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Res. 03959-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/02/2024
OutcomeResultado
The Chamber ordered SINAC to complete within three months the update of the State Natural Heritage certification using the 2021 wetland study and ordered INVU and the Municipality of Talamanca to incorporate it into the Coastal Regulatory Plan.La Sala ordenó a SINAC completar en tres meses la actualización de la certificación del Patrimonio Natural del Estado con el estudio de humedales de 2021 y al INVU y la Municipalidad de Talamanca incorporarla en el Plan Regulador Costero.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo concerning the delimitation of wetlands and State Natural Heritage within Talamanca’s maritime-terrestrial zone. Although SINAC had certified that delimitation in 2017, a 2021 technical study identified additional wetland information that had not yet been validated or made official. The Chamber found it insufficient for the Administration merely to invoke the study’s preliminary status because it did not explain the wetlands’ current condition, demonstrate the technical superiority of the 2017 inputs, or identify material obstacles to updating the certification. Applying the precautionary principle, the Chamber ordered SINAC to complete, within three months, the procedure for supplementing the certification with the 2021 wetland characterization. It also ordered INVU and the Municipality of Talamanca to incorporate the resulting update into the Coastal Regulatory Plan. The State, INVU, and the municipality were ordered to pay costs and compensate the damages caused by the violations.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo relacionado con la delimitación de los humedales y del Patrimonio Natural del Estado en la zona marítimo terrestre de Talamanca. Aunque SINAC había certificado esa delimitación en 2017, un estudio técnico de 2021 identificó información adicional sobre los humedales que todavía no había sido validada ni oficializada. La Sala consideró insuficiente que la Administración se limitara a señalar el carácter preliminar del estudio, pues no explicó el estado actual de los humedales, la superioridad técnica de los insumos de 2017 ni las razones materiales que impedían actualizar la certificación. Aplicando el principio precautorio, ordenó a SINAC concluir en tres meses el trámite para complementar la certificación con la caracterización de 2021. También ordenó al INVU y a la Municipalidad de Talamanca incorporar la actualización en el Plan Regulador Costero. Condenó al Estado, al INVU y a la municipalidad al pago de costas, daños y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
For the foregoing reasons, this Court considers that, in application of the precautionary principle, because this amparo concerns environmentally significant assets constituting State Natural Heritage—specifically the wetlands in the maritime-terrestrial zone along the coast of the canton of Talamanca—the appeal must be granted, with the consequences set forth in the operative part of this judgment. The appeal is granted. It is ordered: (i) that Maylin Mora Arias, in her capacity as acting regional director of the La Amistad Caribe Conservation Area of the National System of Conservation Areas, or whoever holds that office, complete, within THREE MONTHS from notification of this judgment, the procedure to supplement the certification of State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca with the June 2021 “Characterization and delimitation of wetlands in the maritime-terrestrial zone along the coast of the canton of Talamanca”; and (ii) that Delio Antonio Robles Loaiza, in his capacity as acting head of the Urban Planning Department, and Daniel Brenes Arroyo, head of the Technical and Operational Land-Use Planning Criteria Unit, both of the National Institute of Housing and Urban Development, as well as Rugeli Morales Rodríguez, mayor, and Yahaira Mora Blanco, president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, take the necessary measures to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan of the Canton of Talamanca.Por lo anterior, considera este Tribunal que en aplicación del principio precautorio, al versar este amparo sobre bienes ambientalmente relevantes, constitutivos del patrimonio natural del Estado, específicamente de los humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, debe declararse con lugar el recurso con las consecuencias expuestas en la parte dispositiva de esta sentencia. Se declara con lugar el recurso. Se ordena: i) a Maylin Mora Arias, en su condición de directora regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, concluir, en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021; ii) a Delio Antonio Robles Loaiza, en su condición de jefe a. i. del Departamento de Urbanismo, y a Daniel Brenes Arroyo, encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, ambos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como a Rugeli Morales Rodríguez, alcalde, y a Yahaira Mora Blanco, presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.
Pull quotesCitas destacadas
"Sin embargo, omite referirse a obstáculos de índole técnico o material para actualizar ese aspecto del patrimonio natural del Estado."
"However, it fails to address any technical or material obstacles to updating that aspect of State Natural Heritage."
Considerando VII
"Sin embargo, omite referirse a obstáculos de índole técnico o material para actualizar ese aspecto del patrimonio natural del Estado."
Considerando VII
"Es decir, no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021."
"That is, it does not tell the Chamber the current condition of the wetlands in the canton of Talamanca, nor does it provide any reason why the studies supporting the 2017 decision are technically superior to the 2021 material."
Considerando VII
"Es decir, no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021."
Considerando VII
"O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponden a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado."
"Conversely, no reasons are given for concluding that the 2021 study does not reflect reality or technical criteria for protecting State Natural Heritage."
Considerando VII
"O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponden a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado."
Considerando VII
"Se condena al Estado, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The State, the National Institute of Housing and Urban Development, and the Municipality of Talamanca are ordered to pay the costs and compensate the damages caused by the facts underlying this ruling, to be determined through enforcement proceedings before the contentious-administrative jurisdiction."
Por tanto
"Se condena al Estado, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours thirty minutes on the sixteenth of February, two thousand twenty-four.
Application for amparo relief (recurso de amparo) processed under expediente nro. 23-014549-0007-CO, filed by [Nombre01 001] against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, the INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, and the MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.
Findings:
Justice Hess Herrera is the author of the opinion; and,
Considering:
By filings added to the electronic case file on 2, 3, 5, 6 y 10 de agosto de 2023, [Nombre01 008], identity card [Valor CED06]; [Nombre01 009], residence card [Valor 009]; [Nombre01 010], residence card [Valor 010]; [Nombre01 011], residence card [Valor 011]; [Nombre01 012], identity card [Valor CED07]; [Nombre01 013], identity card [Valor 013]; [Nombre01 014], identity card [Valor 014]; [Nombre01 002], identity card [Valor 002]; [Nombre01 003], identity card [Valor CED08]; [Nombre 004], identity card [CED03]; [Nombre 005], identity card [Valor 004]; [Nombre 006], identity card [Valor 005]; and [Nombre01 007], identity card [Valor 007], entered appearances and requested recognition as active intervenors in support (coadyuvantes activos). Pursuant to Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, their requests are granted because they have an interest in the constitutional protection proceeding (proceso de amparo) filed.
In this regard, it should be recalled that intervention in support (coadyuvancia) is a form of supporting intervention that occurs when a person participates in a proceeding by joining the claims of one of the principal parties. Consequently, a person who has a direct interest in the outcome of the proceeding has standing to act as an intervenor in support; however, because that person is not the principal claimant, the intervenor will not be directly affected by the judgment—that is, its effect cannot apply to that person directly and immediately, nor will the ruling’s res judicata status (cosa juzgada) affect that person.
The appellant challenges the fact that, in 2017, the Municipalidad de Talamanca entered into an agreement with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo for the preparation of a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero); however, he alleges that the wetlands listed in the report entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” were omitted from that Plan, in violation of Article 50 of the Constitution.
The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter:
a. By official letter SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 dated 30 de junio de 2017, the delimitation (delimitación) of the State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Cantón de Talamanca was certified. It consists of two technical inputs: a technical forestry report and a technical wetlands report. Moreover, it pertains to the project entitled Plan Regulador Costero de Talamanca, which has Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) (see report submitted under oath); b. On 13 de octubre de 2017, the Municipalidad de Talamanca entered into a “Convenio de Cooperación” with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo for the preparation of the Plan Regulador Costero de Talamanca (see report submitted under oath); c. At the special session of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación held on 6 de mayo de 2022, the use of the document entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” was discussed, and it was clarified that the document is solely an internal input forming part of the review process for the State Natural Heritage (see report submitted under oath); d. On 26 de abril de 2023, the appellant requested from the regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe a digital copy of the documents and/or administrative case files constituting the background materials for official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021 concerning the document entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” (see initial filing and evidence submitted); e. By official letter SINAC-ACC-OT-of-698-2021, the acting regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe provided the protected party (amparado) with the report entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” (see initial filing and evidence submitted); f. The acting regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe clarified that the document entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general applicability (see report submitted under oath); g. The document entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” is an internal technical guide of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the information in which has neither been validated nor made official by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (see report submitted under oath).
In the case at bar (sub lite), the appellant challenges the fact that, in 2017, the Municipalidad de Talamanca entered into an agreement with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo for the preparation of a Coastal Regulatory Plan; however, he alleges that the wetlands listed in the report entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” were omitted from that Plan, in violation of Article 50 of the Constitution.
In this regard, a review of the record shows that, on 13 de octubre de 2017, the Municipalidad de Talamanca did in fact enter into a “Convenio de Cooperación” with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo for the preparation of the Plan Regulador Costero de Talamanca, which has environmental viability pursuant to certification no. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 dated 30 de junio de 2017, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. That certification certified the delimitation of the State Natural Heritage in the Maritime-Terrestrial Zone of the Cantón de Talamanca, comprising two technical inputs: a technical forestry report and a technical wetlands report.
With respect to the subject matter of the proceeding, the representative of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación reported under oath that the document entitled “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general applicability. In addition, he states that it is an internal technical guide of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the information in which has not yet been validated or made official by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Regarding the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio), in judgment no. 2021024807 issued at 9:20 hours on 5 de noviembre de 2021, this Chamber stated:
“In this regard, specialized legal scholarship has stated that the preventive principle (principio preventivo) requires that, when there is certainty regarding possible harm to the environment, the activity causing such harm must be prohibited, limited, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, this principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts. The precautionary principle (principio precautorio), in turn, provides that, where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.
It follows from the foregoing that the principle is based on reasonable scientific uncertainty coupled with the threat of serious and irreversible environmental harm (daño ambiental). Generally speaking, a significant difference between the preventive and precautionary principles lies in the level of knowledge and certainty concerning the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)” Indeed, the precautionary principle must be understood as set forth in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing the “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment—total safety is, as a matter of principle, scarcely attainable—but rather means that, even if the threat of serious or irreversible harm to the environment has not been fully established, such uncertainty can never justify or excuse postponing the implementation of effective measures to prevent environmental degradation.
In this regard, it should be noted, first, that this does not concern just any type of threat, since it must plausibly involve a serious danger, and, second, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed. Accordingly, although the precautionary principle is linked to a certain degree of scientific uncertainty, this does not mean that it may be applied without restriction on the ground that any activity could harm the environment, which would distort its underlying purpose. Rather, there must be some degree of identification of the risks of serious or irreversible harm that could arise, the determination of which varies according to the particular circumstances of each case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already under way. At the same time, they must efficiently and effectively adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado).
That principle is likewise embodied in a source of hard law, insofar as Principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through law no. 7414 of June 13, 1994 and by all OAS Member States—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to address climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To that end, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks, and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties.” The precautionary principle is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 OAS Member States, including Costa Rica—see law no. 8538 of August 23, 2006—which reads:
“ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary approach enshrined in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…).” Likewise, this principle is contemplated in the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through law no. 7416 of June 30, 1994, whose preamble provides: “(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent, and address at their source the causes of significant reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be invoked as a reason for postponing measures intended to avoid or minimize such a threat (…).” Consistent with the aforementioned regulations in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in Advisory Opinion OC 23/17 of November 15, 2017:
“180. (…) Por tanto, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Por tanto, States must exercise due caution to prevent possible harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and must therefore, even in the absence of scientific certainty, adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible harm.” Following that decision, in a judgment in Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association v. Argentina, the Corte IDEH held on February 6, 2020, as follows: “the right to a healthy environment ‘must be considered included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, arising from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Of great significance, it must be emphasized that, in this ruling, the Corte IDH refers to Advisory Opinion no. OC-23/17 for the purpose of developing the content and scope of that right, by virtue of which the legal considerations set forth in the latter have logically acquired the binding legal force inherent in a judgment.
In this regard, the international court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding risks to individuals. It concerns protecting nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental harm.” Specifically, in developing the concept of the right to the environment, the Corte IDH clearly details the obligations of States in the face of possible harm to the environment, such as the duty of prevention (deber de prevención), the precautionary principle, the duty to cooperate (obligación de cooperación), and access to information (acceso a la información).
In short, application of the precautionary principle means that, where there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible harm to the environment, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent an infringement of the right to the environment.
Regarding the preventive principle, the first UN report on the state of international environmental law, document A/73/419 of November 30, 2018, prepared by the Secretary-General in compliance with the General Assembly resolution of May 10, 2018 (no. A/72/L.51), conceptualizes it as a normative rule of customary international law “confirmed by relevant practice in numerous environmental treaties and major codification projects.” Although the aforementioned report emphasizes the prevention of transboundary harm (prevención del daño transfronterizo), this general principle of law, as duly stated in the document “95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development” (approved at the 19th Ibero-American Judicial Summit—2018 and by the Corte Plena in Article XIX of session no. 28-2020 of May 25, 2020), has a much broader scope because, as a hermeneutic guide (guía hermenéutica), it dictates that “the causes and sources of environmental problems shall be addressed as a priority and in an integrated manner, seeking to prevent any adverse effects that may be produced on the environment.
The criterion of prevention shall therefore prevail over any other criterion in the public and private management of the environment and natural resources.” The foregoing is entirely logical, since it is consistent with the duty to prevent environmental harm from occurring, rather than merely deciding how to remedy harmful consequences that have already been established, including by ordering the cessation of the harmful effects.
This legal doctrine (instituto) is reflected, among other provisions, in Article 194.1 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (ratified by Costa Rica through law no. 7291) and Article 5 and Annex II of the United Nations Fish Stocks Agreement concerning Straddling and Highly Migratory Fish Stocks (ratified through law no. 8059), as well as in constitutional case law (see judgments nos. 2021024807 at 9:20 a.m. on November 5, 2021 and 2018016383 at 5:00 p.m. on September 28, 2018, among many others) and treaty-based case law, for example Advisory Opinion no. OC-23/17 of November 15, 2017, paragraphs 127 to 174 and subparagraphs (a) and (b) of paragraph 242, and the judgment of November 24, 2022 in Nombre03 v. Chile. Specifically, in the latter, the Corte IDH expressly states:
“208. Notwithstanding the foregoing, specifically in environmental matters, it should be emphasized that the principle of prevention of environmental harm (principio de prevención de daños ambientales) forms part of customary international law and entails the obligation of States to implement the necessary measures before environmental harm occurs, bearing in mind that, because of its particular characteristics, it will frequently be impossible to restore the pre-existing situation after such harm has occurred. By virtue of the duty of prevention (deber de prevención), the Court has stated that “States are required to use all means at their disposal to prevent activities carried out under their jurisdiction from causing significant harm to the […] environment”200. This obligation must be fulfilled under a standard of due diligence (debida diligencia), which must be appropriate and proportionate to the degree of risk of environmental harm202.
Moreover, although it is not possible to provide a detailed enumeration of all the measures that States might take to fulfill this duty, some measures relating to potentially harmful activities may be identified: i) regulate; ii) supervise and monitor compliance; iii) require and approve environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); iv) establish contingency plans; and v) mitigate harm when environmental damage occurs202.” For its part, the in dubio pro natura principle (principio in dubio pro natura), according to the ‘World Declaration of the International Union for Conservation of Nature (IUCN) on the Environmental Rule of Law,’ means that “in cases of doubt, all proceedings before courts, administrative bodies, and other decision-makers shall be resolved in a manner that favors environmental protection and conservation, giving preference to the least harmful alternatives. No action shall be undertaken when its potential adverse effects are disproportionate or excessive in relation to the benefits derived therefrom” (see principle V).
In this regard, according to the document ‘95 Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development’ (approved at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit‑2018 and by the Corte Plena in Article XIX of session no. 28-2020 of May 25, 2020), “Every person applying environmental rules shall always bear in mind the pro-nature principle (principio pro naturaleza), pursuant to which risks shall be avoided, general collective interests shall take precedence over private interests, environmental preservation shall be favored, and, in cases of doubt, the interpretation affording the broadest protection to the environment shall be preferred.” The in dubio pro natura principle, therefore, does not depend on the existence of a threat of serious or irreversible harm—as is the case with the precautionary principle (principio precautorio)—but instead entails a “general rule of conduct governing the relationship of the State—and society in general—with the environment, applicable to all areas of decision-making in which there is a risk of environmental impact, and requiring us to refrain from choosing courses of conduct that may harm the environment when other options exist” (Olivares and Lucero, 2018).
Furthermore, in judgment no. 2012013367 issued at 11:33 a.m. on September 21, 2012, this Tribunal Constitucional addressed the principles of progressivity and non-regression in environmental matters (principios de progresividad y de no regresión en materia ambiental) as follows:
“V. On the principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The principle of progressivity of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Pursuant to these provisions, the State assumes the obligation to increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with particular consideration for rights such as the right to the environment (Article 11 of the Protocol), which require multiple affirmative actions by the State to ensure their protection and full enjoyment by all rights holders.
The principle of non-regression or irreversibility of benefits or protections already attained (principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada) derives from the principle of progressivity of human rights and the principle prohibiting the retroactive application of rules to the detriment of acquired rights and settled legal situations (principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in section 34 of the Carta Magna. The principle serves as a substantive guarantee of rights, in this case the right to a healthy and ecologically balanced environment, under which the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal rules, that, without reasonable and proportionate justification, worsen the degree to which those rights have been realized. This principle does not entail absolute irreversibility, since all States experience national circumstances of an economic, political, or social nature, or caused by natural events, that negatively affect the achievements attained up to that point and require a downward reassessment of the new level of protection.
In such cases, constitutional law and the principles under examination require any reduction in levels of protection to be justified in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law concerning the right to health: ‘…pursuant to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Accordingly, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has adopted a policy of open access to medicines, it cannot—much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade. (Judgment of the Sala Constitucional No. 9469-07).’ Regarding the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolutionary interpretation of environmental protection in accordance with constitutional law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Sala Constitucional No. 18702-10).” (Emphasis not in the original).
(To the same effect, judgments 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 and 2019-017397).” Thus, under the principle of progressivity, the State assumes the obligation to increase, insofar as possible, the levels of human-rights protection, including the right to a healthy and ecologically balanced environment. The application of the principle of non-regression, for its part, constitutes a guarantee that compels the State to refrain from adopting measures, policies, or rules that, without reasonable and proportionate justification, worsen the degree of protection already attained for fundamental rights and, where applicable, requires the corresponding compensatory measures to be weighed.
Finally, this Tribunal explained the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) in the following terms:
“As regards the environment, the object of the fundamental right described above, our Carta Magna further requires it to be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘successional capacity’ as means of ensuring life. These two requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—give rise to the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. Through the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, pursuant to sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be based on, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ With respect to subjecting legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Sala has termed this the principle of objective grounding of environmental protection: ‘Objective grounding of environmental protection (…) is a principle that cannot in any way be confused with the preceding one [the precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], since, as a consequence of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to support decision-making in this area with technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—thereby giving rise to the requirement of adherence to science and technology, which constrains the Administration’s discretion in this area.
Accordingly, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies—if objective technical criteria demonstrate the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment (pro-nature principle), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (emphasis added). (Decision no. 2012-13367 issued at 11:33 a.m. on September 21, 2012).
In addition to the foregoing, Costa Rica signed the so-called “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” also known as the “Ramsar Convention” (signed in Ramsar on 2 de febrero de 1971). Article 4 thereof provides: “Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands (zonas húmedas) and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands (humedales), whether or not they are included in the ‘List,’ and shall provide adequately for their management and care....” The Convention defines wetlands as: “areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” Wetlands consist of a series of physical, biological, and chemical components, namely soils, water, animal and plant species, and nutrients.
The processes occurring among these components and within each one enable a wetland to perform certain functions that benefit the area in which it is located, such as flood control and protection against natural phenomena such as storms. It also generates products for the benefit of individuals and society in general, such as the maintenance of wildlife, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands therefore lies in sustaining a large number and variety of species, with favorable socioeconomic impacts for certain sectors of the population engaged in their rational use, and in creating a distinctive landscape that is readily identifiable by its great beauty and the diversity of the wildlife forming part of its cultural heritage, an important resource for tourism in a country or region. This Court has ruled on the matter as follows:
“V.- On the protection of wetlands. This Chamber has addressed the importance and protection of these ecosystems in judgments 2001-12817 at 10:28 hours on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 at 19:30 hours on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered the most productive ecosystems in the world. In Costa Rica, Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente defines them as: ‘Ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer limit of phanerogams or reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.’ Regarding the importance of these ecosystems, in resolution No. 2009-014288 at 15:19 hours on 09 de setiembre de 2009, this Court stated:
‘The importance of wetlands stems not only from biodiversity and the processes occurring at the ecological level, but also from the fact that they provide supporting functions and essential products for human communities in both the developing and industrialized world.
According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems with highly diverse characteristics. They may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands. Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among these components and within each one enable the wetland to perform functions such as flood control and storm protection and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; they purify water and stabilize the shoreline. Not every characteristic is present in every wetland, and few perform all functions in the same manner.
Moreover, they possess highly valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff evenly, wetlands can reduce the destructive force of floods and rivers, meaning that preserving natural storage areas may eliminate the need to build dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, and other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, potentially avoiding the need to build water-treatment systems. Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or on their substrate, or graze in their lush grasslands.
The hydrological, nutrient, and matter cycles and the energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, thereby influencing agricultural activities, natural-resource-based activities, the stability of natural ecosystems, and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources that generate a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark among timber products to resins and medicines, which are “secondary” non-timber forest products. They are even important as genetic reserves for certain plant species—such as rice.’ Several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in La Gaceta on 8 de mayo de ese mismo año.
The Ramsar Convention defines a wetland as: ‘Areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.’ The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—in the interests not only of the States themselves, but also of the international community—and countries are therefore obligated to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies. The obligations undertaken by signatory countries, which vary in nature, include designating at least one wetland of international importance for inclusion in the List of Ramsar Sites. Its selection must be based on its international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological perspective; thus, this obligation concerns the protection of specific sites (Article 2).
They also undertake obligations unrelated to specific sites, such as formulating and implementing their management plans in a manner that promotes the wise use of the wetlands within their territory (Article 3). They are likewise required to promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the List’ (Article 4). Finally, signatory countries must coordinate their policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna (Article 5). The parties thus establish a system for protecting wetlands, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar Sites) and, second, by pursuing the wise use of all wetlands within their territory. Likewise, the “Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept of the Convention,” adopted by Recommendation 4.10, state that “the wise-use provisions apply to all wetlands and the systems supporting them within the territory of a Contracting Party, both those included in the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the objective of the National Wetland Policy should be: “To prevent further loss of the remaining wetlands and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands by maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” It should also “cover all types of wetlands.” It is therefore clear that, under the Ramsar Convention, every ecosystem possessing the characteristics of a wetland must be used wisely and sustainably under the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.’ (see judgment No. 2013-7934 at 9:05 hours on 14 de junio de 2013).
In our country, these are areas forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and belonging to the public zone (zona pública). With respect to mangroves and estuaries, the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre provides:
‘Article 11.- The public zone also includes, regardless of its extent, the area occupied by all mangroves along the mainland and island coastlines and by all estuaries within the national territory.’ The municipalities administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which includes both the public zone and the restricted zone (zona restringida). Mangroves, however, are excluded from that administration even when located within those areas, because jurisdiction over them rests with MINAE pursuant to the Ley Forestal:
‘Article 13.- Establishment and administration The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its Nombre01, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of their assets.
The Ministry of the Environment and Energy shall administer this heritage. When appropriate, acting through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands with the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State.
Non-governmental organizations that acquire real property containing forest or suitable for forestry with funds derived from donations or the public treasury that were obtained in the Nombre01 of the State shall transfer such property to the Nombre01 of the State.’ Article 18.- Authorization of activities Within the State’s natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once they have been approved by the Minister of the Environment and Energy, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as provided by the regulations to this law.’ This is set forth in Article 4 of the Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and Article 2, subsection 23), of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:
“Article 4.- In accordance with decree Nº 7210-A of 19 de julio de 1977, the mangroves or salt forests existing along the mainland or island coastlines and estuaries of the national territory, which form part of the public zone within the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre), constitute a Forest Reserve (Reserva Forestal) and are subject to the Ley Forestal and all the provisions of that decree. The restricted zone (zona restringida) begins at the vegetation line along the banks of the estuaries and at the boundary of the mangroves or salt forests when they extend more than 50 meters beyond the ordinary high-tide line.” “23) MANGROVE (MANGLAR): An ecosystem dominated by groups of pantropical plant species, typically trees, shrubs, and associated vegetation, which possess morphological, physiological, and reproductive adaptations that enable them to colonize areas subject to tidal exchange. The general landscape is dominated by forests of different mangrove species, estuaries, and channels. Salinity concentrations vary according to the climatic season and the inflow of continental waters, with salt concentration values ranging from very low to very high.” Accordingly, the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is a legally protected interest, defined and individualized within our legal system.
VII.In this particular case, the acting regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe informed this Court, in her report, that the document entitled “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca” has not been approved by the Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe for use as a document of general applicability and that it is an internal technical guide of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which has not yet been validated or made official by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. She further stated that official letter No. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 of 30 de junio de 2017 certified the delimitation of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone of the canton of Talamanca—taking wetlands into account for purposes of their protection.
Furthermore, despite the requests for an expanded report, the only explanation offered focuses on those two specific formal matters: what was certified as State Natural Heritage in 2017 and the preliminary status of the 2021 study. However, it fails to address any technical or material obstacles to updating that aspect of the State Natural Heritage. In other words, it does not inform the Chamber of the current status of the wetlands in the canton of Talamanca, nor does it provide any reason why the studies supporting the 2017 decision are technically superior to the 2021 material. Conversely, it does not set forth the reasons why the 2021 study does not reflect reality or technical criteria for safeguarding the State Natural Heritage. In light of the foregoing, this Court considers that, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), because this application for amparo relief (recurso de amparo) concerns environmentally significant assets forming part of the State Natural Heritage, specifically the wetlands within the Maritime-Terrestrial Zone along the coastline of the canton of Talamanca, the application must be granted, with the consequences set forth in the operative portion of this judgment.
With due respect, I dissent from the majority opinion granting the application, for the following reasons:
Protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, under the Costa Rican Legal System, is safeguarded not only by article 50 of the Constitución Política, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 of 4 de octubre de 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of 30 de abril de 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 of 21 de octubre de 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 of 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to name only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad). In this regard, it is the undersigned’s view that this Chamber, through amparo proceedings (vía de amparo), should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only when the Administration has not yet intervened and when the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of some importance or seriousness, and directly affects a specific person or community.
Otherwise, the matter must be raised and litigated through legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, mere noncompliance with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters is properly heard through legality proceedings—whether administrative or judicial—where the alleged breaches or omissions may be reviewed far more comprehensively. It must be borne in mind that an application for amparo relief is a summary, informal, simple, and expedited proceeding; therefore, from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its authority and conducts a proceeding culminating in the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of that matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Accordingly, review of administrative actions taken in connection with an environmental matter that requires a full adjudicatory proceeding (proceso de conocimiento pleno) for proper assessment is possible only within the ordinary jurisdiction, since the design of amparo proceedings is incompatible with comparing or reviewing technical or legal criteria developed pursuant to the applicable statutory or regulatory provisions, or with receiving additional and more extensive evidence necessary to compare or review the criteria already contained in the administrative record (expediente administrativo) for the case.
Holding otherwise would transform amparo proceedings into ordinary proceedings involving full adjudication, thereby distorting their nature and frustrating the purposes for which they were designed, causing them to lose their status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. Consequently, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways or has issued administrative acts concerning an environmental matter, review and oversight thereof fall within the jurisdiction of the administrative courts (jurisdicción de lo contencioso-administrativo). It is precisely verification of the existence of such administrative intervention that determines that the matter falls within the jurisdiction of legality proceedings. Consequently, this application should have been summarily dismissed, since its subject matter is properly to be debated, analyzed, and decided through legality proceedings.
However, because this was not done, the appropriate disposition is to deny the application without ruling on the merits of the issue raised, because it is for the ordinary jurisdiction—specifically, the administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having statutory rank regarding the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
This Chamber must advise the applicant that, if any paper documents, objects, or evidence stored on any additional device or on electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology media have been submitted, they must be collected from the court office within 30 business days after receipt of notice of this judgment; otherwise, all such materials will be destroyed in accordance with the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session No. 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session No. 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Therefore (Por tanto):
The application is granted. It is ordered: i) that Maylin Mora Arias, in her capacity as acting regional director of Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, or whoever serves in that position in her stead, complete, within THREE MONTHS from notice of this judgment, the procedure to supplement the certification of the State Natural Heritage within the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca with the June 2021 “Characterization and Delimitation of Wetlands in the Maritime-Terrestrial Zone along the Coastline of the Canton of Talamanca”; ii) that Delio Antonio Robles Loaiza, in his capacity as acting head of the Departamento de Urbanismo, and Daniel Brenes Arroyo, head of the Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, both of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as well as Rugeli Morales Rodríguez, mayor, and Yahaira Mora Blanco, president of the Concejo, both of the Municipalidad de Talamanca, take the necessary measures to incorporate the aforementioned update into the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of the Canton of Talamanca.
The respondent authorities are advised that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an application for amparo relief that they are required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Municipalidad de Talamanca are ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed in administrative judgment-enforcement proceedings (vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). Justice Salazar Alvarado dissents and would deny the application, because it is for the ordinary jurisdiction—specifically, the administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system having statutory rank regarding the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Notice shall be served.- Fernando Castillo V.
Chief Justice Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
CASE FILE N° 23-014549-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección02, Dirección03, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church). Intake for matters involving vulnerable groups: Dirección04, San José, Distrito Catedral, Dirección05, streets 19 and 21, Dirección06
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del dieciseis de febrero de dos mil veinticuatro .
Recurso de amparo que se tramita en expediente nro. 23-014549-0007-CO, interpuesto por [Nombre01 001], contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, el INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO y la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hess Herrera; y,
Considerando:
Por escritos agregados al expediente electrónicos los días 2, 3, 5, 6 y 10 de agosto de 2023, se apersonaron [Nombre01 008], cédula de identidad [Valor CED06], [Nombre01 009], cédula de residencia [Valor 009], [Nombre01 010], cédula de residencia [Valor 010], [Nombre01 011], cédula de residencia [Valor 011], [Nombre01 012], cédula de identidad [Valor CED07], [Nombre01 013], cédula de identidad [Valor 013], [Nombre01 014], cédula de identidad [Valor 014], [Nombre01 002], cédula de identidad [Valor 002], [Nombre01 003], cédula de identidad [Valor CED08], [Nombre 004], cédula de identidad [CED03], [Nombre 005], cédula de identidad [Valor 004], [Nombre 006], cédula de identidad [Valor 005], y [Nombre01 007], cédula de identidad [Valor 007] y solicitaron que se les tenga como coadyuvantes activos, de conformidad con el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se admiten al tener interés en el proceso de amparo interpuesto.
Al respecto, cabe recordar que la coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales, como consecuencia está legitimado a actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso, pero al no ser el actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento.
El recurrente cuestiona que desde el 2017, la Municipalidad de Talamanca realizó un convenio con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para la confección de un Plan Regulador Costero; sin embargo, alega que en dicho Plan se omitieron los humedales enlistados en el informe denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”, transgrediendo el artículo 50 constitucional.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a. Mediante oficio SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca, el cual está compuesto por dos insumos técnicos: informe de bosque técnico forestal e informe técnico de humedales. Además, corresponde al proyecto denominado Plan Regulador Costero de Talamanca contando con Viabilidad Ambiental (ver informe rendido bajo juramento); b. El 13 de octubre de 2017, la Municipalidad de Talamanca suscribió con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo un “Convenio de Cooperación” para la formulación del Plan Regulador Costero de Talamanca (ver informe rendido bajo juramento); c. En la sesión extraordinaria del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación celebrada el 6 de mayo de 2022 se discutió el uso del documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” y se aclaró que dicho documento únicamente es un insumo interno parte del proceso de revisión del Patrimonio Natural del Estado (ver informe rendido bajo juramento); d. El 26 de abril de 2023, el recurrente le solicitó al director regional del Área de Conservación La Amistad Caribe una copia digital de los documentos y/o expedientes administrativos que conformen los antecedentes del oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021 referentes al documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” (ver escrito de interposición y prueba aportada); e. Mediante oficio SINAC-ACC-OT-of-698-2021, el director regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe le entregó al amparado el informe denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” (ver escrito de interposición y prueba aportada); f. El director regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe aclaró que el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general (ver informe rendido bajo juramento); g. El documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” es una guía técnica interna del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, cuya información no ha sido validada ni oficializada por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (ver informe rendido bajo juramento).
En el sub lite, el recurrente cuestiona que desde el 2017 la Municipalidad de Talamanca realizó un convenio con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para la confección de un Plan Regulador Costero; sin embargo, alega que en dicho Plan se omitieron los humedales enlistados en el informe denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca”, transgrediendo el artículo 50 constitucional.
Al respecto, del estudio de los autos, se tiene que, efectivamente, el 13 de octubre de 2017, la Municipalidad de Talamanca suscribió con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo un “Convenio de Cooperación” para la formulación del Plan Regulador Costero de Talamanca, el cual cuenta con viabilidad ambiental, de acuerdo con la certificación nro. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca, compuesto por dos insumos técnicos: informe de bosque técnico forestal e informe técnico de humedales.
Ahora bien, en relación con el objeto del recurso, el representante del Sistema Nacional de Áreas de Conservación informó bajo la solemnidad del juramento que el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general. Aunado a ello, afirma que se trata de una guía técnica interna del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, cuya información aún no ha sido validada ni oficializada por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Concerniente a los principios preventivo y precautorio, en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Sala precisó:
“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” Justamente, el principio precautorio debe ser entendido como se contempla en el principio XV de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté del todo asegurado, tal incertidumbre jamás justificará ni excusará que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación del ambiente. Al respecto, obsérvese, por un lado, que no se está ante cualquier tipo de amenaza, pues plausiblemente debe involucrar un peligro serio, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados. En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta con el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente lo que desnaturalizaría su razón de ser, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto.
Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente conlleve un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se estén desarrollando. Paralelamente tienen que adoptar con eficiencia y efectividad todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006 , en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”.
De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”.
Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Precisamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente.
Concerniente al principio preventivo, en el primer informe de la ONU sobre el estado del derecho ambiental internacional, documento A/73/419 de 30 de noviembre de 2018 elaborado por su secretario general en cumplimiento de la resolución de la asamblea general de 10 de mayo de 2018 (nro. A/72/L.51), se le conceptualiza como pauta normativa del derecho internacional consuetudinario “confirmada por la práctica pertinente en muchos tratados relativos al medio ambiente y los principales proyectos de codificación”.
Ahora, si bien en el informe antedicho se subraya la prevención del daño transfronterizo, lo cierto es que este principio general de derecho, como bien se consigna en el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana‑2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020) , tiene un alcance mucho mayor, toda vez que, como guía hermenéutica, conduce a que “las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir. El criterio de prevención prevalecerá entonces, sobre cualquier otro en la gestión pública y privada del medio ambiente y los recursos naturales”. Lo anterior tiene todo sentido, pues es consecuente con el deber de prevenir la consumación de un daño ambiental, y no limitarse a decidir acerca de la reparación de las consecuencias perjudiciales ya corroboradas, incluso disponiendo la paralización de los efectos dañinos.
Tal instituto se refleja, entre otras normas, en los ordinales 194.1 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (ratificada por Costa Rica mediante ley nro. 7291) y 5 y Anexo II del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Peces Transzonales y Altamente Migratorios (ratificado mediante ley nro. 8059), así como en la jurisprudencia constitucional (ver sentencias nros. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021 y 2018016383 de las 17:00 horas del 28 de setiembre de 2018, entre muchas otras) y en la convencional, verbigracia, e la opinión consultiva nro. OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, párrafos: 127 a 174 e incisos a) y b) del párrafo 242 y la sentencia de 24 de noviembre de 2022 Nombre03 vs. Chile. Justamente, en la última señala la Corte IDH de manera expresa:
“208. Sin perjuicio de lo anterior, en materia específica ambiental, debe destacarse que el principio de prevención de daños ambientales, forma parte del derecho internacional consuetudinario, y entraña la obligación de los Estados de llevar adelante las medidas que sean necesarias ex ante la producción del daño ambiental, teniendo en consideración que, debido a sus particularidades, frecuentemente no será posible, luego de producido tal daño, restaurar la situación antes existente. En virtud del deber de prevención, la Corte ha señalado que “los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al […] ambiente”200. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, la cual debe ser apropiada y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental201. Por otro lado, si bien no es posible realizar una enumeración detallada de todas las medidas que podrían tomar los Estados con el fin de cumplir este deber, pueden señalarse algunas, relativas a actividades potencialmente dañosas: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer planes de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental202”.
Por su parte, el principio in dubio pro natura significa, según la ‘Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de Derecho en materia ambiental’ que “en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales. No se emprenderán acciones cuando sus potenciales efectos adversos sean desproporcionados o excesivos en relación con los beneficios derivados de los mismos” (ver principio V).
En tal sentido, según el documento ‘95 Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable’ (aprobados en la XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana‑2018 y por la Corte Plena en el artículo XIX de la sesión nro. 28-2020 del 25 de mayo de 2020), “Todo operador de las normas ambientales deberá tener siempre presente el principio pro naturaleza, conforme al cual se evitarán los riesgos, se privilegiarán los intereses colectivos generales sobre los particulares, se favorecerá la preservación del medio ambiente y en caso de duda se preferirá la interpretación que en forma más amplia proteja el entorno”.
El principio in dubio pro natura, entonces, no depende de que haya peligro de daño grave o irreversible -como sucede con el principio precautorio‑, sino que implica una “regla general de comportamiento, para la relación del Estado -y la sociedad en general- con el medio ambiente, aplicable a todos los ámbitos de decisiones en que exista un riesgo de afectación al medio ambiente, y que nos obliga a evitar optar por aquellas conductas que puedan causar daño al medio ambiente, cuando existan otras opciones” (Olivares y Lucero, 2018).
Por otra parte, en la sentencia nro. 2012013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, este Tribunal Constitucional se refirió a los principios de progresividad y de no regresión en materia ambiental en este sentido:
“V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección.
En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: “…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10)”. (Lo destacado no corresponde al original). (En el mismo sentido, las sentencias 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397)”.
De este modo, de acuerdo con el principio de progresividad, el Estado asume la obligación de aumentar, en la medida de lo posible, los niveles de protección de los derechos humanos, incluido el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por su parte, la aplicación del principio de no regresión consiste en una garantía que constriñe al Estado a abstenerse de adoptar medidas, políticas o normas que empeoren, sin una justificación razonable y proporcionada, el grado de protección a los derechos fundamentales ya alcanzado, y que, dado el caso, se tienen que ponderar las medidas de compensación que correspondan.
Finalmente, este Tribunal explicó el principio de objetivación de la tutela ambiental en estos términos:
“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.
En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)” (el resaltado fue agregado). (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
Adicionalmente a lo dicho anteriormente, Costa Rica suscribió la denominada "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", llamada también "Convención de Ramsar" (firmada en Ramsar el 2 de febrero de 1971). En su artículo 4 se establece:" Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la " Lista ", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado...". La Convención define a los humedales como: "extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros". Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes.
Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales estriba, entonces, en el sostenimiento de gran cantidad y variedad de especies, con impactos socio-económicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a una explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región. Al respecto se ha pronunciado este Tribunal, en el siguiente sentido:
“V.- Sobre la protección a los humedales. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados como los ecosistemas más productivos del mundo. En Costa Rica, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”. Sobre la importancia de estos ecosistemas, en la resolución No. 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre de 2009, este Tribunal señaló:
“La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado.
Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera.
Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua.
Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios´ no maderables.
Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales -como el arroz-.” Varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta el 8 de mayo de ese mismo año, se ocupan de su protección. En la Convención de Ramsar, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger -en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales tendentes a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra.
En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de Sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2). Además, se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3). También se obliga a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes deben coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5).
Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10, se indica que “las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.
Es claro entonces que según la Convención de Ramsar, todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido.” (ver sentencia No. 2013-7934 de las 9:05 horas del 14 de junio de 2013).
En nuestro país, son áreas que forman parte del patrimonio natural del Estado y pertenecen a la zona pública. La ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, respecto de los manglares y esteros dispone:
“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”.
Las municipalidades administran la zona marítimo terrestre, que incluye tanto la zona pública como la zona restringida. No obstante, los manglares están excluidos de esa administración aunque se ubiquen en dichas áreas, ya que competen al MINAE, según la Ley Forestal:
“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su Nombre01 y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a Nombre01 del Estado, deberán traspasarlos a Nombre01 de este.” Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Así lo consigna el Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, en el artículo 4 y el artículo 2, inciso 23) del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:
“Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida”.
“23) MANGLAR: Ecosistema dominado por grupos de especies vegetales pantropicales y típicamente arbóreas, arbustivas y vegetación asociada, las cuales cuentan con adaptaciones morfológicas, fisiológicas y reproductivas que permiten colonizar áreas sujetas al intercambio de mareas. El paisaje general está dominado por la presencia de bosques de diferentes especies de mangle, esteros y canales. Las concentraciones de salinidad varían según la estación climática y al aporte de aguas continentales encontrándose valores de concentración de sales desde muy bajos hasta muy altos”.
De este modo, el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico.
VII.En este caso en particular, la directora regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe indicó a este Tribunal, en su informe, que el documento denominado “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” no ha sido aprobado por la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe para utilizarse como un documento de alcance general y que se trata de una guía técnica interna del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, aún sin validar ni oficializar por parte del Consejo Nacional de Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, que mediante oficio No. SINAC-ACLAC-DR-PNE-C-011-2017 del 30 de junio de 2017 se certificó la delimitación del Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca -considerando los humedales para su protección-. Por otra parte, pese a las solicitudes de ampliación de informe la única explicación ofrecida se concentra en esos dos aspectos formales puntuales: lo que se certificó como patrimonio natural del Estado en 2017 y la condición preliminar del estudio de 2021.
Sin embargo, omite referirse a obstáculos de índole técnico o material para actualizar ese aspecto del patrimonio natural del Estado. Es decir, no indica a la Sala cuál es el estado actual de los humedales en el cantón de Talamanca, ni ofrece razón alguna por la cual los estudios que justificaron la decisión de 2017 son técnicamente superiores al material de 2021. O, dicho a la inversa, no se exponen los motivos por los cuales el estudio de 2021 no corresponden a la realidad o a criterios técnicos de tutela del patrimonio natural del Estado. Por lo anterior, considera este Tribunal que en aplicación del principio precautorio, al versar este amparo sobre bienes ambientalmente relevantes, constitutivos del patrimonio natural del Estado, específicamente de los humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca, debe declararse con lugar el recurso con las consecuencias expuestas en la parte dispositiva de esta sentencia.
Con el debido respeto, disiento del voto de mayoría que declara con lugar el recurso, con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documentos en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena: i) a Maylin Mora Arias, en su condición de directora regional a. i. del Área de Conservación La Amistad Caribe del Sistema Nacional del Áreas de Conservación, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, concluir, en el plazo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el trámite para complementar la certificación de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Talamanca con la “Caracterización y delimitación de humedales en la zona marítimo terrestre del litoral del cantón de Talamanca” de junio de 2021; ii) a Delio Antonio Robles Loaiza, en su condición de jefe a. i. del Departamento de Urbanismo, y a Daniel Brenes Arroyo, encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial, ambos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como a Rugeli Morales Rodríguez, alcalde, y a Yahaira Mora Blanco, presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, disponer lo necesario para incorporar la actualización arriba mencionada en el Plan Regulador Costero del Cantón de Talamanca.
Se advierte a las autoridades recurridas que según lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso, por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ingrid Hess H.
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