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Res. 13166-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 15/05/2024
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge but conditioned exceptional zoning extensions on technical studies and compliance with all rules and restrictions protecting the environment.La Sala rechazó la acción, pero condicionó la validez de la extensión excepcional de zonificación a estudios técnicos y al respeto de las normas y limitaciones que protegen el ambiente.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejected the challenge to Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation governing Belén’s regulatory plan, which allows the rules of one zone to extend up to one hundred meters when a parcel is divided between two zoning districts. The Chamber held that the provision neither amends the regulatory plan nor automatically disapplies its zoning scheme. Instead, it provides an exceptional solution intended to prevent overlapping restrictions from effectively nullifying the right to property. The Court nevertheless imposed a conforming interpretation: every municipal authorization must rest on a technical study addressing the site, requested land use, and proposed activity. The Municipality must deny authorization when technical findings advise against it or reasonable doubt exists concerning harm to natural resources, protected zones, health, or quality of life. The measure also cannot override restrictions of equal or higher legal rank, including those under the Forestry, Water, and Construction laws. The ruling additionally recognizes diffuse-interest standing to defend the environment.La Sala Constitucional rechazó la acción contra el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de Belén, que permite extender hasta cien metros las regulaciones de una zona cuando una finca queda dividida entre dos zonificaciones. Consideró que la disposición no modifica el plan regulador ni desaplica automáticamente sus zonas, sino que crea una solución excepcional para evitar que las restricciones concurrentes vacíen el contenido del derecho de propiedad. Sin embargo, efectuó una interpretación conforme: cada autorización municipal debe apoyarse en un estudio técnico del sitio, el uso solicitado y la actividad proyectada. La Municipalidad debe rechazarla si existen criterios técnicos desfavorables o una duda razonable sobre daños a recursos naturales, zonas de protección, salud o calidad de vida. Tampoco puede desconocer limitaciones de igual o mayor jerarquía, incluidas las establecidas por las leyes Forestal, de Aguas y de Construcciones. La decisión reconoce legitimación por intereses difusos para defender el ambiente.
Key excerptExtracto clave
It must be understood, however, that these are exceptional situations and that, invariably, each decision must be preceded by a technical study specifically examining the zone, the requested land-use permit, and the proposed activity. Thus, the decision whether to authorize the extension must apply and give effect to the constitutional principles of sustainable development, precaution, and objectification of environmental protection, or adherence to science and technology. Accordingly, if the technical study advises against this exceptional authorization for environmental reasons, or if there is “reasonable doubt” about possible harm to natural resources, specially protected zones, or people’s quality of life or health, the municipal authorities must apply the precautionary principle, which requires decisions favoring the environment (the in dubio pro natura principle). This constrains the Administration’s discretion in this field and in applying the exception established by the provision (see, for example, this Chamber’s judgments Nos. 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, and 2019-017397, among others). As this Chamber has stated, “a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit” (see judgment 2014-19776). Therefore, the mere fact that the regulatory plan provides a way to resolve an overlap or “concurrent boundaries” on a particular property is not itself unconstitutional, because the existence of the mechanism or authorization does not constitute an automatic permit. Rather, the municipal administration must decide the matter on the basis of technical elements that objectively justify its decision and rule out threats to natural resources or especially vulnerable zones requiring decisive municipal protection. Accordingly, this Chamber dismisses the action, provided the provision is interpreted so that its application neither contravenes specific technical criteria advising against the contemplated authorization nor disregards rules of equal or higher rank establishing other limitations that protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.Ahora bien, ha de entenderse que se trata de situaciones excepcionales y que, siempre y en todo caso, cada decisión debe estar precedida de un estudio técnico que examine en concreto la zona, el permiso de uso que se solicita y la actividad que se requiere. De manera que en la decisión sobre si autorizar o no esta extensión se apliquen y se hagan operativos los principios constitucionales de desarrollo sostenible, precautorio y objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica. En tal sentido, si el estudio técnico desaconseja esta autorización excepcional por razones medio ambientales o si se evidencia una “duda razonable” de una posible afectación a los recursos naturales, zonas especiales de protección o a la calidad de vida o salud de las personas deberán las autoridades municipales aplicar el principio precautorio que obliga a tomar las decisiones en pro del medio ambiente (principio in dubio pro natura) con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia y en la aplicación de la excepción que la norma prevé (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala números 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, 2019-017397, entre otras). Recuérdese, como lo ha dicho esta Sala que “un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso” (ver sentencia 2014-19776) de manera que justamente el hecho de que el plan regulador contemple la posibilidad de solucionar la situación de traslape o “límites concurrentes” en una propiedad en concreto no es por sí mismo inconstitucional, porque la existencia de la figura o de la autorización no implica un permiso automático, sino que esto debe ser decidido por la administración municipal con fundamento en elementos técnicos que justifiquen objetivamente la decisión y que descarten una amenaza a los recursos naturales o zonas especialmente vulnerables que requieren de una decidida protección municipal. Por lo tanto, esta Sala declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Pull quotesCitas destacadas
"Tomando en cuenta todos los factores examinados, concluye este Tribunal que la disposición impugnada no es por sí misma inconstitucional, pues no es una desaplicación automática de las zonificaciones establecidas en el plan regulador, sino que es una autorización excepcional para solucionar los supuestos de propiedades que están incluidas dentro de dos zonas diversas."
"Considering all the factors examined, this Court concludes that the challenged provision is not unconstitutional in itself, because it does not automatically disapply the zoning districts established in the regulatory plan, but instead provides exceptional authorization to address properties located within two different zones."
Considerando VIII
"Tomando en cuenta todos los factores examinados, concluye este Tribunal que la disposición impugnada no es por sí misma inconstitucional, pues no es una desaplicación automática de las zonificaciones establecidas en el plan regulador, sino que es una autorización excepcional para solucionar los supuestos de propiedades que están incluidas dentro de dos zonas diversas."
Considerando VIII
"No obstante, en atención a los principios constitucionales de protección al medio ambiente, las explicaciones realizadas por las autoridades informantes y por seguridad jurídica, considera esta Sala que sí procede realizar una interpretación conforme en la línea de que la aplicación de la disposición impugnada por parte de las autoridades municipales no debe contrariar los criterios técnicos específicos que desaconsejen su autorización, ni desconocer normas de otra naturaleza y rango que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones que se hayan impuesto con el propósito de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por ejemplo, la Ley de Construcciones, Ley Forestal o la Ley de Aguas."
"Nevertheless, in view of the constitutional principles protecting the environment, the explanations provided by the reporting authorities, and legal certainty, this Chamber considers that a conforming interpretation is required: municipal application of the challenged provision must not contradict specific technical criteria advising against authorization or disregard rules of another nature or rank that prohibit construction or establish other limitations imposed to safeguard the right to a healthy and balanced environment, such as the Construction Law, Forestry Law, or Water Law."
Considerando VIII
"No obstante, en atención a los principios constitucionales de protección al medio ambiente, las explicaciones realizadas por las autoridades informantes y por seguridad jurídica, considera esta Sala que sí procede realizar una interpretación conforme en la línea de que la aplicación de la disposición impugnada por parte de las autoridades municipales no debe contrariar los criterios técnicos específicos que desaconsejen su autorización, ni desconocer normas de otra naturaleza y rango que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones que se hayan impuesto con el propósito de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por ejemplo, la Ley de Construcciones, Ley Forestal o la Ley de Aguas."
Considerando VIII
"Lo anterior nuevamente a la luz de lo dispuesto en los arts. 21 y 50 constitucionales, de los cuales se ha derivado el principio precautorio que obliga a las administraciones públicas, incluida la municipal, a prevenir, anticipar y, si es preciso, rechazar autorizaciones a actividades o conductas que puedan amenazar o lesionar la salud de los munícipes o comprometer la integridad del medio ambiente."
"This follows, once again, from Articles 21 and 50 of the Constitution, which give rise to the precautionary principle requiring public administrations, including municipal governments, to prevent, anticipate, and, when necessary, deny authorization for activities or conduct that may threaten or harm residents’ health or compromise environmental integrity."
Considerando VIII
"Lo anterior nuevamente a la luz de lo dispuesto en los arts. 21 y 50 constitucionales, de los cuales se ha derivado el principio precautorio que obliga a las administraciones públicas, incluida la municipal, a prevenir, anticipar y, si es preciso, rechazar autorizaciones a actividades o conductas que puedan amenazar o lesionar la salud de los munícipes o comprometer la integridad del medio ambiente."
Considerando VIII
"La legitimación a los accionantes proviene de la existencia de un interés difuso, por tratarse de la protección del ambiente."
"The applicants have standing because a diffuse interest is involved, namely the protection of the environment."
Resultando 6
"La legitimación a los accionantes proviene de la existencia de un interés difuso, por tratarse de la protección del ambiente."
Resultando 6
Full documentDocumento completo
Document Review Decision No. 2024013166 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty on quince de mayo de dos mil veinticuatro.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre01 001] AND [Nombre01 002], seeking a declaration that Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulations of the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the canton of Belén is unconstitutional. The Procuraduría General de la República, the Municipalidad de Nombre02, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo participated in this action.
Background:
The constitutional principles alleged to have been infringed are:
The precautionary or prudent-avoidance principle, because changes to environmental regulations, or environmental deregulation, are permitted without technical or scientific support in fragile or non-fragile areas, potentially harming the environment.
The sustainable-development principle, because the challenged provision is detrimental to human beings and nature itself by disrupting the regulatory and natural balance that must exist between human populations and the environment or nature.
In dubio pro natura, because the challenged provision is wholly contrary to the pro-nature principle, as it changes zones within territorial development without a prior technical study.
The environmental-protection principle, which is violated by changing urban-development zones solely to benefit the applicant’s or developer’s economic interests, without regard for the environment and in the absence of “technical studies,” even though this principle must be applied whenever there is a risk of serious or irreversible environmental harm.
The environmental-risk-prevention principle, because the challenged provision permits, or fails to prevent, possible environmental damage or impacts that could be irreversible.
The principle of adherence to science and technology, insofar as the cited provision amended the Regulatory Plan, which had undergone a rigorous technical and scientific study and had been submitted for approval by several institutions, even though the implicit amendment lacked a supporting technical and scientific study.
The principle of legality, because regulations implementing the Nombre02 Urban Plan are at odds with the plan itself by introducing an implicit amendment to it. The principle of hierarchy of norms, because Arts. 1, 2, and 8 of the Civil Code, Art. 6 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública, LGAP), and the Political Constitution do not grant municipalities the authority to alter the Regulatory Plan on their own.
The doctrine of one’s own acts (principio de actos propios), because the Nombre02 municipal administration—through the challenged provision—has, by its own action, nullified the acts it had issued conferring subjective rights (derechos subjetivos) upon individuals, since the provision amends or eliminates the protected zones established in the Regulatory Plan itself.
The principles of non-retroactivity and the inviolability of one’s own acts, because the Nombre02 Municipal Administration annulled ex officio (de oficio) the favorable administrative act (acto administrativo) established in the Nombre02 Regulatory Plan, which expressly prescribed zoning constituting a declaration of rights in favor of the governed party (administrado).
The obligation to conduct a public consultation, because no consultation was held regarding the amendment of the Regulatory Plan through regulations.
The principle of citizen participation, because the public was not given full access to consultation on the implicit amendment to the Regulatory Plan, nor was the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) consulted.
The principle of social justice, because the cited provision fails to satisfy the fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness that must govern public rules and acts. By authorizing development that eliminates green areas and/or protected zones, it deprives everyone else of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, since the environment is a common good belonging to society.
They request that the action of unconstitutionality be granted.
“The petitioners [Nombre01 001] AND [Nombre01 002] are hereby directed, within three days counted from the day following service of this decision, and with the warning that the action will be denied further processing in the event of noncompliance, to: identify and justify the circumstance under Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) on which they base their standing (legitimación) to bring this proceeding, and identify the amended rules that gave rise to Article 2 challenged herein and that, as stated, had previously complied with the relevant technical-study requirement, unlike the current Regulatory Plan.”
“D. Given the nature of the matter, there is no individual injury, because the regulations containing the challenged provision are collectively binding upon the residents of the canton of Nombre02 de Heredia, as stated in the regulations containing the challenged provision themselves.
E. The petitioners are members of the Kañík collective (Forest in the Bribrí language), a grassroots collective composed of members of society who defend collective and diffuse interests (intereses colectivos y difusos) in environmental matters. In addition to being human-rights defenders in environmental matters, under the conventional and constitutional rules and case law cited in the Action, they have legal capacity to bring an action in this field to defend human rights in environmental matters.” Regarding the identification of the subject matter of this action of unconstitutionality, they stated as follows:
“In that regard, it is stated that the Regulations containing the challenged Article 2 are not derived from other prior regulations of equal rank; rather, they result from the Municipal Regulatory Plan and were enacted to implement that Regulatory Plan. In other words, they are the procedural rules of the Regulatory Plan, which is the superior or substantive rule.”
Regarding standing, the following is reported:
“On repeated occasions, the Constitutional Chamber has recognized the possibility of filing an action of unconstitutionality directly, without the need to establish the existence of a prior case, when the purpose is to defend the right to a healthy and ecologically balanced environment (decisions Nos. 6322-2003, 16937-2011, 18360-2017, 17397-2019, 22735-2020, among many others). For that reason, the Procuraduría considers that, because the petitioners seek to defend diffuse interests, they have standing to file this action of unconstitutionality pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Act (No. 7135 of 11 de octubre de 1989).” Regarding the delimitation of the subject matter of the action of unconstitutionality, it is clarified that the challenged provision is not a provision of regulations separate and independent from the Belén Regulatory Plan, but instead forms part of that Regulatory Plan’s Zoning Regulations. At session No. 73-96 of 17 de diciembre 1996, the Concejo Municipal de Belén resolved as follows:
“Unanimously and as a final decision, to approve the regulatory plan (Plan Regulador) for the canton of Belén, in the province of Heredia, by virtue of its having fulfilled the requirements set forth in artículo 17 of Ley de Planificación Urbana número 4240 and pursuant to its adoption as agreed by the Concejo Municipal at extraordinary session 48-96 and approved by the Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at ordinary session número 4657.” The Concejo’s resolution, together with the approved plan, was published in Alcance n.°4 to La Gaceta n.°19 of 28 de enero de 1997. The publication includes the text of the regulatory plan, which contains a description of the urban development policy and the objectives of the regulatory plan and its regulations. Those regulations encompass the zoning regulations (reglamento de zonificación) and the road plan (plan vial), and it is precisely within the zoning regulations that the challenged art. 2° is found.
The text of that provision has not been amended; therefore, the challenged phrase has formed part of the regulatory plan of Nombre02 since its issuance. Consequently, it is clear that this is neither an amendment to the regulatory plan nor an implied reform of that instrument, as the petitioners assert. For that reason, it argues that there is no need to analyze the claims that the challenged provision implicitly reformed the regulatory plan without complying with the procedure established for that purpose, or the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of norms, the prohibition against contradicting one’s own prior acts (intangibilidad de los actos propios), public consultation, and citizen participation, because the factual situation that purportedly gave rise to those violations does not actually exist.
What must be analyzed is whether the provision establishes a mechanism authorizing the municipality to reform or modify the zoning of the regulatory plan through a procedure different from that established in art. 17 of the Ley de Planificación Urbana (LPU) and from constitutional standards. Art. 2 of the zoning regulations of the regulatory plan of Nombre02 establishes the land-use zones (zonas de uso de suelo) into which the canton is divided, and, beginning with art. 4, regulates permitted uses, prohibited uses, minimum areas and frontages, setbacks, coverage, building height, density, and the other construction requirements applicable in each specific zone. As provided by the LPU, zoning (zonificación) is the division of a territorial jurisdiction into use zones (art. 1°), and the zoning regulations establish that division and determine the conditions and requirements that properties, buildings, and activities to be developed in each designated zone must meet.
(art. 24). The determination of those areas is based on technical considerations and the physical conditions of the territory; it is therefore understandable that zoning does not conform to property boundaries or, in other words, to the cadastral division of the land. Hence, some private properties may fall within two or more use zones—that is, some properties may not be located within a single zone and may therefore be divided and subject to different use restrictions. In the PGR’s view, this could seriously impair the right to private property and its attributes, since subjecting a property to the restrictions and conditions of more than one zone could render the property unusable. The phrase challenged by the petitioners provides that, when a lot or parcel is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may be extended over part of the lot or parcel up to a maximum distance of 100,00 metros from that boundary.
This means that, when the situation described above arises, the owner may request—and the Municipalidad may authorize—that one of the zones in which the property is located be extended by up to one hundred meters into the other zone; in other words, that the boundary between the zones be shifted or extended so that the conditions applicable to one of them apply to a larger area of the property. That provision is not unique or exclusive to the regulatory plan of Belén; it can be found, in very similar terms, in other regulatory plans. For example, in the regulatory plans of Liberia (Gaceta n.°200 of 17 de octubre de 2002, art. 2), Alajuela (Gaceta n.°182 of 17 de setiembre de 2004, art. 28), Curridabat (Gaceta n.°215 of 13 de noviembre de 1990, art. 11), San Isidro del General (Gaceta n.°81 of 28 de abril de 1998, art. 3), Mora (Gaceta n.°173 of 10 de setiembre de 2001, art. 2), Moravia (Gaceta n.°162 of 24 de agosto de 2000, art. 2), Santa Ana (Gaceta n.°74 of 19 de abril de 1991, art. 2), and Escazú (Gaceta n.°23 of 03 de febrero 2005, art. 7.8).
The Procuraduría considers that a provision of this kind is not a mechanism for amending the regulatory plan and its zoning, but rather a technical instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different use zones. It should be noted that the LPU itself provides for the possibility of establishing certain qualified exceptions in zoning regulations:
“Art. 30.- A nonconforming use (uso no conforme) may only be converted into another use that is compatible or consistent with the zoning. The regulations shall specify the conditions and requirements governing that and any other change of use, as well as the qualified allowance of exceptions or variations.” It must not be overlooked that regulatory plans impose restrictions on private property and that a provision such as the one challenged makes it possible to balance the public interest pursued through urban planning (planificación urbana) against the adverse effects it may have on other fundamental rights. Thus, if the challenged provision is understood not to entail an amendment to the regulatory plan and its zoning regulations, the municipality need not comply with the procedure prescribed for reforming the regulatory plan when it authorizes application of the measure contemplated therein.
It must be borne in mind that the measure set forth in art. 2 is not intended to apply exclusively in cases where the regulations governing green-area and special-protection zones overlap with those governing other zones; cases may also arise in which properties are located in other types of zones, such as an industrial zone and a public-institutional zone, a commercial zone and an industrial zone, a low-density residential zone and a medium-density residential zone, and so forth. However, given the connection between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in accordance with the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental) and the principle of reasonableness in environmental matters (principio de razonabilidad en materia ambiental), the challenged provision must be understood as precluding arbitrary or capricious decisions by the local government.
As stated, determining a canton’s zoning is a technical decision; therefore, application of the measure contemplated in art. 2 of the regulatory plan must likewise be based on technical criteria. In this regard, note that the provision states:
“[I]n these cases, precautions must be established to prevent land-use conflicts, using green areas in residential-industrial boundary zones, and urban developments must locate public areas in that zone, provided that the provisions of Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones are met.” It must be understood that authorization of the measure could not contravene specific technical criteria that advise against its application or provisions of another nature that prohibit construction development or establish other types of restrictions. By way of example, application of the measure could not entail disregarding the restrictions established by Ley Forestal and Ley de Aguas concerning the protection areas (áreas de protección) of bodies of water, or ignoring technical studies concerning landslide hazards or other land conditions that pose risks to safety and life. Likewise, it is necessary to bear in mind that the municipality’s decision to apply the challenged provision in each specific case, as an administrative act (conducta administrativa), is subject to oversight and review when challenged through administrative proceedings or before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa).
Consequently, the Procuraduría considers that the provision is not unconstitutional, does not violate the environmental principles set forth in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), and does not disregard the lists of endangered species cited by the petitioners.
As a final point, given that the regulatory plan of Nombre02 was proposed and approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and in view of that Institute’s technical authority in urban-planning matters, the Procuraduría considers it appropriate to grant it a hearing regarding this constitutional challenge.
Conclusions
The challenged provision is not part of separate regulations independent of the regulatory plan of Nombre02 that implicitly amended or reformed it; rather, it has formed part of that instrument since its issuance. Accordingly, there is no need to analyze the claims that the challenged provision implicitly reformed the regulatory plan without complying with the procedure established for that purpose, or the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of norms, the prohibition against contradicting one’s own prior acts, public consultation, and citizen participation, because the factual situation that purportedly gave rise to those violations does not actually exist.
The challenged provision is contained in other regulatory plans. It is not a mechanism for amending the regulatory plan and its zoning, but rather a technical instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different use zones, and it makes it possible to balance the public interest pursued through urban planning against the adverse effects it may have on other fundamental rights.
If the challenged provision is understood not to entail an amendment to the regulatory plan and its zoning regulations, the municipality need not comply with the procedure prescribed for reforming the regulatory plan when it authorizes application of the measure contemplated therein.
Given the connection between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in accordance with the principle that environmental protection must be based on objective criteria and the principle of reasonableness in environmental matters, the challenged provision must be understood as precluding arbitrary or capricious decisions by the local government. Moreover, authorization of the measure could not contravene specific technical criteria that advise against its application or provisions of another nature that prohibit construction development or establish other types of restrictions that must be observed.
The municipality’s decision to apply the provision in each specific case, as an administrative act, is subject to oversight and review when challenged through administrative proceedings or before the contentious-administrative jurisdiction.
The challenged provision is not unconstitutional, does not violate the environmental principles set forth in the constitutional challenge, and does not disregard the lists of endangered species cited by the petitioners.
Since the regulatory plan (plan regulador) of Nombre02 was proposed and approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), and given that institution’s technical authority in urban planning matters, it deems it appropriate to grant it a hearing regarding this constitutional challenge.
Regarding the Validity of the Regulatory Plan of Nombre02 The Regulatory Plan of the canton of Nombre02 was published in Supplement no. 4 to La Gaceta no. 19 of martes 28 de enero de 1997, following approval by the municipal council at extraordinary session no. 48-96, once all legal and regulatory requirements in force at that time had been met.
Zoning Regulations Art. 1 of the aforementioned regulatory plan defines zoning (zonificación) as the division of a territorial district into use zones (zonas de uso) for the purpose of achieving the rational use of land. It specifies the use zones contemplated in art. 2.
On the Merits They explain that, in the petitioners’ view, the provision is unconstitutional because it diminishes the protection afforded to green areas (áreas verdes) and protection zones (zonas de protección), since it permits those zones to be environmentally deregulated when two different types of zones converge on a property, tract of land, or lot.
In this regard, they clarify the provisions of art. 9 of the regulatory plan concerning the protection of green areas and permitted uses (usos permitidos). In light of the foregoing, they explain that the regulatory plan indicates that there are green areas for public use, while private green areas are additionally defined; the latter cannot automatically be treated in the same manner as public green areas without a prior declaration and compensation to the owner of the affected property, since this would constitute an extreme restriction amounting to a quasi-expropriation (cuasi expropiación) that would effectively extinguish the right to property guaranteed under art. 45 of the Constitution. For its part, the LPU regulates matters concerning areas intended to ensure local safety, public health, and general welfare, in accordance with arts. 51 and 52, defining the scope, conditions, and time frame for planning the acquisition of private areas required by the local government to meet public needs.
Under those provisions and pursuant to the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquización de las normas), if, five years after the regulatory plan entered into force (1997-2002), the Municipality has not initiated the procedures to acquire those areas for public use, because they are private green areas, then, upon application by the interested party, the owner may exercise all legal and constitutional rights inherent in private property under art. 45 of the Constitution, including the right to build, and may therefore apply—if the owner so chooses—for building permits (permisos de construcción). Accordingly, applications may be processed for any building licenses (licencias de construcción) that the owners wish to obtain for such private properties; for those purposes, they must comply with the ordinary requirements, and in such cases the circumstances provided for in the quoted art. 2 of the regulatory plan may apply, which states as follows: “when a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may be extended to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100,00 meters from that boundary.” This is because the provisions established by the local regulation must be consistent with the LPU, particularly considering that the regulatory plan derives from the national law, pursuant to art. 15 of the LPU.
In a separate line of argument, they state that art. 10 of the regulatory plan sets forth the purpose, permitted uses, and prohibited uses (usos prohibidos) in the “Protection Zones.” In this regard, they acknowledge that the protection zones have not been demarcated, but this does not mean that other protective provisions will be rendered ineffective when assessing the application of the challenged art. 2. In this regard, they report the following:
“The Regulatory Plan of the canton of Belén, in force since 1997, does not demarcate the protection zones established by law; however, the foregoing DOES NOT mean that, if a property is divided between zones and one of them is subject to an encumbrance or restriction caused, for example, by a river, a spring (naciente), or another feature, that encumbrance will not be respected, regardless of the zone to which the extension established in Article 2 of the Regulatory Plan is applied, since doing otherwise would violate the body of law governing administrative action (bloque de legalidad), a matter regulated by construction-related provisions such as the Ley de Construcciones, its regulations, and the Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcciones de la Municipalidad de Belén.” They also refer to other provisions that must likewise be rigorously observed and applied:
“Likewise, Article 33 of the Ley Forestal establishes, among other matters, that, in the case of rivers, owners of land crossed by them must preserve a strip measuring 15 meters in rural areas and 10 meters in urban areas on each side of rivers and streams if the land is flat, and 50 meters if the land is rugged; in the case of permanent springs not used for human consumption, the protection area is a radius of 100 meters. To elaborate on the relevant issue, the definition of protection areas is provided as established in Article 33 of the Ley Forestal.” Similarly, and no less importantly for the interpretation and integration of the legal system regarding the scope of art. 2 of the Regulatory Plan of the Canton of Belén, consideration must be given to the provisions of art. 31 of the Ley de Aguas no. 276.
In that regard, they state that the municipal administration must comply with the principles of hierarchy of laws, legality, reasonableness, and proportionality.
Specific Analysis of the Challenged Provision The Regulatory Plan of Belén contains a description of its urban development policy and objectives, as well as its regulations, including the zoning regulations and road plan (plan vial). Art. 2, which is alleged to be unconstitutional, is included in the former regulations. It should be noted that, from the historical perspective of planning in the canton of Belén, the repeatedly cited art. 2 has been part of the text of those regulations since 1997; therefore, it is not a tacit amendment or reform, as the petitioners allege. Accordingly, there has been no violation of the principles of legality, hierarchy of laws, the binding nature of an authority’s own acts (intangibilidad de los actos propios), public consultation and citizen participation, or social justice, since no fact, administrative act, or event exists that entailed any violation of those principles.
Art. 2 of the zoning regulations of the Regulatory Plan of Nombre02 establishes the land-use zones (zonas de uso de suelo) into which the canton is divided and, beginning with art. 4, establishes the permitted uses, prohibited uses, minimum areas and frontages, setbacks (retiros), site coverage (cobertura), building heights, density, and other construction requirements applicable in each specific zone. As established by art. 24 of the LPU, zoning is the division of a territorial district into use zones (art. 1°), and the zoning regulations establish that division and determine the conditions and requirements that must be met by the properties, buildings, and activities to be developed in each designated zone. The manner in which those areas are determined depends on technical considerations and the physical conditions of the territory; it is therefore understandable that zoning does not conform to property boundaries or, in other words, to the cadastral division of the land.
The challenged art. 2 must form part of a canton’s urban development regulatory framework because private properties may fall within two or more use zones; that is, some properties may not be located entirely within a single zone and may therefore be divided and subject to different use restrictions. Otherwise, the right to private property and its attributes would be seriously impaired, because the fact that a property is subject to the restrictions and conditions of more than one zone could render it unusable and, consequently, entirely extinguish the right to property.
The phrase challenged by the petitioners provides that “when a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may be extended to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100,00 meters from that boundary.” When this occurs, the owner may request—and the municipality may authorize—that one of the zones in which the property is located be extended by up to one hundred meters into the other; that is, the boundary between the zones may be shifted or extended so that the conditions applicable to one of them apply to a larger area of the property. The challenged provision is technical and legal in nature; it is an instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different use zones.
They reiterate elements of the PGR report to the effect that this provision is not exclusive to that municipality but is included in several municipal regulatory instruments, and then state the following:
“Given the connection between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in accordance with the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental) and the principle of reasonableness in environmental matters, it must be understood that application of the challenged provision cannot be based on a capricious and arbitrary decision by the Municipalidad de Belén, but must instead result from an analysis linking science and technology, which provides the basis for the Administration’s decisions in urban-planning matters in the exercise of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), as regulated by Article 16 of the Ley General de la Administración Pública. In this regard, decisions 2063-2007 and 7294-1998 of that Honorable Sala Constitucional may be consulted.” They subsequently report their commitment to applying the provision in accordance with the rest of the legal system and warn as follows:
“This local government wishes to emphasize its absolute respect for the body of law governing administrative action, which must guide its conduct, in the sense that authorization of the measure provided for in Article 2 of the challenged Regulatory Plan of the Canton of Nombre02 cannot be contrary to specific technical criteria or result in disregard of the restrictions established by the Ley Forestal and the Ley de Aguas concerning protection areas surrounding bodies of water, nor may it disregard technical studies concerning landslide hazards or other land conditions that pose risks to safety and life, as noted above.” Furthermore, they assert that the application of the challenged art. 2 will always be subject to oversight and review when challenged in administrative proceedings (vía administrativa) or before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), as appropriate.
They request that the action be dismissed on the basis of the following conclusions:
“Because the challenged provision is not contrary to Constitutional Law and, particularly, to the constitutional text, its wording does not diminish the protection afforded to green areas and protection zones, since rules of a higher order than the Regulatory Plan are applied and observed; therefore, those zones are not environmentally deregulated, and oversight of administrative conduct and the principles of reasonableness and proportionality are provided for. Accordingly, it requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought against article 2 of the aforementioned body of regulations be dismissed.”
“Article 83 of the Ley de Jurisdicción Constitucional provides that, within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of article 81, the parties appearing in matters pending on the date the action is filed, or those having a legitimate interest, may enter an appearance therein as supporting intervenors (coadyuvantes), in order to support the arguments that might justify granting or denying the action or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality in relation to the matter in which they have an interest. In this specific case, the applicants [Nombre01 028], [Nombre 037], [Nombre 006], [Nombre 027], [Nombre 016], [Nombre 013], [Nombre 008], [Nombre 018], [Nombre 004], [Nombre 034], [Nombre 035], [Nombre 036], [Nombre 023], [Nombre 022], [Nombre01 038], [Nombre01 039], [Nombre 040], [Nombre01 009], [Nombre01 041], [Nombre 021], [Nombre01 042], [Nombre 015], [Nombre 024], [Nombre 007], [Nombre01 014], [Nombre 043], [Nombre 044], [Nombre 020], [Nombre 045], [Nombre 012], [Nombre 003], [Nombre 046], [Nombre 047], [Nombre 048], [Nombre 031], [Nombre 049] entered appearances on 19, 20, 24 and 31 de julio, 2, 7 and 17 de agosto de 2023 and request recognition as supporting intervenors on the ground that the challenged regulations affect them.
Consequently, given that the notice was first published on treinta y uno de julio del dos mil veintitrés, they shall be recognized as supporting intervenors in this matter. The interested parties are advised that—as regards the effects of supporting intervention—because a supporting intervenor is not a principal party to the proceeding, they will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the judgment’s effectiveness does not extend to a supporting intervenor directly and immediately, nor is the intervenor bound by res judicata (cosa juzgada), and the immediate effects of enforcement of the judgment do not extend to the intervenor either, because supporting intervention cannot be used to compel the judicial authority to issue a ruling in the intervenor’s favor, since the intervenor was not a principal party to the proceeding. What may affect the intervenor, although not by virtue of that status but in the same manner as anyone else, is the erga omnes effect of the ruling.
A judgment in constitutional matters does not benefit anyone in particular, not even the petitioner; such benefit may be recognized in the underlying proceeding.” Furthermore, the responses to the hearings were deemed filed, and the case file was assigned to the chambers of Justice Garro Vargas.
He states that, in official communication n.°DU-UCTOT-290-2023, the head of INVU’s Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial explained the following:
“First, it should be noted that the regulatory plans prepared and approved in the years before the beginning of the twenty-first century used cartographic bases at scales and with technology that differ greatly from those currently used. This consequently entails a much lower level of accuracy, and therefore the boundaries between the different zones were established on the basis of less precise information and may not align with current cartographic bases, which were prepared using more precise information and at a much more precise scale. Recognizing these difficulties, the planning teams responsible for these plans included provisions in various regulatory plans, including that of the Canton of Nombre02 to which we refer, that allowed the municipal urban-planning departments to make decisions when a property is divided among more than one regulatory-plan zone, particularly, but not exclusively, in the case of very large parcels of land.
This has been called Concurrence or Concurrent Boundaries (Concurrencia o Límites Concurrentes) in regulatory plans, even though it is not expressly described in those terms in the regulations. By way of example (this does not concern Nombre02), the image below shows how zoning may have been drawn without necessarily taking the boundaries of the registered cadastral plats into account; the colored zones correspond to a regulatory plan from the late nineties, and the black lines correspond to the most recent and precise cadastral map of the relevant municipality. In this example, some parcels fall within several types of zones, whether Mixed-Use, Residential, or River Protection zones. If the concurrent-boundary procedure is requested, the interested party may request it with respect to any of the zones, except Protection Zones. Note that the example also includes an area corresponding to the protection zone established by article 33 of Ley Forestal N°7575—in this example, a zone 10 m wide.
Observe that it does not have the same boundary as the one shown in the Regulatory Plan, because the latter does not follow the provisions of Ley 7575 but instead reflects the findings of the regulatory plan’s assessment, which showed a broader area with potential environmental restrictions, probably related to risk. Moreover, those boundaries do not follow the same contour as the body of water they protect because the scales of analysis differ, and the technology used today is much more precise than the technology available in the nineties. In any event, the River and Stream Protection Zone under the Regulatory Plan does not replace the Protection Zone under the Ley Forestal, which must always be determined by INVU; the zone delineated in the regulatory plan may be subject to use restrictions, but the two are not the same. As can be seen in this Regulatory Plan prepared at the end of the nineties, the boundaries lack precision, not because the plan was poorly prepared, but because it was produced using the resources and technology available at the time.
The regulations therefore established the possibility of adjusting the parameters and uses applicable to a parcel, if so desired, without amending the plan, because the plan is not truly being amended; instead, the municipality may grant the conditions applicable to one zone for a percentage or an area of the lot.” He subsequently cites art. 33 of the Ley Forestal and argues that these zones may not be subject to regulations permitting the use of concurrent boundaries because it is a national-level provision that prevails over the regulations of a regulatory plan, which cannot regulate the matter differently by reducing their extent. Only INVU may establish the setback line (alineamiento) for the protection zones established in this article, pursuant to art. 34 of the same law, regardless of what the regulatory plan provides. He indicates that application of a concurrent boundary must not modify the zoning map published in the official gazette, the publication of which gives it legal effect.
The provisions of the final paragraph of art. 2 apply only on a case-by-case basis and when requested by the interested party. Furthermore, care must be taken to ensure that applying the regulations of one zone to another does not entail violating national-level rules, particularly those concerning environmental safeguards, the protection of natural resources, and water-source protection zones, because these are not subject to concurrent boundaries. Thus, even if the published map did not mark the water-source protection zones, this does not mean that their protected area may be modified through the use of a concurrent boundary; national-level laws and regulations must be observed. The article admittedly does not specify that this concurrence mechanism may not be used in such zones; in other words, it does not clearly state that a zone of this type may not be subjected to the parameters and uses applicable to urban zones.
For these purposes, he cites the provisions of the Current Regulatory Plan of Nombre02 regarding green areas and the plan’s protection zones and offers the following observations:
“Reading what the regulations establish for the Green Zone reveals a series of conditions that are important to consider and that appear to preclude the application of article 2 to those areas. First, the Purpose states that these are green areas that have already been established; in other words, they already have an established designated use (vocación) that cannot be changed. They are also identified on the Official Map, which makes them areas governed by public policy, while the privately owned areas form part of the overall design of the urban development from which they originated. It should be recalled that the public areas defined in Ley 4240 that result from an urban-development process may not be put to other uses; hence, they are tied to a particular use condition or designated use. Second, those that have not yet been established but may be transferred to the municipality have the distinctive feature that the municipality may negotiate them; they therefore cannot be subject to changes without the municipality having the opportunity to exercise its right.
As to the Regulatory Plan’s Protection Zone, its purpose clearly establishes that these are areas that may not be urbanized or built upon and that must be protected from urban use. This alone makes it clear that they should not be subject to concurrence, because it would be conceptually contradictory to establish conditions wholly contrary to the objective of this zone. As the regulations also indicate, doing so could endanger persons and structures due to unstable land or groundwater contamination. They further indicate that such areas also encompass the protection zones for streams, rivers, wells, and springs (manantiales) (which are those specified in article 33 of Ley 7575); therefore, as already stated, they cannot be subjected to the concurrence mechanism established in article 2.” He explains that the Municipalidad de Nombre02 is currently updating the regulatory plan and that the proposal must undergo a public-hearing process, as provided in art. 17 of the LPU.
He believes that, through this participatory process, interested parties may request that the provisions of art. 2 be revised and/or clarified and that it be defined more precisely that this concurrence mechanism must not apply to Green Zones or the Protection Zones proposed in the plan. In addition, even before the public hearing, individuals may appear before the municipality and request that the Concejo and/or the Comisión del Plan Regulador consider the possibility of including clarifying provisions to that effect.
The INVU Technical Criteria Unit concluded as follows:
“Therefore, the formal opportunities exist within the process to include any provision deemed appropriate to safeguard the environmental condition. Furthermore, it is the opinion of this Unit that the application of Article 2 does not weaken the protected status of the areas designated for that purpose in the current regulatory plan (plan regulador); it is only necessary to ensure that the concurrent application (concurrencia) does not occur in areas that cannot be subject to change under a higher-ranking rule.” (Emphasis not in the original).
Opinion of the General Management Protection zones (zonas de protección) are not subject to application of the concurrency limit (límite de concurrencia), because their protection and safeguarding are governed by generally applicable rules that, pursuant to the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía normativa), prevail over lower-ranking rules (with municipal rules being considered lower-ranking). Environmental principles also prevail. It should be clarified that application of this concurrency limit must not modify the Official Map (Mapa Oficial), even if the protection zones are not delineated on that Map.
Based on the foregoing, that institute does not consider that the environmental principles cited by the petitioners have been violated, or that the challenged zones have been deregulated; therefore, the challenged provision is not considered unconstitutional. It reiterates that the Municipalidad de Nombre02 is currently updating its regulatory plan, during which interested parties may submit their comments in accordance with the procedure established in art. 17 of the LPU.
Justice Garro Vargas is the authoring justice; and,
WHEREAS:
STANDING (LEGITIMACIÓN).
A.- Considerations of Nombre03 In this regard, it should be noted that art. 75 paragraph 2 of the LJC provides that a prior case pending resolution (caso previo pendiente de resolución) shall not be required when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is involved. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment n.º2001-8239, referred to diffuse interests in the following terms:
“Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be capable of concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying case. (...) Second, provision is made for the possibility of bringing an action in defense of diffuse interests (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has previously held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so concrete that specific persons, or organized groups, are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole.
They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently sustain an actual or potential harm that is more or less the same for everyone. It is therefore rightly said that these are equal interests belonging both to the groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each of their members. In other words, diffuse interests have a dual nature because they are both collective—since they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc.” In the present matter, the party bringing the action asserts standing through abstract constitutional review (control abstracto de constitucionalidad) and invokes the defense of diffuse interests, because it appears before this Court to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y equilibrado), given that the challenged regulatory provision—according to that party—is capable of causing environmental harm through alleged degradation of green areas and protection zones.
Accordingly, that circumstance confers direct standing upon the petitioning party to institute these proceedings, because it invokes the defense of interests concerning the national community as a whole.
Consequently, this constitutional challenge is admissible for consideration and disposition through abstract constitutional review.
B.- SEPARATE REASONS OF JUSTICE CRUZ CASTRO. I consider that a defining feature of a diffuse interest is precisely that its impairment is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—in a context in which the harmed persons need not know one another (indeed, they may lack any connection or legal relationship among themselves), but there must be a common situation involving harm or danger to a constitutional interest (bien constitucional) that encompasses and brings together an entire society in the abstract, equally and without any need for individual identification. Its defense is intended to satisfy a need of society as such and therefore transcends the need of a human being considered individually or collectively. In judgment nro. 2019-17397 at 12:54 on 11 de setiembre de 2019, this Court reiterated the following:
“(…) Second, provision is made for the possibility of bringing an action in defense of ‘diffuse interests’; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, issued at fifteen hundred hours on thirty de julio de mil novecientos noventa y tres): ‘… Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has previously held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so concrete that specific persons, or organized groups, are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests that are, at the same time, dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently sustain an actual or potential harm that is more or less the same for everyone.
It is therefore rightly said that these are equal interests belonging both to the groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each of their members. In other words, diffuse interests have a dual nature because they are both collective—since they are common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such.’ In summary, diffuse interests are those belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge that a member of one of these sectors might bring under paragraph 2° of article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity.
This Chamber has identified various rights as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they refer in principle to matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not merely affect the residents of a region or the consumers of a product, but injures or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget (Presupuesto de la República) is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them.
Second, the enumeration made by the Constitutional Chamber amounts only to a description inherent in its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it; it can in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such. Such an interpretation would entail an undesirable reversal in the scope of the Rule of Law (Estado de Derecho) and its correlative ‘rights-based State’ (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is founded on the premise that restrictions on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above; that is, those whose ownership rests with the holders of sovereignty themselves, each of the inhabitants of the Republic.
Accordingly, this does not mean that any person may appear before the Constitutional Chamber to protect any interests whatsoever (popular action (acción popular)); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and neither is it appropriate in this area to attempt any exhaustive enumeration” (see judgment No. 2007- 01145).” Consistent with what has been set forth and maintained by this Court in its case law, these are individual interests, but at the same time interests dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is correctly stated that these are identical interests belonging both to the groups of persons who find themselves in certain circumstances and, at the same time, to each person within them.
This criterion was expressed by Justice Nombre04 in judgment No. 2021-2185, issued at 12:51 p.m. on February 3, 2021. Unlike Nombre03 of this Court, we consider that some of these interests may be embodied in a specific individual case without thereby losing their status as a diffuse interest (interés difuso), as occurs with environmental protection, whose impact affects both an individual and everyone generally. Such impact may be individualized in a particular situation, such as the construction of a factory in a particular neighboring area without the corresponding environmental studies, whose adverse effects affect the planet’s ozone layer. Undoubtedly, the outcome of a claim or proceeding that a neighbor might bring against that factory will affect not only that person’s own interests but also those of the rest of the community. It therefore constitutes a diffuse interest, even though it also concerns an individualized particular situation.
This does not mean, however, that the existence of a diffuse interest may be alleged in every situation invoked, even though such an interest may concern a particular situation. It should be recalled that, for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community but must also be diffused and spread throughout that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In this case, as the Majority states, the regulation is challenged in defense of the right to a healthy and balanced environment, a matter that this Court has recognized as a diffuse interest. For the foregoing reason, I agree with Nombre03 that this action should be admitted, but on the grounds set forth above.
The petitioning party challenged the PGR’s report because, in its view, the report did not address the constitutional objections raised. Nevertheless, in the opinion of this Chamber, the reports received—all three of which are consistent—provide sufficient grounds to decide this proceeding. Consequently, because it is deemed unnecessary, the application requesting that an oral hearing be held is denied.
The purpose of this action is to resolve the constitutional challenges raised against Art. 2 of the Zoning and Road Plan Regulations of the Regulatory Plan of the Municipality of the Canton of Belén.
Although the petition initiating the action and the response to the order for clarification issued by this Chamber refer to an alleged set of regulations for the regulatory plan (plan regulador), that assertion was conclusively ruled out by all the reports obtained. The challenged provision is contained in Art. 2 of the Zoning and Road Plan Regulations adopted by the Municipal Council at special session No. 48-96, held on August 22, 1996. The challenged provision reads verbatim as follows:
“ARTICLE 2. ZONING For the purposes of these Regulations, the canton of Nombre02 is divided into the following zones:
1. HIGH-DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRAD) 2. MEDIUM-DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRMD) 3. LOW-DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRBD) 4. INDUSTRIAL ZONE (ZI) 5. PUBLIC-INSTITUTIONAL ZONE (ZPI) 6. GREEN-AREA ZONE (ZAV) 7. PROTECTION ZONE (ZP) 8. COMMERCIAL AND SPECIAL-CONTROL ZONE (ZCCE) 9. MIXED COMMERCIAL-RESIDENTIAL ZONE (ZMCR) The aforementioned zones are defined in the Zoning Map. When a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations applicable to either zone may be extended to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100,00 meters from that boundary.
In such cases, precautions must be established to prevent land-use conflicts by using green areas along residential-industrial boundaries, and residential developments must place public areas within that zone, provided that the provisions of the National Subdivision and Residential Development Control Regulations are complied with.” (The highlighted text corresponds to the portion challenged by the petitioners.)
It is important to clarify that the challenged provision is not contained in regulations that are separate and independent from the Belén Regulatory Plan, but rather forms part of that plan. The instrument under review expressly provides as follows:
“THE REGULATORY PLAN consists of:
• THE Zoning and Road Regulations.
• The Regulations for Granting Construction Permits (for the canton of Belén), in force and published in La Gaceta No. 38 of 1994.
• The Regulations for the Installation of Advertisements, Signs, Lettering, or Notices in the Canton of Belén, in force and published in La Gaceta No. 74 of 1994.
• The District Zoning Maps.
• The District Maps of the Official Map (Public Areas and Roadways).
In addition, all statutory and regulatory provisions concerning development that do not conflict with it.” (The highlighted text does not appear in the original.)
Accordingly, the Regulatory Plan of the Canton of Nombre02—which also includes the Zoning Regulations—was approved, after the statutory requirements had been fulfilled, at regular session No. 73-96, held on December 17 by the Municipal Council, and was approved by the INVU Board of Directors at regular session No. 4657. It was also published in Supplement No. 4 of the Official Gazette La Gaceta No. 19 on Tuesday, January 28, 1997.
Finally, it should be noted that—although the general manager of INVU reported that the Municipality of Nombre02 is currently updating the regulatory plan—the instrument adopted in 1996 remains in force.
In summary, the petitioners allege that the challenged portion of the provision is unconstitutional because it diminishes the protection afforded to green areas and protection zones. In their view, it permits the environmental deregulation of those zones when two different types of zones converge on a property, parcel, or lot.
In this regard, the petitioners alleged the purported infringement of several constitutional principles. To address the challenges systematically, they will be examined under three broad issues: 1.- the purported infringement of the principle of citizen participation and the obligation to convene a public hearing to amend the regulatory plan; 2.- the alleged infringement of the constitutional principles of legality, hierarchy of laws, consistency with one’s own prior acts (actos propios), and non-retroactivity, because—in their view—the municipality unilaterally modified the regulatory plan, disregarding the individual rights (derechos subjetivos) of the governed parties with respect to the protection of their environmental rights; and 3.- the infringement of the principles of environmental protection—the precautionary principle, or principle of prudent avoidance (precautorio o de evitación prudente), sustainable development, in dubio pro natura (indubio pro-natura), risk prevention, adherence to science and technology, and social justice—because, without a technical or scientific study, changes to the regulations governing fragile zones are permitted, threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment.
As a theoretical framework preceding the resolution of the constitutional action brought, it is necessary to make brief reference to regulatory plans as a key urban-planning tool grounded in Art. 50 of the Political Constitution. Indeed, the Chamber has repeatedly held that “urban planning is grounded in the provisions of Article 50 of the Political Constitution, which states: ‘The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth’” (judgment No. 1996-4205). This Chamber has also long held that “the imposition of limitations on property for urban-planning purposes is essential for coexistence in society” (id.), and such limitations are regularly imposed through a regulatory plan and the related urban-development regulations issued for that purpose by the various municipalities, as an expression of Art. 169 of the Political Constitution, under which they are responsible for “the administration of local interests and services in each canton.” Under the LPU, a regulatory plan is conceived as the local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use, thoroughfares, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas (Art. 1). Municipal authority to issue these regulatory plans is established in Art. 15 of the LPU, which reads verbatim as follows:
“Art. 15.- Pursuant to the provision of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular oversight regime.” Under Art. 16 of the LPU, regulatory plans must include, among other matters, the following elements:
(The preceding subsection was amended by Article 6 of Ley 8641 of June 11, 2008)
“IX. URBAN PROPERTY (PROPIEDAD URBANÍSTICA). The concept of property in urban-planning law (derecho urbanístico) has been regarded in legal scholarship not as a static unit or a single type; rather, various types are recognized, such as urban property, rural property, and industrial property, depending on the function assigned to and performed by the property in society. The urban phenomenon and the regulation of urban development (ordenación del urbanismo) have contributed greatly to this evolution of the concept of property—and, consequently, of the right to property—giving it new content distinct from the traditional concept. Thus, urban property is subject to a series of characteristics; for example: 1.- it is delimited property (boundaries, party walls, volumetric property—the third dimension—); 2.- it is subject to a specific designated use, defined in a regulatory plan (plan regulador) or zoning regulation (reglamento de zonificación), which the owner may not change, but which may be limited and regulated by the respective authorities—local governments in the first instance—; 3.- the use of the property is restricted and sometimes mandatory; 4.- the property performs a particular role, including one of a temporary nature, because it operates within the effective period of a regulatory plan; therefore, since the authority may amend the plan, the uses of the property may also be changed; 5.- in this regard, the limitations imposed on property by a regulatory plan must be understood as lawful limitations; 6.- the encumbrance of the property has the nature of a “limitation,” meaning that the property is subject to a series of restrictions and obligations (subdivision, re-subdivision, sale, construction, preservation, fencing, building permits, facade heights, setbacks, vehicle parking, occupancy permits, parcel areas, etc.), the purpose of which is to contribute to collective well-being and, consequently, to the owner’s own benefit; it must be understood that these restrictions and obligations may not be of such a nature as to entail the extinguishment of the right to property or an intolerable limitation that deprives it of its substance, because that would amount to a disguised expropriation and would therefore require compensation; 7.- where the right to property is rendered practically null, the particular case becomes one of expropriation; in this way, expropriation becomes a concept inherent in the urban-property regime because it is one of the means by which public entities implement urban planning; moreover, the “gratuitous transfer” of part of the property for urban-planning reasons is permissible in connection with urban developments for roads, green areas, and educational zones; and 8.- it is formal in nature, since holding title to the property is insufficient to exercise the attributes of the right; rather, its content must be specified according to the use permitted under a regulatory or zoning plan.
It is important to note that, by virtue of the urban-development process, an urban development (urbanización) must be conceptualized as a partial urban-planning plan because it affects only the sector being developed. Two types of property coexist within the urban-development process: property that arises from the specific urban-development program—for example, the construction of an urban development—to which the limitations and burdens resulting from oversight measures are inherent, as expressed in the authorization granted by the municipal administration for the construction of the development itself, including lot sizes, setback areas, sidewalk widths, and building heights, and which therefore are not compensable; and property that predates the urban-development plan, with respect to which limitations and burdens that the authority seeks to impose will be compensable depending on their nature and the degree to which they affect the right, because, as noted in Considerando V of this section, those involving a severance of the right to property itself will be compensable.
X.As legal scholarship observes, the “city,” as such, is a collective phenomenon that shapes the lives of its inhabitants. There is therefore no justification for entrusting fundamental decisions concerning that collective phenomenon—its emergence, expansion, character, density, designated use, etc.—to the mere “convenience” of a few private landowners, whose decisions are generally determined by or reflect profit-related reasons or motives of economic benefit. The authority regulating urban development may not permit the exhaustion of land, population over-density, the elimination of the system of gardens and green areas, etc., without addressing the needs and requirements for collective services created by the urban-development activity itself, such as streets, sewers, water, electricity, telephone service, transportation, educational centers, green areas, etc. Urban planning (ordenación urbanística) seeks to resolve situations such as those described, and under it the use of property is determined by a public authority.
XI.By virtue of the urban-development process and urban planning (planificación urbana), urban regulation (ordenación urbana) must be reflected in a system regulating the right to property, because the inherent content of that right is defined through the various provisions comprising urban-planning law, namely, the regulatory plans and regulations issued by municipal governments and, in their absence—as will be discussed below—the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Thus, the limitations and duties imposed on private property define the ordinary content of property, and urban regulation establishes the limits of the powers inherent in the right to property; it does not constrain, reduce, or condition the exercise of that right, but instead defines the ordinary content of property in light of the function it performs.
The imposition of limitations on property for urban-planning purposes is essential to coexistence in society and does not constitute an expropriatory action requiring prior compensation under the terms established—and analyzed in the preceding recitals—in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política. Such limitations on the right to property arise from the very fact of belonging to a community: the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations for the purpose of achieving the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals. In this regard, this Chamber has addressed the “relative” nature of the right to property insofar as one or more of the attributes of property are subject to urban-planning limits and restrictions; in various judgments, it has also confirmed the “social-interest” nature of urban-planning rules imposed in accordance with the Constitución Política itself. Thus, in constitutional judgment No. 1167-92, it stated:
“Although our Constitución Política recognizes private property as a fundamental right of citizens, enjoyment of that right is not unrestricted, and Article 45 of the Constitution itself allows the Asamblea Legislativa to impose limitations upon it in the social interest. The Ley de Planificación Urbana is one such limitation, and therefore the refusal to grant a business license (patente) does not constitute a violation of the petitioners’ fundamental rights [...]”; this position was reinforced by amparo judgment No. 5303-93, which stated:
“Costa Rican legislation provides for the possibility of limiting private property for reasons of social interest. As indicated in the first Considerando, a limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. Accordingly, in the opinion of this Court, insofar as the limitation imposed is consistent with a regulatory plan in force, it does not violate Article 45 of the Constitución Política, as alleged in the petition, provided that the regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. Conversely, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política”; and, finally, in judgment No. 6706-93, it declared the Ley de Planificación Urbana constitutional.
XIII.Consistent with the statements in Considerando VIII., urban-planning regulations may support a claim by the owners of affected land for monetary compensation only when they entail a severance of the right to property, because compensation under the terms set forth in the first paragraph of Article 45 of the Constitución Política is warranted only when those regulations are not general in nature or render the right to property nugatory, thereby becoming true expropriations, as indicated above. They are not subject to any compensation insofar as they do not entail a reduction in the content of property, as occurs with the establishment of a front-yard setback (antejardín), which constitutes a typical urban easement (servidumbre urbana), since the owner retains possession of the property, albeit in a diminished form, because only the owner’s power of disposition is reduced. These latter limitations and duties must be regarded as integral components of the content of the right to property because they do not reduce the content of property.
B. THE BODY RESPONSIBLE FOR URBAN PLANNING.
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU, AND MUNICIPALITIES. Consistent with Articles 169 and 170 of the Constitución Política, the Ley de Planificación Urbana, No. 4240, of fifteen November one thousand nine hundred sixty-eight, is based on the premise that primary authority over urban planning belongs to the municipalities, as set forth in Articles 15 and 19 of that law. Accordingly, the municipalities are responsible for undertaking local urban planning through the promulgation of the respective regulations—regulatory plans—and for implementing the rules issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution responsible for urban planning at the national level.” Subsequently, when examining possible infringements of the right to private property arising from requirements imposed in the urban-planning interest, this Chamber made the following observations in judgment No. 2013-003822:
“Fifth, this Court has identified two types of social interest that justify social-interest limitations. Specifically, it has stated as follows:
³Constitutional case law (jurisprudencia constitucional) has recognized two types of social interest (interés social) that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: those relating to environmental protection and those concerning urban planning (orden urbanístico), the latter based on the analysis set forth in judgment number 4205-96, cited supra. It has expressly recognized that the ultimate reason for these limitations is precisely the “transnationalization” of the values affected, since they concern not merely the locality or nation, but Humanity as a whole, because, as previously stated, the issue of environmental protection transcends the local or regional sphere (judgment number 3705-93, of quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). The same phenomenon occurs with respect to urban planning, especially regarding protection of the “scenic” environment and safeguarding monumental heritage, also known as historical-architectural heritage, which is highly significant to culture because it is one of the elements comprising the nation’s identity and which, under the relevant international regulations, constitutes the heritage of Humanity.
In any event, it is important to emphasize the close parallel between these two social interests. Thus, privately owned forest property (propiedad forestal privada), which, as its Nombre01 indicates, is property titled to private individuals and held under the terms of Article 45 of the Political Constitution, is subject to a special legal regime (régimen jurídico especial)—in the first instance, the forestry regime (régimen forestal)—through the corresponding executive decree of the Ministry of Environment and Energy, which encumbers the property as a limitation based on social interest and which, in all cases, must be recorded in the Public Property Registry. For this reason, these properties may be mortgaged, and the forest resource may even be pledged as collateral; they may be acquired by adverse possession (usucapión), as well as conveyed or have their title transferred, with the proviso that, in every case, the forestry encumbrance (afectación forestal) is transferred.
Whether private property may be exploited and used will depend on how the applicable regulations categorize the forest resource, including forest reserves, protective zones, and wildlife refuges (Article 37 of Ley Forestal number 7174), provided that such exploitation and use comply with the respective management plan (plan de manejo). It is clear that forestry-related limitations prevent the owner from exploiting the forest resource; the owner is in no way entitled to cut down or economically exploit the forest existing on the property at the owner’s discretion or will, except exclusively through a management plan duly approved by the Forestry Directorate´. (Constitutional Chamber judgment no. 5725-04) (Emphasis not in the original) Lastly, I am aware that this Court has consistently held in its case law that regulatory plans (planes reguladores) may validly impose obligations on property owners to ³(…) give, do, or refrain from doing something, without this necessarily entailing a corresponding duty on the part of the State to provide compensation.
This is because they do not impose a greater burden on the owner, who therefore suffers no infringement of that right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis: it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. Nevertheless, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property was no exception. In modern times, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property (función ecológica de la propiedad); that is, this legal institution must be directed toward fulfilling an ecological-protection function which logically imposes limitations on that right, since such a protective function cannot be effective unless a series of limitations on property is accepted.
These may be understood as limitations or regulations that cannot exceed a certain threshold because, otherwise, they would render the exercise of the right to property nugatory. Conversely, limitations may indeed be imposed insofar as the regulated person (administrado) remains able to exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions´. (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (boldface not in the original). Likewise, given the requirements of Article 50 of the Political Constitution, the right to property must also be harmonized with the right of the Nation’s inhabitants—past, present, and future generations—to a healthy and ecologically balanced environment.
Following this review of case law on the right to private property, the question arises as to whether limitations on private property must be established solely by a law passed by a qualified vote, or whether they may be included in a regulatory plan. To resolve this question, it is necessary to bear in mind the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), Law no. 4220, which states in Article 15 et seq. that, in accordance with Article 169 of the Political Constitution, municipal governments have authority to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdiction. Consequently, each of them may adopt the measures necessary to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons justify establishing a particular oversight regime. Article 16 provides that, in accordance with the objectives defined by the respective bodies of government and State administration, a local regulatory plan shall contain the following elements, without being limited to them:
Articles 17 and 18 govern the procedure for bringing a regulatory plan into effect. In this regard, they provide as follows:
³Article 17.- Before implementing a regulatory plan or any part thereof, the municipality intending to do so shall:
The foregoing requirements shall likewise be observed when the referenced plan or any of its regulations is to be amended, suspended, or repealed, in whole or in part.
Article 18.- The Urban Planning Directorate may deny approval of portions of the plan or its regulations based on legal or technical principles whose continued application is of overriding national or regional interest.
If the Municipality does not accept the objections raised, only the contested portion shall remain suspended, without prejudice to the dissatisfied municipal corporation’s use of the remedies provided for in Article 13 or its agreement to submit the dispute to a conciliation commission constituted by mutual agreement of the parties for that purpose´.
VIII.Conclusion. Justice Calzada Miranda continues drafting the opinion. In accordance with the matters stated in the preceding recitals (considerandos), this Chamber concludes that limitations on private property contained in municipal regulatory plans must be supported by the objective and reasonable criteria established in the aforementioned Urban Planning Law and must also be grounded in technical studies in order to comply fully with the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. Likewise, such limitations do not infringe the right to property, provided they do not deprive it of its substance—a de facto expropriation (expropiación de hecho). Otherwise, the municipal entity is required to pay the corresponding compensation to the owner, pursuant to Article 45, first paragraph, of the Fundamental Charter.”
Thus, the Chamber has understood that limitations on private property arising from regulatory plans—provided they are reasonable and do not deprive the right of its substance—are legitimate because they are based on a higher interest—the common good.
This Court has also examined in greater depth the importance of regulatory plans and their zoning regulations (reglamentos de zonificación) as mechanisms for promoting protection of the right to a healthy environment. For example, it has stated the following:
“In preparing urban-development regulations or regulatory plans, the technical studies necessary to determine the conditions and suitability of the various zones or areas comprising the canton’s territory must be conducted, and the best land uses must be established from a comprehensive perspective that harmonizes all factors involved in characterizing the locality. (…)
The Chamber has repeatedly recognized the authority of local governments to establish their own land-use planning (ordenación territorial) through regulatory plans (planes reguladores); however, such regulations are subordinate and subject to protective environmental legislation (legislación tutelar ambiental). Accordingly, the Chamber considers that every regulatory plan for urban development must, before being approved and implemented, undergo an environmental impact examination or assessment (examen o evaluación de impacto ambiental), as a fundamental requirement that clearly does not infringe the constitutional principle of municipal autonomy. The precautionary and environmental-protection mandate embodied in Article 50 of the Constitution extends to the actions of all public entities; consequently, Municipal Corporations, in exercising their land-use planning powers and the various aspects thereof, are also subject to those limits.
The determination of and decision concerning land uses must be consistent with the scope of the higher-ranking provision, especially considering that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities. This unquestionably includes Municipalities, which are not exempt from application of the constitutional provision and its implementing legislation. It is evident that, in this case, the national and local interests are entirely aligned; local governments may and must therefore require compliance with environmental requirements within their territory and, in the event of a conflict with the authorities responsible for environmental matters, may submit the disputes for judicial review, according to the nature of the violation. For these reasons, environmental-protection rules are mandatory and binding on everyone. This does not detract from the powers and authority of the municipalities, which, rather, must contribute to environmental protection pursuant to a constitutional mandate. (…)
Urban planning (ordenación urbana) is one of the most important and consequential tools available to Municipal Corporations in fulfilling their objectives and meeting local interests. It is the regulatory expression of the canton’s will and of the planning and design of its collective and individual development, without becoming detached from the national context or the territorial and environmental unity to which it belongs. The manner in which the development of human activities is planned has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized. Thus, incorporating environmental variables (variables ambientales) and subjecting regulatory plans to an environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) are imperatives arising from Article 50 of the Constitution.” (Judgment n.°2006-013028) Those considerations were partially reiterated in Judgment n.°2010-012458, which further stated that the authority of local governments to establish their own land-use planning through regulatory plans is subordinate and subject to protective environmental legislation and to the precautionary and environmental-protection principle (principio precautorio y proteccionista del ambiente) embodied in art. 50 of the Constitution.
Likewise, in Judgment n.°2018-020341, this Chamber again emphasized that urban-planning law (derecho urbanístico) is closely related to environmental law (derecho ambiental):
“Sustainable urban development (desarrollo urbano sostenible) entails creating conditions for the social and economic advancement of the entire population within a legal framework containing mandatory standards that include and sustain the environment. Indeed, it is not unusual for this Court to consider Urban-Planning Law to be part of Environmental Law, such that the requirements of the latter may be applied to land-use rules.
“Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law—encompasses both its natural and artificial components, the latter being understood as the human habitat, that which has been built by humankind, namely, the urban environment, so that they remain free from all pollution, both because of the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings and because of the environment’s intrinsic value” (Judgment No. 2003-2864).
Thus, if it is brought to this Chamber’s attention that little or nothing has occurred in forty years (40 years), this must be cause for concern, as the public authorities state in their respective submissions. Also of concern is the need identified by the State to facilitate a path toward preparing Regulatory Plans, a need made evident in the reports of the Contraloría General de la República and of the Estado de la Nación. The former, as a public entity responsible for oversight of the State and its institutions, and the latter, as a source of objective, impartial information valuable to political decision-makers, reflect the country’s problems in its performance and the increasingly slow progress made by the various political actors in decision-making. Clearly, the reports are far from encouraging, and it is not difficult to conclude that the objectives of the Ley de Planificación Urbana concerning land-use planning, among other provisions, are not being met.
The Sala Constitucional reiterates that the absence of Regulatory Plans likewise results in a lack of environmental protection, manifested in the disorderly and unlimited growth of population centers in our country, as evidenced by the organic growth of Costa Rican population centers, coincidentally along public roads throughout the national territory. The action alleges the flaw of regulatory regression (regresividad), which it claims the challenged Regulations would foster; however, the authorities respond that these are different means of complying with the same environmental standards established by the legal system.” It is clear to this Court that urban-planning law has an important and inseparable relationship with environmental protection, inasmuch as regulatory plans impose certain restrictions on private property in the interest of and for the benefit of the public at large, so that the planning and development of cities ensure ecological balance and pollution-free spaces, as well as protection of natural resources.
The purpose is to prevent the expansion of spaces used by human beings from exhausting the resources that support a dignified human existence—green spaces for recreation, sports, and leisure; protection of natural beauty; buffer zones (zonas de amortiguamiento); spaces for noise containment and reduction of air pollution; protection against groundwater contamination; protection of water sources to guarantee the basic, inalienable human right of access to drinking water; etc. These instruments also seek to protect the population against potential natural disasters—preventing construction in areas vulnerable because of seismic faults, maintaining certain setback distances (márgenes) from various bodies of water, controlling concentrations of buildings, etc. Precisely in the interest of sustainable development, regulatory plans, together with zoning regulations (reglamentos de zonificación), are a key tool and are highly important in guaranteeing multiple fundamental rights—protection of natural resources, the right to life, the right to health, and the right of access to drinking water.
In this regard, it should be recalled, for example, that art. 69 of our Constitution refers to “ensuring the rational use of land,” which is an express manifestation of the need to guarantee the rational use of land in order to sustain the other rights identified. The Chamber has stated the following:
“Thus, the principle of rational use of natural resources and of the environment in general is indisputably linked to people’s right to health and quality of life (in this regard, see Judgment number 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental parameter of people’s quality of life, as this Court held in Judgment number 2219-99, insofar as it conditions human activity affecting the environment so that people may enjoy adequate conditions for their development, as it translates into the “[...] intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that the production and use of technology yield not only economic gains (freedom of enterprise), but also development and favorable evolution of the environment and natural resources alongside humankind, that is, without causing damage or harm” (Judgment number 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).” (Judgment n.°2006-17126) Although it is not the subject of analysis here, it should be noted generally that regulatory plans are also related to inclusiveness and the rights of persons with disabilities, so that cities are accessible and welcoming to all members of their communities.
They also allow for a degree of order and harmony in the development of cities, so that—according to the specific zoning areas—the areas are developed under appropriate conditions and, for example, an industrial facility that disrupts private life is not authorized in the middle of a residential area—consider pollutant emissions, excessive noise, or heavy traffic and its impact on traffic congestion.
For all these reasons, this Chamber has stated that “sustainable urban development entails creating conditions for the social and economic advancement of the entire population.” Specifically, in Judgment n.°2022-012905, this Court made the following observations:
“Moreover, sustainable urban development entails creating conditions for the social and economic advancement of the entire population within a legal framework containing mandatory standards whose provisions, as indicated, must satisfy the requirements of Constitutional Law. Consequently, the concept of social interest referred to in section 45 of the Constitución Política as grounds for permitting restrictions on land ownership must also include the protection of natural resources and cultural and archaeological heritage, since all of this entails ecologically sustainable development (see Judgment N°5893-95 de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995).” (Emphasis not in the original).
In that same judgment, however, it was also noted that restrictions on private property arising from urban-planning regulations cannot impose such an excessive burden that they curtail the legitimate owners’ right to private property. That judgment states as follows:
“With regard to limitations on private property for urban-planning reasons, they generally consist of the obligation to tolerate interference by public authorities with the attributes of ownership. Pursuant to the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution, such limitations may be imposed only by a law approved by a qualified Nombre03. They must have the same character as the law—general and abstract—because an exorbitant and singular burden would no longer constitute a legitimate limitation. It is therefore essential to safeguard the essential core of the right to property, and if the limitation entails a singular and individualized sacrifice that violates the principle of equality in bearing public burdens, it would constitute an expropriation requiring compensation.” (Emphasis not in the original).
These considerations are particularly important for the specific analysis underlying the inclusion of a provision such as the one challenged by the petitioners—concerning concurrent boundaries—because, as the reporting authorities stated in this action, this exceptional measure is intended to safeguard the right to private property of persons whose property is affected by two different zoning designations, with the resulting restrictions on use.
Ultimately, it must be concluded that regulatory plans (planes reguladores) are vital tools for the planning and development of areas—both urban and rural—so that they grow while maintaining an appropriate social and ecological balance, under dignified conditions and with the goal of sustainable development for the benefit of present and future generations. For this reason, reasonable restrictions on private property for the benefit of the general interest have generally been accepted.
In light of all these objectives, the provisions of regulatory plans and their zoning regulations (reglamentos de zonificación) cannot be arbitrarily rendered ineffective, and any decision in this regard must be based on technical studies certifying that the action—the administrative authorization—is properly substantiated (the constitutional principles of legality, reasonableness, environmental protection, and adherence to science and technology—objectification (objetivación)).
The petitioners alleged that approval of the challenged provision violated the principle of citizen participation and the obligation to issue a call for a public hearing to amend the regulatory plan. In this regard, they argued that no consultation was held regarding amendment of the regulatory plan through the challenged regulation. In the view of those bringing this action, the failure to hold such a consultation violated the principle of citizen participation because the public was not given full access to consultation regarding the tacit amendment of the regulatory plan, nor was SETENA consulted.
In this regard, the PGR reported that the challenged rule is not a provision of a regulation separate from and independent of the Regulatory Plan for the canton of Belén, but rather forms part of that regulatory plan’s Zoning Regulations. At session n.°73-96 of 17 de diciembre 1996, the Belén Municipal Council resolved:
“Unanimously and as a final decision, to approve the Regulatory Plan for the canton of Belén, in the province of Heredia, as it has fulfilled the requirements set forth in Article 17 of Urban Planning Law number 4240 and pursuant to the adoption approved by the Municipal Council at special session 48-96 and approved by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at ordinary session number 4657.” The Council’s resolution, together with the approved plan, was published in Supplement n.°4 to La Gaceta n.°19 of 28 de enero de 1997. The publication includes the text of the regulatory plan, which contains a description of the urban-development policy and the objectives of the regulatory plan and its regulations. Those regulations encompass the zoning regulations and the road plan, and the challenged art. 2 is specifically contained within the zoning regulations. The text of that rule has not been amended; accordingly, the challenged phrase has formed part of the Regulatory Plan of Nombre02 since its issuance. Consequently, it is clear that this is neither an amendment of the regulatory plan nor a tacit amendment of that instrument, as the petitioners claim.
The authorities of the Municipality of Nombre02 reported that the Regulatory Plan for the Canton of Nombre02 was published in Supplement n.°4 to La Gaceta n.°19 of martes 28 de enero de 1997, following approval by the Municipal Council at special session n.°48-96, after all legal and regulatory requirements then in force had been fulfilled. The report included the following considerations:
“It should be noted that, from the historical perspective of planning in the canton of Belén, the repeatedly cited Article 2 has been included in the text of those regulations since the year 1997; it therefore does not constitute an amendment or tacit reform, as the petitioners allege. Accordingly, there is no violation of the principles of legality, hierarchy of laws, the binding nature of one’s own acts, public consultation and citizen participation, or the principle of social justice, because there is no fact, administrative act, or event entailing any kind of violation of those principles. This local government understands that, pursuant to Article 17 of the Urban Planning Law, Law N° 4240 of 15 de noviembre de 1968, any total or partial amendment, 8 suspension, or repeal of a regulatory plan must follow the same procedure established therein for its adoption. Based on the aforementioned body of law, as well as the existing case law of that Constitutional Chamber, a regulatory plan and its amendments must undergo the strategic environmental assessment procedure (procedimiento de evaluación ambiental estratégica).
That obligation must be applied with certain qualifications, because some regulatory plans, such as that of the canton of Belén, were approved before compliance with that requirement became mandatory. As already clarified, because the challenged provision is not an amendment of the regulatory plan but instead has formed part of that instrument since its initial adoption, it was not required to undergo that procedure or comply with Article 17 of the Urban Planning Law.” Finally, the general manager of INVU did not provide details concerning this and the following grievance, but confirmed that the Regulatory Plan for the Canton of Belén was published in Supplement n.°4 to La Gaceta n.°19 of 28 de enero de 1997.
Based on the foregoing, this Chamber concludes that the grievance asserted by the petitioners has not been established in the record. In the filing initiating the action, they suggested that the challenged rule was a subsequent regulation that rendered ineffective the zoning established in the regulatory plan approved by the municipal authorities. Or, in other words, that it was a subsequent regulation approved without holding a public hearing, as required by art. 17 of the LPU—as a derivation of the constitutional principle of participation enshrined in art. 9 of the Political Constitution—which, insofar as relevant, provides as follows:
“Article 17.- Before implementing a regulatory plan or any part thereof, the municipality seeking to do so shall:
The foregoing requirements shall likewise be observed when the aforementioned plan or any of its regulations is to be amended, suspended, or repealed, in whole or in part.” (Emphasis not in the original).
However, as the reporting authorities explained and as confirmed by a careful review of the Regulatory Plan for the Canton of Nombre02 together with its Zoning Regulations, it is clear that the challenged rule has been included in identical terms since its original approval; that is, the challenged rule forms part of the original regulatory plan. Therefore, there has been no amendment of the regulatory plan that would have required new consultations with the public or with SETENA under the provisions in force.
In this context, it bears emphasizing that the challenged instrument dates from the years 1996-1997 and, as is apparent from its text, the approval procedure was indeed preceded by the corresponding call for a public hearing. As preliminary recitals, the text of the regulatory plan currently in force states the following:
“1. That INVU forwarded the proposed Regulatory Plan to the Municipal Corporation of Belén.
2. That the Municipality of Nombre02 called a Public Hearing on 13 de mayo de 1994, fully complying with the requirements of the law.
3. That, at the Public Hearing, the principal objections raised to the project proposed by INVU concerned roads, building heights, protection zones for aquifer outcrops, the Artisanal Industrial Zone, and the Agricultural Zone.
4. That the Municipality of Nombre02, at its Special Session Nº 48-96, approved the adoption of a REGULATORY PLAN based on INVU’s proposal but adapted to the canton’s current circumstances, and forwarded it to INVU for consideration.
5. That on 11 de diciembre de 1996, at Ordinary Session Nº 46-57, the Board of Directors of INVU, based on the provisions of Urban Planning Law Nº4240 and upon the recommendation of the Urban Planning Directorate, approved the REGULATORY PLAN FOR THE CANTON OF BELÉN, in the Province of Heredia, jointly prepared by the Urban Planning Directorate and the Municipality of Belén.” (Emphasis not in the original).
Subsequently, in the operative section, the document again emphasizes that, prior to its adoption, a public hearing was held and the objections were evaluated before the final instrument was adopted. The document states as follows:
“The studies are based on the Regulatory Plan proposed by INVU, into which were incorporated the recommendations and comments presented at the Public Hearing held during two Special Sessions of the Municipal Council of Belén on 13 de mayo and 17 de junio de 1994, as well as the Studies Delimiting Protection Areas for the Ojo de Agua, San Antonio, Los Sánchez, La Gruta and Puente Mulas Springs, conducted with the assistance of SENARA’s Hydrogeology Department.” (Emphasis not in the original).
In which case, no constitutional violation has been established, given that in adopting the challenged regulatory plan (plan regulador)—and the provision contained therein—the prescribed public consultation procedure was followed as a safeguard of the constitutional principle of participation. Thereafter, contrary to the petitioners’ assertions, no subsequent regulation was enacted modifying the regulatory plan; rather, it bears repeating that the Zoning and Road Plan Regulations (Reglamento de Zonificación y Plan Vial) form an integral part of the regulatory instrument adopted in December 1996.
It is also worth noting that, as explained by INVU’s general management, the municipality is indeed in the process of updating the regulatory plan, in which case the safeguards established by the regulations currently in force must be observed to validate its legitimacy, which entails holding a new public hearing and obtaining authorization from SETENA.
Accordingly, the petitioners’ claims must be rejected.
The petitioners alleged a violation of the constitutional principles of legality, hierarchy of laws, consistency with one’s own acts (actos propios), and non-retroactivity (irretroactividad), because, in their view, the municipality unilaterally proceeded to modify the regulatory plan, disregarding the individual rights (derechos subjetivos) of the governed parties with respect to the protection of their environmental rights. To that end, it was alleged that a regulation is inconsistent with the regulatory plan itself by introducing an implied amendment thereto, even though the Political Constitution does not grant municipalities the authority to alter a regulatory plan on their own through implementing regulations.
In this regard, as previously mentioned, PGR reported that the text of that provision has not been amended, and therefore the challenged phrase has formed part of the Plan Regulador de Nombre02 since its enactment. Accordingly, it reiterated that this clearly is neither an amendment of that plan nor an implied amendment of that instrument. To that extent, it argued that there is no need to analyze the claims that the challenged provision impliedly amended the regulatory plan without complying with the procedure established for that purpose, or the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of laws, or the inviolability of one’s own acts (intangibilidad de los actos propios).
For their part, the mayor and the president of the Concejo Municipal de Nombre02 emphasized that, from the historical standpoint of planning in the cantón de Belén, the challenged art. 2 has appeared in the text of those regulations since 1997, and thus is not an amendment or implied amendment as the petitioners allege. In that regard, they assert that there has been no violation of the principles of legality, hierarchy of laws, or the inviolability of one’s own acts.
In the Chamber’s view, the discussion in the preceding recital (considerando) is equally applicable to these claims. The petitioners proceed from the false premise that the regulatory plan in force in Nombre02 was amended through a subsequent regulation and that, as a result, the constitutional principles invoked were violated. This Court has already rejected that position, having established that the zoning regulations (reglamento de zonificación) are an instrument forming part of the original regulatory plan itself, meaning that the municipal regulations have neither been disregarded nor impliedly amended (see considerando III of this judgment). In this regard, it must be reiterated that, by its own definition, a regulatory plan is the local planning instrument that sets out, through a collection of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.
It was examined supra that the authority granted to municipal corporations to enact regulatory plans derives from arts. 169 of the Constitution and 15 of the LPU. The latter provision specifically recognizes municipal authority to “implement a regulatory plan and the related urban-development regulations.” Zoning regulations intended to divide an urban area into use zones fall precisely within this latter category and regulate the following aspects in each zone:
“a) The use of land, buildings, and structures for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other applicable purposes; residential zones shall be classified as single-family and multifamily according to the intensity of their use; single-family zones shall, in turn, be classified according to the lot areas and dimensions best suited to their location; b) The location, height, and floor area of buildings; c) The surface area and dimensions of lots; d) The size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and the coverage of the lot by buildings and structures; e) The provision of off-street space for parking and for loading and unloading vehicles; f) The size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) Any other urban-planning or architectural element relating to land use whose regulation is of interest to the local community.” In the case at hand (sub lite), the challenge concerns a provision of the zoning regulations that, in light of the matters set forth and examined herein, forms part of the Plan Regulador of the cantón de Nombre02 itself (see the relationship among arts. 1—definition of regulatory plan—15, 21, and 24 of the LPU).
Accordingly, because it is plainly an intrinsic part of the Plan Regulador in force in the cantón de Nombre02, it is not possible to allege a purported violation of the principles of legality or hierarchy of laws based on the alleged contradiction, since it is one and the same regulatory instrument which, as will be analyzed infra, provides a rule or solution for an exceptional situation. It is therefore not a separate regulatory instrument that contradicts or renders the regulatory plan itself ineffective.
Accordingly, these claims must be dismissed.
Finally, the petitioners alleged a purported violation of the principles of environmental protection—namely, the precautionary or prudent-avoidance principle (principio precautorio o de evitación prudente), sustainable development (desarrollo sostenible), in dubio pro natura (indubio pro-natura), risk prevention (prevención del riesgo), adherence to science and technology (vinculación a la ciencia y a la técnica), and social justice (justicia social)—because changes to the regulations governing fragile zones are permitted without a technical or scientific study, thereby threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment. They further allege that the provision fails to satisfy the fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness that must govern public laws and acts, because it permits approval of a development that eliminates green zones and/or protected zones.
Regarding these claims, PGR explained that zoning (zonificación) is based on technical considerations and the physical conditions of the territory, and it is therefore understandable that it does not conform to property boundaries or, in other words, to the cadastral division of the land. This situation may result in private properties falling within two or more use zones; that is, some properties may not be located wholly within a single zone and may therefore be divided and subject to different use restrictions. It asserts that this could seriously impair the right to private property and its incidents, because subjecting a property to the restrictions and conditions of more than one zone could render that property unusable. The phrase challenged by the petitioners establishes that when a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may be extended to the other portion of the lot or property, up to a maximum distance of one hundred meters from that boundary.
This means that, when the situation described above occurs, the owner may request—and the Municipality may authorize—the extension of one of the zones in which the property is located by up to one hundred meters into the other zone; in other words, the boundary between the zones may be shifted or extended so that the conditions of one zone apply to a larger area of the property. It adds that this provision is neither unique nor exclusive to the regulatory plan of Belén, but may be found in very similar terms in other regulatory plans, and it cites several examples. The Procuraduría considers that such a provision is not a mechanism for amending the regulatory plan and its zoning, but rather a technical instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different use zones. The measure set forth in the challenged provision falls within what is permissible under art. 30 of the LPU itself, which allows “the qualified admission of exceptions or variations.” Por tanto, PGR considers that the challenged provision does not entail any amendment to the regulations themselves and that its application cannot be a capricious and arbitrary decision by the local government, but must instead be based on technical criteria. In this regard, it makes the following suggestion:
“[I]t must be understood that authorization of the measure could not run counter to specific technical criteria advising against its application or to rules of another nature that prohibit construction development or establish other types of restrictions. By way of example, application of the measure could not entail disregarding the restrictions established by the Ley Forestal and the Ley de Aguas concerning protected areas (áreas de protección) around bodies of water, or ignoring technical studies concerning landslide hazards or other land conditions posing risks to safety and life.” Finally, it concludes that, in any event, the decision remains subject to oversight and review when challenged through administrative proceedings (vía administrativa) or before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa).
The authorities of the Municipality of Nombre02 argue that the challenged art. 2 must exist within a canton’s urban-development regulatory framework, given that private properties may fall within two or more land-use zones (zonas de uso); that is, some properties may not be located entirely within a single zone and may therefore be divided and subject to different use restrictions. Otherwise, the right to private property and its attributes would be seriously impaired, because the fact that a property is subject to the restrictions and conditions of more than one zone could render the property unusable and, consequently, completely deprive the property right of its substance. They reiterate that the challenged provision is technical and legal in nature and is an instrument for adapting and applying the regulatory plan (plan regulador) in specific cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different land-use zones.
As to the remainder, they reiterate the position reported by the PGR, namely, that authorization of the measure provided for in the challenged art. 2 of the Regulatory Plan of the Canton of Nombre02 could not contravene specific technical criteria by disregarding the restrictions established by the Ley Forestal and the Ley de Aguas concerning water-body protection areas (áreas de protección), or by ignoring technical studies concerning landslide hazards or other land conditions that pose risks to safety and life. They further state that the application of the challenged art. 2 will always be subject to oversight and review when challenged through administrative proceedings or before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), as applicable.
The general manager of INVU reported that the regulatory plans prepared and approved before the beginning of the twenty-first century used cartographic bases at scales and with technologies far removed from those currently in use, which consequently entails a much lower degree of accuracy. The boundaries between the different zones were therefore developed using less precise information and may not conform to current cartographic bases, which were prepared using information and a scale of far greater precision. Recognizing these difficulties, the planning teams in charge included provisions in various regulatory plans, including that of the canton of Belén, allowing the officials responsible for municipal urban-planning departments to make decisions when a property is divided among more than one zone under the regulatory plan, particularly, although not exclusively, in the case of large tracts of land.
This has been called “overlapping or concurrent boundaries in regulatory plans” (“concurrencia o límites concurrentes en los planes reguladores”). He considers this mechanism not to be unconstitutional, but clarifies that care must be taken to ensure that applying the regulations of one zone to another does not entail a violation of national rules, particularly those concerning environmental safeguards, the protection of natural resources, and water-source protection zones. Accordingly, even if the published map did not mark the water-source protection zones, this does not mean that their protection areas may be modified through the use of a concurrent boundary.
With respect to these claims, the Chamber finds that the provision itself does not deregulate or disregard the different zoning classifications (zonificaciones), with their prohibitions and permitted uses, into which the Canton of Belén is divided. As previously explained, it is a provision authorizing the municipality, in a potential case in which the same property is affected by two different zones—not necessarily environmental protection zones, as the reporting authorities explained—to examine the circumstances and, in a specific case, extend one of the two zoning classifications into the other by no more than one hundred meters, thereby resolving the stated overlap. The challenged provision states precisely as follows:
“When a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may be extended to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100,00 meters from that boundary.” As explained in the reports, the zoning established in the regulatory plan does not necessarily coincide with the boundaries (linderos) of the respective properties located in the canton. As discussed, this was more common in older regulatory plans prepared by the municipalities jointly with INVU, in which the plans were based on scales and technologies far removed from those currently in use, which consequently entails a much lower degree of accuracy; therefore, the boundaries between the different zones were developed on the basis of less precise information. Consequently, as explained, several regulatory plans included a provision with identical meaning to resolve what urban-planning authorities call “concurrent boundaries” (“límites concurrentes”) and thus establish an exceptional solution for properties divided by different zoning classifications, without depriving the right to private property of its substance.
This possibility is therefore established so that, in each specific case, an assessment may be made as to whether one of the zoning classifications can be extended over an area limited to one hundred meters, thereby preventing the property from becoming unusable because it is subject to two different zoning classifications, each with its own specific uses and prohibitions. In this way, the property owner would have greater flexibility to use the property according to the owner’s own needs or purposes. It should be recalled, as explained supra, that an exorbitant and singular burden would not constitute a legitimate restriction because it would impair the essential core (núcleo esencial) of the right to property.
It must, however, be understood that these are exceptional situations and that, always and in every case, each decision must be preceded by a technical study (estudio técnico) specifically examining the zone, the requested use permit (permiso de uso), and the proposed activity. Thus, the decision whether to authorize this extension must apply and give effect to the constitutional principles of sustainable development (desarrollo sostenible), precaution (precautorio), and the objective basis of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), or adherence to science and technology. Accordingly, if the technical study advises against this exceptional authorization for environmental reasons, or if there is a “reasonable doubt” (“duda razonable”) regarding possible harm to natural resources, special protection zones, or people’s quality of life or health, the municipal authorities must apply the precautionary principle (principio precautorio), which requires decisions in favor of the environment—the in dubio pro natura principle (principio in dubio pro natura)—thereby constraining the Administration’s discretion in this area and in applying the exception provided for by the provision (see, for example, this Chamber’s judgments numbers 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, 2019-017397, among others).
It should be recalled that, as this Chamber has stated, “a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit” (see judgment 2014-19776). Thus, the mere fact that the regulatory plan provides a means of resolving an overlap or “concurrent boundaries” affecting a specific property is not in itself unconstitutional, because the existence of the mechanism or authorization does not constitute an automatic permit. Rather, the matter must be decided by the municipal administration on the basis of technical evidence objectively supporting the decision and ruling out any threat to natural resources or particularly vulnerable zones requiring determined municipal protection.
In this regard, it should be emphasized that the challenged article itself provides that “in these cases, precautions must be established to prevent land-use conflicts, using green areas along residential-industrial boundaries.” Along these lines, it must be stressed that, when analyzing authorizations of this kind that may affect essential aspects of the environment or public health, the precautionary principle, or “principle of prudent avoidance” (“principio de la evitación prudente”), must prevail. This refers to the necessary action and effect of preventing in advance potential harm to the constituent elements of the environment. This principle calls for implementing measures aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources; that is, adopting all measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health (see judgment n.°2006-17126). It must be emphasized that this Chamber has consistently held that the precautionary principle requires the public administration to assess carefully whether human activity jeopardizes the environment and health, and to withhold authorization if the assessments show that the activity may have harmful consequences (see decisions numbers 2018-13718, 2019-010710 and 2023-008201).
Furthermore, it must also be noted that the administrative decision in question must be subject to review for legality, reasonableness, and proportionality, balancing the rights of the lawful owner against the general interests of the canton’s residents and the environment—for the benefit of the common good, not only locally but also nationally. On this point, the reporting authorities are correct that the application of the challenged art. 2 will always be subject to oversight and review when challenged through administrative proceedings or before the administrative litigation jurisdiction, as applicable.
Taking into account all the factors examined, this Court concludes that the challenged provision is not in itself unconstitutional, because it does not automatically disapply the zoning classifications established in the regulatory plan; rather, it constitutes exceptional authorization to resolve cases involving properties located within two different zones. In this respect, the Chamber adopts the PGR’s conclusions that the challenged provision is not a mechanism for modifying the regulatory plan and its zoning, but a technical instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific and exceptional cases in which a property is affected by the restrictions of two or more different land-use zones, while seeking to balance the public interest pursued through urban planning against the effects that such planning may have on other fundamental rights. Therefore, far from violating the principles of equity, reasonableness, and proportionality, the provision offers a solution to these exceptional situations in which the same property is affected by two different zoning classifications, potentially making it impossible to reconcile the permitted uses so as to derive any benefit from the private property and thereby depriving that right of its substance. As already examined supra, this would be unconstitutional because it would violate art. 45 of the Constitución Política.
Nevertheless, in view of the constitutional principles of environmental protection, the explanations provided by the reporting authorities, and legal certainty, this Chamber considers that a conforming interpretation is appropriate, to the effect that the municipal authorities’ application of the challenged provision must neither contravene specific technical criteria advising against authorization nor disregard rules of a different nature and rank that prevent construction or establish other types of restrictions imposed to safeguard the right to a healthy and balanced environment, such as the Ley de Construcciones, Ley Forestal, or Ley de Aguas.
The foregoing is again considered in light of Articles 21 and 50 of the Constitution, from which the precautionary principle (principio precautorio) has been derived, requiring public administrations, including municipal governments, to prevent, anticipate, and, if necessary, deny authorization for activities or conduct that could threaten or harm the health of municipal residents or compromise environmental integrity.
Therefore, this Chamber dismisses the action, provided that the provision is interpreted as meaning that its application must neither contravene the specific technical criteria advising against the contemplated authorization nor disregard rules of equal or higher rank that establish other types of restrictions safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment.
As a corollary to the foregoing considerations, the claims of unconstitutionality must be rejected.
Specifically regarding environmental protection, this action is dismissed, provided that the provision is interpreted and applied in accordance with the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper documents, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, such materials must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from the date notice of this judgment is served. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
POR TANTO:
The action against Article 2 of the Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el Cantón de Belén is dismissed, provided that the provision is interpreted as meaning that its application must neither contravene the specific technical criteria advising against the contemplated authorization nor disregard rules of equal or higher rank that establish other types of restrictions safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Justice Cruz Castro provides different grounds regarding diffuse interests (intereses difusos).
A summary of this ruling shall be published in Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in Boletín Judicial.
Notice shall be given.- Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Alejandro Delgado F.
Fernando Enrique Lara G.
Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.South of the Perpetuo Socorro church). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, streets 19 and 21, Dirección05
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del quince de mayo de dos mil veinticuatro .
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre01 001] Y [Nombre01 002], para que se declare inconstitucional el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el cantón de Belén. Intervinieron en esta acción la Procuraduría General de la República, la Municipalidad de Nombre02 y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Resultando:
Los principios constitucionales que se alegan infringidos:
Principio precautorio o de evitación prudente, porque sin un sustento técnico o científico se permite el cambio de regulaciones o desregulaciones ambientales sobre zonas frágiles o no que pueden dañar el ambiente.
Principio de desarrollo sostenible, ya que la norma accionada desfavorece al ser humano y a la misma naturaleza al romper el balance normativo y natural que debe existir en las poblaciones humanas y el medio ambiente o la naturaleza.
Indubio Pro-Natura, pues la norma recurrida es completamente contraria al principio pro-natura, al cambiar zonas dentro del desarrollo territorial sin que exista un estudio técnico previo.
Principio de protección al medio ambiente, el cual se lesiona al hacer cambio de zonas de desarrollo urbano beneficiando únicamente la economía del solicitante o desarrollador sin considerar el medio ambiente, al carecer de “estudios técnicos”, pues este debe aplicarse cuando haya peligro de daño grave o irreversible en el ambiente.
Principio de prevención del riesgo ambiental, ya que la norma accionada permite o no previene posibles daños o afectaciones del ambiente que podrían resultar irreversibles.
Principio de vinculación a la ciencia y la técnica, en tanto la norma citada vino a reformar el plan regulador que llevaba un riguroso estudio técnico, científico y sometido a la aprobación de varias instituciones, sin tener la reforma tácita un estudio técnico científico que lo sustentara.
Principio de legalidad, por cuanto un reglamento al Plan Urbano de Nombre02 se insubordina al mismo plan regulador introduciéndole una reforma tácita. Principio de jerarquía de las normas, ya que los arts. 1, 2 y 8 del Código Civil, el art. 6 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y la Constitución Política no les da atribuciones a las municipalidades para variar por sí mismas el plan regulador.
Principio de actos propios, en virtud de que la administración municipal de Nombre02 ‒mediante la norma accionada‒ ha suprimido por su propia acción los actos que ha emitido, que confieren derechos subjetivos a los particulares, ya que viene a reformar o eliminar las zonas protegidas en el propio plan regulador.
Principio de irretroactividad e intangibilidad de los actos propios, pues la Administración Municipal de Nombre02 vino a anular de oficio el acto administrativo favorable establecido en el Plan Regulador de Nombre02 en que establecía taxativamente la zonificación que es una declaración de derechos para el administrado.
Obligación de realizar una consulta popular, debido a que no existió consulta para reformar el plan regulador mediante un reglamento.
Principio de participación ciudadana, puesto que no se tuvo una apertura total a la ciudadanía para consultar la reforma tácita al plan regulador, ni se consultó con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
Principio de justicia social, dado que la citada norma incumple con las exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad que debe imperar en las normas y actos públicos, que al autorizar un desarrollo anulando zonas verdes y/o zonas protegidas, al ser el medio ambiente un bien común de la sociedad, se le está arrebatando el derecho al resto de disponer de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Solicitan que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
“Se previene a los accionantes [Nombre01 001] Y [Nombre01 002] que, dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, deberán: indicar y justificar el supuesto del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en que basan su legitimación para acudir a este proceso, así como identificar cuál normativa reformada originó el artículo 2 aquí impugnado y que se indica cumplía anteriormente con el estudio técnico respectivo, a diferencia del actual plan regulador”.
“D.Por la naturaleza del asunto no existe una lesión individual, ya que el reglamento que contiene la norma impugnada es de acatamiento colectivo para los habitantes del cantón de Nombre02 de Heredia como lo indica el mismo reglamento que contiene la norma impugnada.
E. Los accionantes forman parte del colectivo Kañík (Bosque en lengua Bribrí) que es colectivo popular integrado por personas de la sociedad que defienden los intereses colectivos y difusos en materia ambiental. Además de ser defensores de derechos humanos en materia ambiental, de acuerdo con las normas y jurisprudencia convencional y constitucional citadas en la Acción, tienen la capacidad jurídica para accionar en esta materia para defender derechos humanos en materia ambiental”.
En lo relativo a la identificación del objeto de esta acción de inconstitucionalidad, afirmaron lo siguiente:
“Al respecto se indica que el Reglamento que contiene el artículo 2 accionado no se deriva de otro reglamento en igualdad jerárquica anterior, sino que este es consecuencia del Plan Regulador Municipal y vino a reglamentar tal Plan Regulador, o sea es la norma procesal del Plan Regulador, que es su norma superior o sustantiva”.
En relación con la legitimación, se informa lo siguiente:
“En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de plantear una acción de inconstitucionalidad directamente, sin necesidad de acreditar la existencia de un asunto previo, cuando se pretenda de la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (votos nos. 6322-2003, 16937-2011, 18360-2017, 17397-2019, 22735-2020, entre muchos otros). Y, por esa razón, la Procuraduría estima que, al perseguirse la defensa de intereses difusos, los accionantes se encuentran legitimados para presentar esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 de 11 de octubre de 1989)”.
En cuanto a la delimitación del objeto de la acción de inconstitucionalidad se aclara que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del plan regulador de Belén, sino que forma parte del Reglamento de Zonificación de ese plan regulador. El Concejo Municipal de Belén, en sesión n.°73-96 de 17 de diciembre 1996 acordó lo siguiente:
“Por unanimidad y en firme, aprobar el Plan Regulador para el cantón de Belén, de la provincia de Heredia, en virtud de haber cumplido con los requisitos señalados en el artículo 17 de la ley de Planificación Urbana número 4240 y en adopción acordada por el Concejo Municipal en sesión extraordinaria 48-96 y aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; en sesión ordinaria número 4657.” El acuerdo del Concejo, junto con el plan aprobado, fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 de 28 de enero de 1997. La publicación incluye el texto del plan regulador que contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del plan regulador y su reglamentación. Esa reglamentación engloba el reglamento de zonificación y el plan vial y, justamente, dentro del reglamento de zonificación se encuentra el art. 2° cuestionado. El texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que, la frase impugnada ha formado parte del plan regulador de Nombre02 desde su emisión.
En consecuencia, queda claro que no se trata de una modificación del plan regulador ni de una reforma tácita de ese instrumento, como lo señalan los accionantes. En razón de lo anterior, alega que no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, pues realmente no existe la situación fáctica que supuestamente generó esas violaciones.
Lo que sí debe analizarse es si la disposición establece un mecanismo que habilite al municipio a reformar o modificar la zonificación del plan regulador mediante un procedimiento distinto al fijado en el art. 17 de la Ley de Planificación Urbana (LPU) y a los parámetros de constitucionalidad. El art. 2 del reglamento de zonificación del plan regulador de Nombre02 establece las zonas de uso de suelo en las que se divide el cantón y, a partir del art. 4, se regulan los usos permitidos, los usos prohibidos, áreas y frentes mínimos, retiros, cobertura, altura de edificaciones, densidad y demás requisitos de las construcciones que se exigen en cada zona específica. Tal y como lo dispone la LPU, la zonificación es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso (art. 1°) y el reglamento de zonificación establece esa división y determina las condiciones y requisitos que deben cumplir los inmuebles, construcciones y actividades a desarrollar en cada una de las zonas fijadas.
(art. 24). La determinación de esas áreas obedece a aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que la zonificación no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos. De ahí que es posible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de una sola zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. Lo anterior, en criterio de la PGR, podría suponer una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona, podría significar la inutilización del inmueble. La frase impugnada por los accionantes establece que cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite.
Eso quiere decir que cuando se presente la situación antes descrita, el propietario puede solicitar ‒y la Municipalidad, autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. Esa disposición no es propia y exclusiva del plan regulador de Belén, sino que puede encontrarse, en términos muy similares, en otros planes reguladores. Por ejemplo, en los planes reguladores de Liberia (Gaceta n.°200 de 17 de octubre de 2002, art. 2), Alajuela (Gaceta n.°182 de 17 de setiembre de 2004, art. 28), Curridabat (Gaceta n.°215 de 13 de noviembre de 1990, art. 11), San Isidro del General (Gaceta n.°81 de 28 de abril de 1998, art. 3), Mora (Gaceta n.°173 de 10 de setiembre de 2001, art. 2), Moravia (Gaceta n.°162 de 24 de agosto de 2000, art. 2), Santa Ana (Gaceta n.°74 de 19 de abril de 1991, art. 2), Escazú (Gaceta n.°23 de 03 de febrero 2005, art. 7.8).
La Procuraduría considera que una disposición como esa no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas. Tómese en cuenta que la propia LPU contempla la posibilidad de que en los reglamentos de zonificación se establezcan ciertas excepciones calificadas:
“Art. 30.- En uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la zonificación. El reglamento precisará las condiciones y requisitos a que deberá sujetarse ese y cualquier otro cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones o variantes”.
No debe perderse de vista que los planes reguladores imponen limitaciones a la propiedad privada y que una disposición como la impugnada permite equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales. De modo que, si se entiende que la disposición impugnada no implica la modificación del plan regulador y su reglamento de zonificación, la municipalidad no debe ajustarse al procedimiento dispuesto para la reforma del plan regulador cuando autorice la aplicación de la medida allí contemplada. Debe tenerse en cuenta que la medida dispuesta en el art. 2 no está destinada exclusivamente a aplicarse en casos en que confluyan las regulaciones de las zonas de áreas verdes y de protección especial con las de otras zonas, sino que pueden presentarse casos en los que las propiedades se encuentren en otro tipo de zonas, por ejemplo, zona industrial y zona público institucional, zona comercial y zona industrial, zona residencial de baja densidad y zona residencial de media densidad, etc. Pero, claro está, en virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local.
Como se dijo, la determinación de la zonificación de un cantón es una decisión técnica, por lo cual, la aplicación de la medida contemplada en el art. 2 del plan regulador debe responder también a un criterio técnico. En ese sentido, nótese que la norma indica lo siguiente:
“[E]n estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria, debiendo las urbanizaciones ubicar en esa zona las áreas públicas; siempre que se cumplan con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”.
Debe entenderse que la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación, ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones. A modo de ejemplo, la aplicación de la medida no podría implicar que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida. Asimismo, es necesario tener en cuenta que la decisión de la municipalidad de aplicar la disposición impugnada en cada caso concreto, como conducta administrativa que es, queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En consecuencia, la Procuraduría considera que la norma no es inconstitucional, no implica una lesión a los principios ambientales expuestos en la acción, ni desconoce las listas de especies en peligro de extinción citadas por los accionantes.
Como último punto, en virtud de que el plan regulador de Nombre02 fue propuesto y aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y dadas las competencias técnicas que ostenta ese Instituto en materia de planificación urbana, la Procuraduría estima conveniente otorgarle audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad.
Conclusiones
La norma impugnada no forma parte de un reglamento aparte e independiente del plan regulador de Nombre02 que lo haya modificado o reformado de manera tácita, sino que es una disposición que forma parte de ese instrumento desde su emisión. De tal modo, no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, pues realmente no existe la situación fáctica que supuestamente generara esas violaciones.
La disposición impugnada está contenida en otros planes reguladores. No es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas y permite equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales.
Si se entiende que la disposición impugnada no implica la modificación del plan regulador y su reglamento de zonificación, la municipalidad no debe ajustarse al procedimiento dispuesto para la reforma del plan regulador cuando autorice la aplicación de la medida allí contemplada.
En virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local. Y, además, la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otro tipo de limitaciones que deban acatarse.
La decisión de la municipalidad de aplicar la disposición en cada caso concreto, como conducta administrativa que es, queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso administrativa.
La norma impugnada no es inconstitucional, no implica una lesión a los principios ambientales expuestos en la acción, ni desconoce las listas de especies en peligro de extinción citadas por los accionantes.
En virtud de que el plan regulador de Nombre02 fue propuesto y aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y dadas las competencias técnicas que ostenta ese instituto en materia de planificación urbana, considera conveniente otorgarle audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad.
Sobre la vigencia del Plan Regulador de Nombre02 El Plan Regulador del cantón de Nombre02 fue publicado en el Alcance n.°4 a la Gaceta n.°19 del martes 28 de enero de 1997, previa aprobación por parte del concejo municipal en sesión extraordinaria n.°48-96, una vez cumplido todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes en ese momento.
Regulación de la zonificación En el art. 1 del citado plan regulador se define qué es zonificación y en ese sentido se conceptualiza como aquella división de una circunscripción territorial en zonas de uso, con el fin de lograr un aprovechamiento racional de suelo. Detallan cuáles son las zonas de uso que contempla el art. 2.
Sobre el fondo Al respecto, aclaran lo que dispone el art. 9 del plan regulador en lo relativo a la protección de áreas verdes y los usos permitidos. En virtud de lo anterior, explican que el plan regulador indica que existen áreas verdes de uso público, en tanto que adicionalmente se definen áreas verdes privadas, para las cuales no se puede aplicar de oficio un tratamiento similar a las zonas de áreas verdes públicas, sin que medie la previa declaratoria e indemnización para el propietario del inmueble afectado, ya que operaría una limitación extrema que constituye una cuasi expropiación que conduciría al vaciamiento del derecho de propiedad, garantizado constitucionalmente en el art. 45. Por su parte, la LPU regula lo relativo a las áreas para garantizar a nivel local la seguridad, salubridad y bienestar en general acorde con lo estatuido en los arts. 51 y 52, definiendo los alcances, condiciones y plazo para planificar la adquisición de áreas privadas requeridas por el gobierno local para satisfacer necesidades públicas.
De acuerdo con tales disposiciones y en aplicación del principio de jerarquización de las normas, si transcurridos cinco años de la entrada en vigencia del plan regulador (1997-2002), la Municipalidad no ha iniciado los trámites para adquirir esas áreas al uso público, por tratarse de áreas verdes privadas, ante gestión del administrado el propietario podrá ejercer todas las facultades legales y constitucionales de la propiedad privada derivada del art. 45 de la Constitución, dentro de las cuales se encuentra el derecho a edificar y, por lo tanto, podrá gestionar ‒si a bien lo tiene‒ permisos de construcción. En ese sentido sobre tales inmuebles privados se podrán tramitar las licencias de construcción que deseen hacer sus titulares y para tales fines deberán cumplir con los requisitos comunes y en esos supuestos podría ser factible que se encuentre en los casos previstos en el transcrito art. 2 del plan regulador que señala lo siguiente: “cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”.
Lo anterior, por cuanto lo dispuesto a partir de la norma local debe ser congruente con lo que dispone la LPU, máxime si se considera que el plan regulador deriva de la norma nacional, según el art. 15 de la LPU.
En otro orden de ideas refieren que el art. 10 del plan regulador contempla el propósito, usos permitidos y usos prohibidos en las “Zonas de Protección”. Al respecto, reconocen que las zonas de protección no están demarcadas, pero eso no significa que al valorar la aplicación del art. 2 cuestionado se vayan a dejar sin efecto otras disposiciones de tutela. Al respecto, informan lo siguiente:
“El Plan Regulador del cantón de Belén, vigente dese el año 1997, no tiene demarcadas las zonas de protección establecidas por ley, sin embargo, lo anterior, NO significa que si en una finca que quede dividida entre zonas y una tiene una afectación o restricción producida por ejemplo por un río, una naciente, u otro, esta afectación no se vaya a respetar, indistintamente de la zona a la que se aplique la extensión, establecida en el artículo 2° del Plan Regulador, pues se estaría de violentando el bloque de legalidad, aspecto regulado en las disposiciones de carácter constructivo, como la Ley de Construcciones, su reglamento y Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcciones de la Municipalidad de Belén”.
Además, hacen alusión a otras disposiciones que también deben observarse y aplicarse de forma rigurosa:
“De igual manera el artículo 33 de la Ley Forestal establece entre otros que, para los ríos, los propietarios de terrenos atravesados por estos deben guardar una franja de 15 metros en zona rural y de 10 metros en zona urbana, a cada lado de los ríos y quebradas si el terreno es plano, y de 50 metros, si el terreno es quebrado y para para el caso de nacientes permanentes no utilizadas para consumo humano, el área de protección es de 100 metros de radio y para abundar en el tema de interés, se presenta la definición de áreas de protección, según lo establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal”.
En igual sentido y no menos importante para la interpretación e integración de ordenamiento jurídico en los alcances del art. 2 del Plan de Regulador del Cantón de Belén, es lo dispuesto por el art. 31 de la Ley de Aguas n.°276.
En ese orden de ideas, refieren que la administración municipal debe someterse al principio de jerarquía de las normas, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
Análisis concreto de la norma impugnada El Plan Regulador de Belén, contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del mismo, así como su reglamentación, dentro de la que se encuentra el reglamento de zonificación y plan vial. Inserto en el primer reglamento se encuentra el art. 2 que se acusa de inconstitucional. Cabe mencionar que desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el art. 2 de repetida cita ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de tal suerte que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. De tal suerte que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, principio de justicia social, dado que no existe ningún hecho, acto administrativo o acontecimiento que implicara algún tipo de violación de tales principios.
El art. 2 del reglamento de zonificación del Plan Regulador de Nombre02 establece las zonas de uso de suelo en las que se divide el cantón y, a partir del art. 4, se establecen los usos permitidos, los usos prohibidos, áreas y frentes mínimos, retiros, cobertura, altura de edificaciones, densidad y demás requisitos de las construcciones que se exigen en cada zona específica. Tal y como lo establece el art. 24 de la LPU, la zonificación es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso (art. 1°) y el reglamento de zonificación establece esa división y determina las condiciones y requisitos que deben cumplir los inmuebles, construcciones y actividades a desarrollar en cada una de las zonas fijadas. Como se determinan tales áreas serán los aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que la zonificación no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos.
El art. 2 impugnado debe existir en el marco normativo de desarrollo urbano de un cantón, dado que es factible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. De no ser así se crearía una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona podría significar la inutilización del inmueble y, por tal motivo, un total vaciamiento del derecho de propiedad.
La frase impugnada por los accionantes establece que “cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”. Cuando esto suceda el propietario puede solicitar ‒y la municipalidad, autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. La disposición impugnada es de naturaleza técnica jurídica, se trata de un instrumento para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintos.
Reiteran elementos del informe de la PGR en el sentido de que no es una norma exclusiva de esa municipalidad, sino que es una disposición que está contemplada en varios instrumentos reguladores municipales y, de seguido, afirman lo siguiente:
“En virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria de la Municipalidad de Belén, si no el resultado de un análisis donde se vincule la ciencia y a técnica, elemento que le da sustento a las decisiones de la Administración en materia urbanística, en el ejercicio de la discrecionalidad administrativa según lo regula el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en ese sentido se pueden consultar las resoluciones 2063-2007 y 7294-1998, de esa Honorable Sala Constitucional”.
Posteriormente, informan del compromiso de aplicar la norma conforme al resto del ordenamiento jurídico y advierten lo siguiente:
“Este gobierno local desea insistir en el respeto absoluto al bloque de legalidad que debe ser garante en sus actuaciones, en el sentido que la autorización de la medida prevista en el artículo 2 del Plan Regulador del Cantón de Nombre02 impugnada no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que impliquen que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida, tal y como se señaló líneas atrás”.
Además, aseguran que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso-administrativa, según corresponda.
Solicitan declarar sin lugar la acción con sustento en las siguientes conclusiones:
“La norma impugnada al no ser contraria al Derecho de la Constitución y particularmente al texto constitucional, su texto no degrada la protección sobre las áreas verdes y zonas de protección, ya que se aplica y respeta normativa de orden superior al Plan Regulador, por ende no se desregula ambientalmente esas zonas y está previsto el control de la conducta administrativa y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que solicita declarar sin lugar la acción de inconstitucional formulada contra el artículo 2 del citado cuerpo normativo”.
“El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, los gestionantes [Nombre01 028], [Nombre 037], [Nombre 006], [Nombre 027], [Nombre 016], [Nombre 013], [Nombre 008], [Nombre 018], [Nombre 004], [Nombre 034], [Nombre 035], [Nombre 036], [Nombre 023], [Nombre 022], [Nombre01 038], [Nombre01 039], [Nombre 040], [Nombre01 009], [Nombre01 041], [Nombre 021], [Nombre01 042], [Nombre 015], [Nombre 024], [Nombre 007], [Nombre01 014], [Nombre 043], [Nombre 044], [Nombre 020], [Nombre 045], [Nombre 012], [Nombre 003], [Nombre 046], [Nombre 047], [Nombre 048], [Nombre 031], [Nombre 049] se apersonaron los días 19, 20, 24 y 31 de julio, 2, 7 y 17 de agosto de 2023 y solicitan se les tengan como coadyuvantes por considerar que la normativa impugnada los afecta.
En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el treinta y uno de julio del dos mil veintitrés, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes dentro de este asunto. Se advierte a los interesados que -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia-, al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultaran directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso. Lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido”.
Además, se tuvieron por contestadas las audiencias y se turnó el expediente al despacho de la magistrada Garro Vargas.
Afirma que bajo oficio n.°DU-UCTOT-290-2023, el encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial del INVU explicó lo siguiente:
“En primer lugar, se debe indicar que los planes reguladores que se generaron y aprobaron en años anteriores a la entrada del siglo XXI, lo hicieron con bases cartográficas en escalas y tecnología que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con base en información menos precisa, por lo que podría no ajustar a las bases cartográficas actuales que se elaboraron con información y a una escala mucho más precisa. Entendiendo estas dificultades, los equipos planificadores a cargo de estos planes incluyeron en diferentes planes reguladores, y entre ellos el del Cantón de Nombre02 al que hacemos referencia, articulados que permitiera a los encargados de la dirección urbana de las municipalidades tomar decisiones cuando una propiedad se encuentra dividida por más de una zona del plan regulador, especialmente, pero no exclusivamente, para terrenos de gran envergadura.
A esto se le ha llamado Concurrencia o Límites Concurrentes en los planes reguladores, aunque no se exprese explícitamente de esta forma en el reglamento. A modo de ejemplo (no corresponde a Nombre02) en la imagen de abajo se muestra como una zonificación puede haber sido trazada sin necesariamente tomar en consideración los límites de los planos catastrados; las zonas de color corresponden a un plan regulador de finales de los noventas y las líneas negras al mapa catastral más actualizado y preciso de la municipalidad correspondiente. En este ejemplo, algunos de los predios presentan varios tipos de zonas, ya sea Mixto, Residencial o de Protección de Ríos, de solicitarse el procedimiento del límite concurrente, el interesado puede pedirlo sobre cualquiera de las zonas con la excepción de las correspondientes a Zonas de Protección, nótese que en el ejemplo hay además una zona que corresponde a la zona de protección establecida por el artículo 33 de la Ley Forestal N°7575, en este ejemplo una zona de 10 m de ancho, obsérvese que esta no tiene el mismo límite que la que presenta el Plan Regulador, ya que esta última no obedece a lo indicado en la Ley 7575, sino más bien a los hallazgos del diagnóstico del plan regulador que mostraban una zona más amplia con potenciales restricciones ambientales, probablemente relacionadas con el riesgo, pero que además no siguen el mismo contorno del cuerpo de agua que están protegiendo ya que las escalas de análisis son diferentes, y la tecnología utilizada es mucho más precisa en el presente que la que había en los noventa.
En cualquier caso, la Zona de Protección de Ríos y Quebradas del Plan Regulador, no sustituye a la Zona de Protección de la Ley Forestal, la cual siempre deberá ser determinada por el INVU; la zona que se traza en el plan regulador podrá tener restricciones de uso, pero no son lo mismo. Como se puede observar en este Plan Regulador que se generó al final de la década de los noventa, hay una falta de precisión en los límites, no por que estuviera mal elaborado, sino que se hizo con los insumos y la tecnología que para aquella época había, por lo que se instaura en el reglamento la posibilidad de ajustar los parámetros y usos de un predio, si así se quisiera, sin modificar el plan, ya que no hay verdaderamente una modificación del mismo, si no que la municipalidad puede otorgar las condiciones de una zona para un porcentaje o un área del lote”.
Posteriormente cita el art. 33 de la Ley Forestal y sostiene que estas zonas no podrán ser sujetas a reglamentación que permita el uso de los límites concurrentes, ya que es norma de carácter nacional, que está por encima de los reglamentos de un plan regulador, no puede este normar algo distinto, reduciendo su extensión y únicamente el INVU puede establecer el alineamiento de las zonas de protección establecidas en este artículo, de acuerdo con lo indicado en el art. 34 de la misma ley, sin importar lo que establezca el plan regulador. Indica que la aplicación del límite concurrente no debe modificar el mapa de zonificación publicado en el diario oficial y que le da vigencia. Las consideraciones del art. 2 en su último párrafo solo aplican caso por caso y cuando el interesado lo solicita. Por otro lado, es necesario tener cuidado con que la aplicación de las regulaciones de una zona sobre otra no impliquen la violación de normas de orden nacional, especialmente lo referido a la salvaguarda ambiental, la protección de recursos naturales y las zonas de protección de fuentes de agua, ya que estas no son sujetas a los límites concurrentes, entendiendo que si bien el mapa publicado no tuviera marcadas las zonas de protección de fuentes de agua, no significa que su área de protección pueda ser modificada con el uso del límite concurrente, las leyes y reglamentos de orden nacional deben respetarse.
Ciertamente, el artículo no especifica que sobre esas zonas no se puede utilizar la herramienta de la concurrencia, o sea, no indica claramente que una zona de este tipo no puede ser sujeta a la aplicación de parámetros y usos propios de zonas urbanas.
A tales efectos cita lo que establece el Plan Regulador Vigente de Nombre02 respecto a las áreas verdes y las zonas de protección del plan regulador y se realiza las siguientes consideraciones:
“Al leer lo que establece el reglamento para la Zona Verde se denotan una serie de condiciones que son importantes de ser consideradas, y por las que parece que no podría ser aplicable el artículo 2 en ellas; primero, el Propósito indica que son áreas verdes que ya están constituidas, o sea, que ya tienen una vocación establecida, que no puede ser variada, que además están identificadas en el Mapa Oficial, lo que las hace áreas de orden público, y las que son privadas son parte del diseño de conjunto de del desarrollo urbanístico que les dio origen, se debe recordar que las áreas públicas definidas en la Ley 4240 que son producto de un proceso urbanizador no podrán tener otros usos, de ahí que se vinculan a una condición o vocación de uso; y en segundo lugar las que no están constituidas pero que pueden ser cedidas al municipio, tienen la particularidad de que la municipalidad puede negociarlas, por lo que no podrían ser sujetas a cambios, sin que la municipalidad tenga la posibilidad de ejercer su derecho.
Para la Zona de Protección del plan regulador, el propósito es claro en determinar que son áreas no urbanizables o construibles, que deben ser protegidas del uso urbano, esto por si solo ya da por entendido que no debería ser sujeta a la concurrencia, ya que sería una contradicción conceptual establecer condiciones absolutamente contrarias al objetivo de esta zona, ya que como también indica, podría poner en peligro a las personas y construcciones por inestabilidad de terrenos o la contaminación de aguas subterráneas. Indica además que contemplan también las zonas de protección de quebradas, ríos, pozos y manantiales (que son las indicadas en el artículo 33 de la Ley 7575) por tanto, como ya se había dicho no podrían ser sujetas al uso de la concurrencia establecida en el artículo 2”.
La Unidad de Criterios Técnicos del INVU concluyó lo siguiente:
“Por tanto, existen los espacios formales dentro del proceso para incluir cualquier previsión que se crea pertinente para salvaguardar la condición ambiental. Por otro lado, es criterio de esta Unidad que la aplicación del artículo 2 no debilita la condición de protección de las zonas destinadas para ello en el plan regulador vigente, solamente se debe vigilar que la aplicación de la concurrencia no se de en zonas que no pueden ser sujetas a cambio por norma superior”. (Lo destacado no corresponde al original).
Criterio de la Gerencia General Las zonas de protección no se encuentran sujetas a la aplicación del límite de concurrencia, debido a que su protección y tutela se encuentra regulada en normas de carácter general que, conforme al principio de jerarquía normativa, prevalecerán sobre las inferiores (considerada como inferior la norma municipal). Además, prevalecen también los principios ambientales. Debe aclararse que la aplicación de este límite concurrente no debe modificar el Mapa Oficial, aun si las zonas de protección no se encontraran delimitadas en dicho Mapa.
Según lo expuesto, ese instituto no considera que se violen los principios ambientales que alegan los recurrentes, ni se desregulan las zonas apeladas, por lo que no se considera inconstitucional la norma impugnada. Reitera que la Municipalidad de Nombre02 se encuentra en proceso de actualización del plan regulador, donde los interesados pueden manifestar sus observaciones, según el procedimiento establecido en el art. 17 de la LPU.
Redacta la Magistrada Garro Vargas; y,
CONSIDERANDO:
LEGITIMACIÓN.
A.- Consideraciones de la Nombre03 Sobre el particular, debe señalarse que el art. 75 párrafo 2 de la LJC establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. En este sentido la Sala Constitucional, en su sentencia n.º2001-8239, se refirió a los intereses difusos, en los siguientes términos:
“De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.
Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc”.
En el presente asunto, la parte accionante aduce su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invoca la defensa de intereses difusos, pues acude ante este Tribunal en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, toda vez que la disposición normativa impugnada ‒según su criterio‒ es susceptible de ocasionar un daño al medio ambiente por provocar una supuesta degradación en zonas verdes y en zonas de protección. Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de la parte gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto.
En consecuencia, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.
B.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general ‒esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella‒ dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:
“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.
No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Tal criterio fue expresado por el magistrado Nombre04 a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021.
A diferencia de la Nombre03 de este Tribunal, consideramos que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular.
Recordemos que, para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En este caso, tal como refiere la Mayoría, la normativa es impugnada en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, materia que ha sido reconocida por este Tribunal como un interés difuso. Por el motivo expuesto, coincido con la Nombre03 en admitir esta acción; empero, con la fundamentación expuesta.
La parte accionante cuestionó el informe de la PGR, pues en su criterio no atendió las disconformidades de inconstitucionalidad planteadas. No obstante, en criterio de esta Sala, con los informes recibidos ‒los tres coincidentes‒ se tienen suficientes elementos para la resolución de este proceso. En consecuencia, por estimarse innecesario, se desestima la gestión mediante la que se solicitó que se llevara a cabo una audiencia oral.
Esta acción tiene por objeto resolver los agravios de inconstitucionalidad planteados contra el art. 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de la Municipalidad del Cantón de Belén.
Si bien en el escrito de interposición y en la contestación a la prevención realizada por esta Sala los accionantes se refieren a un supuesto reglamento del plan regulador, eso quedó absolutamente descartado con todos los informes recabados. La disposición cuestionada se encuentra recogida en el art. 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador adoptado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria n.°48-96, celebrada el 22 de agosto de 1996. La norma impugnada dice textualmente lo siguiente:
“ARTICULO 2. ZONIFICACION Para los efectos de este Reglamento, el cantón de Nombre02 se divide en las siguientes zonas:
1. ZONA RESIDENCIAL ALTA DENSIDAD (ZRAD) 2. ZONA RESIDENCIAL MEDIA DENSIDAD (ZRMD) 3. ZONA RESIDENCIAL BAJA DENSIDAD (ZRBD) 4. ZONA INDUSTRIAL (ZI) 5. ZONA PUBLICO INSTITUCIONAL (ZPI) 6. ZONA AREAS VERDES (ZAV) 7. ZONA DE PROTECCION (ZP) 8. ZONA COMERCIAL Y DE CONTROL ESPECIAL (ZCCE) 9. ZONA MIXTA COMERCIAL-RESIDENCIAL (ZMCR) Las zonas anteriormente citadas están definidas en el Plano de Zonificación. Cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrá extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite.
En estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria, debiendo las urbanizaciones ubicar en esa zona las áreas públicas; siempre que se cumplan con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”. (Lo destacado corresponde a lo impugnado por parte de los accionantes).
Resulta importante aclarar que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del Plan Regulador de Belén, sino que forma parte de este. El instrumento bajo análisis dispone expresamente lo siguiente:
“EL PLAN REGULADOR está conformado por:
• EL Reglamento de Zonificación y de Vialidad.
• El Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcción (del cantón de Belén), vigente y publicado en La Gaceta Nº 38 de 1994.
• El Reglamento para la Instalación de Anuncios, Rótulos, Letreros o Avisos en el Cantón de Belén, vigente y publicado en La Gaceta Nº 74 de 1994.
• Los Mapas Distritales de Zonificación.
• Los Mapas Distritales del Mapa Oficial (Áreas Públicas y Vialidad).
Además todas las Normas Legales y Reglamentarias sobre desarrollo, que no se le opongan”. (Lo destacado no corresponde al original).
Entonces se tiene que el Plan Regulador del Cantón de Nombre02 ‒que está conformado también por el Reglamento de Zonificación‒ fue aprobado, una vez cumplido los requisitos de ley, en la sesión ordinaria n.°73-96 celebrada el 17 de diciembre por el Concejo Municipal, y fue aprobado por la junta directiva del INVU en la sesión ordinaria n.°4657. Además, fue publicado en el alcance n.°4 del Diario Oficial La Gaceta n.°19, el martes 28 de enero de 1997.
Finalmente, debe indicarse que –si bien el gerente general del INVU informó que la Municipalidad de Nombre02 se encuentra en un procedimiento de actualización del plan regulador– lo cierto es que el instrumento adoptado en el año 1996 se encuentra vigente.
En síntesis, se puede decir que los accionantes alegan que el segmento impugnado de la norma es inconstitucional, puesto que degrada la protección sobre las áreas verdes y zonas de protección, ya que, a su juicio, se permite desregular ambientalmente esas zonas, si en una finca, terreno o lote confluyen dos tipos de zonas diferentes.
Sobre el particular, los accionantes apuntaron la presunta lesión a una serie de principios constitucionales. Para un abordaje ordenado de los agravios se van a examinar en tres grandes temas, a saber: 1.- la presunta lesión al principio de participación ciudadana y la obligación de realizar una convocatoria a una audiencia pública para reformar el plan regulador; 2.- la aducida lesión a los principios constitucionales de legalidad, jerarquía de las normas, actos propios y de irretroactividad, por cuanto ‒según su apreciación‒ la municipalidad procedió de forma unilateral a modificar el plan regulador, desconociendo los derechos subjetivos de los administrados en lo relativo a la protección de sus derechos ambientales; y 3.- la lesión a los principios de protección al medio ambiente ‒precautorio o de evitación prudente, de desarrollo sostenible, indubio pro-natura, prevención del riesgo, vinculación a la ciencia y a la técnica y de justicia social‒, por cuanto sin un estudio técnico o científico se permite el cambio de regulaciones sobre zonas frágiles, amenazando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Como marco teórico previo a la resolución de la acción de inconstitucionalidad planteada sí resulta necesario hacer una breve referencia a la figura de los planes reguladores como una herramienta clave en la planificación urbana cuyo sustento está en el art. 50 de la Constitución Política. De hecho, la Sala ha reiterado en múltiples resoluciones que “la ordenación urbanística encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, que dice: ‘El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza’” (sentencia n.°1996-4205). También, esta Sala ha venido afirmando desde larga data que “la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad” (ídem) y regularmente estas imposiciones se realizan a través de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos que a tales efectos dicten las diversas municipalidades, como una manifestación de lo dispuesto en el art. 169 de la Constitución Política, en el sentido de que les compete “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”.
De conformidad con la LPU, el plan regulador se concibe como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas (art. 1°). Ahora, la competencia municipal de dictar estos planes reguladores se contempla en el art. 15 de la LPU, que a la letra dice lo siguiente:
“Art. 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor”.
A partir de lo dispuesto en el art. 16 de la LPU se tiene que los planes reguladores deben incluir, entre otros, los siguientes elementos:
(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008)
Esta Sala se ha pronunciado en relación con la legitimidad de estos instrumentos, por ejemplo, en la sentencia n.°1996-4205 citada previamente, había referido lo siguiente:
“ IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación.
Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.
X.Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.
XI.En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.
La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:
" Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]"; tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:
" La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política", y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.
XIII.En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII., las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad.
B. DEL ÓRGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional”.
Posteriormente, al examinar posibles lesiones al derecho a la propiedad privada en virtud de imposiciones de interés urbanístico, en la sentencia n.°2013-003822, esta Sala realizó las siguientes consideraciones:
“En quinto lugar, este Tribunal ha focalizado dos tipos de interés social que justifican las limitaciones de interés social. En efecto, se ha indicado lo siguiente:
³La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad.
En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su Nombre01 lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo.
Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal´. (Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) (Lo resaltado no es del original) Por último, sé que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que los planes reguladores pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de ³(«) dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto.
Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones´.
(Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Asimismo, dadas las exigencias del numeral 50 de la Constitución Política también es necesario armonizar el derecho de propiedad con el derecho de los habitantes de la Nación (pasadas, actuales y futuras generaciones) a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.
Después de este recuento jurisprudencial sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. El artículo 16 establece que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contiene los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
Los artículos 17 y 18 regulan el procedimiento para la puesta en vigencia de un plan regulador. Al respecto, establecen lo siguiente:
³Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.
Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.
De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso solo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso´.
VIII.Conclusión. Continúa redacción de la Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental”.
De este modo, la Sala ha entendido que las limitaciones a la propiedad privada derivadas de los planes reguladores ‒siempre y cuando sean razonables y no vacíen de contenido el derecho‒ son legítimas, pues se basan en un interés superior ‒el bien común‒.
Este Tribunal también ha ahondado en la importancia de los planes reguladores y sus reglamentos de zonificación como mecanismos para tratar de fomentar la protección del derecho a un medio ambiente sano. Por ejemplo, ha afirmado lo siguiente:
“Para la elaboración de los reglamentos urbanos o planes reguladores se deben realizar los estudios técnicos que permitan determinar la condiciones y aptitud de las distintas zonas o áreas que integran el territorio cantonal y fijar los mejores usos del suelo desde una visión integral y armonizando todos los factores que intervienen en caracterización de la localidad. (…)
La Sala ha reconocido reiteradamente la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero dicha normativa está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental. Por ello, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su impacto ambiental. El contenido precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el artículo 50 constitucional irradia la actuación de todos los entes públicos, de manera que también las Corporaciones Municipales en el ejercicio de sus competencias de ordenamiento del suelo y de sus diversas facetas, quedan sometidas a dichos límites. La definición y decisión sobre los usos del suelo debe ser compatible con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente son obligatorias y vinculantes para todos, lo que no va en detrimento de las las facultades y competencias de las municipalidades, las que mas bien, deben contribuir con la protección del medio ambiente por mandato constitucional. (…)
La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para las Corporaciones Municipales en la cumplimento de sus metas y en la satisfacción de los intereses locales. Es la expresión normativa de la voluntad cantonal y de la planificación y diseño de su desarrollo colectivo e individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenencen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028) Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional.
Asimismo, se tiene que en la sentencia n.°2018-020341, esta Sala enfatizó nuevamente que el derecho urbanístico tiene estricta relación con el derecho ambiental:
“El desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios que incluyan y soporten el medio ambiente. En realidad, no es extraño para este Tribunal considerar que el Derecho Urbanístico es una parte del Derecho Ambiental, donde las exigencias de este último se pueden aplicar a las reglas de uso del suelo.
“Así, el derecho fundamental a tener ambiente sano y ecológicamente equilibrado –desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente” (sentencia No. 2003-2864).
Entonces, si se trae a la atención de esta Sala, que poco o nada ha sucedido en cuarenta años (40 años), debe ser motivo de preocupación, como lo afirman las autoridades públicas en sus sendos escritos, además la necesidad detectada por el Estado por facilitar una vía hacia la confección de Planes Reguladores, misma que se hace patente en los propios informes de la Contraloría General de la República, y los del Estado de la Nación. Ambas, como entidad pública de control del Estado y sus instituciones, y la segunda, como un generador de información objetiva e imparcial valiosa para los tomadores de decisiones políticas, reflejan los problemas que tiene el país en el desempeño y el avance cada vez más lento en la toma de decisiones por los diferentes actores políticos. Evidentemente, los informes no son nada halagüeños, y no es difícil arribar a la conclusión de que no se están cumpliendo con los objetivos de la Ley de Planificación Urbana en materia de ordenamiento territorial, entre otras disposiciones.
La Sala Constitucional reitera que la falta de Planes Reguladores resulta, igualmente, en la desprotección ambiental que se materializa con el crecimiento desordenado e ilimitado de las poblaciones en nuestro país, y lo atestigua el desarrollo vegetativo de las poblaciones costarricenses, casualmente, sobre las vías públicas en todo el territorio nacional. La acción señala el defecto de la regresividad que alegan estaría propiciando el Reglamento impugnado, sin embargo, las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico”.
Es claro para este Tribunal que el derecho urbanístico tiene una importante e inescindible relación con la protección al medio ambiente, en el sentido de que a través de los planes regulares se imponen ciertas limitaciones a la propiedad privada en aras del interés y beneficio general, de manera que la planificación y el desarrollo de las ciudades garanticen un equilibrio ecológico y espacios libres de contaminación, así como también la protección de los recursos naturales. Lo anterior con el fin de que por la extensión de los espacios empleados por el ser humano no se agoten los recursos que dan soporte a la existencia humana digna ‒espacios verdes de esparcimiento, deporte, ocio, protección de las bellezas naturales, zonas de amortiguamiento, espacios de contención del ruido y la reducción de la contaminación atmosférica, protección de la contaminación de aguas subterráneas, protección de fuentes de agua para garantizar el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, etc.‒.
Además, esos instrumentos buscan la protección de la población ante eventuales desastres naturales ‒evitar construcciones en zonas de fragilidad por fallas sísmicas o el respeto de ciertos márgenes con relación a diversos cuerpos de agua, concentración de construcciones, etc.‒. Justamente, en aras del desarrollo sostenible, los planes reguladores junto con los reglamentos de zonificación son una herramienta clave, y son muy importantes para la garantía de múltiples derechos fundamentales ‒protección de los recursos naturales, derecho a la vida, derecho a la salud, derecho de acceso al agua potable‒. Al respecto, recuérdese, por ejemplo que el art. 69 de nuestra Constitución hace referencia a “asegurar la explotación racional de la tierra” lo que es una manifestación expresa de la necesidad de garantizar el uso racional de los terrenos para dar sustento al resto de derechos indicados. La Sala ha dicho lo siguiente:
“Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización "[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras.
Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).” (Sentencia n.°2006-17126) No es objeto de análisis acá, pero ha de advertirse de manera general que los planes reguladores también tienen relación también con la inclusividad y los derechos de las personas con discapacidad de manera que las ciudades sean aptas y amigables para todas las personas integrantes de las comunidades.
También permiten cierto orden y armonía en el desarrollo de las ciudades, de modo que –atendiendo a las específicas áreas de zonificación– se desarrollen las áreas en condiciones apropiadas y no se dé el caso, por ejemplo, de que en plena área residencial se autorice la ubicación de una industria que trastorne la vida privada ‒piénsese en emisiones contaminantes, ruido excesivo o tránsito pesado con el impacto en la congestión del tráfico vehicular‒.
Por todos estos motivos es que esta Sala ha afirmado que “el desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población”. Concretamente, en la sentencia n.°2022-012905, este Tribunal realizó las siguientes consideraciones:
“Por otra parte, el desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios, cuyas disposiciones, como se indicó deben cumplir las exigencias del Derecho de la Constitución. De allí que dentro del concepto de interés social que señala el numeral 45 de la Constitución Política para admitir limitaciones a la propiedad del suelo, debe incluirse también la protección de los recursos naturales, la herencia cultural y arqueológico, pues todo ello involucra un desarrollo con ecosostenibilidad (ver sentencia N°5893-95 de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995)”. (Lo destacado no corresponde al original).
En esa misma sentencia, sin embargo, también se advirtió que las limitaciones a la propiedad privada en virtud de las normas urbanísticas no pueden suponer una carga tan excesiva que limite el derecho a la propiedad privada de sus legítimos propietarios. Dice esa sentencia, lo siguiente:
“En cuanto a las limitaciones a la propiedad privada por razones de urbanismo, consisten, en general, en la obligación de soportar la intromisión del poder público en los atributos de la propiedad. A tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política, tales limitaciones sólo pueden ser impuestas por ley aprobada por Nombre03 calificada. Las mismas deben tener el mismo carácter que la ley -generales y abstractas-, pues una carga exorbitante y singular, no sería ya una limitación legítima. Es imprescindible por ello resguardar el núcleo esencial del derecho de propiedad, y en caso de que la limitación suponga un sacrificio singular e individualizado que rompa el principio de igualdad ante las cargas públicas, estaríamos ante una expropiación que obligaría a indemnización”. (Lo destacado no corresponde al original).
Estas consideraciones son especialmente importantes de cara al análisis concreto que motiva la inclusión de una disposición como la que cuestionan los accionantes ‒sobre los límites concurrentes‒, pues, como manifestaron las autoridades informantes en esta acción, se prevé la inclusión de esta medida excepcional para salvaguardar el derecho a la propiedad privada de aquellas personas propietarias de un inmueble suyo que está afectado por dos zonificaciones diversas, con las limitaciones de uso que ello implica.
En definitiva, debe concluirse que los planes reguladores son herramientas vitales en lo relativo a la planificación y desarrollo de zonas ‒tanto urbanas como rurales‒ a efecto de que estas crezcan velando por un adecuado equilibrio social y ecológico, en condiciones dignas y aspirando al desarrollo sostenible en beneficio de las generaciones actuales y las venideras. Por ello, es que, en términos generales, se han admitido las restricciones razonables a la propiedad privada en beneficio del interés general.
En virtud de todas estas aspiraciones, las disposiciones de los planes reguladores y sus reglamentos de zonificación no pueden ser dejadas sin efecto de forma arbitraria y cualquier decisión al respecto debe basarse en estudios técnicos que certifiquen que la conducta ‒la autorización administrativa‒ se encuentra debidamente fundamentada (principios constitucionales de legalidad, razonabilidad, de protección al medio ambiente y de vinculación a la ciencia y a la técnica ‒objetivación‒).
Los accionantes acusaron que la aprobación de la disposición impugnada vulneró al principio de participación ciudadana y la obligación de realizar una convocatoria a una audiencia pública para reformar el plan regulador. Al respecto, se alegó que no existió una consulta para reformar el plan regulador mediante el reglamento impugnado. El hecho de no realizar tal consulta lesionó ‒a juicio de los promoventes de esta acción‒ el principio de participación ciudadana, ya que no se tuvo una apertura total a la ciudadanía para consultar la reforma tácita al plan regulador, ni se consultó con la SETENA.
Al respecto, la PGR informó que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del Plan Regulador del cantón de Belén, sino que forma parte del Reglamento de Zonificación de ese plan regulador. El Concejo Municipal de Belén, en sesión n.°73-96 de 17 de diciembre 1996 acordó:
“Por unanimidad y en firme, aprobar el Plan Regulador para el cantón de Belén, de la provincia de Heredia, en virtud de haber cumplido con los requisitos señalados en el artículo 17 de la ley de Planificación Urbana número 4240 y en adopción acordada por el Concejo Municipal en sesión extraordinaria 48-96 y aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; en sesión ordinaria número 4657”.
El acuerdo del Concejo, junto con el plan aprobado, fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 de 28 de enero de 1997. La publicación incluye el texto del plan regulador que contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del plan regulador y su reglamentación. Esa reglamentación engloba el reglamento de zonificación y el plan vial, y, justamente, dentro del reglamento de zonificación se encuentra el art. 2 cuestionado. El texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que, la frase impugnada ha formado parte del Plan Regulador de Nombre02 desde su emisión. En consecuencia, queda claro que no se trata de una modificación del plan regulador ni de una reforma tácita de ese instrumento, como lo señalan los accionantes.
Las autoridades de la Municipalidad de Nombre02 informaron que el Plan Regulador del Cantón de Nombre02 fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 del martes 28 de enero de 1997, previa aprobación por parte del Concejo Municipal en sesión extraordinaria n.°48-96, una vez cumplidos todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes en ese momento. En el informe rendido, se consignaron las siguientes consideraciones:
“Cabe mencionar que desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el artículo 2 de repetida cita ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de tal suerte que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. De tal suerte que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, principio de justicia social, dado que no existe ningún hecho, acto administrativo o acontecimiento que implicara algún tipo de violación de tales principios. Este gobierno local tiene claro que con base en lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968, toda modificación, 8 suspensión, derogación, total o parcial, de un plan regulador requiere cumplir con el mismo procedimiento ahí establecido para su adopción.
Con base en el bloque de legalidad mencionado, así como la jurisprudencia existente de esa Sala Constitucional un plan regulador y sus modificaciones, requieren someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Esa obligación debe aplicarse con ciertos matices, pues existen planes reguladores, como el del cantón de Belén, que fueron aprobados antes de que se exigiera el cumplimiento de ese requisito. Como ya se aclaró la disposición impugnada, al no ser una modificación del plan regulador, sino que más bien forma parte de ese instrumento desde su adopción inicial, no requería someterse a ese procedimiento ni a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana”.
Finalmente, el gerente general del INVU no detalló en este y el siguiente agravio, pero confirmó que el Plan Regulador del Cantón de Belén, fue publicado en el Alcance n.°4, a la Gaceta n.°19 del 28 de enero de 1997.
Con fundamento en lo anterior, concluye esta Sala que en autos no se acredita el agravio formulado por los accionantes. En el escrito de interposición de la acción hicieron pensar que la norma impugnada es un reglamento posterior que vino a dejar sin efecto la zonificación establecida en el plan regulador aprobado por las autoridades municipales. O, en otras palabras, que era un reglamento posterior que se aprobó sin la realización de una audiencia pública, conforme lo ordena el art. 17 de la LPU ‒como una derivación del principio constitucional de participación consagrado en el art. 9 de la Constitución Política‒ que en lo conducente dispone lo siguiente:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”. (Lo destacado no corresponde al original).
Sin embargo, como detallaron las autoridades informantes y se confirma de la atenta revisión del Plan Regulador del Cantón de Nombre02 juntamente con su Reglamento de Zonificación, se aprecia con claridad que la norma impugnada se encuentra inserta desde su aprobación original en idénticos términos, es decir, la norma impugnada forma parte del plan regulador original. No ha habido, por tanto, una reforma al plan regulador que haya ameritado realizar nuevas consultas con la ciudadanía o con la SETENA según las disposiciones vigentes.
En esa tesitura corresponde insistir que el instrumento cuestionado data de los años 1996-1997 y, según se aprecia de su texto el procedimiento de aprobación, sí estuvo precedido de la correspondiente convocatoria a una audiencia pública. El texto del plan regulador que se encuentra vigente detalla, como elementos considerativos previos, lo siguiente:
“1. Que el INVU remitió el proyecto de Plan Regulador a la Corporación Municipal de Belén.
2. Que la Municipalidad de Nombre02 convocó a Audiencia Pública el día 13 de mayo de 1994, cumpliendo a cabalidad con los términos de ley.
3. Que al proyecto propuesto por el INVU, en la Audiencia Pública, se le objetaron principalmente los aspectos de vialidad, altura de los edificios, zonas de protección de los afloramientos acuíferos, la Zona Industrial Artesanal y la Zona Agrícola.
4. Que la Municipalidad de Nombre02 en su Sesión Extraordinaria Nº 48-96 acordó la adopción de un PLAN REGULADOR, basado en la propuesta del INVU, pero adaptado a la realidad actual del cantón, el cual remite al INVU para su consideración.
5. Que en fecha 11 de diciembre de 1996, en Sesión Ordinaria Nº 46-57, la Junta Directiva del INVU con base en lo dispuesto por la Ley de Planificación Urbana Nº4240 aprobó con la recomendación de la Dirección de Urbanismo, el PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE BELÉN, de la Provincia de Heredia, elaborado conjuntamente por la Dirección de Urbanismo y la Municipalidad de Belén”. (Lo destacado no corresponde al original).
Posteriormente, en el apartado resolutivo, el documento vuelve a enfatizar que previo a su adopción, se realizó una audiencia pública y las objeciones fueron valoradas previo a la adopción del instrumento final. El documento dice lo siguiente:
“Los estudios se fundamentan en el Plan Regulador propuesto por el INVU, al cual se le incorporaron las recomendaciones y observaciones dadas en la Audiencia Pública, efectuada en dos Sesiones Extraordinarias del Concejo Municipal de Belén, de fecha 13 de mayo y 17 de junio de 1994 y los Estudios de Delimitación de Áreas de Protección de los Manantiales de Ojo de Agua, San Antonio, Los Sánchez, La Gruta y Puente Mulas, realizados mediante asesoría del Departamento de Hidrogeología del SENARA”. (Lo destacado no corresponde al original).
En cuyo caso, no se acredita ninguna infracción de orden constitucional dado que en la adopción del plan regulador impugnado ‒y la disposición inserta dentro del mismo‒ sí se cumplió con el procedimiento previsto de consulta pública como garantía del principio constitucional de participación. Posterior a ello, contrario a lo que afirman los accionantes, no se ha dictado un reglamento posterior que haya modificado el plan regulador, sino que, se insiste, el Reglamento de Zonificación y Plan Vial forma parte integral del instrumento regulador adoptado en diciembre del año 1996.
No está de más advertir que, según lo explica la gerencia general del INVU, la municipalidad sí está un proceso de actualización del plan regulador, en cuyo caso se deberán velar por los recaudos dispuestos en la normativa vigente para validar su legitimidad, lo cual implica la realización de una nueva audiencia pública y obtener la autorización de la SETENA.
En consecuencia, procede descartar los agravios apuntados por los accionantes.
Los accionantes alegaron la infracción a los principios constitucionales de legalidad, jerarquía de las normas, actos propios y de irretroactividad, por cuanto, a su juicio, la municipalidad procedió de forma unilateral a modificar el plan regulador, desconociendo los derechos subjetivos de los administrados en lo relativo a la protección de sus derechos ambientales. A tales efectos, se alegó que un reglamento se insubordina al mismo plan regulador introduciendo una reforma tácita a este, siendo que la Constitución Política no les da atribuciones a las municipalidades para variar por sí mismas el plan regulador por medio de su reglamentación.
Al respecto, como ya se mencionó previamente, la PGR informó que el texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que la frase impugnada ha formado parte del Plan Regulador de Nombre02 desde su emisión. Por lo tanto, se insistió en que resulta claro que no se trata de una modificación de ese plan, ni de una reforma tácita de tal instrumento. En esa medida, alegó que no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas o intangibilidad de los actos propios.
Por su parte, la alcaldesa y el presidente del Concejo Municipal de Nombre02 destacaron que, desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el art. 2 impugnado ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de modo que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. En ese sentido, afirman que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas o intangibilidad de los actos propios.
En criterio de la Sala, lo dicho en el considerando anterior es igualmente aplicable en cuanto a estos reproches. Los accionantes parten de la falsa premisa de que a través de un reglamento posterior se procedió a reformar el plan regulador vigente en Nombre02 y, en consecuencia, se lesionaron los principios constitucionales invocados. Esa posición ya quedó descartada por este Tribunal, toda vez que se constató que el reglamento de zonificación es un instrumento integrante del propio plan regulador original, de modo que no ha habido un desconocimiento o reforma tácita de las regulaciones municipales (ver considerando III de esta sentencia). Al respecto, se hace preciso insistir que, según su propia definición, el plan regulador es el instrumento de planificación local que delimita en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.
Ya se examinó supra que la competencia reconocida a favor de las corporaciones municipales para dictar plantes reguladores se deriva de lo dispuesto en los arts. 169 de la Constitución y 15 de la LPU. Este numeral en concreto reconoce la potestad municipal de “implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos”. Justamente, dentro de esta última categoría se encuentran los reglamentos de zonificación previstos para dividir el área urbana en zonas de uso, regulando sobre cada una de ellas, los siguientes aspectos:
“a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación; b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones; c) Superficie y dimensiones de los lotes; d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local”.
En el sub lite, se cuestiona una disposición del reglamento de zonificación que, a la luz de lo expuesto y examinado acá, forma parte del propio Plan Regulador del cantón de Nombre02 (véase la relación entre los arts. 1 ‒definición de plan regulador‒, 15, 21 y 24 de la LPU).
En consecuencia, evidentemente al tratarse de una parte intrínseca del Plan Regulador vigente en el cantón de Nombre02 no es posible alegar la presunta lesión a los principios de legalidad o jerarquía de las normas por la supuesta contradicción, dado que es un mismo instrumento regulador que, como se analizará infra, prevé una regulación o salida ante una situación excepcional, de modo que no se trata de un instrumento regulador diverso que contradiga o deje sin efecto el plan regulador como tal.
En consecuencia, estos agravios deben ser declarados sin lugar.
Finalmente, los accionantes acusaron la presunta lesión a los principios de protección al medio ambiente ‒precautorio o de evitación prudente, de desarrollo sostenible, indubio pro-natura, prevención del riesgo, vinculación a la ciencia y a la técnica y de justicia social‒ por cuanto sin un estudio técnico o científico se permite el cambio de regulaciones sobre zonas frágiles, amenazando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Además, acusan que la norma incumple con las exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad que debe imperar en las normas y actos públicos, pues se permite autorizar un desarrollo anulando zonas verdes y/o zonas protegidas.
Sobre estos reproches, la PGR explicó que la zonificación obedece a aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que esta no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos. De tal situación resulta posible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. Asegura que lo anterior podría suponer una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona, podría significar la inutilización del inmueble. La frase impugnada por los accionantes establece que cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a la otra parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de cien metros de dicho límite.
Eso quiere decir que cuando se presente la situación antes descrita, el propietario puede solicitar ‒y la Municipalidad autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. Añade que esa disposición no es propia y exclusiva del plan regulador de Belén, sino que puede encontrarse, en términos muy similares, en otros planes reguladores y cita varios ejemplos. La Procuraduría considera que una disposición como esa no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas.
La señalado en la disposición impugnada se encuentra dentro de lo permisible, previsto en el art. 30 de la propia LPU que permite “la admisión calificada de excepciones o variantes”. Por tanto, la PGR considera que la norma impugnada no implica ninguna reforma al propio reglamento y que su aplicación no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local, sino que debe obedecer a un criterio técnico. Al respecto, realizan la siguiente sugerencia:
“[D]ebe entenderse que la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones. A modo de ejemplo, la aplicación de la medida no podría implicar que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida”.
Finalmente, se concluye que, en todo caso, la decisión queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Las autoridades de la Municipalidad de Nombre02 argumentan que el art. 2 impugnado debe existir en el marco normativo de desarrollo urbano de un cantón, dado que es factible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. De no ser así se crearía una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona podría significar la inutilización del inmueble y, por lo tanto, un total vaciamiento del derecho de propiedad. Reiteran que la disposición impugnada es de naturaleza técnica jurídica, se trata de un instrumento para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintos.
En lo demás, reiteran lo informado por la PGR, en el sentido que la autorización de la medida prevista en el art. 2 del Plan Regulador del Cantón de Nombre02 impugnada no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que impliquen que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua, ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida. Además, que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa, según corresponda.
El gerente general del INVU informó que los planes reguladores que se generaron y aprobaron en años anteriores a la entrada del siglo XXI, lo hicieron con bases cartográficas en escalas y tecnologías que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y, por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con sustento en información menos precisa, por lo que podría no ajustarse a las bases cartográficas actuales que se elaboraron con información y a una escala mucho más precisa. Entendiendo estas dificultades, los equipos planificadores a cargo incluyeron en diferentes planes reguladores y, entre ellos, el del cantón de Belén, articulados que permitieran a los encargados de la dirección urbana de las municipalidades tomar decisiones cuando una propiedad se encuentra dividida por más de una zona del plan regulador, especialmente, pero no exclusivamente, para terrenos de gran envergadura.
A esto se le ha llamado “concurrencia o límites concurrentes en los planes reguladores”. Considera que esta figura no es inconstitucional, pero aclara que es necesario tener cuidado con que la aplicación de las regulaciones de una zona sobre otra, no impliquen la violación de normas de orden nacional, especialmente lo referido a la salvaguarda ambiental, la protección de recursos naturales y las zonas de protección de fuentes de agua, entendiendo que si bien el mapa publicado no tuviera marcadas las zonas de protección de fuentes de agua, no significa que su área de protección pueda ser modificada con el uso del límite concurrente.
En relación con estos agravios, la Sala aprecia que la norma en sí misma no procede a desregular o desconocer las diferentes zonificaciones (con sus prohibiciones y posibilidades) en que se encuentra dividido el Cantón de Belén. Tal y como se detalló previamente, es una disposición que autoriza a que en un eventual caso en que una misma propiedad esté afectada por dos zonas diferentes ‒no necesariamente de protección medio ambiental, tal y como lo explicaron las autoridades informantes‒ la municipalidad pueda examinar el supuesto y, en un caso concreto, extender una de las dos zonificaciones hacia la otra por un máximo de cien metros y, de este modo, superar el traslape indicado. La disposición impugnada dice justamente, lo siguiente:
“Cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrá extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”.
Tal y como se desarrolló en los informes, la zonificación establecida en el plan regulador no necesariamente coincide con los linderos de los respectivos inmuebles ubicados en el cantón. Esto fue más usual, como se examinó, en planes reguladores antiguos realizados por las municipales juntamente con el INVU en que los planes se fundamentaron en escalas y tecnologías que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y, por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con base a información menos precisa. Por tanto, según se detalló, en varios planes reguladores se incluyó una norma en idéntico sentido para solucionar lo que las autoridades urbanísticas denominan “límites concurrentes” y, de este modo, establecer una salida excepcional para propiedades zanjadas por diversas zonificaciones y no vaciar de contenido el derecho a la propiedad privada.
De este modo, se establece esta posibilidad a efecto que en cada caso concreto se pueda evaluar la posibilidad de extender alguna de las zonificaciones por un espacio exclusivo de cien metros para que la propiedad no quede inutilizable por responder a dos zonificaciones diversas con sus específicos usos y prohibiciones. De este modo, el propietario del inmueble tendría más facilidades para utilizar su inmueble conforme a sus propias necesidades o propósitos. Recuérdese, como se detalló supra, que una carga exorbitante y singular no sería una limitación legítima por lesionar el núcleo esencial del derecho de propiedad.
Ahora bien, ha de entenderse que se trata de situaciones excepcionales y que, siempre y en todo caso, cada decisión debe estar precedida de un estudio técnico que examine en concreto la zona, el permiso de uso que se solicita y la actividad que se requiere. De manera que en la decisión sobre si autorizar o no esta extensión se apliquen y se hagan operativos los principios constitucionales de desarrollo sostenible, precautorio y objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica. En tal sentido, si el estudio técnico desaconseja esta autorización excepcional por razones medio ambientales o si se evidencia una “duda razonable” de una posible afectación a los recursos naturales, zonas especiales de protección o a la calidad de vida o salud de las personas deberán las autoridades municipales aplicar el principio precautorio que obliga a tomar las decisiones en pro del medio ambiente (principio in dubio pro natura) con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia y en la aplicación de la excepción que la norma prevé (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala números 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, 2019-017397, entre otras).
Recuérdese, como lo ha dicho esta Sala que “un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso” (ver sentencia 2014-19776) de manera que justamente el hecho de que el plan regulador contemple la posibilidad de solucionar la situación de traslape o “límites concurrentes” en una propiedad en concreto no es por sí mismo inconstitucional, porque la existencia de la figura o de la autorización no implica un permiso automático, sino que esto debe ser decidido por la administración municipal con fundamento en elementos técnicos que justifiquen objetivamente la decisión y que descarten una amenaza a los recursos naturales o zonas especialmente vulnerables que requieren de una decidida protección municipal.
Debe destacarse, en tal sentido, que el propio artículo cuestionado dispone que “en estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria”. En esa línea, debe insistirse que en el análisis de este tipo de autorizaciones, que puedan afectar aspectos esenciales del medio ambiente o de la salud pública, debe prevalecer el principio precautorio o “principio de la evitación prudente”, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente. A partir de dicho principio se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, a la adopción de todas las medidas para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas (ver sentencia n.°2006-17126). Debe hacerse énfasis en que esta Sala ha insistido en que el principio precautorio obliga a la administración pública a ponderar cuidadosamente si la actividad del hombre compromete el medio ambiente y a la salud y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas (ver votos números 2018-13718, 2019-010710 y 2023-008201).
Por lo demás, también corresponde advertir que la decisión administrativa en cuestión debe estar sometida a controles de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, ponderando los derechos del legítimo propietario y los intereses generales de los munícipes del cantón y el medio ambiente ‒en beneficio del bien común ya no solo local, sino también nacional‒. Sobre el particular, llevan razón las autoridades informantes en el sentido de que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa, según corresponda.
Tomando en cuenta todos los factores examinados, concluye este Tribunal que la disposición impugnada no es por sí misma inconstitucional, pues no es una desaplicación automática de las zonificaciones establecidas en el plan regulador, sino que es una autorización excepcional para solucionar los supuestos de propiedades que están incluidas dentro de dos zonas diversas. Al respecto, la Sala hace suyas las conclusiones de la PGR en el sentido de que la disposición impugnada no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos y excepcionales en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas, procurando equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales.
Por lo tanto, lejos de lesionar los principios de equidad, razonabilidad y proporcionalidad, la norma ofrece una solución estas situaciones excepcionales en las que un mismo inmueble está afectado por dos zonificaciones diversas con la eventual imposibilidad de conciliar el uso para sacar algún beneficio de la propiedad privada, y se produzca un vaciamiento de ese derecho, lo que, como ya se examinó supra, sería inconstitucional por violación al art. 45 de la Constitución Política.
No obstante, en atención a los principios constitucionales de protección al medio ambiente, las explicaciones realizadas por las autoridades informantes y por seguridad jurídica, considera esta Sala que sí procede realizar una interpretación conforme en la línea de que la aplicación de la disposición impugnada por parte de las autoridades municipales no debe contrariar los criterios técnicos específicos que desaconsejen su autorización, ni desconocer normas de otra naturaleza y rango que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones que se hayan impuesto con el propósito de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por ejemplo, la Ley de Construcciones, Ley Forestal o la Ley de Aguas.
Lo anterior nuevamente a la luz de lo dispuesto en los arts. 21 y 50 constitucionales, de los cuales se ha derivado el principio precautorio que obliga a las administraciones públicas, incluida la municipal, a prevenir, anticipar y, si es preciso, rechazar autorizaciones a actividades o conductas que puedan amenazar o lesionar la salud de los munícipes o comprometer la integridad del medio ambiente.
Por lo tanto, esta Sala declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Corolario de las consideraciones realizadas, se impone desestimar los reproches de inconstitucionalidad.
Concretamente en lo relativo a la protección medio ambiente se desestima esta acción siempre y cuando la disposición se interprete y aplique en los términos de la parte dispositiva de esta sentencia.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción contra el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el Cantón de Belén, siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El magistrado Cruz Castro da razones diferentes respecto a los intereses difusos.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial.
Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Alejandro Delgado F.
Fernando Enrique Lara G.
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