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Res. 92405-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/02/2024
OutcomeResultado
The Chamber admitted the challenge to examine the management plan, coastal regulatory plan, and Directive No. 09-2023, without deciding the merits or suspending their general validity and application.La Sala admitió la acción para examinar el plan de manejo, el plan regulador costero y la Directriz n.° 09-2023, sin resolver el fondo ni suspender su vigencia y aplicación general.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber admits for consideration a constitutional challenge brought in defense of the diffuse right to a healthy environment against three instruments: the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge Management Plan, the Talamanca–Cahuita District Coastal Regulatory Plan, and MINAE Directive No. 09-2023. The claimants contend that these instruments rely on boundaries established by Law No. 9223, which were partially invalidated in 2019 because forest and protected areas had been excluded without sufficient technical support. They argue that the instruments consequently expose wetlands and State Natural Heritage lands to concessions and development. This order does not yet decide whether the challenged provisions are constitutional. It directs that the Attorney General’s Office and the relevant institutions be heard, that the statutory notice be published, and that eligible interested parties may intervene. It also explains that admission does not suspend the instruments’ general validity or application; it only precludes a final decision in certain judicial cases or administrative-remedy proceedings involving their application.La Sala Constitucional admite para trámite una acción de inconstitucionalidad promovida en defensa del interés difuso a un ambiente sano contra tres instrumentos: el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita y la Directriz MINAE n.° 09-2023. Los accionantes sostienen que esos actos emplean límites derivados de la Ley n.° 9223, parcialmente anulados en 2019 por excluir áreas boscosas y de protección sin suficiente respaldo técnico, y que con ello dejan humedales y terrenos del Patrimonio Natural del Estado expuestos a concesiones y desarrollos. La resolución no determina todavía si las disposiciones impugnadas son constitucionales. Ordena conferir audiencia a la Procuraduría y a las instituciones involucradas, publicar el aviso legal y permitir coadyuvancias. También aclara que la admisión no suspende la vigencia ni la aplicación general de los instrumentos cuestionados; únicamente impide dictar resolución final en determinados procesos judiciales o procedimientos de agotamiento de la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
This action is admitted because it meets the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Constitutional Jurisdiction Law. The claimants have standing under Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law, insofar as they invoke the defense of the diffuse interest in a healthy and ecologically balanced environment. Notice of the filing of the action shall be published in the Judicial Bulletin on three consecutive occasions. The first and perhaps most important rule is that filing a constitutional challenge does not suspend the general effectiveness and applicability of the rules. Second, only acts applying the challenged rules are suspended when undertaken by judicial authorities in proceedings before them or by administrative authorities in proceedings intended to exhaust administrative remedies; their general validity and application are not suspended. The fourth rule is that, in principle, filing does not have suspensive effect in direct actions such as this one, which is brought in defense of diffuse interests (see Constitutional Court decision No. 537-91).Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. La legitimación de la parte accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto alega la defensa del interés difuso a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general. La cuarta es que –en principio-, en los casos de acción directa, como ocurre en esta acción, que se acude en defensa de intereses difusos, no opera el efecto suspensivo de la interposición (véase voto n.° 537-91 del Tribunal Constitucional).
Pull quotesCitas destacadas
"Donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad."
"Where there is no dispute concerning application of the rule, suspension of its effectiveness and applicability is not warranted."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"Donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"La tercera regla, es que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción."
"The third rule is that the Chamber may calibrate the scope of the action’s suspensive effect."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"La tercera regla, es que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"La quinta regla es que cuando lo alegado es una omisión inconstitucional, tal como en este caso, no procede ordenar suspensión alguna, dicho en otras palabras, impedir que se realice la conducta omisa, ni la realización de esta última, toda vez que esto, en el último supuesto, implicaría resolver interlocutoriamente la acción de inconstitucionalidad."
"The fifth rule is that when an unconstitutional omission is alleged, as in this case, no suspension may be ordered—that is, neither preventing the omitted conduct nor compelling its performance—because the latter would amount to deciding the constitutional challenge on an interlocutory basis."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"La quinta regla es que cuando lo alegado es una omisión inconstitucional, tal como en este caso, no procede ordenar suspensión alguna, dicho en otras palabras, impedir que se realice la conducta omisa, ni la realización de esta última, toda vez que esto, en el último supuesto, implicaría resolver interlocutoriamente la acción de inconstitucionalidad."
Efectos jurídicos de la interposición de la acción
"Se hace saber, además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas."
"It is further stated that, pursuant to Articles 81 and 82 of the Constitutional Jurisdiction Law and the Chamber’s repeated rulings (decisions 0536-91, 0537-91, 0554-91, and 0881-91), this publication does not suspend the rule’s general validity, but only its application in the specified cases and under the stated conditions."
Aviso y efectos de la publicación
"Se hace saber, además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas."
Aviso y efectos de la publicación
Full documentDocumento completo
*240018990007CO* CASE FILE:
PROCEEDING:
ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD) PETITIONERS:
ASOCIACIÓN TALAMANQUEÑA DE ECOTURISMO Y CONSERVACIÓN AND OTHERS CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and thirty-seven minutes on the twenty-second of February, two thousand twenty-four.
The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by [Nombre01 001], identity card no. [CED01], legal representative of Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, legal-entity identification no. [Valor CED05]; [Nombre01 002], identity card no. [CED02], and [Nombre01 003], identity card no. [CED03], acting as COVIRENAS del Caribe Sur; [Nombre01 004], identity card no. [CED04], and [Nombre01 005], identity card no. [Valor 007], is admitted for consideration, seeking a declaration that the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo 2017-2023, published by means of an executive summary on 28 de febrero de 2022 in Supplement no. 42 to La Gaceta no. 39; the Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, published on 5 de octubre de 2023 in Supplement no. 193 to La Gaceta no. 183; and Directive no. 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the Minister of Environment and Energy, are unconstitutional, on the grounds that they are contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the environmental-law principles of objective scientific substantiation (objetivación), precaution, prevention, and reservation of law (reserva de ley); Articles 48, 50, and 89 of the Political Constitution; and international environmental instruments such as the RAMSAR Convention and the Convention on Biological Diversity.
The Attorney General of the Republic, the Minister of Environment and Energy (MINAE), the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), the President of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), the President of the Municipal Council of the Municipalidad de Talamanca, the Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), and the Executive President of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) are granted fifteen days to respond. In summary, the provisions are challenged on the following grounds: Through official letter SINAC-CONAC-SA-250-11-2021 of 30 de noviembre del 2021, CONAC and SINAC gave notice of the unanimous and final approval to continue the process for publication and official adoption of the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. The boundaries used for that plan correspond to the refuge area established before the partial annulment of Ley n.° 9223.
This means that the plan treated as valid the boundaries imposed by that Law, which the Constitutional Chamber annulled in 2019 because they purported to exclude forested areas and other protected areas without supporting technical studies or environmental justification. The claimants recall that, through decision (voto) n.° 012745 of 10 de julio de 2019, the Constitutional Chamber established that the excluded areas must receive protection supported on technical and legal grounds, a requirement not met by the stated approval of that plan. On 7 de diciembre de 2021, through official letter R-SINAC-CONAC-044-2021, CONAC and SINAC agreed to proceed with publication of the Executive Summary of the RNVS-GM Management Plan. Although it does not include the full management-plan document, it does contain the proposed zoning (zonificación) of REGAMA. The geographic area shown in the management plan does not represent the full boundaries of the protected wilderness area (área silvestre protegida), and it therefore states that, once the forested area removed from protected status (desafectada) by Ley n.° 9223 is reincorporated, the general management plan is to be expanded to include that area, which will be restored to the refuge.
In that regard, the map included in that executive summary shows the same territorial boundaries previously declared unconstitutional in Constitutional Chamber decision n.° 2019-012745. That executive summary was officially published on Monday, 28 de febrero de 2022, in Supplement number 42 to La Gaceta number 39. As of the date this action was filed, the Plan General de Manejo del Refugio Silvestre Gandoca Manzanillo remains in force. However, the only official publication issued after the orders handed down by the Constitutional Chamber in decision n.° 2019-012745 is that of the executive summary of the general management plan. In other words, the general plan that remains in force is the same plan published in 2016 to take effect in 2017. It therefore does not account for the findings of unconstitutionality made in the cited constitutional decision, which necessarily affected the maps to which the general management plan would apply.
The foregoing constitutes a procedural omission consisting of the failure to provide technical studies scientifically justifying the reduction of the area sought through Ley n.° 9223. Consistent with the foregoing, the current general management plan states the following regarding the boundaries of the Refuge: “The RNVS-GM is located in the southern part of the province of Limón, within the canton of Talamanca and the districts of Cahuita and Sixaola. 69% of the ASP lies within the district of Cahuita, and the remaining 31% lies within the district of Sixaola. It consists of a mainland section of 5,091.994 ha and a marine section of 5,360.122 ha, for a total surface area of 10,452.116 ha (Figure I-2). The details of the Refuge’s current boundary are established in Ley 9223 ‘Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,’ published in La Gaceta N° 69, of ocho de abril de 2014.” In other words, SINAC proceeded to publish the management plan without complying with the Constitutional Chamber’s order concerning proper delimitation (delimitación) of the forested area through technical studies, as required for the respective continuation of the legally prescribed process for approving the management plan and the zoning plan (plan regulador) for the area.
Therefore, the management plan currently in force is based on refuge boundaries that were annulled by the Constitutional Chamber as a result of the constitutional challenge decided in decision n.° 12745-2019. Furthermore, the petitioning party alleges that the Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita was officially published on 5 de octubre de 2023 in Supplement number 193 to La Gaceta number 183. That zoning plan is based on the Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo insofar as it uses the zoning maps to regulate the area. It therefore repeats the adverse effects and omissions described above with respect to the general management plan. Consistent with the facts set out concerning the general management plan, the maps proposed in the zoning plan do not treat the forest areas—State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)—that the Constitutional Chamber ordered protected through decision n.° 2019-012745 as part of the refuge.
This means that the zoning plan treats them as part of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) under municipal administration, which would permit the granting of concessions (concesiones), at least in the portion corresponding to the restricted zone (as provided in Articles 1 through 13). Finally, the petitioning party alleges that Directive no. 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the Minister of Environment and Energy, Franz Tattenbach Capra, states that “it is necessary to clarify and standardize the criteria for applying several legal instruments that generally and specifically regulate the actions of the administration of Área de Conservación La Amistad Caribe, with emphasis on the canton of Talamanca.” Among the various matters addressed by the directive, it specifically states that “State Natural Heritage is not declared through State Natural Heritage Certifications (Certificaciones sobre el Patrimonio Natural del Estado, C-PNE), because SINAC merely verifies in the field whether constituent elements of this public-domain regime (régimen demanial) exist, and it is through the certifications that it issues a determination regarding that verification, by virtue of the powers embodied in the applicable regulations, specifically Article 16 of Ley Forestal No.7575.
(…) Document SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, of 30 de junio de 2017, signed by Regional Director Eng. Edwin Cyrus Cyrus, Certifies the Delimitation of State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca. This Certification was issued in accordance with the technical and legal guidelines and is the official document, as well as the only one currently in force. (…) The official boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo are those established in Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, in force since 8 de abril, 2014. No subsequent amendment has been issued by the Ministerio de Ambiente y Energía.” At this point, actions concerning the zoning of Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo have been based on various internal documents and technical studies that, according to the Minister, may not be used for future administrative actions relating to the Refuge, thereby discrediting them as a scientific basis.
Among the materials they seek to invalidate are the technical input entitled “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” of 13 de junio de 2021 and official letter SINAC-ACLAC-DR-138-2023 of 11 de abril de 2023, which contains the final proposal for delimitation of the refuge submitted to the Executive Directorate of SINAC and the Deputy Minister of Environment of MINAE. Despite what Minister Tattenbach stated in this directive, Constitutional Chamber decision n.° 2019-12745 declared Ley n.° 9223 unconstitutional because the boundaries established in that law did not satisfy any technical delimitation criteria established by SINAC. That decision ordered the preparation of new technical studies different from those used to approve that Law. Accordingly, the boundaries established through Ley n.° 9223 ceased to have effect upon publication of that decision.
Consequently, the various statements made in this directive are contrary to the order issued by the Constitutional Chamber in decision n.° 2019-012745, which is binding on SINAC and all other institutions involved in managing and administering the protected wilderness area referred to herein. This means that the boundaries the Minister of Environment and Energy seeks to preserve through this directive lack a scientific basis, while the use of other SINAC technical studies and criteria is simultaneously being discredited and prohibited. The petitioning party reiterates that the procedure followed in Directive no. 09-2023, challenged herein, is irregular because it prohibits the wetlands characterization report from being used to issue future administrative acts or by SINAC as technical input, without providing any other technical criterion or scientifically supported justification for discrediting and, consequently, declining to apply it.
Moreover, after this directive, no other technical study has been issued that clearly identifies the recognized wetlands within Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Therefore, the general management plan for the refuge would be published without technical inputs enabling protection of the wetlands within the protected wilderness area, which directly violates the environmental principles that must govern actions of this kind, since the report discredited by Minister Tattenbach is the only one updated as of this date. On 12 de octubre de 2023, the RAMSAR Convention published its updated List of Wetlands of International Importance. That list includes 12 recognized wetland sites in Costa Rica, one of which is Humedal Gandoca-Manzanillo, with a total area of 9,445 hectares. The updated list also reiterates that the wetland has been included on the list since 11 de diciembre de 1995.
The plaintiff alleges that, as a result of the facts set forth in this section, as of the date this action was filed, the wetlands located in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo are in a state of vulnerability and uncertainty. This results from the minister of Environment and Energy’s discrediting of the only updated study identifying the sites within the protected wilderness area (área silvestre protegida) where wetlands are present; from SINAC’s failure to comply with the order issued by the Sala Constitucional in judgment no. 2019-012745 to establish the Refuge’s boundaries on a technical basis, recognizing areas that require protection because of their natural resources and their status as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); and from SINAC’s failure to comply with the provisions of the RAMSAR Convention and the country’s domestic laws concerning the identification, protection, and restoration of wetlands.
The plaintiff states that, during a visit conducted on 27 de octubre de 2023 to various locations in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Cantón de Talamanca where wetlands are located, practices involving the drainage and drying of wetlands for the construction of restaurants and hotels were observed. The plaintiff reiterates that the adverse impacts and omissions described above in the general management plan (plan general de manejo) are repeated with respect to wetlands in the regulatory plan (plan regulador) challenged herein. In principle, because the regulatory plan is based on the zoning maps (mapas de zonificación) contained in the general management plan, it follows that it does not take into account technical criteria scientifically supporting the identification of wetland polygons. The discrepancy among the Refuge’s original boundaries, the map recognized under the Ramsar Convention, and the zoning maps used in the general management plan and the regulatory plan leaves several wetland polygons in the Maritime-Terrestrial Zone without protection.
Lands not included within the Refuge’s officially established zoning are potentially subject to the granting of concessions and land-use permits (permisos de uso de suelo) under municipal administration, thereby allowing activities that would entail the total destruction of these ecosystems. These include tourism and community development, residential areas, and parking facilities. Based on the foregoing, the plaintiff requests that the Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (2017-2026), published through the Executive Summary of 28 de febrero de 2022 in Supplement number 42 to La Gaceta number 39; the Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita, published on 5 de octubre de 2023 in Supplement number 193 to La Gaceta number 183; and Directive no. 09-2023, signed on 17 de agosto de 2023 by the minister of Environment and Energy, be declared unconstitutional.
This action is admitted because it meets the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The plaintiff’s standing (legitimación) derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as the plaintiff invokes the defense of the diffuse interest (interés difuso) in a healthy and ecologically balanced environment. Notice of the filing of the action shall be published three consecutive times in the Boletín Judicial. Legal effects of filing the action: The publication provided for in section 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is intended to notify the courts and the bodies that exhaust administrative remedies (agotan la vía administrativa) that the constitutional challenge (demanda de inconstitucionalidad) has been filed, so that no final decision shall be rendered, until the Sala has ruled on the matter, in any proceedings or procedures in which the application of the law, decree, provision, agreement, or resolution is at issue.
Several rules follow from this legal provision. The first, and perhaps the most important, is that filing an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) does not suspend the general effectiveness and applicability of the rules. The second is that only acts applying the challenged rules are stayed: those performed by judicial authorities in proceedings instituted before them, or by administrative authorities in procedures intended to exhaust administrative remedies; the general validity and application of those rules are not stayed. The third rule is that the Sala may determine the scope of the action’s suspensive effect (efecto suspensivo). The fourth is that, in principle, in cases involving a direct action (acción directa), as in this action brought in defense of diffuse interests, filing the action has no suspensive effect (see judgment no. 537-91 of the Tribunal Constitucional).
The fifth rule is that, when an unconstitutional omission (omisión inconstitucional) is alleged, as in this case, no stay may be ordered—in other words, neither an order preventing the omitted conduct from being carried out nor an order requiring that conduct to be performed—because, in the latter situation, doing so would entail deciding the action of unconstitutionality on an interlocutory basis. That is, at the administrative level, suspension of the application of the challenged rules operates only in cases involving a procedure for the exhaustion of administrative remedies (agotamiento de vía administrativa), which requires an affected person to file an appeal to a higher authority or a motion for reconsideration (recurso de alzada o de reposición) against the final act. Where there is no dispute regarding the application of the rule, its effectiveness and applicability may not be suspended.
In other words, in all matters in which there is no procedure for exhausting administrative remedies, as described above, the rule must continue to be applied, regardless of whether it benefits the litigant—a favorable administrative act—or adversely affects the litigant—an unfavorable act that was not challenged. Within fifteen days after the first publication of the aforementioned notice, persons who appear as parties in matters pending as of the date this action was filed, in which application of the challenged provisions is at issue, or persons with a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance in order to support the action’s admissibility or inadmissibility or, where appropriate, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest. Notice is also given that, pursuant to Articles 81 and 82 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and as the Sala has repeatedly held (decisions 0536-91, 0537-91, 0554-91 and 0881-91), this publication does not suspend the general validity of the rule, but only its application in the cases and under the conditions indicated.
The response to the hearing granted in this decision shall be submitted only once, using only one of the following methods: physical documents filed directly with the Office of the Clerk of the Sala; the fax system; electronic documents submitted through the ONLINE CASE MANAGEMENT SYSTEM; or the email address ...01, which is used exclusively for receiving reports. In every case, the response and all other documents shall expressly indicate the case number to which they pertain. Any response submitted electronically shall bear the signature of the person responsible for signing it, either by digitizing the physical document bearing that person’s signature or by means of a digital signature, in accordance with the provisions established in the Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, in order to establish the authenticity of the filing. Electronically generated or digitized documents submitted through the Online Case Management System or the email address indicated shall not exceed 3 Megabytes.
Notice shall be served. The OFICINA DE COMUNICACIONES JUDICIALES DE LIMÓN is commissioned to serve notice on the president of the Concejo de la Municipalidad de Talamanca, and the commission shall be transmitted to that office through the fax system. That authority shall effect the corresponding service within FIVE DAYS after receipt of the documents, with notice that failure to do so may result in liability for disobedience to authority. The commissioned authority is advised that it shall send a copy of the duly executed writ (mandamiento) to fax number Telf01 or to the email address ...01, both belonging to this Sala, and shall send the original documents by certified mail or by any other means ensuring their prompt receipt by this Office. Notice shall be served. The corresponding commission shall be issued.
*240018990007CO* ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ASOCIACIÓN TALAMANQUEÑA DE ECOTURISMO Y CONSERVACIÓN Y OTROS SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas treinta y siete minutos del veintidós de febrero de dos mil veinticuatro.
Se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre01 001], cédula de identidad n.° [CED01], representante legal de la Asociación Talamanqueña de Ecoturismo y Conservación, cédula de persona jurídica n.° [Valor CED05]; [Nombre01 002], cédula de identidad n.° [CED02], y [Nombre01 003], cédula de identidad n.° [CED03], actuando como COVIRENAS del Caribe Sur; [Nombre01 004], cédula de identidad n.° [CED04], y [Nombre01 005], cédula de identidad n.° [Valor 007]; para que se declaren inconstitucionales el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo 2017-2023, publicado mediante resumen ejecutivo el 28 de febrero de 2022, en el Alcance n.° 42 a La Gaceta n.° 39; el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance n.° 193 a La Gaceta n.° 183, y la Directriz n.° 09-2023 firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía; por estimarlos contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los principios del derecho ambiental de objetivación, precautorio, preventivo y el principio de reserva de ley; los artículos 48, 50 y 89 de la Constitución Política e instrumentos internacionales ambientales como la Convención RAMSAR y la Convención sobre la Diversidad Biológica.
Se confiere audiencia por quince días al procurador General de la República, al ministro de Ambiente y Energía (MINAE), al director ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), al presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), al presidente del Concejo de la Municipalidad de Talamanca, al presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y al presidente ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Las normas se impugnan, en resumen, en cuanto a lo siguiente: El CONAC y SINAC, notificaron mediante el oficio SINAC-CONAC-SA-250-11-2021 del 30 de noviembre del 2021, la aprobación unánime y firme de continuar con el trámite para la publicación y oficialización del Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. La delimitación empleada para dicho plan corresponde al área del refugio establecida de previo a la anulación parcial de la Ley n.° 9223.
Esto significa que asumió como vigentes los límites impuestos por dicha Ley, los cuales la Sala Constitucional anuló en 2019 por pretender excluir áreas boscosas y demás áreas de protección sin respaldo de estudios técnicos ni justificación ambiental. Recuerda que mediante el voto n.° 012745 del 10 de julio de 2019, la Sala Constitucional estableció que las áreas excluidas deben contar con una protección sustentada técnica y legalmente, lo cual no se cumple con la aprobación indicada de dicho plan. En fecha 7 de diciembre de 2021, mediante el oficio R-SINAC-CONAC-044-2021, el CONAC y el SINAC acordaron continuar con la publicación del Resumen Ejecutivo del Plan de Manejo del RNVS-GM. Si bien no incluye el documento íntegro del plan de manejo, sí contiene la propuesta de zonificación del REGAMA. El área geográfica que refleja el plan de manejo no representa los límites totales del área silvestre protegida, por lo que se expresa que una vez que se reincorpore el área boscosa desafectada por la Ley n.° 9223 se proceda con la ampliación del plan general de manejo para contemplar dicha área que será restituida al refugio.
En ese sentido, el mapa aportado en ese resumen ejecutivo presenta la misma delimitación territorial que previamente se había declarado inconstitucional con el voto de la Sala Constitucional n.° 2019-012745. La publicación oficial de dicho resumen ejecutivo se realizó el lunes 28 de febrero de 2022, mediante el Alcance número 42 a La Gaceta número 39. A la fecha de interposición de la presente acción, el Plan General de Manejo del Refugio Silvestre Gandoca Manzanillo se mantiene vigente. Sin embargo, la única publicación oficial que se realizó posterior a las órdenes dictadas por la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745 es aquella del resumen ejecutivo del plan general de manejo. Es decir, el plan general que se mantiene vigente es el mismo que el publicado en 2016 para entrar a regir en el 2017. Por lo tanto, este no toma en consideración las inconstitucionalidades decretadas mediante el voto constitucional indicado, lo que necesariamente incidía sobre los mapas en los que se aplicaría el plan general de manejo.
Lo mencionado constituye una omisión procedimental de aportar estudios técnicos que justifiquen científicamente la reducción del área pretendida mediante la Ley n.° 9223. En concordancia con lo anterior, el actual plan general de manejo indica con respecto a la delimitación del Refugio lo siguiente: “El RNVS-GM se localiza en la parte sur de la provincia de Limón, dentro del cantón de Talamanca y en los distritos de Cahuita y Sixaola. Un 69% del ASP está dentro del distrito de Cahuita y el restante 31% en el distrito de Sixaola. Consta de una sección continental de 5,091.994 ha y una sección marina de 5,360.122 ha, con una superficie total de 10,452.116 ha (Figura I-2). Los detalles del límite actual del Refugio se establecen en la Ley 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, publicada en La Gaceta N° 69, del ocho de abril de 2014”. Es decir, que el SINAC procedió a publicar el plan de manejo sin haber acatado lo ordenado por la Sala Constitucional en cuanto a la debida delimitación del área boscosa, mediante estudios técnicos para la respectiva continuación del proceso legalmente orientado a aprobar el plan de manejo y también el plan regulador de la zona.
Por lo tanto, el plan de manejo vigente a la fecha se basa en delimitaciones del refugio que se encuentran anuladas por la Sala Constitucional resultado de la acción de inconstitucionalidad resuelta en el voto n.° 12745-2019. Por otra parte, la parte accionante alega que se publicó oficialmente el 5 de octubre de 2023, en el Alcance número 193 a La Gaceta número 183, el Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita. Dicho plan regulador toma como base el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, en cuanto utiliza los mapas de zonificación para regular la zona. Por lo tanto, repite las afectaciones y omisiones anteriormente descritas en cuanto al plan general de manejo. Siguiendo los hechos expuestos para el plan general de manejo, los mapas propuestos en el plan regulador no consideran como parte del refugio las zonas de bosque (Patrimonio Natural del Estado) que la Sala Constitucional ordenó proteger mediante el voto n.° 2019-012745.
Esto significa que el plan regulador las considera como parte de la Zona Marítimo Terrestre bajo administración municipal, lo que permitiría otorgar concesiones al menos en la parte que corresponde a la zona restringida (contemplado en sus artículos 1 al 13). Finamente, alega la parte accionante que mediante la Directriz n.° 09-2023, firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía, Franz Tattenbach Capra, se expresa que “es necesario aclarar y uniformar el criterio de aplicación de varios instrumentos legales que regulan en forma general y específica el accionar de la administración del Área de Conservación La Amistad Caribe, con énfasis en el cantón de Talamanca”. Entre los puntos varios que desarrolla la directriz, se refiere específicamente que “El Patrimonio Natural del Estado, no es declarado a través de las Certificaciones sobre el Patrimonio Natural del Estado (C-PNE), ya que el SINAC únicamente corrobora en campo si existen elementos constitutivos de este régimen demanial, y es a través de las certificaciones que se pronuncia sobre dicha constatación debido a las competencias inmersas en la normativa, específicamente el artículo 16 de la Ley Forestal No.7575.
(…) El documento SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017, del 30 de junio de 2017, suscrito por el Director Regional Ing. Edwin Cyrus Cyrus, Certifica la Delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca. Esta Certificación, fue emitida conforme a los lineamientos técnicos y legales y es el documento con carácter oficial, siendo el único vigente, a la fecha. (…) Los límites oficiales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo son los establecidos en la Ley No.9223, Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur, vigente desde el 8 de abril, 2014. No existe ninguna modificación posterior que haya sido emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía”. Para este momento, las actuaciones referentes a la zonificación del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo se han sustentado en diversos documentos internos y estudios técnicos, los cuales indicó el ministro que no pueden ser utilizados para futuras actuaciones administrativas relacionadas al Refugio, por ende, desacreditándolos como fundamento científico.
Entre ellos pretenden quedar invalidados el insumo técnico denominado “Caracterización y Delimitación de Humedales en la Zona Marítimo Terrestre del Litoral del Cantón de Talamanca” del 13 de junio de 2021 y el oficio SINAC-ACLAC-DR-138-2023 del 11 de abril de 2023, que corresponde a la propuesta final de delimitación del refugio remitida a la Dirección Ejecutiva del SINAC y al viceministro de Ambiente MINAE. A pesar de lo indicado por el ministro Tattenbach en esta directriz, la resolución n.° 2019-12745 de la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley n.° 9223, por cuanto los límites establecidos en dicha ley no cumplen con ningún criterio técnico de delimitación por parte del SINAC. Se ordenó en dicha resolución la confección de nuevos estudios técnicos, distintos de los empleados para la aprobación de dicha Ley. En ese sentido, se dejaron sin efecto los límites establecidos mediante la Ley n.° 9223 desde la publicación de dicha resolución.
En consecuencia, las distintas declaraciones efectuadas en esta directriz resultan contrarias a la orden emitida por la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745, la cual es vinculante para SINAC y todas las demás instituciones involucradas en el manejo y administración del área silvestre protegida aquí referida. Ello significa que los límites que pretende preservar el ministro de Ambiente y Energía con esta directriz carecen de fundamento científico, al mismo tiempo que se pretenden descalificar y prohibir el uso de otros estudios y criterios técnicos del SINAC. Reitera que el procedimiento seguido en la Directriz n.° 09-2023 aquí impugnada resulta irregular, por cuanto prohíbe que el informe de caracterización de humedales sea utilizado para dictar futuros actos administrativos o para que el SINAC pueda utilizarlo como como insumo técnico, sin aportar ningún otro criterio técnico o justificante científicamente sustentada para descalificarlo y, por consiguiente, desaplicarlo.
Además, posterior a esta directriz no se ha emitido ningún otro estudio técnico que permita identificar claramente los humedales reconocidos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Por lo tanto, la publicación del plan general de manejo del refugio se estaría haciendo sin insumos técnicos que permitan la protección de los humedales presentes en el área silvestre protegida, lo cual es una transgresión directa a los principios ambientales que deben cubrir actuaciones de esta índole; pues el informe descalificado por el ministro Tattenbach es el único actualizado a la fecha. El 12 de octubre de 2023, la Convención RAMSAR publicó la Lista de Humedales de Importancia Internacional actualizada. En dicha lista se incluyen 12 sitios con humedales reconocidos en Costa Rica, uno de ellos el Humedal Gandoca-Manzanillo, con un área total de 9,445 hectáreas. Además, en la lista actualizada se reitera que el humedal forma parte de la lista desde el 11 de diciembre de 1995.
Alega la parte actora que, resultado de los hechos expuestos en el presente apartado, a la fecha de interposición de la presente acción, los humedales que se ubican en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo se encuentran en un estado de indefensión e incertidumbre. Esto resulta de las actuaciones de descalificación del ministro de Ambiente y Energía del único estudio actualizado que identifica los sitios del área silvestre protegida que tienen presencia de humedales; por la omisión del SINAC de cumplir la orden de la Sala Constitucional en el voto n.° 2019-012745 de establecer técnicamente los límites del Refugio reconociendo áreas necesarias de protección por sus recursos naturales y por ser Patrimonio Natural del Estado; y por el incumplimiento del SINAC de las estipulaciones de la Convención RAMSAR y leyes internas del país que se refieren a la identificación, protección y restauración de los humedales.
La parte actora afirma que, en una visita efectuada el 27 de octubre de 2023 a distintos puntos de la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca donde se encuentran humedales, se pudieron observar prácticas de drenaje y secado de humedales para construcción de restaurantes y hoteles. Reitera que las afectaciones y omisiones anteriormente descritas en el plan general de manejo se repiten en el plan regulador aquí impugnado con respecto a los humedales. En principio, como el plan regulador se basa en los mapas de zonificación del plan general de manejo, se concluye que no toma en consideración criterios técnicos que sustenten científicamente la identificación de polígonos con humedales. La discrepancia entre la delimitación original del Refugio de Vida Silvestre, el mapa reconocido bajo la Convención Ramsar y los mapas de zonificación utilizados en el plan general de manejo y el plan regulador dejan en indefensión varios de los polígonos con humedales en la Zona Marítimo Terrestre.
Los terrenos no considerados dentro de la zonificación oficializada del refugio suponen la posibilidad de otorgar concesiones y permisos de uso de suelo bajo administración municipal, permitiendo actividades que implicaría la destrucción total de estos ecosistemas. Entre ellas desarrollo para el turismo y comunidad, áreas residenciales y estacionamientos. Con base en lo anterior, la parte accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (2017-2026), publicado mediante el Resumen Ejecutivo del 28 de febrero de 2022 en el Alcance número 42 a La Gaceta número 39; del Plan Regulador Costero Talamanca - Distrito Cahuita, publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance número 193 a La Gaceta número 183; y la Directriz n.° 09-2023, firmada el 17 de agosto de 2023 por el ministro de Ambiente y Energía.
Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. La legitimación de la parte accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto alega la defensa del interés difuso a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción. Efectos jurídicos de la interposición de la acción: La publicación prevista en el numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional tiene por objeto poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a los efectos de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso.
De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general. La tercera regla, es que la Sala puede graduar los alcances del efecto suspensivo de la acción. La cuarta es que –en principio-, en los casos de acción directa, como ocurre en esta acción, que se acude en defensa de intereses difusos, no opera el efecto suspensivo de la interposición (véase voto n.° 537-91 del Tribunal Constitucional). La quinta regla es que cuando lo alegado es una omisión inconstitucional, tal como en este caso, no procede ordenar suspensión alguna, dicho en otras palabras, impedir que se realice la conducta omisa, ni la realización de esta última, toda vez que esto, en el último supuesto, implicaría resolver interlocutoriamente la acción de inconstitucionalidad.
Es decir, la suspensión de la aplicación de las normas impugnadas, en sede administrativa, solo opera en aquellos casos donde existe un proceso de agotamiento de vía administrativa, lo cual supone la interposición de un recurso de alzada o de reposición contra el acto final por parte de un administrado. Donde no existe contención en relación con la aplicación de la norma, no procede la suspensión de su eficacia y aplicabilidad. En otras palabras, en todos aquellos asuntos donde no existe un procedimiento de agotamiento de vía administrativa, en los términos arriba indicados, la norma debe continuarse aplicando, independientemente de si beneficia -acto administrativo favorable- o perjudica al justiciable -acto desfavorable no impugnado-. Dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del citado aviso, podrán apersonarse quienes figuren como partes en asuntos pendientes a la fecha de interposición de esta acción, en los que se discuta la aplicación de lo impugnado o aquellos con interés legítimo, a fin de coadyuvar en cuanto a su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interese.
Se hace saber, además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas. La contestación a la audiencia conferida en esta resolución deberá ser presentada una única vez, utilizando solo uno de los siguientes medios: documentación física presentada directamente en la Secretaría de la Sala; el sistema de fax; documentación electrónica por medio del Sistema de GESTIÓN EN LÍNEA; o bien, a la dirección de correo electrónico ...01, la cual es correo exclusivo dedicado a la recepción de informes. En cualquiera de los casos, la contestación y demás documentos deberán indicar de manera expresa el número de expediente al cual van dirigidos.
La contestación que se rindan por medios electrónicos, deberá consignar la firma de la persona responsable que lo suscribe, ya sea digitalizando el documento físico que contenga su firma, o por medio de la firma digital, según las disposiciones establecidas en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, a efectos de acreditar la autenticidad de la gestión. Se advierte que los documentos generados electrónicamente o digitalizados que se presenten por el Sistema de Gestión en Línea o por el correo electrónico señalado, no deberán superar los 3 Megabytes. Notifíquese. Para notificar al presidente del Concejo de la Municipalidad de Talamanca, se comisiona a la OFICINA DE COMUNICACIONES JUDICIALES DE LIMÓN, despacho al que se hará llegar la comisión por medio del sistema de fax. Esta autoridad deberá practicar la notificación correspondiente dentro del plazo de CINCO DÍAS contados a partir de la recepción de los documentos, bajo apercibimiento de incurrir en responsabilidad por desobediencia a la autoridad.
Se le advierte a la autoridad comisionada, que deberá remitir copia del mandamiento debidamente diligenciado al fax número Telf01 o al correo electrónico: ...01, ambos de esta Sala y los documentos originales por medio de correo certificado o cualquier otro medio que garantice su pronta recepción en este Despacho. Notifíquese. Expídase la comisión correspondiente.
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