Territorial Residency in Indigenous Education Is Not DiscriminatoryResidencia territorial en educación indígena no es discriminatoria

Document Review Res. No. 2024-07820 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven twenty-five in the morning on veinte de marzo de dos mil veinticuatro.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, single, an Indigenous descendant of the Bribri warriors of the Uniwak clan (the great family), a resident of the Cabécar community of Alto Chirripó, Grano de Oro Alto Chirripó, holder of identity card CED01; challenging the phrases “residents of the corresponding territory” (“habitantes del territorio correspondiente”) and “and from their own territory” (“y de su propio territorio”) contained in sections 16 and 24(a) of Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013, entitled “Reforma al Subsistema de Educación Indígena.” Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Court at 10:00 on 17 de febrero de 2021, the petitioner requests that the phrases “residents of the corresponding territory” and “and from their own territory,” contained in sections 16 and 24(a) of Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013, entitled “Reforma al Subsistema de Educación Indígena,” be declared unconstitutional. He argues that the challenged decree provides that Indigenous persons must elect the members of the Consejo Local de Educación Indígena every three years. Decreto N° 37801 regulates who is eligible to serve on that council; for all purposes relating to liability, such persons are considered public officials. The phrases “residents of the corresponding territory” and “and from their own territory,” contained in Articles 16 and 24(a) of the challenged decree, are unconstitutional because they restrict the participation of certain Indigenous persons; cause discrimination; violate the right to elect and be elected; impair human dignity; and infringe democratic rights.The State must clear the way for the full exercise of constitutional rights and duties. He considers that the challenged provisions undermine the family as the natural unit and foundation of society by confining Indigenous persons and limiting them solely to the territory to which they belong as a condition for preserving their constitutional rights and guarantees intact. If they are compelled to migrate to another Indigenous territory, they lose the opportunity to participate actively in educational and democratic processes.
2. 2By order issued at 10:19 on 12 de marzo de 2021, the petitioner was directed, within three days of service of the order and subject to dismissal of the proceeding for noncompliance, to substantiate his standing (legitimación) to bring the action. In that regard, he was instructed to submit a certified copy of the pleading in which he had raised the constitutional challenge in the underlying matter, or to state the grounds conferring standing upon him to file the action directly. He was likewise directed to submit proof of payment of the Colegio de Abogados stamp in the amount of two hundred seventy-five colones (₡275.00) for authentication of the initial submission, with notice that no further submissions from the noncomplying party would be heard until compliance, without retroactive restoration of procedural time limits. In compliance with that directive, in a written submission filed at 10:15 on 16 de marzo de 2021, the petitioner grounds his standing on the diffuse interest (interés difuso) of Indigenous persons arising from the infringement of the right to elect and be elected, the right to vote, the right to nondiscrimination, and other arguments. In that same submission, he also provided four Colegio de Abogados stamps totaling ₡275.00, all duly canceled.
3. 3To establish his standing to bring this action of unconstitutionality, he states that he appears in defense of the diffuse interests set forth in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, concerning the right to elect and be elected to public office.
4. 4By order issued at 11:27 on 24 de marzo de 2024, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Educación Pública, and the Executive Director of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas were granted an opportunity to be heard.
5. 5Julio Jurado Fernández, in his capacity as Procurador General de la República, submitted his report. He states that the provisions must be interpreted according to their ordinary meaning, since Article 16 of Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013 establishes how the Consejos Locales de Educación Indígena must be constituted. He says that the provision establishes that those Councils must be composed exclusively of Indigenous persons residing in the corresponding territory and that their membership must consist equitably of men and women.

He asserts that the meaning of the terms used in Article 16 is unequivocal; there is no ambiguity in their meaning. The concepts are precise and clear. First, it establishes that only Indigenous persons may serve on the bodies known as Consejos Locales de Educación Indígena. It then provides that they must be residents of the corresponding territory; that is, they must live or reside in the territory served by the respective Consejo Local de Educación Indígena.

Under its literal wording, it is sufficient for an Indigenous person to reside or live in the respective Indigenous territory. He cites Judgment of the Sala Constitucional N° 2016-7999 issued at 11:51 on 10 de junio de 2016, which held: “Pursuant to Articles 16, 17, and 18 of the challenged decree, its composition (including the number of members) and its regulations shall be established autonomously by each community. The only requirements imposed by the decree are that it be composed exclusively of Indigenous persons residing in the corresponding territory and, equitably, of women and men” (underlining and boldface added by the reporting official).

Interpreting Article 16 according to the ordinary meaning of its terms, he states that it does not require the members of the Consejo Local de Educación Indígena to be native to the respective Indigenous territory. It is sufficient that they be Indigenous residents of the corresponding territory. In conclusion, the challenged section does not prevent an Indigenous person originally from a territory other than the one in which that person is domiciled from being lawfully elected by the respective community to serve on the Consejo Local de Educación Indígena of the Indigenous territory that has received them. This is consistent with the guarantee established in Article 8 of the American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, which provides that Indigenous persons have the right to belong to one or more Indigenous peoples, in accordance with the identity, traditions, customs, and membership systems of each people, without the exercise of that right resulting in any form of discrimination.

It is important to note that Article 15 of the Decreto del Subsistema de Educación Indígena provides that the principal function of the Consejos Locales de Educación Indígena is to promote compliance with the objectives of Indigenous education in the respective territory, for which purpose the Consejo Local is defined as a body that the Ministerio de Educación Pública must consult.

Judgment N° 2016-7999 found that the Consejos Locales de Educación Indígena are flexible liaison bodies between the Indigenous community and the Ministerio de Educación Pública, whose composition and operation may be regulated by the community that constitutes them, provided that gender equity and the requirements of being Indigenous and a resident of the territory are respected. The relevant excerpt from the decision states: “In fact, the council is a flexible structure that serves as a liaison with the MEP. Each community may give it the substance that most closely reflects its native institutions. Second, the councils’ functions are confined to very specific matters and solely to the field of education, so they do not interfere with the governing functions of the associations. Finally, given the aforementioned flexibility, communities that so decide may align the council’s composition with that of the respective association, provided that gender equity and the requirements of being Indigenous and a resident of the territory are respected” (boldface added in the report).

The creation of the Consejos Locales de Educación Indígena fulfills the State’s treaty obligation to coordinate with Indigenous communities in developing and implementing educational services and programs intended for those communities. The relevant portion of Article 27 of Convenio 169 of the Organización Internacional del Trabajo is transcribed.

The Consejo Local de Educación Indígena is conceived as a participatory body designed to be composed of Indigenous persons residing in a particular Indigenous territory. It was designed as a body whose members must be elected through a procedure open to all members of the respective Indigenous community.

Under Article 18 of the Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena, the election must be held at an Assembly (Asamblea) open to all members of the Indigenous community, regardless of whether they are originally from the corresponding territory or have established their domicile there after migrating from other territories or from outside any of the territories.

Under a procedure open to all Indigenous persons in the community, Indigenous persons who are not originally from the respective territory may not validly be excluded.

The Procuraduría General concludes that: “Consequently, the challenged provisions do not violate the right of Indigenous persons to elect and be elected. Nor do they violate their right to participate in the democratic bodies responsible for coordinating Indigenous education programs and services. On the contrary, the challenged provisions broadly protect the right of Indigenous persons to serve and participate in the participatory bodies designed to safeguard the right established in Article 27(a) of Convenio 169, transcribed above.

It must be noted that Article 24(a) of the Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena is unrelated to the rules governing the composition of the Consejos Locales de Educación Indígena or their operation.

Article 24 of the Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena protects the right of Indigenous persons to receive an education in their own language—a right protected by Article 28 of Convenio N.° 169—by establishing a guarantee that the teaching and technical teaching staff of the Indigenous education system will consist of Indigenous persons from their own culture and territory who are certified speakers of their mother tongue.

Subsection (a) of Article 24—the provision challenged by the petitioner—specifically provides that, in early childhood education, preschool, and the first and second cycles, it must be guaranteed that the teaching and technical teaching staff at all educational levels consist of Indigenous persons from their own culture and territory who are certified speakers of their mother tongue. It further provides that the administrative, administrative teaching, general services, and professional personnel at educational institutions must be Indigenous persons from the same culture and certified speakers of the territory’s mother tongue.” Article 24 is not absolute, nor does it prevent Indigenous persons from an Indigenous territory other than the one in which the school is located from teaching there.

Consequently, in light of the foregoing, in its capacity as Advisory Body (Órgano Asesor), it considers that the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) should be dismissed. The Procuraduría General considers that even “the fact that the administrative authorities of the education system interpret and apply the provisions in a manner different from that arising from their proper meaning does not render the provisions of the Decree creating the Indigenous Education Subsystem unconstitutional; therefore, the claimant’s allegation that the administrative authorities apply the provisions incorrectly is not sufficient grounds for declaring them unconstitutional. On the contrary, it is clear that a judgment of the Sala Constitucional interpreting the challenged provisions according to their proper meaning and in conformity with the Constitution will be highly useful for their correct application and for safeguarding the fundamental rights of Indigenous persons.” In conclusion, the Procuraduría General, in its capacity as Advisory Body, considers that Article 16, as well as subsection a) of Article 24, of the Decree creating the Indigenous Education Subsystem, do not violate Constitutional Law (Derecho de la Constitución).

1. 6Giselle Cruz Maduro, in her capacity as Ministra de Educación Pública, responds to the hearing granted, stating that the claimant is clearly confused as to the nature and meaning of the challenged provisions, a matter that may be clarified in the amparo proceeding (recurso de amparo). Article 16 of the challenged Decree was established so that the community itself, through its local educational organization, may safeguard the cosmology and worldview of its territory, protecting the autonomous development of its education; however, it makes no cultural distinction whatsoever. Regarding the treatment he claims to have received, he provides no evidence permitting an exhaustive analysis. As to subsection c) of Article 24 of the challenged Decreto Ejecutivo, he likewise fails to specify, substantiate, or provide evidence. Nor is any infringement of Articles 22, 33, 51, and 54 of the Constitución Política apparent.Regarding the request to declare unconstitutional the phrase “residents of the corresponding territory” in Article 16 of Decreto Ejecutivo N° 37801-MEP, she states that it merely requires the position to be occupied by residents of the territory in order to safeguard the cosmology and worldview of that territory and ensure the autonomous development of its education, and makes no cultural distinction whatsoever. She notes that the Decree was examined by the Sala in action N° 13-011311-0007-CO, in which it was determined that the CLEI are autonomous bodies, that the MEP has no involvement in them, and that they have their own regulations and structure. The action was dismissed.

Regarding the claimant’s request in this action that Article 24, subsection a), of Decreto N° 37801-MEP be declared unconstitutional, the ministry clarifies that this provision concerns Indigenous education personnel. It addresses priority in selecting personnel in Indigenous territories, with the aim of safeguarding the preservation and cultivation of Costa Rica’s Indigenous languages. Subsection a) refers to “residents of the territory itself,” while subsection b) allows for the appointment of teachers from other territories and other cultures, including non-Indigenous persons, in all cases taking into account a multiethnic and multicultural education. In the aforementioned action, decided by Sentencia N° 2016-07999 (without stating the decision details), recital XVI (considerando XVI) provides that the learning of the language by new generations may not be hindered and, regarding Article 24, that “it is neither unconstitutional nor contrary to the cited international instruments for the MEP to seek to provide a multiethnic and multicultural education in Indigenous territories and to bring students into contact with teachers from other cultures.” Along the same lines, this contributes to compliance with international conventions by requiring States to adopt affirmative rights-based measures to protect Indigenous languages.

She cites Article 28 of Convenio N° 169 of the OIT. Article 24, subsection a), embodies that development by the Costa Rican State. The claimant confuses the nature and meaning of Article 16, which applies to the CLEI, with Article 24, which applies to teachers and other educational-service personnel, who are required to be from their own territory and to be certified speakers of their native language. She reaffirms that the requirement that teachers be “from their own territory” is supported by constitutional law (Articles 1, 76, and 89), and particularly by Convenio N° 169 of the OIT, which provides a basis for the Indigenous Education Subsystem to cultivate and preserve Costa Rica’s Indigenous languages through education. The claimant takes the phrase “residents of the territory itself” out of context by omitting that it refers to teachers and the teaching-learning relationship; it first refers to an ideal situation and then addresses situations involving a lack of qualified candidates (inopia).

She cites Sentencia N° 2016-07999 (without decision details). As for the claimant’s other subjective allegations of discrimination, segregation, and apartheid, he provides no evidence whatsoever to support them. She requests that the action be rejected on the stated admissibility grounds and, if its merits are considered, dismissed.

1. 7Daniela Gutiérrez Villanueva, in her capacity as Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, stated:

“My client considers that these phrases do not contravene the constitutional principles expressed in our constitution; rather, they protect the rights of the residents of the various Indigenous territories, as well as their own culture, language, autonomy, and identity, as enshrined not only in the constitución política (sic), but also in the international legal instruments signed and ratified by the country, so that each of these communities may develop in accordance with its own worldview and interests, without external actors imposing their personal interests or seeking to design educational methods and forms and cultures different from those of the communities.

These phrases do not constitute discrimination or a violation of the principles of equality and nondiscrimination or of the right to participate and to elect and be elected, because at no time are those general and absolute rights being restricted with respect to the claimants; those phrase (sic) seek to ensure respect for and the autonomy of each territory in electing its own representatives from within the community so that they may contribute to the development of its culture, worldview, language, and other aspects.

It is important to take into account that our country has 24 Indigenous territories, each of which has its own autonomy, different forms of development and customs, its own culture, and its own worldview.

The very purpose of the various international legal instruments, especially Convenio 169, is to preserve those roots of Indigenous peoples, those differences, that worldview, their culture and identity, so that the same (sic) are not lost and so that all that heritage and those traditions may be maintained.

The Constitución Política itself clearly establishes that we are a multiethnic and multicultural country; therefore, that culture and the autonomy of each of those peoples must be respected, as must their interest in determining for themselves the methods they will establish to preserve them.

LACK OF STANDING (FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA) My client considers that the claimant lacks standing because he filed this action based on an injury that he considers personal, as may be inferred from the filing itself. Therefore, he cannot claim to represent a collective consisting of all 24 territories in the country, which must be represented by the ADIS, as they are the entities legally entrusted with the judicial and extrajudicial representation of their territories. Their rights would be adversely affected if they were unable to express their views regarding the provision sought to be declared unconstitutional, with the potential result that persons from outside their territories would be appointed and would impose cultures, customs, and other matters that are not those of their population, thereby continuing the violation of the rights belonging to these populations, as has always occurred, to the point that some have lost their own language.” She requests that the action be dismissed.

1. 8The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 068, 069, and 070 of the Boletín Judicial on 09, 12, and 13 April 2021.
2. 9By ruling issued at 14:22 hours on 5 May 2021, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Educación Pública, and the Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas were deemed submitted. The action was also assigned to the chambers of Justice Luis Fernando Salazar Alvarado for consideration on the merits.
3. 10By a submission filed at 9:35 hours on 10 June 2021, the claimant replies to the submissions presented by the authorities that rendered their reports, stating that this is not a matter of personal disagreement but rather a problem affecting all Indigenous territories. Accordingly, he requests that the Ministerio de Educación Pública be ordered to report on how many local education councils have been established and are affiliated with the institution. He also requests that the twenty-four Asociaciones de Desarrollo Indígenas be asked to report how they have included Indigenous persons on the Education Councils, whether those persons are originally from the territory, whether they are permitted to participate or face restrictions, and whether local persons receive priority over other persons of the same culture who come from another territory. He also submits Sentencia N° 2020-02967 of 9:30 hours on 14 February 2020, in which he challenges the passive manner in which the authorities of the Ministerio de Educación Pública address matters involving violations of fundamental rights among Indigenous persons.The judgment describes the case of an Indigenous person born in the locality who, under the ruling, prevailed over the appellant, who is also Indigenous and of the same culture but was born in Ujarrás de Buenos Aires. She did not have the same number of years of experience, among other details that he describes.
4. 11By a submission filed at 9:45 hours on 28 October 2022, the appellant requests an interim measure (medida cautelar) allowing him to participate in the election and to exercise the right to elect and be elected to the CLEI Alto Chirripó, which he is not permitted to do.
5. 12By interlocutory ruling (resolución interlocutoria) N° 2022-29135 of 9:35 hours on 7 December 2022, the Sala considered the application and found that what he sought was the suspension of the challenged provision as applied to his specific case and the granting of the substantive right he claims, which must be decided on the merits. Accordingly, the application was denied.
6. 13The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Sala by Article 9 thereof, because this ruling is deemed sufficiently grounded in evident principles and provisions, as well as in the case law of this Tribunal.
7. 14The legally prescribed requirements have been fulfilled in the proceedings.

Justice Salazar Alvarado authored the opinion; and,

Considering:

I.On admissibility (admisibilidad). Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites that determine the admissibility of actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked; this requirement is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when, owing to the nature of the provision, there is no individual or direct injury, when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes—in the latter cases, within their respective spheres of authority. The text in question provides that an action may proceed when “owing to the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of seeking relief in defense of “diffuse interests”; this concept, the content of which has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in Judgment N° 1993-3750 of 15:00 hours on July 30, 1993:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable or readily identifiable groups stand in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are, therefore, individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each of their members.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In these cases, the interest is scattered or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has identified various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. Two clarifications must be made in this regard: on the one hand, the aforementioned interests go beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but instead damages or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity.

Similarly, ensuring the proper management of the public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest concerning all inhabitants of Costa Rica, not merely any one group among them. On the other hand, the Constitutional Chamber’s enumeration amounts to no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by the Chamber may be regarded as diffuse rights.

II. On the standing of the petitioner

The petitioner argues that he is filing the action of unconstitutionality because the challenged articles do not allow him to exercise his right to elect and be elected, which affects not only him personally but also the community of Indigenous persons. In this regard, the petitioner comes before the Chamber to challenge the constitutionality of article 16 and subsection a) of article 24 of Decreto Ejecutivo 37801-MEP of May 17, 2013, because he understands their interpretation to prevent him from serving on the Consejo Local de Educación Indígenas of his territory, which clearly implicates the right to elect or be elected to an advisory body of the Ministerio de Educación Pública. Article 18 of Decreto Ejecutivo N° 37801 establishes that appointments to these Consejos Locales de Educación Indígena must be ensured through an open call to all members of the community, using a format guaranteed by Convenio N° 169 and customary law (derecho consuetudinario).

In other words, the appointment must occur through an exercise of democracy involving the Indigenous community’s participation by means of a call, a vote, and majority decision-making to appoint the persons who would serve on these Councils. From that perspective, because alleged impediments could affect the right to obtain such positions through election, the Presidency of the Chamber, by decision issued at 11:27 hours on March 24, 2021, found that the petitioner did indeed have a diffuse interest in the right to elect and be elected, a claim for which relief could be granted under paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Upon further consideration, however, the Chamber again addresses the prerequisite of the petitioner’s standing, since Judgment N° 2023-22194 of 16:16 hours on September 6, 2023, stated: “… what matters is that the person filing an action of unconstitutionality has standing for purposes of admissibility, rather than whether that standing was correctly invoked.” Accordingly, the standing that permits the filing of the action may be reviewed by the Chamber.

The petitioner argues that the diffuse interest of the Indigenous community is affected by the violation of fundamental rights within the educational system—the rights to elect and be elected, to vote, to be free from discrimination, among others—which he considers to affect both him and other Indigenous persons if they move from one Indigenous territory to another. In the Chamber’s view, the petitioner has not only an individual interest but also a collective interest in preserving certain rights that he shares with other Indigenous persons who might move to reside or live in another Indigenous territory. It must be acknowledged that the petitioner’s interest in serving on the Consejo Local de Educación Indígena could also be shared by other persons in the same situation as he is: residents who were not born in the particular Indigenous territory where they live and who are prevented from obtaining that position.

It must likewise be acknowledged that different Indigenous groups may share similar interests and customs, while others may not, as will be explained, owing to the worldview, cosmogony, and customary law of Indigenous peoples. What is certain is that, under the cited precedent (N° 2023-22194), the rules of admissibility must be interpreted favorably so that the action may proceed, in accordance with the pro-sententia principle (sentido pro sentencia), whose purpose is to allow the Constitutional Chamber to examine the challenged provisions and strike down provisions that may contravene the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—its rules, principles, and values—in keeping with the guarantee of constitutional supremacy and its direct effect.

Moreover, in this Chamber’s case law, an action of unconstitutionality was admitted in response to a claim by an Indigenous person challenging regulatory provisions that imposed a system for electing persons to positions in Indigenous representative organizations that had not been chosen by the Indigenous peoples. In that case, through Judgment N° 2010-18714 at 10:10 hours on November 12, 2010, the Chamber recognized the petitioner’s standing to file the action on the basis of diffuse interests, because the provisions affected his status as an Indigenous person, as follows:

“An action of unconstitutionality is a proceeding subject to certain formal requirements that must be satisfied for the Chamber validly to consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for actions of unconstitutionality and governs three distinct situations: the first paragraph requires the existence of a matter pending resolution, whether in judicial proceedings—including habeas corpus or amparo proceedings—or in administrative proceedings—at the administrative-remedies exhaustion stage—in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right considered to have been infringed in the principal matter. The second and third paragraphs govern direct actions—in which no underlying matter is required—in the following circumstances: a) when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or the action concerns the defense of diffuse interests or interests concerning the community as a whole; and b) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes. With regard to diffuse interests, this Court has stated:

“Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable or readily identifiable groups stand in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are, therefore, individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each of their members.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc.” (Judgment number 8239-01 at sixteen hours and seven minutes on August fourteenth, two thousand one).

In the present case, the petitioner asserts his standing (legitimación) through abstract constitutional review (control de constitucionalidad abstracto) and, in his capacity as an Indigenous person, invokes interests concerning the Indigenous community. Consideration and resolution of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) through abstract review is admissible because the petitioner holds a diffuse interest (interés difuso), since this involves a specific community—the Indigenous community—and the alleged provisions affect them in that capacity” (To the same effect, Judgment N° 2012-007214 at 16:02 hours on May 30, 2012).

Likewise, Judgment N° 2017-009549 at 11:10 hours on June 21, 2017, states that the action is admissible under the circumstances established in paragraph 2°, of article 75, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as “the rights of all Indigenous peoples are affected, particularly those of vulnerable populations such as children and adolescents, as well as teachers belonging to the working class of Costa Rican Indigenous education.” Accordingly, the action is admissible on the basis of the petitioner’s diffuse interest, which corresponds to his status and that of other Indigenous persons, since the matter at issue concerns an infringement of the rights of Indigenous peoples; it is therefore admissible pursuant to paragraph 2°, of article 75, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Consequently, this matter must be considered on its merits.

III.Subject matter of the challenge. The action seeks a declaration that the following two articles of Decreto Ejecutivo N° 37801 of May 17, 2013, entitled Reforma del Subsistema de Educación Indígena, are unconstitutional insofar as they provide:

“Article 16.-Composition of the Local Indigenous Education Councils. The Local Indigenous Education Council shall consist solely of Indigenous persons residing in the corresponding territory. In addition, its membership shall be equitably composed of Indigenous men and women” (underlining not in the original).

The constitutional validity of the provision transcribed below is likewise at issue:

“Article 24. -Teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel providing early-childhood, preschool, and first- and second-cycle general basic education services who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and general-services and professional personnel who fall under Title I of that same Estatuto.

In order to safeguard the preservation and cultivation of national Indigenous languages, which requires Indigenous education to be specialized education focused on fulfilling the rights of Indigenous peoples to preserve their identities, it shall be guaranteed that the teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel providing early-childhood, preschool, and first- and second-cycle general basic education services who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and the general-services and professional personnel who fall under Title I of that same Estatuto, shall be:

Subsection a) In early-childhood, preschool, and first- and second-cycle education, it must be guaranteed that teaching and technical-teaching personnel at all educational levels consist of Indigenous persons from their own culture and their own territory who are certified speakers of their mother tongue. Administrative, administrative-teaching, general-services, and professional personnel at educational institutions must be Indigenous persons from the same culture and certified speakers of the territory’s mother tongue. In all cases, preference among applicants shall be given to those who demonstrate higher academic qualifications or, where qualifications are equal, greater experience measured by length of service.

Subsection b) (…)” (underlining not in the original).

In the case before us, the petitioner bases his claim of unconstitutionality on the substantive prohibition purportedly established by these provisions. The action specifically challenges the two underlined phrases, consistent with the petitioner’s contention that both provisions contain an illegitimate bias or connotation that discriminates among Indigenous territories on the basis of an Indigenous person’s origin, which would be prohibited both by human-rights law and by the right to equality. The petitioner further alleges other purported violations arising from the discrimination he experiences, including forms of apartheid, the inability to migrate within the national territory, the right to decent work, freedom of movement, among others.

IV. Merits

Issue raised by the petitioner: The underlying dispute raised by the petitioner is that he interprets and understands (according to what he says officials from the Turrialba education system told him) article 16 and subsection a), of provision 24, both of the challenged Decreto Ejecutivo, to establish that, in order to be a member of the Local Indigenous Education Council, one must be a resident solely and exclusively of the corresponding territory. He understands this to prevent a Bribri person from participating in the popular election of that Council’s members if that person resides in another Indigenous territory. His complaint arises from the fact that, because he is Bribri, he was not permitted to join the Council where he resides, which is Cabécar territory. Although he may migrate, marry, and buy and sell homes in Indigenous territories, he is not permitted to serve on the Local Indigenous Education Council because he is not an “inhabitant of the corresponding territory” where the elections are held, as in his case: he is Bribri but lives among a Cabécar population, where he has been settled for twelve years.

He has been informed that he has no right to elect or be elected because of the challenged phrases. The same infringement of his right to work and dignity occurs through the segregation of Indigenous ethnic groups and cultures by the phrase “and from their own territory,” even though national literature already recognizes the Bribris and Cabécares as a single ethnic group and cultural matrix. Likewise, he asserts that judicial decisions exist on this matter, such as Judgment N° 2014-00542 of the Tribunal Agrario. He states that he migrated to improve his educational opportunities but has been unable to participate in educational decisions concerning his descendants. He states that his candidacy led to attacks based on the challenged phrases, all of which he regrets because he considers that, since the Decreto Ejecutivo of 2013, the system has operated as a form of apartheid: one must be among the inhabitants of the corresponding territory and from one’s own territory in order to elect and be elected, with all the gravity that this entails.

The Procuraduría General de la República states that article 16, of the challenged Decreto Ejecutivo, is unequivocal: its meaning is not ambiguous, but instead employs precise and clear terms. It indicates that only Indigenous persons may serve on the Local Indigenous Education Councils and that they must be inhabitants—that is, they must live or reside in the territory. This does not mean that they must be natives of the Indigenous territory, so that the provision may be understood in accordance with article 8, of the Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, and provision 27, of Convención N° 169 of the Organización Internacional del Trabajo.

The Minister of Educación Pública states that article 16, of the challenged Decreto, was established to safeguard the cosmogony and worldview of an Indigenous territory, protecting the autonomous development of its education, but that it makes no cultural distinction whatsoever. This is consistent with the case law of the Sala, Judgment N° 2016-07999 (without providing the decision details).

The Executive Director of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas stated that it “instead protects the rights of the inhabitants of the various Indigenous territories and their own culture, language, autonomy, and identity, as enshrined not only in the political constitution (sic), but also in the international legal instruments signed and ratified by the country, so that each of these communities may develop in accordance with its own worldview and interests, without external actors imposing their personal interests or seeking to design educational and cultural methods and forms different from those of their communities.” A.- Local Indigenous Education Councils.

The Sala has addressed the Local Indigenous Education Councils as one of the various mechanisms intended to implement the objectives of Convenio N° 169, of the Organización Internacional del Trabajo. In this regard, their fundamental purpose is to give effect to the mandatory consultation (consulta obligatoria) of their members so that they may participate in decisions concerning the public education process for young Indigenous persons. Indeed, the statement of grounds for Decreto Ejecutivo N° 37801 of May 17, 2013, explains: “VIII.-That the aforementioned Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes repeatedly imposes upon the Costa Rican State the duty to respect the cultures, ways of life, organizations, and institutions of Indigenous peoples as the proper means of addressing their needs; to that end, it provides for their effective participation in decisions that affect or may affect them, as well as for the establishment of appropriate legal instruments, mechanisms, and procedures for compliance with the Convenio, in accordance with the country’s particular circumstances.” Article 15, of the challenged Decreto Ejecutivo, establishes those obligations regarding Indigenous education for the national, regional, and circuit-level education authorities of the Ministerio de Educación Pública.

This addresses the need for Indigenous participation and consultation mechanisms in decisions that could affect them, given that education is not only a vehicle for preserving the native language of Indigenous territories, but also for preserving their way of life among younger generations. Specifically, Judgment N° 2017-009549 at 11:10 hours on June 21, 2017, addresses the matter as follows:

“The Costa Rican State, through its institutions, has been taking concrete action to bring the education of Indigenous peoples as close as possible to the principles of ILO Convention 169, which establishes a basic legal framework governing relations between the State and Indigenous and native peoples in this area.- As relevant to this case, both Decreto Ejecutivo número 22072-MEP de 25 de febrero de 1993, at the time, and now Decreto Ejecutivo número 37801-MEP de 15 de junio de 2013 establish consultation processes (procesos de consulta) with representative bodies of the respective Indigenous communities concerning the appointment of teachers at educational institutions located within their territories.- This is intended precisely to ensure greater involvement by the communities themselves in defining the general outlines of the education they wish to receive, in accordance with their cultural and linguistic characteristics, the preservation and promotion of which are matters of interest to the State.

Thus, the aforementioned Decreto 37801 provides for the creation and operation of the so-called Local Indigenous Education Councils, whose principal task is to serve as mandatory consultative bodies (órganos de consulta obligatoria) regarding the appointment of Indigenous teachers at Indigenous educational institutions.- Accordingly, under the ideal arrangement established by law, these Councils receive, analyze, and forward to the Ministerio de Educación proposals for interim appointments (nombramientos interinos) of teachers at educational institutions located within their Indigenous community (artículo 15, del Decreto 37801). It was precisely to set out in detail the steps and procedures relating to the interim appointment of Indigenous teachers at institutions located within Indigenous territories—including, naturally, the involvement of the Local Indigenous Education Councils—that the Ministerio issued several circulars, including the two being challenged and described below.” As can be seen, the case law of the Chamber clearly establishes the importance and purpose of these Councils, which derive statutory authority (cobertura normativa) from Convenio N° 169 of the Organización Internacional del Trabajo itself, in their role as interlocutor between Indigenous peoples and the Ministerio de Educación Pública.

By serving as a forum between the two parties, they seek to protect Indigenous interests by assisting the Ministerio de Educación Pública in deciding on the appointment of educators in the manner most consistent with these important objectives of respecting and preserving Indigenous culture in its entirety. All of this falls within the functions established in artículo 15, inciso1), as well as the function of collaborating with the supervisors of Indigenous circuits, as stated therein (inciso 2); organizing community and technical consultation processes that make it possible to adapt curricula and educational services (inciso 3); appointing the Territory’s representative to the Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena (inciso 4); and fostering community dialogue, improving educational quality, and developing capacities through seminars, workshops, etc. (inciso 5). Mandatory consultation with the Local Indigenous Education Councils fulfills the duty to consult (obligación de consulta) and, at the same time, makes it possible to obtain the essential contribution and perspective of the Indigenous people regarding the approach these peoples wish to see adopted in their community’s education.

B.- Composition of the Local Indigenous Education Councils.

The Chamber begins with the requirements imposed by artículo 16 of Decreto Ejecutivo N° 37801, principally that they “be composed solely of Indigenous persons residing in the corresponding territory and, on an equitable basis, of women and men.” In addition, as regards the matter before us, artículo 17 of those regulations provides:

“Article 17.- Number of members and composition of the Local Indigenous Education Councils. The number of members and composition of the Local Indigenous Education Councils shall be determined autonomously by the communities of each Indigenous territory, using procedures that take into account the provisions of artículos 5°, 6° y 28 al 31 del Convenio 169 and customary law (derecho consuetudinario).” In other words, each Indigenous territory may determine the number of members and the Council’s composition within the parameters established in artículo 16 of the Decreto Ejecutivo (exclusively Indigenous persons residing in the corresponding territory and observing equity between men and women); however, additional legal provisions involving fundamental rights (derechos fundamentales) may not be disregarded. Thus, artículo 8 del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo could not be contravened, as discussed below.

The Chamber’s case law has addressed the composition of these Local Indigenous Education Councils. Sentencia N° 2016-07999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016 addressed the election of the members of these consultative bodies and held that:

“Pursuant to artículos 16, 17 y 18 del decreto impugnado, their composition (including the number of members) and their regulations shall be established autonomously by each community. The only requirements imposed by the decree are that they be composed solely of Indigenous persons residing in the corresponding territory and, on an equitable basis, of women and men. In reality, the Council is a flexible structure that serves as a liaison with the MEP. Each community may shape it in the manner most closely aligned with its native institutions. Second, the Councils’ functions are confined to very specific matters and exclusively to the field of education, so they do not interfere with the governing functions of the associations. Finally, given the aforementioned flexibility, communities that so decide may align the composition of the Council with that of the respective association, provided that gender equity and the requirements of being Indigenous and a resident of the territory are respected.

The member (sic) and members of the Indigenous development associations are not excluded from the Councils, and the Councils and associations may establish means of coordination. In short, this Court does not find the conflict alleged by the petitioners.” For the time being, the discussion of this action must focus on who qualifies as a resident of the territory, as the first aspect of the requirements imposed by the challenged artículo 16. The second requirement will not be addressed because it was not part of the challenge; namely, the equitable distribution between women and men.

The provision contained in the challenged artículo 16 clearly establishes that the members of the Local Councils must be exclusively Indigenous persons residing in the territory. This entails two very important matters: first, the eligibility of a candidate to serve on the Local Council, who must be Indigenous by ancestry (origin) and ethnicity; and second, the requirement that the Indigenous person reside in the corresponding territory.

Ethnic origin stems directly from the implementation of the international obligations established in Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo, which was specifically developed to provide a framework for protecting Indigenous and tribal peoples. In furtherance of the foregoing, the Decreto Ejecutivo establishes the framework under which this composition must be formalized within those international obligations. It is therefore important to note that the text of the provision is clear and admits no other interpretation: the person must be Indigenous, as understood within the scope of the aforementioned Convenio N° 169. Its artículo 1 provides as follows:

“1. This Convention applies:

(a) to tribal peoples in independent countries whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community and whose status is governed wholly or partially by their own customs or traditions or by special laws or regulations; (b) to peoples in independent countries who are regarded as Indigenous because they are descended from the populations that inhabited the country, or a geographical region to which the country belongs, at the time of conquest or colonization or the establishment of the present state boundaries and who, irrespective of their legal status, retain some or all of their own social, economic, cultural, and political institutions.

2. Self-identification as Indigenous or tribal shall be regarded as a fundamental criterion for determining the groups to which the provisions of this Convention apply.

3. The use of the term peoples in this Convention shall not be construed as having any implications regarding the rights that may attach to the term under international law.” The definition of an Indigenous person must encompass the cultural aspects of Indigenous peoples and must conform to Indigenous custom and law. This definition must, of course, be consistent, well-founded, and non-arbitrary—and therefore not capricious—so as to guarantee that all Indigenous persons may live their lives in Indigenous territories. This clearly arises from the obligation of non-discrimination (obligación de no discriminación), which is inherent in the central ideals of human-rights systems that so strongly protect the dignity of every person; in the context before us, this means Indigenous persons both within and outside their territories. The Chamber is mindful of the difficulties that may exist within Costa Rica’s different Indigenous peoples, where distinctions may arise as to how lineage is transmitted, whether through matrilineal or patrilineal traditions or otherwise. Such matters must be considered with a degree of autonomy in favor of the peoples, provided that the distinctions do not entail an infringement of fundamental rights.

For this purpose, it is necessary to consider artículo 8 de la Convención N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo, insofar as it provides:

“Article 8.

1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be given to their customs or customary law.

2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that these are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle.

3. The application of párrafos 1 y 2 de este artículo shall not prevent members of these peoples from exercising the rights granted to all citizens of the country and assuming the corresponding duties.” For the time being, according to the petitioner’s (accionante) arguments, the constitutional conflict brought before this Sala Constitucional does not necessarily lie in the issue of Indigenous ancestry or origin, since Article 16 of the challenged Executive Decree does in fact incorporate the provisions of Convention No. 169 of the International Labour Organization. Nevertheless, it is necessary to address the issue, given that the Local Indigenous Education Councils (Consejos Locales de Educación Indígena) specifically perform the function of mandatory consultation (consulta obligatoria) with Indigenous peoples regarding educational matters implemented by the Ministerio de Educación Pública that concern them because they relate exclusively to their interests in preserving their traditions, customs, governance, and the cosmogony and worldview of their peoples.

On the other hand, the phrase “inhabitant of the Indigenous territory” must be examined, as it is central to resolving the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). In its first and second meanings, the dictionary of the Real Academia Española provides the following definition: “1. adj. One who inhabits. Also used as a noun: settler, resident, citizen, neighbor, compatriot, subject, burgher, provincial, townsperson, villager, local resident. 2. m. and f. Each of the persons who constitute the population of a neighborhood, city, province, or nation” (the text in parentheses has been added). The Procuraduría General de la República considers that an inhabitant of the relevant territory should be understood as someone who lives or resides in that territory. In this regard, the Court agrees that the definition most consistent with the issue under discussion is the first meaning, because, within the context of the regulations at issue, the status of inhabitant is related to the verb “to inhabit,” meaning to live or dwell in a particular place with a sense of permanence.

Thus, the reality is that when people migrate to different places within the national territory in order to settle elsewhere, “inhabitant” is understood to mean the person who lives or dwells in a particular place and is one of its residents. This occurs when a person decides to settle in a particular territory: although it may not be the person’s territory of birth, that person resides there as an inhabitant or resident.

Consistent with the foregoing, it is necessary to refer to the American Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, Article VIII of which provides as follows:

“Indigenous persons and communities have the right to belong to one or more Indigenous peoples, in accordance with the identity, traditions, customs, and systems of belonging of each people. The exercise of that right may not result in discrimination of any kind.” This means that the normative systems—including customs and customary law (derecho consuetudinario)—that define how Indigenous persons belong to one or more Indigenous peoples must be compatible with equality and nondiscrimination and, consequently, may not violate the fundamental rights defined and established in the national system, including internationally recognized human rights. In this regard, mechanisms must be established to resolve any conflicts that may arise.

That said, as this Sala interprets the matter, the issue raised by the petitioner does not lie in the challenged Article 16, much less does that provision have the effects that the petitioner excessively attributes to it by claiming that it would amount to treatment equivalent to apartheid because it prevents migration. As the Procuraduría General de la República correctly states, provisions must be interpreted according to their ordinary meaning; accordingly, the manner in which Executive Decree No. 37801 is applied cannot be attributed to the wording of the provision. In Judgment No. 2014-001732 at 15:00 on February 11, 2014, when analyzing the provisions under review, the Sala also referred to the need to adhere to the wording of legal texts, which is a well-established rule of legal interpretation in legal systems. That judgment, in turn, cites the Supreme Court of the United States of America, which more than a century ago—when it ruled in 1917—defined the need to adhere to the wording of legal texts. On that occasion, the Sala stated:

“In this regard, reference to a legal culture and long-standing tradition such as United States constitutionalism reveals that ‘… it is elementary that the meaning of a statute must, in the first instance, be sought in the language in which that act is framed, and if that language is clear … the sole function of the courts is to enforce it according to its terms,’ or when the statutory text is ‘plain and admits of no more than one meaning, the duty of interpretation does not arise, and the rules intended to clarify ambiguous meanings need no discussion …’ (Nombre02 v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917).” Thus, the Executive Decree recognizes an inhabitant or resident as a person who may hold a position on a Local Indigenous Education Council, without prejudice to the authority of the Indigenous territories to regulate this matter objectively and reasonably, in a manner consistent with individuals’ fundamental rights. It should also be recalled that the selection of the members of these Councils results from a democratic exercise, a right of the majority, through which the candidates receiving the greatest support—as reflected by the number of votes—are elected following an open call to all members of the community (Article 18 of the Executive Decree).

In any event, the petitioner’s arguments do not derive from the challenged regulations, and although the alleged situation might have arisen from other provisions, those provisions were not formally challenged in this action. In other words, the petitioner did not clearly and precisely identify any other provisions that purportedly exclude him, but instead complained only of factual circumstances. He therefore fails to demonstrate the existence of any rule established in the Indigenous territory where he resides that was autonomously developed by the communities of each Indigenous territory and is contrary to equality or to any other higher-ranking provision of the legal system.

Nevertheless, the foregoing is subject to a caveat. The abstract review conducted by this Sala of the challenged regulations does not, of course, prejudge how lineages and membership in particular peoples are to be defined. Moreover, such matters would not be expected to have been predetermined in the challenged regulations, which seek to cover the twenty-four Indigenous territories inhabited by eight peoples (the cabécar culture, which has the largest membership, followed by the bribri, gnöbe, brunca, teribe, huetar, maleku, and chorotega), each of which has its own forms of affiliation defining the rules that would enable all its inhabitants to participate in the election process. Clearly, this should be determined on a case-by-case basis, taking into account the cultural affinities of the inhabitants of the Indigenous territories. In seeking equality among inhabitants, all of this must be done in accordance with the cultural patterns requiring analysis and would involve defining ties of kinship, authority, and ethnic affiliation.

What is clear is that there may be no discriminatory effects and that any distinctions established must be based on an objective and reasonable analysis of the right of all Indigenous persons to equality. These matters could be heard through other channels, such as administrative proceedings before the authorities of the Ministerio de Educación Pública or contentious-administrative proceedings (vía de lo contencioso administrativo), given that a constitutional challenge is a proceeding involving purely legal issues (proceso de puro derecho) for reviewing the constitutionality of provisions, rather than factual circumstances such as those alleged by the petitioner.

Consequently, in light of all the foregoing, this aspect of the action must be dismissed.

V. The right to education in one’s own language within one’s own territory

The petitioner challenges the provision contained in Article 24(a) of Executive Decree No. 37801 because he considers that the phrase “and from their own territory” impairs the rights to work and dignity by segregating Indigenous ethnic groups and cultures, which he considers discriminatory.

The Procuraduría General de la República states that this provision is unrelated to the manner in which the Local Councils are constituted. Furthermore, the challenged article protects the right of Indigenous persons to receive education in their own language (Article 28 of Convention No. 169), but does not prevent Indigenous persons from one Indigenous territory from teaching in another.

Among other matters, the Ministra de Educación Pública similarly reports that the provision refers to the priority given when selecting personnel in Indigenous territories, in order to give effect to the right set forth in Article 28 of Convention No. 169 of the International Labour Organization. These are affirmative measures (medidas afirmativas) intended to protect Indigenous languages, and the petitioner confuses the nature and meaning of Article 16, which applies to the CLEI, with Article 24, which applies to teaching and other educational-service personnel.

The Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas agrees that there is no violation of equality or nondiscrimination and that the aim is to preserve the roots of Indigenous peoples, their differences, their worldview, their culture, and their identity, and to ensure that these are not lost.

Regarding the right to education, in Judgment No. 2013-011928 at 14:45 on September 10, 2013, this Sala held:

“Articles 77 and 78 of the Constitución Política enshrine every person’s fundamental right to education, which entails a comprehensive, continuous, and coordinated educational process throughout its various stages, from preschool through university, with preschool, general basic, and diversified education within the public education system being free of charge and funded by the State. To guarantee this right to persons in special circumstances, Article 76 of the Constitución and international human-rights instruments (such as Convention 169 of the International Labour Organization) establish special regulations and content for the benefit of Indigenous populations, so that the educational process serves both to transmit the predominant culture and to preserve their own. In this regard, the educational process must be a useful instrument both for reaffirming their identity and for providing Indigenous students with the opportunity for multicultural development and a quality education, giving them access to the same scientific knowledge used to educate the rest of society.

To achieve these objectives, Constitutional Law (Derecho de la Constitución) requires the participation of Indigenous peoples in this educational process, which presupposes an active and responsible Indigenous community within a democratic system that respects minority rights.” Article 24(a) of the challenged Executive Decree provides that, for “early-childhood education, preschool, and the first and second cycles, it must be ensured that teaching and technical personnel at all educational levels consist of Indigenous persons from their own culture and their own territory who are certified speakers of their mother tongue” (emphasis not in the original). The Sala reproduces the provision containing the phrase challenged as unconstitutional in order to better ascertain its meaning.

The Chamber agrees with the reporting authorities that the provision seeks to serve a legitimate purpose within the educational framework for Indigenous minors who would be subject to the educational process under the Indigenous education system. Specifically, it seeks to ensure the treaty-based right of Indigenous children to education in their own language, established in Article 28 of Convention No. 169 of the International Labour Organization, which provides: “1. Whenever practicable, children belonging to the peoples concerned shall be taught to read and write in their own Indigenous language or in the language most commonly used by the group to which they belong.” Article 29, in turn, establishes that: “The imparting of general knowledge and skills that will help children belonging to the peoples concerned to participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in that of the national community shall be an objective of education for those peoples.” Consequently, it is ensured that Indigenous students are immersed in their own culture, traditions, and customs, such that the phrase “and from their own territory” constitutes such a guarantee, although it is acknowledged that it has the effect of limiting the participation of other Indigenous persons who do not belong to that territory.

In this regard, the foregoing also ensures that distinctions are maintained so that the different groups do not lose their identity. In Judgment No. 2020-09198, issued at 9:15 hours on 22 de mayo de 2020, the Chamber stated that: “The aim, therefore, is to preserve the Indigenous languages that still exist by promoting their development and use and ensuring proficiency in Spanish as the official language, while integrating the local knowledge specific to their culture, worldview, and political, social, and economic organization with regional, national, and universal knowledge through contextualized and relevant curricula.” In another Judgment, No. 2022-006164, issued at 9:30 hours on 18 de marzo de 2022, the Chamber held that: “… a person cannot be appointed as a teacher merely because that person is Indigenous or an inhabitant of the territory, since it must be ensured that students receive instruction from qualified teachers.

It should be noted that the position maintained by this Chamber regarding education among Indigenous peoples is that such positions in Indigenous communities must be filled as a priority by persons capable of appropriately transmitting the Indigenous culture of the area; accordingly, it is assumed that, from among the available candidates, the person who most closely meets that objective must be selected, with the Indigenous teachers from each area naturally being the most suitable candidates. This cannot, however, be understood to mean that any person may be appointed as a teacher merely by virtue of being Indigenous, because that would fall far short of ensuring the desired outcome, namely, the establishment of a body of trained teachers who have a vocation and who also form part of the particular cultures comprising Costa Rica’s Indigenous population (to similar effect, see Judgment No. 2014-20297, issued at 9:05 hours on 11 de diciembre del 2014, reiterated in No. 2017-014969, issued at 9:15 hours on 22 de setiembre de 2017).” Moreover, in Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador (Judgment of 27 de junio de 2012), the Inter-American Court of Human Rights held that:

“217. The Court considers that the right to cultural identity is a fundamental right of a collective nature held by Indigenous communities, which must be respected in a multicultural, pluralistic, and democratic society. This entails an obligation on States to ensure that Indigenous peoples are duly consulted on matters that affect or may affect their cultural and social life, in accordance with their values, practices, customs, and forms of organization. Similarly, ILO Convention No. 169 recognizes the aspirations of Indigenous Peoples to ‘exercise control over their own institutions, ways of life, and economic development and to maintain and strengthen their identities, languages, and religions within the framework of the States in which they live’ (citation omitted).

The fact is that the right to education is recognized as a vehicle for preserving a particular culture; to that end, it must be recognized as an affirmative measure (medida afirmativa) for preserving Indigenous languages and culture, as stated by the Minister of Education. In this regard, the difficulty involved in drawing this distinction may be accommodated by the common identity shared among certain Indigenous territories, but this may be understood in light of Judgment No. 2005-09974, issued at 11:14 hours on 29 de junio de 2005, which stated that equality:

“… consists of treating in the same manner those who are in the same factual circumstances, while also constituting a limit on the exercise of public authority. Nevertheless, although as a matter of principle all persons are equal before the law, situations of inequality may arise in practice. It is important to note here that two basic concepts are often confused when discussing equality before the law: discrimination and differentiation. The Constitution prohibits discrimination, but it does not preclude public authorities from treating different situations differently, provided that such treatment is based on objective, reasonable, and proportionate grounds. Differentiated treatment is legitimate and even mandatory when the underlying factual circumstances are unequal, which means that the principle of equality is violated only when equals are treated unequally and, therefore, unequal treatment of identical situations is unconstitutional.” Accordingly, the phrase “and from their own territory” must properly be interpreted within the overall context of Article 24 of the challenged Executive Decree; that is, because it seeks to establish differentiated solutions to the problems the Ministry might face in ensuring the right of Indigenous children to receive their education in their own Indigenous language by staffing the human resources positions (teaching staff) with the persons best qualified and suited to preserve the ancestral worldview and to transmit and instill the culture, including the differences among territories.

If no such human resources are available to provide instruction in the students’ own culture, the other mechanisms established in Article 24(b), (c), and (d) of the challenged Decree may be used so as not to frustrate that fundamental objective of the Indigenous Education System. In this regard, this Chamber agrees with the Ministry of Public Education that this is a provision applicable to the teaching field, which enables the Indigenous Education Subsystem to foster and preserve the country’s Indigenous languages through education.

Furthermore, the same provision continues by stating: “The administrative, administrative-teaching, general-services, and professional staff at educational institutions must be Indigenous persons from the same culture and certified speakers of the territory’s mother tongue.” These are clearly complementary requirements concerning the administrative staff of the educational institution who would be present and interact with the student body. Because the provision concerns employees of the educational institution, it would not cover members of the Local Indigenous Education Council, in view of the specific duties already enumerated in Article 15 of the challenged Executive Decree. Moreover, Judgment No. 2016-007999, issued at 11:51 hours on 10 de junio de 2016, states with complete clarity that:

“It must not be overlooked that the objective of the Indigenous education system is, on the one hand, to ensure Indigenous peoples’ right to consultation (derecho a la consulta) and, on the other, to ensure Indigenous children’s right to education.” In other words, it performs a fundamental function in addressing the educational challenges faced by the Indigenous population and by the Ministry of Public Education itself as the competent authority responsible for organizing, coordinating, and providing the education required by the country’s Indigenous peoples. Thus, delivering educational services to Indigenous children requires taking into account their right to comprehensive, bilingual educational instruction that incorporates their own language and Spanish and encompasses the culture of the territory to which they belong, enabling them to assimilate the local knowledge specific to their culture, worldview, and political, social, and economic organization together with other regional, national, and universal knowledge.

In view of the foregoing, the action must also be dismissed as to this issue.

VI. Conclusion. In view of all the foregoing, the action must be denied, as is hereby ordered

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED FOR INCLUSION IN THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the Court within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Full Court at Session No. 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin No. 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary at Session No. 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is DENIED. Justice Rueda Leal sets forth different reasons.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Ingrid Hess H.

Ana María Picado B. Alejandro Delgado F.

Res. 2024007820 Different reasons of Justice Rueda Leal. With the customary respect, I depart from the majority’s position concerning the admissibility of this action.

I begin by reiterating the position I expressed in Judgment No. 2023-22194, issued at 16:16 hours on 6 de septiembre de 2023, cited here by the majority:

“With regard to the majority’s reasoning for accepting the admissibility (admisibilidad) of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it is astonishing that this Court relieves the party of the duty to substantiate its standing (legitimación), under the pretext that ‘…what matters is that the person filing a constitutional challenge has standing for its admissibility, and not so much whether or not that person invoked it correctly.’ This is surprising because there are numerous rulings by this Chamber summarily dismissing challenges for failure to substantiate standing (for example, see judgments nos. 2021-26488 at 9:20 on 24 de noviembre de 2021, 2021-0617 at 9:15 on 13 de enero de 2021, 2020-7708 at 9:20 on 22 de abril de 2020, and 2020-3980 at 10:05 on 26 de febrero de 2020, among many others); indeed, what is difficult is to find cases in the case law like the one sub examine, in which the Chamber departs from the standing asserted in order to justify the admissibility of the challenge itself.

Curiously, the two judgments cited by the majority in connection with the pro sententia principle (principio pro sentencia) (2022-000994 and 2013-016944) are summary dismissals. Nor should cases be overlooked in which the challenge was dismissed because the petitioner invoked collective interests (intereses colectivos) when the interests at issue were diffuse interests (intereses difusos) (for example, judgment no. 2018-17661 at 9:40 on 24 de octubre de 2018); or, conversely, invoked diffuse interests when they were collective interests (for instance, judgment no. 2019-9192 at 9:30 on 22 de mayo de 2019).” I reiterate the formal nature of a constitutional challenge and the burden placed on the petitioner with respect to the need to adequately substantiate standing and the grounds of unconstitutionality (motivos de inconstitucionalidad). That task should not be undertaken by the Chamber because, when it does so, as in the cited precedent, it leaves open the question of which cases permit the Chamber, motu proprio, to disregard the failure to substantiate standing and when it dismisses a challenge on that very ground.

In the sub lite case, I likewise do not consider it appropriate to recognize standing on the ground that the matter concerns electoral matters (materia electoral), as a diffuse interest. As the Chamber stated in judgment no. 2000-07158 at 14:59 on 16 de agosto de 2000, electoral matters, as a diffuse interest, must be understood as linked to general electoral processes:

“b.- The second paragraph of the same aforementioned article 75 exempts compliance with the requirement of a prior proceeding (asunto previo) ‘when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests is involved, or interests concerning the community as a whole.’ It is true, as the Advisory Body (Órgano Asesor) also indicates, that the Chamber has applied the concept of defending diffuse interests to matters such as the protection of the environment and historical or electoral values (in the latter case, beginning with judgment number 980-91 at thirteen hours and thirty minutes on veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno). It is precisely with respect to the latter that one might seek to justify the admissibility of this petition. It must be clarified, however, that this judicial doctrine cannot be given such broad scope as to suggest that it encompasses every electoral process, because that would cause what the law intended as an exception to become virtually the rule.

Indeed, in the Chamber’s opinion, the applicability of this concept must be reserved for circumstances in which democratic legitimacy or citizens’ political-electoral rights (derechos político–electorales) are at stake in connection with the general processes in which they participate; it cannot be extended to special electoral processes of an institutional or corporate nature, such as the one to which this challenge pertains.” In my view, the only basis for recognizing the protected party’s standing is the existence of diffuse interests arising from the alleged effect on that party’s status as an Indigenous person, as stated in the majority opinion. However, I also place on record my particular position regarding the conceptualization of diffuse interests:

“V.- DIFFERING REASONS OF JUSTICE RUEDA LEAL SOLELY WITH RESPECT TO THE PETITIONER’S LACK OF STANDING BASED ON DIFFUSE INTERESTS. As I have stated in other cases, I consider that one quality of a diffuse interest consists precisely in the fact that its impairment is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—within a context in which the affected persons need not know one another (they might even lack any connection or legal relationships among themselves), although there must be a common situation of harm or danger to a constitutional interest (bien constitucional) that, equally and without any need for individualization, encompasses and brings together an entire society in the abstract. Its defense is intended to satisfy a need of society as such and therefore transcends the need of a human being considered individually or collectively. In judgment no. 2019-17397 at 12:54 on 11 de setiembre de 2019, this Court reiterated the following:

“(…) Secondly, provision is made for the possibility of seeking relief in defense of ‘diffuse interests’; this concept, the content of which has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in this Court’s judgment number 3750-93, at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) ‘… Under our law, diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be—as this Chamber has already held—merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests (intereses corporativos) concerning a community as a whole.

They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and therefore suffer actual or potential harm that is more or less the same for all. Thus, it is correctly said that they are the equal interests of groups of persons in certain circumstances and, at the same time, of each of those persons. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.’ In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is scattered or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons.

In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2° of article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in that capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ such as the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because they refer, in principle, to matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product but injures or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic (Presupuesto de la República) is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them.

Second, the list provided by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) amounts only to a description inherent in its obligation—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it; it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such. That would entail an undesirable reversal in the scope of the Rule of Law (Estado de Derecho) and its correlative ‘rights-based State’ (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legal interests (bienes jurídicos) explained above—that is, those held by the very bearers of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic.

It does not therefore mean that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interests whatsoever (citizen suit [acción popular]); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and in this sphere it is likewise impermissible to attempt any exhaustive enumeration’ (see judgment No. 2007-01145).” Consistent with what has been set forth and maintained by this Court in its case law, these are therefore individual interests, but at the same time interests dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less the same for all. It is therefore rightly said that these are identical interests held by groups situated in certain circumstances and, at the same time, by each of their members. It is precisely for this reason that, beginning with Judgment No. 2021-2185, issued at 12:51 on 3 de febrero de 2021, I have considered, unlike the Majority of this Court, that some of these interests may be embodied in a specific individual case without thereby losing their status as a diffuse interest (interés difuso), as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone generally; and such an impact may be individualized in a particular situation, such as the construction of a factory in a particular neighboring area without the corresponding environmental studies, where its adverse effects affect the planet’s ozone layer.

Undoubtedly, the outcome of a claim or proceeding that a neighbor may bring against that factory will affect not only that neighbor’s own interests, but also those of the rest of the community. It therefore constitutes a diffuse interest; nevertheless, it is also the subject of an individualized particular situation. This does not mean, however, that the existence of a diffuse interest may be alleged in every situation invoked, even though such an interest may be the subject of a particular situation. It should be recalled that, for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community but must also be dispersed and spread throughout that community. If it does not have such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In the petitioner’s case, as the Majority states, the challenged regulations do not produce a socially dispersed impact, but rather a specific one, since the petitioner refers to the student population comprising the students of the Universidad de Costa Rica, a group that is readily identifiable.

Thus, what is apparent in this case is a particular situation affecting the petitioner that, although it may be shared by a group of persons, does not have an effect of sufficient magnitude to be considered a diffuse interest. For the reason stated, I agree with the Majority that this action should be dismissed, albeit on the grounds set forth above.” (Judgment No. 2023-001728, issued at 9:30 on 25 de enero de 2023).

Finally, I note that I dissented in Judgment No. 2016-07999, issued at 11:51 on 10 de junio de 2016, cited by the Majority. However, the reason for my separate opinion does not affect the passage reproduced in this judgment.

Paul Rueda L.

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Revisión del Documento Res. Nº 2024-07820 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y veinticinco minutos del veinte de marzo de dos mil veinticuatro.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, soltero, indígena descendiente de los guerreros bribri del clan Uniwak (la gran familia), vecino de la población Cabécar de Alto Chirripó, Grano de Oro Alto Chirripó, portador de la cédula de identidad CED01; contra las frases “habitantes del territorio correspondiente” e “y de su propio territorio” contenidas en los numerales 16, y 24, inciso a), del Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013, denominado “Reforma al Subsistema de Educación Indígena”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:00 horas del 17 de febrero de 2021, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las frases “habitantes del territorio correspondiente” e “y de su propio territorio” contenidas en los numerales 16, y 24, inciso a), del Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013, denominado “Reforma al Subsistema de Educación Indígena”. Alega, que el decreto impugnado establece que las personas indígenas deben elegir cada tres años a los miembros del Consejo Local de Educación Indígena. El Decreto N° 37801 regula quienes están habilitados para formar parte de ese consejo, quienes para todos los efectos de responsabilidades, son considerados como funcionarios públicos. Las frases "habitantes del territorio correspondiente" e "y de su propio territorio" contenidas en los artículos 16 y 24, inc. a), del decreto impugnado, son inconstitucionales, pues limitan la participación de algunas personas indígenas; provocan discriminación, violentan el derecho de elegir y ser electo, afectan la dignidad humana y lesionan los derechos democráticos.El Estado debe allanar el camino para poder ejercer plenamente los derechos y deberes constitucionales. Estima que las normas impugnadas atentan contra la familia como elemento natural y fundamento de la sociedad, al circunscribir a las personas indígenas y delimitarlas únicamente al territorio al que corresponden, para mantener incólumes sus derechos y garantías constitucionales. De verse obligados a migrar a otro territorio indígena, pierden la posibilidad de ser parte activa en los procesos educativos y democráticos.
2. 2Por resolución de las 10:19 horas del 12 de marzo de 2021, se previno al accionante para que, dentro de tercero día, contado a partir de la notificación de la resolución y bajo el apercibimiento de denegarle el trámite en caso de incumplimiento, justificara la legitimación que le asistía en la interposición de la acción. En ese sentido, se le indicó que debía aportar copia certificada del escrito en el que invocó la inconstitucionalidad en el asunto previo, o que indicara los motivos que le confieren la legitimación para accionar en forma directa. De igual manera, se le previno aportar debidamente cancelado el timbre del Colegio de Abogados por la suma de doscientos setenta y cinco colones (₡275.00), por la autenticación del escrito inicial, bajo el apercibimiento de no oír al omiso mientras no cumpla, sin retroacción de términos. En cumplimiento de la prevención, mediante escrito presentado a las 10:15 horas del 16 de marzo de 2021, el accionante justifica su legitimación en un interés difuso de las personas indígenas por la infracción al derecho a elegir y ser elegido, al sufragio, a la no discriminación, entre otros argumentos. De igual manera, en el mismo escrito aporta cuatro timbres por ₡275.00 del Colegio de Abogados, todos debidamente cancelados.
3. 3A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que acude en defensa de los intereses difusos establecido en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, relativos al derecho de elegir y ser electo a cargos públicos.
4. 4Por resolución de las 11:27 horas del 24 de marzo de 2024, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Educación Pública, y a la Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.
5. 5Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República, rindió su informe. Señala que las normas deben ser interpretadas en su sentido propio, toda vez que el artículo 16, del Decreto Ejecutivo N° 37801 de 17 de mayo de 2013, establece la forma en que deben integrarse los Consejos Locales de Educación Indígena. Dice que, la norma establece que aquellos Consejos deben estar integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente, y que deben estar integrados, de forma equitativa, entre hombres y mujeres.

Afirma que el sentido de los términos que utiliza el artículo 16 es unívoco, no hay ambigüedad en su significación. Sus conceptos son precisos y claros. En primer lugar, ha establecido que solo y exclusivamente las personas indígenas pueden integrar los denominados Consejos Locales de Educación Indígena. De seguido, prescribe que deben ser habitantes del territorio correspondiente; es decir, que deben morar o residir en el territorio al que corresponda el respectivo Consejo Local de Educación Indígena.

Entendido en su tenor literal, basta que el indígena resida o more en el respectivo territorio indígena. Cita la Sentencia de la Sala Constitucional N° 2016-7999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016, en cuanto estableció que: “ De conformidad con los artículos 16, 17 y 18 del decreto impugnado, su conformación (incluso el número de integrantes) y su reglamentación serán establecidas de manera autónoma por cada comunidad. Los únicos requisitos que exige el decreto es que estén integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente y, de manera equitativa, por mujeres y hombres (el subrayado y negrita agregado por el informante).

Interpretado el artículo 16 en el sentido propio de sus términos, dice que no exige que los integrantes del Consejo Local de Educación Indígena, sean nativos del respectivo territorio indígena. Es suficiente que sean indígenas habitantes del territorio correspondiente. En conclusión, el numeral impugnado no impide que un indígena, originario de otro territorio distinto al de su domicilio, pueda ser legítimamente electo, por la respectiva comunidad, para integrar el Consejo Local de Educación Indígena de su territorio indígena de acogida. Esto es congruente con la garantía prevista en el artículo 8, de la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que las personas indígenas tienen el derecho de pertenecer a uno o varios pueblos indígenas, de acuerdo con la identidad, tradiciones, costumbres y sistemas de pertenencia de cada pueblo, sin que el ejercicio de ese derecho implique el sufrimiento de algún tipo de discriminación.

Es importante indicar que el artículo 15, del Decreto del Subsistema de Educación Indígena, prescribe que los Consejos Locales de Educación Indígena tienen por función principal, el promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el respectivo territorio, para lo cual se conceptualiza al Consejo Local como órgano de consulta obligatoria por parte del Ministerio de Educación Pública.

Se entendió en la Sentencia N° 2016-7999, que los Consejos Locales de Educación Indígena son órganos flexibles de enlace entre la comunidad indígena y el Ministerio de Educación Pública, cuya conformación y funcionamiento puede ser reglamentado por la propia comunidad que lo conforma, siempre y cuando se respete la equidad de género y la condición de indígena y habitante del territorio. Se transcribe, el extracto de la resolución, que indica que “En realidad, el consejo es una estructura flexible que sirve de enlace con el MEP. Cada comunidad podrá darle el contenido que más se acerque a las instituciones autóctonas. En segundo término, las funciones de los consejos se circunscriben a aspectos muy puntuales y únicamente en el campo de la educación, de manera que no interfieren con las funciones de gobierno de las asociaciones. Finalmente, dada la flexibilidad apuntada, las comunidades que así lo decidan, pueden aparejar la conformación del consejo con la respectiva asociación, siempre y cuando se respete la equidad de género y la condición de indígena y habitante del territorio” (la negrita agregada en el informe).

La creación de los Consejos Locales de Educación Indígena responde a la obligación convencional del Estado de coordinar con las comunidades indígenas el desarrollo y aplicación de los servicios y programas educativos destinados a las comunidades indígenas. Se transcribe, en lo pertinente, el artículo 27, del Convenio 169, de la Organización Internacional del Trabajo.

El Consejo Local de Educación Indígena se conceptualiza como un órgano participativo, diseñado para integrarse por personas indígenas que sean residentes de un determinado territorio indígena. Ha sido diseñado como un órgano cuyos miembros deben ser elegidos a través de un procedimiento de convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad indígena respectiva.

Según el artículo 18, del Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena, la elección se debe celebrar en una Asamblea con convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad indígena, independientemente de si éstos son originarios del correspondiente territorio o si han hecho de él su domicilio migrando desde otros territorios o de afuera de cualquiera de los territorios.

Con un procedimiento con convocatoria abierta a todas las personas indígenas de la comunidad, no es válido excluir a las personas indígenas que no sean originarios del respectivo territorio.

Concluye la Procuraduría General que “La normativa impugnada, por consecuencia, no quebranta el derecho a elegir y ser elegido de las personas indígenas. Tampoco su derecho a la participación en los órganos democráticos competentes para coordinar los programas y servicios de educación indígena. La normativa impugnada, por el contrario, tutela ampliamente el derecho de las personas indígenas a integrar y participar en los órganos participativos diseñados para tutelar el derecho previsto en el artículo 27.a del Convenio 169, ya transcrito.

Se impone advertir que el artículo 24.a del Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena, no guarda relación con la regulación sobre la forma de integrar los Consejos Locales de Educación Indígena, tampoco sobre su funcionamiento.

El artículo 24 del Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena tutela el derecho de las personas indígenas a recibir una educación en su propia lengua – derecho tutelado por el artículo 28 del Convenio N.° 169 – pues establece una garantía para que el personal docente y técnico-docente del sistema educativo indígena esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio, y que sean hablantes certificados de su idioma materno.

El inciso a) del artículo 24 – que es norma atacada por el actor – dispone específicamente que en la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo se debe garantizar que el personal docente y técnico-docente en todos los niveles educativos, esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio, y que sean hablantes certificados de su idioma materno. Así mismo, que el personal administrativo, administrativo-docente, de servicios generales y profesional en los centros educativos deben ser indígenas de la misma cultura y hablantes certificados del idioma materno del territorio”.

El artículo 24 no es absoluto, como tampoco impide que personas indígenas de territorio indígena diferente a aquel en que la escuela se halle, enseñen en ella.

En consecuencia con lo anterior, como Órgano Asesor considera que la acción de inconstitucionalidad debe ser declarada sin lugar. La Procuraduría General considera que aún con “el hecho de que las autoridades administrativas del sistema educativo interpreten y apliquen las normas de una manera distinta a la que se desprende de su sentido propio, no implica la inconstitucionalidad de las normas del Decreto de creación del Subsistema Indígena, por lo que el hecho alegado por el actor de que las autoridades administrativas apliquen en forma errada las normas, no es mérito suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Por el contrario, es claro que una sentencia de la Sala Constitucional interpretando, en su sentido propio y conforme la Constitución, las normas impugnadas, será de gran utilidad para su correcta aplicación y para la tutela de los derechos fundamentales de las personas indígenas”.

A manera de conclusión, la Procuraduría General, como Órgano Asesor, considera que el artículo 16, como también el inciso a), del artículo 24, del Decreto de creación del Subsistema de Educación Indígena, no violentan el Derecho de la Constitución.

1. 6Giselle Cruz Maduro, en su condición de Ministra de Educación Pública, contesta la audiencia concedida, manifestando que hay una clara confusión del accionante en la naturaleza y significado de las normas impugnadas, lo que se puede dilucidar en el recurso de amparo. El artículo 16, del Decreto impugnado, fue establecido para que la propia comunidad, desde su organización educativa local pueda resguardar la cosmogonía y cosmovisión de su territorio, protegiendo el desarrollo autónomo de su educación, pero no hace diferenciación cultural alguna. En cuanto al tratamiento que dice haber recibido no aporta prueba para su análisis exhaustivo. En cuanto al inciso c), del artículo 24, del Decreto Ejecutivo impugnado, tampoco individualiza, fundamenta o aporta prueba. No se observa tampoco que haya infracción a los artículos 22, 33, 51, y 54, de la Constitución Política. Sobre la petición de declarar inconstitucional la frase “habitantes del territorio correspondiente” del artículo 16, del Decreto Ejecutivo N° 37801-MEP, indica que solo exige que sea ocupado por personas habitantes del territorio, para resguardar la cosmología y cosmovisión de su territorio, y que se pueda garantizar el desarrollo autónomo de su educación, más no hace diferenciación cultural alguna.Menciona que el Decreto fue examinado por la Sala en la acción N° 13-011311-0007-CO, en la que se determinó que los CLEI son figuras autónomas, que el MEP no tiene injerencia, y tienen su propia reglamentación y estructura. La acción fue declarada sin lugar.

En cuanto el accionante de esta acción pide declarar la inconstitucionalidad del numeral 24, inciso a), del Decreto N° 37801-MEP, el ministerio aclara que esta norma hace referencia al personal de la educación indígena. En ella hace referencia a la prioridad de selección del personal en territorios indígenas, con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales. En el inciso a) se refiere a “habitantes del propio territorio”, mientras que el inciso b), abre la posibilidad del nombramiento de personas docentes de otros territorios y otras culturas, incluso, personas no indígenas, en todo caso considerando una educación multiétnica y pluricultural. Ya en la mencionada acción, resuelta por Sentencia N° 2016-07999 (sin mencionar los datos de resolución), considerando XVI, no se puede dificultar el aprendizaje del idioma a las nuevas generaciones, y respecto del artículo 24, que “no resulta ni inconstitucional ni contrario a los instrumentos internacionales citados que el MEP procure impartir en los territorios indígenas una educación multiétnica y pluricultural y ponga en contacto a los estudiantes con docentes de otras culturas”.

Esto en la misma línea, es un aporte para la convencionalidad cumpliendo a los Estados a tomar las medidas afirmativas de derechos para la defensa de las lenguas indígenas. Cita el artículo 28, del Convenio N° 169, de la OIT. El artículo 24, inciso a), representa ese desarrollo desde el Estado costarricense. El accionante confunde la naturaleza y significado del artículo 16 para los CLEI, con el numeral 24, que es para la docencia y otro personal del servicio educativo, a quienes se les pide que sean de su propio territorio y que sean hablantes certificados de su idioma materno. Reafirma que la condición de los docentes de que sean “de su propio territorio” está respaldado en el derecho constitucional (artículos 1, 76, y 89), como particularmente en el Convenio N° 169, de la OIT, que da cabida al Subsistema de Educación Indígena para lograr el cultivo y conservación de las lenguas indígenas nacionales, mediante la educación.

El accionante saca de contexto la frase “habitantes del propio territorio” al omitir que se refiere a los docentes y la relación enseñanza-aprendizaje; que primero se refiere a una situación ideal, para luego referirse a situaciones de inopia. Cita la Sentencia N° 2016-07999 (sin datos de resolución). En cuanto a los otros alegatos subjetivos del accionantes de discriminación, segregación y apartheid, no aporta prueba alguna sobre esas afirmaciones. Pide rechazar la acción por los problemas de admisibilidad señalados, y sin lugar, si se llega a conocer por el fondo.

1. 7Daniela Gutiérrez Villanueva, en su condición Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, manifestó que:

“Considera mi representada que dichas frases no atentan contra los principios constitucionales expresados en nuestra carta magna, sino que más bien protege los derechos de los pobladores de los diferentes territorios indígenas y su propia cultura, su idioma, su autonomía y su identidad, consagrado no sólo en la constitución política (sic), sino también en los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por el país, con el fin de que cada una de estas comunidades pueda desarrollarse de acuerdo a su propia cosmovisión e intereses, sin que agentes externos, impongan sus intereses personales y quieran diseñar modos y formas de educación y culturas distintas a las de sus comunidades.

Estas frases no son forma de discriminación ni de violación a principios de igualdad, de no discriminación, derecho a participar y ser elegidos, ya que en ningún momento al accionantes se le está limitando esos derechos generales y absoluto, dichas frase (sic) persiguen el respeto y autonomía de cada uno de los territorios a elegir sus propios representantes dentro de la comunidad para que contribuyan al desarrollo de su cultura, cosmovisión, idioma y otros.

Es importante tomar en cuenta que en nuestro país hay 24 territorios indígenas, donde cada uno de ellos tiene su propia autonomía y diferentes formas de desarrollo y costumbres, su propia cultura, y cosmovisión.

Precisamente los diferentes instrumentos jurídicos internacionales, especialmente el convenio 169 lo que busca es preservar esas raíces de los pueblos originarios, esas diferencias, esa cosmovisión, su cultura, su identidad y que la mismas (sic) no se pierdan sino que pueda mantenerse todo ese acervo y tradiciones.

La misma Constitución Política establece claramente que somos un país multiétnico y pluricultural, por lo cual debe de respetarse precisamente esa cultura y la autonomía de cada uno de esos pueblos y el interés de establecer ellos mismos cuales son las formas que van a establecer para mantenerlas.

FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA Considera mi representada que hay una falta de legitimación activa de parte del accionante porque interpone esta acción por una lesión que considera es personal, así se deduce de la interposición de la misma. Por lo tanto, no puede arrogarse la representación de un colectivo como son todos los 24 territorios del país, en cuyo caso deben de estar representadas por las ADIS, que son quienes por ley tienen la representación judicial y extra judicial de sus territorios, y en cuyo caso verían lesionados sus derechos al no manifestarse respecto de la norma que pretenden sea declarada inconstitucional, con el eventual resultado que personas ajenas a sus territorios, sean nombradas y lleguen a imponer, culturas, costumbres y otros, que no son propias de su población, siguiendo lesionándose los derechos propios de estas poblaciones, como se ha venido haciendo desde siempre, tanto que algunos han perdido su propio idioma”.

Pide declarar sin lugar la acción.

1. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 068, 069, y 070, del Boletín Judicial, de los días 09, 12, y 13 de abril de 2021.
2. 9Por resolución de las 14:22 horas del 5 de mayo de 2021, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Educación Pública, y a la Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Asimismo, se turnó la acción a la oficina del magistrado Luis Fernando Salazar Alvarado para el estudio de fondo.
3. 10Mediante escrito presentado a las 9:35 horas del 10 de junio de 2021, el accionante replica a los escritos presentados por las autoridades que rindieron sus informes, en el sentido de que no se trata de una disconformidad personal, sino que es un problema a nivel de todos los territorios indígenas. En razón de lo anterior, pide que se ordene un informe al Ministerio de Educación Pública sobre la cantidad de consejos locales de educación están constituidos y adscritos a la institución. Asimismo, que se solicite a las veinticuatro Asociaciones de Desarrollo Indígenas que informen la forma en que han integrado personas indígenas en los Consejo de Educación, si son originarios del territorio, si les permiten participar o tienen limitantes, y si hay prioridad de personas locales por sobre otras de la misma cultura que son de otro territorio. Aporta además la Sentencia N° 2020-02967 de las 9:30 horas del 14 de febrero de 2020, en que acusa la forma pasiva de las autoridades del Ministerio de Educación Pública en abordar temas de violaciones a derechos fundamentales entre indígenas. La sentencia expone el caso de una persona indígena nacida en el lugar, y que en la resolución prevalece por encima de la recurrente que también es indígena de la misma cultura, pero nacida en Ujarrás de Buenos Aires. No tenía los mismos años de experiencia, entre otros detalles que describe.
4. 11Mediante escrito de las 9:45 horas del 28 de octubre de 2022, el recurrente solicita medida cautelar para poder participar en la elección, derecho a elegir y ser electo en el CLEI Alto Chirripó pero no se le permite.
5. 12Por resolución interlocutoria N° 2022-29135 de las 9:35 horas del 7 de diciembre de 2022, la Sala conoció de la gestión y consideró que lo que solicita es la suspensión de la norma impugnada para su caso concreto, y el otorgamiento del derecho que pretende en el fondo, lo que deberá resolverse por el fondo. En razón de lo anterior, la gestión fue denegada.
6. 13Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
7. 14En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

II. Sobre la legitimación del accionante

El accionante argumenta que la acción de inconstitucionalidad la interpone dado que los artículos impugnados no le permiten ejercer su derecho de elegir y ser elegido, lo que no solo le afecta a su persona, sino a la colectividad de las personas indígenas. En este sentido, el accionante acude a la Sala a discutir la constitucionalidad del artículo 16, y el inciso a), del numeral 24, del Decreto Ejecutivo 37801-MEP del 17 de mayo de 2013, porque de su interpretación, entiende que se le impide integrar el Consejo Local de Educación Indígenas de su territorio, lo que claramente involucra el derecho a elegir o de elegirse en un órgano consultivo del Ministerio de Educación Pública. Ahora bien, el artículo 18, del Decreto Ejecutivo N° 37801, establece que el nombramiento a estos Consejos Locales de Educación Indígena se debe garantizar mediante una convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad mediante un formato garantizado por el Convenio N° 169 y el derecho consuetudinario.

Es decir, se debe dar mediante un acto de ejercicio democrático, en el que se integra la participación de la comunidad indígena mediante la convocatoria, votación y decisión por mayorías, para el nombramiento de las personas que integrarían estos Consejos. Desde el anterior punto de vista, al alegarse impedimentos que pudieran afectar el derecho a acceder a tales cargos mediante una elección, la Presidencia de la Sala, mediante resolución de las 11:27 horas del 24 de marzo de 2021, estimó que en efecto había un interés difuso del accionante en el derecho de elegirse y ser elegido, cuyo reclamo encontraría amparo en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin embargo, de mejor acuerdo, la Sala aborda de nuevo el presupuesto de la legitimación del accionante, toda vez que en la Sentencia N° 2023-22194 de las 16:16 horas del 6 de septiembre de 2023, se dijo: “… lo importante es que quien presenta una acción de inconstitucionalidad posea la legitimación para su admisibilidad, y no tanto el hecho de si hizo o no una correcta invocación de esta”. En tal sentido, la legitimación que da cabida a la interposición de la acción puede ser revisado por parte de la Sala.

Ahora bien, el accionante alega que hay una afectación al interés difuso de la colectividad indígena por la violación a los derechos fundamentales del sistema educativo (elegir y ser elegido, el sufragio, no discriminación, entre otros), que estima le son afectados tanto a él como a otras personas indígenas si cambian de un territorio indígena a otro. En criterio de la Sala, el accionante comparte no solo un interés individual, sino que también colectivo en conservar ciertos derechos coincidentes con las restantes personas indígenas que pudieran trasladarse a residir o habitar en otro territorio indígena. Debe admitirse que el interés del accionante por formar parte del Consejo Local de Educación Indígena, podría ser también compartido con otras personas en la misma situación en la que él se encuentra, al ser habitante no nacido en el territorio indígena concreto donde vive, y se le impide alcanzar dicho cargo.

A su vez, ha de admitirse que pueden existir diferentes grupos indígenas que comparten similares intereses y costumbres, y otros no, como será explicado, lo que ocurre por la cosmovisión, cosmogonía, y el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas. Lo cierto es que al seguir el precedente citado (N° 2023-22194), las reglas de admisibilidad deben ser interpretadas favorablemente para darle curso a la acción, y con un sentido pro sentencia cuyo sentido es permitir que la Sala Constitucional pueda examinar las disposiciones impugnadas y expulsar las normas que pudieren resultar ofensivas al Derecho de la Constitución (normas, principios y valores), conforme a la garantía de la supremacía constitucional y de su eficacia directa.

Por otra parte, en la jurisprudencia de esta Sala, se admitió una acción de inconstitucionalidad por el reclamo de una persona indígena contra normas reglamentarias que imponían un sistema de elección a puestos de sus organizaciones de representación indígena no escogidas por los pueblos indígenas. En este caso, mediante la Sentencia N° 2010-18714 a las 10:10 horas del 12 de noviembre de 2010, la Sala admitió la legitimación del accionante para la interposición de la acción bajo el supuesto de los intereses difusos, por la afectación de las normas a su condición de persona indígena, de la siguiente manera:

“La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establece los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial, incluyendo los recursos de habeas corpus o de amparo, o en la administrativa –en fase de agotamiento administrativo-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En relación con los intereses difusos, este Tribunal ha señalado que:

“Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc." (Sentencia número 8239-01 de las dieciséis horas siete minutos del catorce de agosto de dos mil uno).

En el presente caso, el accionante aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto e invoca, en su condición de indígena, intereses que atañen a la colectividad indígena. Resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto, por cuanto el accionante ostenta un interés difuso, al tratarse de una comunidad específica -la indígena- y las normas alegadas les afecta en dicha condición” (En este mismo sentido, la Sentencia N° 2012-007214 de las 16:02 horas del 30 de mayo de 2012).

En el mismo sentido, la Sentencia N° 2017-009549 de las 11:10 horas del 21 de junio de 2017, en cuanto afirma que la acción es admisible bajo los supuestos establecidos en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto “se afectan derechos a todos los pueblos indígenas y en especial a la población vulnerable como lo es la niñez y del adolescente, como también a los profesores de la clase trabajadora de la educación indígena costarricense”.

Entonces, la acción es admisible por el interés difuso del accionante coincidente con su condición y de las demás personas indígenas, toda vez que se discute la afectación de los derechos de los pueblos indígenas; de modo, que es admisible, de conformidad con el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, debe es conocerse por el fondo este asunto.

III.Objeto de la impugnación. La acción pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de los siguientes dos artículos del Decreto Ejecutivo N° 37801 del 17 de mayo de 2013, denominado Reforma del Subsistema de Educación Indígena, en cuanto establecen:

“Artículo 16.-Integración de los Consejos Locales de Educación Indígena. El Consejo Local de educación Indígena estará integrado únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente. Además, deberá estar integrado de manera equitativa entre hombres y mujeres indígenas” (lo subrayado no es del original).

De igual forma, se discute la regularidad constitucional del numeral que de seguido se transcribe:

“Artículo 24. -Del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto.

Con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales, lo cual implica que la educación indígena sea una educación especializada, centrada en el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas a preservar sus identidades, el personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto, se garantizará que sea:

Inciso a) En la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo se debe garantizar que el personal docente y técnico-docente en todos los niveles educativos esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio y que sean hablantes certificados de su idioma materno. El personal administrativo, administrativo-docente, de servicios generales y profesional en los centros educativos deben ser indígenas de la misma cultura y hablantes certificados del idioma materno del territorio. Para todos los casos, entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayores calificaciones académicas o, en condiciones de igualdad, mayor experiencia en tiempo laborado.

Inciso b) (…)”(lo subrayado no es del original).

En el caso que nos ocupa, el accionante fundamenta su reclamo de inconstitucionalidad en la imposibilidad sustantiva que estaría establecida en estas normas. Lo que se impugna en la acción precisamente son las dos frases que se destacan con el subrayado, que tiene relación con lo que dice el accionante, de contener ambos numerales un sesgo o una connotación ilegítima que discrimina por el origen de la persona indígena entre territorios indígenas, lo que estaría prohibido tanto por la normativa de los derechos humanos, así como el derecho a la igualdad. Por otra parte, el accionante alega otras presuntas violaciones que surgen del quebranto a la discriminación que sufre, como formas de apartheid, imposibilidad de migrar dentro del territorio nacional, trabajo digno, libre tránsito, entre otros.

IV. Sobre el fondo

Problema planteado por el accionante: El conflicto de fondo que plantea el accionante es que interpreta y entiende (según dice le indicaron funcionarios del sistema educativo de Turrialba), que el artículo 16, y el inciso a), del numeral 24, ambos del Decreto Ejecutivo impugnado, establecen que para ser miembro del Consejo Local de Educación Indígena, se debe ser habitante, única y exclusivamente del territorio correspondiente, lo que entiende impediría que una persona bribri no pueda participar del proceso de elección popular de los miembros de ese Consejo si reside en otro territorio indígena. Su reclamo radica porque al ser bribri no se le permitió integrar el Consejo donde reside, que es territorio Cabécar. A pesar de poder migrar, casar, comprar y vender sus casas en territorios indígenas, no se le permite conformar el Consejo Local de Educación Indígena por no ser “habitante del territorio correspondiente”, en el lugar donde se hacen las elecciones, como es su caso en que es bribri, pero habita en una población Cabécar, donde tiene su arraigo desde hace doce años.

Se le ha informado que no tiene derecho a elegir y ser elegido en razón de las frases impugnadas. La misma afectación al trabajo y dignidad ocurre por segregar las etnias y culturas indígenas con la frase “y de su propio territorio”, pero que la misma literatura nacional ya reconoce a los Bribris y Cabécares como una sola etnia y matriz cultural. En el mismo sentido, afirma la existencia de pronunciamientos judiciales, como la Sentencia N° 2014-00542 del Tribunal Agrario. Dice que migró para mejorar su oportunidad de estudio, pero que no ha podido participar de las decisiones en el ámbito educativo para sus descendientes. Que el hecho de postularse le valió ataques basado en las frases impugnadas, todo lo cual lamenta porque desde el Decreto Ejecutivo del año 2013 estima opera como un sistema del apartheid, se tiene que ser de los habitantes del territorio correspondiente, y de su propio territorio, para poder elegir y ser elegido, con la gravedad que todo ello implica.

La Procuraduría General de la República señala que lo dispuesto en el artículo 16, del Decreto Ejecutivo impugnado, es unívoco, no hay ambigüedad en el significado, sino que utiliza términos precisos y claros. Indica que pueden integrar los Consejos Locales de Educación Indígena única y exclusivamente personas indígenas, y que deben ser habitantes, es decir, que deben morar o residir en el territorio. No significa que deben ser nativos del territorio indígena, para que se pueda entender conforme al artículo 8, de la Declaración Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas, y numeral 27, del Convención N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

La Ministra de Educación Pública señala que el artículo 16, del Decreto impugnado, fue establecido para resguardar la cosmogonía y cosmovisión de un territorio indígena, protegiendo el desarrollo autónomo de su educación, pero no hace diferenciación cultural alguna. Esto está en sintonía con la jurisprudencia de la Sala, Sentencia N° 2016-07999 (sin indicar los datos de resolución).

La Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, manifestó que “más bien protege los derechos de los pobladores de los diferentes territorios indígenas y su propia cultura, su idioma, su autonomía y su identidad, consagrado no sólo en la constitución política (sic), sino también en los instrumentos jurídicos internacionales firmados y ratificados por el país, con el fin de que cada una de estas comunidades pueda desarrollarse de acuerdo a su propia cosmovisión e intereses, sin que agentes externos, impongan sus intereses personales y quieran diseñar modos y formas de educación y culturas distintas a las de sus comunidades”.

A.- Sobre los Consejos Locales de Educación Indígena.

Ahora bien, la Sala se ha referido a los Consejos Locales de Educación Indígena, como uno de los diferentes mecanismos que buscan implementar los objetivos del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo. En este sentido, tiene el propósito fundamental de materializar la consulta obligatoria a sus integrantes para que puedan intervenir en las decisiones del proceso público educativo de las personas jóvenes indígenas. Precisamente, en la fundamentación del Decreto Ejecutivo N° 37801 del 17 de mayo de 2013, explica “VIII.-Que dicho Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, reiterativamente impone al Estado costarricense el deber de respeto a las culturas, formas de vida, organizaciones e instituciones de los pueblos indígenas, como forma correcta de atender sus necesidades para lo cual prevé su participación efectiva en las decisiones que les afecten o puedan afectar, así como el establecimiento de instrumentos y mecanismos jurídicos adecuados y procedimientos para el cumplimiento del Convenio, conforme a las particulares circunstancias del país”.

El artículo 15, del Decreto Ejecutivo impugnado, establece esas obligaciones en educación indígena para las autoridades educativas nacionales, regionales y circuitales del Ministerio de Educación Pública. Esto responde a la necesaria participación indígena y mecanismos de consulta en decisiones que podrían afectarles, dado que la educación no solo es un vehículo para la preservación del idioma autóctono de los territorios indígenas, sino para preservar su forma de vida, dentro de las generaciones más jóvenes. Precisamente, en Sentencia N° 2017-009549 de las 11:10 horas del 21 de junio de 2017, se aborda el tema de la siguiente manera:

“El Estado costarricense a través de sus instituciones ha venido tomando acciones concretas para lograr que la educación de los pueblos indígenas, se acerque los más posible a los postulados de la Convención 169 de la OIT donde se establece un marco jurídico básico que pauta las relaciones estatales con los pueblos indígenas y originarios en esta materia.- Para lo que interesa en este caso, tanto el Decreto Ejecutivo número 22072-MEP de 25 de febrero de 1993 en su momento, como ahora el número 37801-MEP de 15 de junio de 2013, fijan procesos de consulta a órganos representativos de las respectivas comunidades indígenas, en los aspectos relacionados con los nombramientos de docentes en centros educativos ubicados en sus territorios.- Con ello se busca asegurar precisamente la mayor intervención de las propias comunidades en la definición de las líneas generales de la educación que desean recibir, todo de acuerdo a sus particularidades culturales y lingüísticas, cuya conservación y estímulo es de interés del Estado.

Es así como en el recién citado Decreto 37801 se recoge la creación y funcionamiento de los denominados Consejos Locales de Educación Indígena cuya principal labor es la de servir de órgano de consulta obligatoria en materia de nombramientos de docentes indígenas en centros educativos indígenas.- De tal forma, en la situación ideal diseñada normativamente, tales Consejos reciben, analizan y canalizan hacia el Ministerio de Educación las propuestas de nombramientos interinos de docentes en los centros educativos ubicados en su localidad indígena (artículo 15, del Decreto 37801). Justamente para desarrollar en detalle los pasos y procedimientos relativos a los nombramientos interinos de docentes indígenas en centros ubicados en territorios indígenas -incluyendo naturalmente el proceso de intervención de los Consejos Locales de Educación Indígena- es que se han emitido por parte del Ministerio varias circulares, entre las que se cuentan las dos que son objeto de impugnación y que se describen enseguida”.

Como se observa, la jurisprudencia de la Sala hace clara la importancia y el propósito de estos Consejos, que obtiene cobertura normativa del propio Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, en su función de interlocutor entre los pueblos indígenas y el Ministerio de Educación Pública. Al servir de foro entre ambas partes se busca la protección de los intereses indígenas coadyuvando con el Ministerio de Educación Pública para que pueda resolver los nombramientos de los educadores, de la forma más apegada a estos altos propósitos, de respeto y preservación de toda la cultura indígena. Todo ello, dentro de las funciones establecidas en el artículo 15, inciso1), pero también, de colaboración con los supervisores de los circuidos indígenas según se indica (inciso 2), en la organización de los procesos de consulta comunal y técnica que permita adecuar los programas de estudio y servicios educativos (inciso 3), de designar representante del Territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena (inciso 4), y de diálogo comunitario y de mejoramiento en la calidad de educación y el desarrollo de capacidades con seminarios, talleres, etc. (inciso 5).

Con la consulta obligatoria a los Consejos Locales de Educación Indígena se cumple con la obligación de consulta, y a la vez, permite obtener de forma fundamental, la contribución y la visión del pueblo indígena sobre el enfoque que quieren estos pueblos en la formación educativa de su comunidad.

B.- Conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena.

La Sala parte de los requisitos exigidos por el artículo 16, del Decreto Ejecutivo N° 37801, que principalmente son que “estén integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente y, de manera equitativa, por mujeres y hombres”. Pero, además, en el tema que nos ocupa, está el artículo 17, de esa normativa, que establece:

“Artículo 17.- Número de integrantes y conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena. El número de integrantes y la conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena será establecido de manera autónoma por las comunidades de cada territorio indígena, utilizando para ello procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en los artículos 5°, 6° y 28 al 31 del Convenio 169, y el derecho consuetudinario”.

Es decir, cada territorio indígena puede establecer el número de integrantes y su conformación dentro de los parámetros establecidos en el artículo 16, del Decreto Ejecutivo (exclusivamente por indígenas habitantes del territorio correspondiente y observando la equidad entre hombre y mujer); pero, adicionalmente, otros textos normativos, que por tratarse de derechos fundamentales, no pueden ser excluidos. Así, no se podría ir en contra del artículo 8, del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, como se dirá.

En la jurisprudencia de la Sala, se ha establecido sobre la conformación de estos Consejos Locales de Educación Indígena. En la Sentencia N° 2016-07999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016, se abordó el tema de la elección de los miembros de estos órganos de consulta, y se sostuvo que:

“De conformidad con los artículos 16, 17 y 18 del decreto impugnado, su conformación (incluso el número de integrantes) y su reglamentación serán establecidas de manera autónoma por cada comunidad. Los únicos requisitos que exige el decreto es que estén integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente y, de manera equitativa, por mujeres y hombres. En realidad, el consejo es una estructura flexible que sirve de enlace con el MEP. Cada comunidad podrá darle el contenido que más se acerque a las instituciones autóctonas. En segundo término, las funciones de los consejos se circunscriben a aspectos muy puntuales y únicamente en el campo de la educación, de manera que no interfieren con las funciones de gobierno de las asociaciones. Finalmente, dada la flexibilidad apuntada, las comunidades que así lo decidan, pueden aparejar la conformación del consejo con la respectiva asociación, siempre y cuando se respete la equidad de género y la condición de indígena y habitante del territorio. Los miembro (sic) y los integrantes de la asociaciones de desarrollo indígena no están excluidos de los consejos y es totalmente posible que los consejos y las asociaciones puedan establecer medios de coordinación. En suma no observa este Tribunal la oposición que apuntan los accionante”.

Por lo pronto, la discusión de esta acción se debe concentrar en quién es habitante del territorio como el primer aspecto de los requisitos que pide el artículo 16 impugnado. El segundo requisito no se abordará, dado que eso no fue parte de lo impugnado; es decir, sobre el tema de la distribución equitativa entre mujeres y hombres.

Ahora bien, la disposición contenida en el artículo 16 impugnado, establece con toda claridad que los integrantes de los Consejos Locales deben ser exclusivamente personas indígenas habitantes del territorio. Esto implica dos cuestiones muy importantes: la primera es la condición del aspirante para integrar el Consejo Local, el cual debe ser indígena por procedencia (origen) y condición étnica; y, lo segundo, es que requiere que el indígena sea habitante del territorio correspondiente.

La procedencia étnica viene directamente de la implementación de las obligaciones internacionales establecidas en el Convenio N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo, que fue precisamente desarrollada para dar un marco de protección a los pueblos indígenas y tribales. En consecución de lo anterior, el Decreto Ejecutivo impone el marco mediante el cual se debe formalizar esa integración, dentro de aquellas obligaciones internacionales. Así, es importante mencionar que el texto de la norma es claro, no admite otra interpretación, que solo debe tratarse de una persona indígena, entendido dentro del ámbito de aplicación del mencionado Convenio N° 169. Su artículo 1, establece lo siguiente:

“1. El presente Convenio se aplica:

(a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

3. La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”.

La definición de la persona indígena debe subsumir los aspectos culturales de los pueblos indígenas, así como estar conforme con la costumbre y la ley indígena. Por supuesto, que esta definición debe ser consistente, fundamentada, no arbitraria -y por ende- tampoco antojadiza, de manera que, se pueda garantizar que todas las personas indígenas puedan hacer sus vidas en los territorios indígenas. Esto se deriva, claramente, en la obligación de no discriminación, propio de los ideales centrales de los sistemas de derechos humanos que tanto protege a la dignidad de toda persona; en el contexto que nos ocupa, es de la persona indígena, dentro y fuera de sus territorios. No escapa a la Sala la dificultad que puede existir a lo interno de los diferentes pueblos indígenas de Costa Rica, que se marquen diferencias en cómo se transmite el linaje, sea mediante las tradiciones matrilineales y las patrilineales, u otras, lo que debe observarse con cierta autonomía en favor de los pueblos, siempre y cuando las distinciones no puedan implicar una infracción a los derechos fundamentales.

Para lo anterior, es necesario traer a colación el artículo 8, de la Convención N° 169, de la Organización Internacional de Trabajo, en cuanto establece que:

“Artículo 8.

1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes”.

Por lo pronto, según lo argumentado por el accionante, el conflicto de constitucionalidad que eleva a esta Sala Constitucional, no radica necesariamente en el problema de la procedencia u origen indígena, pues efectivamente el artículo 16, del Decreto Ejecutivo impugnado, recepta lo establecido en el Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, sí es necesario abordarlo, dado que los Consejos Locales de Educación Indígena precisamente cumplen las funciones de consulta obligatoria a los pueblos indígenas en las cuestiones educativas que implementa el Ministerio de Educación Pública, y que a ellos incumbe por ser privativo a sus intereses de preservación de sus tradiciones, costumbres, gobierno, además de la cosmogonía y cosmovisión de sus pueblos.

Por otro lado, se debe examinar la frase “habitante del territorio” indígena, el cual es primordial para resolver la acción de inconstitucionalidad. El diccionario de la Real Academia Española se encarga de establecer, en su primera y segunda acepción como definición lo siguiente: “1. adj. Que habita. U.t.c.s. (Usado también como sustantivo) de poblador, morador, ciudadano, vecino, compatriota, súbdito, burgués, provinciano, pueblerino, aldeano, lugareño. 2. m. y f. Cada una de las personas que constituyen la población de un barrio, ciudad, provincia o nación” (lo escrito entre paréntesis es agregado). La Procuraduría General de la República estima que se debe entender al habitante del territorio correspondiente a quien mora o reside en el territorio. En este sentido, coincide el Tribunal que la definición que más se corresponde con el problema que se discute es la primera acepción, porque en el contexto de la normativa que nos ocupa, la función que cumple el habitante está relacionado al verbo habitar, que es vivir o morar, lo que ocurre en un lugar determinado con un sentido de permanencia.

Así, la realidad es que cuando las personas migran a diferentes lugares en el territorio nacional, para establecerse en otro, el significado de habitante se entiende que se refiere a la persona que vive o mora en algún lugar determinado, que es su poblador. Esto ocurre cuando decide establecerse en un determinado territorio, aunque no sea el mismo de nacimiento, reside en ese territorio como habitante o poblador.

En sincronía con lo anterior, es necesario traer a colación la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en cuanto establece en el artículo VIII, lo siguiente:

“Las personas y comunidades indígenas tienen derecho de pertenecer a uno o varios pueblos indígenas, de acuerdo con la identidad, tradiciones, costumbres y sistemas de pertenencia de cada pueblo. Del ejercicio de ese derecho no puede resultar discriminación de ningún tipo”.

Ello implica que los sistemas normativos, incluidos los de costumbres y de derecho consuetudinario que definirían el orden de pertenencia a uno o varios pueblos indígenas, de las personas indígenas, deben ser compatibles con la igualdad y no discriminación; y, por ende, no pueden ser ofensivos a los derechos fundamentales que estarían definidos y establecidos en el sistema nacional, incluidos también los derechos humanos reconocidos internacionalmente. Debe, en este sentido, procurarse sistemas para solucionar los conflictos que surjan.

Dicho lo anterior, según interpreta esta Sala, el problema que denuncia el accionante no está en el artículo 16 impugnado, mucho menos tendría los efectos que le atribuye con desmesura al afirmar que se trataría de tratamientos equivalentes al apartheid, porque impide la migración. Como bien lo indica la Procuraduría General de la República, las normas deben ser interpretadas en su sentido propio, por todo ello, la forma en que es aplicado el Decreto Ejecutivo N° 37801, no es algo que pueda endilgarse a la letra de la norma. La Sala, en la Sentencia N° 2014-001732 de las 15:00 del 11 de febrero de 2014, al analizar las disposiciones bajo examen hizo también alusión a la necesidad de apegarse a la letra de los textos normativos, lo que es una regla de interpretación del derecho bien asentada en los sistemas jurídicos. En esta sentencia se cita a su vez a la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, quien hace más de un Siglo -cuando se pronunció en 1917- delimitó la necesidad de estarse a la letra de los textos normativos. La Sala dijo en esa oportunidad que:

“En este sentido, acudiendo a una cultura y larga tradición jurídica como el constitucionalismo estadounidense, revela que “… es elemental que el sentido de una ley debe, en primera instancia, ser buscado en el lenguaje con que ese acto se formó, y si las misma es claro … la única función de las Cortes es hacer cumplir de acuerdo con sus términos” o cuando el texto legal es “claro y no admite más que un solo significado el deber de interpretación no se configura y las reglas para esclarecer significados ambiguos no necesita discusión…” (Nombre02 v. United States, 242 U.S. 470, 485 (1917)”.

De este modo, el Decreto Ejecutivo se encarga de legitimar al habitante o residente como la persona que podría ocupar el puesto del Consejo Local de Educación Indígena, lo anterior, sin perjuicio que los territorios indígenas lo puedan reglamentar de forma objetiva y razonable, de modo que sea acorde con los derechos fundamentales de las personas. Por otra parte, se debe recordar que la elección de los integrantes de estos Consejos es producto de un ejercicio democrático, un derecho de las mayorías, en el cual son electos las personas que se postulan con mayor aceptación, que se traduce en número de votos, y mediante una convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad (artículo 18, del Decreto Ejecutivo).

En todo caso, los argumentos que expone el accionante no se derivan de la normativa impugnada, y si bien, podría haberse producido por otras disposiciones, éstas no fueron impugnadas formalmente en la acción. Es decir, el accionante no señaló en forma clara y precisa otras normas que le estarían excluyendo salvo situaciones de hecho, contra las que se queja. Con ello, no demuestra que exista ninguna norma establecida en el territorio indígena en el que reside que haya sido desarrollada de manera autónoma por las comunidades de cada territorio indígena, que sea contraria la igualdad y demás normativa superior del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, pese a lo anterior, se debe hacer con una advertencia. El análisis en abstracto que hace esta Sala de la normativa impugnada, no prejuzga por supuesto la definición de los linajes y pertenencia a los pueblos en particular. Además, es de esperar que no estaría definido de antemano en la normativa impugnada al tratar de cubrir los veinticuatro territorios indígenas, con ocho pueblos que la habitan (la cultura cabécar como la de más integrantes, le siguen: la bribri, gnöbe, brunca, teribe, huetar, maleku, y chorotega), cada uno pues con formas de filiación definiendo las reglas que habilitarían a todos sus habitantes en el proceso de elección. Evidentemente, esto debería llevarse a cabo casuísticamente tomando en cuenta las afinidades culturales de los habitantes de los territorios indígenas, todo lo cual al procurar la igualdad entre habitantes se debe hacer conforme a los patrones culturales que se tengan que analizar, y que involucraría la definición de las vinculaciones de parentesco, mando y adscripción étnica.

Lo que es claro, es que no puede haber efectos discriminatorios, y que las diferencias que se establezcan deberán responder a un análisis objetivo y razonable de los derechos a la igualdad de todos los indígenas. Esto podrían ser conocido en otras vías como la vía administrativa ante las autoridades del Ministerio de Educación Pública, o en la vía de lo contencioso administrativo, dado que la acción de inconstitucionalidad es un proceso de puro derecho, de control de constitucionalidad de las normas, y no de situaciones fácticas como las que denuncia el accionante.

En consecuencia de todo lo anterior, se debe desestimar este extremo de la acción.

V. Sobre el derecho a la educación en su propio idioma dentro de su propio territorio

El accionante impugna la disposición contenida en el artículo 24, inciso a), del Decreto Ejecutivo N° 37801, porque considera que contiene una afectación al trabajo y dignidad por segregar las etnias y culturas indígenas con la frase “y de su propio territorio”, lo que considera discriminatorio.

La Procuraduría General de la República indica que este numeral no tiene relación con la forma de integrar los Consejo Locales, además, este artículo impugnado tutela el derecho de las personas indígenas de recibir la educación en su propia lengua (artículo 28, del Convenio N° 169), pero además, no excluye que personas indígenas de otro territorio indígena puedan enseñar en otro diferente.

Entre otras cosas, informa similarmente la Ministra de Educación Pública en cuanto que se hace una referencia a la prioridad de selección del personal en territorios indígenas, para dar lugar al derecho contenido en el artículo 28, del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo. Se trata de medidas afirmativas de derechos para la defensa de las lenguas indígenas, y que el accionante confunde la naturaleza y significado del artículo 16, que es para los CLEI, con el numeral 24, que es para la docencia y otro personal del servicio educativo.

La Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas coincide en que nos hay infracción a la igualdad y no discriminación, que se busca preservar las raíces de los pueblos originarios, las diferencias, esa cosmovisión, su cultura, su identidad y que la misma no se pierdan.

Sobre el derecho a la educación, esta Sala, en Sentencia N° 2013-011928 de las 14:45 horas del 10 de septiembre de 2013 estableció que:

“Los artículos 77 y 78 de la Constitución Política consagran el derecho fundamental a la educación a toda persona, lo que supone un proceso educativo integral, continuo y correlacionado en sus diversos ciclos, desde el preescolar hasta el universitario, donde la educación preescolar, general básica y diversificada en el sistema de educación pública son gratuitas y costeadas por el Estado. En aras de garantizar ese derecho a personas en situaciones especiales, el numeral 76 de la Constitución e instrumentos internacionales de Derechos Humanos (como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo), establecen regulaciones y contenidos especiales a favor de las poblaciones indígenas, a fin de que el proceso educativo sirva tanto para transferir la cultura predominante, como para conservar la suya propia. Al respecto, el proceso educativo tiene que ser un instrumento útil tanto para reafirmar su identidad, como para brindarle al estudiante indígena la oportunidad de un desarrollo multicultural y una formación de calidad, en el que se ponga a su alcance los mismos conocimientos científicos con que se educa al resto de la sociedad.

Para lograr estos cometidos, el Derecho de la Constitución dispone la necesaria participación de los pueblos indígenas en este proceso educativo, lo que supone una comunidad indígena activa y responsable en el marco de un sistema democrático y respetuoso de los derechos de las minorías”.

Ahora bien, el inciso a), del artículo 24, del Decreto Ejecutivo impugnado establece que para “la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo se debe garantizar que el personal docente y técnico en todos los niveles educativos esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio y que sean hablantes certificados de su idioma materno” (lo resaltado no es del original). La Sala transcribe la disposición conteniendo la frase tachada de inconstitucionalidad, para desentrañar de mejor manera su sentido.

Ahora bien, coincide la Sala con las autoridades informantes, de que la disposición busca servir un propósito legítimo dentro del marco educativo de los indígenas menores de edad, y que estarían sujetos al proceso educativo en el sistema de educación indígena. Precisamente, se trata de asegurar el derecho convencional a la educación de los niños y de las niñas indígenas en su propio idioma, establecido en el artículo 28, del Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, que dispone que “1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan”. A su vez, el artículo 29, establece que: “Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional”.

Consecuencia de lo anterior, es que se garantiza que los educandos indígenas estén inmersos en su propia cultura, tradiciones y costumbres, de manera que, la frase “y de su propio territorio” se erige como esa garantía, aunque se reconoce que tiene un efecto de limitar la participación de otras personas indígenas que no pertenecen a ese territorio. En este sentido, lo anterior garantiza también velar por las diferenciaciones con el fin de que no pierdan identidad entre los diferentes grupos. Por Sentencia N° 2020-09198 de las 9:15 horas del 22 de mayo de 2020, la Sala indicó que: “Se procura entonces preservar los idiomas indígenas que aún existen, promoviendo el desarrollo y la práctica de los mismos, y garantizando el dominio del español como idioma oficial; a la vez que se integran los conocimientos locales propios de su cultura, cosmovisión, organización política, social y económica, con los conocimientos regionales, nacionales y universales, a través de planes de estudio contextualizados y pertinentes”.

En otra Sentencia, la N° 2022-006164 de las 9:30 horas de 18 de marzo de 2022, la Sala estableció que: “… una persona por el solo hecho de ser indígena o habitante del territorio no puede ser nombrada como docente, ya que, se debe garantizar que los estudiantes reciban educación por parte de maestros idóneos. Nótese, que la posición que esta Sala ha mantenido en relación con la educación en los pueblos indígenas, es que tales plazas, en pueblos indígenas, deben ser ocupadas, prioritariamente, por personas que puedan transmitir apropiadamente la cultura indígena de la zona, y por ello, se asume que entre los candidatos disponibles debe elegirse a quien se aproxime más a ese objetivo, siendo naturalmente los maestros indígenas de cada zona los candidatos más idóneos. Pero ello no puede llevar a entender que cualquier persona, solo por el hecho de ser indígena, pueda ser nombrado maestro, porque ello estaría lejos de garantizar el resultado que se quiere; a saber, la conformación de cuadros de maestros capacitados, con vocación y que, además, formen parte de las particulares culturas que integran la población indígena costarricense (en similar sentido ver la Sentencia N° 2014-20297, de las 9:05 horas del 11 de diciembre del 2014, reiterada en la N° 2017-014969, de las 9:15 horas del 22 de setiembre de 2017)”. Por otra parte, en el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador (Sentencia de 27 de junio de 2012), la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que:

“217. La Corte considera que el derecho a la identidad cultural es un derecho fundamental y de naturaleza colectiva de las comunidades indígenas, que debe ser respetado en una sociedad multicultural, pluralista y democrática. Esto implica la obligación de los Estados de garantizar a los pueblos indígenas que sean debidamente consultados sobre asuntos que inciden o pueden incidir en su vida cultural y social, de acuerdo con sus valores, usos, costumbres y formas de organización. En el mismo sentido, el Convenio Nº 169 de la OIT reconoce las aspiraciones de los Pueblos indígenas a “asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven” (cita omitida).

Lo cierto es que el derecho a la educación se reconoce como un vehículo para la preservación de una misma cultura en particular, para ello debe reconocerse como una medida afirmativa para la conservación de las lenguas indígenas y su cultura, como lo indica la Ministra de Educación. En este sentido, la dificultad que se presenta para establecer la diferenciación, puede ser acomodada por su identidad común entre algunos territorios indígenas, pero ello se puede entender a la luz de la Sentencia N° 2005-09974 de las 11:14 horas del 29 de junio de 2005, que indicó que la igualdad:

“… consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, constituyéndose, al mismo tiempo, en un límite a la actuación del poder público. No obstante ello y que, en tesis de principio, todos son iguales ante la ley, en la realidad se pueden dar situaciones de desigualdad. Aquí es importante indicar que existen dos conceptos básicos que suelen confundirse al hablar del tema de la igualdad ante la Ley, como lo son la discriminación y la diferenciación. La Constitución prohíbe la discriminación, pero no excluye la posibilidad de que el poder público pueda otorgar tratamientos diferenciados a situaciones distintas, siempre y cuando se funde en una base objetiva, razonable y proporcionada. Resulta legítima y hasta obligatoria, una diferenciación de trato cuando exista una desigualdad en los supuestos de hecho, lo que implicaría que el principio de igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales y, por ende, es inconstitucional el trato desigual para situaciones idénticas”.

Por ello, es propio esperar que la interpretación de esa frase “y de su propio territorio” se debe hacer conforme al contexto integral del artículo 24, del Decreto Ejecutivo impugnado; es decir, por cuanto procura establecer niveles de solución diferenciada a los problemas que pudiera enfrentar el Ministerio al asegurar el derecho de los niños indígenas a recibir su educación en su propia lengua indígena, al suplir al recurso humano (profesorado) con las personas más aptas e idóneas en la preservación de la cosmovisión ancestral, transmisión y culturización, incluidas las diferencias entre los territorios. En el caso de que no exista ese recurso humano que pudiera dar contenido a la educación de su propia cultura, es posible, acudir a los otros mecanismos establecidos en el artículo 24, incisos b), c) y d), del Decreto impugnado para no frustrar ese objetivo fundamental del Sistema de Educación Indígena. En este sentido, esta Sala coincide con el Ministerio de Educación Pública, al indicar que se trata de una disposición que se aplica al área de la docencia, que da cabida al Subsistema de Educación Indígena para lograr el cultivo y conservación de las lenguas indígenas nacionales, mediante la educación.

Además, la misma disposición continua al indicar que: “El personal administrativo, administrativo-docente, de servicios generales y profesional en los centros educativos deben ser indígenas de la misma cultura y hablantes certificados del idioma materno del territorio”, es claro que se trata de exigencias complementarias, concernientes al personal administrativo del centro educativo, que estaría en presencia e interacción con el alumnado. El tratarse de los trabajadores del centro educativo, no cubriría a los miembros del Consejo Local de Educación Indígena por las funciones específicas ya enumeradas en el artículo 15, del Decreto Ejecutivo impugnado. Además, la Sentencia N° 2016-007999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016, establece con toda claridad que:

“No se puede perder de vista que el objetivo del sistema de educación indígena es, por un lado, asegurar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, y, también, asegurar el derecho a la educación de los niños indígenas”.

Es decir, se cumple con una función fundamental ante los retos educativos que debe enfrentar la población indígena y el propio Ministerio de Educación Pública como la autoridad competente responsable de organizar, coordinar y brindar la educación que requieren los pueblos indígenas en el país. Así, el hecho de materializar el servicio educativo para los niños y las niñas indígenas, requiere tener en cuenta el derecho de contar con una inducción educativa integral y bilingüe que integre su propio idioma y el español, completando la propia cultura del territorio al que pertenecen, que les permita asimilar los conocimientos locales propios de su cultura, cosmovisión, organización política, social y económica, con otro conocimiento regional, nacional y universal.

En razón de lo anterior, lo propio es desestimar la acción también en este extremo.

VI. Conclusión. En razón de todo lo anterior, lo que procede es declarar sin lugar la acción, como en efecto se hace

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. El magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Ingrid Hess H.

Ana María Picado B. Alejandro Delgado F.

Res. 2024007820 Razones diferentes del magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado, me separo del criterio de mayoría, en lo concerniente a la admisibilidad de esta acción.

Inicio por hacer patente la posición que expresé en la sentencia nro. 2023-22194 de las 16:16 horas del 6 de septiembre de 2023, citada aquí por la mayoría:

“Con respecto a la argumentación de la mayoría para aceptar la admisibilidad de esta acción, asombra que este Tribunal releve a la parte del deber de fundamentar su legitimación, so pretexto de que “…lo importante es que quien presenta una acción de inconstitucionalidad posea la legitimación para su admisibilidad, y no tanto el hecho de si hizo o no una correcta invocación de esta”. Es sorprendente porque existe cantidad de pronunciamientos de esta Sala, en los que se rechazan de plano acciones por falta de fundamentación de la legitimación (por ejemplo, ver las sentencias nros. 2021-26488 de las 9:20 horas del 24 de noviembre de 2021, 2021-0617 de las 9:15 horas del 13 de enero de 2021, 2020-7708 de las 9:20 horas del 22 de abril de 2020 y 2020-3980 de las 10:05 horas del 26 de febrero de 2020, entre muchas otras); más bien, lo difícil es encontrar en la jurisprudencia casos como el sub examine, donde la Sala se aparta de la legitimación argüida para justificar ella misma la admisibilidad de la acción.

Curiosamente, las dos sentencias citadas por la mayoría en relación con el principio pro sentencia (2022-000994 y 2013-016944) son rechazos de plano. Tampoco deberían obviarse casos en que se ha rechazado la acción porque el accionante invocaba intereses colectivos, cuando se trataban de difusos (por ejemplo, la sentencia nro. 2018-17661 de las 9:40 horas del 24 de octubre de 2018); o a la inversa, invocaba intereses difusos, cuando eran colectivos (verbigracia, la sentencia nro. 2019-9192 de las 9:30 horas del 22 de mayo de 2019)”.

Insisto en el carácter formal de la acción de inconstitucionalidad y la carga asignada a la parte accionante con relación a la necesidad de que fundamente adecuadamente su legitimación y los motivos de inconstitucionalidad. Tal labor no debe ser asumida por la Sala, ya que, cuando lo hace, como en el precedente citado, deja abierta la interrogante de cuáles son los casos en que la Sala puede motu proprio obviar la falta de fundamentación de la legitimación y cuándo rechaza la acción por ese mismo motivo.

En el sub lite, tampoco estimo procedente el reconocer la legitimación por tratarse de materia electoral, en tanto interés difuso. Tal como indicó la Sala en la sentencia nro. 2000-07158 de las 14:59 horas del 16 de agosto de 2000, la materia electoral, como interés difuso, debe entenderse vinculada a los procesos electorales generales:

“b.- El párrafo segundo del mismo artículo 75 mencionado exonera del cumplimiento del requisito del asunto previo "cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto". Es cierto, como la indica también el Órgano Asesor, que la Sala ha aplicado el concepto de la defensa de los intereses difusos a materias tales como la protección del ambiente, los valores históricos o electorales (en este último caso, a partir de la sentencia número 980-91 de las trece horas y treinta minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno). Precisamente respecto de estos últimos, se podría entonces intentar justificar la procedencia de esta demanda. Sin embargo, es necesario aclarar que no puede dársele a esa doctrina jurisprudencial un alcance tan extenso como para pensar que incluya a cualquier proceso eleccionario, porque ello conduciría a que lo que la ley quizo preveer como una excepción virtualmente se convierta en la regla.

En efecto, en opinión de la Sala, la aplicabilidad de este concepto debe estar reservada para aquellas circunstancias en que se encuentre en juego la legitimación democrática o los derechos político–electorales de los ciudadanos, en función de los procesos generales en que ellos participen, no pudiendo extenderse a procesos eleccionarios especiales, de carácter institucional o corporativo, como es el caso a que se contrae esta acción.” En mi criterio, el único motivo para aceptar la legitimación del tutelado es la existencia de intereses difusos por la alegada afectación a su condición de persona indígena, como se indica en el voto de mayoría. Sin embargo, también dejo constando mi postura particular en cuanto a la conceptualización de los intereses difusos:

“V.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE POR INTERESES DIFUSOS. Tal como lo he expresado en otros casos, estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007-01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia nro. 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada.

Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En el caso del accionante, tal como refiere la Mayoría, la normativa impugnada no produce una afectación socialmente difuminada, sino determinada, pues, este hace referencia a la población estudiantil integrada por los estudiantes de la Universidad de Costa Rica, grupo que es fácilmente identificable. De modo que, en este caso, lo que se vislumbra es una situación particular del accionante que, si bien puede ser compartida por algún grupo de personas, ese efecto no es de tal magnitud como para considerarlo un interés difuso. Por el motivo expuesto coincido con la Mayoría en desestimar esta acción; empero, con la fundamentación expuesta”. (Sentencia nro. 2023-001728 de las 9:30 horas del 25 de enero de 2023).

Finalmente, hago notar que salvé el voto en la sentencia nro. 2016-07999 de las 11:51 horas del 10 de junio de 2016, citada por la mayoría. Empero, el motivo de mi voto particular no afecta la transcripción efectuada en esta sentencia.

Paul Rueda L.

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