechos adquiridos de los funcionarios. Sobre el particular, señalan que no cabe duda de que las anualidades que se han otorgado a los funcionarios a partir de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño del año anterior y el cumplimiento de un año más en la administración pública, constituyen un derecho adquirido de carácter monetario, según el monto que se hubiese reconocido; sin embargo, estiman que esta situación no es equiparable a reconocer -como ritmo de crecimiento- una determinada fórmula de revalorización, que es lo que consideran que pretende el accionante.

Aducen que tampoco se comparte que exista el más mínimo indicio de aplicación retroactiva, debido a que, a ningún funcionario, como producto del decreto ejecutivo impugnado, se le varió el monto que percibía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que se rechaza que se esté presentando una infracción del artículo 34 de la Constitución Política. Indican que no se puede pasar por alto que las regulaciones previas a la modificación incoada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispusieran de un mecanismo que asegurara un ritmo de crecimiento en concreto para las anualidades, en razón de que esto podía darse como una consecuencia colateral de un incremento en las bases salariales; sin embargo, ese crecimiento exponencial de las remuneraciones se daba por el poco control con el que históricamente se hicieron los ajustes de los salarios base, pero aún con las regulaciones anteriores era posible, con un estudio muchísimo más complejo, realizar estos ajustes sin que las repercusiones en pluses fuesen tan altas.

Aducen que el mencionado criterio jurídico DJ-03414-2019 de 2 de julio de 2019, de la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, realizó un análisis de legalidad del decreto impugnado frente al “Acta de Acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la ley 9635”, firmada a las 20 horas del 20 de febrero de 2019, pero no se refirió, ni analizó de forma expresa, la constitucionalidad de esa normativa reglamentaria. Añaden que los alegatos de la parte actora se circunscriben a un conflicto de mera legalidad entre lo que el accionante considera que disponen los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, frente a lo que, en su consideración subjetiva, es un abuso del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con el texto legal -aunque no lo indica expresamente, es constatable al leer los argumentos y su idea central-, por lo que estiman que este asunto debería ser declarado inadmisible, debido a que lo correspondiente es que sea dirimido por la jurisdicción ordinaria, según lo preceptuado en el artículo 49 Constitucional, por lo que solicitan que así sea declarado.

1. 10Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 25, 26, 27 del Boletín Judicial, los días 7, 10 y 11 de febrero de 2020.
2. 11A través de documento entregado en la Secretaría de la Sala el 5 de marzo de 2020, se apersona Marvin Atencio Delgado en su calidad de Secretario General del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), y presenta solicitud de coadyuvancia activa en esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que la organización sindical representada por su persona, es representante de Profesionales en Ciencias Médicas y, por lo tanto, sujeta a la aplicación de la normativa impugnada, por lo que señala su adhesión total a los argumentos esgrimidos por la parte accionante, en el tanto, de una lectura de los artículos objeto de impugnación, es claro que se trata de normas que van en perjuicio del principio de legalidad, irretroactividad de la ley, intangibilidad de los actos administrativos, intangibilidad de la remuneración salarial, así como del principio de la especialidad de las normas, específicamente la Ley de Incentivos Médicos nro. 6836.Considera que lleva razón el accionante, al indicar que las normas que se impugnan introducen variaciones en el salario para los trabajadores profesionales y, por tanto, constituyen una violación a situaciones jurídicas consolidadas de los profesionales en ciencias médicas que representa. Solicita se admita a su representado como coadyuvante activo y se declare con lugar la acción planteada.
3. 12Mediante resolución de la Presidencia a.í. de la Sala Constitucional de las 9 horas 44 minutos de 5 de marzo de 2020, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al ministro de Hacienda y a la ministra de Planificación Nacional y Política Económica. De igual manera, se dispuso trasladar el expediente a la oficina que por turno le corresponde para su estudio de fondo.
4. 13En sentencia interlocutoria nro. 2020-017139 de las 9:15 horas de 9 de septiembre de 2020, el Pleno de la Sala Constitucional dispuso acumular a esta, la acción de inconstitucionalidad que se tramita en el expediente nro. 19-019447-0007-CO, y tenerla como una ampliación, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
5. 14En acción de inconstitucionalidad nro. 19-019447-0007-CO presentada en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 15:40 horas de 17 de octubre de 2019, se apersona [Nombre01 002], mayor, casado, vecino de San José, portador de la cédula de identidad CED01. [Valor 002], en su condición de Secretario General del Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), para presentar acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H, de "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”. Indica que el artículo 1 de este decreto ejecutivo vino a modificar el citado ordinal 14 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, a efectos de establecer, en su inciso a), que las "anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y se mantienen en el tiempo como montos nominales fijos".Alega que tal redacción no es acorde con el texto de la Ley nro. 9635, Título III que, en su artículo 50, establece que: "A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable". Argumenta que la norma legal es clara al establecer que el cálculo normal será "a partir" de su entrada en vigencia (del 4 de diciembre de 2018 en adelante); sin embargo, la norma reglamentaria impugnada violenta el espíritu de la norma legal y se extralimita al establecer que el cálculo nominal también se aplicará de forma retroactiva a las anualidades ya recibidas. Afirma que el artículo 56 del Título III de la Ley nro. 9635, también es claro al indicar que "las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales".Aduce que el decreto impugnado pretende cambiar el sentido de la Ley nro. 9635, y dar un efecto retroactivo sobre las anualidades recibidas, con lo que se infringe el artículo 34 constitucional y los principios de reserva de ley e interdicción de la desviación de poder. Añade que el artículo 14 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, reformado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado nro. 41729-MIDEPLAN-H, establece en su inciso c) que el "cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los Transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N°9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018".Argumenta que esto supone una drástica disminución en el monto de las anualidades que infringe el principio de igualdad. Señala que el artículo 17 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, modificado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado nro. 41729-MIDEPLAN-H, dispone con la nueva redacción, que los "montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos", en clara violación del principio de irretroactividad y del espíritu de la Ley nro. 9635. Afirma que la norma transgrede el derecho al salario digno y justo, por ser excesivos, desproporcionados e irrazonables los rebajos que se aplican al cálculo de las anualidades. Insiste en que la disminución en las anualidades supera los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Añade que el artículo 22 del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, modificado mediante el Decreto Ejecutivo impugnado, establece una serie de parámetros de evaluación de los trabajadores, con total desconocimiento de la realidad nacional, pues pretende valorar en un 80% al trabajador con base en metas que se le impondrán, cuando lo cierto es que, en este país, no logra ejecutarse correctamente el 60% del Presupuesto Nacional, además, ni la Contraloría General de la República es capaz de frenar actos multimillonarios en dólares de defraudación o por incumplimiento de contratos estatales, por lo que resulta risible que se le pida al funcionario que sea capaz de hacer más que lo que se le pide al ente.Argumenta que, además, se asignan funciones al Ministerio de Planificación, en materia de empleo público, que se contraponen con la autonomía constitucional de la Caja Costarricense de Seguro Social. Asevera que el decreto impugnado tendrá, como efecto a futuro, que se acabe con el derecho de los trabajadores a las anualidades. Señala que, con el tiempo, las anualidades llegarán a tener un valor nominal de casi cero y dejarán de ser un estímulo económico que permita aumentar y mejorar la eficiencia de los trabajadores. Afirma que, en definitiva, en el futuro, el salario compuesto con anualidades no tendrá significado real para el trabajador. Alega que se infringe el principio constitucional de unidad de la seguridad social, en tanto que el decreto cuestionado infringe el derecho a un salario decente. Acusa que se somete al trabajador a un trato cruel y degradante al disponer de su salario de forma ilegítima.Sostiene que no se toma en cuenta el esfuerzo realizado por el trabajador para formarse o capacitarse, ni tampoco el desgaste físico, mental y moral que significa trabajar en situaciones críticas. Reclama que el Poder Ejecutivo quebrantó el debido proceso, el derecho de audiencia y el principio de confianza legítima, al emitir unilateralmente el decreto impugnado pues, luego de la entrada en vigencia de la Ley nro. 9635, se había dado un punto de encuentro entre el Gobierno, autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social y sindicatos, sobre temas de implementación de la referida normativa legal, lo que permitió llegar a un consenso efectivo que se concretó en los acuerdos del 20 de febrero de 2019; sin embargo, en mayo de 2019, se firmó y publicó el decreto impugnado, sin previa consulta a los afectados, lo que modifica el espíritu de ley y que reforma el Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H que, en su momento, sí fue consultado con las partes interesadas.Concluye que, en definitiva, se infringen los artículos 9, 11, 33, 34, 39, 40, 41, 50, 56, 68, 73, 74 y 129, de la Constitución Política y solicita que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
6. 15Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 1 de marzo de 2022, se apersona José Antonio Barletta Chaves, en su condición de apoderado especial judicial de la parte accionante Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (SINAME), para manifestar que, en atención al contenido de esta acción, se hace eco de lo resuelto por este Tribunal en la sentencia nro. 2021-025969 de las 12 horas 15 minutos de 17 de noviembre de 2021, en la que se confirma la posición del sindicato que representa al interponer esta acción, en el sentido de que las anualidades establecidas por ley respecto a los profesionales en ciencias de la salud, son definidas por la ley, deben ser respetadas y mantenidas como derechos adquiridos, por lo que un decreto ejecutivo, de rango inferior, no puede variar su contenido y nominalizarlas hacia el futuro, sino que, al ser promulgadas por ley (que no ha sido derogada tácita o expresamente), deben respetarse, y no se pueden nominalizar con base en un decreto ejecutivo, lo que causa un grave perjuicio a los funcionarios regulados por esta ley, ello por cuanto la nominalización hecha por el decreto impugnado lo que hace es limitar el poder adquisitivo de los trabajadores y precarizar sus salarios, generando que no sufran aumentos y se mantengan casi igual, sin ajustarse a la inflación. Reitera los alegatos planteados en la acción de inconstitucionalidad.
7. 16Dado que finalizó el período constitucional del magistrado suplente José Paulino Hernández Gutiérrez, se gestionó nuevo nombramiento ante la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, y como resultado del sorteo nro. 10655, efectuado el 13 de octubre de 2022, resultó electo el magistrado suplente Alejandro Delgado Faith.
8. 17En escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 3 de noviembre de 2022, los magistrados Fernando Cruz C., Luis Fernando Salazar A., Jorge Araya G., Anamari Garro V., y José Roberto Garita N., interpusieron razón de inhibitoria, por estimar que lo que se resuelva en este proceso, los podría beneficiar o afectar directamente.
9. 18El 4 de noviembre de 2022, el Magistrado Paul Rueda L., planteó razón de inhibitoria para conocer de esta acción de inconstitucionalidad, por estimar que lo que se resuelva en el proceso, le podría beneficiar o afectar directamente.
10. 19Mediante resolución de las 10:05 horas de 8 de noviembre de 2022, el presidente a.i. de la Sala Constitucional, conoció de las razones de inhibitoria expuestas por los magistrados Fernando Cruz Castro, Paul Rueda Leal, Luis Fernando Salazar Alvarado, Jorge Araya García, Anamari Garro Vargas y José Roberto Garita Navarro, las estimó procedente y les tuvo por separados del conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad. De igual manera, procedió a ordenar la comunicación correspondiente a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para lo de su cargo.
11. 20En sorteo nro. 10747 realizado en la Presidencia de la Corte el 9 de noviembre de 2022, para suplir a los magistrados propietarios que fueron separados del conocimiento de esta acción, resultaron seleccionados los magistrados suplentes Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua, Fernando Lara Gamboa y Hubert Fernández Argüello.
12. 21Mediante escritos presentados en forma separada el 15 de noviembre de 2022, las magistradas suplentes Rosibel Jara Velásquez y Alexandra Alvarado Paniagua; el 17 de noviembre de 2022, la magistrada suplente Ana Cristina Fernández Acuña; el 24 de noviembre de 2022, el magistrado suplente Fernando Lara Gamboa; el 25 de noviembre de 2022, la magistrada suplente Ileana Sánchez Navarro y el 28 de noviembre de 2022, el magistrado suplente Hubert Fernández Arguello, plantearon razones de inhibitoria de cada uno para conocer de esta acción de inconstitucionalidad, entre las cuales se alude a que cuentan con interés directo en el resultado del proceso, así como al hecho de que las normas que se impugnan son aplicadas a los salarios, anualidades y pluses salariales que perciben como magistrados suplentes.
13. 22Por resolución de las 15:23 horas de 8 de diciembre de 2022, el magistrado Presidente a.í. de la Sala Constitucional, como prueba para mejor resolver, ordenó a la directora de la Dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, indicar a este Tribunal si el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”, se aplica o no para el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional.
14. 22Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 15 de diciembre de 2022, la señora Roxana Arrieta Meléndez en su calidad de directora de Gestión Humana, rinde informe a la Sala y manifiesta que existen dos formas de cálculo para el pago que se realiza a las magistradas y magistrados suplentes de la Sala Constitucional: una bajo la figura de dietas y la otra como sobresueldo por recargo de funciones, ello en apego al Dictamen C-374-2019 de la Procuraduría General de la República, en el que se indicó que el artículo 63 párrafo cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece que la remuneración de los magistrados suplentes debe realizarse por medio de dietas, lo que se refiere a las suplencias para resolver uno o varios casos concretos sobre los cuales no puede conocer el magistrado titular por motivos de impedimento, excusa o recusación; en los otros motivos como licencias, vacaciones, ausencias temporales o definitivas del magistrado titular, lo procedente es nombrar en el puesto al magistrado suplente durante el lapso de la ausencia del magistrado titular y ese nombramiento implica una remuneración de naturaleza salarial.Destaca que, para el cálculo del valor de la dieta no se reconoce el componente de anualidades, mientras que, si el pago se realiza mediante un nombramiento, el cálculo de los anuales se ajusta a lo establecido en la Ley 9635. Concluye señalando que, cuando el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional corresponde a un nombramiento, se aplica lo contemplado en el Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”.
15. 23Por resolución de las 15:30 horas de 16 de diciembre de 2022, como prueba para mejor resolver, se previno a la directora de Gestión Humana del Poder Judicial que aclarara -dentro del plazo de tres días- si a los Magistrados suplentes de este Tribunal que no son funcionarios judiciales -sea personas que tienen como actividad principal el ejercicio liberal de la profesión o personas jubiladas por el régimen del Poder Judicial o cualquier otro-, en el supuesto de “licencias, vacaciones, ausencias temporales o definitivas del magistrado titular; lo procedente es nombrar en el puesto al magistrado suplente, durante el lapso de la ausencia del magistrado titular, nombramiento que implica una remuneración de naturaleza salarial”, la mencionada remuneración contempla o no el cálculo de anualidades.
16. 24Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 26 de diciembre de 2022, Roxana Arrieta Meléndez en su condición de directora de Gestión Humana, atiende la solicitud de prueba para mejor resolver y manifiesta que: “En cuanto al pago que se realiza a las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional, bajo la figura de sobresueldo por recargo de funciones, en apego al Dictamen C-374-2019 emitido por la Procuraduría General de la República, es importante destacar que si la designación recae sobre una persona que tiene como actividad principal el ejercicio liberal de la profesión y nunca ha laborado para el estado (sic), su nombramiento se tramitará sin el pago de anualidades; mientras que, si se trata de una persona jubilada judicial, se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación”. Aclara que, en el caso de que corresponda el pago por concepto de anualidades, el cálculo se realiza con base en lo establecido en la Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.Concluye indicando que: “Cuando el cálculo de la remuneración que perciben las magistradas y los magistrados suplentes de la Sala Constitucional corresponde a un nombramiento, se aplica lo contemplado en el Decreto Ejecutivo No. 41729-MIDEPLAN-H denominado “Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N°41564-MIDEPLAN-H Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas, Ley N°9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”.
17. 25Mediante resolución de las 17:51 horas de 10 de enero de 2023, el presidente a.i. de la Sala Constitucional rechazó la gestión de inhibitoria planteada por el magistrado Fernando Lara Gamboa. En la misma resolución se admitió la inhibitoria solicitada por las magistradas suplentes Ileana Sánchez Navarro, Rosibel Jara Velásquez, Ana Cristina Fernández Acuña, Alexandra Alvarado Paniagua y el magistrado Hubert Fernández Argüello, a quienes se le tiene por separados del conocimiento de la acción de inconstitucionalidad. Se ordenó, además, la comunicación a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia para lo de su cargo, en cuanto a las sustituciones, de conformidad con el artículo 6 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
18. 26En documento aportado en la Secretaría de la Sala el 18 de enero de 2023, se informó que, mediante sorteo nro. 10893, realizado por la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, resultaron electos los suplentes Ronald Salazar Murillo, Jorge Isaac Solano Aguilar, Ana María Picado Brenes, y Aracelly Pacheco Salazar, para el conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad.
19. 27Mediante resolución de las 8:40 horas del 18 de abril de 2023, la presidenta a.í. de la Sala Constitucional, declaró habilitado al magistrado Fernando Castillo Víquez para conocer este asunto.
20. 28Mediante gestión presentada el 4 de mayo de 2023, la magistrada suplente Ana María Picado Brenes, presentó gestión de inhibitoria para conocer este asunto, porque de acuerdo con la información de la dirección de Gestión Humana del Poder Judicial, “… como persona jubilada judicial, se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación…”, considerando que, por ser jubilada del régimen del Poder Judicial, le afectaría lo que se resuelva en esta acción.
21. 29En escrito entregado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 5 de mayo de 2023, el magistrado suplente Ronald Salazar Murillo, solicitó que se le tenga inhibido de conocer este asunto, en vista de que, a partir de la información suministrada por la dirección de Gestión Humana, “se le cancelarán los anuales que tenga reconocidos ante el Poder Judicial al momento de su designación”, y dado que es jubilado judicial, considera que lo que se resuelva en este asunto, le afectará de manera directa.
22. 30Mediante resolución de las 14:13 horas de 9 de mayo de 2023, el presidente de la Sala Constitucional conoció de las inhibitorias presentadas por la magistrada suplente Picado Brenes y el magistrado suplente Salazar Murillo, y dispuso tenerlos por separados del conocimiento de este asunto.
23. 31En auto de las 14:57 horas de 9 de mayo de 2023, el presidente de la Sala Constitucional declaró habilitados para conocer de este asunto a los magistrados propietarios Fernando Cruz Castro y Paul Rueda Leal y dispuso continuar con la tramitación del expediente.
24. 32En resolución de magistrado instructor de las 9:40 horas de 3 de septiembre de 2023, se tuvo por ampliada esta acción de inconstitucionalidad en los términos en que se planteó el expediente acumulado nro. 19-019447-0007-CO y se le otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
25. 33En atención a la audiencia conferida, se apersona Iván Vinicio Vincenti Rojas en su condición de Procurador General de la República, mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional el 27 de septiembre de 2023, e indica que el objetivo de impugnación de esta acción de inconstitucionalidad es el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H; decreto que, a su vez, reformó los artículos 14, 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el cual fue emitido mediante el decreto ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, de 11 de febrero de 2019. Advierte que, el artículo 14 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, luego de la entrada en vigencia del decreto nro. 41729 al que se refiere esta acción, ha tenido varias reformas, las que se produjeron mediante los decretos números 41807 de 23 de julio de 2019, 41904 de 9 de agosto de 2019 y 43952 de 28 de febrero de 2023. Señala que, por su parte, los artículos 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no han sufrido reformas después de la emisión del decreto impugnado.

Sobre el cálculo del monto de las anualidades acumuladas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: recuerda que, en materia salarial, los derechos adquiridos se circunscriben a la conservación del monto total del salario que percibían los servidores públicos antes de la entrada en vigencia de los cambios en las reglas salariales respectivas, lo que implica que, como producto de los cambios en las normas que rigen la remuneración de los funcionarios públicos, no es posible que estos últimos vean reducido su salario total. Manifiesta que su representada ha sostenido reiteradamente que, en materia de empleo público, es posible realizar cambios en el régimen remuneratorio siempre que se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que mantenían una relación de servicio antes de la realización de esas modificaciones y que los derechos adquiridos en el ámbito salarial “… se limitan al monto global de salario del que disfrutaban en ese preciso momento, el cual no puede ser rebajado ni disminuido”.

Señala que la forma de cálculo de las anualidades con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (cálculo que se encuentra regulado en la Ley de Salarios de la Administración Pública nro. 2166 de 9 de octubre de 1957, adicionada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y en las normas reglamentarias que se impugnan), no supuso una disminución en el salario total de los funcionarios públicos, por lo que no es posible afirmar que dichas normas infringieron el principio de irretroactividad en detrimento de los derechos adquiridos de sus destinatarios. Indica que su representada no observa que la normativa impugnada establezca la obligación de calcular las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre del 2018 (fecha en que entró en vigencia la Ley nro. 9635), de manera porcentual. Aduce que, en tal sentido, los artículos 50 y 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública adicionados por la Ley nro. 9635, así como los Transitorios XXV y XXXI de esta, disponen que, a su entrada en vigencia: a) el incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial y será un monto invariable (artículo 50); b) los incentivos, compensaciones, topes o anualidades, serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o de sus derechos patrimoniales (artículo 56); c) el salario total de los servidores activos en las instituciones contempladas en el artículo 26, no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten; d) para establecer el cálculo del monto nominal fijo en el reconocimiento del incentivo por anualidad, después de la entrada en vigencia de la ley, se aplicará el 1,94% del salario base para las clases profesionales y el 2,54% para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero de 2018 para cada escala salarial.

Agrega que, las normas citadas evidencian que la intención del legislador, al reformar las disposiciones relativas al pago de anualidades, estaba dirigida a que dicho sobresueldo se pagara, a futuro, como una suma nominal fija, sin que ello implicara afectar el monto de las anualidades ya acumuladas, ni el salario total de los funcionarios públicos, lo cual descarta la existencia de la contradicción que acusa el sindicato accionante entre las normas legales señaladas (artículos 50, 56 y Transitorios XXV y XXXI) y las disposiciones reglamentarias impugnadas. Manifiesta que, en todo caso, la jurisdicción competente para analizar si existe alguna contradicción entre la Ley de Salarios de la Administración Pública y el reglamento impugnado, o entre este último y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, es la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual es particularmente claro si se toma en cuenta que, de existir alguna incongruencia entre la ley y el reglamento, tal situación no resulta evidente ni manifiesta, por lo que se requiere un análisis integral de la materia para confirmar o descartar la contradicción que se acusa.

Por otra parte, ante el reclamo de la parte accionante en cuanto a que en el trámite de aprobación de las normas impugnadas, se omitió el procedimiento de audiencia al que se refiere el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, recuerda que ello es un tema sobre el que la Sala ha señalado que es materia propia de legalidad ordinaria que corresponde a la parte interesada, ventilar ante el juez contencioso administrativo, de modo que no corresponde analizarlo en una acción de inconstitucionalidad en la que el objeto de análisis está dirigido a que no se lesione la Constitución Política.

Sobre los criterios para la evaluación del desempeño y la participación del MIDEPLAN en temas de empleo público: indica que, según el sindicato accionante, el decreto impugnado es inconstitucional, en tanto pretende que el 80% de la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, se realice con base en metas individuales. Manifiesta que, sobre el particular, los artículos 14, 17 y 22 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, reformados por el decreto nro. 41729 cuya constitucionalidad se cuestiona, no fijaron parámetro alguno para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos; parámetros que sí fueron establecidos por los artículos 45 y siguientes de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, los cuales no son objeto de cuestionamiento en esta acción. Argumenta que, el requisito de que el 80% de la evaluación del desempeño se realice tomando como referencia el cumplimiento de las metas individuales de cada funcionario, fue adicionado en el artículo 48 a la Ley de Salarios de la Administración Pública desde la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; norma que fue reformada por la Ley Marco de Empleo Público nro. 10159 del 8 de marzo del 2022 pero cuyo texto actual mantiene el requisito cuestionado:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. (…)

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

• a)Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.
• b)Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto” (el subrayado no es del original de la norma).

Aduce que, según el sindicato accionante, el decreto nro. 41729 impugnado, le confirió a MIDEPLAN competencias que violan la autonomía otorgada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, sin que se indiquen en el escrito de interposición, a cuáles competencias se refiere. Sobre el particular, la Procuraduría entiende que se trata de la posibilidad conferida a ese ministerio en el artículo 22 impugnado, de asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas, así como suministrar los instrumentos metodológicos para articular la implementación de la evaluación del desempeño con las diferentes instituciones públicas. Manifiesta que, para la Procuraduría, la posibilidad de que las instituciones del sector público reciban asesoría y apoyo del ministerio de Planificación en temas propios de empleo público, no resulta contrario a su autonomía ya que, solicitar ese tipo de colaboración, queda supeditado a la iniciativa de cada institución pública interesada.

Por otra parte, señala que en lo que concierne a la posibilidad de que el MIDEPLAN suministre instrumentos metodológicos para articular la evaluación del desempeño en las distintas instituciones públicas, la Sala Constitucional en sentencia nro. 2021-017098 de las 23 horas 15 minutos de 1 de julio de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1049802), emitida a raíz de la consulta facultativa planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley nro. 21.336 denominado Ley Marco de Empleo Público, dejó claro que lo relativo a la evaluación del desempeño de los funcionarios de las instituciones autónomas de segundo grado (como la CCSS), que realicen funciones exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a esas instituciones, es competencia de cada ente público, lo que descarta el vicio de constitucionalidad que se acusa.

Advierte que esa fue la línea que siguió el legislador en la Ley Marco de Empleo Público pues, si bien el artículo 7 inciso f) de esa ley encargó al MIDEPLAN emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas, esa misma norma aclaró que dicha potestad no aplica “… a las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución”. Señala que, además, este Tribunal ha indicado, en muchas ocasiones, que la legitimación para defender la autonomía de un ente público recae exclusivamente en la propia institución, por lo que ha descartado la posibilidad de conocer por el fondo agravios de ese tipo planteados por un sindicato.

Indica que, en criterio de la Procuraduría que representa, el artículo 22 del decreto impugnado no otorga potestades al MIDEPLAN que riñan con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. En todo caso, el sindicato accionante no se encuentra legitimado para solicitar la anulación de esa norma con fundamento, en la eventual violación de la autonomía de esa institución. Finaliza sugiriendo a la Sala Constitucional que esta acción sea declarada sin lugar.

1. 34Se apersona Laura Fernández Delgado en su condición de Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 4 de octubre de 2023 e indica que, en su criterio, la parte accionante -de manera errónea- sostiene que los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI indican que las anualidades que las personas servidoras públicas hubiesen acumulado con antelación a la entrada en vigencia del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debían seguirse pagando a futuro de manera porcentual. Manifiesta que para desvirtuar este argumento del accionante, basta con referirse a la redacción de los artículos invocados para constatar que su afirmación es errónea, dado que parte de una lectura subjetiva del texto legal y no de lo que realmente dispone. Recuerdan que el numeral 50 establece:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable”.

A partir de la transcripción anterior, considera que ese ordinal lo que regula es el monto y no el mecanismo de revalorización e incluso aclara que, a partir de ese artículo, aquél monto será nominal, fijo, e invariable, por lo que estima claro que el derecho que existe para los funcionarios es a mantener el monto que hubiesen percibido por concepto de anualidad hasta el 3 de diciembre de 2018 inclusive, sin importar el porcentaje con el que las anualidades hubiesen sido calculadas y reconocidas al momento de su otorgamiento, sin que exista derecho alguno que se pueda derivar del ordinal anterior, asociado a un determinado mecanismo de cálculo y revalorización de la respectiva anualidad. Continúa señalando necesario transcribir el numeral 54 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, el que señala:

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018” (el resaltado no es original).

Manifiesta que, al igual que con el ordinal 50 anterior, el accionante interpreta -de manera errónea- que dicha norma establece que las anualidades que se hubiesen obtenido con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, deben conservar la fórmula de cálculo y revalorización que tenían cuando fueron reconocidas; no obstante lo anterior, señala que, al realizarse una lectura cuidadosa de este artículo 54, resulta claro que más bien lo que dispone es precisamente lo contrario, ya que las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, conservan el monto reconocido y revalorizado hasta la fecha dispuesta por la norma, de modo que no se causen afectaciones a la masa patrimonial efectiva percibida por los funcionarios. Aduce que, en concordancia con lo anterior, la Procuraduría General de la República, en Opinión Jurídica nro. OJ-041-2019 de 29 de mayo de 2019, ante consulta realizada por el Diputado Pedro Muñoz Fonseca respecto de la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la Caja Costarricense del Seguro Social en lo que al tema de las anualidades se refiere, indicó en lo de interés:

“(…) no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a períodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.

La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales (...)” (el destacado es suplido).

Agrega que, de igual forma, posteriormente ante la consulta de si ¿Los incentivos que se pagan de forma porcentual deben pagarse de forma nominal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?, se añadió:

“El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. (...).

Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.°9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva” (sic).

Argumenta que lo anterior confirma que la parte accionante no lleva razón en sus interpretaciones y, que más bien, el Poder Ejecutivo ha actuado en estricto apego a la reforma que realizó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual se ha logrado contener el crecimiento exponencial en materia de salarios públicos en una coyuntura de crisis fiscal. Argumenta que, en suma, las anualidades acumuladas con anterioridad al 4 de diciembre de 2018 constituyen un derecho adquirido, por lo que no pueden ser disminuidas, pero esta afirmación no puede ser equiparada a que deben seguirse pagando en forma porcentual. Señala que las posibles futuras anualidades constituyen una expectativa de derecho y, además, dependen del cumplimiento de las condiciones establecidas por la propia Ley, por lo que no habría posibilidad de que se reconocieran con una fórmula de cálculo distinta a la prevista. Continúa señalando que es necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 56 del mismo cuerpo normativo, el que establece:

“Artículo 56.- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales” (el resaltado no es original).

Indica que este numeral, contrario a lo que considera la parte actora de este proceso, más bien confirma el correcto actuar del Poder Ejecutivo pues, conforme lo indica la parte transcrita resaltada, los incentivos y anualidades ya remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley, deben ser protegidos y sus montos no pueden ser variados, sin que esto implique la remota posibilidad de establecer mecanismos -como la nominalización establecida en la propia ley- para administrar el crecimiento de los montos que a futuro deban pagarse. Indica que, por su parte, el Transitorio XXV dispone:

“TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten” (el resaltado no es original).

Argumenta que la nominalización de los componentes salariales se realizó con los montos que los funcionarios ya venían percibiendo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la ley, de modo tal que ni siquiera es posible afirmar que hubo algún proceso de recálculo, dado que la nominalización de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, simplemente consistió en tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro; montos que en realidad tampoco nunca han sido un derecho subjetivo, dado que eran simplemente un aspecto colateral que podía presentarse o no cuando se hicieran ajustes al salario base. Señala que, si bien es usual que en el sector público se realicen aumentos de manera semestral, estos aumentos lo que deben garantizar como imperativo legal es la compensación del valor adquisitivo del dinero; es decir, la inflación, lo cual no obsta para que, en determinadas ocasiones, se pueda reconocer un incremento más generoso, sin que esto constituya una obligación, según las posibilidades económicas de la coyuntura de la negociación salarial, por lo tanto tampoco es posible ni correcto afirmar que las anualidades u otros incentivos ligados al salario base, tuviesen algún momento un ritmo de crecimiento constante por mandato legal, sino que éste dependía de la política salarial que estableciera la administración respectiva. En lo que al Transitorio XXXI se refiere, indican que éste dispone:

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

Argumenta que este transitorio tampoco guarda relación con el reclamo del accionante, dado que no se cuestiona el mecanismo que se utilizó para establecer el monto nominal de los pluses que se le reconocerían a los funcionarios con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, que es lo que efectivamente la norma transcrita regula, por lo que no se comprende el motivo para invocar dicha norma, más allá de un error en el escrito de interposición y, por lo tanto, considera que carece de todo interés hacer algún análisis sobre este punto.

Argumenta que el accionante afirma que, con la emisión del decreto impugnado, se le dio un efecto retroactivo a la nominalización de las anualidades, en perjuicio de los derechos adquiridos de los funcionarios. Sobre el particular, señala que no cabe duda de que las anualidades que se han otorgado a los funcionarios a partir de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño del año anterior y el cumplimiento de un año más en la administración pública, constituyen un derecho adquirido de carácter monetario, según el monto que se hubiese reconocido; sin embargo, estima que esta situación no es equiparable a reconocer -como ritmo de crecimiento- una determinada fórmula de revalorización, que es lo que considera que pretende el accionante. Aduce que, tampoco se comparte que exista el más mínimo indicio de aplicación retroactiva, debido a que, a ningún funcionario, como producto del decreto ejecutivo impugnado, se le varió el monto que percibía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que se rechaza que se esté presentando una infracción del artículo 34 de la Constitución Política.

Indica que no se puede pasar por alto que las regulaciones previas a la modificación incoada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispusieran de un mecanismo que asegurara un ritmo de crecimiento en concreto para las anualidades, en razón de que esto podía darse como una consecuencia colateral de un incremento en las bases salariales; sin embargo, ese crecimiento exponencial de las remuneraciones se daba por el poco control con el que históricamente se hicieron los ajustes de los salarios base, pero aún con las regulaciones anteriores, era posible, con un estudio muchísimo más complejo, realizar estos ajustes sin que las repercusiones en pluses fuesen tan altas. Argumenta que el decreto impugnado es una norma eco que responde a las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y al Reglamento de ese Título III (Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H de 11 de febrero de 2019).

Indica que, el Título III de la citada Ley entró a regir el 4 de diciembre de 2018, como una excepción amparada en el artículo 361 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, lo que no había cambiado a mayo de 2019. Argumenta que el decreto ejecutivo cuestionado no establece normativa propia, sino que retomó el contenido y los alcances de las disposiciones establecidas en el citado Título III de la Ley nro. 9635 para asegurar una operatividad armónica y respecto al espíritu de las adiciones y reformas aplicadas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, con lo cual no se generaron cambios que ya no hubieran sido producidos por la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Añade que, al no existir discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo que pudiera haber afectado de manera arbitraria al Sindicato Nacional de Enfermería y Afines (SINAE), no existía fundamento para el otorgamiento de una audiencia que resultaba carente de relevancia y necesidad (artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública) frente a la urgencia institucional de poder definir, vía reglamento, lo relacionado a la materia de anualidades, entre otros componentes salariales.

Recuerda que la Sala Constitucional ha señalado que, el estudio de una eventual infracción a ese numeral 361 durante el ejercicio de la potestad reglamentaria, es un asunto de legalidad y no de constitucionalidad. Señala que el artículo 22 del decreto impugnado, también es una norma que hace eco de las disposiciones establecidas en los artículos 46 a 49 del Título III de la Ley No. 9635. Señala que los ajustes aplicados mediante el artículo 1 del decreto impugnado, no hacen otra cosa que reiterar las competencias otorgadas al MIDEPLAN en el ejercicio de la rectoría en materia de empleo público, entre las que destacan suministrar los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones, entre otros, la efectiva implementación de la evaluación del desempeño establecida en el Título III de cita. Añade que el artículo 7 inciso f) de la Ley Marco de Empleo Público nro. 10159, reiteró la competencia de MIDEPLAN para emitir lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas, también aclaró que dicha potestad no aplica para quienes desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Advierte que, por tal razón, el artículo 22 cuestionado debe aplicarse en concordancia con lo establecido en el artículo 7 inciso f) de la Ley Marco de Empleo Público, por lo que no se estaría emitiendo ningún lineamiento de evaluación que riña con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Añade que los alegatos de la parte actora se circunscriben a un conflicto de mera legalidad entre lo que considera que disponen los artículos 50, 54 y 56, así como los Transitorios XXV y XXXI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, frente a lo que, en la consideración subjetiva del accionante, es un abuso del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con el texto legal, por lo que estima que este asunto debería ser declarado inadmisible, debido a que lo correspondiente es que sea dirimido por la jurisdicción ordinaria, según lo preceptuado en el artículo 49 Constitucional, por lo que solicita que así sea declarado. Finaliza solicitando que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 35En respuesta a la audiencia conferida se apersona Nogui Acosta Jaén como Ministro de Hacienda, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 9 de octubre de 2023, y señala que los argumentos presentados por el SINAE giran en torno a la interpretación que se realiza de ciertos artículos de la Ley nro. 9635 de 3 de diciembre de 2018, específicamente los artículos 50, 54 y 56, así como sus transitorios XXV y XXXI y en la interpretación de estos artículos, ese sindicato argumenta que la Ley nro. 9635, no establece que las anualidades adquiridas antes del 4 de diciembre de 2018, deban seguirse pagando de manera porcentual y, según su interpretación, la ley establece que estas anualidades se mantendrán como montos nominales fijos. Argumenta que, en criterio de su representado, los argumentos expuestos son errados y tergiversados, por lo que se apartan de lo que realmente dispone la normativa cuestionada.Manifiesta que el artículo 50 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas regula el monto del incentivo por anualidad y establece que será un monto nominal fijo, para cada escala salarial, así como también que este monto será invariable. Señala que, de ese numeral, se extrae que el derecho que existe para las personas funcionarias es a mantener el monto que han recibido por anualidades hasta el 03 diciembre de 2018, sin tomar en cuenta el porcentaje con que se calcularon las anualidades que fueron reconocidas. Aduce que el mecanismo de revalorización para el cálculo de las anualidades posteriores a la entrada en vigencia de la ley sería nominal, fijo e invariable; es decir que la ley no prohíbe el pago de anualidades adquiridas antes de esa fecha de manera porcentual, sino que lo que la norma establece, es un monto nominal fijo para las anualidades a partir de la entrada en vigor de la Ley, lo que no impide que las anualidades anteriores se sigan calculando y pagando, según el porcentaje original.Añade que, en esa misma línea, se encuentra la redacción del artículo 54 del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la cual se enfoca en otros incentivos o compensaciones expresados en términos porcentuales, lo que conlleva a que las anualidades acumuladas antes de esa fecha de entrada en vigor de la ley, conservan el monto por el cual fueron reconocidas y revalorizadas hasta entonces, siendo evidente que no se infringe ni mucho menos se está en contraposición con el principio de irretroactividad, ni contra lo dispuesto en la Ley. Agrega que, por su parte, del artículo 56 del Título III de la ley de cita, queda claro que los montos ya remunerados y pagados a los funcionarios públicos a la fecha de entrada en vigencia de la ley de cita, deben ser protegidos y no pueden ser variados en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos, es decir, que lo que ingresó a su patrimonio, no puede ser cobrado o solicitar su devolución, lo que en ningún momento ha sucedido, ni existe la mínima pretensión para actuar de la forma en que lo interpreta el accionante.Advierte que, siempre se han respetado las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre de 2018, conforme lo establecido en la ley de cita, toda vez que los montos ya remunerados bajo los cálculos previos se han mantenido; de lo contrario, se estaría violentando el principio de irretroactividad, tal y como lo señala el Sindicato accionante, y por ello estima que la parte accionante está realizando una errada interpretación de la normativa, sin sustento, ni fundamento. Agrega que la aplicación del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y lo relativo a la Ley de Salarios de la Administración Pública, se ha realizado con claro respeto de los derechos de las personas funcionarias públicas. Informa que la ejecución que se ha dado de esa Ley ha cumplido el propósito por el que fue dictada que es mantener una política fiscal sostenida en materia del gasto público por concepto de salarios, y se ha podido ver un ahorro significativo de estos rubros dentro del presupuesto nacional.Añade que el Transitorio XXV de la ley de cita, viene a garantizar el salario total de los servidores activos de manera tal que no se produzca alguna reducción, por lo que reitera que la ley no afecta los montos ya percibidos y tampoco establece un derecho subjetivo a un mecanismo de cálculo y revalorización específico para las anualidades acumuladas antes de la entrada en vigencia de la Ley nro. 9635. Agrega que no existió un recálculo para la nominalización de los componentes salariales de los montos percibidos con anterioridad al 4 de diciembre de 2018, sino que, simplemente, lo que se hizo fue tomar esos montos y mantenerlos como un monto nominal, fijo e invariable, es decir, congelar su crecimiento a futuro. Señala que, en el mismo sentido, el Transitorio XXXI del Título III de la ley de cita, establece el método de nominalización que aplica para las anualidades adquiridas posterior al 4 de diciembre de 2018; transitorio que no se relaciona con lo alegado por el sindicato accionante, debido a que no se está cuestionando el mecanismo que se utilizó para establecer los porcentajes que se aplican a fin de determinar el monto nominal de los pluses que se le reconocen a las personas funcionarias con posterioridad al 4 de diciembre de 2018.Advierte que no es cierto que se haya aplicado retroactivamente el decreto ejecutivo impugnado, ya que ningún funcionario público experimentó una variación o reducción en el monto de las anualidades percibidas antes de la entrada en vigor de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que estima que no se ha dado ninguna vulneración a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política. Aclara que ese decreto tampoco establece normativa propia, sino que retoma el contenido y los alcances de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley nro. 9635, para asegurar una operatividad armónica respetando el espíritu de las adiciones y reformas aplicadas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, sin generar cambios que no hubieran sido realizados por la propia Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Indica que, en cuanto a la supuesta violación del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública porque, según la parte accionante el Poder Ejecutivo quebrantó el debido proceso, el derecho de audiencia y el principio de confianza máxima o legítima al emitir unilateralmente el decreto, considera el ministerio que representa que el decreto impugnado se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley y que, debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública, actuando conforme al ámbito dispuesto en el artículo 26 de dicha ley, y así evitar cualquier contradicción o inseguridad jurídica en su correcta aplicación; excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobre el interés particular.En lo que al artículo 22 impugnado se refiere, señala que se trata de un numeral que no está emitiendo lineamientos de evaluación que riñan con la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, además, se trata de una norma que está en línea con las competencias del MIDEPLAN en materia de empleo público, según lo establecido en la Ley nro. 9635 y la Ley Marco de Empleo Público. Aduce que ese ministerio defiende la legalidad de las medidas tomadas en relación con el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, estimando que no se han infringido ni violentado los principios constitucionales y legales citados por el sindicato accionante. Finaliza solicitando que se declare sin lugar esta acción de inconstitucionalidad.
2. 36La magistrada Ingrid Hess Herrera formuló inhibitoria.
3. 37La Presidencia del Tribunal, por resolución de las 10:39 horas del 15 de noviembre de 2023 aceptó la inhibitoria de la magistrada Hess Herrera y la tuvo por separada del conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad.
4. 38Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
5. 39En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Solano Aguilar; y,

Considerando:

I. Cuestiones previas de esta acción

a.- Las reglas de admisibilidad en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa que, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final pues, de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base; requisitos todos que, en caso de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

b.- Sobre la improcedencia parcial de los alegatos de la parte accionante en esta acción. Una vez analizados los escritos de interposición de este proceso, se desprende que existen alegatos de la parte accionante que no fueron debidamente fundamentados o que no constituyen temas de constitucionalidad, sino de legalidad y, por ende, impiden a este Tribunal pronunciarse respecto de los mismos.

1- Según ha indicado esta Sala en reiteradas ocasiones, la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan a esta jurisdicción conocer de la impugnación que se pretende. Uno de esos requisitos corresponde a la necesaria fundamentación del escrito en el que se formule la acción de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda.

Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 1995-0184 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). Posteriormente, en sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:

“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08).

En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” En sentencia nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, esta Sala reiteró que:

“…dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.

La parte accionante alega lo siguiente: a) La vulneración al derecho a un salario digno y justo, por considerar que los rebajos son excesivos, desproporcionados e irrazonables, no solo por el cálculo que aplicarán al pago de las anualidades, sino también respecto de cómo se realizará subjetivamente la valoración. Se indica que el porcentaje de disminución en el pago de las anualidades es tal, que contraría los criterios de equidad, justicia, proporcionalidad y razonabilidad, porque ese valor nominal llega a casi cero y no va a crecer en el tiempo. Se aduce que es irrazonable como estímulo económico para el trabajador y desproporcionado, por llegar a eliminar a futuro el pago de las anualidades en un salario compuesto. b) La violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, al someter a los trabajadores a un trato desigual en el manejo de sus derechos reconocidos y/o situaciones jurídicas consolidadas. c) La violación al principio de interdicción de la desviación de poder, por el uso abusivo, excesivo e inconstitucional en que incurrió el Poder Ejecutivo, en relación con sus potestades. d) La violación al principio de igualdad, por la drástica disminución que la normativa cuestionada conllevará en el monto de pago de las anualidades respecto de solo algunos trabajadores y, por hacer una distinción en el monto de ese mismo rubro entre profesionales y no profesionales.

Sin embargo, en el sub examine se echa de menos una clara y suficiente fundamentación en relación con esos alegatos. La acción requiere una rigurosidad al momento no solo de exponer los motivos de inconstitucionalidad que se aprecian de una normativa, sino el establecerlos con una debida especificidad y fundamentación, para que, una eventual sentencia por el fondo, sea congruente con los argumentos planteados, lo cual no se cumple en estos supuestos.

Sin esos elementos de juicio que sustenten su argumentación, no es posible emprender el examen de razonabilidad de una norma, por la ausencia de una línea argumentativa coherente fundamentada en prueba. Al respecto, se ha señalado lo siguiente:

“Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta” (Sentencia nro. 1999-005236 de las 14:00 horas de 7 de julio de 1999, reiterada en la sentencia nro. 2016-014392 de las 9:05 horas de 5 de octubre de 2016) En este sentido, la Sala estima que el planteamiento de los accionantes es abstracto y general, pues se limita a mencionar que se da un menoscabo salarial a los trabajadores que consideran desproporcionado e irracional a través de una norma que, subjetivamente se considera que no es razonable; empero no se puntualizan las razones, no presentan los datos o pruebas sólidas o elementos de juicio que permitan hacer un análisis de razonabilidad de la decisión tomada por el Poder Ejecutivo, conforme lo exige la jurisprudencia de esta Sala.

Así las cosas, para este Tribunal, es imposible realizar un análisis de razonabilidad ante la ausencia de evidencia idónea que, como se dijo, es un requisito indispensable, salvo que se tratara de una irrazonabilidad evidente y manifiesta, lo cual no es el caso.

Por otro lado, los accionantes estiman que, en la medida en que el otorgamiento de incentivos como las anualidades, dependan de valoraciones subjetivas de quienes los califican, se vulnerará el derecho al salario. No obstante, a juicio de esta Sala, el cuestionamiento sobre la subjetividad en la calificación a la que eventualmente podría ser sometido el servidor, no es más que una opinión abstracta, imprecisa y genérica que no necesariamente involucra la eventual vulneración de derechos fundamentales. Y, en todo caso, las disconformidades que pudieren tener los funcionarios con el resultado del examen efectuado, es un tema de legalidad que no le corresponde valorar a este Tribunal y que, por tanto, deberá ser discutido ante la Administración o en la vía jurisdiccional que corresponda.

Asimismo, respecto a la acusada lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad y del principio de interdicción de la desviación de poder, en el memorial de interposición no se hace una adecuada fundamentación de las razones por motivos de constitucionalidad, por las cuales se considera la eventual lesión de esos principios, sino que más bien refieren criterios, que deberán ser verificados en la vía de legalidad.

En relación específicamente con el principio de igualdad y no discriminación, no basta simplemente la invocación de su violación. En este sentido, es oportuno recordar a la parte accionante, que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que, cuando se alega la vulneración de principio de igualdad o de proporcionalidad, como sucede en este caso, está en el deber de aportar un parámetro de comparación, junto con el análisis correspondiente. De ahí que quien invoque ese tipo de quebranto, está obligado a aportar elementos que permitan efectuar una comparación plena entre los sujetos tratados en forma diferente, que permita cotejar si se produce la alegada desigualdad o no. Ello, en doctrina, se conoce como el “tertium comparationis” (punto de referencia, de comparación), y sobre él, en sentencia nro. 1994-7261 de las 08:30 horas del 9 de diciembre de 1994, reiterada en la 2021-24764 de las 9:20 horas del 3 de noviembre de 2021 y en la 2022-13096, de las 9:30 horas del 8 de junio de 2022, se dijo:

“En lo que respecta al principio de igualdad, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, el presupuesto fáctico más importante es que exista un trato discriminatorio desprovisto de toda justificación objetiva y razonable; esta es la razón por la que quien invoca la violación de este principio, debe suministrar, a los efectos de que se pueda hacer una confrontación plena, parámetros de comparación y de esta forma, cotejar si se produce o no la desigualdad (véanse entre otras y a manera de ejemplo, las sentencias Nos. 196-91 en el considerando II; 1432-91, en el considerando II y 1732-91)”.

En el sub examine, el accionante de la acción acumulada no aportó, ni desarrolló un parámetro de comparación que permita al Tribunal hacer el análisis correspondiente, solo cuestionó un trato diferenciado al sector de trabajadores en el sector de Enfermería, sin referirse a cuál otro en específico y cómo los artículos de la normativa impugnada lo provocaban. Tampoco lo hizo al cuestionar la diferencia de reconocimiento en el pago de la anualidad al sector profesional y no profesional; y la apreciación que realiza sobre una posibilidad futura de que llegue a desaparecer el pago de las anualidades, es solo subjetiva, sin parámetros objetivos de constitucionalidad.

En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción en cuanto a estos extremos, impide siquiera valorar la vulneración de los principios señalados. Tal como ya se indicó, la jurisprudencia de la Sala es contundente en señalar este deber de fundamentar los argumentos de inconstitucionalidad (véase al respecto también la sentencia nro. 2023-31744, de las 9:30 horas del 6 de diciembre de 2023). En el caso bajo estudio, la parte accionante se limita a señalar los principios constitucionales presuntamente afectados con la normativa que pretende cuestionar, sin detallar ni hilvanar argumentación concreta que permita valorar si, en efecto, se presentan los vicios enunciados.

Resulta improcedente, entonces, que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.

2- La parte accionante argumenta también que la normativa impugnada vulneró el debido proceso, el derecho de audiencia y de confianza legítima, por cuanto en el procedimiento de emisión de reforma del decreto cuestionado, se omitió conferir a los sindicatos la audiencia establecida en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, lesionando también su derecho de participación. En criterio de la parte accionante, cuando se reglamentó por primera vez el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, existió la oportunidad de diálogo y discusión entre la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, los sindicatos y los representantes de la Caja Costarricense de Seguro Social; sin embargo, para el segundo decreto acá impugnado, no se concedió ese espacio y fue dictado sin otorgar audiencia alguna a las partes interesadas, a pesar de que cambió radicalmente el contenido de su predecesor. El artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública dispone lo siguiente:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale”.

Ahora bien, en relación con la acusada omisión en brindar audiencia a las partes interesadas, de previo a emitir un decreto ejecutivo, la Mayoría de este Tribunal ha señalado lo siguiente:

“III.- En todo caso, es preciso señalar que la Sala Constitucional, reiteradamente, ha señalado que la falta de celebración de la audiencia prevista en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a la emisión de actos con efectos generales, constituye un vicio de legalidad y no de constitucionalidad, con sustento en el siguiente orden de consideraciones:

“III.-Sobre la alegada inconstitucionalidad de los artículos 10, 141, 192 y 204 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. El accionante considera que los numerales 10, 141, 192 y 2014 del Decreto Ejecuto 35148-MINAET resultan inconstitucionales, por cuanto fueron emitidos sin que se respetara el derecho de audiencia que el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública confería al Sindicato de Ingenieros del ICE. Sobre el particular, debe señalarse que la Sala Constitucional, con acierto, en sus primeras sentencias, estableció que la audiencia del artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un requisito de legalidad, y no de constitucionalidad. En efecto, en el voto número ° 459-91 de las 15:10 del 27 de febrero de 1991, expresó lo siguiente:

“Por tanto, no es la Constitución la que establece como derecho el que el Poder Ejecutivo confiera audiencia a los interesados antes de promulgar disposiciones de carácter general, sino que el la Ley General de la Administración Pública la que, en su artículo 361, la ha dispuesto como una obligación de parte del Poder Ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con dicho requisito antes de promulgar un decreto constituye un asunto de mera legalidad que deberá discutirse en la vía correspondiente, ya que no existe en este supuesto una violación constitucional que haga caer el asunto en la competencia de esta Sala”.- Partiendo de lo señalado en el precedente de cita, el alegato del accionante constituye un asunto de legalidad que no lesiona el Derecho de la Constitución, pues como se ha señalado en otras oportunidades, la obligación del Poder Ejecutivo de conceder audiencia a las entidades representativas de interés de carácter general o corporativo, no proviene del Derecho de la Constitución, toda vez que no constituye un elemento que forme parte del derecho de defensa (véase la sentencia número 16491-07 de las 14:57 del 14 de noviembre 2007).

En virtud de ello, la falta de consulta pública previo al dictado de disposiciones de carácter general, constituye un asunto de legalidad y no de constitucionalidad, salvo en aquellos supuestos en que la norma afecte derechos fundamentales, lo que no sucede en el caso en estudio. Por lo anterior, la acción debe ser desestimada en cuanto a dicho extremo” (ver la sentencia No. 2014-16158, de las 14:30 hrs. de 1° de octubre de 2014).” (Sentencia nro. 2018-7227, de las 9:40 horas del 9 de mayo de 2018) Más recientemente, en sentencia nro. 2022-20104, de las 15:05 horas del 26 de agosto de 2022, este Tribunal reiteró la jurisprudencia que, en relación con la audiencia prevista en el inciso 1 del artículo 361, indica lo siguiente:

“1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad”.

(Sentencia nro. 2017-17950, de las 10:31 horas del 8 de noviembre de 2017, reiterada en la 2021-25386, de las 13:10 horas de 10 de noviembre de 2021) En esta situación en particular, este Tribunal mantiene la posición que ha señalado en relación con este extremo, en el sentido de que la omisión del Poder Ejecutivo en dar audiencia a las partes interesadas, previo a dictar un reglamento, es un control que corresponde ser ejercido en la vía de legalidad y no en esta jurisdicción, toda vez que, lo alegado se fundamenta no solo en una norma infralegal, sino porque, además, la propia disposición legal establece en el punto 2 que, tal audiencia no es necesario conferirla cuando existan razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. Según la audiencia conferida en este proceso al ministro de Hacienda en el 2023, “el decreto impugnado se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley y que, debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública, actuando conforme al ámbito dispuesto en el artículo 26 de dicha ley, y así evitar cualquier contradicción o inseguridad jurídica en su correcta aplicación; excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobre el interés particular”.

Ahora, si el cuestionamiento es en relación con la veracidad de esas razones, esta también es una cuestión que corresponde ser dirimida en la vía de legalidad respectiva y no de constitucionalidad, por ser un asunto de mera legalidad.

3- Se cuestiona, además. la imposición de parámetros de evaluación por parte de MIDEPLAN con total desconocimiento de la realidad nacional, que violentan la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social, pues pretende que el 80% de la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, se realice con base en metas individuales. En primer término, tal y como apuntó la Procuraduría General de la República, los artículos 14, 17 y 22 del reglamento impugnado no fijan parámetro alguno para la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos. Dichos parámetros fueron establecidos por los artículos 45 y siguientes de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionados por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, normas que no son objeto de cuestionamiento en esta acción. Adviértase que, el requisito de que el 80% de la evaluación del desempeño se efectúe tomando como referencia el cumplimiento de las metas individuales de cada funcionario, fue adicionado a la Ley de Salarios de la Administración Pública desde la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mediante la adición de su artículo 48, la cual fue reformada recientemente por la Ley Marco de Empleo Público; sin embargo, su texto actual mantiene el requisito cuestionado:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño.

…El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

• a)Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.
• b)Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto.” (El subrayado no es del original) En consecuencia, se trata de una situación prevista en otra normativa de carácter legal que, de modo alguno, se cuestiona en esta acción, por lo que igualmente debe desestimarse todo alegato en este sentido.

Por otro lado, en cuanto a la presunta afectación a la autonomía de la C.C.S.S., la parte accionante no especificó cuáles son las competencias que le fueron conferidas a MIDEPLAN en el decreto impugnado que estiman lesiona la autonomía otorgada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social; y, en todo caso, este Tribunal ha señalado en múltiples ocasiones que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero, incluidas las organizaciones sindicales. Sobre este tema en particular, en el voto nro. 2021-022948 de las 9:15 horas del 13 de octubre de 2021, reiterado en la sentencia nro. 2023-10777 de las 9:30 horas del 10 de mayo de 2023, esta Sala señaló lo siguiente:

“III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN, RESPECTO DE LA ALEGADA INFRACCIÓN A LA AUTONOMÍA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. En el sub lite, los accionantes formulan como primer reproche una presunta infracción a la autonomía institucional reforzada que se reconoce en el texto constitucional a la Caja Costarricense de Seguro Social (artículos 73 y 188 de la Constitución Política). En cuanto a este punto en particular, debe indicarse que este Tribunal Constitucional ha resuelto, de forma reiterada, que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008 y 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016). Dicho criterio fue ratificado por esta Sala, recientemente, al conocer de una acción de inconstitucionalidad análoga a la presente, interpuesta por otra organización sindical (ANEP) que también pretendía impugnar diversos artículos de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública (reformada mediante Ley No. 9635), justamente, por presunta infracción la autonomía de las municipalidades y distintas instituciones autónomas. En esa ocasión, este Tribunal emitió el voto No. 2019-010635 de las 9:20 horas del 12 de junio de 2019, en el que se indicó –respecto a este punto- que:

“(…) En el caso en estudio, manifiesta el actor que la legitimación de su representada para interponer esta acción deriva de la defensa de intereses difusos, pues defiende los intereses de los funcionarios públicos y sus familias, que constituye un grupo más o menos determinado. También dice defender una colectividad mayor, formada por los contribuyentes, los administrados del régimen municipal, los gobiernos locales y los funcionarios públicos que laboran en diversas instituciones pública que son acreedores de cierto nivel de autonomía. La Sala no comparte el criterio del accionante en relación con su legitimación por defensa de intereses difusos. La actora es una asociación legalmente constituida, entre cuyos objetivos están, entre otros, “b. Velar por los derechos e intereses de todos los afiliados; “c. Estudiar, propugnar y defender, mejor condiciones laborales, de los trabajadores afiliados al sindicato” (artículos 2 y 3).

Es claro que se está en presencia de intereses corporativos, también derivados de los intereses colectivos, que son los que la Asociación accionante pretende defender. Hay una clara relación entre el cuestionamiento de las normas y los intereses de sus afiliados, que la legitima para interponer la acción. Sin embargo, esa relación no alcanza para tutelar los derechos de las familias de sus afiliados o de una colectividad aún mayor, formada por los contribuyentes, los administrados del régimen municipal, los gobiernos locales y los funcionarios públicos que laboran en diversas instituciones pública que son acreedores de cierto nivel de autonomía. Aceptar que la Asociación está legitimada para defender los intereses de ese grupo, más amplio, general y diverso, supondría aceptar la existencia de una especie de acción popular, la cual es reserva de ley en nuestro ordenamiento jurídico, de manera que debe estar expresamente dispuesta por esta, lo que no es el caso.

En relación con la defensa de la autonomía, sea municipal o de las instituciones autónomas, este Tribunal ha señalado en forma reiterada que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008, 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016 y 2017-008159 de las 9:15 hrs. del 2 de junio de 2017). En este sentido, y en relación con la autonomía municipal, a partir de la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. del 23 de mayo del 2007, el Tribunal, por voto de mayoría, determinó que corresponde al Concejo Municipal la legitimación para defender la autonomía municipal, pudiendo asumirla el Alcalde solo cuando medie autorización explícita de aquel. Al efecto, indicó:

“II.- LEGITIMACIÓN. INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR UN ALCALDE MUNICIPAL PARA LA DEFENSA DE LA AUTONOMIA DE LA CORPORACION TERRITORIAL. En el presente asunto acude ante este Tribunal en acción de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 33148-MOPT de 8 de mayo de 2006, la Alcaldesa Municipal de Montes de Oca, por estimarlo contrario, entre otros ordinales, al 170 de la Constitución Política y lesionar, en esencia, la autonomía municipal. Ciertamente, este Tribunal Constitucional ha admitido, tradicionalmente, la posibilidad que tienen las corporaciones locales y otros entes públicos descentralizados funcionalmente de impugnar una norma o disposición del Derecho Público por estimar que atenta contra su autonomía, siendo que, incluso, ha exigido que ese agravio debe ser aducido, exclusivamente, por el ente respectivo no pudiendo un tercero o cualquier administrado arrogarse la defensa de la autonomía.

Es igualmente cierto que este Tribunal Constitucional, en sentencias anteriores ha admitido la legitimación del Alcalde Municipal -anterior Ejecutivo Municipal- para conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad cuando se invoque la infracción de la autonomía local. No obstante, bajo una mejor ponderación y a tenor de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que establece que la jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para este propio Tribunal, se procede a replantear el asunto de la legitimación y admisibilidad en los términos siguientes. A la luz del Derecho de la Constitución el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal.

Consecuentemente, es en el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde - denominado antes del Código Municipal de 1998 “Ejecutivo Municipal”- es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución el Alcalde municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido. Debe agregarse, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998- de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, tampoco cambia su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado.

De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios políticos que establezca el Concejo Municipal. Admitir que el Alcalde puede interponer acciones de inconstitucionalidad de forma inconsulta y separada al Concejo Municipal implica fragmentar o escindir el gobierno local que, constitucionalmente, le fue otorgado en exclusiva al Concejo. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional estima que la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un Alcalde municipal, en representación de una corporación territorial, debe contar, ineludiblemente, con un acuerdo del Concejo Municipal que así lo autorice y habilite, caso contrario debe tenerse como inadmisible.” El mismo criterio referido a que solamente los representantes de las instituciones autonómas pueden accionar en defensa de la posible vulneración de la autonomía de aquellas, ha sido expresado en relación con otras instituciones autonómas.

En ese sentido, la Sala ha señalado que no tiene legitimación para defender la autonomía de una institución, quien no tiene la representación judicial y extrajudicial de la misma. En este supuesto, debe quedar en claro que no se está pretendiendo la defensa de ningún derecho fundamental del accionante, sino, se repite, únicamente la defensa de la autonomía institucional de una entidad para la que laboran algunos de sus asociados. En relación con este tema, el accionante debe tener en consideración que la jurisprudencia constitucional ha sido conteste en señalar que existe una clara falta de legitimación cuando lo impugnado "[...] trata de materia que es propia y compete, en exclusiva defender al personero de esa instituto, en este caso, su Presidente Ejecutivo, por cuanto, lo relativo a la defensa de la autonomía de institución autónoma no tiene resorte en terceros, y mucho menos, en derechos de terceros, como se pretende en esta acción" (sentencia número 2004-03301, de las quince horas quince minutos del treinta de marzo del dos mil cuatro; y en igual sentido las número 2002-9516, de las catorce horas treinta y nueve minutos del siete de octubre del dos mil dos y número 2005-6854).

En el sub judice, el accionante actúa en su condición de representante de organización de trabajadores, motivo por el cual, no se encuentra legitimado para actuar en defensa de la autonomía municipal ni de ningún otro ente autónomo.” Este criterio fue confirmado nuevamente por este Tribunal, con posterioridad, al rechazar sendas acciones de inconstitucionalidad, mediante votos Nos. 2019-19597 y 2019-22464, en razón de varias acciones interpuestas por el Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Aprendizaje en contra de diversa normativa por presunta infracción a la autonomía de esa institución. En tales sentencias se reiteró que los representantes de las organizaciones sindicales no están legitimados para accionar, de forma directa, en presunta defensa de la autonomía de una institución autónoma, sino que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla esa misma entidad. Ergo, esta acción resulta inadmisible en cuanto a este reproche en particular.” En igual sentido que el transcrito, la parte sindical accionante carece de legitimación para accionar ante esta jurisdicción, específicamente, en defensa de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por ende, este argumento debe ser igualmente rechazado, no sólo por falta de fundamentación del alegato, sino, especialmente, por la falta de legitimación para su planteamiento.

Así las cosas, respecto de los alegatos analizados en este apartado, la acción resulta improcedente. Se continúa el pronunciamiento por el fondo únicamente respecto de lo demás.

c.- Sobre la legitimación de la parte accionante. Los sindicatos promoventes de estas acciones de inconstitucionalidad acumuladas, manifiestan encontrarse legitimados para acudir de forma directa a esta jurisdicción, de conformidad con los supuestos que se regulan en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sobre el particular, debe recordarse que esta Sala ha establecido que los sindicatos tienen legitimación directa para impugnar una norma como inconstitucional cuando acudan en defensa de los intereses, fines, obligaciones y derechos de sus agremiados. A manera de ejemplo, en sentencia nro. 2014-016158 de las 14:30 horas de 1 de octubre de 2014, en lo que interesa se expuso lo siguiente:

“II.- Sobre la legitimación del accionante. Este Tribunal ha sostenido que los sindicatos cuentan con legitimación directa para impugnar la inconstitucionalidad de una norma, únicamente en aquellos casos en los que acudan en defensa de los intereses de sus afiliados, en asuntos relacionados necesariamente con el núcleo de sus intereses, fines, obligaciones o derechos. Es decir, la posibilidad de que los sindicatos acudan en forma directa a plantear una acción de inconstitucionalidad está limitada a los supuestos en que su participación sea necesaria para la obtención o conservación de beneficios de índole económica social o profesional para sus miembros, ello con base en lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución Política”.

De manera que, basta con esa condición para estimar que ambos accionantes se encuentran debidamente legitimados para accionar de forma directa contra la norma en cuestión, en resguardo de los intereses de sus agremiados, por considerar que la normativa impugnada podría afectar su salario, anualidades e incentivos salariales.

d- Sobre la solicitud de coadyuvancia. El 5 de marzo de 2020, Marvin Atencio Delgado, en su condición de secretario general del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), se apersonó y solicitó que se le tuviera como coadyuvante activo, por considerar que las normas impugnadas afectan a los trabajadores de las ciencias médicas. Sin embargo, el gestionante se apersonó extemporáneamente. El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso al que alude el párrafo segundo del artículo 81 de ese cuerpo normativo, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, pueden apersonarse dentro de esta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, la primera publicación se realizó en el Boletín Judicial nro. 25 del 7 febrero de 2020; no obstante, el representante de ese sindicato se apersonó el 5 de marzo de 2020, cuando el plazo había expirado el 28 de febrero de 2020. En virtud de lo expuesto, la gestión de coadyuvancia resulta inadmisible por extemporánea y, así se dispone.

II.Sobre el objeto de impugnación a resolver por el fondo.- Se aduce la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, que es “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, publicado en La Gaceta nro. 94 del 22 de mayo de 2019, en el Alcance 113, por modificar, en perjuicio de derechos adquiridos y del salario de los funcionarios públicos, la metodología y reconocimiento de pago de las anualidades y otros pluses salariales de los funcionarios públicos. En resumen, la parte accionante señala que el reglamento impugnado produce un efecto retroactivo inconstitucional en el pago de las anualidades y otros incentivos recibidos previos a la ley nro. 9635, que desconoce lo dispuesto en esa ley y que afecta el derecho al salario, por estimar que ello implicará un rebajo excesivo al salario. Asimismo, se aduce que el Poder Ejecutivo legisló sin tener potestades para ello, en perjuicio del derecho al salario y contra norma expresa, lesionando de este modo el principio de reserva legal.

La normativa en cuestión dispone lo siguiente:

“Artículo 1º-. Refórmense los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo N°41564- MIDEPLAN-H, "Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público", para que en lo pertinente se lea:

"Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

• a)Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.
• b)El incentivo será un monto nominal fijo para cada escala salarial, que permanecerá invariable. En la primera quincena del mes de junio de cada año se reconocerá que la persona servidora pública tiene derecho a una nueva anualidad en virtud de la calificación obtenida en la evaluación del desempeño, a partir de esa fecha, se pagará la nueva anualidad, según la fecha de cumplimiento que en cada caso corresponda.
• c)El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.
• d)De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N°2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N°9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.
• e)Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.

"Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635.

En orden con lo establecido en el artículo 54 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635 y en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018, cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de la Ley N°9635 se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a julio de 2018." "Artículo 22.- Aplicación disposiciones Ley N° 9635 y competencias institucionales. Corresponderá al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en coordinación con la Dirección General del Servicio Civil y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según su ámbito de competencia y experiencia técnica, asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas que se encuentran bajo el ámbito de lo dispuesto en el Título III de la Ley N°9635, con respecto a la aplicación de lo señalado en el presente reglamento.

Para ello, cada institución deberá remitir su consulta acompañada del criterio legal de su Unidad de Asesoría Jurídica y del criterio técnico de su Oficina de Recursos Humanos, cuando este último resulte necesario, a efectos de evacuar la misma. No se atenderán consultas que no se acompañen del criterio jurídico correspondiente.

La Dirección General del Servicio Civil, continuará emitiendo las resoluciones técnicas en materia de valoración de puestos, de acuerdo con lo que disponen los artículos 13º y 48º del Estatuto de Servicio Civil, así como 1º, 4º y 11º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, siendo el único órgano dentro del Poder Ejecutivo con facultades para valorar los puestos dentro del Régimen de Servicio Civil así como las demás resoluciones que le corresponda emitir según su ámbito de competencia.

El Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 28, inciso a) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131, es el ente Rector del Sistema de la Administración Financiera, por lo que le compete dirigir, coordinar y supervisar todo lo relacionado con los ajustes requeridos y el adecuado funcionamiento de los Sistemas Informáticos de Pagos INTEGRA 1 e INTEGRA 2 en virtud de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N°9635.

El Ministerio de Trabajo, en orden con lo establecido en la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nº1860, atenderá todo lo relacionado con materia sindical, convenciones colectivas y pensiones.

Asimismo, en lo relacionado con la evaluación del desempeño de los servidores públicos, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en su rol de rectoría, suministrará los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones su efectiva implementación."

III.Generalidades sobre la normativa impugnada y la jurisprudencia constitucional sobre los alcances de la ley que reglamenta y las regulaciones relativas al empleo público. El Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H aquí cuestionado, tal como su propio Nombre01 lo indica, reglamenta el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley nro. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público. Este decreto ha sido reformado en varias ocasiones, y su emisión obedece precisamente a la necesidad de hacer ejecutables las disposiciones establecidas en esa normativa y en el resto del marco jurídico que actualmente existe en materia de empleo público, para atender el interés público de reducir el gasto público y, consecuentemente, disminuir la crisis fiscal del país. Ahora bien, visto que, esencialmente, lo aquí cuestionado está relacionado con el respeto de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, en relación con el pago de las anualidades y otros incentivos salariales, así como del ámbito de aplicación de esa normativa, resulta relevante referirse a lo indicado por este Tribunal en la opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, cuando se pronunció al evacuar la consulta legislativa del proyecto de ley nro. 20850, que dio origen a la ley que reglamenta el decreto aquí impugnado.

En aquella oportunidad, la Mayoría de esta Sala coincidió en que existían suficientes criterios técnicos para acreditar que la situación fiscal del país no garantizaba en este momento la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales. De ahí que, frente a una condición crítica en las finanzas públicas, que ponía en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, se consideró que la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema, no solo resultaba razonable, sino que, era insoslayable. Lo anterior no quiere decir, tal como se indicó en aquella oportunidad, que esta Sala estuviera definiendo en concreto qué tipo de remedios se debían aplicar, ni cuáles eran los más adecuados, por tratarse de un asunto de mera política económica del Estado.

Y delimitó el control de constitucionalidad a velar por que las soluciones se adoptaran salvaguardando los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política y los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos ratificados por Costa Rica, así como las cualidades esenciales del régimen político del país (democrático, libre, independiente, multiétnico y pluricultural, con un Gobierno popular, representativo, participativo, alternativo y responsable), todo lo cual implicó una ponderación y optimización de los diversos principios, derechos y valores constitucionales que estuvieron en discusión. Como consecuencia de tal análisis, respecto del Título III de esa ley, se consultó a esta Sala, en lo que interesa, la aplicación de algunas disposiciones relativas a la materia salarial y la rectoría de MIDEPLAN, respecto del principio de separación de poderes y la autonomía de determinadas instituciones frente a las disposiciones que, eventualmente dispusiera el Poder Ejecutivo, en materia de empleo público.

También se estableció en relación con la modificación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que contemplaba sus excepciones, tal y como fue el caso del Poder Judicial, único respecto del cual fue planteada la consulta legislativa de conformidad con al artículo 167 constitucional, y por el cual fue evacuada en este sentido. Al respecto se indicó:

“…En cuanto al primer nivel de análisis, los numerales 46 y 47 conceden y detallan el tema de la rectoría de empleo público a cargo del Ministro de Planificación Nacional y Política Económica.

En torno al tema, las diputadas y los diputados consultantes señalan que “… el articulo 46 y el 47 (sic) no interfieren con la organización ni el funcionamiento del Poder Judicial en vista de que una interpretación conforme con los límites constitucionales acota necesariamente su aplicación a aquellos entes sobre los que existe efectiva dirección intersubjetiva, respetando el principio de Separación de Poderes y la independencia judicial. Siempre que se interprete así la mencionada norma, como en efecto debe serlo de acuerdo al espíritu del legislador, esta resultará conforme al derecho de la Constitución, sin trastocar en modo alguno la función jurisdiccional del Poder Judicial ni aquellas labores administrativas esenciales para su cumplimiento.” La Sala también rescata que la Ministra de Hacienda explicó a la Corte Suprema de Justicia lo siguiente: “…en cuanto a la rectoría de MIDEPLAN en materia de evaluación del empleo público, el proyecto es claro en señalar que esta rectoría se ejerce con las excepciones respectivas. En ese sentido sé que existe voluntad de las y los diputados la voluntad (sic) de presentar una interpretación auténtica que garantice absoluta independencia del Poder Judicial en materia de evaluación de desempeño…” (Oficio n.° DM-2362-2018 de 16 de octubre de 2018. El subrayado es agregado).

Se extrae de lo expuesto que la rectoría del Ministro de Planificación Nacional y Política Económica en materia de empleo público tiene excepciones en el proyecto de ley. La Sala comprueba la veracidad de este argumento, pues el cuestionado ordinal 47 establece in fine:

“Los lineamientos generales aplicables para todo sector público, los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con el objetivo de homogenizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos.” (El subrayado es agregado).

La Sala observa que los mencionados artículos 46, 47 y 49 se encuentran en el capítulo VI, denominado “RECTORÍA Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”.

La aplicación de este capítulo al Poder Judicial es asumida en la propuesta de reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, que introduce un numeral 26 con la siguiente redacción:

“Artículo 26- Aplicación Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

1.La Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos. (…)” La Sala llama la atención al hecho de que casi todos los capítulos de la modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública remiten, al menos en uno de sus artículos, al citado ordinal 26. Así, el capítulo III es el que justamente contiene el numeral 26, mientras que el capítulo IV lo cita en sus preceptos 39 y 40:

“Artículo 39- Auxilio de cesantía La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley se regulará según lo establecido en el Código de Trabajo, y no podrá superar los 8 años.

Artículo 40- Incentivos adicionales improcedentes No procede la creación, incremento, ni el pago de remuneración por concepto de “discrecionalidad y confidencialidad”, ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos a las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley .” (El subrayado es agregado).

Por su parte, el capítulo V refiere a tal norma en su ordinal 42:

“Artículo 42- Límite a las remuneraciones totales en la función pública La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del Presidente. (…)” (El subrayado es agregado).

Mientras que el capítulo VII lo hace en su numeral 52:

“Artículo 52- Modalidad de pago para los servidores públicos Las instituciones contempladas en el artículo 26 de la presente ley ajustarán la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios, con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal.” (El subrayado es agregado).

Así, se verifica que los únicos capítulos que no remiten al citado numeral 26 son el VIII –relacionado con la reforma y derogación de otra normativa- y el cuestionado VI, que es, ciertamente, el que habla de “salvedades”.

La relevancia de este hecho radica en la interpretación que se deriva de la conjunción de ambos supuestos. Si, por un lado, la norma general contemplada en el artículo 26 no se menciona ni trae a colación en el capítulo VI y, por otro, dicho capítulo es el que habla de “salvedades”, entonces se revela la necesidad ineludible de efectuar una interpretación sistemática, a fin de establecer tales salvedades con claridad. Es evidente que, si el legislador remite literalmente a excepciones, la labor del operador jurídico es, precisamente, determinar tales excepciones.

Siguiendo esta línea, la extensión de estas “salvedades” al Poder Judicial se verifica y comprende mejor cuando se efectúa el segundo nivel de análisis, que implica una lectura sistemática del ordenamiento jurídico.

Los principios que regulan la interpretación sistemática permiten solucionar problemas de colisiones (aparentes) de normas. A los efectos del sub lite, debe reconocerse que la Constitución tiene un influjo directo sobre la exégesis de todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es un texto vivo, cuyas previsiones imbuyen de sentido el resto de la normativa infra constitucional.

Aunado a lo anterior, la solución de una colisión de normas presupone la aplicación de otros principios interpretativos, como es la prevalencia de las normas especiales sobre las generales.

Estos elementos básicos de hermenéutica jurídica orientan el estudio de las normas cuestionadas.

La lectura del marco constitucional inicia con el reconocimiento de la independencia del Poder Judicial, uno de los cimientos cardinales de nuestro Estado de Derecho:

“ARTÍCULO 9º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)” “ARTÍCULO 154.- El Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y a la ley, y las resoluciones que dicte en los asuntos de su competencia no le imponen otras responsabilidades que las expresamente señaladas por los preceptos legislativos.” “ARTÍCULO 156.- La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, y de ella dependen los tribunales, funcionarios y empleados en el ramo judicial, sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio civil.” Estas disposiciones constitucionales han dado pie al desarrollo de un profuso marco normativo, específicamente diseñado para regular al Poder Judicial. Entre las normas de este marco se cuentan la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Organismo de Investigación Judicial, la Ley de Salarios del Poder Judicial, el Estatuto de Servicio Judicial (incluida su reforma por la Ley de Carrera Judicial), etc.

De manera clara, las normas supra enunciadas tienen la intención de regular concretamente al Poder Judicial, velando por que se garantice su independencia frente a los otros Poderes de la República.

El hecho de que el Poder Judicial goce de una regulación particular pone en la palestra el segundo punto de análisis de la interpretación sistemática. En este sentido, debe estudiarse si existen normas particulares para el Poder Judicial y verificar su relación con el articulado cuestionado.

Independientemente de que el ordinal 47 del proyecto hable de “salvedades”, se observa que la evaluación del desempeño y la competencia en la toma de decisiones en materia laboral, sean generales o concretas, se encuentran ya reguladas por el mencionado marco normativo del Poder Judicial, imposibilitando que una instancia externa asuma la “rectoría” o imponga criterios sobre ese Poder. Es más, dicho marco normativo está diseñado para garantizar la eficiencia de la función judicial y proteger a los servidores judiciales de injerencias externas, tal como indica el artículo 1 del Estatuto de Servicio Judicial:

“Artículo 1º.- El presente Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Judicial y sus servidores, con el fin de garantizar la eficiencia de la función judicial y de proteger a esos servidores.” Nótese que la norma determina que las relaciones de empleo entre el Poder Judicial y sus servidores se encuentran reguladas por el Estatuto y su reglamento. La interpretación sistemática a que obliga ese numeral impide una regulación indirecta del servicio judicial mediante directrices o lineamientos procedentes de otras instancias. Esto se verifica porque el dictado del reglamento a que refiere la norma es, a su vez, competencia exclusiva de la Corte, como indica el mismo Estatuto:

“Artículo 5º.- Antes de dictar un reglamento interior de trabajo, ya sea de carácter general para todos los servidores judiciales o aplicables sólo a un grupo de ellos, la Corte pondrá en conocimiento de esos servidores el proyecto respectivo, por el medio más adecuado, a fin de que hagan por escrito las observaciones del caso, dentro de un término de quince días.

La Corte tomará en cuenta esas observaciones para resolver lo que corresponda, y el reglamento que dicte será obligatorio sin más trámite, ocho días después de su publicación en el "Boletín Judicial".” Una garantía más de la independencia del Poder Judicial en el tema de empleo es que el Jefe del Departamento de Personal se encuentra vinculado al Presidente de la Corte, excluyendo la injerencia de instancias externas:

“Artículo 6º.- El Departamento de Personal del Poder Judicial funcionará bajo la dirección de un Jefe que dependerá directamente del Presidente de la Corte y será nombrado por la Corte Plena.” Luego, el detalle de la normativa del Estatuto de Servicio Judicial distingue las diferentes competencias en materia de evaluación del desempeño, lo que corrobora la existencia de normativa especial para ese Poder. Así, verbigracia, los numerales 8 y 10 del Estatuto de Servicio Judicial rezan:

“Artículo 8º.- Corresponde al Jefe del Departamento de Personal:

• c)Establecer los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia del personal entre ellos la calificación periódica de servicios, el expediente y prontuario de cada servidor y los formularios que sean de utilidad técnica; (…)

Artículo 10.- La calificación periódica de servicios se hará anualmente por el Jefe de cada oficina judicial respecto de los subalternos que laboren en ella, usando formularios especiales que el Jefe del Departamento de Personal enviará a las diferentes oficinas en los meses que él determine. (…)” Es decir, las calificaciones periódicas del personal judicial, como sería la evaluación anual, son efectuadas mediante los procedimientos fijados por el Jefe del Departamento de Personal del Poder Judicial. Se trata de normas especiales, atinentes en forma exclusiva al Poder Judicial, que se impondrían a las normas generales del proyecto, dado el caso de que entraren en vigor.

La Sala resalta que el proyecto de ley no deroga ni modifica de manera alguna las disposiciones anteriormente transcritas, ni ninguna otra del Estatuto de Servicio Judicial. Este Estatuto rige la materia de empleo en el Poder Judicial y representa una garantía para los servidores judiciales, en consonancia con los postulados constitucionales que salvaguardan la independencia judicial; su modificación o derogatoria no podría ser tácita ni provenir de una mera inferencia, pues ello denotaría el desconocimiento de las reglas hermenéuticas.

Por otro lado, ante el cuestionamiento de que el artículo 49 del proyecto ordena al Poder Judicial el acatamiento obligatorio de los lineamientos de la Dirección General de Servicio Civil, lo cierto es que la relación entre dicha Dirección y el Poder Judicial conoce una norma específica, según se desprende del citado ordinal 8:

“(…) El Jefe del Departamento de Personal podrá hacer a la Dirección General de Servicio Civil las consultas que fueran necesarias y solicitar a esta Dirección el asesoramiento que corresponda, para la mejor realización de sus funciones. (…)” Es decir, el marco legal del Poder Judicial prevé la potestad del Jefe de su Departamento de Personal (hoy denominado Gestión Humana) de consultar a la Dirección General de Servicio Civil y solicitar su asesoramiento para la realización de sus funciones. Dichas funciones incluyen, tal como se vio, la obligación de determinar los procedimientos e instrumentos técnicos para la calificación periódica del personal (numeral 8 supra citado). Tal disposición de ley especial vuelve inaplicable al Poder Judicial las normas cuestionadas del proyecto n.° 20.580.

De nuevo, se recuerda que se trata de una norma especial que tiene preponderancia frente a la disposición general. Además, se destaca que las normas del Estatuto de Servicio Judicial permanecerían incólumes tras la reforma propuesta mediante el proyecto n.° 20.580, pues este no lo modifica ni deroga.

En conclusión, visto que el capítulo VI de la pretendida modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública contempla una excepción al Poder Judicial, aunado al hecho de que este último tiene normativa de rango legal especial relacionada con la evaluación del desempeño de sus funcionarios, no se observa que el proyecto de ley consultado incida realmente en la organización o el funcionamiento del Poder Judicial…

En cuanto a la materia salarial.

Atinente a este punto, el acuerdo ya mencionado plantea:

“2.) De conformidad con el anterior informe, se determina que el proyecto sí afecta la organización y funcionamiento del Poder Judicial, y que hay oposición al mismo, siempre y cuando no se elimine lo referente a:

(…)

d.- Las restricciones establecidas en el proyecto de ley en materia salarial y sus respectivos componentes para los funcionarios y las funcionarias del Poder Judicial.” Tras analizar el articulado del proyecto n.° 20.580, tocante a las modificaciones a la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Sala recuerda que la afectación al sueldo de los funcionarios judiciales puede incidir en la independencia judicial…

…En el caso de marras, las normas del proyecto relacionadas con materia salarial tienen aplicación general, sin que este Tribunal tenga elementos para considerar que estas llegarán a afectar en tal grado el sustento financiero de los funcionarios dedicados a la administración de justicia, como para que no se asegure al menos “una suficiencia económica digna ”.

La Sala no omite subrayar que las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o variar los salarios base. En ese sentido, nótese lo manifestado por la Ministra de Hacienda a Corte Plena:

“En cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte la independencia del Poder Judicial al regular la aplicación de determinados pluses, quisiera señalar de manera respetuosa que el proyecto no afecta o elimina la potestad del Poder Judicial de modificar su escala salarial o modificar los salarios bases. De modo que, si el Poder Judicial considerara que es necesario aumentar el salario de algún funcionario, tiene toda la potestad y autonomía para hacerlo. Particularmente, si el Poder Judicial considera que, ante la regulación de la dedicación exclusiva o las anualidades, es necesario incrementar el salario de algún funcionario, puede hacerlo al amparo de su independencia en materia salarial.” Esta observación no solo es compartida por la Sala, sino que determina con claridad indiscutible que el proyecto consultado no afecta la organización o funcionamiento del Poder Judicial en materia salarial.

Con fundamento en lo supra explicado, la Sala determina que la normativa cuestionada del proyecto legislativo 20.580 no afecta, en el sentido expuesto, la organización o funcionamiento del Poder Judicial…

Corolario de lo expuesto, se evacuan los puntos c) y d), en el sentido de que la consulta efectuada por la Asamblea Legislativa a la Corte Suprema de Justicia es improcedente, puesto que a la luz del artículo 167 de la Constitución Política, dicho proyecto no viene a afectar la organización o funcionamiento del Poder Judicial, toda vez que mantiene sus competencias constitucionales propias específicamente en relación con los extremos consultados. En consecuencia, la aprobación del proyecto en cuestión no requiere la votación calificada dispuesta en el numeral 167 de la Constitución Política.” (El subrayado y énfasis no es del original) En resumen, el proyecto de ley que dio origen a la ley que aquí se reglamenta, mediante el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H publicado en el Alcance Digital nro.113 de La Gaceta Digital nro. 94 de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al Empleo Público”, no requería de mayoría calificada, únicamente porque bajo una interpretación sistemática que hizo esta Sala de las normas ahí señaladas, se descartó que, en materia salarial y relativa a la evaluación de desempeño de sus funcionarios, el Poder Judicial estuviera sujeto a esa normativa, toda vez que sus leyes especiales son las que lo rigen.

Luego, la ley nro. 9635 fue aprobada finalmente por el Poder Legislativo el 3 de diciembre de 2018, y actualmente están vigentes los mismos artículos de interés que refieren los accionantes para el caso de estudio:

“TÍTULO III MODIFICACIÓN DE LA LEY N.° 2166, LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DE 9 DE OCTUBRE DE 1957 ARTÍCULO 3- Se adicionan los siguientes capítulos y disposiciones transitorias a la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Los textos son los siguientes:

CAPÍTULO III

ORDENAMIENTO DEL SISTEMA REMUNERATIVO Y DEL AUXILIO DE CESANTÍA PARA EL SECTOR PÚBLICO

… CAPÍTULO VI RECTORÍA Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS …Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable…

…Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018…

…Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales….

…TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.

Las remuneraciones de los funcionarios que a la entrada en vigencia de la presente ley superen los límites a las remuneraciones establecidos en los artículos 41, 42, 43 y 44, contenidos en el nuevo capítulo V de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, no podrán ajustarse por ningún concepto, incluido el costo de vida, mientras superen dicho límite...

…TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial”.

IV.Sobre los motivos de inconstitucionalidad alegados. Se aduce que el Decreto Ejecutivo nro. 41564-MIDEPLAN-H, “Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, publicado en La Gaceta nro. 94 del 22 de mayo de 2019, es inconstitucional por lesionar el principio de reserva de ley, el derecho al salario y el respeto de los derechos adquiridos reconocidos en la ley nro. 9635, respecto del pago de las anualidades y otros incentivos. Resulta importante precisar que, aun cuando tales argumentos implican entrar a determinar los alcances del decreto impugnado en esa materia respecto de la ley que reglamenta, aspecto que, preliminarmente podría asegurarse es un estudio de mera legalidad; en este caso ello resulta procedente, toda vez que este Tribunal también ha señalado que procede realizar tal análisis en esta jurisdicción, cuando no solo se alega la violación del principio de jerarquía de las normas, sino que, además, se invoca la lesión de otro derecho fundamental, como en este caso, el derecho al salario, el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas y el principio de reserva de ley (véase en similar sentido la sentencia nro. 2021-28022, de las 14:01 horas del 15 de diciembre de 2021, mediante la cual la Mayoría de esta Sala declaró inconstitucional los artículos 23, 25, 26, 27, 28 y 94.f del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo nro. 38249-MEP, por lesionar el principio de reserva de ley). Hecha la anterior precisión, se procede a resolver lo correspondiente.

a-Sobre la acusada vulneración del artículo 34 constitucional y el derecho al salario. Los accionantes argumentan que la intención del legislador al dictar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue clara en resguardar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas de los empleados públicos y, en tal sentido, dispuso que los cambios introducidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública regirían para el futuro y que no podrían afectar los beneficios salariales que estuvieran devengando a la entrada en vigencia de dicha ley. No obstante, aducen los accionantes que, a pesar de aquella intención, el decreto impugnado modificó la forma de pago y de cálculo de las anualidades y otros incentivos, pasando a ese grupo de funcionarios de un pago porcentual a uno nominal y bajo otros presupuestos, con lo cual se afectará su salario, así como sus condiciones laborales y económicas, con una aplicación retroactiva de la ley.

La Ley nro. 9635, en el Título III, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública en el siguiente sentido:

“Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales…” Asimismo, el transitorio XXV, párrafo primero del Título III de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, dice:

“…TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten…” Por su parte, la reforma del decreto cuestionado, respecto de las anualidades, dispone que estas se reconocerán, bajo los siguientes parámetros en el artículo 14, señala:

“a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida”.

Y, en el numeral 17 dispone:

"Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635”.

En ambos casos, el decreto impugnado hace una precisión temporal y diferencial en la forma en que se realizará el pago de las anualidades antes y después al 4 de diciembre de 2018, remitiendo a lo dispuesto en el artículo 56 de la ley supra citada. Esto es, disponiendo que el pago de las anualidades y otros incentivos recibidos antes de esa fecha, conservarán y mantendrán en el tiempo como montos nominales fijos, la forma en que se revalorizaban. Luego, ciertamente conforme el inciso c) del artículo 14 reformado, del 4 de diciembre de 2018 en adelante, el pago de estos rubros constituirá un valor nominal fijo que será calculado, a partir del 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley nro. 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.

Ahora bien, de lo señalado por los accionantes se constata que su disconformidad no radica con el pago estipulado previo a la entrada en vigencia de la ley nro. 9635, sino a la forma en que serán reconocidas y pagadas las futuras anualidades, lo que amerita esclarecer y precisar, lo que es considerado un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada.

En sentencia nro. 2019-1601, de las 13:11 horas del 29 de enero de 2019, este Tribunal reiteró el criterio expuesto en las sentencias números 1996-2379 y 1997-2765, en el siguiente sentido de interés:

“…En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege ‑tornándola intangible‑ la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que ‑como se explicó‑ si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior.

Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.

Aplicación al caso concreto. En el sub examine, es viable ejemplificar los conceptos anteriores a partir, precisamente, de los elementos del caso concreto. Bajo el imperio de los artículos 167 a 169 del Estatuto de Servicio Civil, existía una regla jurídica, creada por el legislador: en presencia de una enfermedad incapacitante (hecho condicionante), el maestro o maestra que la sufriese tendría derecho a una licencia y al pago de un auxilio equivalente a la totalidad del salario, por todo el plazo de la incapacidad ‑que podría ser incluso indefinido‑ aunque sujeto a revalidaciones anuales, previa constancia médica (efecto condicionado). Esta regla desapareció en virtud de la derogatoria que de esas normas realizó la ley nº 7531, la cual ordenaba además que, dentro del improrrogable lapso de seis meses a partir de su vigencia, los beneficiarios de las licencias debían optar por una pensión de invalidez o bien reintegrarse al trabajo. Entonces, ejemplificando ‑y, a la vez, aplicando‑ los elementos de juicio expuestos supra, se puede decir que:

La protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo ‑e inconstitucional‑ pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante. Y, La tutela de las situaciones jurídicas consolidadas implica que, si bien los interesados no podían pretender que las normas en cuestión (y, con ellas, la regla que creaban) no pudiesen ser nunca más objeto de reforma o incluso, como ocurrió, de derogatoria, sí tenían derecho a esperar que, respecto de ellos mismos y de todas las demás personas que estuviesen sometidas al mismo estado de cosas, se produjese o produzca la consecuencia que anticipaban. Ese estado de cosas estaba caracterizado por la regla que conectaba causalmente su situación fáctica (enfermedad incapacitante) con el efecto previsto en la ley (el disfrute, hasta por lapso indefinido, de una licencia y el pago del auxilio pecuniario correspondiente).

El hecho de que la regla haya desaparecido ‑cosa que el legislador tiene potestad indudable para hacer‑ no puede tener la virtud de producir que para ellos ya no surja la consecuencia a la que ya tenían derecho. Esto sólo podría ocurrir, ex nunc, para quienes, a la fecha de la reforma legal, no hubiesen adquirido ese título.

Adoptando como marco de referencia lo dispuesto en los precedentes de cita, la Sala considera que la normativa cuestionada no resulta per se contraria al principio de irretroactividad, pues es claro que el legislador cuenta con la potestad de variar las condiciones o requisitos bajo las cuales se otorga una jubilación –la persona aún no ha consolidado el derecho-, cuando estime que resulte necesario para garantizar la sostenibilidad financiera de un determinado régimen, o cuando haya una diferencia entre los ingresos que se perciben y el pago de las jubilaciones en curso, en tutela de los principios que rigen la Seguridad Social, una especie, en este último caso, de un tope de contingencia.

No obstante, y sin demérito de lo externado anteriormente, conviene aclarar que sí resultaría violatorio del artículo 34 constitucional, el hecho de que se pretendan aplicar los efectos de la ley a los supuestos de hecho, condiciones o requisitos para obtener una jubilaciones o pensiones, a aquellas personas que ya hubiesen obtenido ese beneficio con anterioridad a su entrada en vigencia, salvo un caso extraordinario, tal y como se expresó supra. Esto, por cuanto como se estableció en los votos mencionados, el jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las condiciones que la ley preveía para él al momento en que se consolidó su situación jurídica”.

En el sub examine, se debe advertir que el pago futuro de una anualidad no es un efecto automático incorporado al salario de todo funcionario, sino que, tal y como lo reconoce la Procuraduría General de la República, constituye una expectativa de derecho si se cumplen determinadas condiciones, por ejemplo, alcanzar el plazo anual y calificar, además, dentro de los parámetros de evaluación. De no cumplirse tales condiciones, el reconocimiento en cuestión no se efectuaría. En ese sentido, no puede pretenderse establecer como un derecho adquirido la forma en que estas llegarán a pagarse o los supuestos bajo los cuales deberá hacerse, pues no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, según el precedente supra citado.

Ciertamente la normativa impugnada establece también que, a partir del 4 de diciembre de 2018, se reconocerá el pago de la anualidad a los funcionarios únicamente mediante la evaluación del desempeño y cuando en ésta logren obtener una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida, ya no solo por el transcurrir del tiempo. Sin embargo, esto no es una innovación del reglamento en estudio, pues la ley nro. 9635, en el artículo 48 así lo contempla, es decir, existe una previsión de rango legal que ya lo establece, y el decreto, según se dirá más adelante, desarrolla dicha previsión legal. Tampoco implica una aplicación retroactiva de la ley, pues se trata de los pagos futuros de las anualidades, no de aquellas cuyos montos que ya han ingresado al peculio del funcionario, cuyo monto se mantiene intacto, independientemente de si el funcionario fue evaluado o no en anteriores oportunidades, ni del valor obtenido en su calificación.

Así, lo ya adquirido y contemplado en el salario que recibió el trabajador previo a la vigencia de la ley nro. 9635, como se explicitó, se mantiene, conservando los funcionarios sus derechos adquiridos y sin afectación alguna al salario que le corresponde.

Ahora bien, lo dicho hasta aquí, no aplica a los funcionarios de la institución excluida, pues, tal y como se explicó ut supra, la aplicación de la ley se debe dar en apego a la opinión consultiva nro. 2018-19511, tomando en consideración que a la institución excluida en dicha opinión, no se les debe aplicar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ni tampoco las normas que en esta acción se impugnan del reglamento de la citada ley, concretamente la reglamentación del título III referente al empleo público.

b- Sobre el principio de reserva de ley. Refiere la parte accionante que, al emitir el Poder Ejecutivo el decreto aquí impugnado, legisló sin tener potestades para ello, en perjuicio del derecho al salario y contra norma expresa, lesionando el principio de reserva legal.

Según ha precisado este Tribunal, el principio de reserva de ley implica, que los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos legales, pero no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las que no fueron previstas por el legislador, y deben respetar rigurosamente su "contenido esencial” (sentencia nro. 2001-005916 de las 15:28 horas de 3 de julio de 2001).

Esto, por cuanto la función del Poder Ejecutivo en el caso de los reglamentos ejecutivos, está dirigida a complementar, desarrollar, aplicar o ejecutar una ley promulgada por el Poder Legislativo. De modo que, tal y como este Tribunal lo ha señalado, se trata de una potestad que está subordinada a la ley, que no puede derogarla, modificar su contenido, dejarla sin efecto ni contradecir sus preceptos (véase la sentencia nro. 1998-006134 de las 17:24 horas de 26 de agosto de 1998). También se reitera la jurisprudencia de esta Sala, en el sentido de que únicamente cuando está de por medio la afectación de derechos fundamentales o cualquier otra hipótesis en que cabe la reserva legal, el conflicto entre la ley y el reglamento es conocido en esta jurisdicción, ya que, si la discusión se deduce a aspectos de mera ilegalidad de la disposición administrativa, lo procedente es que para su discusión se acuda a la vía contencioso administrativa.

Conforme quedó expuesto en el punto anterior, en este caso el decreto impugnado reitera lo establecido en la ley que reglamenta. El sindicato accionante afirma que las normas reglamentarias impugnadas contradicen lo dispuesto en la ley nro. 9635, en lo relativo al cálculo de las anualidades, lo que supone un uso abusivo de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo y una invasión a las potestades constitucionalmente asignadas al legislador. Sin embargo, luego del análisis de lo dispuesto en el propio Título III de la ley nro. 9635, no se aprecia que lo contemplado estrictamente en el decreto impugnado exceda lo dispuesto en la ley con afectación del derecho al salario o del principio de reserva de ley. Según ya se indicó, el salario recibido por los funcionarios, previo a la vigencia de la ley nro. 9635, se mantiene intacto, motivo por el cual no hay afectación al derecho al salario en ese sentido. Asimismo, en relación con las disposiciones de lo relativo al pago de las anualidades y de otros incentivos, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, el reglamento encuentra su fundamento en las siguientes disposiciones legales:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.” Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales.” “TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten…”.

“TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.” Adviértase que es la propia ley nro. 9635, la que establece el pago de la anualidad y otros incentivos a todos los funcionarios, mediante un monto nominal fijo, una vez entrada en vigencia la ley, tal como lo dispone el reglamento cuestionado en la reforma de los artículos 14 y 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Igualmente, es la propia ley nro. 9635, la que establece que el pago futuro por anualidad no corresponderá únicamente por el mero transcurrir del tiempo, sino por la debida evaluación del desempeño del funcionario, tal y como lo indica el artículo 14.a reformado en el reglamento en cuestión. El numeral 48 de esa ley establece lo siguiente:

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todos los funcionarios entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada funcionario, incluido todo el nivel gerencial, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la Administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida. El ochenta por ciento (80%) de la calificación anual, se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo, y un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior.”.

Así las cosas, en lo que respecta a esta jurisdicción constitucional, no se advierte la lesión al principio de reserva de ley, ni la afectación al derecho al salario en el sentido argumentado.

Ahora bien, visto que el decreto impugnado tiene como fin disponer la aplicación de las disposiciones del Título III de la ley nro. 9635 en materia salarial, con intervención de MIDEPLAN en lo relativo a la evaluación del desempeño, se advierte que este reglamento no resulta inconstitucional y violatorio al derecho al salario y al principio de reserva de ley, siempre y cuando su ámbito de aplicación se circunscriba a lo que esta Sala definió en los precedentes referidos en el considerando III de esta sentencia para con esa ley. De manera que, tal y como lo indicó esta Sala en su jurisprudencia, tratándose del pago de las anualidades (materia salarial) y de la evaluación del desempeño, lo aplicable a esos Poderes -Judicial y Legislativo-, Tribunal Supremo de Elecciones y entes públicos descentralizados -municipalidades, universidades estatales y la C.C.S.S.- son sus propias leyes especiales.

V.Conclusión. Corolario de lo expuesto, la Sala considera que el Decreto Ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, publicado en el Alcance Digital nro. 113 de La Gaceta Digital nro. 94, de 22 de mayo de 2019, denominado "Reforma a los artículos 14, 17 y 22 del Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público”, no resulta inconstitucional siempre y cuando se interprete que las normas cuestionadas, se deben aplicar, solamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública según opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, tal y como se explicó ut supra. Se rechaza la gestión de coadyuvancia planteada por el secretario general del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA), por resultar extemporánea.

VI- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Por mayoría se declaran sin lugar las acciones acumuladas, en el entendido de que las normas del decreto cuestionado se deben de aplicar únicamente a los funcionarios de las instituciones que no están excluidas de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en la materia salarial de conformidad con lo dispuesto por la opinión consultiva nro. 2018-19511, de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, mencionada en los considerandos. Se rechaza la gestión de coadyuvancia. El magistrado Cruz Castro, si bien comparte la interpretación conforme que hace la mayoría, además salva el voto y declara con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith salvan el voto y declaran inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Alejandro Delgado F.

Paul Rueda L.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Solano A.

Fernando Lara G.

Voto Salvado del Magistrado Cruz Castro.- El cambio en el pago de anualidades y pluses salariales ganados con anterioridad a la ley (para que ahora se pague de forma nominal y no porcentual) es inconstitucional al configurar una disminución al derecho al salario y una aplicación retroactiva de la ley Si bien comparto la interpretación conforme que hace la mayoría en el sentido que debe respetarse la exclusión de ciertas instituciones de la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; la decisión de la Sala Constitucional al resolver la consulta legislativa sobre esa ley, fue muy clara al definir tal extremo. Empero, debo agregar que emito un voto particular y declaro con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos, conforme se explica a continuación.

El decreto impugnado reforma el "Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N°9635 del 3 de diciembre de 2018, referente al empleo público", para que las anualidades ya recibidas de previo a la entrada en vigencia de la Ley n°9635 se tengan como montos nominales fijos. Considero que tal reforma constituye claramente una disminución del salario, y con ello, una violación a varias normas y principios constitucionales. Sin ninguna razón, se modifica, retroactivamente, la metodología que define un reconocimiento salarial.

-Más allá de tratarse de una contradicción de normas infraconstitucionales, de un decreto respecto del espíritu de la ley, en este caso nos encontramos frente a la violación frontal de normas y principios constitucionales referidos al principio de irretroactividad, al principio de reserva legal y al derecho al salario. La norma comentada, desconoce las limitaciones básicas que un Estado de Derecho impone frente a derechos adquiridos de los trabajadores, con mayor razón, si se trata del salario.

-Si bien es cierto no existe un derecho a la inmutabilidad de las normas y ello permite que la forma de cálculo de anualidades FUTURAS, se pueda modificar. Es lo cierto que las anualidades ya contabilizadas tenían una forma de cálculo que debe seguirse respetando en el futuro, so pena de considerarse una violación a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Es incomprensible que se apruebe una reforma legal que conculca derechos fundamentales de los trabajadores.

-Violación al principio de irretroactividad: claramente del art.34 Constitucional se desprende que las leyes no pueden tener efecto retroactivo, en perjuicio de derechos patrimoniales adquiridos. En este caso, se trata de una norma reglamentaria con efecto retroactivo, en perjuicio del derecho al salario. Además, claramente hay un exceso de la potestad reglamentaria, por ir más allá que lo indicado en la ley cuando se observa que la citada ley es clara al disponer, en su Transitorio XXV, que "El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostentan”, mientras que el artículo 3 del reglamento aludido dispone que: “Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley No 9635 integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino".

La Sala, en aplicación de las normas y principios constitucionales, debe reconocer que existe una situación jurídica consolidada a favor de los trabajadores públicos, la cual consiste en el derecho a continuar recibiendo -en el futuro- el pago efectivo de anualidades ganadas antes de la entrada en vigencia de la ley, pero además, que dicho pago se calcule según el método (cálculo porcentual) que rigió en su momento y que, debe mantenerse, no sólo porque la ley así lo ordenó, sino porque el mismo artículo 34 Constitucional así lo establece. Correspondiendo únicamente dejar el pago en forma nominativa sólo para las anualidades que se ganen en el futuro. Con ello se protegen los efectos jurídicos de una situación jurídica consolidada, que tiene relación directa con el derecho al salario.

-Violación al principio de reserva legal: según ha dicho reiterada jurisprudencia de esta Sala, está reservada a la ley la restricción de derechos fundamentales. El derecho al salario es un derecho fundamental, cualquier restricción establecida reglamentariamente variando la forma de cálculo de pago de anualidades anteriores (situación jurídica consolidada) constituye una violación al principio de reserva legal. Tal como se dijo en el voto citado por la mayoría, "(…) El principio de reserva de ley implica, en lo que aquí interesa, que los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos legales pero no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las que no fueron previstas por el legislador, y deben respetar rigurosamente su "contenido esencial". (Sentencia N° 2001-05916 de las 15:28 horas del 3 de julio del 2001). En este caso se extienden restricciones, pues en el reglamento cuestionado se está cambiando la forma de cálculo de anualidades anteriores.

-Sobre la violación al derecho al salario y a la dignidad del trabajador.- En general, sobre el derecho al salario, la jurisprudencia constitucional ha indicado, que: “El salario como remuneración debida al servidor en virtud de una relación estatutaria, por los servicios que haya prestado, no es sólo una obligación del empleados, sino un derecho constitucionalmente protegido.” (ver voto n°2015-009504). Derecho fundamental que, por demás, resulta irrenunciable (art. 74 constitucional). Esta vinculación del derecho al salario con la dignidad humana se encuentra no solo en la Constitución Política, sino también en instrumentos de Derecho Internacional. Así, el artículo 23.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece: “3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social”.

La dignidad humana es el criterio rector en el desarrollo del contenido esencial del derecho al salario y sus límites, pues lo que se pretende garantizar que el trabajador cuente con un nivel de vida adecuado, de acuerdo con sus necesidades elementales. Los salarios mínimos buscan propiciar que los servidores públicos y sus familias lleven una vida digna; sin embargo, esta base salarial no garantiza, por sí misma, que los niveles establecidos cumplan realmente esa condición. Ante esta situación, la Ley prevé el aumento de salarios. En este sentido, sería inconstitucional congelar salarios, pero además, disminuir salarios, variando la forma de cálculo de las anualidades, como ocurre en este caso. Entonces, si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad y el Estado como empleador en una relación estatutaria tiene la obligación de pagar de manera periódica el salario, que es un derecho constitucionalmente protegido (ver sentencia N° 2009-008062 de las 21:35 horas del 13 de mayo de 2009), no es aceptable constitucionalmente una norma reglamentaria que tenga como efecto la reducción de los salarios.

El salario es uno de los elementos nucleares de los derechos de los trabajadores, por esta razón, su variación esencial, como ocurre en este caso, debe hacer mediante una ley y no por reglamento. En este sentido, nunca las crisis económicas deben justificar la disminución o regresión en la protección de los derechos sociales, como lo es en este caso, el derecho al salario.

Los trabajadores requieren una tutela especial en el tema salarial y en este caso, la variación introducida por reglamento, conculca los derechos de los trabajadores, al determinar mediante reglamento, una disminución de la estructura de cálculo del salario justo.

Fernando Cruz C.

Res: 2024007057 Voto salvado de los magistrados Rueda Leal y Delgado Faith, con redacción del primero.

En el sub examine, respetuosamente nos separamos del voto de mayoría y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana.

En relación con lo anterior, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia nro. 2013-017305 de las 11:32 horas de 20 de diciembre de 2013, esta Sala consideró que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley nro. 8364 del 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta nro. 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia nro. 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También, resulta importante resaltar que, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades le otorga el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

En adición, la Corte IDH, en la sentencia 27 de noviembre de 2023 dictada en el caso “Habitantes de la Oroya vs. Perú”, dispuso:

“B.2.5.2. Derecho a la participación política 150. El derecho a la participación de los ciudadanos en la dirección de los asuntos públicos se encuentra consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana270 . Con respecto a asuntos ambientales, la Corte ha establecido que la participación representa un mecanismo para integrar las preocupaciones y el conocimiento de la ciudadanía en las decisiones de políticas públicas que afectan al medio ambiente. Asimismo, la participación en la toma de decisiones aumenta la capacidad de los gobiernos para responder a las inquietudes y demandas públicas de manera oportuna, construir consensos y mejorar la aceptación y el cumplimiento de las decisiones ambientales271 . Al respecto, el Acuerdo de Escazú señala que cada Estado Parte “deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional”272.

151. Asimismo, la Corte advierte que el derecho a la participación política en temas ambientales se encuentra consagrado en diversos instrumentos de Derecho Internacional, tales como la Declaración de Estocolmo273, la Carta Mundial de la Naturaleza de Nairobi274, la Declaración de Río275, la Convención de Aarhus276, y el Convenio sobre Diversidad Biológica277 . En este punto, el Tribunal considera pertinente recordar que la referencia a fuentes, principios y criterios del corpus iuris internacional, en este caso en materia ambiental, no implica que asuma competencia sobre otros tratados o que les reconozca obligatoriedad para los Estados. Esta normativa se utiliza como criterio interpretativo para la determinación del alcance de los derechos protegidos por la Convención Americana y otros instrumentos que son vinculantes para el Estado y sobre los que la Corte tiene competencia, de conformidad con el artículo 29 de la Convención278 .

152. La Corte ha estimado que el derecho de participar en los asuntos públicos consagrado en el artículo 23.1.a) de la Convención Americana establece la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante. Asimismo, que en lo que se refiere a la participación pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar al público sobre estas oportunidades de participación. Finalmente, los mecanismos de participación pública en materia ambiental son variados e incluyen, entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial279 .

(…)

B.3.6.2. Derecho a la participación política 256. La Corte recuerda que el derecho a la participación política es uno de los pilares fundamentales de la democracia, pues a través de su ejercicio las personas pueden establecer límites a las gestiones estatales y cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. La participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y así participar en la dirección de los asuntos públicos que afecten el medio ambiente. Este Tribunal ha destacado que este derecho conlleva la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas en la toma de decisiones que pueden afectar el medio ambiente, lo cual se relaciona con la obligación de proveer información relevante. Esta participación debe ser efectiva desde las primeras etapas del proceso de toma de decisiones, lo cual puede realizarse a través de diversos mecanismos (supra párr. 152)” Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

En este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia nro. 2018004117 de las 9:15 horas de 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

• a)La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
• i)La fecha en que comenzará el procedimiento; ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas; vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia nro. 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la resolución nro. 1995-1185 de las 14:33 horas de 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.

Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.

En consecuencia, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto.

En la especie, no se observa una debida difusión del decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. Nótese que la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, con ocasión de la audiencia otorgada en autos, señaló: “al no existir discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo, que pudiera haber afectado de manera arbitraria al Sindicato Nacional de Enfermería y afines (SINAE), no existía fundamento para el otorgamiento de una audiencia, que resultaba carente de relevancia y necesidad, de frente a la urgencia institucional por poder definir, vía reglamento, lo relacionado en materia de anualidades, entre otros componentes salariales”. Asimismo, el ministro de Hacienda señaló: “esta Cartera sostiene que el Decreto Ejecutivo 41729-MIDEPLAN-H del 22 de mayo de 2019 se emitió en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el Reglamento del Título III de la misma ley, y que debido a la urgencia en razón del interés público, se excepcionó la audiencia a las diferentes entidades descentralizadas para asegurar un cumplimiento uniforme y coherente de las disposiciones de la ley en la Administración Pública.

(…) Véase que, de acuerdo con lo señalado sobre este aspecto por el Sindicato accionante, no es de recibo sus manifestaciones, al no constituir violación al debido proceso en el derecho de audiencia, relacionado a las consultas del anteproyecto de esta Ley, ya que las mismas se ampararon en la excepción por razones de interés público y de urgencia que prevalece sobro el interés particular”.

Ahora, el inciso 2 del artículo 361 transcrito ut supra, establece la posibilidad de omitir la audiencia “cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto”. Justamente, al ser una excepción a la regla de participación ciudadana, publicidad y transparencia en la gestión pública, las razones no solo deben estar expresamente consignadas sino que deben estar razonablemente justificadas. No obstante, en los considerandos del decreto impugnado, se echa de menos alguna alusión a la audiencia omitida, por lo que prima facie se observa de forma manifiesta y evidencia la falta de justificación en ese sentido. Además, la carga de demostrar la debida participación ciudadana (lo que implicaba otorgar la audiencia, o bien, llevar a cabo la debida justificación respectiva), debe ser provista por las administraciones públicas actuantes, ya que fueron las encargadas del procedimiento de formación.

En consecuencia, salvamos el voto y declaramos inconstitucional el decreto ejecutivo nro. 41729-MIDEPLAN-H, únicamente por la lesión al derecho fundamental a la participación ciudadana. Ahora, como estimamos que el vicio de inconstitucionalidad afecta la totalidad del cuerpo normativo, deviene innecesario pronunciarse sobre el resto de reclamos, tal como desde un inicio ha sido la tesis de esta Sala en cantidad de asuntos (ver sentencias nros. 2014-008481, 2011-016592, 2001-004027, 2000-010996, 1993-001633 y 1990-001463, entre otras).

Paul Rueda L. Alejandro Delgado F.

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