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Res. 10760-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/04/2024
OutcomeResultado
The Chamber denied the action and upheld Executive Decree No. 43368-MINAE, concluding that the alleged constitutional defects in the expansion of Cocos Island National Park and creation of the marine management area were not established.La Sala declaró sin lugar la acción y mantuvo el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE al concluir que los vicios constitucionales alegados contra la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y la creación del área marina de manejo no fueron demostrados.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the constitutional challenge brought by three fishing associations against Executive Decree No. 43368-MINAE, which expanded Cocos Island National Park and created a marine management area. It held that describing the boundaries through UTM Zone 16 coordinates did not create legal uncertainty because affordable equipment capable of reading those coordinates exists. The Chamber also found no violation of legitimate expectations: fishing permit holders know that the sea is public-domain property and that the State may create or expand protected wildlife areas to safeguard the environmental right guaranteed by Article 50 of the Constitution. Moreover, the decree neither revoked licenses, concessions, or permits nor made all fishing activity impossible. The Chamber rejected the remaining claims concerning freedom of enterprise, employment, equality, and other rights because they lacked clear, precise, and concrete supporting arguments. It therefore concluded that the decree did not violate constitutional law on the grounds asserted by the fishing associations.La Sala Constitucional rechazó la acción interpuesta por tres asociaciones pesqueras contra el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE, que amplió el Parque Nacional Isla del Coco y creó un área marina de manejo. Determinó que el uso de coordenadas bajo la proyección UTM Zona 16 no producía incertidumbre jurídica, pues existen equipos accesibles capaces de interpretarlas. También descartó una lesión a la confianza legítima: quienes reciben permisos de pesca conocen el carácter demanial del mar y la potestad estatal de crear o ampliar áreas silvestres protegidas para tutelar el derecho al ambiente del artículo 50 constitucional. Además, el decreto no eliminó licencias, concesiones o permisos ni imposibilitó toda actividad pesquera. La Sala desestimó los restantes reclamos sobre libertad de empresa, trabajo, igualdad y otros derechos porque carecían de argumentos claros, precisos y concretos. En consecuencia, concluyó que el decreto no contravenía el Derecho de la Constitución en los términos alegados.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, this Court considers that, in the particular situation brought before it, there has been no violation of the principle of legitimate expectations. First, from the moment permits for fishing activities are granted, their beneficiaries know that the State owns public-domain property and may therefore modify the conditions under which the respective licenses are granted in order to provide greater protection—in this case, to the right to a healthy environment. Specifically, they cannot disregard the Executive Branch’s authority to create and expand protected wildlife areas; consequently, application of the principle of legitimate expectations cannot operate to the detriment of a constitutional and statutory power whose ultimate purpose is to guarantee the fundamental right established in Article 50 of the Constitution. If that power permits private property to be affected to safeguard the general interest, there is even less basis for alleging a violation of legitimate expectations when the protected wildlife area is expanded over property that is already in the public domain. Second, as the reporting authorities have indicated, the challenged decree does not make the fishing industry’s activity impossible. According to the information supplied to this Court, the licenses, concessions, and permits granted to interested parties have not been revoked, nor have individual situations of fishers been affected; they therefore retain stability in the “promise” made when those authorizations were granted. Thus, in the Constitutional Chamber’s judgment, the challenged decree does not violate the principle of legitimate expectations, and the action must be rejected on this ground. IX.—Conclusion. In view of the foregoing considerations, and because Executive Decree No. 43368-MINAE does not contravene constitutional law on the grounds asserted by the applicant associations, the constitutional challenge is denied. Therefore: The action is denied.Así las cosas, este Tribunal es del criterio de que, en la situación particular puesta bajo su conocimiento, no se ha dado ninguna vulneración del principio de confianza legítima toda vez que, en primer lugar, desde que se otorgan los permisos para actividades pesqueras, los beneficiarios tienen conocimiento de que el Estado es el titular de los bienes demaniales y, por tanto, en aras de brindar mayor protección -en este caso al derecho al ambiente- puede modificar las condiciones bajo las cuales se otorgan las licencias respectivas. Específicamente en este caso, no pueden ignorar que el Poder Ejecutivo tiene la potestad de crear y ampliar áreas silvestres protegidas; consecuentemente, la aplicación del principio de confianza legítima no podría ir en detrimento de una potestad constitucional y legal que tiene como fin último garantizar el derecho fundamental dispuesto en el artículo 50 constitucional. Tómese en cuenta que si tal potestad permite la afectación de propiedades privadas para garantizar el interés general, con mayor razón no es posible alegar vulneración al principio de confianza legítima cuando la ampliación del área silvestre protegida opera sobre un bien que ya, de por sí, es de carácter demanial. En segundo lugar, debe aclararse -conforme se ha indicado por las autoridades informantes- que el decreto cuestionado no imposibilita la actividad que desarrolla la industria pesquera y según se ha informado a este Tribunal, las licencias, concesiones y permisos que se hayan otorgado a los interesados, no han sido eliminadas ni se están afectando situaciones particulares de los pescadores por lo que cuentan con estabilidad en la “promesa” que se les hizo al otorgarles tales autorizaciones. De este modo, en criterio de esta Sala Constitucional, no hay vulneración alguna al principio de confianza legítima con el decreto impugnado y por ello la acción debe ser rechazada en cuanto a este extremo. IX.- Conclusión. En mérito de las anteriores consideraciones, por estimarse que el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE no contraviene el Derecho de la Constitución en los términos en que lo alegan las asociaciones accionantes, la acción de inconstitucionalidad se declara sin lugar. Por tanto: Se declara sin lugar la acción.-
Pull quotesCitas destacadas
"En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa."
"In summary, the principle of legitimate expectations rests on the premise that citizens act in reliance on the correctness of their conduct because the Administration’s constant and stable behavior over time reasonably creates that expectation."
Considerando VII
"En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa."
Considerando VII
"Así las cosas, la confianza legítima ha de entenderse como la expectativa cierta de que una situación jurídica o material, abordada de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente aceptable que legitime su variación."
"Accordingly, legitimate expectations must be understood as the definite expectation that a legal or factual situation treated in a particular manner in the past will not receive extremely unequal treatment in a later period, unless a constitutionally acceptable reason justifies the change."
Considerando VII
"Así las cosas, la confianza legítima ha de entenderse como la expectativa cierta de que una situación jurídica o material, abordada de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente aceptable que legitime su variación."
Considerando VII
"para que este Tribunal tenga por configurada una infracción a la Constitución Política y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda."
"For this Court to find a violation of the Constitution and declare the challenged rule or act unconstitutional, with its resulting annulment and removal from the legal system, the party bringing the constitutional action bears the burden of showing how the provision violates constitutional law and why the claim should be upheld."
Considerando VIII
"para que este Tribunal tenga por configurada una infracción a la Constitución Política y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda."
Considerando VIII
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Document Review Decision No. 2024010760 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine twenty a.m. on veinticuatro de abril de dos mil veinticuatro.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre01 001], of legal age, holder of identification card [CED01], in his capacity as representative of the Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera; [Nombre01 003], of legal age, holder of identification card number [CED02], as representative of the Asociación Pescadores de Palangre de Cuajiniquil; and [Nombre01 005], of legal age, holder of identification card number [Valor 003], representing the Asociación de Pescadores Artesanales de Puntarenas, seeking a declaration that Executive Decree No. 43368-MINAE, entitled “Amendment Expanding the Boundaries of Parque Nacional Isla del Coco, Creating Área Marina de Manejo Montes Submarinos and Regionalizing the Ministerio de Ambiente y Energía, and Amending the Regulations to the Ley de Biodiversidad,” is unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 11, 28, 33, 34, 45, 46, and 50 of the Political Constitution, as well as to the constitutional principles of regulatory authority (potestad reglamentaria), statutory reservation (reserva legal), freedom of enterprise (libre empresa), the right to work (derecho al trabajo), presumption of innocence (inocencia), legality (legalidad), reasonableness (razonabilidad), legitimate expectations (confianza legítima), and pro homine.
Also participating in the proceedings were the representative of the Procuraduría General de la República, the Ministra de la Presidencia, the Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
Findings:
They state that it follows from the challenged regulations that the prohibition concerning the National Park is valid and effective, while the prohibition established in relation to the Bicentennial Area will enter into force 24 months after publication of the decree; nevertheless, they allege that, with respect to both areas, an unforgivable and insurmountable “technical error” was committed because the extent of each is expressed using the UTM Zone 16 cartographic projection, CR-SIRGAS Datum, even though that cartographic methodology is not applicable within the national maritime territory. They indicate that the aforementioned technical problem was noted by various public- and private-sector actors and that, in this regard, not only did the Chambers emphatically call attention to the defect described, but INCOPESCA itself, through Board of Directors Resolution AJDIP/052-2022 of 23 de febrero de 2022, warned of the errors in the provision.
They allege that, as with this defect, the absence of sectoral consultation (consulta sectorial) during the process of drafting the provision was noted by state bodies and, specifically, by the ombudsman through intervention record No. 364135-2021-RI of 7 de febrero de 2022. They consider that the technical incompetence with which the provision was issued violates several constitutional and statutory precepts, most notably the principle of legal certainty (seguridad jurídica), because the content of the provision is unintelligible. They further argue that, considering the significant restriction the provision imposes on rights and freedoms, the lack of meaningful public consultation (consulta pública) also violates the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad). They contend that this dispute raises an issue of the utmost importance from a constitutional perspective and, even more so, from a socioeconomic standpoint, because the challenged governmental conduct infringes both first-generation human rights and third-generation rights; consequently, it violates not only several civil and political rights but also the rights of peoples or solidarity rights.
They argue that the case under review involves an infringement of the fundamental rights of several groups through administrative acts of general scope (actos administrativos de alcance general); formal acts of the Executive Branch that ultimately violate the substantive-rights portion of the Constitution, and therefore the purpose of these proceedings is to obtain a declaration that the Executive Branch issued a decree harmful to fundamental rights. They explain that Costa Rica made the political decision to join a “club” of staunchly environmentalist countries and not only decided to become part of that select group, but also to chair that organization, within which a proposal was made to protect 30% of the world’s seas, and Costa Rica offered to protect its seas even to the detriment of unequivocal technical standards and the interests of persons who depend on the sea. They argue that the Executive Branch subsequently decided to implement that political decision through a decree rather than a statute or even a convention, which would have been logical; political necessity was placed ahead of science and the common good, and the challenged decree was issued in great haste but without any consultation, essentially increasing the protected portion of the seas from 2% to 30%, without conducting technical studies using updated data.
They complain that there is a lack of scientific support and, moreover, that the decree has no democratic legitimacy whatsoever because, as the Defensoría stated, it arose not from dialogue but from authoritarian imposition. They contend that the most serious problem is that the provision not only contained procedural errors but also, when establishing the cartographic boundaries of the new and expanded National Park and of the Bicentennial Area zone, used cartographic terminology or a projection that no one in Costa Rica’s maritime sector understands, knows, or endorses, aggravated by the fact that failure to comply with that decree entails criminal penalties; that is, if a fisher enters Parque Nacional Isla del Coco and fishes there, the fisher will commit a criminal offense as well as an administrative violation (injusto administrativo). They consider that the impossibility of determining whether their commercial activity is lawful plainly entails serious constitutional defects and, in this regard, offer as an example the establishment in Costa Rica of a road-speed limit measured in yards per second rather than kilometers per hour: obviously, no motor vehicle has a speedometer operating in those units, performing the conversion mentally requires certain knowledge, and people are not accustomed to that system.
The situation under the challenged regulations is exactly that absurd, but in the nautical context. They state that, as a trade association, their commercial interests will be diminished by the environmental-protection provision; nevertheless, they do not seek to weigh the value of the seas against the hunger of an impoverished people, but merely to challenge poor regulatory drafting (técnica normativa) that they believe results in the violation of fundamental rights. They also allege a violation of the right to consultation during the rulemaking process because a pro homine application of Articles 11, 27, and 30 of the constitutional text gives rise to a duty of the Executive Branch to consult broadly, effectively, and participatively with communities affected by the issuance of an environmental provision. They note that this precept, which is only tentatively beginning to appear in domestic law, has already undergone extensive development in International Human Rights Law.
They also allege a violation of the constitutional principles of reasonableness and rationality (principio de razonabilidad y racionalidad constitucional) regarding the purely technical aspects of the matter addressed. They argue that the expert study emphatically concludes that the decree cannot be applied in practice because it violates technical standards and disregards the actual navigation equipment available in the country, thereby infringing the constitutional principle of reasonableness; these technical errors appear in both Article 1 and Article 3 of the challenged decree. They state that this is extremely serious because fishing in these restricted areas may result in criminal, administrative, and civil consequences. They consider it highly dangerous to leave penalty provisions (tipos sancionatorios) open-ended and incomplete because of poor regulatory drafting, and they believe that this fact alone violates the general right to freedom derived from Article 28 of the Constitution, as well as the principle of legality in criminal matters (legalidad criminal).
They state that Articles 1 and 3 establish the boundaries of the restricted fishing areas and form the core of the decree; those provisions will be subjected to a reasonableness review (juicio de razonabilidad). They consider that the objective of the provision is unlawful and contains defects of legality (juridicidad) in its purposive dimension because it seeks to adopt international commitments through an executive decree, which violates the statutory-reservation principle (principio de reserva legal); moreover, it is technically unworkable for it to create open-ended penalty provisions, a problem compounded by the fact that the interested sectors were never informed or consulted. They further state that there is no need to protect 30% of the seas: it could have been 20%, just as it could have been 80%, but no demonstrated need exists to protect 30% of the seas, nor has it been established that this was the area requiring protection.
Why not the North Pacific? Why not the Caribbean? Why not the South Pacific? They believe that what occurred was an arbitrary political decision regarding the percentage and location of the protected seas. They add that suitability (idoneidad) has not been established either, because if the intention was to protect 30% of the seas and the area near Isla del Coco was chosen for that purpose, the decree issued was qualitatively useless: the reference points provided in the challenged decree make it impossible to determine where the restricted area begins and ends. The provision thus becomes ineffective because no one will be able to comply with the restrictions in that area and, conversely, people will refrain from fishing in areas that are not closed. They consider that the lack of technical rigor with which the matter was regulated resulted in an unsuitable regulation, with no qualitative fit between means and ends.
In addition, they state that the adopted measure is disproportionate insofar as criminal and administrative penalties may result from the deficient regulation of the subject that was intended to be governed. They also allege a violation of the right to legitimate expectations (confianza legítima), and although they understand that no one has a right to the immutability of the legal system, it is equally true that it is impermissible to cause citizens to incur a series of expenses and investments to undertake a lawful activity and then, suddenly and without warning, render that activity financially unviable by legal means. They explain that this is what occurred in the present case, because the members of the organizations they represent incurred costly investments to obtain state and municipal approval for their activities; however, the challenged regulations place their assets and legitimate expectations at risk.
In addition, they state that supply chains, employees, suppliers, and others are threatened by the decree they challenge. They state that the breach of the principle of interest (principio de interés) not only gives rise to compensation under Article 194 of the Ley General de la Administración Pública, but also allows this Chamber to invalidate the new provision or at least issue a conforming interpretation (interpretación conforme) that restores the constitutional order that was disrupted. Name02 that a breach of the principle of legitimate expectations is also established by the existence of these imprecise and unclear regulations, even though a criminal penalty may result from them. They recall that democratic states are founded on the presumption of legal certainty, clarity of regulations, and foreseeability of legal consequences, but none of these is present in this particular case because of the technical errors they believe are contained in the regulations they challenge.
They conclude by requesting that the decree challenged herein be set aside as unconstitutional and that the Executive Branch be ordered to issue new regulations that comply with technical parameters and conduct the appropriate consultations in accordance with the body of constitutional law.
Regarding the standing (legitimación) of the petitioners: it states that, because contentious-administrative proceeding No. 22-3179-1027-CA remains pending, in which the petitioner associations seek to nullify Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE and in which the unconstitutionality of the provision was invoked as a reasonable means of protecting the right or interest they consider infringed, they do have the indirect standing provided for in article 75, first paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional to bring this action.
Regarding the allegations concerning violation of the right to consultation: it states that, in connection with the consultation process for the challenged decree, the Sala Constitucional previously ruled on the matter in several amparo proceedings (recursos de amparo) filed by different stakeholders in the fishing sector. In this regard, it notes that, for example, in response to an amparo proceeding filed by the Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera and based on the report submitted by the Ministerio de Ambiente y Energía, the Sala was able to verify the existence of a consultation process; and, in response to the request that a new consultation be ordered in which various fishermen’s organizations would be allowed to participate, this Tribunal stated that such claims should be brought before the ordinary courts (vía jurisdiccional ordinaria), and the proceeding was therefore dismissed with respect to that grievance (judgment No. 2021-021934 at 9 hours 50 minutes on 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751).
It states that, in another amparo proceeding brought by the Cámara Nacional de la Industria Palangrera and the Cámara Artesanal de Pescadores, in which they alleged that they had not been informed of the consultation process for the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo de Montes Submarinos and had not received a formal invitation despite recommendations from other entities, the Sala stated that it lacked jurisdiction to determine a priori which organizations must participate in MINAE consultation processes concerning their interests. It further stated that determining whether various organizations should be included in those processes was a matter beyond the scope of this Sala’s jurisdiction and that the petitioners should therefore raise their objections and pursue the appropriate remedies before the respondent authorities themselves or in the competent judicial forum (vía jurisdiccional competente), where they could fully litigate the merits of the matter and assert their claims.
Likewise, this Tribunal stated that it lacked jurisdiction to annul the participatory process conducted by MINAE on the ground that it contained defects, since that issue properly belonged before the corresponding administrative or judicial forum. It emphasized that, in any event, the record showed that, since 6 de julio de 2021, MINAE had invited several chambers to participate in the consultation for the Fishing/Tourism Productive Economic sector and that the Ministry had also informed them that they could access the information made available to the public and that, if they wished to participate in the process, they were required to request participation from the appropriate authorities (see judgment No. 2021-021939 at 9 hours 50 minutes on 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798). It states that, regarding the allegation now raised in this action that no consultation process was conducted and that the entities represented by the petitioners did not learn of the content of the provision until it was published, the Procuraduría takes the position that it is unnecessary to conduct a substantive analysis of the claimed public participation in environmental decision-making because, as the Sala stated in the cited precedents and as shown in the administrative record (expediente administrativo) for Decreto Ejecutivo No.43368-MINAE, its issuance involved an extensive public participation and consultation process, and allegations relating to the right of public participation must be brought before the ordinary courts.
In addition, it notes that the Technical Report entitled “Propuesta de creación, ampliación y cambio de categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas del Área de Conservación Marina Cocos según lo dispuesto en los artículos 71 y 72 del reglamento a la ley de biodiversidad N° 7788 y el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente N°7554,” contained in the administrative record (Volume IV of the record, pages 1536 to 1640), details the methodology followed for the consultation process, what that process entailed, and the results of its implementation. It states that the documentary support for the entire procedure explained and detailed in that report appears in Volume III of the record, which contains the minutes of all consultation sessions held, the official written responses to the inquiries submitted, invitations, notices, attendance lists, among other materials. It notes that, according to that report, the general methodological framework for the sectoral consultation process was developed by the Monitoring Commission created by resolution No. 001-D-ACMC-2017, composed of officials from Área de Conservación Marina Cocos (ACMC), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Fundación Amigos Isla del Coco (FAICO), and MINAE authorities.
The process began in marzo de 2021 through a ministerial directive sent to the various stakeholders identified as interested in participating in the consultation process. It adds that consultation on the initiative was planned and conducted as a four-stage process: a) exploratory stage; b) multisectoral consultation stage; c) in-depth multisectoral consultation stage; and d) open, public, virtual consultation. a) During the first stage (exploratory), exploratory interviews and meetings were held with various groups (government institutions, academia and civil society, and the productive sector), thereby establishing the feasibility of the dialogue process and the roadmap to be followed.
It notes that, although the sessions were scheduled, the process was made more flexible and the number of sessions was increased to ensure broad and adequate participation by the sectors. It reports that dialogue and consultation sessions were held with various stakeholders from the institutional sector (INCOPESCA, División Marítima Portuaria, Servicio Nacional de Guardacostas, Consejo Regional del Área de Conservación Marina Cocos, Instituto Costarricense de Turismo); NGOs and academia (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Conservación Internacional, Asociación Costa Rica por Siempre, Fins Attached, Turtle Island Restoration Network, Fundación Amigos de la Isla del Coco, Fundación Pacífico, Misión Tiburón, Mar Viva, Fins Attached, CREMA); and the productive economic sector (Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, Cámara de Pescadores de Guanacaste, Federación Costarricense de Pesca Deportiva, Diócesis Puntarenas, Asociación Cámara Pescadores de Quepos).
It states that, subsequently, taking the fishing sector’s interest into consideration, two additional sessions were held: one with the fishing sector for the purpose of considering the information to be provided regarding fishing activity in order to improve the proposal; and another with a group of experts to obtain their technical feedback concerning the analysis of scenarios related to the expansion of the Parque Nacional and the Área Marina. It states that, during each consultation session, all questions and observations considered relevant were raised and recorded, together with the answers provided, in the minutes of each session. In addition, a document entitled “Detalle General de Consultas de las Mesas Sectoriales” was prepared, detailing every question or observation raised by each sector and the technical response issued by MINAE. It asserts that the process yielded new data supplied by INCOPESCA regarding the activities of the longline fishing sector, specifically concerning fishing sets, heat maps, and the location and movement of longline vessels.
That information was technically analyzed and, as a result, the proposal’s priority sites were changed. It notes that the recommendations of the NGO and academic sector were also considered, resulting in a change to the orientation of the original polygon to facilitate connectivity through the seamounts with Islas Galápagos. It states that the input received during the sessions was used to reformulate the scenario initially proposed and was presented as progress at the plenary feedback session, where the results of the consultation process and the technical progress of the expansion proposal were presented. A session was also held with technical experts to review the map presented at the feedback session and to compile the analysis and data provided by participating stakeholders during the respective sessions. It reports that the results were systematized in written records and processed by a technical team composed of ACMC-SINAC and MINAE officials, with support from technical consultants specializing in biology and geographic information systems analysis, and were subsequently incorporated into the proposal according to the technical relevance of the information.
It states that these consultation roundtables examined alternatives for achieving 30% ocean protection, governance mechanisms for developing management plans (planes de manejo), the Costa Rican State’s capacity to manage an area of the proposed size, the benefits and public value of the expansion, matters associated with the technical tool used for the prioritization analysis of the proposed zoning (zonificación), the evolution of the consultation methodology, the economic cost of the proposed expansion to users, and scientific uncertainty in the prioritization analysis of the proposed zoning, among other topics. It asserts that these sessions made it possible to explain the technical bases underpinning the expansion, present the map resulting from the consultation process conducted up to that point, and broaden the participation of the organized fishing sector by including new stakeholders who had identified themselves as interested parties.
It maintains that, based on all the foregoing—which may be expanded upon and described in detail through the supporting documentation contained in Tomo III of the administrative record (expediente administrativo)—it is evident that the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos, now Área Marina del Bicentenario, was not an arbitrary or unexpected decision by the Poder Ejecutivo, but rather the result of an extensive public consultation process in which the productive fishing sector participated and during which numerous contributions, comments, and observations were presented, resulting in a final proposal. It contends that, accordingly, although this type of claim must, pursuant to the Sala Constitucional’s rulings, be raised before the ordinary courts (jurisdicción ordinaria), no violation of articles 11, 27 and 30 of the Constitución Política is established, contrary to the claimant associations’ allegations.
Regarding the allegations concerning violation of the principles of reasonableness and rationality: it states that, in the opinion of the Procuraduría General, the reasons why the claimants believe that the principle of reasonableness has been violated are purely technical, because they challenge the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina del Bicentenario as an arbitrary decision by the Poder Ejecutivo that lacked supporting technical justification and further contend that, when the challenged decree was issued, a serious technical error was made in determining the coordinates used to geographically delimit the areas. It indicates that, in this regard, it must be taken into account that, on other occasions, the Sala Constitucional has held that it is not its role to review the technical criteria underlying a specific regulation or to determine whether the requirements or technical aspects contained in a provision are correct (see judgments No. 2017-018360 of 10 horas 40 minutos on 15 de noviembre de 2017, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-748547 and 2007-014948 of 14 horas 58 minutos on 16 de octubre de 2007, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-390985).
It adds that the Procuraduría, in its capacity as legal adviser, likewise cannot address the content of the technical studies underpinning a provision or review strictly technical aspects contained therein. However, when analyzing a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) such as this one in light of the alleged violation of the principle of reasonableness, it may analyze and determine whether the challenged regulation has technical justification. Specifically, regarding the principle of reasonableness in environmental matters, it contends that the Sala has held that this principle “requires that the regulations issued concerning this subject matter be duly supported by serious technical studies...” (see judgment No. 7294-1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653). It indicates that, precisely pursuant to article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of 4 de octubre de 1995 and article 58 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of 30 de abril de 1998, the creation, modification, and expansion of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) require technical studies that justify the need to create, modify, or expand the protected wilderness area and that also determine which management category (categoría de manejo) is most appropriate for achieving the intended conservation objectives.
It indicates that the Sala Constitucional has endorsed both the need to justify the creation, modification, and expansion of protected wilderness areas through technical studies and the authority conferred upon the Poder Ejecutivo by articles 32 and 36 of the Ley Orgánica del Ambiente to create protected wilderness areas—authority whose ultimate purpose is, moreover, to give effect to the right to a healthy and ecologically balanced environment. It maintains that, for this reason, the issuance of the challenged decree did not violate the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), as the claimant associations allege, because the Poder Ejecutivo is legally and constitutionally empowered to create or, as in this case, expand protected wilderness areas. It adds that, specifically regarding the legitimacy of the expansion of Parque Nacional Isla del Coco by the Poder Ejecutivo, the Sala Constitucional has already stated:
“Along these lines, because this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—extending them fifteen kilometers over the sea, measured from the low-water line (línea de bajamar) of the coast, it is important to determine that it did so in the full exercise of its legal and constitutional powers, since the area is a public-domain asset (bien demanial). Thus, the concept of territorial sea (Mar territorial) has evolved within the movement to codify customary international law, particularly for national-security and economic reasons, and has come to be regarded as a public-domain asset, that is, public property and therefore property of the State. Accordingly, domestic legislation—whether the constitutions of each country or special statutes—and international legislation—the various international conventions concluded concerning the Law of the Sea—are not incompatible in any respect; rather, there is complete historical and logical harmony between them.
(…)
III.In light of the foregoing, given that the territorial sea extends twelve miles and the boundary of Parque Nacional Isla del Coco extends up to fifteen kilometers measured from the low-water line of the coast (article 1 of the challenged decree), that extension is understood to cover 9.37 miles of the territorial sea, without even reaching the outer boundary of that zone; that is, it extends over a public-domain or public asset over which the State has full authority, particularly when the protection of our country’s natural resources is involved—an asset over which neither the claimant nor any private individual has any right, whether of possession, exploitation, and much less ownership” (see judgment No. 5399-1993 of 14 horas 39 minutos on 26 de octubre de 1993, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-80796) (boldface added).
In addition to the foregoing, it states that, for the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and the Marine Management Area (Área Marina de Manejo), the Executive Branch had technical studies justifying the decision adopted, as was recorded in the recitals (considerandos) of the challenged decree; moreover, the entire technical basis for the regulation is contained in the administrative record. It reiterates that the technical basis of the proposal was extensively discussed during the consultation process that was conducted, and the final technical result was set forth in the Technical Report entitled “Proposal for the creation, expansion, and change of management category of the protected wild areas (áreas silvestres protegidas) of Área de Conservación Marina Cocos, pursuant to Articles 71 and 72 of the regulations to Biodiversity Law No. 7788 and Article 36 of Organic Environmental Law No. 7554” (Volume IV of the record, pages 1536 to 1640).
It states that it is therefore possible to verify that a technical basis does exist establishing the need and importance of protecting the natural resources present in the area and, consequently, justifying the decision adopted; in any event, this was made clear by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment No. 2021-021996 at 9:50 a.m. on October 1, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820). It adds that it must not be forgotten that, in addition to that technical basis, the expansion of the protected areas ordered in the challenged decree is justified by the 30x30 initiative of the High Ambition Coalition (an intergovernmental group of more than 70 countries co-chaired by Costa Rica, Francia, and the Reino Unido, which advocates for a global agreement for nature and people whose primary objective is to protect at least 30 percent of the world’s land and oceans by 2030), as well as by other international instruments such as the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (ratified through Law No. 3763 of October 19, 1966) and the Convention on Biological Diversity and its annexes (ratified through Law No. 7416 of June 30, 1994), which recognize the need for States to establish protected natural areas.
It argues that, because the need to protect highly important natural areas and marine ecosystems has been technically established, merely economic interests opposing the initiative cannot prevail and, in this regard, recalls that the Constitutional Chamber has stated:
“…it is necessary to clarify that, according to the case law of this Chamber, the right to the environment cannot yield to economic considerations, because it is a non-property right of unquestionable importance not only to the country’s current inhabitants, but also to successive generations.
(…)
In summary, the Administration must promote the sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment or the heritage to which present and future generations are entitled, and without yielding to economic considerations” (see judgment No.2019-017397 at 12:54 p.m. on September 11, 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947034).
It adds that the decision adopted in the challenged regulation is also justified by the fact that protecting these marine areas entails protecting breeding grounds for commercial species; therefore, the purpose of expanding the protected areas is not merely conservationist, as the measure would also produce beneficial results for the fishing sector. It states that, on the basis of the foregoing, although the Constitutional Chamber held in the aforementioned judgment No. 2021-021996—previously cited—that any potential harm resulting from the reduction of fishing areas constitutes a matter of ordinary legality beyond its jurisdiction, it must be noted that measures of this kind seek to ensure the rational use of natural resources and sustainable development. It recalls that the Opinion of the Scientific and Technical Coordination Commission of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura on the proposal to expand Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos stated:
“With regard to the social benefit to the fishing sector, the existence of the purse-seine exclusion zone could enable the longline sector to increase its productivity in harvesting tuna, which could significantly increase the financial returns of Costa Rican longline fleets operating outside the protected areas.
(…)
The proposal to expand the areas of PNIC and AMM-MS entails a process of consolidating scientific information that makes it possible to identify their role as systems of great value because of their ecosystem services (servicios ecosistémicos): breeding and feeding grounds for species of high commercial value, refuge and cleaning areas for vulnerable species, promotion of sustainable tourism, among others. Appropriate management will make it possible to improve the management and conservation of the associated marine and fisheries resources in order to foster management for the benefit of future generations” (pp. 30-31, pages 1700-1701 of the administrative record).
It indicates that, in relation to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), the petitioner associations contend that the decree is an unsuitable regulation and lacks practical utility because the boundaries of the protected areas are defined using geographic coordinates and projections that prevent the exact location of those areas from being determined. In this regard, it states that this alleged technical error is plainly a matter of ordinary legality that cannot be analyzed or resolved by the Constitutional Chamber; nevertheless, it argues that the State’s response in contentious-administrative proceeding No. 22-3179-1027-CA, identified as the predicate matter for this action, included a technical report from Instituto Geográfico Nacional—also attached to this action—which refutes the alleged errors. It states in this regard that the technical opinion of Instituto Geográfico Nacional has established that the boundaries and location of the protected areas can be determined from the demarcation established by the decree and that this location can be determined using the basic navigation instruments already available aboard the vessels. Accordingly, all the adverse effects that the petitioners allege would result from the purported technical error are ruled out.
Regarding the allegations concerning violation of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima): the petitioners allege that the challenged regulation suddenly rendered their line of business financially unviable because, due to the regulation’s technical error in geographically delimiting the expansion areas, it is necessary to acquire other equipment compatible with the regulation. It states that this allegation is refuted by the aforementioned technical report issued by Instituto Geográfico Nacional, which demonstrated that the protected areas can be located precisely using the basic navigation instruments already available to the fishing sector. It indicates that, concerning the principle of legitimate expectations, the Chamber has held:
“In summary, the principle of legitimate expectations rests on the premise that citizens act in reliance on the correctness of their conduct because the Administration’s consistent and stable course of conduct over time reasonably creates such an expectation; stated differently, the Administration has issued outward indications that have guided citizens toward a particular course of conduct and have led them to trust in good faith that such a situation will persist” (see judgment No. 2016-008000 at 11:52 a.m. on June 10, 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-684443).
It states that, accordingly, the principle of legitimate expectations is inapplicable to the specific situation challenged in the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), because the challenged regulation has in no way caused fishing licenses or other permits authorizing the fishing industry to become ineffective; that is, the regulation does not preclude fishing-industry activity, since what it did was expand certain protected wild areas subject to particular fishing restrictions with which those engaged in that activity must comply. It should be recalled that the Constitutional Chamber has recognized the Executive Branch’s authority to create and expand protected wild areas; consequently, application of the principle of legitimate expectations cannot undermine a constitutional and statutory authority whose ultimate purpose is to guarantee the fundamental right established in Article 50 of the Constitution.
It adds that, if this authority—against which the principle of legitimate expectations cannot be asserted—allows private property to be affected in order to safeguard the general interest, there is all the more reason why that principle cannot be invoked in a case such as this one, in which the expansion of the protected wild area applies to property that is already part of the public domain (bien de carácter demanial). Therefore, it states that although the challenged regulation does not preclude fishing-industry activity, the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and the Área Marina de Manejo constitutes the exercise of a constitutionally valid public authority intended to safeguard the general interest; consequently, the measure adopted does not violate the principle of legitimate expectations.
Regarding the remaining isolated allegations: according to the petitioners, the challenged Decree violates the right to freedom of enterprise, the right to work, the presumption of innocence, the pro homine principle, the right to equality, the right to social and economic well-being, and other human rights, such as civil and political rights and the rights of peoples or solidarity rights; however, in the opinion of the Procuraduría, no argument has been presented explaining why those rights are deemed to have been violated and, therefore, it is not possible to rule on them. In that regard, it recalls that, in accordance with what the Constitutional Chamber has termed the burden of argumentation (carga de la argumentación), “…a person who brings an action of unconstitutionality bears the burden of demonstrating how that provision infringes a constitutional rule or principle and must also state why the claim should be upheld” (see judgment No. 2014-004239 at 4:00 p.m. on March 26, 2014, ).
This means that “if an action is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, the petitioner must advance arguments capable of establishing its unconstitutionality” (see judgment No. 2021-019041 at 9:20 a.m. on August 25, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1047043).
The Procuraduría concludes by stating that, based on all the foregoing and in its capacity as advisory body to the Constitutional Chamber, the action must be dismissed because the challenged regulation is not considered to violate Constitutional Law (Derecho de la Constitución) in the manner alleged.
They state that all sectors—including the economic and productive sector—were invited sufficiently in advance to allow them adequate time to review and analyze all the documentation comprising the record. They add that, with respect to the invited sectors, during each consultation session every sector raised all questions and observations it considered pertinent, all of which were recorded in the minutes of each session. They indicate that it is not true that the challenged regulations violate the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), noting in this regard that the Sala Constitucional so held in the various amparo proceedings (recursos de amparo) that were filed.
Regarding the right to information, consultation, and public participation in the drafting of Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE: they state that, in judgment No. 2021-021934 at 9 hours 50 minutes on October 1, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, the Sala Constitucional found it inadmissible to assess whether the rights of the petitioning associations to participate and be consulted had been violated in the consultation process at issue, and stated that determining “whether or not various organizations should be included in the consultation process in which they have an interest involves matters outside the scope of this Chamber’s jurisdiction,” as does “annulling the participatory process developed by MINAE on the ground that it contains defects.” They further add that the Chamber has repeatedly held in its case law that failure to comply with the consultation mechanism established in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a matter of ordinary legality (diferendo de legalidad) (see judgment No. 2017-017950 at 10 hours 31 minutes on November 8, 2017, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-752230); consequently, they reiterate that assessment of this issue would fall not within the jurisdiction of the Sala Constitucional but within the contentious-administrative jurisdiction (vía de lo contencioso-administrativo), where the same petitioning associations have already asserted their claim for annulment on grounds of legality in terms identical to those raised in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
They state that, regarding the alleged infringement of the rights to information, participation, and consultation, the petitioners do not set out their arguments clearly and precisely, nor do they demonstrate how and when those rights were violated. They state that the petitioners also fail to mention that the Sala Constitucional has repeatedly found that the fishing sector—including the petitioning associations—did not suffer a violation of its right to participate in the consultation and information process, and that the Tribunal Constitucional also deemed it proven that the fishing sector and the petitioners were invited to participate in the consultation process and that information concerning the expansion process for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos was available to any person or sector interested in the process (see judgments No. 2021-021934 at 9 hours 50 minutes on October 01, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, No. 2021-021939 at 9 hours 50 minutes on October 01, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798, No. 2021-021996 at 9 hours 50 minutes on October 01, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820 and No. 2021-021466 at 9 hours 15 minutes on September 24, 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053022). They consider that, for this reason, those arguments are inadmissible because they concern matters of ordinary legality, and they request that they be so declared.
Regarding the right of access to public information (derecho de acceso a la información pública): they state that the promulgation of Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE guaranteed the right to citizen participation (derecho de participación ciudadana), the right to consultation (derecho a la consulta), and access to information, which, as already noted, was even confirmed on several occasions by the Sala Constitucional in the various amparo proceedings (amparos) that were filed, in which it was demonstrated that the State provided the means to ensure that the opinions, observations, and questions of the fishing sector were heard and addressed, even making modifications during the process based on observations submitted in that regard. Nombre02 that, in the exercise and fulfillment of a duty of active transparency (transparencia activa), the Administration, on its own initiative, shared the case files (expedientes) containing the studies for the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo del Bicentenario, as well as information regarding the consultation process and the case file for the process of determining the technical, scientific, social, financial, and legal feasibility of that expansion, all of which would allow any interested party and the petitioner associations to exercise the other rights related to access to information.
They indicate that all of this was deemed proven by the Sala Constitucional in proven fact “s” of the aforementioned resolution No. 2021-021939, according to which, since 23 de junio de 2021, “information concerning the expansion process for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos has been available to any person or sector with an interest in the process and may be found at https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica”; they note that this information remains available at the following link: . They add that, in addition to making the consultation process and other information relevant to the promulgation of Decreto No. 43368-MINAE transparent, free of charge, and accessible to any interested party, in the particular case of Cámara Nacional de Industria Palangrera, the authorities provided it with the website address for accessing that information on at least seven occasions (official communications DM-0603- 2021, DM-0653- 2021, DM-0772-2021, DM-0773-2021, DM-0776-2021, DM-0797-2021 and DM-0810-2021); this information supports the conclusion that the expansion process for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos was conducted publicly and on equal terms for any person or sector with an interest in the process, which was also confirmed in judgment No. 2021-021934, cited extensively above.
They consider that, contrary to the petitioner associations’ assertions, during the process of promulgating the challenged decree (decreto impugnado), the Administration did guarantee the right of access to information transparently, promptly, and effectively; therefore, the petitioners’ allegation in this regard is unfounded.
Regarding the alleged violation of the right to consultation and participation: they reiterate that, contrary to the petitioner associations’ assertions, the consultation process for the promulgation of decreto No. 43368-MINAE guaranteed the participation and consultation of the longline fishing sector and, as has been noted, the Sala Constitucional so held when it dismissed claims brought by some of the petitioners herein concerning the alleged failure to consider longline-sector organizations during the consultation process, as occurred, for example, in the repeatedly cited judgment No. 2021-021939-2021. Nombre02 that the Sala Constitucional even deemed it a proven fact that MINAE was willing to facilitate the participation of fishing-sector organizations that, although not initially invited, requested to be included in the process. They state that, in addition to the foregoing, the Office of the Ministra de Ambiente y Energía issued notices and invitations to the following organizations representing the fishing sector: Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, Cámara de Pescadores de Guanacaste, Federación Costarricense de Pesca Deportiva, Diócesis Puntarenas and Asociación Cámara Pescadores de Quepos.
They indicate that, with the exception of one invitation, all invitations were sent 15 days in advance, requesting the appointment of two representatives; the organizations were also provided with the link to the documentation containing the studies conducted for preparation of the proposal: https://drive.google.com/drive/folders/1MQb3jpuqakCIT6jrpX2A_V97C2OOFmJP. They state that the session was scheduled for 22 de julio de 2021 from 9:00 am to 4:00 pm at Hotel Punta Leona, Puntarenas, so that the fishing-sector representatives had at least 15 days to review the information concerning the expansion in detail and thereby participate on an informed basis. They state that, as specified in the invitation, on 22 de julio de 2021 a consultation session was held with the productive economic sector concerning the “technical, scientific, social, financial, and legal feasibility of possible changes and/or modifications to the marine protected areas (áreas marinas protegidas) of Área de Conservación Marina Cocos,” with representatives of the Defensoría de los Habitantes participating as observers (see folios 918 to 938, images 245 to 265, Volume III of the administrative record (expediente administrativo), as well as the attendance sheet appearing at folios 941 and 942—images 268 to 269, Volume III of the administrative record).
They indicate that the sector’s questions and opinions regarding the proposal were heard during that activity, but also that such activities were not limited to the scheduled sessions for which there had been agreement; even before the first session, the Office of the Ministra of MINAE responded to inquiries from the productive economic sector. Nombre02 that, being aware of difficulties arising during the session of 22 de julio, an additional consultation session was held with the fishing sector on 19 agosto 2021 (see the verbatim transcript appearing at folios 999 to 1056, images 326 to 384, Volume III of the administrative record). They state that representatives of the longline fishing sector, INCOPESCA, and the Defensoría de los Habitantes also participated on that occasion, along with some of the petitioner associations herein; during that session, the participants were informed that its objective was “to provide a forum for receiving and understanding the fishing sector’s traditional knowledge and its input and proposals for improving the proposed expansion map for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos.” The importance of obtaining their agreement at that same time to reach consensus on the session agenda was also mentioned, emphasizing that, together with the information concerning longline fishing provided by INCOPESCA, the aim was to adapt the maps in light of the fishing sector’s requirements (the verbatim transcript appears at folios 999 to 1056, images 326 to 384, Volume III of the administrative record).
They add that, on 20 de agosto de 2021, plenary sessions were held to report the consultation results, with representatives of all bodies, organizations, and institutions that had participated in the consultation sessions being invited; simultaneously, a live broadcast or stream was provided through the Zoom and Facebook Live platforms of Ministerio de Ambiente y Energía. They indicate that, during the period from 15 de octubre de 2021 to 12 de noviembre de 2021, a stage entitled Mesas Multisectorial para el Fortalecimiento de la Propuesta de Ampliación de las Áreas Marinas del ACMC was added. It was designed to remedy deficiencies in understanding the technical content supporting the expansion, for which experts in those technical fields participated; that is, although the consultation process had already concluded, in response to the fishing sector’s demands and to ensure the greatest possible transparency and social engagement, the consultation process was extended.
In that spirit, this stage was designed in consideration of agreements reached with the fishing sector in septiembre and octubre de 2021, which were adopted at meetings with the Poder Ejecutivo. They argue that, as may be observed from the sessions of Mesa Multisectorial para el Fortalecimiento de la Propuesta de Ampliación de las Áreas Marinas del ACMC, questions raised by the participants were addressed, and it is particularly noteworthy that representatives of some of the petitioner associations herein were present (see folios 1147 to 1222—images 475 to 550, Volume III of the administrative record; folios 1223 to 1344, images 1 to 123, Volume IV of the administrative record; folios 1346 to 1353, images 125 to 132, Volume IV of the administrative record). Nombre02 that, in addition to the consultation process with specific sectors, on 12 de noviembre de 2021 the challenged decree was made available for public consultation (consulta pública), together with a form for submitting comments, which would serve as additional input to enrich the consultation, as well as a supporting guide for interpreting the map submitted for consultation (link https://minae.go.cr/noticias- minae/comunicados/247-aviso-sobre-consulta-publica and folio 1345—image 124 and folios 1354 to 1533, images 133 to 318, Volume IV of the administrative record).
They state that, in this manner, during the process of promulgating Decreto Ejecutivo No. 34468-MINAE, the participation of the longline fishing sector was guaranteed; there was willingness to include any organization or organizations that requested participation and to reach consensus on the agenda in a manner that would allow their opinions to be obtained, including agreement to hold additional sessions to ensure greater transparency and permit the ACMC expansion to be adapted to the fishing sector’s requirements. They therefore consider that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) should be dismissed as to this claim.
Regarding the principle of reasonableness and rationality (principio de razonabilidad y racionalidad): they indicate that the Sala Constitucional has held that, in order to undertake a review of the reasonableness of a provision, a party must submit evidence or, at a minimum, provide grounds supporting its arguments, and the same procedural burden (carga procesal) applies to anyone rebutting the arguments raised in the challenge. Accordingly, failure to satisfy these requirements renders the allegations of unconstitutionality inadmissible because a “reasonableness” analysis cannot be conducted without a coherent line of argument supported by evidence, except, of course, in cases in which the “unreasonableness” is clear and manifest. They argue that, in this specific case, the petitioners have not satisfied even that minimum requirement necessary for their allegation of unreasonableness to be examined and, accordingly, their challenge is neither supported by evidence nor based on a coherent line of argument. They have submitted only one technical study, which instead confirms the lack of technical support for their allegations; in short, their submission consists of opinions—not arguments—that lack any factual or argumentative support.
Regarding legitimacy (legitimidad): they state that, according to the petitioner associations, the expansion adopted by the decree challenged herein lacks legitimacy. They recall that, according to the Constitutional Chamber, “Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited” (see judgment No. 03933-98 at 9:59 a.m. on 12 de junio de 1998, ). They indicate that, in the petitioner associations’ view, the first prerequisite of legitimacy is absent because the objective of the provision is unlawful and presents defects of legality (vicios de juridicidad) in its teleological purpose, since it seeks to adopt international commitments by means of an executive decree, thereby violating the principle of statutory reservation (principio de reserva legal); furthermore, it is technically unfeasible because it creates open-ended sanctioning provisions (tipos sancionatorios abiertos), a problem aggravated by the fact that the sectors were never informed or consulted.
In this regard, they consider that the petitioner’s arguments to that effect require no further comment, since the decree is nothing more and nothing less than the product of the exercise of the powers granted to the Executive Branch by Article 36(f) of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), which authorizes the creation of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) by decree; consequently, the allegation lacks any legal basis. They further state that, as to the claim that the decree establishes “open-ended sanctioning provisions,” that allegation was made without sufficient specificity or evidence and is therefore clearly inadmissible; they clarify that the executive decree does not establish any open-ended sanctioning provision, but merely defines geographic protection areas in accordance with legitimate objectives. They reiterate that the various sectors interested in the regulations were indeed informed and that extensive efforts were made to consult them, including additional sessions at the request of the fishing sector—and some of the petitioner associations herein—to effectively conduct the consultation.
All of this has already been examined by the Chamber on several occasions, with the same outcome: the dismissal of the amparo petitions (demandas de amparo) that the petitioner associations now repeat in these constitutional-review proceedings (vía de la inconstitucionalidad). They consider that this allegation lacks both factual and legal support and must therefore be dismissed.
Regarding the alleged absence of necessity: they argue that, concerning the necessity on which an act restricting rights must be based, the Constitutional Chamber has repeatedly held that if a measure or action is not undertaken, significant public interests will be harmed; if the restriction is not necessary, it cannot be considered reasonable and, therefore, constitutionally valid (see judgment No. 008858-1998 at 4:33 p.m. on 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). They state that, in this specific case, regarding the measure’s alleged lack of necessity, the petitioner associations opine—but neither argue nor prove—that there is no need to protect 30% of the seas; it could have been 20% or 80%, but there is no proven need to protect 30% of the seas, nor has it been established that this was the area that needed protection. They consider this claim to be a mere allegation that provides no technical study capable of establishing that the Executive Branch’s discretionary determination of the location and extent of the protected areas was, as alleged, “arbitrary.” They state that the percentage to be protected, as well as the location, was selected on the basis of technical criteria substantiated by the studies for the expansion of ACMC’s marine protected areas (áreas marinas protegidas).
Furthermore, regarding the location, they indicate that activities were conducted during the sessions to obtain the sectors’ views—including those of the fishing sector—on the best location for the area to be expanded and which areas would be sensitive for the sector. Nombre02 that multiple studies support the Executive Branch’s decision, as shown at these web addresses: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/parque-nacional-isla-del-coco/169-info-cientifica; and, as to why the figure is 30% rather than 50%, they assert that the information is available at https://conbio.onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/conl.12247, accessed through https://www.hacfornatureandpeople.org/science-and-reports. They report that technical studies exist which the petitioner associations neither mention—much less rebut—according to which overfishing conditions (condiciones de sobrepesca) in the seas affect the catch obtained by fishers, whereas if suitable conditions are created for the development and recovery of these species—as would be achieved by the challenged decree—the resulting catch will be of better quality, thereby benefiting the sectors that depend on fishing.
In other words, far from harming the petitioner associations, the executive decree is likely to benefit them because of what has come to be known as the “spillover effect” (“efecto de desborde/desbordamiento”), under which, in theory, populations of exploited species will increase within reserves until conditions become so crowded and resources so scarce that the animals will move to places with lower population densities. Thus, no-take areas (zonas de no pesca) allow adults to spill over into other areas, including fishing grounds; spillover, in turn, may occur through random movements by organisms along the boundaries of the no-take area, movements related to population density—from areas of higher density to areas of lower density—direct movements such as daily or seasonal migrations, or ontogenetic habitat shifts (cambios ontogénicos de hábitat) that lead species from within no-take areas to different habitats; these movements are directed toward places outside the no-take areas.
They indicate that, in these cases, protection will therefore lead to a net emigration of animals from the reserves to the fishing grounds, and the rate of that movement will be proportional to the difference in density between the reserve and the fishing grounds. Nombre02 that the magnitude of the spillover will depend on the effectiveness of protection against fishing, the time elapsed since the creation of the no-take area, the intensity of fishing outside that area, the mobility of the organisms involved, the length of the reserve boundaries, and the permeability of those boundaries (https://www.ambientico.una.ac.cr/wp-content/uploads/tainacan-items/5/18052/173_10-11.pdf).
Regarding the alleged lack of suitability (inidoneidad): they state that the Constitutional Chamber has understood that the lack of suitability of a restrictive measure “entails an assessment of whether the type of restriction to be adopted does or does not fulfill the purpose of satisfying the identified need. A measure’s lack of suitability would indicate that other mechanisms may exist that better address the existing need, some of which could fulfill the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question” (see judgment No. 08858-98 at 4:33 p.m. on 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). They assert that, according to the petitioners, the decree is unsuitable because the reference points make it impossible to determine where the restricted zone begins and ends, rendering the provision ineffective because no one will be able to comply with that zone, or else people will refrain from fishing in areas that are not closed to fishing; accordingly, there is no qualitative fit between the means and the ends.
In this regard, they reiterate that the Constitutional Chamber itself has repeatedly held that debate concerning matters of this nature—that is, eminently technical matters—exceeds the limits of that Court’s jurisdiction. They argue that it is important to recognize that this allegation does not belong in constitutional-review proceedings (vía de control de constitucionalidad), and they therefore consider that the judgment should so rule. They further add that the petitioner associations raised identical allegations in the underlying administrative litigation proceedings (proceso contencioso-administrativo de base), as may be inferred from a simple comparison of the administrative complaint with the present constitutional challenge, which demonstrates that the petitioner associations are aware that this is not the proper avenue for debating this issue; rather, it belongs in legality-review proceedings (vía de legalidad), in accordance with the cited decisions of that Chamber.
Regarding the alleged disproportionality (desproporcionalidad): they indicate that, according to the petitioners, the challenged decree is disproportionate because criminal and administrative penalties may result from the poor regulation of the matter it sought to govern. With respect to this issue, they state that this allegation bears no relationship whatsoever to a lack of proportionality, which the Constitutional Chamber has repeatedly understood as follows: “proportionality requires an assessment involving a necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or sought to be imposed, such that the magnitude of the restriction is not markedly greater than the benefit thereby sought for the community” (see judgment No. 08858-98 at 4:33 p.m. on 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). They indicate that, based on the Chamber’s statements, it is clear that none of the allegations has any connection to an alleged defect of disproportionality and that it is likewise untrue that use of the Universal Transverse Mercator (UTM) map projection (proyección cartográfica Universal Transversal de Mercator), zone 16, has in any way the effects that the petitioner associations claim it has.
They note that, as explained in the study by Engineer Álvaro Álvarez Calderón, an official of the Instituto Geográfico Nacional, entitled “Review of TECHNICAL REPORT Executive Decree No. 4346-MINAE (SOLTIG, 2022)” (“Revisión INFORME TÉCNICO Decreto ejecutivo No. 4346-MINAE (SOLTIG, 2022)”), submitted by the Procuraduría General de la República in the administrative litigation proceedings, the coordinates published in the decree can be read and used without difficulty on commonly used GPS navigation devices, including marine navigation equipment. The study even states that images obtained with an old and now-obsolete navigation device provide an example of what can be done with any equipment currently available on the market. They argue that the alleged constitutional defects which the petitioner associations claim are caused by the challenged decree do not in fact exist and that the action must therefore be dismissed.
Regarding the alleged violation of the right to legitimate expectations (confianza legítima): they state that, according to the petitioning party, the entities it represents have made substantial investments in order to obtain state and municipal approval for their activities, and that the challenged regulation jeopardizes their assets and legitimate expectations, in addition to threatening production linkages, employees, suppliers, and others. They argue that, with respect to the right to legitimate expectations and the parameters for determining whether that right has in fact been infringed, the petitioning party neither specifies nor demonstrates the individualized legal situation that is being affected. In this regard, they note that the adopted measure does not revoke their permits, licenses, or other authorizations to engage in fishing activities, nor does it revoke any concessions they may hold over a specific area, which, in any event, the petitioning associations neither establish nor allege.
They state that, consequently, the decision to expand the Bicentennial Marine Area does not affect an individualized legal situation with respect to which there had been stability based on a “promise”; on the contrary, this is merely a general situation resulting from a change in the legal system which, like any regulatory amendment, produces a change in existing circumstances and conditions. Nombre02 that there is no legal uncertainty whatsoever arising from the description of the area using the Universal Transverse Mercator (UTM) map projection, zone 16, since very affordable equipment exists that can read the coordinates included in the decree; therefore, they consider that no violation of the petitioning associations’ or their represented entities’ right to legitimate expectations exists or has been established. They conclude by requesting that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be denied.
Justice Cruz Castro authors the opinion; and,
Whereas:
Regarding Admissibility:
I.Rules governing standing (legitimación) in constitutional challenges.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which the unconstitutionality is invoked; this requirement is unnecessary in the cases contemplated in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes an individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. Under the first circumstance contemplated in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying matter.
Second, the law provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests,” which are interests held by groups of persons who are not formally organized but who are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, proper management of public expenditures, and the right to health, among others. Moreover, the Constitutional Chamber’s list is not exhaustive. Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests discussed above—that is, those vested in the very holders of sovereignty, each of the Republic’s inhabitants.
This does not mean, therefore, that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either.
II.The petitioners’ standing in this case.- As is apparent from the pleading through which this action was filed and the order admitting it for consideration, the petitioning party’s standing arises from the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because administrative litigation proceeding No. 22-003179-1027-CA, in which the unconstitutionality of the challenged decree was invoked, was identified as the underlying matter pending resolution. The Chamber has verified that this judicial proceeding remains pending and that the petitioning associations appear as plaintiffs in that case file. Accordingly, it is clear that the petitioning party has sufficient standing to challenge the constitutionality of the contested provisions, that their review is appropriate in this proceeding, and that the requirements set forth in Articles 78 and 79 of the applicable procedural law have been satisfied. In conclusion, this action is admissible, and the subject and merits of the matter must therefore be addressed immediately.
Regarding the merits:
III.Subject of the challenge.- The petitioning associations challenge the constitutionality of Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE, entitled “Amendment Expanding the Boundaries of Parque Nacional Isla del Coco, Creating Área Marina de Manejo Montes Submarinos and Regionalization of the Ministerio de Ambiente y Energía, and Amending the Reglamento a la Ley de Biodiversidad,” on the grounds that it is contrary to Articles 11, 28, 33, 34, 45, 46 and 50 of the Constitución Política, as well as the constitutional principles of regulatory authority (potestad reglamentaria), statutory reservation (reserva legal), freedom of enterprise, the right to work, the presumption of innocence, legality, reasonableness, legitimate expectations, and pro homine. This decree provides verbatim as follows:
“Amendment Expanding the Boundaries of Parque Nacional Isla del Coco, Creating Área Marina de Manejo Montes Submarinos and Regionalization of the Ministerio de Ambiente y Energía, and Amending the Reglamento a la Ley de Biodiversidad N° 43368-MINAE THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC AND THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY In exercise of the powers established in Articles 5, 6, 50, 140 subsections 3) and 18), and 146 of the Constitución Política; Articles 6 subsection l), subparagraph d), 16, 25 subsection 1), 27 subsection l), 28 subsection 2), subparagraph b), and 113 of the Ley General de la Administración Pública N° 6227 of 2 de mayo de 1978; the United Nations Convention on the Law of the Sea, ratified through Ley N° 7291 of 23 de marzo de 1992; the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, ratified through Ley N° 3763 of 19 de octubre de 1966; the Convention on Biological Diversity and its annexes, ratified through Ley N° 7416 of 30 de junio de 1994; the Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals, ratified through Ley N° 8586 on 21 de marzo de 2007; the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), ratified through Ley N° 5605 of 30 de octubre de 1974; Articles 32 and 36 of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 of 4 de octubre de 1995; Article 13 of the Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084 of 24 de agosto de 1977; Articles 58 and 61 of the Ley de Biodiversidad N° 7788 of 30 de abril de 1998; the Ley de Pesca y Acuicultura N08436 of I de marzo de 2005; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 of 30 de octubre de 1992 and its amendments; the Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas Ratifica como Leyes Decretos Creadores de Parques Nacionales y Reservas Biológicas N° 6794 of 25 de agosto de 1982; Articles 70 and 71 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433-MINAE of 11 de marzo del 2008; Decreto Ejecutivo N° 35369-MINAE of 18 de mayo de 2009, entitled “Regulation of the New Management Categories for Marine Protected Areas, Pursuant to the Reglamento a la Ley de Biodiversidad”; Decreto Ejecutivo N° 8748 of 22 de junio de 1978, entitled “Declaring Isla del Coco and Its Islets a National Park”; Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE of 03 de marzo de 2011, entitled “Creating Área Marina de Manejo Montes Submarinos”; and Decreto Ejecutivo N° 38295-MlNAE of 15 de enero de 2014, entitled “Fees for Admission Rights and Other Services Provided in Protected Wildlife Areas under the Administration of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”
Whereas:
Hereby Decree:
Amendment to Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE of 23 de agosto de 2001, entitled “Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco”; Amendment to Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE of 03 de marzo de 2011, entitled “Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos”; and Amendment to Decreto Ejecutivo N° 40054-MINAE of 19 de octubre de 2016, entitled “Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad” Article 1°- Article 1° of Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE of 23 de agosto de 2001, entitled “Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco,” is hereby amended to read as follows:
(*) “Article 1º- The Protected Wildlife Area under the category and name ‘Parque Nacional Isla del Coco’ is hereby expanded to encompass the marine space comprising an approximate area of 54 844,172 square kilometers, located in the Pacific Ocean, within the marine zone delimited by the following geographic coordinates (UTM Zone 16 map projection, CR-SIRGAS Datum):
PARQUE NACIONAL ISLA DEL COCO DECIMAL DEGREES VERTEX LONGITUDE LATITUDE 1 -88,987006 6,237014 2 -86,367006 6,237012 3 -86,367007 4,529011 4 -88,987007 4,529014 (*) (Corrected by Erratum published in La Gaceta N° 89 of 16 de mayo de 2022, page N° 2, correcting the number of decimal places in the coordinates).
Article 2°- Article 3bis is hereby added to Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE of 23 de agosto de 2001, entitled “Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco,” to read as follows:
“Article 3bis.- The minimum conservation objectives that shall guide the planning and management of Parque Nacional Isla del Coco are as follows:
1. To conserve a representative portion of Cordillera Submarina del Coco and its seamounts, which are recognized as sites of high biological richness.
2. To conserve a representative sample of the essential habitat of elasmobranch species, corresponding to aggregation, mating, migratory stopover, and cleaning sites.
3. To protect endemic, endangered, and vulnerable species, such as the Isla del Coco brotula (Ogilbia cocoensis), scalloped hammerhead shark (Sphyrna lewini), whitetip reef shark (Triaenodon obesus), giant manta ray (Manta birostris), and Pacific green turtle (Chelonia mydas agassizi), as well as the ecosystems with which they are associated.
4. To establish a natural area that promotes species mobility, connectivity, and dispersal, as well as the adaptation of marine biodiversity to potential climatological and oceanographic changes associated with climate change.
5. To protect deep-sea ecosystems, such as mesophotic coral formations, azooxanthellate coral communities, abyssal plains, ridges, and their benthic communities, endemic species, and potential species new to science.
6. To conserve nesting, feeding, and transit areas for seabirds.
7. To maintain the ecosystem services associated with the ecological processes occurring within Parque Nacional Isla del Coco.
8. To promote the structural and functional connectivity of highly migratory species throughout Corredor Marino del Pacífico Este Tropical.
ARTICLE 3º- Articles 1, 2, and 4 of Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE of 03 de marzo de 2011, entitled “Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos,” are hereby amended to read as follows:
“Article 1º- The marine space comprising an approximate area of 106 283,6621 square kilometers, located in Costa Rica’s Pacific Ocean at the following geographic coordinates (UTM Zone 16 map projection, CR-SIRGAS Datum), is hereby declared a Protected Area under the category and name ‘Área Marina de Manejo del Bicentenario’:
ÁREA MARINA DE MANEJO DELBICENTENARIO DECIMAL DEGREES VERTEX LONGITUDE LATITUDE 1 -89,322000 6,571000 2 -86,032000 6,571000 3 -86,034000 2,316897 4 -86,045329 2,313086 5 -86,107696 2,293462 6 -86,170432 2,275069 7 -86,233513 2,257913 8 -86,296914 2,242002 9 -86,360612 2,227342 10 -86,424582 2,213937 11 -86,488800 2,201793 12 -86,553241 2,190915 ÁREA MARINA DE MANEJO DELBICENTENARIO DECIMAL DEGREES VERTEX LONGITUDE LATITUDE 13 -86,617881 2,181307 14 -86,682696 2,172973 15 -86,747659 2,165915 16 -86,812747 2,160137 17 -86,877934 2,155641 18 -86,943197 2,152428 19 -87,145123 2,150622 20 -89,314999 3,375295 Article 2º- Administration of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo del Bicentenario shall be entrusted to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, through Área de Conservación Marina Coco, which shall prepare and implement the General Management Plan (plan General de Manejo). This plan shall define zoning (zonificación), permitted uses in accordance with the provisions of the rules applicable to National Parks, Marine Management Areas, and related regulations, the intensity of resource use, and other management guidelines.
(.)
Article 4.- The conservation objectives that shall guide the planning and management of Área Marina de Manejo del Bicentenario are as follows:
1- To promote the conservation and sustainable use of one of the most productive marine areas in the Eastern Tropical Pacific.
2- To comprehensively manage a representative portion of the marine ecosystem of Cordillera Submarina del Coco.
3- To conserve aggregation sites (resting, breeding, cleaning, and feeding) for vulnerable, threatened, or endangered species, such as chelonians, cetaceans, elasmobranchs, and pelagic species, some of commercial importance.
4- To conserve deep-sea ecosystems, such as mesophotic coral formations, azooxanthellate coral communities, abyssal plains, ridges and their benthic communities, endemic species, and potential species new to science.
5- To conserve feeding and transit areas for seabirds.
6- To promote the structural and functional connectivity of highly migratory species throughout Corredor del Pacífico Este Tropical.
(Corrected by Erratum published in La Gaceta N° 89 of 16 de mayo de 2022, page N° 2, correcting the number of decimal places in the coordinates).
Article 4°- Article 4 of Decreto Ejecutivo N° 40054-MINAE of 19 de octubre de 2016, entitled “Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad,” is hereby amended to read as follows:
“Article 4°- A new Conservation Area named ‘Área de Conservación Marina Coco’ is hereby created, which includes the ecosystems associated with Parque Nacional Isla del Coco, Área Marina de Manejo del Bicentenario, and any marine protected wildlife areas that the country designates as being of ecological or biological significance in the Pacific Ocean, seeking to ensure the proper health of the ecosystems or the stability of marine resources.
Article 5.- The Ministerio de Ambiente y Energía and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall undertake their best efforts to support the Área de Conservación Marina Coco by mobilizing resources to strengthen its human, technical, and financial capacity.
Article 6.- The Área de Conservación Marina Coco shall have: the General Management Plan (Plan General de Manejo) for both Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo del Bicentenario; the Public Use Regulations (Reglamento de Uso Público) for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo del Bicentenario; the Fisheries Management Plan (Plan de Ordenamiento Pesquero) for Área Marina de Manejo del Bicentenario; and the various fees for Área Marina de Manejo del Bicentenario and Parque Nacional Isla del Coco shall be established, all within veinticuatro meses following publication of this decree.
Article 7.- This Executive Decree shall enter into force upon its publication in the Diario Oficial La Gaceta.
Issued at the Presidencia de la República.-San José, on the diecisiete días del mes de diciembre del año dos mil veintiuno.”
IV.Claims Raised in the Constitutional Challenge (Acción de Inconstitucionalidad).- As stated supra, the petitioning party challenges Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE in its entirety for the following reasons:
Violation of the right to consultation: It is alleged that, before this decree was issued, the government announced that a consultation process would be conducted; although there were some cursory exchanges, the fact remains that the petitioners were never asked for their opinion on the proposal or provided with any draft. Therefore, given the secrecy surrounding the process, they filed several amparo petitions (recursos de amparo), and it was not until the Decree was published that they learned of its contents, even though it is a regulation that reduced by 28% the marine area in which any fishing activity may be conducted. They state that the failure to consult them has an especially severe impact on those engaged in commercial activities connected with fishing in the Pacific and has consequences for the validity, effectiveness, transparency, and enforceability of that body of regulations. They believe that the Executive Branch had a duty to consult the communities affected by the issuance of an environmental regulation in a broad, effective, and participatory manner. They argue that the failure to conduct a public consultation process violated Articles 11, 27, and 30 of the Constitution, as well as the provisions of the Acuerdo de Escazú, which, even though it has not been ratified, constitutes self-executing law and is a supraconstitutional norm.
Violation of the principles of reasonableness and rationality: They contend that the challenged decree arose from the international 30x30 initiative of the Coalición de Alta Ambición para la Naturaleza y las Personas (HAC, for its acronym in English), which promotes a global agreement aimed at protecting at least 30% of the world’s land and oceans by the year 2030. The Costa Rican government decided to endorse and implement that initiative and therefore pledged to protect its seas, even to the detriment of unequivocal technical standards and the interests of persons who depend on the sea. They therefore consider that political expediency was placed above science and the common good, and that this was done hastily and without consultation, such that the decree increased the protected portion of the sea from 2% to 30% without conducting technical studies using updated data. They contend that a serious technical error was made in defining the cartographic boundaries of the new and expanded National Park, as well as those of the Área del Bicentenario, because a cartographic nomenclature or projection was used that no one in Costa Rica’s maritime sector understands, knows, or endorses.
This renders the decree ineffective because the reference points provided in the challenged decree make it impossible to determine where the restricted area begins and ends. This error is extremely serious because fishing in restricted areas may entail criminal, administrative, and civil consequences, and it is well known that leaving punitive provisions (tipos sancionatorios) open-ended and incomplete because of poor legislative drafting is highly dangerous. That circumstance alone violates the general right to freedom derived from Article 28 of the Constitution and the principle of criminal legality (legalidad criminal), and renders the provision technically unworkable as well as disproportionate because it may result in criminal or administrative penalties. They contend that the objective of the provision is not lawful and that the first prerequisite for legitimacy is therefore absent.
They further assert that there is no need to protect 30% of the seas, since the figure could just as well have been 20% or 80%, but no demonstrated need exists to protect 30% of the seas. Nor has it been established that this was the area requiring protection, and they ask why other areas, such as the northern Pacific, southern Pacific, or Caribbean, were not selected. They maintain that the provision is legally defective in its teleological purpose because it seeks to adopt international commitments through an executive decree, in violation of the principle that certain matters are reserved to statute (principio de reserva legal). They consider the decree inapplicable in practice because it violates technical standards and disregards the actual navigation equipment available in the country, thereby infringing the constitutional principle of reasonableness. They consider that the provision becomes ineffective because no one will be able to comply with the boundaries of that area or, conversely, people will refrain from fishing in areas that are not closed to fishing. They state that they do not oppose restrictions and that protection could very well reach 50%, provided that it is implemented with technical and regulatory clarity.
Violation of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima): They argue that, although there is no right to the immutability of the legal system, it is not permissible for citizens to incur a series of expenses and investments to undertake a lawful activity and then have that activity rendered financially unviable by the issuance of a decree—as has occurred in this particular case—because they have made costly investments to obtain state and municipal approval for their activities, but the challenged provision jeopardizes their assets and legitimate expectations, as well as production linkages, employees, suppliers, and others. They recall that democratic States are based on the presumption of legal certainty, clarity of regulations, and predictability of legal consequences, but none of these applies in this particular case because of the provision’s technical errors.
V.Regarding the Violation of the Right to Consultation.- The petitioners allege that, during the process preceding the issuance of the challenged decree, the Executive Branch did not consult the interested sectors—such as the fishing sector they represent—that could be affected by those regulations. They therefore consider that it was the product of an arbitrary government decision that violated Articles 11, 27, and 30 of the Constitution, as well as the provisions of the Acuerdo de Escazú, which, even though it has not been ratified, constitutes self-executing law and is a supraconstitutional norm. The Procuraduría General de la República, for its part, states that, contrary to the petitioners’ assertions, the issuance of that Decree involved an extensive public participation and consultation process that began in March 2021 and is documented in the administrative record (expediente administrativo) prepared for that purpose, which details the methodology followed for the consultation process, what that process entailed, and the results of its implementation.
The process was planned and carried out in 4 stages: exploratory, multisectoral consultations, expansion of the multisectoral consultation, and an open, virtual public consultation. It states that the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos, now Área Marina del Bicentenario, was not an arbitrary and unexpected decision by the Executive Branch, but rather the result of an extensive public consultation process in which the productive fishing sector participated and during which numerous contributions, comments, and observations were presented, resulting in a final proposal. Accordingly, no violation of Articles 11, 27, and 30 of the Constitución Política is established. The Ministra de la Presidencia states that this claim concerns ordinary legality and must be resolved by the appropriate ordinary courts. The Ministro de Ambiente y Energía, together with the Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, state that, during the process of drafting the challenged Decree, the Administration transparently, promptly, and effectively guaranteed the rights of access to public information, citizen participation, and consultation.
They indicate that several sessions were held with the participation of the productive economic sector, at which the technical, scientific, social, financial, and legal feasibility of possible changes and modifications to the marine protected areas (áreas marinas protegidas) of Área de Conservación Marina Cocos was analyzed. Those sessions included participation by the Defensoría de los Habitantes, the Cámara Nacional de Industrias de Palangrera, the Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, the Cámara de Pescadores de Guanacaste, Cámara de Atuneros de Costa Rica, the Federación Costarricense de Pesca Deportiva, the Diocésis de Puntarenas, the Asociación Cámara Pescadores de Quepos, INCOPESCA, the Instituto Geográfico Nacional, among others. Nombre02 that, in addition to the various informational, consultation, feedback, and expansion sessions, among others, the documentation collected and the technical studies submitted were made available, and access was provided both to the physical record and to the link containing all the information.
They consider that, contrary to the petitioners’ position, during the process of drafting the challenged executive decree, broad participation by the longline fishing sector was guaranteed, as was the possibility of including whatever matters it requested, reaching consensus on the agenda to obtain its views on the matter, and offering additional sessions to ensure greater transparency and awareness of the purpose of the regulations. They therefore consider that none of the alleged rights were violated. This Constitutional Court’s position regarding this issue has already been expressed in several recent judgments in which this point was analyzed through amparo proceedings (vía amparo); the arguments presented in that regard are therefore recalled below. In this respect, the Chamber was able to verify the existence of a consultation process before the challenged decree was issued and expressly acknowledged it in judgment No. 2021-021934, issued at 9 hours 50 minutes on 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, stating:
“The record shows that MINAE is currently conducting a consultation process for the creation or modification of a marine protected area.” Likewise, it should be noted that in judgment No. 2021-021934, issued at 9 hours 50 minutes on 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798, this Court was more emphatic in finding it established that, contrary to the petitioners’ assertions, that consultation process was indeed conducted before the challenged decree was issued and that it also included several sectors:
“In any event, it should be taken into consideration that, as shown by the list of proven facts (hechos probados), as early as 06 de julio de 2021, MINAE invited the Cámara Nacional de la Industria Palangrera, the Cámara Costarricense de la Industria Atunera, the Cámara Nacional de Exportadores de Productos Pesqueros y Acuícolas, the Asociación Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos, the Federación Costarricense de Pesca, the Colectivo Gentes del Mar, and the Cámara de Pescadores de Guanacaste to participate in the consultation session (sesión de consulta) for the Fisheries/Tourism Economic and Productive Sector. Consequently, organizations wishing to take part in the process must submit a request, as stated, to the respondent authorities themselves (…)”.
Additionally, in judgment No. 2021-021980 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1054018, this Court deemed the following to be a proven fact:
“MINAE is conducting a consultation process (proceso de consulta) entitled ‘Technical, scientific, social, financial, and legal feasibility of possible changes and/or modifications to marine protected areas of the Área de Conservación Marina Cocos,’ through which it seeks to expand the marine protected areas of Isla del Coco and the Área Marina de Manejo Montes Submarinos” (emphasis in the original).
Along the same lines of argument and evidence, it is observed that judgment No. 2021-021996 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820, deemed the following to be a proven fact:
“The corresponding consultation process is currently under way: ‘(…) All sectors with an interest in the area affected by this proposal have been invited to participate in the process, including the productive sector (tourism, longline fishing, recreational fishing, and purse-seine fishing), civil society, academia, and government institutions. In the case of the artisanal fishing sector, the Asociación Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos, the Colectivo Gentes del Mar, and the Cámara de Pescadores de Guanacaste were invited (the latter two did not attend despite the invitations and notices sent, as shown by the attendance list of 22 de julio del año en curso, which establishes that they were expected and decided not to attend). All communications received containing requests concerning participation and openness to dialogue for the provision of information from their sector that would strengthen the expansion proposal have been duly answered, indicating the complete willingness of the Ministerio de Ambiente y Energía to engage in dialogue and receive this valuable information, including the traditional knowledge of the national fishing sector, in this case the artisanal sector.
In notes DM-738-2021, DM- 773-2021, and DM-776-2021, the Cámara Nacional de la Industria Palangrera was even asked to provide us with the names of the persons and organizations that it believed should be invited to an additional session with the sector; however, no response was received. Likewise, as mentioned above, the Colectivo Gentes del Mar (diócesis de Puntarenas) and the Cámara de Pescadores de Guanacaste were also invited, both through note DM-0644-2021, but did not attend the events (…)’” Similarly, that judgment deemed the following to have been established:
“Representatives of the fishery-products export sector, recreational fishing, and artisanal fishing organizations such as the Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos and the Colectivo Gentes del Mar were also included in the participatory process (proceso participativo) (…)
There is no record at the Ministerio de Ambiente y Energía that: ‘(…) likewise, any form of restriction has been imposed on the provision of information or on the right to public participation in environmental matters (…)’ The participatory process has not concluded; the project will soon be opened for public consultation (consulta pública) (…)” In that same decision, this Court stated:
“The applicants merely asserted that, in their view, they had been excluded from the participatory process because of their limited financial resources and the type of fishing in which they engage, without providing even an indication that this was so. On the contrary, the Ministra de Ambiente y Energía stated categorically that: a) a broad invitation has been extended to the sectors, b) a public consultation will soon be convened, and c) there is no record of any request by the appellants or the associations they represent seeking inclusion in the process. Accordingly, in the matter under review (sub examine), there is insufficient evidence to indicate an infringement of the principle of equality or an obstruction of the right to participate.” For its part, the Chamber (Sala) has deemed it a certain and proven fact not only that the stated consultation process was conducted, but also that all information, documents, technical studies, opinions, questions, and other materials arising during its development were progressively included in a case file (expediente) created for that purpose, which was made available to the general public and to interested sectors in particular, both digitally and in physical form. This Court has deemed that fact established, stating:
“Thus, the respondent authority states unequivocally in the report submitted under oath—with the consequences and liabilities that this entails—that, since 23 de junio de 2021, all public information concerning the expansion process for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos has been available at https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica, which has been brought to the appellant’s attention on multiple occasions. It further clarified that the records of the consultation process, as well as the case file for the process, are available through that link” (see, to that effect, judgment No. 2021-021934 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798).
Likewise, judgment 2021-021980 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021 deemed the following established:
“Regarding the dissemination of that process, it is reported that the case file is publicly accessible through the following link: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica. It is also reported that the process of developing the proposal has not concluded; rather, a public consultation will be opened in the coming days so that all interested parties may provide their contributions to its formulation” (see judgment No. 2021-021980 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1054018).
Likewise, judgment No. 2021-021934 established:
“(…) the technical studies officially forming part of the case file are public and may be accessed through this link: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30. If any of the requested studies is not available at the cited link, this is because it has not been officially donated to and accepted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación for inclusion in the case file and, therefore, would not yet be considered an input or basis for this process. 2. The strategy and work plan for this process (a document setting out the objectives, expected results, stakeholders, schedule, methodology, etc.), and Señor Coronado’s terms of reference. Regarding (sic) the strategy and work plan for this process, I hereby inform you that it will be fully accessible through the case file that will be made available to all invited parties. There you may consult all the documents mentioned, as well as each phase of the process that has been carried out in strict compliance with the legal framework (…)
the internet link containing the information supporting the expansion process for Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina de Manejo Montes Submarinos, which is publicly available on equal terms to any person or sector with an interest in the process. The foregoing is accessible through the following link: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica. The website contains the background information for the consultation, which has been available since 23 de junio. In addition, to facilitate digital access, the records of the consultation process and the case file for the process—which remains open—were made available, together with every document of a public nature that could be shared with the interested sectors in order to ensure the transparency of the process” (see judgment No. 2021-021934 at 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798).
Thus, not only has the Court recently ruled on this claim, but it has also been emphatic and consistent in recognizing that a public consultation and citizen-participation process (proceso de participación ciudadana) did take place; the process was broad, was conducted over several months, and involved multiple sectors of society. As is apparent from those judgments—because this Court deemed it established—the process was carried out according to a previously developed methodology and was conducted by the Comisión de Seguimiento, composed of officials from the Área de Conservación Marina Cocos (ACMC), the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), the Fundación Amigos Isla del Coco (FAICO), and MINAE authorities. It has also been established that consultation on the initiative was planned and implemented as a four-stage process:
Previously scheduled sessions were held during this stage, but the process was made more flexible and the number of sessions was increased in order to ensure broad and adequate participation by the various sectors. The record shows that dialogue and consultation sessions were held with various stakeholders from the institutional sector, including INCOPESCA, División Marítima Portuaria, Servicio Nacional de Guardacostas, Consejo Regional del Área de Conservación Marina Cocos, and Instituto Costarricense de Turismo; NGOs and academia (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Conservación Internacional, Asociación Costa Rica por Siempre, Fins Attached, Turtle Island Restoration Network, Fundación Amigos de la Isla del Coco, Fundación Pacífico, Misión Tiburón, Mar Viva, Fins Attached, and CREMA); as well as the productive economic sector, which included Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, Cámara de Pescadores de Guanacaste, Federación Costarricense de Pesca Deportiva, Diócesis Puntarenas, and Asociación Cámara Pescadores de Quepos, among others.
Subsequently, as established in the aforementioned judgments, additional sessions were held with the fishing sector because of its interest, for the purpose of considering the information that this group would provide in order to improve the proposal. Sessions were also held with groups of experts to obtain their technical feedback for the analysis of scenarios relating to the expansion of the national park and the marine area. The record shows that, throughout the process, the questions and observations deemed relevant were raised, which made it possible to prepare a document entitled “Detalle General de Consultas de las Mesas Sectoriales,” which also included the technical response issued by MINAE. During this stage, new data provided by INCOPESCA concerning the activities of the longline fishing sector, such as fishing sets, heat maps, and the location and movement of vessels, were obtained; this information made it possible to modify the proposal’s priority sites.
Likewise, the recommendations of the NGOs and academia were taken into account, making it possible to alter the orientation of the initial polygon to facilitate connectivity through the seamounts with islas Galápagos. The contributions received were used as inputs to reformulate the scenario initially proposed, all of which was presented as progress at the plenary session for reporting results. Thereafter, those results were systematized in written records and processed by a technical team comprising officials from Área de Conservación Marina Quepos, SINAC, and MINAE, with the support of technical consultants specializing in biology and geographic information systems analysis, and were subsequently incorporated into the proposal according to the technical relevance of the information.
Accordingly, this Court finds it duly established that, contrary to the petitioners’ assertions, an extensive public consultation process was in fact conducted, in which the productive fishing sector, among others, participated and during which numerous contributions, comments, and observations were presented, resulting in a final proposal. Consequently, with respect to this issue, the Chamber considers that the challenged decree does not infringe the rights protected under Articles 11, 27, and 30 of the Constitución Política, nor does it infringe the right to citizen participation and democratic legitimacy. Accordingly, the alleged violations are not apparent because the record establishes that public consultation did take place. The action must therefore be dismissed with respect to this issue.
VI.Regarding the alleged violation of reasonableness and rationality.- The petitioners contend that the expansion of Parque Nacional Isla del Coco and Área Marina del Bicentenario was an arbitrary decision by the Poder Ejecutivo because it lacked supporting technical justification and because an error was made in determining the coordinates used to geographically delimit the areas to be protected, thereby violating the principles of rationality and reasonableness. They further allege that the challenged rules violate the statutory-reservation principle (reserva de ley), were unnecessary, are unsuitable, have unlawful content, lack a proper relationship between means and ends, and are imprecise and unclear. They also claim that the rules are disproportionate because defective regulation gives rise to administrative and criminal penalties that may infringe the right to liberty and the principle of legality in criminal matters (principio de legalidad criminal).
Procuraduría General de la República argues that it may not address the substance of the technical studies underlying a rule or review strictly technical aspects contained therein, but that it may analyze and determine whether the issuance of the challenged rules has technical justification. It recalls that the creation, modification, and expansion of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) must be supported by technical studies and that, if this requirement is satisfied, Poder Ejecutivo has authority to create or expand them and thereby give effect to the right to a healthy and ecologically balanced environment. It states that, in this particular case, Poder Ejecutivo was not only legally and constitutionally empowered to issue the challenged decree, but also had technical studies supporting the decision adopted, as shown in the decree’s administrative record (expediente administrativo); therefore, no violation of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) has occurred.
Ministra de la Presidencia considers that the action concerns questions of legality that must be resolved in the appropriate jurisdiction and joins the report submitted by Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. For their part, Ministro de Ambiente y Energía and Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación state that, in relation to this matter, the petitioner associations have not met the minimum requirement of filing an initiating brief containing a coherent argument in support of their claim, nor have they submitted evidentiary materials or technical studies to the case file that could support their complaints. Because the claim is merely a presentation of opinions lacking factual and argumentative support, they request that this issue be rejected. In this regard, this Tribunal Constitucional finds that it has been duly established in the case under review that Poder Ejecutivo had prior technical studies supporting the decision adopted in the challenged decree.
Those studies are contained in the administrative record compiled for that purpose, in which it can be verified that there is a technical basis for determining the need and importance of protecting the natural resources present in the area, as this Court recognized in the repeatedly cited judgment No. 2021-021996. That judgment duly established both that such technical studies do exist and that they are available for consultation by the general public, including, among others, studies relating to the impact on fishing activity. Consequently, no violation of the principle of reasonableness could be found from a technical standpoint. In addition, it must be recalled that this Court has held that Poder Ejecutivo is legally and constitutionally empowered to create or expand protected wilderness areas by executive decree (decreto ejecutivo), as occurred in this particular matter:
“On the one hand, when the matter concerns expanding the boundaries of the protected zones within the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado), this may be done by regulation (reglamento); however, when the matter concerns reducing them, this may be done only by statute, provided, of course, that there is a prior assessment supporting the measure” (see judgment No. 2009-001056 of 14 hours 59 minutes of 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).
On a previous occasion, the Chamber had the opportunity to analyze an earlier decree that had also expanded the boundaries of Parque Nacional Isla del Coco and, insofar as relevant—and fully applicable to the matter at hand—it stated:
“I. The petitioner challenges Executive Decree number 20260-MIRENEM because it extends the boundaries of Parque Nacional Isla del Coco to a distance of fifteen kilometers around the Island, measured from the coastal low-water line, a change made through regulations rather than by statute, as required by the law creating that park, law number 6794. In this regard, the Ley Forestal—number 4465 of veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, amended by number 7171 of veintiocho de junio de mil novecientos noventa—designates forest reserves (reservas forestales), protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), biological reserves (reservas biológicas), and national parks (parques nacionales) as part of the State forest estate (patrimonio forestal del Estado), defining the latter as:
“... regions established for the protection and conservation of natural beauty and nationally important flora and fauna, so that, by being placed under official oversight, the public may better enjoy them.
...
The country’s highest competent authority shall adopt appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, exploitation or occupation throughout the entire area and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to its establishment.” (article 35 subsection c.).)
It further provides that the competent authority for defining the boundaries of such zones shall be the Executive Branch, acting through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas upon the proposal of the Dirección General Forestal or the Servicio de Parques Nacionales, such that it “is empowered to include within their boundaries privately owned properties or portions thereof that are necessary to achieve the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo).” (article 37.) Thus, if the Executive Branch is authorized to establish the boundaries of the State forest estate, it must do so through regulations rather than by statute, with due compensation for the properties over which the State forest estate is extended, since, pursuant to constitutional article 9 and the theory of separation of powers, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to enact statutes. Therefore, when public-domain property (bien demanial) is involved, it is illogical to think that the State is restricted or prevented from acting to safeguard the flora and fauna of our lands.
II.Accordingly, because this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—extending them fifteen kilometers over the sea, measured from the coastal low-water line, it is important to determine that it did so in the full exercise of its legal and constitutional powers, since public-domain property is involved (…)” (see judgment No. 5399-93 at 16 hours 39 minutes on 26 de octubre de 1993, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-80796).
Accordingly, the petitioner associations are likewise incorrect on this point because the Executive Branch was indeed authorized to expand the boundaries of Parque Nacional Isla del Coco, as it did through the challenged decree, and to create Área Marina de Manejo del Bicentenario; for this reason, no violation of the principle that matters must be governed by statute (principio de reserva legal) is found, contrary to the allegation in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Moreover, this Court finds no merit in the petitioner’s claim that the challenged provisions are unsuitable, that their content is unlawful, or that the means are not suited to the ends. As is evident from the record, in addition to the supporting technical basis, they are justified by the “Iniciativa 30x30 de la Coalición de Alta Ambición,” an intergovernmental group comprising more than 70 countries and chaired at that time by Costa Rica, Francia and Reino Unido.
This initiative seeks to protect at least 30 % of the world’s land and oceans by 2030. They are also based on the “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América,” ratified by Costa Rica through Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, and the “Convenio sobre Diversidad Biológica y sus anexos,” likewise ratified by Costa Rica through Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994; these international rules establish the need for States to create protected natural areas (espacios naturales protegidos). Consequently, it has been more than demonstrated that the decree under review is not only necessary and suitable and has lawful content, but also that its purposes are fully consistent with the means set forth therein and are ultimately intended to safeguard and protect the right to the environment (derecho al ambiente), as well as to guarantee the rational use of natural resources and sustainable development (desarrollo sostenible); this ground of the action must therefore likewise be dismissed.
Nor is the challenged decree deemed to violate the principle of rationality (principio de racionalidad), because, as follows from the foregoing, it is a regulation that respects constitutional and statutory principles, is grounded in a verifiable factual reality consisting of the technical studies that preceded it, and conforms to the implicit or explicit purposes of the enabling constitutional or statutory provision, which is precisely the protection of the right to the environment, achieved in this case through the creation of a marine area and the expansion of the boundaries of a national park. Finally, the petitioner alleges that the “technical error” contained in the provision renders it imprecise and unclear and that it is also disproportionate because its defective regulation gives rise to both administrative and criminal penalties that may impair the right to liberty and the principle of criminal legality (principio de legalidad criminal).
In this regard, it must be recalled that any alleged “technical error” that the challenged decree might contain is not a constitutional issue. In any event, it should be emphasized that the Procuraduría General de la República has stated that the Instituto Geográfico Nacional submitted a technical report in the administrative litigation proceeding (proceso contencioso administrativo) underlying this constitutional challenge; that document states that the boundaries and location of the protected areas can be accurately determined from the delimitation established by the decree using the basic navigation instruments already carried by vessels. This would rule out the harm claimed by the petitioners on account of the alleged “technical error” to which they refer.
VII.Regarding the violation of legitimate expectations (confianza legítima).- The petitioner argues that this principle has been violated because, under the previously existing regulations, the fishing industry made costly investments to comply with them and lawfully engage in that activity; however, the decree they challenge abruptly changed the situation, and the activity is now financially unviable because it is impossible to geographically delimit the expanded areas with their existing equipment, and they will now have to incur greater expenses to comply with the new regulations and avoid the penalties established therein. The Procuraduría General de la República states that the argument concerning the principle of legitimate expectations is unfounded because the challenged regulations have in no way rendered fishing licenses or other permits authorizing the fishing industry ineffective, nor do they prevent that activity from being conducted; what the decree has done is expand certain protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) that are subject to fishing restrictions with which persons engaged in that activity must comply.
The Ministra de la Presidencia reiterates her position that the constitutional challenge contains arguments concerning statutory legality (legalidad) that must be resolved in other proceedings, and further states that she adopts the report submitted by the Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. The Ministro de Ambiente y Energía, jointly with the Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, states that the petitioner neither specifies nor demonstrates what individualized legal situation (situación jurídica individualizada) is being affected, because the measure adopted through the decree does not eliminate permits, licenses, or other authorizations to engage in fishing, nor does it eliminate any concession held by the petitioner associations over a particular area. Therefore, the decision to expand protected zones does not affect an individualized legal situation in which there was stability based on a “promise”; rather, this is merely a general situation resulting from a change in the legal system which, like every regulatory amendment, produces a change in reality and in existing conditions.
They likewise contend that no legal uncertainty (incerteza jurídica) arises from describing the area using the Universal Transverse Mercator (UTM) zone 16 map projection, because highly affordable equipment is available that can read the coordinates included in the decree; accordingly, this principle is not considered to have been violated. Regarding the principle of legitimate expectations, this Constitutional Court has stated:
“Indeed, the ratio iuris of the principle of the protection of legitimate expectations lies in the fact that the development of legal relationships requires an environment of trust in which the rules of the game, once established, are respected. This is especially relevant in relations with the Administration, since in such cases the relational legal instrument is the administrative act (acto administrativo), which is nothing more than a unilateral manifestation of the State’s will. Ergo, citizens need legal instruments to defend themselves against the Administration’s unilateral authority and superior position.
(…)
In summary, the principle of legitimate expectations rests on the premise that citizens behave in reliance on the belief that they are acting correctly, because the Administration’s consistent and stable conduct over time reasonably creates such an expectation; stated differently, the Administration has displayed outward signs that have guided citizens toward certain conduct and led them to trust in good faith that the situation will persist. As Meza Valencia (2013) observes, “a private party’s trust arises when a pledge or promise made by the Administration enters the legal sphere, but it is strengthened and becomes firmly rooted through the chain of subsequent conduct undertaken by the Administration, insofar as such conduct is directed toward reinforcing and developing its earlier pledge. Without such subsequent harmonious and consistent acts, the earlier promise loses its capacity to consolidate legitimate expectations” (see judgment No. 2016-008000 at 11 hours 52 minutes on 10 de junio de 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-684443).
Likewise, in judgment No. 2019-008689 at 9 hours 30 minutes on 17 de mayo del 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-918318, which reiterated the statements in judgment No. 2016-008000 partially quoted supra, this Chamber ruled as follows:
“III.- On the principle of legitimate expectations. In the past, it was axiomatically assumed that the Administration could inevitably set aside any unlawful act with favorable content in any type of situation, without regard to any particular circumstance.
Nevertheless, beginning in the mid-fifties, both legal scholarship and case law began to recognize that a blind and rigid application of the aforementioned rule seriously undermined the trust placed by regulated persons in the Public Administration (Administración), as well as good faith (buena fe) and legal certainty (seguridad jurídica).
(…) Accordingly, legitimate expectations (confianza legítima) must be understood as the firm expectation that a legal or factual situation, addressed in a certain manner in the past, will not be treated in an extremely unequal manner in another period, unless there is a constitutionally acceptable reason legitimizing that change. In this regard, this Court has held that “the regulated person is not the holder of a vested right (derecho adquirido), but merely has an expectation that a particular factual situation or legal regulation will not be abruptly modified; consequently, that person’s legal situation may be modified by the Public Administration. As an element incorporated into good faith, legitimate expectations may be reflected in the expectation that specific regulatory conditions governing a situation will continue, or in the possibility that requirements more burdensome than those already imposed for achieving a purpose will not be applied, unless constitutionally valid reasons exist for doing so.” Accordingly, this Court finds that, in the particular situation brought before it, there has been no violation of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), since, first, from the time permits for fishing activities are granted, the beneficiaries are aware that the State holds title to public-domain property (bienes demaniales) and may therefore, in order to provide greater protection—in this case, to the right to the environment—modify the conditions under which the respective licenses are granted.
Specifically, in this case, they cannot disregard the fact that the Poder Ejecutivo has the authority to create and expand protected wild areas (áreas silvestres protegidas); consequently, application of the principle of legitimate expectations cannot operate to the detriment of a constitutional and statutory authority whose ultimate purpose is to guarantee the fundamental right established in article 50 of the Constitution. It should be borne in mind that, if such authority permits private property to be encumbered in order to safeguard the general interest, there is even less basis for alleging a violation of the principle of legitimate expectations when the expansion of the protected wild area affects property that is already, by its very nature, part of the public domain. Second, it must be clarified—as the reporting authorities have stated—that the challenged decree does not prevent the fishing industry from carrying out its activities and, according to the information provided to this Court, the licenses, concessions (concesiones), and permits granted to interested parties have not been eliminated, nor are the individual circumstances of fishers being affected; they therefore continue to enjoy stability regarding the “promise” made to them when those authorizations were granted.
Thus, in the opinion of this Sala Constitucional, the challenged decree does not violate the principle of legitimate expectations in any respect, and the action must therefore be dismissed as to this claim.
VIII.Other arguments raised.- The applicant associations contend that the challenged Decree violates the right to freedom of enterprise, the right to work, the presumption of innocence, the pro homine principle, the right to equality, the right to social and economic well-being, and human rights such as the rights of peoples and the right to solidarity, as well as other civil and political rights. However, this Court agrees with the Procuraduría General de la República that those claims are not supported by clear, precise, and specific arguments explaining why they consider those rights to have been violated. Therefore, this Court cannot rule on them, bearing in mind that, with respect to the burden of argumentation (carga de la argumentación),
“(…) for this Court to find that a violation of the Constitución Política has been established and to declare the challenged provision or act unconstitutional, with its consequent annulment and removal from the legal system, the party bringing an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) bears the burden of demonstrating how that provision violates Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and must also state why the claim should be upheld. This is referred to by this Sala as the burden of argumentation; that is, ‘a provision that is facially (sic) contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is in fact no conflict between that provision and the Constitución Política; the opposite occurs when an action is brought against a provision that, upon initial examination, does not appear contrary to the Constitution, in which case the applicant must put forward arguments capable of establishing its unconstitutionality’” (see judgment No. 2016-006773 at 9 hours 05 minutes on 18 de mayo de 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-666150).
Consequently, because those arguments do not satisfy that requirement and therefore lack a precise legal basis, this proceeding must be dismissed with respect to them.
IX.Conclusion. In view of the foregoing considerations, because Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE is not deemed to contravene Constitutional Law in the manner alleged by the applicant associations, the action of unconstitutionality is denied.
X.Documentation submitted to the case file.- The parties are hereby advised that, if they submitted any paper documents, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.-
Por tanto:
The action is denied.- Fernando Castillo V.
Presiding Judge Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Ileana Sánchez N.
Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, calles 19 y 21, Dirección05
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinticuatro de abril de dos mil veinticuatro .
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre01 001], mayor, con cédula [CED01], en su condición de representante de la Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera; [Nombre01 003], mayor, portador de cédula número [CED02] como representante de la Asociación Pescadores de Palangre de Cuajiniquil y [Nombre01 005], mayor, cédula número [Valor 003], en representación de la Asociación de Pescadores Artesanales de Puntarenas; para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE denominado “Reforma Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco, crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos y Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad”, por estimarlo contrario a los artículos 11, 28, 33, 34, 45, 46 y 50 de la Constitución Política, así como a los principios constitucionales de potestad reglamentaria, reserva legal, libre empresa, derecho al trabajo, inocencia, legalidad, razonabilidad, confianza legítima y pro homine. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, la Ministra de la Presidencia, el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
Resultando:
Manifiestan que, de la normativa impugnada, se desprende que la prohibición sobre el Parque Nacional es válida y eficaz, y la que se establece en relación con el Área del Bicentenario, entrará a regir 24 meses desde la publicación del decreto; empero, alegan que, de cara a ambas zonas, se comete un imperdonable e insalvable “error técnico” ya que el alcance de cada una de ellas se expresa usando la proyección cartográfica UTM Zona 16, Datum CR-SIRGAS, ello a pesar de que dicha metodología cartográfica no resulta aplicable en territorio marítimo nacional. Indican que el problema técnico aludido fue advertido por diversos frentes públicos y privados y, en tal sentido, no solo las Cámaras enérgicamente llamaron la atención sobre el vicio expuesto, sino que el propio INCOPESCA, mediante acuerdo de Junta Directiva AJDIP/052-2022 de 23 de febrero de 2022, advirtió los errores de la norma. Alegan que, al igual que este vicio, la ausencia de consulta sectorial durante el proceso de creación de la norma, fue advertido por órganos estatales y, en concreto, el ombudsman lo hizo mediante registro de intervención No. 364135-2021-RI de 7 de febrero de 2022.
Consideran que la impericia técnica con que la norma fue emitida, vulnera sendos preceptos constitucionales y legales dentro de los cuales destaca el de seguridad jurídica ya que el contenido de la norma resulta ininteligible. Asimismo, argumentan que tomando en consideración la sensible limitación a derechos y libertades que la norma impone, también resulta violatorio del bloque de constitucionalidad la falta de consulta pública de calidad. Aducen que el presente conflicto plantea un asunto de suma relevancia desde la óptica constitucional y, más aún, desde un prisma socioeconómico debido a que las conductas públicas reprochadas, quebrantan tanto derechos humanos de primera generación, como derechos de tercera generación con lo cual, no sólo se constata la vulneración de sendos derechos civiles y políticos, sino también derechos de los pueblos o de la solidaridad. Argumentan que el caso bajo estudio implica un quebranto a los derechos fundamentales de sendos colectivos a través de actos administrativos de alcance general; conductas formales del Poder Ejecutivo que, en definitiva, vulneran la parte dogmática de la Constitución por lo que el objeto de este proceso es que se declare que el Poder Ejecutivo emitió un decreto lesivo de derechos fundamentales.
Explican que Costa Rica tomó la decisión política de integrar un “club” de países ambientalistas a ultranza y no sólo decidió ser parte de dicho selecto grupo, sino además presidir esa organización en cuyo seno se propuso proteger el 30% de los mares del mundo y Costa Rica ofreció proteger sus mares aun en detrimento de las normas unívocas de la técnica y los intereses de las personas que dependen del mar. Argumentan que, posteriormente, el Poder Ejecutivo decidió concretar esa decisión política a través de un decreto y, no una ley o incluso una convención que era lo lógico; necesidad política que se antepuso a la ciencia y al bien común y, con mucho apuro pero con nula consulta, se emitió el decreto impugnado que básicamente hizo que la porción protegida de mares pasara de 2% a 30%, sin llevar a cabo estudios técnicos con datos actualizados. Reclaman que hay una carencia de respaldo científico pero, además, el decreto no tiene legitimidad democrática alguna pues, como dijo la Defensoría, no nace del diálogo sino de la imposición autoritaria.
Aducen que el problema más grave es que la norma no solo tuvo yerros procedimentales, sino que, al fijar los límites cartográficos del nuevo y ampliado Parque Nacional así como de la zona de Área del Bicentenario, lo hizo usando una nomenclatura o proyección cartográfica que nadie, en el ámbito marítimo de Costa Rica, entiende, conoce, o avala, con el agravante que deriva de esta falencia en cuanto a que el irrespeto al citado decreto, implica sanciones penales; es decir, si un pescador, invade el Parque Nacional Isla del Coco y faena allí, cometerá un delito penal y además un injusto administrativo. Consideran que la imposibilidad de determinar la legalidad o no de su quehacer comercial, obviamente implica severos vicios de constitucionalidad y, en tal sentido, citan como ejemplo que en Costa Rica se establezca una prohibición de velocidad en carretera de yardas por segundo y no de kilómetros por hora, con lo cual, obviamente, ningún automotor tiene un velocímetro que opere con esa denominación, hacer la conversión mental requiere ciertos conocimientos y, además no se está acostumbrado a este sistema; exactamente así de absurda es la situación con la normativa impugnada, pero trasladada al campo náutico.
Manifiestan que, como gremio, verán sus intereses comerciales mermados con la norma de tutela medioambiental; sin embargo, no pretenden sopesar en una balanza el valor de los mares contra el del hambre de un pueblo empobrecido, sino simplemente atacar una mala técnica normativa de la que consideran que se deriva una violación a derechos primigenios. Alegan también la violación al derecho a la consulta en el proceso de formación de normas pues de una aplicación pro homine de los artículos 11, 27 y 30 del texto constitucional, deriva el deber del Poder Ejecutivo de consultar a las comunidades afectadas por la emisión de una norma ambiental de manera amplia, efectiva y participativa. Señalan que este precepto que tímidamente comienza a asomarse en el derecho local, ya cuenta con un magno desarrollo a nivel del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. También, alegan la violación al principio de razonabilidad y racionalidad constitucional de los aspectos meramente técnicos de la cuestión tratada.
Argumentan que el estudio pericial de manera vehemente arriba a la conclusión de que el decreto no es aplicable en la práctica por violentar normas técnicas, por irrespetar la realidad de los equipos de navegación que hay en el país y, con esto, se vulnera el principio de razonabilidad constitucional; yerros técnicos que se incorporan tanto en el artículo 1 como en el 3 del decreto impugnado. Señalan que esto es sumamente grave ya que el pescar en estas zonas restringidas, puede generar consecuencias penales, administrativas y civiles. Consideran que es muy peligroso dejar tipos sancionatorios abiertos e incompletos, por una mala técnica normativa y estiman que este hecho por sí, violenta el derecho general a la libertad derivado del artículo 28 constitucional y, además, el mismo precepto de legalidad criminal. Manifiestan que esos artículos 1 y 3 fijan los límites de las zonas de pesca restringida y son el núcleo duro del decreto; normas que serán sometidas al juicio de razonabilidad.
Consideran que el objetivo de la norma no es lícito y presenta vicios de juridicidad en cuanto a su perfil teleológico debido a que pretende adoptar compromisos internacionales -por la vía de un decreto ejecutivo-, lo que violenta el principio de reserva legal y, además, es técnicamente inviable que cree tipos sancionatorios abiertos, lo que se agrava al considerar que los sectores interesados nunca fueron informados ni consultados. Por su parte, señalan que no hay una necesidad de proteger un 30% de los mares y como pudo haber sido un 20%, también pudo ser un 80%, pero no hay una necesidad comprobada de proteger el 30% de los mares, así como tampoco se ha acreditado que fuera esa la zona a proteger y entonces, ¿Por qué no el pacífico norte?, ¿Por qué no el caribe?, ¿Por qué no el pacífico sur?, estimando que lo que hubo fue una decisión política, antojadiza respecto al porcentaje y ubicación de los mares protegidos.
Agregan que, además, la idoneidad no se constata ya que si lo que se pretendía era proteger el 30% de los mares y, para esto, se eligió la zona cercana a la Isla del Coco, cualitativamente se emitió un decreto inútil debido a que los puntos de referencia dados en el decreto cuestionado, hacen imposible poder establecer donde empieza y en qué lugar termina la zona restringida, con lo que la norma se vuelve estéril pues nadie podrá respetar esa zona y, por el contrario, se abstendrán de pescar en zonas no vedadas. Consideran que la falta de técnica con que el tema quedó normado, implica una regulación inidónea y no hay una adecuación cualitativa entre medios y fines. En adición señalan que la medida adoptada es desproporcional en el tanto, de la mala regulación del tema que se pretendía normar, se pueden derivar sanciones penales y administrativas. Alegan también la violación al derecho a la confianza legítima y, si bien es cierto, tienen claro que nadie tiene un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, también es lo cierto que no es válido hacer que el ciudadano incurra en una serie de gastos e inversiones para aventurarse a la explotación de una actividad lícita y, luego, de golpe y porrazo, volver esa actividad financieramente inviable por la vía legal, pues explican que eso es lo que ha ocurrido en la especie, toda vez que los agremiados a sus representadas, han incurrido en onerosas inversiones para poder lograr el aval estatal y municipal de sus actividades; sin embargo, la normativa impugnada pone en juego su patrimonio y expectativas legítimas.
Aunado a esto, señalan que hay encadenamientos productivos, empleados, proveedores y otros que se ven amenazados con el decreto que cuestionan. Señalan que la ruptura del principio de interés no solo da lugar a una indemnización en los términos del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, sino que también permite a esta Sala invalidar la nueva norma, o al menos llevar a cabo una interpretación conforme, que recomponga el orden constitucional quebrado. Nombre02 que también se verifica un quebranto al principio de confianza legítima con la existencia de esta normativa que es imprecisa y poco clara, a pesar de, de ella, puede derivar una sanción penal. Recuerdan que los Estados democráticos se basan en la presunción de seguridad jurídica, claridad de la normativa y previsibilidad de las consecuencias jurídicas, pero nada de ello opera en el caso concreto en virtud de los yerros técnicos que consideran que están presentes en la normativa que cuestionan.
Finalizan solicitando que se deje sin efecto el decreto aquí impugnado por ser inconstitucional y se ordene al Poder Ejecutivo, emitir una nueva normativa respetando los parámetros técnicos y llevando a cabo las consultas procedentes conforme al bloque de constitucionalidad.
Sobre la legitimación de los accionantes: señala que en virtud de que se encuentra pendiente el proceso contencioso administrativo No. 22-3179-1027-CA en el cual las asociaciones accionantes solicitan dejar sin efecto el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE y en el cual se invocó la inconstitucionalidad de la norma como medio razonable de amparar el derecho o interés que consideran lesionado, sí cuentan con la legitimación indirecta que dispone el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para interponer esta acción.
Sobre los alegatos referidos a la violación al derecho de consulta: manifiesta que en relación con el proceso de consulta del decreto impugnado, con anterioridad la Sala Constitucional ya se pronunció al respecto con ocasión de algunos recursos de amparo presentados por diferentes actores del sector pesquero. En tal sentido señala que, por ejemplo, ante un recurso de amparo presentado por la Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera y con base en el informe rendido por el Ministerio de Ambiente y Energía, la Sala pudo constatar la existencia de un proceso de consulta y ante la solicitud para que se ordenara una nueva convocatoria en la que se permitiera la participación de diferentes organizaciones de pescadores, este Tribunal manifestó que ese tipo de reclamos deberían plantearse en la vía jurisdiccional ordinaria por lo que se declaró sin lugar el recurso en relación con ese agravio (sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751).
Manifiesta que en otro recurso de amparo planteado por la Cámara Nacional de la Industria Palangrera y la Cámara Artesanal de Pescadores en el que acusaron que no fueron informados del proceso de consulta para la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo de Montes Submarinos y que no recibieron una invitación formal pese a recomendaciones de otras entidades, la Sala manifestó que carecía de competencia para definir a priori qué organizaciones deben participar en el proceso de consultas del MINAE de su interés, además señaló que el análisis de la procedencia de incluir o no a diversas organizaciones en esos procesos, son temas ajenos al ámbito de competencia de esta Sala, por lo que la parte recurrente debía plantear su inconformidad y gestionar lo que correspondiera ante las mismas autoridades accionadas, o en la vía jurisdiccional competente; vías en las cuales podrían, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones.
De igual forma, dijo este Tribunal que no es de su competencia anular el proceso participativo elaborado por el MINAE por contener vicios toda vez que ello es un tema propio de analizarse ante la vía administrativa o jurisdiccional que corresponda, destacándose que, en todo caso, constaba que, desde el 6 de julio de 2021, el MINAE había invitado a varias cámaras para participar en la consulta del sector Económico Productivo Pesca/Turismo y que ese Ministerio además les manifestó que podían tener acceso a la información dispuesta para el público, aparte de que si querían ser parte del proceso, debían requerirlo ante las instancias correspondientes (ver sentencia No. 2021-021939 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798). Manifiesta que, ante el alegato que ahora se plantea en esta acción en cuanto a que no se llevó a cabo ningún proceso de consulta y que las representadas de los accionantes se enteraron del contenido de la norma hasta que fue publicada, la Procuraduría es del criterio de que no es necesario realizar un análisis de fondo sobre la participación ciudadana en la toma de decisiones de índole ambiental que se reclama pues, como lo dijo la Sala en los precedentes citados y consta en el expediente administrativo del Decreto Ejecutivo No.43368-MINAE, la emisión de éste implicó un amplio proceso de participación y consulta pública y los alegatos relacionados con el derecho de participación ciudadana deben plantearse ante la jurisdicción ordinaria.
Aunado a lo anterior, señala que en el Informe Técnico denominado “Propuesta de creación, ampliación y cambio de categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas del Área de Conservación Marina Cocos según lo dispuesto en los artículos 71 y 72 del reglamento a la ley de biodiversidad N° 7788 y el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente N°7554” que consta en el expediente administrativo (Tomo IV del expediente, folios 1536 a 1640), se detalla cuál fue la metodología seguida para el proceso de consulta y en qué consistió, así como los resultados de su implementación. Indica que el respaldo documental de todo el procedimiento que se explica y detalla en ese informe, consta en el Tomo III del expediente en donde se encuentran las actas de todas las sesiones de consulta llevadas a cabo, los oficios de respuesta a las consultas que fueron planteadas por escrito, invitaciones, convocatorias, listas de asistencia, entre otros.
Señala que, con sustento en ese informe, se tiene que el planteamiento metodológico general del proceso de consulta sectorial fue desarrollado por la Comisión de Seguimiento creada por la resolución No. 001-D-ACMC-2017, compuesta por funcionarios del Área de Conservación Marina Cocos (ACMC), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Fundación Amigos Isla del Coco (FAICO), y autoridades del MINAE, con fecha de inicio del proceso en marzo de 2021 a través de un mandato ministerial enviado a los diferentes actores que fueron identificados como interesados en participar en el proceso de consulta. Agrega que la consulta de la iniciativa se planificó y se ejecutó como un proceso de cuatro etapas: a) etapa exploratoria; b) etapa de consultas multisectoriales; c) etapa de profundización de la consulta multisectorial y; d) consulta pública, abierta y virtual. a) En la primera de las etapas (exploratoria) se realizaron entrevistas exploratorias y reuniones con diversos grupos (instituciones gubernamentales, academia y sociedad civil y sector productivo) y con ello se estableció la viabilidad del proceso de diálogo y la hoja de ruta a seguir.
Señala que aunque las sesiones estaban agendadas, el proceso se flexibilizó y se aumentó el número de sesiones en aras de dar participación amplia y adecuada a los sectores. Informa que se llevaron a cabo sesiones de diálogo y consulta con diferentes actores del sector institucional (INCOPESCA, División Marítima Portuaria, Servicio Nacional de Guardacostas, Consejo Regional del Área de Conservación Marina Cocos, Instituto Costarricense de Turismo); ONGs y academia (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Conservación Internacional, Asociación Costa Rica por Siempre, Fins Attached, Turtle Island Restoration Network, Fundación Amigos de la Isla del Coco, Fundación Pacífico, Misión Tiburón, Mar Viva, Fins Attached, CREMA); y económico productivo (Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, Cámara de Pescadores de Guanacaste, Federación Costarricense de Pesca Deportiva, Diócesis Puntarenas, Asociación Cámara Pescadores de Quepos).
Manifiesta que luego, tomando en consideración el interés del sector pesquero, se efectuaron dos sesiones adicionales: una con el sector pesquero con la finalidad de considerar la información que se facilitará sobre la actividad pesquera para mejorar la propuesta; y la otra con un grupo de expertos con el fin de contar con su retroalimentación técnica en el análisis de los escenarios relacionados con la ampliación del Parque Nacional y el Área Marina. Indica que en cada una de las sesiones de consulta, se plantearon todas las preguntas y observaciones que se consideraron pertinentes, todo lo cual se plasmó en las memorias de cada una de las sesiones, junto con las respuestas brindadas; además se elaboró un documento denominado “Detalle General de Consultas de las Mesas Sectoriales” en el que se detallaron todas las preguntas u observaciones planteadas por cada sector y la respuesta técnica emitida por el MINAE.
Aduce que como resultado del proceso se obtuvieron nuevos datos suministrados por el INCOPESCA sobre las actividades del sector palangrero, específicamente sobre los lances, mapas de calor, ubicación y desplazamiento de las embarcaciones de palangre; información que fue analizada técnicamente y, producto de ello, se variaron los sitios prioritarios de la propuesta. Señala que también se tomaron en cuenta las recomendaciones del sector de ONG´s y academia según las cuales se varió la orientación del polígono inicial para facilitar la conectividad a través de los montes submarinos con las islas Galápagos. Indica que los aportes recibidos en las sesiones se utilizaron como insumo para reformular el escenario planteado inicialmente y se expuso como un avance en la sesión plenaria de devolución de resultados; sesión en la que se expusieron los resultados del proceso de consulta y el avance técnico de la propuesta de ampliación, además se efectuó una sesión con técnicos para repasar el mapa presentado en la sesión de devolución de resultados, recopilación del análisis y datos aportados por los actores participantes durante las respectivas sesiones.
Informa que los resultados fueron sistematizados en memorias y procesados por un equipo técnico conformado por funcionarios del ACMC-SINAC y MINAE con el apoyo de consultores técnicos especializados en biología así como en análisis de sistemas de información geográfica y, posteriormente, fueron incorporados a la propuesta según la pertinencia técnica de la información.
Señala que en estas mesas de consulta se analizaron alternativas para alcanzar el 30% de la protección de los océanos, mecanismos de gobernanza para la construcción de los planes de manejo, capacidad del Estado costarricense para gestionar un área del tamaño propuesto, beneficios y valor público de la ampliación, aspectos asociados a la herramienta técnica para el análisis de priorización de la zonificación propuesta, evolución de la metodología de consulta, costo económico para los usuarios de la propuesta de ampliación, incertidumbre científica en el análisis de priorización de la zonificación propuesta, entre otros temas. Afirma que con estas sesiones se logró explicar las bases técnicas que fundamentan la ampliación, se presentó el mapa resultante del proceso de consulta efectuado hasta el momento y se pudo ampliar la participación del sector pesquero organizado, con nuevos actores que se identificaron como interesados.
Manifiesta que, con base en todo lo anterior que puede ser ampliado y detallado con el respaldo documental que consta en el Tomo III del expediente administrativo, resulta evidente que la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos, hoy Área Marina del Bicentenario, no fue una decisión antojadiza y sorpresiva del Poder Ejecutivo, sino que fue el resultado de un amplio proceso de consulta pública en el cual participó el sector pesquero productivo y en el que se expusieron múltiples aportes, comentarios y observaciones que dieron como resultado una propuesta final. Aduce que, de tal forma, pese a que, según lo dispuesto por la Sala Constitucional, este tipo de alegatos deben ser planteados ante la jurisdicción ordinaria, no se constata la violación de los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución Política, como lo alegan las asociaciones accionantes.
Sobre los alegatos referidos a la violación del principio de razonabilidad y racionalidad: señala que para la Procuraduría General, las razones por las cuales los accionantes estiman que se vulnera el principio de razonabilidad son meramente técnicas pues se cuestiona que la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina del Bicentenario, fue una decisión antojadiza del Poder Ejecutivo, sin contar con una justificación técnica que la respaldara y, además, porque al emitirse el decreto que se impugna, aducen que se cometió un grave error técnico en la determinación de las coordenadas para delimitar geográficamente las áreas. Indica que, en ese sentido, debe tomarse en cuenta que, en otras ocasiones, la Sala Constitucional ha dispuesto que no le corresponde revisar los criterios técnicos que sirven de fundamento a una normativa específica, ni determinar si los requisitos o aspectos técnicos que contiene una norma son correctos o no (ver sentencias No. 2017-018360 de las 10 horas 40 minutos de 15 de noviembre de 2017, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-748547 y 2007-014948 de las 14 horas 58 minutos de 16 de octubre de 2007, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-390985).
Agrega que la Procuraduría, en su condición de asesor jurídico, tampoco puede referirse al contenido de los estudios técnicos que fundamentan una norma ni revisar aspectos estrictamente técnicos que éstas contengan, pero lo que sí puede hacerse al analizar una acción de inconstitucionalidad como la presente, de cara a la alegada violación al principio de razonabilidad, es analizar y determinar si la emisión de la normativa impugnada cuenta con justificación técnica o no. Concretamente, sobre el principio de razonabilidad en materia ambiental, aduce que la Sala ha considerado que este “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...” (ver sentencia No. 7294-1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82653). Indica que, justamente, con base en el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la creación, modificación y ampliación de las áreas silvestres protegidas requieren la realización de estudios técnicos que justifiquen la necesidad de crear, modificar o ampliar el área silvestre protegida y que determinen además cuál categoría de manejo es la más apropiada para lograr los objetivos de conservación perseguidos.
Indica que la Sala Constitucional ha respaldado la necesidad de justificar con estudios técnicos la creación, modificación y ampliación de las áreas silvestres protegidas, así como la competencia que los artículos 32 y 36 de la Ley Orgánica del Ambiente le confieren al Poder Ejecutivo para crear áreas silvestres protegidas; competencia que, además, tiene como fin último hacer efectivo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Manifiesta que, por tal razón, al emitirse el decreto impugnado no se violentó el principio de reserva legal como lo alegan las asociaciones accionantes pues el Poder Ejecutivo se encuentra facultado legal y constitucionalmente para crear o, en este caso, ampliar las áreas silvestres protegidas. Agrega que, en particular, sobre la legitimidad de la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco por parte del Poder Ejecutivo, la Sala Constitucional ya ha señalado que:
“En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial. Así, el concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional consuetudinario, sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica.
(…)
III.Por lo anterior, siendo que el Mar territorial tiene una extensión de doce millas y la extensión del límite del Parque Nacional Isla del Coco es hasta los quince kilómetros contados desde la línea de bajamar de la costa (artículo 1 del decreto impugnado), se entiende que esa extensión se hace sobre 9.37 millas del Mar territorial, sin siquiera llegar a cubrir el límite de esta zona, es decir, se extiende sobre un bien demanial o público, sobre el cual el Estado tiene plena potestad, y más tratándose de la protección de los recursos naturales de nuestro país, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho, sea de posesión, de explotación, y mucho menos de propiedad” (ver sentencia No. 5399-1993 de las 14 horas 39 minutos de 26 de octubre de 1993, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-80796) (se añade la negrita).
Aunado a lo anterior manifiesta que para la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo, el Poder Ejecutivo contó con estudios técnicos que justificaron la decisión adoptada y así se hizo constar en los considerandos del decreto impugnado; por su parte, todo el fundamento técnico de la norma se encuentra en el expediente administrativo. Reitera que la base técnica de la propuesta fue discutida ampliamente en el proceso de consulta que se llevó a cabo y el resultado técnico final fue plasmado en el Informe Técnico denominado “Propuesta de creación, ampliación y cambio de categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas del Área de Conservación Marina Cocos según lo dispuesto en los artículos 71 y 72 del reglamento a la ley de biodiversidad N° 7788 y el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554” (Tomo IV del expediente, folios 1536 a 1640). Manifiesta que, de esta manera, es posible constatar que sí existe fundamento técnico que determinó la necesidad e importancia de proteger los recursos naturales presentes en la zona y que, en consecuencia, justifican la decisión adoptada, lo cual en todo caso quedó claro por parte de la Sala Constitucional en la sentencia No. 2021-021996 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820).
Añade que no debe olvidarse que, además de ese fundamento técnico, la ampliación de las áreas protegidas dispuestas en el decreto impugnado, encuentra justificación en la iniciativa 30x30 de la Coalición de Alta Ambición (grupo intergubernamental de más de 70 países copresidido por Costa Rica, Francia y por el Reino Unido que defiende un acuerdo mundial por la naturaleza y las personas con el objetivo principal de proteger al menos el 30 por ciento de la tierra y los océanos del mundo para 2030), así como también en otros instrumentos internacionales como la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (ratificada mediante la Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) y el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus anexos (ratificado mediante la Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994), en los cuales se plantea la necesidad de que los Estados constituyan espacios naturales protegidos.
Argumenta que al haberse constatado técnicamente la necesidad de proteger espacios naturales y ecosistemas marinos de suma importancia, no es posible ceder ante intereses meramente económicos que se oponen la iniciativa y, en tal sentido, recuerda que la Sala Constitucional ha señalado que:
“…es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de esta Sala, el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de indudable importancia no solo para los habitantes del país actualmente, sino también para los sucesivos.
(…)
En síntesis, la Administración debe propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente ni el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras, así como tampoco ceder ante consideraciones de índole económico” (véase la sentencia No.2019-017397 de las 12 horas 54 minutos de 11 de septiembre de 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-947034).
Agrega que la decisión adoptada en la normativa impugnada tiene también como justificación el hecho de que la protección de esos espacios marinos significa proteger sitios de reproducción de especies comerciales, por lo que la finalidad de ampliar las áreas protegidas no es meramente conservacionista, sino que la medida también tendría resultados provechosos para el sector pesquero. Manifiesta que, con sustento en lo dicho, aunque la Sala Constitucional en la sentencia citada No. 2021-021996 -ya citada- dispuso que las posibles afectaciones que se deriven de la disminución de los espacios de pesca son asuntos de legalidad ordinaria que escapan a su competencia, debe decirse que ese tipo de medidas pretenden garantizar el uso racional de los recursos naturales y el desarrollo sostenible y recuerda que en el Pronunciamiento de la Comisión de Coordinación Científico Técnica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura sobre la propuesta de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos, se dispuso que:
“En cuanto al beneficio social del sector pesquero, al contar con la zona de exclusión de cerco, el sector palangre podría incrementar su productividad en el aprovechamiento del atún, lo que podría aumentar significativamente los réditos económicos para las flotas palangreras costarricenses que operen fuera de las áreas protegidas.
(…)
La propuesta de ampliar las áreas del PNIC y el AMM-MS, implica un proceso de consolidación de información científica que permite la identificación de su rol como sistemas de gran valor por sus servicios ecosistémicos: reproducción y alimentación de especies de alto valor comercial, áreas de resguardo y limpieza para especies vulnerables, impulso del turismo sostenible, entre otros. Un manejo apropiado, permitirá mejorar la gestión y conservación de los recursos marinos y pesqueros asociados para fomentar para un manejo en beneficio de las futuras generaciones” (Págs. 30-31, folios 1700-1701 del expediente administrativo).
Indica que en relación con el principio de razonabilidad, las asociaciones accionantes señalan que el decreto es una norma inidónea y que carece de utilidad práctica porque al delimitarse el área de los espacios protegidos, se utilizan coordenadas y proyecciones geográficas que impiden precisar el lugar exacto en el que se ubican. Sobre el particular, manifiesta que resulta evidente que ese supuesto error técnico, es un asunto de legalidad ordinaria que no puede ser analizado ni resuelto por la Sala Constitucional; no obstante, argumenta que junto con la contestación del Estado en el proceso contencioso No. 22-3179-1027-CA señalado como asunto previo de esta acción, se aportó un informe técnico del Instituto Geográfico Nacional -también adjunto a esta acción- con el cual se desvirtúan los supuestos errores cometidos. En tal sentido señala el criterio técnico del Instituto Geográfico Nacional ha permitido acreditar que, con la delimitación hecha por el decreto, es posible precisar los límites y ubicación de los espacios protegidos y que esa ubicación se puede realizar con los instrumentos de navegación básicos que ya poseen las embarcaciones, por lo que quedan descartadas todas las afectaciones que los accionantes exponen como consecuencia del supuesto error técnico.
Sobre los alegatos referidos a la violación del principio de confianza legítima: alegan los accionantes que con la normativa impugnada la actividad a la que se dedican, se tornó financieramente inviable de manera intempestiva porque, a causa del error técnico de la norma al delimitar geográficamente las áreas de ampliación, es necesario adquirir otros equipos compatibles con la norma. Señala que ese alegato queda desvirtuado con el informe técnico rendido por el Instituto Geográfico Nacional citado supra y con el cual quedó en evidencia que, con los instrumentos básicos de navegación con que ya cuenta el sector pesquero, es factible ubicar con precisión las áreas protegidas. Indica que, sobre el principio de confianza legítima, la Sala ha sostenido que:
“En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa; dicho de otra forma, la Administración ha emitido signos externos que han venido a orientar al ciudadano hacia una cierta conducta y le han hecho confiar de buena fe en que tal situación persistirá” (ver sentencia No. 2016-008000 de las 11 horas 52 minutos de 10 de junio de 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-684443).
Manifiesta que, así las cosas, el principio de confianza legítima no tiene cabida en la situación concreta reclamada en la acción de inconstitucionalidad pues la norma impugnada no ha implicado, de ningún modo, que las licencias de pesca o demás permisos habilitantes de la industria pesquera, hayan quedado sin efecto; es decir, la norma no imposibilita la actividad de la industria pesquera pues, lo que dispuso la norma fue ampliar determinadas áreas silvestres protegidas sobre las cuales pesan ciertas limitaciones de pesca a las que deberán sujetarse quienes se dediquen a dicha actividad. Recuérdese que la Sala Constitucional ha reconocido la potestad del Poder Ejecutivo de crear y ampliar áreas silvestres protegidas; en consecuencia, la aplicación del principio de confianza legítima no podría ir en detrimento de una potestad constitucional y legal que tiene, como fin último, garantizar el derecho fundamental dispuesto en el artículo 50 Constitucional.
Añade que si esa potestad a la que no le resulta oponible el principio de confianza legítima, permite la afectación de propiedades privadas para garantizar ese interés general, con mayor razón no es posible alegar la aplicación de dicho principio en un caso como el presente en el que la ampliación del área silvestre protegida opera sobre un bien que ya, de por sí, es de carácter demanial. Por tanto, señala que si bien es cierto, la norma cuestionada no imposibilita la actividad de la industria pesquera, la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo responde al ejercicio de una potestad pública constitucionalmente válida, que tiene como fin resguardar el interés general; en consecuencia, la medida adoptada no violenta el principio de confianza legítima.
Sobre el resto de alegatos aislados: según los accionantes, el Decreto impugnado vulnera el derecho a la libertad empresarial, el derecho al trabajo, inocencia, pro homine, el derecho a la igualdad, el derecho al bienestar social y económico y otros derechos humanos, como derechos civiles y políticos y derechos de los pueblos o de la solidaridad; sin embargo, en criterio de la Procuraduría, no existe ninguna argumentación sobre las razones por las que se estimen violentados esos derechos y, por tanto, no es posible pronunciarse al respecto. En ese sentido, recuerda que, conforme con lo denominado por la Sala Constitucional como carga de la argumentación “…quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda” (ver sentencia No. 2014-004239 de las 16 horas de 26 de marzo de 2014, ).
Y ello implica que “si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (ver sentencia No. 2021-019041 de las 9 horas 20 minutos de 25 de agosto de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1047043).
Concluye la Procuraduría señalando que: con fundamento en todo lo expuesto, en la condición de órgano asesor de la Sala Constitucional, la acción debe declararse sin lugar pues se estima que la norma cuestionada no violenta el Derecho de la Constitución en los términos en que se alega.
Señalan que todos los sectores -incluido el económico-productivo- fueron invitados con la debida antelación para que contaran con el tiempo suficiente para la consulta y análisis de toda la documentación que conformaba el expediente. Agregan que, en relación con los sectores invitados, en cada una de las sesiones de consulta se plantearon -por parte de cada sector-, todas las preguntas y observaciones que consideraron pertinentes, todo lo cual se plasmó en las memorias de cada una de las sesiones. Indican que no es cierto que la normativa impugnada resulte violatoria del bloque de constitucionalidad y en ese sentido recuerdan que la Sala Constitucional así lo dispuso en los diferentes recursos de amparo que fueron presentados.
Sobre el derecho a la información, consulta y participación ciudadana en la formación del Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE: manifiestan que la Sala Constitucional en la sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, consideró inadmisible valorar si han existido violaciones al derecho de participación y de consulta de las asociaciones accionantes en el proceso de consulta en cuestión, y señaló que determinar “la procedencia de incluir o no, a diversas organizaciones en el proceso de consulta de su interés, son temas ajenos al ámbito de competencia de esta Sala”, así como tampoco lo es “anular el proceso participativo elaborado por el MINAE, por contener vicios”. Por otra parte, agregan que jurisprudencia reiterada la Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública, es un diferendo de legalidad (ver sentencia No. 2017-017950 de las 10 horas 31 minutos de 8 de noviembre de 2017, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-752230); en consecuencia, reiteran que la valoración de este aspecto no sería competencia de la Sala Constitucional sino de la vía de lo contencioso-administrativo en donde, las mismas asociaciones accionantes ya han deducido su pretensión de nulidad por motivos de legalidad en idénticos términos a los planteados en esta acción de inconstitucionalidad.
Señalan que, en cuanto a la supuesta lesión de los derechos a la información, participación y consulta, los accionantes no exponen sus argumentos de forma clara y precisa, pero tampoco demuestran cómo y cuándo han sufrido una vulneración a tales derechos. Manifiestan que los accionantes también omiten referirse a que reiteradamente la Sala Constitucional ha considerado que el sector pesquero -incluyendo las asociaciones accionantes- no ha visto lesionado su derecho a participar en el proceso de consulta y de información, así como también que el Tribunal Constitucional tuvo como hechos probados que el sector pesquero así como las accionantes fueron invitados a participar del proceso de consulta y que la información sobre el proceso de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos, se encontró disponible para cualquier persona o sector con interés en el proceso (ver sentencias No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 01 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, No. 2021-021939 de las 9 horas 50 minutos de 01 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798, No. 2021-021996 de las 9 horas 50 minutos de 01 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820 y No. 2021-021466 de las 9 horas 15 minutos de 24 de septiembre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053022). Consideran que, por tal razón, esos alegatos son inadmisibles por ser de mera legalidad y solicitan que así se declare.
Sobre el derecho de acceso a la información pública: señalan que la formación de Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE, garantizó el derecho de participación ciudadana, el derecho a la consulta y el acceso a la información, lo cual inclusive -como se ha señalado- fue constatado en varias ocasiones por la Sala Constitucional en los diferentes amparos que se presentaron en los cuales se pudo demostrar que el Estado brindó los medios para garantizar la escucha a las opiniones, observaciones y atención de dudas del sector pesquero, incluso realizando modificaciones durante el proceso con base en observaciones realizadas al respecto. Nombre02 que en ejercicio y cumplimiento de un deber de transparencia activa, oficiosamente la Administración compartió los expedientes con los estudios para la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo del Bicentenario, así como la información del proceso de consulta y el expediente del proceso de determinación de la viabilidad técnica, científica, social, financiera y legal de dicha ampliación, todo lo cual le permitiría a cualquier interesado y a las asociaciones accionantes, ejercer los demás derechos relacionados con el acceso a la información.
Indican que todo ello se tuvo por demostrado por la Sala Constitucional en el hecho probado “s” de la resolución No. 2021-021939 ya citada y, según el cual, desde el 23 de junio de 2021 “la información sobre el proceso de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos, se encuentra disponible para cualquier persona o sector con interés en el proceso, y puede encontrarse en el enlace https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica”; información que advierte, sigue disponible en el enlace siguiente: . Agregan que además de transparentar el proceso de consulta de forma gratuita y accesible a cualquier interesado y demás información relevante para la formación del Decreto No. 43368-MINAE, en el caso particular de la Cámara Nacional de Industria Palangrera, las autoridades le compartieron la dirección de la página web con el acceso a esa información en, al menos, siete ocasiones (oficios DM-0603- 2021, DM-0653- 2021, DM-0772-2021, DM-0773-2021, DM-0776-2021, DM-0797-2021 y DM-0810-2021); información que respalda que el proceso de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos, se realizó de forma pública y en igualdad de condiciones para cualquier persona o sector con interés en el proceso, lo que también se constató en la sentencia No. 2021-021934 de amplia cita.
Consideran que, contrario al dicho de las asociaciones accionantes, en el proceso de formación del decreto impugnado, la Administración sí garantizó de forma transparente, oportuna y efectiva el derecho de acceso a la información por lo que no llevan razón los accionantes en cuanto a este alegato.
Sobre el supuesto quebranto del derecho a la consulta y a la participación: reiteran que, contrario a lo indicado por las asociaciones accionantes, en el proceso de consulta para la formación del decreto No. 43368-MINAE, se garantizó la participación y consulta del sector palangrero, y -como se ha venido señalando- así lo resolvió la Sala Constitucional que declaró sin lugar reclamos de algunas de las aquí accionantes respecto a la falta de consideración en el proceso de consulta a organizaciones del sector de palangre, como por ejemplo en la sentencia No. 2021-021939-2021 de repetida cita. Nombre02 que la Sala Constitucional tuvo incluso, como hecho probado, que el MINAE estuvo anuente a facilitar la participación de aquellas organizaciones del sector pesquero que si bien no habían sido inicialmente invitadas, solicitaron ser parte del proceso. Señalan que, además de lo anterior, por parte del Despacho de la Ministra de Ambiente y Energía se realizaron convocatorias e invitaciones a las siguientes organizaciones representantes del sector pesquero: Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, Cámara de Pescadores de Guanacaste, Federación Costarricense de Pesca Deportiva, Diócesis Puntarenas y Asociación Cámara Pescadores de Quepos.
Indican que, con excepción de una de las invitaciones, todas fueron realizadas con 15 días de anticipación, solicitando el nombramiento de dos representantes y además se les compartió el enlace donde se ubica la documentación con los estudios realizados para la elaboración de la propuesta: https://drive.google.com/drive/folders/1MQb3jpuqakCIT6jrpX2A_V97C2OOFmJP. Señalan que la sesión fue agendada para el 22 de julio de 2021 de 9:00 am a 4:00 pm en el Hotel Punta Leona, Puntarenas, de tal forma que, con al menos 15 días de anticipación, los representantes del sector pesquero pudieron revisar con detalle la información relativa a la ampliación para que su participación fuera informada. Manifiestan que conforme a las indicaciones de la invitación, el 22 de julio de 2021 se celebró una sesión de consulta con el sector económico productivo sobre la “viabilidad técnica, científica, social, financiera y legal de posibles cambios y/o modificaciones de las áreas marinas protegidas del Área de Conservación Marina Cocos” y ahí se contó con la participación de representantes de la Defensoría de los Habitantes como observador (ver folio 918 a 938, imagen 245 a 265 Tomo III del expediente administrativo así como la hoja de asistencia visible a folios 941 y 942-imagen 268 a 269 Tomo III del expediente administrativo).
Indican que en esa actividad se escucharon las consultas del sector y sus opiniones respecto a la propuesta, pero además tales actividades no se limitaron a las sesiones agendadas para las que hubo anuencia, sino que, inclusive, previo a la primera sesión, el Despacho de la Ministra del MINAE, atendió consultas del sector económico productivo. Nombre02 que conscientes de inconvenientes en el desarrollo de la sesión del 22 de julio, se realizó una sesión de consulta adicional con el sector pesquero, la cual se celebró el 19 agosto 2021 (ver transcripción literal que consta a folios 999 a 1056 imagen 326 a 384 del tomo III del expediente administrativo). Manifiestan que en esa ocasión también participaron representantes del sector palangrero de INCOPESCA y de la Defensoría de los Habitantes, pero adicionalmente se contó con la presencia de algunas de las asociaciones aquí accionantes; sesión en la que se hizo ver a los participantes que el objetivo de la sesión era “brindar un espacio que permita recibir y comprender el conocimiento tradicional del sector pesquero y los insumos y propuestas de mejora del mapa de ampliación propuesto para el Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos”, así como también se mencionó la importancia de contar con su anuencia, en ese mismo momento, para consensuar la agenda de la sesión, recalcando que, junto con la información sobre la pesca de palangre aportada por INCOPESCA, se pretendía sensibilizar los mapas en relación con lo que requiere el sector pesquero (transcripción literal consta a folios 999 a 1056, imagen 326 a 384 del tomo III del expediente administrativo).
Agregan que el 20 de agosto de 2021 se realizaron sesiones plenarias de devolución de resultados de la consulta, invitando a representantes de todas las instancias, organizaciones e instituciones que participaron en las sesiones de consulta y, paralelamente, contando con una transmisión en vivo o streaming en las plataformas Zoom y Facebook Live del Ministerio de Ambiente y Energía. Indican que durante el período comprendido entre el 15 de octubre de 2021 al 12 de noviembre de 2021, se añadió una etapa de Mesas Multisectorial para el Fortalecimiento de la Propuesta de Ampliación de las Áreas Marinas del ACMC, la que se diseñó para solucionar insuficiencias en la aprehensión del contenido técnico que justificaba la ampliación, para lo cual se contó con personas expertas en esos ámbitos técnicos; es decir, a pesar de que el proceso consultivo ya había finalizado, atentos a las demandas del sector pesquero y con la finalidad de garantizar la mayor transparencia y acercamiento social, se amplió el proceso de consulta y, en ese espíritu, esa etapa se diseñó considerando acuerdos con el sector pesquero de septiembre y octubre de 2021, los cuales se adoptaron en reuniones con el Poder Ejecutivo.
Argumentan que, según se puede observar en las sesiones la Mesa Multisectorial para el Fortalecimiento de la Propuesta de Ampliación de las Áreas Marinas del ACMC, se atendieron consultas planteadas por los participantes e incluso cabe destacar que estuvieron presentes representantes de algunas de las asociaciones aquí accionantes (ver folios 1147 al 1222– imágenes 475 al 550 del Tomo III del expediente administrativo; folios del 1223 al 1344, imágenes 1 al 123 del Tomo IV del expediente administrativo; folios 1346 al 1353, imagen 125 al 132 del Tomo IV del expediente administrativo). Nombre02 que, aunado al proceso de consulta con sectores particulares, el 12 de noviembre de 2021, se puso a disposición la consulta pública del decreto impugnado, facilitando el formulario para realizar comentarios, los cuales serían insumos adicionales para enriquecer la consulta y una guía de apoyo para la interpretación del mapa sometido a consulta (enlace https://minae.go.cr/noticias- minae/comunicados/247-aviso-sobre-consulta-publica y folio 1345 -imagen 124 y folio 1354 al 1533, imagen 133 al 318 del Tomo IV del expediente administrativo).
Señalan que, de esta manera, durante el proceso de formación del Decreto Ejecutivo No. 34468-MINAE, se garantizó la participación del sector pesquero de palangre, existió anuencia a incluir a la (s) organización (es) que lo solicitaran, a consensuar la agenda de la forma que permitiera obtener su opinión al respecto, incluso accediendo a realizar sesiones adicionales que garantizaran una mayor transparencia y permitieran la sensibilización de la ampliación del ACMC a los requerimientos del sector pesquero; por tanto, consideran que se debe desestimar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a este extremo.
Sobre el principio de razonabilidad y racionalidad: indican que la Sala Constitucional ha señalado que para emprender un examen de razonabilidad de una norma se requiere que la parte aporte prueba, o al menos, aporte elementos de juicio en los que sustente su argumentación, e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción, de modo que la falta en el cumplimiento de estos requisitos hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad porque no es posible hacer un análisis de “razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada, ello desde luego cuando no se trate de casos cuya “irrazonabilidad” sea evidente y manifiesta. Argumentan que, en el caso concreto, los accionantes no han cumplido con esa exigencia mínima para siquiera examinar su alegato de irrazonabilidad y, en tal sentido, su acción no está probatoriamente respaldada ni exhibe una línea argumentativa coherente y tan sólo se aporta un estudio técnico que más bien confirma la carencia de sustento técnico de sus alegatos; se trata, en síntesis, de una exposición de opiniones -que no argumentos- carentes de todo sustento fáctico y argumentativo.
Sobre la legitimidad: señalan que, para las asociaciones accionantes, la ampliación adoptada por el decreto aquí impugnado, carece de legitimidad. Recuerdan que, para la Sala Constitucional, “La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido” (ver sentencia No. 03933-98 de las 9 horas 59 minutos de 12 de junio de 1998, ). Indican que en criterio de las asociaciones accionantes se carece del primer presupuesto de legitimidad porque el objetivo de la norma no es lícito y presenta vicios de juridicidad en cuanto a su perfil teleológico debido a que pretende adoptar compromisos internacionales por la vía de un decreto ejecutivo, lo que violenta el principio de reserva legal, y además es técnicamente inviable porque crea tipos sancionatorios abiertos, lo que se agrava al considerar que los sectores nunca fueron informados ni consultados.
Sobre el particular, estiman que lo argumentado en tal sentido por la parte accionante no requiere mayor comentario pues el decreto no es, ni más ni menos, que el producto del ejercicio de las potestades que otorga el artículo 36 inciso f) de la Ley Orgánica del Ambiente al Poder Ejecutivo, el cual faculta la creación de áreas silvestres protegidas por decreto; en consecuencia, lo alegado carece de todo sustento jurídico. Por otra parte, señalan que, en cuanto a que el decreto establece “tipos sancionatorios abiertos”, tal alegato se ha hecho sin mayor precisión y prueba por lo que estiman que es claramente inadmisible y aclaran que el decreto ejecutivo no establece ningún tipo sancionador abierto, simplemente define áreas geográficas de protección conforme a objetivos legítimos. Reiteran que los diversos sectores interesados en la normativa, sí fueron informados y se hicieron amplios esfuerzos para consultarlos, contando incluso con sesiones adicionales a solicitud del sector pesquero (y algunas de las aquí asociaciones accionantes) para desarrollar efectivamente la consulta, todo lo cual ya ha sido examinado por la Sala en diversas ocasiones con el mismo resultando que ha sido, la desestimación de las demandas de amparo que ahora replican las asociaciones accionantes en esta vía de la inconstitucionalidad. Consideran que este alegato carece de sustento fáctico y jurídico por lo que debe desestimarse.
Sobre la supuesta ausencia de necesidad: argumentan que, en cuanto a la necesidad en que ha de fundarse un acto limitativo de derechos, la Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que si una medida o actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados; si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable y, por ende, constitucionalmente válida (ver sentencia No. 008858-1998 de las 16 horas 33 minutos de 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). Señalan que, en el caso concreto, respecto a la supuesta falta de necesidad de la medida, las asociaciones actoras opinan -no argumentan ni prueban- que no hay una necesidad de proteger un 30% de los mares, que pudo haber sido un 20% o un 80%, pero no hay una necesidad comprobada de proteger el 30% de los mares, ni se ha acreditado que fuera esa la zona a proteger.
Sobre ese reclamo consideran que se trata de un simple alegato que no aporta ningún estudio técnico que permita acreditar que la definición discrecional del Poder Ejecutivo de la ubicación y extensión de las áreas protegidas haya sido, como se afirma, “antojadiza”. Manifiestan que la elección del porcentaje a proteger así como la ubicación, se adoptó con base a criterios técnicos que se justifican a través de los estudios para la ampliación de las áreas marinas protegidas del ACMC; además, respecto a la ubicación, indican que durante las sesiones se realizaron dinámicas para tomar la opinión de los sectores (incluido el pesquero) respecto a cuál sería la mejor ubicación del área a ampliar y cuáles serían áreas sensibles para el sector. Nombre02 que son múltiples los estudios que respaldan la decisión del Poder Ejecutivo, tal y como consta en estas direcciones web: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/parque-nacional-isla-del-coco/169-info-cientifica y en cuanto al por qué es un 30% y no un 50%, aduce que la información consta en la dirección electrónica: https://conbio.onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/conl.12247, accedida desde la página https://www.hacfornatureandpeople.org/science-and-reports.
Informan que existen estudios técnicos que no mencionan las asociaciones accionantes -y menos aún rebaten-, según los cuales las condiciones de sobrepesca de los mares afectan el producto que obtienen los pescadores mientras que, si se generan condiciones adecuadas para el desarrollo y la recuperación de estas especies -como se lograría con el decreto impugnado-, la pesca obtenida será de mejor calidad, beneficiando así a los sectores que dependen de la pesca; es decir, lejos de afectar a las asociaciones accionantes, es probable que el efecto del decreto ejecutivo sea de su beneficio debido a lo que se ha dado en llamar el “efecto de desborde/desbordamiento”, según el cual, en teoría, las poblaciones de las especies explotadas aumentarán en las reservas hasta que las condiciones se vuelvan tan saturadas y los recursos tan escasos que los animales se mudarán a sitios donde las densidades de población sean menores, de modo que las zonas de no pesca permiten el desbordamiento de adultos hacia otras zonas incluyendo los territorios de pesca; por su parte, el desborde se puede dar por movimientos al azar efectuados por los organismos en los límites de la zona de no-pesca, movimientos relacionados con la densidad de población (movimiento de zonas de mayor densidad a menor densidad), movimientos directos como las migraciones diarias o estaciónales, o bien, por cambios ontogénicos de hábitat que llevan especies desde dentro de las áreas de no-pesca hacia hábitat diferentes; movimientos que se dirigen a lugares que están fuera de las zonas de no-pesca.
Indican que, en estos casos, la protección, por lo tanto, llevará a una emigración neta de animales de las reservas hacia los territorios de pesca y la velocidad de este movimiento será proporcional a la diferencia de densidad entre la reserva y los territorios de pesca. Nombre02 que la magnitud del desbordamiento dependerá de la eficacia de la protección contra la pesca, el tiempo desde la creación de la zona de no-pesca, la intensidad de la pesca fuera de la zona de no-pesca, la movilidad de los organismos involucrados, la longitud de los límites de la reserva, así como la porosidad de los límites (https://www.ambientico.una.ac.cr/wp-content/uploads/tainacan-items/5/18052/173_10-11.pdf).
Sobre la supuesta inidoneidad: señalan que la Sala Constitucional ha entendido que la inidoneidad de una medida limitativa “importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión” (ver sentencia No. 08858-98 de las 16 horas 33 minutos de 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). Aducen que para los accionantes el decreto es inidóneo porque los puntos de referencia hacen imposible establecer adónde empieza y termina la zona restringida por lo que la norma se vuelve estéril ya que nadie podrá respetar esa zona o se abstendrán de pescar en zonas no vedadas, con lo cual no hay una adecuación cualitativa entre medios y fines.
Sobre el particular reiteran que la propia Sala Constitucional ha establecido, de modo reiterado, que el debate sobre aspectos de esta naturaleza, es decir, eminentemente técnicos, desbordan el límite de la competencia de ese Tribunal. Argumentan la importancia de considerar que este alegato no es propio de la vía de control de constitucionalidad, por lo que estiman que así deberá resolverse en sentencia; además agregan que idénticas alegaciones fueron deducidas por las asociaciones accionantes en el proceso contencioso-administrativo de base, tal y como se puede deducir de la simple comparación del escrito de demanda contencioso-administrativa con el de esta demanda de inconstitucionalidad, lo que deja en evidencia que las asociaciones accionantes están conscientes de que no es esta la vía para debatir sobre este extremo, sino la de legalidad conforme a los citados fallos de esa Sala.
Sobre la supuesta desproporcionalidad: indican que, según los accionantes, el decreto impugnado es desproporcional en el tanto, de la mala regulación del tema que se pretendía normar, pueden derivar sanciones penales y administrativas. En relación con este extremo manifiestan que ese alegato en nada se relaciona con una falta de proporcionalidad, la que ha sido entendida por la Sala Constitucional reiteradamente: “la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad” (ver sentencia No. 08858-98 de las 16 horas 33 minutos de 15 de diciembre de 1998, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-82685). Indican que, a partir de lo señalado por la Sala, es claro que todo lo alegado no tiene vínculo alguno con un supuesto vicio de desproporcionalidad, así como también que no es cierto que el uso de la proyección cartográfica Universal Transversal de Mercator (UTM) zona 16, en modo alguno tiene los efectos que opinan las asociaciones accionantes que tiene.
Advierten que, como se expone en el estudio del Ing. Álvaro Álvarez Calderón, funcionario del Instituto Geográfico Nacional, denominado “Revisión INFORME TÉCNICO Decreto ejecutivo No. 4346-MINAE (SOLTIG, 2022)”, presentado por la Procuraduría General de la República en el proceso contencioso- administrativo, en equipos navegadores GPS de uso común hasta los de uso marino, la lectura de las coordenadas publicadas en el decreto y su uso, puede realizarse sin problemas, e incluso se menciona que las imágenes obtenidas con un navegador antiguo y superado en la actualidad, brindan un ejemplo de lo que se puede realizar con cualquier equipo en el mercado. Argumentan que los supuestos defectos de inconstitucionalidad que opinan las asociaciones accionantes que ocasiona el decreto impugnado, en realidad no existen y debe por ello desestimarse la acción.
Sobre la supuesta violación del derecho a la confianza legítima: indican que, según la parte accionante, sus representadas han incurrido en onerosas inversiones para poder lograr el aval estatal y municipal de sus actividades y la normativa impugnada pone en juego su patrimonio y expectativas legítimas, además de que hay encadenamientos productivos, empleados, proveedores, y otros que se ven amenazados con la norma de cita. Argumentan que en relación con el derecho a la confianza legítima y los parámetros para determinar si en efecto ha existido una lesión a ese derecho, la parte actora no detalla ni demuestra cuál es la situación jurídica individualizada que se está viendo afectada. Sobre el particular advierten que con la medida adoptada no se están eliminando sus permisos, licencias y demás autorizaciones para ejercer la actividad pesquera, ni se les está eliminando concesiones sobre un área determinada con las que cuenten las asociaciones accionantes lo cual, en todo caso, no lo acreditan ni lo alegan.
Señalan que, en consecuencia, la decisión de ampliar el Área Marina Bicentenario no afecta una situación jurídica individualizada respecto de la cual había estabilidad en una “promesa”; por el contrario, ésta no es más que una situación general que se debe a un cambio en el ordenamiento jurídico que, como toda modificación normativa, genera un cambio en la realidad y en las condiciones. Nombre02 que no existe incerteza jurídica alguna por haberse descrito el área utilizando la proyección cartográfica Universal Transversal de Mercator (UTM) zona 16, dado que existen equipos de costo muy accesible que permiten la lectura de las coordenadas incluidas en el decreto y, por lo tanto, consideran que no existe ni se acredita, una violación al derecho a la confianza legítima de las accionantes o de sus representadas. Finalizan solicitando que se declare sin lugar esta acción de inconstitucionalidad.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
Sobre la Admisilidad:
I.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
II.La legitimación de los accionantes en este caso.- Conforme se desprende del memorial mediante el cual se interpuso esta acción y de la resolución que le dio curso, la legitimación de la parte accionante proviene del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que se ha señalado como asunto base pendiente de resolver, el proceso contencioso administrativo No. 22-003179-1027-CA dentro del cual se invocó la inconstitucionalidad del decreto que se impugna. La Sala ha verificado que este proceso judicial se encuentra pendiente de resolver así como también que las asociaciones accionantes figuran como demandantes dentro de ese expediente. Así las cosas, es claro que la parte actora ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas que se impugnan, así como también que su revisión es procedente en esta vía y que se ha cumplido con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.
Sobre el fondo:
III.Objeto de la impugnación.- Las asociaciones accionantes cuestionan la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE denominado “Reforma Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco, crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos y Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad”, por estimarlo contrario a los artículos 11, 28, 33, 34, 45, 46 y 50 de la Constitución Política, así como a los principios constitucionales de potestad reglamentaria, reserva legal, libre empresa, derecho al trabajo, inocencia, legalidad, razonabilidad, confianza legítima y pro homine. Este decreto estipula literalmente, lo siguiente:
“Reforma Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco, Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos y Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad N° 43368-MINAE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LA MINISTRA DE AMBIENTE Y ENERGÍA En ejercicio de las facultades contenidas en los artículos 5, 6, 50, 140 incisos 3) y 18), y 146 de la Constitución Política; en los numerales 6 inciso l) acápite d), 16, 25 inciso 1), 27 inciso l), 28 inciso 2) acápite b) y 113 de la Ley General de la Administración Pública N° 6227 del 2 de mayo de 1978; el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ratificado mediante Ley N° 7291 del 23 de marzo de 1992; la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ratificada mediante la Ley N° 3763 del 19 de octubre de 1966; el Convenio sobre Diversidad Biológica y anexos ratificado mediante la Ley N° 7416 del 30 de junio de 1994; la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratoria de animales silvestres, ratificada mediante la Ley N° 8586 el 21 de marzo de 2007; la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de fauna y flora silvestre (CITES), ratificada mediante la Ley N° 5605 del 30 de octubre de 1974; artículos 32 y 36 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 4 de octubre de 1995; artículo 13 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084 del 24 de agosto de 1977; artículos 58 y 61 de la Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril de 1998; la Ley de Pesca y Acuicultura N08436 del I de marzo de 2005; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 del 30 de octubre de 1992 y sus reformas; la Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas Ratifica como Leyes Decretos Creadores de Parques Nacionales y Reservas Biológicas N° 6794 del 25 de agosto de 1982; numerales 70 y 71 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433-MINAE del 11 de marzo del 2008; el Decreto Ejecutivo N° 35369-MINAE del 18 de mayo de 2009 denominado "Regulación de las nuevas categorías de manejo para las Áreas Marinas Protegidas, conforme al Reglamento a la Ley de Biodiversidad"; el Decreto Ejecutivo N° 8748 del 22 de junio de 1978 denominado "Declara Parque Nacional la Isla del Coco y sus Islotes; el Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE del 03 de marzo de 2011 denominado "Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos"; y el Decreto Ejecutivo N° 38295-MlNAE del 15 de enero de 2014 denominado "Tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos en las Áreas Silvestres Protegidas bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación".
Considerando:
Decretan:
Reforma al Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE del 23 de agosto de 2001, denominado "Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco"; Reforma al Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE del 03 de marzo de 2011, denominado "Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos"; y Reforma al Decreto Ejecutivo N° 40054-MINAE del 19 de octubre de 2016, denominado "Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad" Artículo 1°- Refórmese el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE del 23 de agosto de 2001, denominado "Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco", para que en adelante se lea:
(*) "Artículo 1º- Amplíese el Área Silvestre Protegida bajo la categoría y denominación "Parque Nacional Isla del Coco" para que comprenda el espacio marino compuesto por un área aproximada de 54 844,172 kilómetros cuadrados, localizado en el Océano Pacífico, en la zona marina delimitada por las siguientes coordenadas geográficas (proyección cartográfica UTM Zona 16, Datum CR-SIRGAS):
PARQUE NACIONAL ISLA DEL COCO GRADOS DECIMALES VERTICE LONGITUD LATITUD 1 -88,987006 6,237014 2 -86,367006 6,237012 3 -86,367007 4,529011 4 -88,987007 4,529014 (*) (Corregido mediante Fe de Erratas y publicada en La Gaceta N° 89 del 16 de mayo de 2022, página N° 2, que se corrigió las cantidades de decimales de las coordenadas).
Artículo 2°- Adiciónese un artículo 3bis al Decreto Ejecutivo N° 29834-MINAE del 23 de agosto de 2001, denominado "Amplía los límites del Parque Nacional Isla del Coco", para que en adelante se lea:
"Artículo 3bis.- Los objetivos mínimos de conservación que orientarán la planificación y gestión del Parque Nacional Isla del Coco son los siguientes:
1. Conservar una parte representativa de la Cordillera Submarina del Coco y sus montes submarinos, que son reconocidos por ser sitios de alta riqueza biológica.
2. Conservar una muestra representativa del hábitat esencial de especies de Elasmobranquios, que corresponden a sitios de concentración, de apareamiento y de estación de paso migratorio y limpieza.
3. Proteger especies endémicas, en peligro de extinción y vulnerables, tales como el pez murciélago de la Isla del Coco (Ogilbia cocoensis), el tiburón martillo (Sphyrna lewini), el tiburón punta blanca (Triaenodon obesus), la manta gigante (Manta birostris), la tortuga verde del Pacífico (Chelonia mydas agassizi) así como, los ecosistemas a los que se asocian.
4. Establecer un espacio natural donde se promueva la movilidad, conectividad y dispersión de especies; así como, la adaptación para la biodiversidad marina a las posibles modificaciones climatológicas y oceanográficas relacionadas con el cambio climático.
5. Proteger ecosistemas de profundidad como formaciones coralinas Mesofíticas, comunidades de corales azooxantelados, llanuras abisales, dorsales (y sus comunidades bentónicas, especies endémicas, y posibles especies nuevas para la ciencia.
6. Conservar áreas de anidación, alimentación y tránsito de aves marinas.
7. Mantener los servicios ecosistémicos asociados a los procesos ecológicos que se desarrollan dentro del Parque Nacional Isla del Coco.
8. Promover la conectividad estructural y funcional de especies altamente migratorias a nivel del Corredor Marino del Pacífico Este Tropical.
ARTÍCULO 3º- Refórmense los artículos 1, 2 y 4 del Decreto Ejecutivo N° 36452-MINAE del 03 de marzo de 2011, denominado "Crea Área Marina de Manejo Montes Submarinos", para que en adelante se lean:
"Artículo 1º- Declárese Área Protegida bajo la categoría y denominación "Área Marina de Manejo del Bicentenario" para que comprenda el espacio marino compuesto por un área aproximada de 106 283,6621 kilómetros cuadrados, localizada en el Océano Pacífico de Costa Rica, en las coordenadas geográficas (proyección cartográfica UTM Zona 16, Datum CR -SIRGAS):
ÁREA MARINA DE MANEJO DELBICENTENARIO GRADOS DECIMALES VERTICE LONGITUD LATITUD 1 -89,322000 6,571000 2 -86,032000 6,571000 3 -86,034000 2,316897 4 -86,045329 2,313086 5 -86,107696 2,293462 6 -86,170432 2,275069 7 -86,233513 2,257913 8 -86,296914 2,242002 9 -86,360612 2,227342 10 -86,424582 2,213937 11 -86,488800 2,201793 12 -86,553241 2,190915 ÁREA MARINA DE MANEJO DELBICENTENARIO GRADOS DECIMALES VERTICE LONGITUD LATITUD 13 -86,617881 2,181307 14 -86,682696 2,172973 15 -86,747659 2,165915 16 -86,812747 2,160137 17 -86,877934 2,155641 18 -86,943197 2,152428 19 -87,145123 2,150622 20 -89,314999 3,375295 Artículo 2º- Administración del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo del Bicentenario, estará a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a través del Área de Conservación Marina Coco que deberá preparar y ejecutar el plan General de Manejo, el cual definirá la zonificación, los usos permitidos de conformidad con lo dispuesto en las normas aplicables a los Parques Nacionales Áreas Marinas de Manejo y normativa conexa, la intensidad de uso de los recursos y demás lineamientos de manejo.
(.)
Artículo 4.- Los objetivos de conservación que orientarán la planificación y gestión del Área Marina de Manejo del Bicentenario son los siguientes:
1- Promover la conservación y el uso sostenible de una de las marinas de mayor productividad en el Pacífico Oriental Tropical.
2- Manejar de manera integral una parte representativa del ecosistema marino de la Cordillera Submarina del Coco.
3- Conservar sitios de agregación (descanso, reproducción, limpieza, y alimentación) de especies vulnerables, amenazadas o en peligro, tales como quelonios, cetáceos, elasmobranquios, y especies pelágicas, algunas de importancia comercial.
4- Conservar ecosistemas de profundidad como formaciones coralinas mesofíticas, comunidades de corales azooxantelados, llanuras abisales, dorsales, y sus comunidades bentónicas, especies endémicas, y posibles especies nuevas para la ciencia.
5- Conservar áreas de alimentación y tránsito de aves marinas.
6- Promover la conectividad estructural y funcional de especies altamente migratorias a nivel del Corredor del Pacífico Este Tropical.
(Corregido mediante Fe de Erratas y publicada en La Gaceta N° 89 del 16 de mayo de 2022, página N° 2, que se corrigió las cantidades de decimales de las coordenadas).
Artículo 4°- Refórmese el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 40054-MINAE del 19 de octubre de 2016, denominado "Regionalización del Ministerio de Ambiente y Energía y reforma Reglamento a la Ley de Biodiversidad", para que en adelante se lea:
"Artículo 4°- Créese una nueva Área de Conservación denominada "Área de Conservación Marina Coco", la cual incluye los ecosistemas asociados al Parque Nacional Isla del Coco, al Área Marina de Manejo del Bicentenario, y cualesquiera áreas silvestres protegidas marinas que el país defina como de significancia ecológica o biológica en el Océano Pacífico, procurando la adecuada salud de los ecosistemas o estabilidad de los recursos marinos.
Artículo 5°- El Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, deberán llevar a cabo las mejores gestiones para apoyar al Área de Conservación Marina Coco, mediante la movilización de recursos para su fortalecimiento humano, técnico y financiero.
Artículo 6°- El Área de Conservación Marina Coco deberá contar con: el Plan General de Manejo tanto del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo del Bicentenario; el Reglamento de Uso Público del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo del Bicentenario; Plan de Ordenamiento Pesquero del Área Marina de Manejo del Bicentenario; y establecer las distintas tarifas para el Área Marina de Manejo del Bicentenario y el Parque Nacional Isla del Coco, todo en el plazo de veinticuatro meses a partir de la publicación del presente decreto.
Artículo 7°- El presente Decreto Ejecutivo rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.
Dado en la Presidencia de la República.-San José, a los diecisiete días del mes de diciembre del año dos mil veintiuno”.
IV.Reclamos planteados en la Acción de Inconstitucionalidad.- Conforme se enunció supra, la parte accionante impugna el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE en su totalidad, por las siguientes razones:
Lesión al derecho de consulta: se alega que, previo a la emisión de este decreto, el gobierno anunció que se llevaría a cabo un proceso de consulta y aunque hubo algunos intercambios someros, lo cierto del caso es que nunca se les requirió su opinión sobre el proyecto ni se les puso en conocimiento algún borrador por lo que en virtud del secretismo con el que se llevó a cabo el proceso, presentaron varios recursos de amparo y fue hasta el momento en el que se publicó el Decreto que se tuvo conocimiento de su contenido, a pesar de que se trata de una normativa que redujo en un 28% el espacio marino en el cual se puede llevar a cabo cualquier faena de pesca. Manifiestan que el no haber sido consultados afecta con especial intensidad a quienes tienen un giro mercantil vinculado a la pesca en el Pacífico y tiene consecuencias sobre la validez, eficacia, transparencia y oponibilidad de dicho cuerpo normativo. Estiman que el Poder Ejecutivo tenía el deber de consultar a las comunidades afectadas por la emisión de una norma ambiental de manera amplia, efectiva y participativa. Argumentan que al no haberse llevado a cabo un proceso de consulta pública, se han violentado los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución así como lo dispuesto en el Acuerdo de Escazú que, aun cuando no haya sido ratificado, constituye derecho autoejecutable y es una norma supraconstitucional.
Vulneración al principio de razonabilidad y racionalidad: aducen que el decreto cuestionado nació a raíz de la iniciativa internacional 30x30 de la Coalición de Alta Ambición para la Naturaleza y las Personas (HAC por sus siglas en inglés) a partir de la cual, se promueve un acuerdo global con el objetivo de proteger, al menos, el 30 % de la tierra y los océanos del mundo para el año 2030; iniciativa que el gobierno de Costa Rica decidió avalar e implementar por lo que ofreció proteger sus mares, aun en detrimento de las normas unívocas de la técnica y los intereses de las personas que dependen del mar, por lo que consideran que la necesidad política se antepuso a la ciencia y al bien común, lo que se hizo con mucho apuro y sin consulta, de manera que el decreto hizo que la porción protegida del mar pasara de 2% a 30%, sin llevarse a cabo estudios técnicos con datos actualizados. Aducen que se cometió un grave error técnico al fijar los límites cartográficos del nuevo y ampliado Parque Nacional así como de la zona de Área del Bicentenario, pues se utilizó una nomenclatura o proyección cartográfica que nadie, en el ámbito marítimo de Costa Rica, entiende, conoce, o avala, lo que hace que sea un decreto inútil debido a que los puntos de referencia dados en el decreto cuestionado hacen imposible poder establecer dónde empieza y termina la zona restringida; error que es sumamente grave ya que, pescar en zonas restringidas, puede generar consecuencias penales, administrativas y civiles, siendo conocido que es muy peligroso dejar tipos sancionatorios abiertos e incompletos por una mala técnica normativa, lo que por sí mismo violenta el derecho general a la libertad derivado del artículo 28 constitucional, la legalidad criminal y hace que la norma sea técnicamente inviable pero además desproporcional porque puede derivar sanciones penales o administrativas.
Aducen que el objetivo de la norma no es lícito por lo que el primer presupuesto de la legitimidad está ausente. Por otra parte, afirman que no hay una necesidad de proteger un 30% de los mares pues bien, pudo haber sido un 20% o un 80%, pero no hay una necesidad comprobada de proteger el 30% de los mares; tampoco se ha acreditado que fuera esa la zona a proteger y se preguntan porqué no se eligieron otras zonas como el Pacífico norte, Pacífico sur o el Caribe. Sostienen que la norma presenta vicios de juridicidad en cuanto a su perfil teleológico debido a que pretende adoptar compromisos internacionales por la vía de un decreto ejecutivo, violentando el principio de reserva legal. Consideran que el decreto no es aplicable en la práctica por violentar normas técnicas, por irrespetar la realidad de los equipos de navegación que hay en el país y, por ende, con ello se vulnera el principio de razonabilidad constitucional.
Consideran que la norma se vuelve estéril pues nadie podrá respetar esa zona, o por el contrario, se abstendrán de pescar en zonas no vedadas. Afirman que no se oponen a las restricciones y bien podría llegarse a un 50% de protección pero, siempre y cuando, se haga con claridad técnica y normativa.
Violación al principio de confianza legítima: argumentan que aun cuando no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, no es válido que el ciudadano incurra en una serie de gastos e inversiones para aventurarse a la explotación de una actividad lícita y luego, volver esa actividad financieramente inviable por la emisión de un decreto -como ha ocurrido en el caso concreto- pues han incurrido en onerosas inversiones para lograr el aval estatal y municipal de sus actividades, pero la norma impugnada pone en juego su patrimonio y expectativas legítimas así como los encadenamientos productivos, a los empleados, proveedores, y otros. Recuerdan que los Estados democráticos se basan en la presunción de seguridad jurídica, claridad de la normativa y previsibilidad de las consecuencias jurídicas pero nada de ello opera en el caso concreto en virtud de los yerros técnicos de la norma.
V.Sobre la lesión al derecho de consulta.- Alegan los accionantes que durante el proceso previo a la emisión del decreto impugnado, el Poder Ejecutivo no realizó consultas a los sectores interesados -como el pesquero que representan- y que podrían verse afectados con esa normativa, por lo consideran que ha sido producto de una decisión antojadiza del Gobierno que ha lesionado los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución así como lo dispuesto en el Acuerdo de Escazú que, aun cuando no haya sido ratificado, constituye derecho autoejecutable y es una norma supraconstitucional. Por su parte, la Procuraduría General de la República manifiesta que, contrario al dicho de los accionantes, la emisión de ese Decreto implicó un amplio proceso de participación y consulta pública iniciado en marzo de 2021 y que consta en el expediente administrativo levantado al efecto en donde se detalla cuál fue la metodología seguida para el proceso de consulta, en qué consistió ese proceso y los resultados de su implementación; proceso que se planificó y ejecutó en 4 etapas: exploratoria, consultas multisectoriales, profundización de la consulta multisectorial y consulta pública, abierta y virtual.
Afirma que la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos, hoy Área Marina del Bicentenario, no fue una decisión antojadiza y sorpresiva del Poder Ejecutivo sino que fue el resultado de un amplio proceso de consulta pública en el cual participó el sector pesquero productivo y en el que se expusieron múltiples aportes, comentarios y observaciones que dieron como resultado una propuesta final por lo que no se constata la vulneración de los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución Política. La Ministra de la Presidencia afirma que este alegato es propio de legalidad y debe ser resuelto en la jurisdicción ordinaria correspondiente. El Ministro de Ambiente y Energía en conjunto con el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación manifiestan que en el desarrollo del proceso de formación del Decreto impugnado, la Administración garantizó de forma transparente, oportuna y efectiva los derechos de acceso a la información pública, a la participación ciudadana y a la consulta.
Indican que se dieron varias sesiones en las que participó el sector económico productivo y en las que se analizó la viabilidad técnica, científica, social, financiera y legal de los posibles cambios y modificaciones de las áreas marinas protegidas del Área de Conservación Marina Cocos; sesiones en las que se contó con la participación de la Defensoría de los Habitantes, la Cámara Nacional de Industrias de Palangrera, la Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, la Cámara de Pescadores de Guanacaste, Cámara de Atuneros de Costa Rica, la Federación Costarricense de Pesca Deportiva, la Diocésis de Puntarenas, la Asociación Cámara Pescadores de Quepos, el INCOPESCA, el Instituto Geográfico Nacional, entre otros. Nombre02 que además de las varias sesiones informativas, de consulta, de devolución de resultados, de ampliación, entre otras, se facilitó la documentación recopilada así como los estudios técnicos que aportados, para lo cual se podía acceder al expediente físico así como al enlace en donde se ubica toda la información.
Consideran que contrario al criterio de los accionantes, durante el proceso de formación del decreto ejecutivo impugnado, se garantizó amplia participación del sector pesquero de palangre, pero también la posibilidad de incluir lo que solicitaran, de consensuar la agenda para obtener su opinión al respecto, de ofrecer sesiones adicionales que garantizaran mayor transparencia y la sensibilización sobre el objetivo de la normativa por lo que consideran que no se ha dado ninguna vulneración de los derechos alegados. El criterio de este Tribunal Constitucional en relación con este tema, ya fue externado en varias sentencias en las que, vía amparo, se analizó este punto de manera reciente, por lo que, de seguido, se recuerdan las argumentaciones que se dieron al respecto. En tal sentido, la Sala pudo constatar la existencia de un proceso de consulta previo a la emisión del decreto impugnado y en la sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053751, así lo reconoció de modo expreso al indicar:
“De los autos se desprende que el MINAE desarrolla actualmente un proceso de consulta para la creación o modificación de un área marina protegida” De igual manera, obsérvese que en la sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798, este Tribunal fue más contundente en tener por demostrado que, contrario al dicho de los accionantes, ese proceso de consulta sí se llevó a cabo previo a la emisión del decreto impugnado así como también que incluyó a varios sectores:
“En todo caso, tómese en consideración que según se desprende del elenco de hechos probados, que ya desde el 06 de julio de 2021, el MINAE invitó a la Cámara Nacional de la Industria Palangrera, a la Cámara Costarricense de la Industria Atunera, a la Cámara Nacional de Exportadores de Productos Pesqueros y Acuícolas, a la Asociación Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos, a la Federación Costarricense de Pesca, al Colectivo Gentes del Mar y a la Cámara de Pescadores de Guanacaste, para participar en la sesión de consulta del sector Económico Productivo Pesca/ Turismo. En consecuencia, las organizaciones que deseen ser parte del proceso, deben requerirlo, como se dijo, ante las propias instancias accionadas (…)”.
Adicionalmente, en la sentencia No. 2021-021980 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1054018, este Tribunal tuvo como un hecho probado que:
“El MINAE está llevando a cabo un proceso de consulta denominado “Viabilidad técnica, científica, social, financiera y legal de posibles cambios y/o modificaciones de áreas marinas protegidas del Área de Conservación Marina Cocos”, mediante el cual se pretende ampliar las áreas marinas protegidas de la Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos” (el destacado es del original).
En la misma línea argumentativa y probatoria, se observa que en la sentencia No. 2021-021996 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053820, se tuvo como un hecho probado que “Actualmente se está ejecutando el proceso de consulta respectivo: “(…) Todos los sectores con interés en la zona de influencia de esta propuesta han sido convocados al proceso, entre ellos el sector productivo (turismo, pesca de palangre, pesca turística y pesca de cerco), sociedad civil, academia e instituciones gubernamentales. En el caso del sector pesquero artesanal, se invitó a la Asociación Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos, al Colectivo Gentes del Mar y a la Cámara de Pescadores de Guanacaste (estos últimos dos no se presentaron a pesar de las invitaciones y convocatorias enviadas, tal y como consta en la lista de asistencia del 22 de julio del año en curso, en la cual se evidencia que se les esperaba y decidieron no acudir).
A todas las comunicaciones recibidas sobre solicitudes en relación a la participación y apertura al diálogo para brindar información de su sector que fortalezca la propuesta de ampliación, se les ha dado correspondiente respuesta indicando la completa disposición por parte del Ministerio de Ambiente y Energía de dialogar y recibir esa valiosa información que incluye el conocimiento tradicional del sector pesquero nacional, en este caso el artesanal. Incluso en notas DM-738-2021, DM- 773-2021 y DM-776-2021, se le solicitó a la Cámara Nacional de la Industria Palangrera nos indicasen los nombres de las personas y organizaciones que considerasen debían ser invitadas para una sesión adicional con el sector, sin embargo, no se obtuvo respuesta. De igual forma, y como se mencionó anteriormente, el Colectivo Gentes del Mar (diócesis de Puntarenas) y la Cámara de Pescadores de Guanacaste, ambos mediante nota DM-0644-2021, también fueron invitados, pero no se presentaron a los eventos (…)” En igual sentido, en esa sentencia se tuvo como demostrado que:
“También se incluyó en el proceso participativo a la representación para la exportación de productos pesqueros, a la pesca deportiva, a organizaciones de pesca artesanal como la Cámara de Pescadores Artesanales de Quepos y al Colectivo Gentes del Mar (…)
No consta en el Ministerio de Ambiente y Energía: “(…) de igual manera no se ha impuesto ningún tipo de restricción a la entrega de información o al derecho de participación pública en materia ambiental (…)
El proceso participativo no ha concluido; próximamente se abrirá el proyecto a consulta pública (…)” En esa misma resolución, este Tribunal manifestó:
“Los promoventes se limitaron a afirmar que, en su criterio, han sido excluidos del proceso de participación, debido a sus escasos recursos económicos, y por el tipo de pesca al que se dedican, sin siquiera aportar un indicio de tal. Por el contrario, la Ministra de Ambiente y Energía fue categórica al indicar que: a) se ha realizado una amplia convocatoria a los sectores, b) pronto se convocará a la consulta pública y, c) no consta solicitud alguna por parte de los recurrentes o de las asociaciones que representan, requiriendo ser incluidas en el proceso. Así las cosas, en el sub examine no existen elementos de juicio suficientes, que denoten una lesión al principio de igualdad, o bien una obstaculización del derecho de participación”.
Por su parte, la Sala no sólo ha tenido como un hecho cierto y probado que se realizó el proceso de consulta indicado, sino también que toda la información, documentos, estudios técnicos, opiniones, dudas, entre otros que surgieron durante su desarrollo, se fue incluyendo en un expediente levantado al efecto que fue puesto a disposición del público en general y de los sectores interesados en particular, tanto vía digital como física, y así lo ha tenido este Tribunal por acreditado en cuanto ha afirmado que:
“De este modo, la autoridad accionada es contundente al sostener en el informe rendido bajo juramento ‑con las consecuencias y responsabilidades que ello conlleva‑ que, desde el 23 de junio de 2021, toda la información pública atinente al proceso de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos se encuentra en el enlace https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica, el cual ha sido puesto en conocimiento del recurrente en múltiples oportunidades. Además, aclaró que en ese vínculo se encuentran habilitadas las memorias del proceso de consulta, así como el expediente del proceso” (ver en ese sentido la sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798).
De igual modo, se ha tenido por demostrado en la sentencia 2021-021980 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021 al indicarse:
“Ahora sobre la difusión de ese proceso, se informa que el expediente se encuentra accesible de manera pública a través del siguiente enlace: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica. Así como que el proceso de construcción de la propuesta no ha finalizado, sino que, se abrirá en los próximos días una consulta pública, para que todos los interesados puedan dar sur aportes en la formulación” (ver sentencia No. 2021-021980 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1054018).
Así como también en la sentencia No. 2021-021934 que estableció:
“(…) los estudios técnicos que forman parte del expediente de manera oficial son públicos y puede acceder a ellos por este medio: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30. De considerar que alguno de los estudios requeridos no se encuentra en el enlace de cita, se debe a que estos no han sido oficialmente donados y aceptados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para ser incorporados en el expediente y, por lo tanto, aún no serían considerados como insumos o base para este proceso. 2. La estrategia y ruta de trabajo para este proceso (documento desarrollado con los objetivos, resultados esperados, actores, cronograma, metodología, etc.), y los términos de referencia del Señor Coronado. En relación a (sic) la estrategia y ruta de trabajo para este proceso, le comunico que el mismo será de completo acceso a través del expediente que se pondrá a disposición de todas las partes convocadas. En él podrá consultar todos los documentos mencionados, así como cada fase del proceso que se ha venido desarrollando en estricto apego al marco jurídico (…)
el enlace de internet en el cual se encuentra la información que respalda el proceso de ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y del Área Marina de Manejo Montes Submarinos de forma pública y en igualdad de condiciones para cualquier persona o sector con interés en el proceso. Lo anterior accesible mediante el enlace: https://minae.go.cr/dependencias/vice-aguas-mares/30x30/169-info-cientifica En el sitio web se encuentra la información base de la consulta, puesta a disposición desde el 23 de junio, además para facilitar el acceso digital se habilitaron las memorias del proceso de consulta y el expediente del proceso que aún se encuentra abierto, así como todo documento de naturaleza pública que se pudiera compartir con los sectores interesados para garantizar la transparencia del proceso” (ver sentencia No. 2021-021934 de las 9 horas 50 minutos de 1 de octubre de 2021, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1053798).
De esta manera, no solo existe pronunciamiento reciente en relación con este alegato por parte del Tribunal, sino que éste ha sido contundente así como reiterativo en cuanto a reconocer que sí existió un proceso de consulta pública y de participación ciudadana; proceso que fue amplio, desarrollado durante varios meses y en el que se involucró a múltiples sectores de la sociedad. Conforme se desprende de esas sentencias -porque así lo tuvo por acreditado este Tribunal-, tal proceso se llevó a cabo a partir de una metodología previamente elaborada y fue desarrollado por la Comisión de Seguimiento compuesta por funcionarios del Área de Conservación Marina Cocos (ACMC), del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), de la Fundación Amigos Isla del Coco (FAICO) y por autoridades del MINAE. También ha quedado demostrado que la consulta de la iniciativa se planificó y ejecutó como un proceso de 4 etapas:
En esta etapa se dieron sesiones previamente agendadas pero el proceso se flexibilizó y se aumentó el número de sesiones en aras de dar participación amplia y adecuada a los diferentes sectores. Consta que se dieron sesiones de diálogo y consulta con diferentes actores del sector institucional como son INCOPESCA, División Marítima Portuaria, Servicio Nacional de Guardacostas, Consejo Regional del Área de Conservación Marina Cocos, Instituto Costarricense de Turismo; ONGs y academia (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Conservación Internacional, Asociación Costa Rica por Siempre, Fins Attached, Turtle Island Restoration Network, Fundación Amigos de la Isla del Coco, Fundación Pacífico, Misión Tiburón, Mar Viva, Fins Attached, CREMA; así como sector económico productivo, en el que estuvo la Cámara Nacional de Industrias de Palangrera (CNIP), la Cámara Nacional de Exportadores Productos Pesqueros y Acuícolas, la Cámara de Pescadores de Guanacaste, la Federación Costarricense de Pesca Deportiva, la Diócesis Puntarenas, la Asociación Cámara Pescadores de Quepos, entre otros.
Posteriormente, según se acreditó en las referidas sentencias, debido al interés del sector pesquero, se hicieron sesiones adicionales con éste con la finalidad de considerar la información que se facilitaría por ese grupo en aras de mejorar la propuesta así como también con grupos de expertos para contar con su retroalimentación técnica en el análisis de los escenarios relacionados con la ampliación del parque nacional y del área marina. Consta que durante todo el proceso se plantearon las preguntas y observaciones que se consideraron pertinentes, lo que permitió elaborar un documento denominado “Detalle General de Consultas de las Mesas Sectoriales” en donde además se incluyó la respuesta técnica emitida por el MINAE. En esta etapa se obtuvieron nuevos datos aportados por el INCOPESCA sobre las actividades del sector palangrero como son los lances, mapas de calor, ubicación y desplazamiento de las embarcaciones; información que permitió variar los sitios prioritarios de la propuesta.
De igual manera, se tomaron en cuenta las recomendaciones de las ONG´s y de la academia que permitieron variar la orientación del polígono inicial para facilitar la conectividad a través de los montes submarinos con las islas Galápagos y los aportes recibidos se usaron como insumos para reformular el escenario planteado inicialmente, todo lo cual se expuso como un avance en la sesión plenaria de devolución de resultados. Luego de ello, esos resultados fueron sistematizados en memorias y procesados por un equipo técnico conformado por funcionarios del Área de Conservación Marina Quepos, el SINAC y el MINAE, con el apoyo de consultores técnicos especializados en biología y análisis de sistemas de información geográfica, luego incorporados a la propuesta según la pertinencia técnica de la información.
Así las cosas, para este Tribunal, ha quedado debidamente demostrado que, contrario al dicho de los accionantes, sí se realizó un amplio proceso de consulta pública en el cual participó, entre otros, el sector pesquero productivo y en el que se expusieron múltiples aportes, comentarios y observaciones que dieron como resultado, una propuesta final. En consecuencia, en lo que a este extremo se refiere, la Sala considera que el decreto impugnado no resulta lesivo de los derechos tutelados en los artículos 11, 27 y 30 de la Constitución Política, así como tampoco del derecho de participación ciudadana y legitimidad democrática; en consecuencia, no se visualizan las vulneraciones alegadas porque se constata que sí hubo consulta pública. En consecuencia, la acción debe ser desestimada en cuanto a este extremo.
VI.En cuanto a la aducida lesión a la razonabilidad y racionalidad.- Los accionantes aducen que la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina del Bicentenario fue una decisión antojadiza del Poder Ejecutivo toda vez que no contó con justificación técnica que la respaldara además de que se cometió un error en la determinación de las coordenadas para delimitar geográficamente las áreas a proteger, lo que vulnera los principios de racionalidad y razonabilidad. Además alegan que la normativa impugnada vulnera la reserva de ley, no era necesaria, no es idónea, su contenido no es lícito, no hay adecuación entre medios y fines, es imprecisa y poco clara, pero además es desproporcional porque la mala regulación deriva en sanciones administrativas así como penales que pueden lesionar el derecho a la libertad y el principio de legalidad criminal. La Procuraduría General de la República argumenta que no puede referirse al contenido de los estudios técnicos que fundamentan una norma ni revisar aspectos estrictamente técnicos que éstas contengan, pero si puede analizar y determinar si la emisión de la normativa impugnada cuenta con justificación técnica o no. Recuerda que la creación, modificación y ampliación de áreas silvestres protegidas debe estar justificada con estudios técnicos y que, de cumplirse con ese requisito, el Poder Ejecutivo tiene competencia para crearlas o ampliarlas y con ello hacer efectivo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Indica que, en el caso concreto, el Poder Ejecutivo no solo estaba facultado legal y constitucionalmente para emitir el decreto impugnado, sino que además contó con estudios técnicos que justificaron la decisión adoptada, lo que consta en el expediente administrativo del decreto por lo que no se ha dado ninguna vulneración al Derecho de la Constitución. La Ministra de la Presidencia considera que la acción está referida a aspectos de legalidad que deben ser resueltos en la jurisdicción respectiva y se adhiere al informe rendido por el Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. Por su parte, el Ministro de Ambiente y Energía junto con el Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación señalan que, en relación con este tema, las asociaciones accionantes no han cumplido con la exigencia mínima de presentar un memorial de interposición que contenga una argumentación coherente de su alegato así como tampoco han aportado al expediente elementos probatorios o estudios técnicos que permitan respaldar sus reclamos y por tratarse de una mera exposición de opiniones carentes de sustento fáctico y argumentativo, solicitan que se rechace este extremo.
Sobre el particular, este Tribunal Constitucional constata que el caso bajo estudio ha quedado debidamente acreditado que el Poder Ejecutivo contó con estudios técnicos previos que justificaron la decisión adoptada en el decreto que está siendo impugnado y que constan en el expediente administrativo levantado al efecto en donde se puede constatar que hay fundamento técnico mediante el cual se determinó la necesidad e importancia de proteger los recursos naturales presentes en la zona, tal y como este Tribunal lo reconoció en la sentencia No. 2021-021996 de reiterada cita, y en la que se tuvo como debidamente acreditado que sí existen tales estudios técnicos así como también que están a disposición del público en general para consulta, los que incluyen, entre otros, aquellos relacionados con el impacto en la actividad pesquera. En consecuencia, no se podría considerar la existencia de ninguna vulneración al principio de razonabilidad desde el punto de vista técnico.
Aunado a lo anterior, debe recordarse que este Tribunal ha manifestado que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado legal y constitucionalmente para crear o ampliar las áreas silvestres protegidas por la vía de un decreto ejecutivo como ha ocurrido en este asunto en concreto:
“Por un lado, cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida” (ver sentencia No. 2009-001056 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-441132).
En una ocasión anterior, la Sala tuvo la oportunidad de analizar un decreto previo que también había extendido los límites del Parque Nacional Isla del Coco y, en lo que interesa -plenamente aplicable para el asunto en particular-, se indicó:
“I. La accionante cuestiona el decreto ejecutivo número 20260-MIRENEM, por cuanto extiende los límites del Parque Nacional Isla del Coco, hasta una distancia de quince kilómetros alrededor de la Isla, medidas a partir de la línea de bajamar de la costa, cambio que se realiza vía reglamentaria y no legal como lo exige la ley de creación de dicho parque, ley número 6794. En este sentido, la Ley Forestal -número 4465 de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, reformada por la número 7171 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa- determina como patrimonio forestal del Estado las reservas forestales, las zonas protectoras, los refugios de vida silvestre, las reservas biológicas, y los parques nacionales, a los que define como:
"... las regiones establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, a fin de que, al estar bajo vigilancia oficial, el público pueda disfrutar mejor de ellas.
...
Corresponde a la más alta autoridad competente del país adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, la explotación u ocupación en toda el área, y para hacer respetar las características ecológicas, geomórficas y estéticas que han determinado su estableciemiento." (artículo 35 inciso c.).)
Asímismo, dispone que la autoridad competente para definir los límites de tales zonas será el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, de manera tal que, "queda facultado para incluir dentro de sus límites las fincas o partes de fincas de particulares que sean necesarias para el logro de los objetivos señalados en esta ley, y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo." (artículo 37.) De manera que, si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.
II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial (…)” (ver sentencia No. 5399-93 de las 16 horas 39 minutos de 26 de octubre de 1993, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-80796).
Así las cosas, tampoco en cuanto a este punto llevan razón las asociaciones accionantes porque el Poder Ejecutivo sí estaba autorizado para ampliar, como lo hizo en el decreto impugnado, los límites del Parque Nacional Isla del Coco y crear el Área Marina de Manejo del Bicentenario; razón por la cual se considera que no hay vulneración alguna al principio de reserva legal como se alega en la acción de inconstitucionalidad. Por otra parte, estima este Tribunal que no lleva razón la parte accionante en cuanto alega que la normativa impugnada no es idónea, que su contenido no es lícito, que no presenta adecuación entre medios y fines, porque tal y como se desprende de autos, además de la fundamentación técnica que le rodea, encuentra justificante en la “Iniciativa 30x30 de la Coalición de Alta Ambición” que es un grupo intergubernamental de más de 70 países y que estaba presidido en aquél momento por Costa Rica, Francia y Reino Unido; iniciativa con la que se pretende proteger al menos el 30 % de la tierra y los océanos del mundo para el 2030, así como también tiene fundamento en la “Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América” ratificada por Costa Rica mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966 y el “Convenio sobre Diversidad Biológica y sus anexos”, ratificado también por Costa Rica en Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994; normas internacionales que plantean la necesidad de que los Estados constituyan espacios naturales protegidos.
En consecuencia, queda más que demostrado que el decreto bajo estudio, no solo es necesario, idóneo, de contenido lícito, sino que también sus fines están completamente acordes con los medios ahí plasmados y que pretenden, en definitiva, la tutela y protección del derecho al ambiente, así como garantizar el uso racional de los recursos naturales y el desarrollo sostenible, por lo que este extremo de la acción, debe ser desestimado de igual manera. Por su parte, tampoco se estima que el decreto impugnado lesione el principio de racionalidad porque, según se desprende de lo dicho supra, se trata de una normativa que respeta los postulados constitucionales y legales, está fundamentada en una realidad fáctica verificable como son los estudios técnicos que le preceden y se ajusta a las finalidades implícitas o explicitas de la norma constitucional o legal habilitante que es, justamente, la protección del derecho al ambiente, lo que, en este caso, se hace a través de la creación de un área marina y la ampliación de los límites de un parque nacional.
Finalmente alega la parte accionante que el “error técnico” que contiene la norma, la hace imprecisa, poco clara, además de que no es proporcional porque esa mala regulación que contiene, deriva en sanciones administrativas pero también penales que pueden lesionar el derecho a la libertad y el principio de legalidad criminal. Sobre el particular, debe recordarse que el supuesto “error técnico” que pudiere contener el decreto impugnado, no es un tema de constitucionalidad. En todo caso, debe resaltarse que la Procuraduría General de la República ha afirmado que el Instituto Geográfico Nacional ha aportado un informe técnico en el proceso contencioso administrativo que sirve de base a esta acción de inconstitucionalidad; documento en el cual se afirma que, con la delimitación hecha por el decreto es posible precisar los límites y la ubicación de los espacios protegidos, lo que se puede hacer con los instrumentos de navegación básicos que ya poseen las embarcaciones, por lo que quedaría descartada la afectación que reclaman los accionantes con el supuesto “error técnico” al que hacen alusión.
VII.Respecto a la vulneración a la confianza legítima.- Argumenta la parte accionante que se vulnera este principio porque con la normativa que existía, la industria pesquera incurrió en onerosas inversiones para ajustarse a ella y poder dedicarse a esa actividad de manera legítima; sin embargo, con el decreto que impugnan, se modificó la situación de manera intempestiva, y ahora la actividad es financieramente inviable porque con los equipos que tienen, es imposible delimitar geográficamente las áreas de ampliación y ahora deberán incurrir en mayores gastos para poder ajustarse a la nueva normativa y evitar las sanciones que establece. La Procuraduría General de la República señala que no tiene cabida el alegato que se plantea en relación con el principio de confianza legítima pues la normativa impugnada no ha implicado, de ningún modo, que las licencias de pesca o demás permisos habilitantes de la industria pesquera, hayan quedado sin efecto, ni imposibilita el desarrollo de esa actividad; el decreto lo que ha hecho es ampliar determinadas áreas silvestres protegidas sobre las cuales pesan ciertas limitaciones de pesca a las que se deben sujetar quienes se dediquen a esa actividad.
La Ministra de la Presidencia reitera su posición en cuanto a que la acción de inconstitucionalidad contiene alegatos que son propios de legalidad y que deben ser resueltos en otra vía, así como también que se allana al informe rendido por el Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El Ministro de Ambiente y Energía en conjunto con el Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación manifiestan que la parte accionante no detalla ni demuestra cuál situación jurídica individualizada se está viendo afectada pues con la medida adoptada por el decreto, no se están eliminando los permisos, licencias y demás autorizaciones para ejercer la actividad pesquera, tampoco se les está eliminando la concesión sobre un área determinada con la que cuenten las asociaciones accionantes, por lo que la decisión de ampliar zonas protegidas, no afecta una situación jurídica individualizada respecto de la cual había estabilidad en una “promesa”; por el contrario, esta no es más que una situación general que se debe a un cambio en el ordenamiento jurídico que, como toda modificación normativa, genera un cambio en la realidad y en las condiciones.
De igual manera, aducen que tampoco existe incerteza jurídica alguna por haberse descrito el área utilizando la proyección cartográfica Universal Transversal de Mercator (UTM) zona 16 dado que existen equipos de costo muy accesible que permiten la lectura de las coordenadas incluidas en el decreto, por lo que no se considera vulnerado este principio. En relación con el principio de confianza legítima, este Tribunal Constitucional ha señalado que:
“En efecto, la ratio iuris del principio de protección a la confianza legítima consiste en que el desarrollo de las relaciones jurídicas requiere de un ambiente de confianza, en el que las reglas de juego, una vez dadas, se respetan. Lo anterior resulta de mayor relevancia en el caso de las relaciones para con la Administración, toda vez que, en este caso, el instrumento jurídico relacional es el acto administrativo, el cual no es sino una manifestación unilateral de voluntad del Estado. Ergo, el ciudadano necesita de instrumentos jurídicos para defenderse de la unilateralidad y superioridad de la Administración.
(…)
En resumen, el principio de confianza legítima descansa sobre la base de que el ciudadano asume un comportamiento confiando en que actúa de manera correcta, toda vez que la conducta constante, estable y a lo largo del tiempo de la Administración le genera razonablemente tal expectativa; dicho de otra forma, la Administración ha emitido signos externos que han venido a orientar al ciudadano hacia una cierta conducta y le han hecho confiar de buena fe en que tal situación persistirá. Como señala Meza Valencia (2013), “la confianza del particular surge con ocasión del nacimiento en el mundo jurídico de una palabra dada o promesa de la administración, pero se fortalece y arraiga con la cadena de conductas posteriores asumidas por la administración, toda vez que estas vayan orientadas a fortalecer y desarrollar la palabra emitida previamente. Sin la existencia de dichos actos posteriores armónicos y coherentes, la promesa dada previamente pierde su vocación de consolidación de la confianza legítima” (ver sentencia No. 2016-008000 de las 11 horas 52 minutos de 10 de junio de 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-684443).
De igual manera, en sentencia No. 2019-008689 de las 9 horas 30 minutos de 17 de mayo del 2019, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-918318, en la que se reiteró lo dicho en la sentencia No. 2016-008000 parcialmente citada supra, esta Sala se pronunció en los siguientes términos:
“III.- Sobre el principio de confianza legítima. Antaño se asumió de manera axiomática que, irremediablemente, todo acto ilegal de contenido favorable podía ser dejado sin efecto por parte de la Administración en cualquier tipo de situación, sin atender a ninguna circunstancia en particular.
No obstante, desde mediados de los cincuentas, tanto la doctrina como la jurisprudencia empezaron a detectar que una aplicación ciega y rígida de la regla antedicha lesionaba seriamente la confianza depositada por los administrados en la Administración, asícomo la buena fe y la seguridad jurídica.
(…) Así las cosas, la confianza legítima ha de entenderse como la expectativa cierta de que una situación jurídica o material, abordada de cierta forma en el pasado, no sea tratada de modo extremadamente desigual en otro periodo, salvo que exista una causa constitucionalmente aceptable que legitime su variación. En este sentido, esta Corporación ha sostenido que “el administrado no es titular de un derecho adquirido, sino que simplemente tiene una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente, y en consecuencia su situación jurídica puede ser modificada por la Administración. Como elemento incorporado al de buena fe, la confianza legítima puede proyectarse en el hecho de que se espere la perpetuación de específicas condiciones regulativas de una situación, o la posibilidad de que no se apliquen exigencias más gravosas de las ya requeridas para la realización de un fin, salvo que existan razones constitucionalmente válidas para ello”.
Así las cosas, este Tribunal es del criterio de que, en la situación particular puesta bajo su conocimiento, no se ha dado ninguna vulneración del principio de confianza legítima toda vez que, en primer lugar, desde que se otorgan los permisos para actividades pesqueras, los beneficiarios tienen conocimiento de que el Estado es el titular de los bienes demaniales y, por tanto, en aras de brindar mayor protección -en este caso al derecho al ambiente- puede modificar las condiciones bajo las cuales se otorgan las licencias respectivas. Específicamente en este caso, no pueden ignorar que el Poder Ejecutivo tiene la potestad de crear y ampliar áreas silvestres protegidas; consecuentemente, la aplicación del principio de confianza legítima no podría ir en detrimento de una potestad constitucional y legal que tiene como fin último garantizar el derecho fundamental dispuesto en el artículo 50 constitucional.
Tómese en cuenta que si tal potestad permite la afectación de propiedades privadas para garantizar el interés general, con mayor razón no es posible alegar vulneración al principio de confianza legítima cuando la ampliación del área silvestre protegida opera sobre un bien que ya, de por sí, es de carácter demanial. En segundo lugar, debe aclararse -conforme se ha indicado por las autoridades informantes- que el decreto cuestionado no imposibilita la actividad que desarrolla la industria pesquera y según se ha informado a este Tribunal, las licencias, concesiones y permisos que se hayan otorgado a los interesados, no han sido eliminadas ni se están afectando situaciones particulares de los pescadores por lo que cuentan con estabilidad en la “promesa” que se les hizo al otorgarles tales autorizaciones. De este modo, en criterio de esta Sala Constitucional, no hay vulneración alguna al principio de confianza legítima con el decreto impugnado y por ello la acción debe ser rechazada en cuanto a este extremo.
VIII.Otros alegatos planteados.- Las asociaciones accionantes aducen que el Decreto impugnado vulnera el derecho a la libertad empresarial, el derecho al trabajo, inocencia, pro homine, el derecho a la igualdad, el derecho al bienestar social y económico y derechos humanos como el derecho de los pueblos, el derecho a la solidaridad así como otros derechos civiles y políticos; sin embargo, este Tribunal coincide con la Procuraduría General de la República en el sentido de que esos alegatos no están sustentados en argumentaciones claras, precisas y concretas sobre las razones por las que estiman violentados esos derechos, y, por tanto, para este Tribunal no es posible pronunciarse al respecto, debiendo tenerse presente que, en relación con la carga de la argumentación,
“(…) para que este Tribunal tenga por configurada una infracción a la Constitución Política y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (ver sentencia No. 2016-006773 de las 9 horas 05 minutos de 18 de mayo de 2016, https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-666150).
En consecuencia, debido a que esos alegatos no se adecuan a tal exigencia y, por ende, carecen de una precisa fundamentación, lo que procede es desestimar este proceso en cuanto a ellos.
IX.Conclusión. En mérito de las anteriores consideraciones, por estimarse que el Decreto Ejecutivo No. 43368-MINAE no contraviene el Derecho de la Constitución en los términos en que lo alegan las asociaciones accionantes, la acción de inconstitucionalidad se declara sin lugar.
X.Documentación aportada al expediente.- Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.-
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
Ileana Sánchez N.
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