Lack of Standing to Challenge the IVM ReformFalta de legitimación para impugnar la reforma del IVM

Document Review Decision No. 2023031711 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty hours on seis de diciembre de dos mil veintitres. Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre14517, identity card n.° CED11565, attorney bar card n.° CED11566, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for [Nombre62 026], [Nombre 002], [Nombre 003], [Nombre 004], [Nombre 005], [Nombre 006], [Nombre 007], [Nombre 008], [Nombre 009], [Nombre 010], [Nombre 011], [Nombre 012], [Nombre 013], [Nombre 014], [Nombre 015], [Nombre 016], and [Nombre 017]; challenging “the reform of the CCSS IVM Pension Scheme due to the omission of a transitional provision that would have allowed the reform to be implemented gradually.” BACKGROUND: 1.- In a written submission received by the Office of the Clerk of the Constitutional Chamber at 10:20 on 9 de noviembre de 2023, the petitioner alleges that “the reform of the CCSS IVM Pension Scheme due to the omission of a transitional provision that would have allowed the reform to be implemented gradually” is unconstitutional.

He states that, through this action of unconstitutionality, he seeks to challenge, on the grounds of omission, the reform of the Regulations Governing the IVM Pension Scheme, specifically Articles 5, 23, and 24, together with the repeal of transitional provisions XII, XIII, XIV, and XV, concerning the effective date of previous reforms, benefit amounts, sums, and ages. He states that the reform was approved by the CCSS Board of Directors in resolution n.° 12 adopted at session n.° 9198 of 12 de agosto de 2021, and that it provides for three amendments to the disability, old-age, and death pension scheme:

IVM Strengthening Plan Dimension Retirement AgeThe right to an Old-Age Pension (Pensión por Vejez) for men and women remains at 65 years of age. The right to early retirement on grounds of old age for men is eliminated. The right to early retirement on grounds of old age for women is maintained, adjusting the minimum age for such retirement to 63 years with 405 contributions for higher ages, in accordance with Article 50 of the IVM Regulations (Reglamento del IVM). It takes effect 24 months after publication of the regulations in Diario La Gaceta.Calculation FormulaEstablish the Average Reference Salary (Salario Promedio de Referencia, SPR) as the average of the best 300 inflation-indexed salaries over the entire contribution history. Use the SPR as the Placement Salary (Salario de Ubicación, SU) to define the contributor’s basic benefit range. The additional amount is calculated beginning with the 300 contributions made to the IVM.

It takes effect 24 months after publication of the regulations in Diario La Gaceta.Regulatory ContributionsThe current conditions are maintained It alleges that the approved reform is deficient because it did not establish a transitional provision (transitorio) allowing for its gradual implementation. It considers that this omission is contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución). It argues that an action of unconstitutionality by omission (acción de inconstitucionalidad por omisión) permits constitutional review in cases involving normative omissions (omisiones normativas) that violate a provision expressly or manifestly contained in the Political Constitution (Constitución Política), as well as those that infringe constitutional principles or fundamental rights. In this case, it alleges that the amendment is contrary to Conventions 102, 118, 128 and 157 of the International Labour Organization, as well as Article 26 of the American Convention on Human Rights; Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights; Article 9 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; Articles 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 and related provisions of the Political Constitution of Costa Rica.

It also contravenes the following principles: democracy, equality, publicity, solidarity, legal certainty, good faith, legitimate expectations, transparency, protection against impairment of property, non-confiscation, vested rights, and consolidated legal situations. Similarly, the Chamber (Sala) has held (e.g., judgment n.° 003911-2005) that the admissibility requirements for an action of unconstitutionality against a provision must also be observed when bringing an action by omission. In this regard, it states that the subject matter of the action must be specified, which requires the petitioner to establish, first, which provision is lacking and, second, that there is a mandate—even if only implicit—to enact it. In this specific case, a provision is lacking that establishes a transitional arrangement allowing for the gradual implementation of the IVM reform, as is compliance with the CCSS’s constitutional obligation to regulate social security and the pension system, in this case the IVM.

The petitioner sets forth the following facts: through resolution n.° 12 adopted at session n.° 9198 of 12 de agosto de 2021, the CCSS Board of Directors approved the reform of Articles 5, 23 and 24 of the Regulations of the IVM Pension Scheme (Reglamento del Régimen de Pensiones del IVM), together with the repeal of transitional provisions XII, XIII, XIV and XV, concerning the effective date of prior reforms, benefit amounts, sums, and ages. That reform was published on 11 de enero de 2022 in La Gaceta n.° 5 and established the following amendments:

• 1)Ordinary Old-Age Pension (Pensión por vejez ordinaria), which shall be granted to insured persons, whether men or women, upon reaching 65 years of age and having made a minimum of 300 contributions, that is, 25 years of contributions.
• 2)Proportional Old-Age Pension (Pensión por vejez proporcional), granted upon reaching the foregoing age and having made at least 180 contributions, that is, 15 years of contributions, thereby providing a proportional pension.
• 3)Regarding the Early Pension (Pensión anticipada), the reform provided that this right may be granted only to women, while increasing the age at which the benefit may be obtained. To that end, it was established that women retain the early-pension benefit, subject to the requirements of being 63 years of age and having made at least 405 contributions, as opposed to the previous requirements, under which women could retire early at 59 years and 11 months of age. The amendment means that women may obtain an early pension almost four years later.
• 4)In the case of men’s early pension, that possibility was eliminated entirely, whereas previously they could opt for an early pension provided that they met the requirements of being 63 years of age and having made 405 contributions. This amendment entails an infringement of the rights of persons who began their working lives—such as my clients, who began working for the CCSS more than two and a half decades ago—under employment and contractual conditions entirely different from those imposed by the reform. As indicated, this reform contravenes Conventions 102, 118, 128 and 157 of the International Labour Organization, as well as Article 26 of the American Convention on Human Rights; Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights; Article 9 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; Articles 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 and related provisions of the Political Constitution of Costa Rica. It also infringes the following principles: democracy, equality, publicity, solidarity, legal certainty, good faith, legitimate expectations, transparency, protection against impairment of property, non-confiscation, vested rights, and consolidated legal situations. It states that, although the reform established a 24-month transitional period after its entry into force, the fact remains that this period is not based on any technical criterion, as reflected in the minutes of the aforementioned session n.° 9198 of 12 de agosto de 2021: “(…) Director Alfaro Murillo: Ultimately, the gradual implementation of the two provisions is what makes it possible to sustain the system by giving more benefits to some and taking benefits away from others; everything involves gradual implementation. On this matter, I prefer to speak about gradual implementation and not about taking from some and giving to others; that is what I dislike in benefit matters, that disparity (...) Director Rodríguez González (...) At the previous session, Nombre7347 proposed that it be reviewed; I do not see it—a gradual implementation of the reform for all persons who were at least 55 years old, so as at least not to frustrate the expectations of people who are already close to retirement. The other issue I want to mention is that the studies conducted by INAMU with IMAS, with the International Labour Organization accompanying the process, ultimately indicate that men in fact account for 70% of early retirements and women for 29%; women do not even obtain early retirement to the same extent—it is more difficult for women, for obvious reasons. The other matter I am also raising now is that proposal three discriminates against a segment of women because we are assuming that only those who have children qualify, and it is unclear whether those children must be biological, adopted, or simply have come to live in their home—whatever the case may be—and whether that counts. Moreover, I have no clarity regarding implementation: when it would begin, whether it would apply to women who were about to retire and were ready to have all their contributions recognized, or whether it would be within those 18 months; consequently, women who retire today do not have the possibility of obtaining those contributions. I must say that there are workers—for example, I met one this week—who have made 500 contributions but are only 56 years old because they were very young when they began contributing and paying into the system; in some workplaces, people worked and payments and contributions were made to Social Security. Thus, this person would be left in limbo despite a long working life and a high contribution density (densidad de cotización), although there are also many people with a long working life but without a high contribution density who would be completely excluded. I would at least have liked to see a proposal and to know the impact of the INAMU-IMAS proposal for an age of 62 years, for which they provide a complete technical justification; 62 years for women was not merely an idea that occurred to this sector. I would also have liked to see what gradual implementation would mean, because if we want to resolve this through 2055 or 2057, it will impose a high cost on workers, who always bear the burden of pension reforms, to the detriment of pension amounts and their ability to retire; therefore, it seems to me that it would be very harsh. I analyzed what the Pension Management Office (Gerencia de Pensiones) submitted. It is proposing a roundtable, but a roundtable requires good faith, not hitting people with a big stick, and so there are no carrots for the people. I want that placed on the record, together with how difficult it is to contemplate that workers alone must bear the costs of Social Security when there are other financing alternatives that must also be discussed, including the resolution of the previous Board of Directors establishing the appointment of a commission with external participation; I do not know whether that commission was formed or what external participation means (...) Director Alfaro Murillo: Let us see, I would like us to begin here with how the Board views the matter, how it views the various issues, without necessarily considering what Nombre14518 is proposing, and I want my position placed on the record. Regarding the reform, I agree neither with the credit for children nor with the credit for one year, nor with those measures that are in some way arbitrary, you see, and that do not resolve the issue for me. On top of that, this has arisen at the last minute because today we are seeing a third option, involving the INAMU proposal, which arose recently but has not been discussed at all and, for me, presents certain problems—an appalling discrimination among women, as doña Nombre14519 said. I raised that last time, so I do not even understand why we are considering it. I do not want to enter into that discussion; I am not going to discriminate among women, understood, I am not going to discriminate among women. Therefore, I would like to know whether any of my colleagues consider this proposal appropriate, so that we can then say it requires further discussion because some Board members like it. What I want is to find out, little by little, what we do not like. Second, if an affirmative action measure (acción afirmativa) is desired, it should be comprehensive; but again, this reform for those over 60—no, no, no. If what we want is an affirmative action measure, let us apply it uniformly: men at 65, women at 63; not as early retirement with 405 contributions, no, no, no, but as the retirement age, and let us change what has existed since the nineteen-forties, no, no, no. That is the comprehensive affirmative action measure for everyone, for all women: changing what has existed since then. Early retirement is eliminated, but inequalities in access to the labor market, in access to different employment opportunities, and in dedication to the home are recognized, and so women retire at 63 and men at 65 across the board. But when I have to begin explaining that this is for those over 60, people will feel utterly discriminated against within the very same group of men and women.

So, I say, why are we making things so complicated by looking for those loopholes—and forgive the expression, but that is how I feel—if there is an action that is wanted, the only one I agree with is men at 65, women at 63, which is what you put here, without the need for any procedure; that is the retirement age (edad de jubilación) from the moment this Board approves it, and then we are done, that is it (...) Director Rodríguez González: Nombre14518, since you are talking about that, explain to me whether you conducted any study and that is indeed the case, or whether you are speculating, because the first thing you refer to is the perception concerning the economic recovery based on the data presented, but the situation that has been developing with the pandemic is not consistent with what you are putting there; that is the first point. Second, regarding what experts such as Nombre14520 have considered—which is why I am asking whether you have already conducted a study to make that assertion or whether it is mere speculation—there will instead be a decline in the mortality rate (tasa de mortalidad); no, rather, there will be a higher mortality rate as a result of the pandemic, and, from Nombre14520’s perspective—I am not the one asserting this—it could instead be the case that those rates are much higher or more accurately reflect the pandemic situation and that we have a greater number of deaths.

Therefore, I would like to know whether you conducted a study concerning the pandemic and its impacts, taking mortality rates and birth rates (tasas de natalidad) into consideration, as this is one of the issues that has been discussed in this matter, at least by demographers and other experts. I wanted you to explain the basis for making such a categorical assertion. Director Rodríguez González: Nombre14518, what strikes me is that you are saying that the measure having the greatest impact and the longest-term effect is the amendment agreed upon at the 2017 roundtable. So, if the Board of Directors agreed to adopt all the amendments, why was that alternative not implemented at that time? I still have not understood that. We began discussing it years later, without having implemented all the measures. We are therefore now in a situation where one of the most important and consequential aspects, based on what you have just said, arose from an agreement reached at the 2017 roundtable that was never implemented.

That is what I cannot understand, because, had it been implemented, we would not be in this situation. Given how difficult it is for the sectors at a roundtable to reach agreement, with each sector having its own positions and expectations, how was it not implemented at the time? That is not at all clear to me. The Board of Directors approved all the measures from the 2017 roundtable, so I want to understand this clearly, because I do not know what happened. Director Rodríguez González: Nombre14518, two questions. In the scenarios that you presented later as well—well, and in the proposal itself—where you refer to a transition that is not actually a transition, it is really only what the Chamber had indicated pursuant to ILO Convention 102 regarding pension reforms. Thus, there is no transition period (período de transición). Then, under the affirmative action (acción afirmativa) in the next chart you presented, which you called “other quantification exercises,” you also refer to affirmative action benefiting women who are at least 60 years of age when the reform enters into force.

In other words, that action applies only to those women who are 60 years of age when it enters into force. That is what you are proposing: affirmative action only for that small group of 60-year-old women. You are considering whether this affirmative action could be implemented, but it is not affirmative action for women generally; it is only for that limited group of women. I want to make an observation, Nombre14518, because, first, saying that the opinions of the social sectors were incorporated is not true—not one period or comma from any sector was incorporated. And, more generally, there is the 2018 actuarial study (estudio actuarial), which dates from late 2018, and that is what workers do not understand. In early 2018, following the dialogue roundtable, the Board of Directors approved a reform that, for them, represented some peace of mind. Then, that same year, an actuarial study covering a 100-year horizon was conducted, and they were immediately told—in the very year in which a reform was approved, notwithstanding all the qualifications you mention, and indeed that is why it was said that an accounting should quickly be conducted to determine who complied and who did not—that tripartite efforts had been made and matters had been agreed upon.

The Board of Directors learned of them in 2018 after the proposal was submitted on November 6, 2017; it approved them in 2018, and in late 2018, through this long-term actuarial study, the workers were then told that the plan was insolvent and that there was no option other than to impose a change of this magnitude on them. That is what is difficult for workers to understand. And the other matter, Nombre14518, is what I asked you about: how can there be affirmative action for a particular small group of 60-year-old women? That seems entirely illogical to me. Director Rodríguez González: (...) Only one of the formulas that have been proposed reduces people’s pension amount (monto de la pensión) by 5%, and by as much as 15% overall. No gradual implementation (gradualidad) is being proposed in the proposals supported by the majority, and I believe that the proposals advanced by the Pensions Division did not adopt any of the social sectors’ proposals, placing the cost of the reform exclusively on workers’ shoulders and imposing measures that are so regressive and [sic] of the right to a decent pension in the event of the member’s disability, old age, and death (invalidez, vejez y muerte).

Por tanto, in keeping with the vision and mandate (or of the labor-union and social-sector representatives who met yesterday, I will vote against every one of those proposals (…) Director Rodríguez González: (...) What I said is that the additional amount (cuantía adicional), which Nombre14518 said was what weighed most heavily in this reform—that 5% less that people will receive as a pension—was indeed agreed upon at the social-dialogue roundtable. Early retirement (jubilación anticipada) was not even considered at the 2017 roundtable; there was no agreement. We do have a tripartite agreement (acuerdo tripartito) regarding the additional amount, within the overall framework of what was proposed, and there is indeed an agreement signed by all three sectors stating that the requirement for that amount would be raised to 300 contributions (cuotas), reducing the pension by 5%. That, doña Nombre14521, I accept, because the labor movement indeed affirms it as well (...)” Director Alfaro Murillo: Don Nombre14522, you should see that the first point, where it says retirement age and partial elimination of early retirement, creates confusion, because, if I were a man, I would ask how it affected me and how they did it.

I would state both elements very clearly: complete elimination of early retirement for men and partial elimination of early retirement for women, and, just like that, specify when it enters into force. In other words, the general title alone does not make things as clear to me as I would like. Director Loría Chaves: Nombre14521, moreover, the word “elimination” alone is very jarring; it is a modification of retirement. It is better to say “modification” than “elimination”; “elimination” is a very harsh word in itself. We must be careful even about that (...) Director Alfaro Murillo: Then let us make it more direct, as was just said: the right to retirement (derecho a jubilación) for men begins at—state it immediately—the right to retirement for men, and then state that for women it begins at age 63. All the women are going to say, “How wonderful.” Moreover, this is a matter of communication.

I would say that the same wording should be used: the right to retirement for men begins at age 65 and is maintained. I think we must be clear: it is maintained. Then women will start asking what happens if they do not have them, and so on and so forth, you understand? The rule must be very clear; the agreement must be absolutely clear. Thus, for men it begins at age 65, and, separately, the right to retirement for women begins at age 63 (...)”. The petitioner (accionante) states that, from the partially transcribed minutes, he concludes that the amendment to the IVM Regulations (Reglamento del IVM) was approved by the CCSS Board of Directors without technical and scientific clarity. This is reflected in the following issues, which directly affect the pension rights (derecho jubilatorio) of the persons he represents and of everyone who contributes to the IVM, namely:

• 1)There is no gradual implementation;
• 2)There is no transitional provision (transitorio) to mitigate the effects of the reform on workers who have had substantial contribution histories for many years and who have already exceeded, or are close to exceeding, the number of contributions that entitles them to retire;
• 3)Less burdensome reforms were not considered;
• 4)Vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) were not addressed. In addition, for a possible reform, the CCSS was required to convene a national dialogue roundtable, which it did not do. Instead, as reflected in the minutes of the Board of Directors meeting cited above, what took place was a consultation on a proposal prepared by the CCSS’s own bodies, without obtaining the views and positions of the various sectors that contribute to social security. Furthermore, the proposal issued by the CCSS was not based on any technical assessment; it relied only on the actuarial report dating from 2017, and, by the date on which the Board of Directors meeting took place, considerably more than 3 years had elapsed, contrary to the obligation to update that study every 3 years. Thus, the approved reform was based on a unilateral proposal by the CCSS authorities which, in addition to failing to consider the sectors affected by the reform, relied on elements lacking the requisite technical foundation. 1) There is no gradual implementation, nor is a transitional provision applied to mitigate the effects of the reform on workers who have had substantial contribution histories for many years and who have already exceeded, or are close to exceeding, the number of contributions that entitles them to retire. The petitioner alleges that the minutes of the Board of Directors’ deliberations revealed that no gradual implementation exists with respect to the pension-plan reform (reforma al régimen de pensiones) of the IVM. It was established that the reform would enter into force 24 months after its publication, that is, beginning on January 11, 2024. Nevertheless, there is no gradual-implementation criterion that would allow the amendment to be applied without affecting vested legal situations. All statutory reforms concerning pension plans in the country have included transitional provisions allowing for gradual implementation, an issue not contemplated in the amendment to the IVM Regulations; consequently, the vested legal situations and acquired rights (derechos adquiridos) of the persons he represents are not respected. If a reform of the aforementioned pension plan is to be implemented, proportionality and reasonableness (proporcionalidad y razonabilidad) must be applied, taking into consideration such factors as years of service and number of contributions. Thus, in the specific case of the persons he represents, as well as many other people belonging to the IVM plan, they are denied early retirement under the previous rules established by the plan, when a gradual system should have been applied.

The petitioner states that, pursuant to a dialogue held in 2017, it had been agreed to include a transitional provision (transitorio) of up to five years, to be implemented gradually, to modify matters relating to the retirement age (edad de retiro), particularly the possibility of early retirement (retiro anticipado); however, that possibility was excluded for men, and for women the early-retirement age was increased without any substantial technical basis. Thus, no transitional provision is included for that possibility, which means that, without considering the years of service or the number of contributions (cuotas) made as of the effective date of the reform to the IVM, persons such as several of those represented by him might be short by one contribution or one day, or by one or a few months, of meeting the new requirements and therefore would be unable to claim the pension rights (derechos jubilatorios) available before the reform took effect, which were the rights under which they began their working lives.

Thus, in many cases, including those of the persons he represents, the period before they may become eligible for retirement is increased by as much as three years, contrary to the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad). 2) Less burdensome reforms were not considered. The petitioner asserts that, as a consequence of the lack of a graduated system (sistema escalonado), there is no reform providing for less burdensome measures based on workers’ circumstances. For example, it is disregarded that, in order to strengthen the pension scheme (régimen de pensiones), the institution could improve its collection efforts, whether by providing conditions that enable persons to avoid informal employment and register for insurance coverage with the CCSS, and also by enabling those with outstanding accounts before the institution, including the Costa Rican State itself, to bring their accounts up to date.

In this regard, the findings of a study on coverage by insurance category (modalidad de aseguramiento) for the 2020-2021 period are relevant: Insurance statusYear 2020Year 2020Year 2021Year 2021Social Insurance (employees and agreements, Ley 17)2.444.16347,8%2.436.81647,2%Self-employed (Independent and voluntary insured persons, Ley 7983)740.55614,5%722.14514%Pensioners (Ley 5905)604.97011,8%616,40711,9%State (Other special laws and students)902.57717,7%918.17417,8%Uninsured persons (constitutional Art. 21)419.1398,2%469.8719,1%Total population5.111.405 100,0%5.163.413 100,0% He explains that the attached table demonstrates a deficiency in the CCSS’s administration of social security (seguridad social), insofar as, if the CCSS were to properly regulate contributions from self-employed insured persons and uninsured persons, it could increase the collection of contributions by more than 20%.

This is an obligation of the CCSS under a constitutional mandate, as stated in Article 73 of the Political Constitution. This is compounded by the State’s failure to make its contributions to finance the arrangements established by special laws for the various forms of funding, which has led the CCSS itself to draw funds from the Social Insurance to finance the resource shortfalls resulting from those special laws. As stated in a report issued by the Pension Management Office itself, by the end of 2023 the State will owe an amount close to ₡600.000.000.000,00, and the 2024 budget reflects a shortfall of ₡71.630.000.000,00, amounts corresponding to State contributions. This has clearly affected the pension scheme, but the persons he represents will unfairly be required to bear that burden under the reform adopted by the CCSS Board of Directors. The foregoing is reinforced by information held by the CCSS Pension Management Office showing IVM coverage: Insurance categoryContributorsCoverage of EAPSocial Insurance1.220.25148,2%Private enterprise973.68838,4%Domestic service15.6800,6%Agreements34.7851,4%Public sector196.0987,7%Independent workers148.4125,9%Voluntarily insured persons78.5173,1%Total IVM1.447.18057,1%Did not contribute1.086,55142,9%Total EAP (CCP)2.533.731100,0% He argues that the preceding table reflects the CCSS’s poor collection and insurance-coverage policy, showing that more than one million persons do not contribute to social security and are protected by special laws without the State having assumed the cost.

These factors affect the IVM scheme. Another point to consider is that the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund establishes a model for distributing funds to finance the IVM. According to a study conducted by the CCSS Workers’ Movement, the insurance contribution for salaried employees is 7,0%; therefore, because the contribution collected by the CCSS for insurance is 26,16%, pursuant to sections 32 and 43 of the aforementioned law, the surplus is 19,16%, an amount that should be allocated to financing the IVM; however, only 11,16% of salaries is transferred to the IVM. This also has a definite bearing on the standards of reasonableness and proportionality, particularly considering that poor collection and the improper distribution of revenue are imposing a burden on the persons he represents, who must endure a longer period before becoming eligible to exercise their pension rights.

This may also affect the provision of services by the CCSS, where the persons he represents work, as they are exposed to age-related syndromes, years of service, occupational wear and tear, among other factors. He considers that the CCSS has failed to perform functions intended to strengthen the IVM pension scheme and that the reform seeks to require contributors—in this case, his clients—to bear the consequences of the administrative omissions of the CCSS and the State. He further reiterates that no transitional provision was established to allow the proposed reforms to be applied gradually, particularly the reform relating to early retirement. 3) Consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) were not addressed. Persons who have made social-security contributions for more than 30 years are required, once the reform takes effect, to remain in the workforce longer and wait more years for their pensions, despite having exceeded both the number of contributions required by law and the required years of service.

Thus, a person would have to wait three years and make 36 additional contributions before becoming eligible to exercise their pension rights, even though some persons, including several of those represented by him, have made more than 400 0 500 contributions. Accordingly, the change in the eligibility criteria for pension rights violates the principles of equality, proportionality, and reasonableness. This is because persons who contribute to the IVM scheme have, in order to obtain a pension and a dignified life after retirement, subjected themselves to a special, solidarity-based, and contributory payment; nevertheless, the conditions were subsequently changed abruptly, hastily, and non-progressively, to the detriment of acquired rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations. Regarding consolidated legal situations and acquired rights, the Constitutional Chamber stated, among other decisions, in judgment n.° 2765-97: “(...) The concepts of ‘acquired rights’ and ‘consolidated legal situations’ appear to be closely related in constitutional legal scholarship.

It may be stated that, in general terms, the former denotes a consummated circumstance in which something—material or immaterial, whether property previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered into (or affected) a person’s patrimonial sphere, such that the person experiences a demonstrable advantage or benefit. A ‘consolidated legal situation,’ for its part, represents not so much a patrimonial gain as a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even if those effects have not yet been extinguished. What is relevant to a consolidated legal situation is precisely not whether those effects continue, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence connecting a factual predicate (conditioning event) to a specified consequence (conditioned effect).

From this perspective, the person’s situation is defined by a logical proposition of the form ‘if..., then...’; that is, if the conditioning event has occurred, then the ‘consolidated legal situation’ necessarily entails that the conditioned effect must also occur. In both cases (acquired rights or consolidated legal situations), the legal system protects and renders intangible the situation of the person who acquired the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty (...)”. In addition to the foregoing, the reform violates Article 34 of the Political Constitution, which provides: “No law shall be given retroactive effect (efecto retroactivo) to the detriment of any person, or of that person’s acquired patrimonial rights or consolidated legal situations.” Regarding this article, the Chamber has stated, among other decisions, in judgments 03551-14 and 01214-15, that although pension rights may be subject to changes in the rules governing each scheme, such rights may not be irrationally limited, conditioned, or abolished.

In this specific case, because the reform approved by the CCSS Board of Directors does not provide for a transitional provision, it limits the right of contributors to the IVM scheme to access a pension. In this connection, the position of the Office of the Attorney General of the Republic is relevant; in legal opinion OJ-104-2017, it stated, insofar as relevant: “Article 34 of the Political Constitution provides that no law shall be given retroactive effect to the detriment of any person or of that person’s acquired patrimonial rights or consolidated legal situations. In the case of a pension or retirement benefit, the right to receive it is acquired when all the requirements established by the rules governing the matter have been met, including age, years of service, and so forth. Before those requirements are met, there is merely an expectation of a right (expectativa de derecho), which is not even comparable to a consolidated legal situation.” Notwithstanding the foregoing, the Constitutional Chamber has recognized that, in order to protect a prospective beneficiary of a particular special retirement or pension scheme from sudden changes that could make the requirements for recognition of the benefit more burdensome, if the legislature deems it appropriate and decides to regulate the matter through transitional law, a period of at least 18 months is sufficient to ensure that changes to the specific conditions do not affect persons subject to the administration who satisfy the requirements within that period.

In this regard, the Constitutional Chamber, in judgment n.° 846-92 at 13:30 on March 27, 1992, referring to the then-pending bill creating the General Pension Scheme Charged to the National Budget, held—among other matters—that it: “—in its transitional articles—recognizes the preservation of the pension status of public servants who have satisfied the requirements for receiving the benefit and, in addition, extends it to those who belong or formerly belonged to the excluded schemes so that they may acquire it within a period of eighteen months, which appears reasonably sufficient to safeguard any potential rights acquired in good faith.” Accordingly, the Chamber held that this guaranteed not only the rights of persons who, when the law entered into force, had met the requirements to retire or receive a pension under the legislation that was to be amended, but also extended that protection to those who were close to an age that would allow them to do so (18 months after the reform), provided that the factual conditions established by those provisions had been met, despite their repeal.

(See also judgment no. 5476-93 of 18:03 hours on 27 October 1993, issued by that same Chamber) (…)”. The petitioner argues that the partially transcribed criteria show that the Constitutional Chamber itself has established the need to include transitional provisions (transitorios) in the application of any reform involving acquired rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). As in this specific case, the effects of the reform must be spread over time so as not to impair the situations to which persons are entitled, in this case, access to their retirement rights. Nevertheless, the reform of the IVM pension system, resolution no. 12 adopted by the CCSS Board of Directors at session no. 9198 of 12 August 2021, included no transitional provision whatsoever, and it is intended that, once the reform enters into force on 11 January 2024, all persons, without exception, will be subject to it, thereby impairing acquired rights and consolidated legal situations.

It also contravenes the principles of proportionality and reasonableness. In addition, the petitioner complains that the reform proposed by the CCSS Board of Directors lacks a sound scientific and technical basis, since it relies solely on a 2017 actuarial study and consultation on a unilateral CCSS proposal in which the various sectors concerned did not participate. Thus, it is necessary to question the manner in which the reform was carried out, as well as certain substantive matters, such as the absence of a transitional provision allowing its gradual implementation. Instead, as noted above, a reform is being applied that enters into force categorically, without considering the factors necessary to avoid rendering the right to retirement ineffective. He states that, as the International Labour Organization (OIT) has indicated in its Conventions 102 (minimum standard) and 128 (old-age, invalidity and survivors’ benefits), pension systems are an instrument implemented to ensure the socioeconomic security of older adults and thereby prevent this population from falling into poverty, inequality, and exclusion.

OIT itself has stated that social-security pension systems are the means of ensuring adequate benefit levels for persons reaching the end of their working lives, which are determined by various factors, including age, number of contributions, and years of service. This is because, under pension systems, individuals receive a regular income once they have reached retirement age and are no longer receiving a stable income. OIT itself notes that pension systems differ from one country to another, but generally comprise schemes for different categories of persons, ranging from basic social pensions for low-income persons to supplementary voluntary savings for higher-income persons. Accordingly, it follows that each country has its own pension model or architecture, and, in the case at issue, that model is provided by the IVM system. In this specific case, deficiencies in the system’s architecture and administration are evident, but the Administration—in this case, the CCSS—may not impose on those subject to its authority the burdens arising from its administrative shortcomings and inefficiency.

As stated above, there are governmental deficiencies, such as: -The State owes the IVM system approximately ₡600.000.000.000,00, and the 2024 budget reflects a shortfall of ₡71.630.000.000. -With respect to the distribution of the fund’s income, pursuant to the CCSS Founding Law and the provisions of Article 73 of the Political Constitution, the institution must transfer 19,16% to the pension fund, an amount derived from the sum collected by the CCSS for insurance, which is less than the workers’ 7% contribution. Nevertheless, only 11,16% is transferred, creating an 8% gap. -Moreover, there is administrative mismanagement with respect to collection, as shown in the attached table: Insurance statusYear 2020Year 2020 %Year 2021Year 2021 %Social Security (employees and agreements, Law 17)2.444.16347,8%2.436.81647,2%Own-account workers (Independent and voluntary contributors, Law 7983)740.55614,5%722.14514,0%Pensioners (Law 5905)604.97011,8%616,40711,9%State (Other special laws and students)902.57717,7%918.17417,8%Uninsured persons (Art. 21 of the Constitution)419.1398,2%469.8719,1%Total population5.111.405100,0%5.163.413100,0% He considers that the CCSS’s deficient management of social security has been demonstrated, since, as noted above, if the institution were to properly regulate contributions from own-account insured persons and uninsured persons, it could increase the collection of contributions by more than 20%.

If, in addition, the State were to actually pay the obligations it owes, the system’s outlook would be more robust, and the system’s deficiencies would not be shifted to those subject to its authority by making early retirement impossible through a reform that contains no transitional provision and impairs the fundamental rights of all contributors. It should be emphasized that other pension systems include a transitional provision when a reform is adopted, such as those of the Poder Judicial (currently under discussion as to its constitutionality) and the Magisterio Nacional. Thus, by failing to provide for such a possibility in the reform at issue here, the principle of equality, established in Article 33 of the Political Constitution, is infringed. This principle requires that no distinctions be made between two or more persons who are in the same legal situation (in this case, seeking a transitional provision for the application of the pension-system reform) or in identical circumstances (see, to that effect, among others, judgment of Placa2100).

The manner in which the reform was proposed, approved, and will enter into force is contrary to the situations and principles cited, as well as to the following: Principles of certainty, reasonableness, proportionality, and legal certainty. Principles of good faith and legitimate expectations. Principle of non-confiscation. Principle of equality. Principle of publicity. Principle of patrimonial inviolability. The provisions of OIT Conventions 102, 118, 128 and 157. Article 16 of the American Declaration on Human Rights. Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights. Article 26 of the American Convention on Human Rights. Article 14 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights -ICESCR-. Articles 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 and related provisions of the Political Constitution of Costa Rica. For the foregoing reasons, the reform of the IVM Pension System approved by the CCSS Board of Directors, which will enter into force in January 2024, contains an omission that renders it unconstitutional, namely, the failure to include a transitional provision allowing for its gradual implementation.

The matters that must be considered when determining whether an unconstitutional omission (omisión inconstitucional) has occurred include whether the omission renders the provision or any fundamental right ineffective. Based on the foregoing, the petitioner requests a declaration that the reform challenged herein is unconstitutional by omission. 2.- The petitioner states that his standing is based on Article 75, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction, since, in his view, he has direct standing through the diffuse interests (intereses difusos) of those he represents, as well as those of all persons belonging to the IVM system who are affected by the omission challenged in these proceedings. He thus states that those he represents work for the CCSS under the following particular conditions: “[Nombre62 004], Total Monthly Contributions: 391, [Nombre 024] Total Monthly Contributions: 381, [Nombre 009] Total Monthly Contributions: 341, Nombre14523 Total Monthly Contributions: 466, [Nombre 014], Total Monthly Contributions: 441, [Nombre 018] Total Monthly Contributions: 418, [Nombre 024] Total Monthly Contributions: 382, [Nombre 011], Total Monthly Contributions: 412, [Nombre 016], Total Monthly Contributions: 425, [Nombre62 019], Total Monthly Contributions: 361, [Nombre62 025], Total Monthly Contributions: 464, [Nombre62 021] Total Monthly Contributions: 430, Nombre14524 Total Monthly Contributions: 451, [Nombre62 022] Total Monthly Contributions: 416, [Nombre 010] Total Monthly Contributions: 377, [Nombre62 023] Total Monthly Contributions: 409, [Nombre62 003] Total Monthly Contributions: 441, [Nombre62 027] Total Monthly Contributions: 376”. 3.- In a filing received through Gestión en Línea at 23:33 hours on 30 November 2023, Nombre14525, identity card no. CED11567, filed a request for active intervention as a supporting party (coadyuvancia activa), in his capacity as a person affected by the entry into force of the New Regulations Amending the Invalidity, Old-Age, and Death System as of 12 January 2024.

He also requests the issuance of an immediate interim measure (medida cautelar) suspending the application of Articles 5, 23, 24, and IX of the challenged regulations concerning the 2002 reform approved at session 7699 of 24 October 2002. 4.- Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction authorizes the Chamber, at any time, including upon initial filing, to summarily dismiss or dismiss on the merits any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it considers that sufficient grounds exist to dismiss it, or when it is merely a reiteration or reproduction of a previously dismissed identical or similar application. Justice Cruz Castro drafts the decision; and,

WHEREAS:

I. REGARDING INTERVENTION AS A SUPPORTING PARTY

With respect to the request for active intervention as a supporting party filed by Nombre14525, identity card no. 1-576-298, Article 83 of the Law on Constitutional Jurisdiction provides that, within fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, parties appearing in matters pending on the date the action was filed, or persons with a legitimate interest, may enter an appearance therein to support the arguments that may justify its admissibility or inadmissibility or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest. Because intervention as a supporting party entails an ancillary procedural intervention and its disposition follows that of the principal intervention, the request for intervention must be denied for the reasons set forth below regarding the inadmissibility of the action. II.- REQUIREMENTS AND FORMALITIES OF AN ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY. This Chamber has repeatedly held that an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities which, if not satisfied, preclude a ruling on the merits. Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction establishes the admissibility requirements for actions of unconstitutionality and governs different situations.

The first paragraph requires the existence of a pending matter (asunto pendiente de resolver), whether in judicial proceedings—including habeas corpus or amparo proceedings—or in administrative proceedings—within the procedure for exhausting administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), that is, within the administrative procedure challenging the final act—in which the unconstitutionality of the contested provision is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed in the principal matter. The second and third paragraphs regulate a direct action (acción directa)—no underlying matter (asunto base) is required—in the following cases: a) when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; b) when it concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests affecting the community as a whole; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.

Regarding the requirement of a pending matter, this Chamber, in Judgment No. 04190-95, issued at 11:33 on 28 de julio de 1995, stated as follows: “(…) First, this is an incidental proceeding (proceso incidental), rather than a direct or popular action (acción directa o popular), meaning that a pending matter must exist—whether before the courts of justice or within the procedure for exhausting administrative remedies—in order to access constitutional jurisdiction (vía constitucional); the action must, however, constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter, such that the Constitutional Court’s decision has a positive or negative effect on that pending proceeding, since it rules on the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; and it is only by way of exception that the legislation permits direct access to this jurisdiction—the circumstances set forth in the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.

Likewise, other formalities must be satisfied, namely: the filing instituting the action must be authenticated and contain an explicit identification of the challenged provisions, duly substantiated, with specific citation to the components of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) deemed to have been violated (Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). In addition, the conditions for standing (legitimación) must be established (powers of attorney and certifications), the Costa Rican Bar Association stamp fee must be paid, and a verbatim certification of the pleading in which the unconstitutionality of the challenged provisions was invoked in the underlying proceeding must be submitted (Article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III. CONCERNING THE PROCEEDINGS

This action fails to satisfy several formal admissibility requirements, since the petitioner did not submit the receipt for payment of the Costa Rican Bar Association stamp fee in the amount of two hundred seventy-five colones, corresponding to authentication of the initial filing, nor did he submit the special judicial power of attorney authorizing him to act on behalf62 of those whom he claims to represent. Nevertheless, in the interest of procedural economy (economía procesal), the order to cure deficiencies provided for in Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is omitted, since the action is inadmissible for the reasons analyzed below.

IV. CONCERNING STANDING DERIVED FROM THE DEFENSE OF DIFFUSE INTERESTS

The petitioner bases his standing on the defense of diffuse interests (intereses difusos); nevertheless, this Chamber, by majority, has held that when a provision is capable of individual application, the defense of diffuse interests may not be invoked to secure admission of the action. Thus, in judgment no. 2021-002185 at 12:51 on February 3, 2021, this Constitutional Court stated as follows:

“(…) II.- Concerning diffuse interests and the petitioners’ standing in the case under consideration. The petitioners state that their standing derives from the defense of diffuse interests relating to protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the circumstances set forth in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of that same Article and must be carefully analyzed in each specific case. A diffuse interest has been understood as an interest relating to a right or legal situation of a special and particular nature that may be shared by other persons, with all interested parties forming a particular group or category. Thus, violation of that right may affect everyone generally or each person individually, and therefore any member of the community may bring the action to protect the right alleged to have been infringed. On this point, the Chamber’s settled case law states that:

‘It has been noted that this is a special type of interest, the manifestation of which is less concrete and individually identifiable than that of the collective interest just defined in the preceding whereas clause (considerando), but which cannot be so broad and generic as to be confused with the interest recognized in all members of society to safeguard constitutional legality, since the latter—as has repeatedly been stated—is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed among each of the governed, indirect if one wishes, and diffuse, but no less ascertainable for that reason, for the purpose of defending before this Chamber certain constitutional rights of singular importance to the proper and harmonious development of society. The special characteristics of these rights themselves, rather than the particular position in relation to them of the persons who may hold them, are the key to distinguishing and determining the presence of so-called diffuse interests, as expressed in various decisions, such as 03705-93 at fifteen hours on July thirtieth, regarding the right to the environment; number 05753-93 at fourteen hours forty-five on November ninth of that same year, regarding defense of the historical heritage; and number 00980-91 at thirteen thirty on May twenty-fourth, nineteen ninety-one, regarding electoral matters.’ –see judgment number 360-90– From this definition, it may be concluded that a diffuse interest consists of an eminently subjective element, relating to membership in or ownership of the interest, and an objective element, relating to the impact of the protected interest on society, which distinguishes it from other legal situations.

As to the former—the subjective element—it is clear that ownership is dispersed throughout an unidentified group of persons who jointly enjoy the legally protected interest, but whose composition does not arise from an identifiable, manageable group of persons with relatively clear boundaries, as does occur with a collective interest (interés colectivo). From the objective perspective, it should be clarified that not every ‘dispersed’ interest acquires the legal status of a ‘diffuse interest,’ but only those imbued with profound social importance, the assessment of which depends on the circumstances of each case –see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904–. In this regard, just as it has been said that such an interest cannot be so broad and generic as to be confused with the right to safeguard constitutional legality—which would entail the tacit establishment of a public action (acción popular) not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—neither can it be so specific as to permit an individual claim, because in that event standing would derive from that claim –see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300 and 2009-9201–.

Examples of such interests include the right to a healthy and harmonious environment, defense of the historical heritage, electoral matters, defense of the right to health, and oversight of public funds. Accordingly, in the case under consideration, in which the petitioners assert standing with respect to the defense of diffuse interests concerning protection of a healthy and ecologically balanced environment, the appropriate course is to rule as indicated in the following whereas clauses.

(…)

In the action now under consideration, the same petitioners challenge the same provisions of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of that same instrument; and although, beyond the sustainability of wildlife breeding facilities (zoocriaderos), this action focuses on issues of ex situ conservation and environmental education—which were also raised in that action—the fact remains that this Chamber’s determination regarding standing, as set forth in the cited judgment, is fully applicable to this new action. It should be noted that, as the Office of the Attorney General of the Republic clearly states and the Minister of Environment and Energy emphatically observes, the challenged provisions are indeed fully capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific, identifiable persons who engage in a particular activity subject to the regulations established in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulations.

Thus, it is clear that, contrary to the asserted defense of diffuse interests, what is at issue is some degree of dissatisfaction with the requirements to which they must submit for regulation of the activity they conduct or intend to conduct; indeed, as the report of the Minister of Environment and Energy aptly states, the petitioners are directly involved as founders, managers, or employees of various companies connected with the exhibition of wildlife or its tourism-related promotion. It is therefore untenable to allege purported conservation and environmental-education problems in order to invoke the concept of diffuse interests and thereby bring a direct action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), while circumventing the strict admissibility requirements established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as stated in whereas clauses II and III of this decision.

Under this interpretation, and taking into account the identity of the petitioners and the challenged provisions, it is clear that the precedent established in judgment 2018-18563 is fully applicable to the action now under consideration. It must therefore necessarily be concluded that, as on that prior occasion, the petitioners lack standing to institute this proceeding, making it improper to consider and rule on the matters raised. Accordingly, this action must be denied” (underlining not in the original).

Similarly, in judgment no. 2021-011994 at 16:30 on May 26, 2021, this Chamber held that:

“(…) It is reiterated that a diffuse interest cannot be so broad and generic as to be confused with the right to safeguard constitutional legality (which would entail the tacit establishment of a public action not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional); but neither can it be so specific as to permit an individual claim, because in that event standing would derive from that claim (…)”.

V. INADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE DUE TO LACK OF DIRECT STANDING

In this specific case, the petitioner seeks a declaration by this Chamber that the amendment to Articles 5, 23 and 24 and the repeal of Transitory Provisions XII, XIII, XIV and XV of the Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, published in La Gaceta No. 5 on Tuesday, January 11, 2022, are unconstitutional by omission, because, in his view, no transitory provision was established to allow the amendment to be implemented gradually. He alleges that, once the amendment enters into force on January 11, 2024, everyone, without exception, will be affected by it. He considers the foregoing to violate vested rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), as well as the principles of certainty, reasonableness, proportionality, legal certainty, good faith, legitimate expectations, non-confiscation, equality, publicity, and inviolability of property.

He further considers it contrary to the provisions established by the ILO in Conventions 102, 118, 128 and 157; Article 16 of the American Declaration of Human Rights, Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 26 of the American Convention on Human Rights, Article 14 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; and, finally, Articles 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 and related provisions of the Political Constitution of Costa Rica.

The petitioner bases his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) on Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, expressly stating that “(…) direct standing is held to bring this action through the concept of the diffuse interests (intereses difusos) of those I represent, as well as of all persons who belong to the IVM system and who are affected by the omission challenged through these proceedings.” Nevertheless, this Chamber finds that the petitioner lacks direct standing to bring a constitutional challenge before this Court based on the defense of an alleged diffuse interest, not only because he fails to specify the diffuse interest invoked, but also because it is evident that the amendment to the Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte—which he seeks to challenge on the alleged ground that it lacks a transitory provision phasing in the effectiveness of its provisions—is susceptible to individual and direct application to an easily identifiable group of persons, namely, insured persons who make contributions to this particular system.

Consequently, in accordance with the judicial precedents cited in the preceding recital (considerando), the defense of diffuse interests cannot be invoked under the circumstances presented by the petitioner. On the contrary, these are provisions that may give rise to various individual or collective claims brought through formally organized groups, which may serve as the basis for a constitutional challenge and confer standing to act. In this regard, persons who consider their vested rights or consolidated legal situations, the principles of reasonableness and proportionality, or other fundamental principles or rights to have been infringed by the direct application of the challenged regulation may assert their rights—individually or collectively—through the appropriate administrative or judicial proceedings and thereby have the pending underlying matter (asunto previo pendiente de resolver) required by Article 75, first paragraph, of the law governing this jurisdiction.

However, the petitioner did not mention the existence of any prior case pending resolution in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa) or before the courts that would allow this challenge to be admitted on the basis of incidental standing (legitimación incidental). Accordingly, this Chamber finds that the petitioner lacks standing to bring this challenge and therefore dismisses his filing outright.

VI. CONCLUSION

In view of the foregoing, the challenge is inadmissible due to lack of direct standing.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the Court within no more than 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

The challenge is dismissed outright, as is the intervention in support (coadyuvancia) filed by Nombre14525.

Nombre9290. Acting President Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G. Ingrid Hess H. Nombre6376 B. Aracelly Pacheco S. Alexandra Alvarado P.

CASE FILE N° 23-027825-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección12, Dirección13, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección14, San José, Dirección15, Dirección16, streets 19 and 21, Dirección17

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del seis de diciembre de dos mil veintitres . Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre14517 , cédula de identidad n.° CED11565, abogado carné n.° CED11566, en su condición de apoderado especial judicial de [Nombre62 026], [Nombre 002], [Nombre 003], [Nombre 004], [Nombre 005], [Nombre 006], [Nombre 007], [Nombre 008], [Nombre 009], [Nombre 010], [Nombre 011], [Nombre 012], [Nombre 013], [Nombre 014], [Nombre 015], [Nombre 016] y [Nombre 017]; contra “la reforma al Régimen de Pensiones del IVM de la CCSS por omisión en la inclusión de un transitorio que permitiera la gradualidad en la aplicación de la reforma”. RESULTANDO: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 10:20 horas del 9 de noviembre de 2023, el accionante alega la inconstitucionalidad de “la reforma al Régimen de Pensiones del IVM de la CCSS por omisión en la inclusión de un transitorio que permitiera la gradualidad en la aplicación de la reforma”.

Manifiesta que, por medio de esta acción de inconstitucionalidad, pretende impugnar, por omisión, la reforma al Reglamento del Régimen de Pensiones del IVM, en sus artículos 5, 23 y 24, junto con la eliminación de los transitorios XII, XIII, XIV y XV, referidos a vigencia de reformas anteriores, cuantías, montos y edades. Indica que dicha reforma fue aprobada por la Junta Directiva de la CCSS en acuerdo n.° 12 de la sesión n.° 9198 de 12 de agosto de 2021, la cual contempla tres modificaciones al régimen de pensiones de invalidez, vejez y muerte:

Dimensión Plan de Fortalecimiento IVM Edad de retiroEl derecho de Pensión por Vejez para los hombres y mujeres se mantiene a los 65 años. Se elimina et derecho de retiro anticipado por vejez para los hombres. Se mantiene el derecho de retiro anticipado por vejez para las mujeres ajustando la edad mínima para este retiro a partir de los 63 años con 405 cuotas ara edadessuperiores de conformidad con el artículo 50 del Reglamento del IVM. Rige a partir de los 24 meses de publicado el reglamento en el Diario la Gaceta.Fórmula de cálculoEstablecer el Salario Promedio de Referencia (SPR) como el promedio de los mejores 300 salarios indexados por inflación de toda la carrera contributiva. Utilizar el SPR como Salario de Ubicación (SU) para definir el rango de beneficio básico del cotizante. La cuantía adicional se contabiliza a partir de las 300 cuotas aportadas al IVM. Rige a partir de los 24 meses de publicado el reglamento en el Diario La Gaceta.Aportes reglamentariosSe mantienen las condiciones actuales Alega que la reforma aprobada es omisa en cuanto a que no se estableció un transitorio que permitiera la gradualidad en la aplicación de esta.

Estima que dicha omisión resulta contraria al Derecho de la Constitución. Aduce que, por la vía de la acción de inconstitucionalidad por omisión, se permite el control de constitucionalidad en los casos que existen omisiones normativas que infringen una disposición contenida de forma expresa o manifiesta en la Constitución Política, al igual que aquellas que lesionen principios constitucionales o derechos fundamentales. En este caso, alega que la modificación resulta contraria a los Convenios 102, 118, 128 y 157 de la Organización Internacional del Trabajo, así como del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 9 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículos 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 y concordantes de la Constitución Política de Costa Rica.

Además, contraría los siguientes principios: democrático, de igualdad, publicidad, solidaridad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, transparencia, intangibilidad patrimonial, no confiscatoriedad, derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. En igual sentido, la Sala ha indicado (v. gr., sentencia n.° 003911-2005) que los requisitos de admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad contra una norma deben observarse también al promover una acción por omisión. Al efecto, señala que el objeto de la acción debe estar determinado, lo que exige que el accionante compruebe qué norma hace falta y, por otro, que existe un mandato, aunque solo sea tácito, de dictarla. En el caso concreto, hace falta una norma que disponga un transitorio que permita la gradualidad en la aplicación de la reforma al IVM, así como la obligación constitucional para la CCSS, de regular el tema de la seguridad social y el régimen de pensiones, en este caso, del IVM.

El accionante expone los siguientes hechos: la Junta Directiva de la CCSS, mediante acuerdo n.° 12 de la sesión n.° 9198 de 12 de agosto de 2021, aprobó la reforma al Reglamento del Régimen de Pensiones del IVM, en sus artículos 5, 23 y 24, junto con la eliminación de los transitorios XII, XIII, XIV y XV, referidos a vigencia de reformas anteriores, cuantías, montos y edades. Dicha reforma se publicó el 11 de enero de 2022, en La Gaceta n.° 5, disponiendo las siguientes modificaciones:

• 1)Pensión por vejez ordinaria, la cual será otorgada a las personas aseguradas, hombre o mujer, a partir de los 65 años y habiendo cotizado un mínimo de 300 cuotas, sea 25 años de cotización.
• 2)Pensión por vejez proporcional, alcanzada la anterior edad y habiendo cotizado al menos 180 cuotas, sea 15 años de cotización, otorgando una pensión proporcional.
• 3)En cuanto a la Pensión anticipada la reforma contemplo que solamente es posible otorgar el derecho a las mujeres, pero aumentando la edad posible para acceder al beneficio. Al efecto, se dispuso para las mujeres se mantiene el beneficio del anticipo de la pensión, cumpliendo como requisitos tener los 63 años de edad y al menos 405 cuotas, en contraposición a los requisitos que constaban con anterioridad, en que las mujeres tenían la posibilidad de pensionarse anticipadamente con 59 años y 11 meses. La modificación conlleva que las mujeres tengan la posibilidad de la pensión anticipada casi cuatro años después.
• 4)En el caso de la pensión anticipada de los hombres, tal posibilidad fue suprimida por completo, siendo que antes podían optar por una pensión anticipada siempre que cumplieran con los requisitos de edad 63 años y con un aporte de 405 cuotas. Tal modificación conlleva la lesión de los derechos de las personas que iniciaron su vida laboral, como mis representados que ingresaron a laborar a la CCSS desde hace más de dos décadas y media, con otras condiciones laborales y contractuales de trabajo completamente distintas a las que impone la reforma. Tal como se indicó, esta reforma entra en contravención los Convenios 102, 118, 128 y 157 de la Organización Internacional del Trabajo, así como del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 9 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículos 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 y concordantes de la Constitución Política de Costa Rica. Además, lesionando los siguientes principios: democrático, de igualdad, publicidad, solidaridad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, transparencia, intangibilidad patrimonial, no confiscatoriedad, derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Indica que la reforma si bien estableció un transitorio de 24 meses una vez entrada en vigor, lo cierto es que este no se basa en ningún criterio técnico, lo que consta en las actas de la citada sesión n.° 9198 de 12 de agosto de 2021: “(…) Directora Alfaro Murillo: En definitiva, la gradualidad de las dos normas, lo que está permitiendo eso sostener el sistema dándole más beneficios a alguien y quitándole beneficios a otros, todo consta de una gradualidad, prefiero en este tema hablar sobre la gradualidad y no sobre quitarle a unos y darles a otros, es lo que no me gusta en materia de beneficios, esa disparidad (...) Directora Rodríguez González (...) En la sesión anterior, Nombre7347 planteaba que se revisara, no lo veo, una aplicación de la reforma con una gradualidad a todas esas personas que tuvieran al menos 55 años para, por lo menos, no cortarle las expectativas a las personas que ya están cerca de jubilarse. El otro asunto que quiero señalar es que también de los estudios que hizo el INAMU con el IMAS, con el acompañamiento que hizo del proceso, la Organización Internacional del Trabajo, al final se señala que efectivamente el 70% de las jubilaciones anticipadas, lo tienen los hombres, y el 29% las mujeres, ni siquiera que las mujeres accedan a la jubilación anticipada de igual manera, es más difícil para las mujeres, por razones obvias. El otro tema que también planteo, de una vez, es la propuesta tres, es discriminatoria para un sector de las mujeres, porque estamos asumiendo que solo los que tienen hijos, y no está claro si tienen que ser hijos procreados, si los adoptó, o si le llegaron a la casa, lo que sea, eso cuenta y además, no tengo claridad sobre la implementación, a partir de cuándo, si eso va a ser para las mujeres que estaban para jubilarse, que estaban para reconocer todas las cuotas ya, o va a ser dentro de esos 18 meses, entonces, las que se jubilan hoy no tienen esas posibilidades de acceso a esas cuotas. Tengo que decir que hay trabajadores, por ejemplo conocí uno esta semana, que tiene 500 cuotas, pero apenas tiene 56 años, porque, cuando empezó a contribuir y a cotizar era un chiquillo, se trabajaba en algunos lugares y se pagaba y contribuía a la Seguridad Social, entonces, es una persona que quedaría en el limbo, con una larga vida laboral y una larga densidad de cotización, que en realidad también hay muchos con una larga vida laboral y sin una alta densidad de cotización, quedan totalmente excluidos. Hubiera querido por lo menos haber visto una propuesta, ver cuál era el impacto de la propuesta del INAMU-IMAS de 62 años que ellos hacen toda una justificación técnica, no es que fue una ocurrencia de este sector, para que fuera 62 años a las mujeres y haber visto también esa posibilidad de qué significaría una gradualidad, porque si nosotros queremos resolver hasta el 2055 o hasta el 2057, eso va a tener un alto costo para los trabajadores que es a los que le toca siempre las reformas de pensiones en detrimento del monto de las pensiones y de sus posibilidad de jubilación, entonces, me parece que sería muy agresivo. Estuve analizando lo que envió la Gerencia de Pensiones, está proponiendo una mesa, pero una mesa pasa por la buena fe, no cuando le damos el garrotazo a la gente, entonces no hay zanahorias para la gente. Quiero dejar constancia de eso y de lo difícil que es pensar que solo los trabajadores tienen que asumir los costos de la Seguridad Social, cuando hay otras alternativas distintas de financiamiento que se deben discutir incluso, el acuerdo de la Junta Directiva anterior que establecía el nombramiento de una comisión de participación externa, no sé si se hizo esa comisión y qué significa participación externa (...) Directora Alfaro Murillo: Vamos a ver, yo aquí quisiera que partiéramos de cómo ve el asunto, como ver los diferentes temas la Junta, sin ver necesariamente lo que está planteando Nombre14518 y yo quiero que conste mi posición. En materia de la reforma yo no estoy de acuerdo ni con el crédito de los hijos, ni con el crédito por un año, ni esas medidas que son de alguna manera arbitrarias, verdad, y que no me resuelven el asunto, entonces, encima de que nos surge de último momento porque aquí hoy vemos una tercera opción que es con la propuesta del INAMU, que surge reciente, pero no ha sido discutida para nada y tiene unos problemas para mí, como dijo doña Nombre14519, una discriminación entre mujeres espantosa, ya lo plantee la vez pasada, entonces, no entiendo ni por qué lo estamos viendo yo no quiero entrar en esa discusión, yo no voy a discriminar entre mujeres, de acuerdo, no voy a discriminar entre mujeres, entonces, quisiera saber si alguno de mis compañeros, si les parece esta propuesta oportuna, para entonces decir hay que seguir discutiendo, porque hay miembros de Junta que les gusta, yo lo que quiero saber es un poquito para ir sacando lo que no nos gusta. Segundo, si se quiere una acción afirmativa que sea completa, pero otra vez esto de la reforma de más de 60, no, no, no, si lo que queremos es una acción afirmativa tomémosla parejo hombres a los 65, mujeres a los 63, no como adelanto de pensión 405 cuotas, no, no, no, edad de pensión y cambiamos lo que hay desde mil novecientos cuarenta y tanto, no, no, no, esa es la acción afirmativa completa para todas, para todas las mujeres cambiar lo que viene de allá, se elimina la pensión adelantada, pero se reconocen las desigualdades en relación con el acceso al mercado laboral, en relación con el exceso de diferentes posibilidades de trabajo, en la dedicación al hogar y entonces las mujeres van a los 63 y los hombres a los 65 parejos, pero donde yo tengo que empezar a explicar que esto es para más de 60, la gente se va a sentir absolutamente discriminada entre el mismo grupo de hombres y mujeres. Entonces, yo digo, porque nos estamos complicando tanto buscando esos recovecos y perdonen la expresión, pero así lo siento, si hay una acción que se quiere, la única con la que estoy de acuerdo es hombre a los 65, mujeres a los 63, qué es lo que pusieron aquí sin necesidad de ningún trámite, eso es la edad de jubilación a partir de que esta Junta lo prueba y nos vamos, listo (...) Directora Rodríguez González: Nombre14518, ya que estás hablando de eso, que me expliques, si es que ustedes hicieron algún estudio y eso es así o están especulando, porque de lo primero que se refieren a la percepción con la recuperación económica por los datos que presentó, a la situación que se ha venido presentando con la pandemia no es congruente con eso que ustedes están poniendo ahí, eso en primer lugar y en segundo lugar; lo que han considerado expertos como Nombre14520 , por eso es que pregunto si ya hicieron un estudio para hacer una afirmación o es una mera especulación, es que más bien va a haber una caída en la tasa de mortalidad, no, más bien, va a haber una mayor tasa de mortalidad en razón de la pandemia y eso desde la óptica de Nombre14520 -no lo estoy planteando yo- puede más bien ocurrir que esas tasas sean mucho más o reflejen más la situación de la pandemia y tengamos una mayor cantidad de muertos, entonces, quisiera ver si hay un estudio que ustedes hicieron con el tema de la pandemia y los impactos, considerando tasas de mortalidad y tasas de natalidad, que uno de los aspectos que se han venido discutiendo en este tema por lo menos por los demógrafos y otros expertos, para hacer esa afirmación con esta contundencia quería que me lo explicaran. Directora Rodríguez González: Nombre14518, lo que me llama a mí la atención, es que estas planteando que la medida que más impacto tiene y que es de más largo plazo, es la modificación que se acordó en la mesa del 2017, entonces, si la Junta Directiva acordó acoger todas las modificaciones, por qué no se aplicó en ese momento esa alternativa, eso no lo he entendido todavía, empezamos a discutir años después, sin haber aplicado todas las medidas, entonces ahora estamos en una situación donde uno de los aspectos más importantes y que más impacta, por lo que acabas de decir, fue un acuerdo de la mesa del 2017 que nunca se aplicó, eso es lo que no puedo entender, que si se hubiera aplicado no estaríamos en esta situación, con lo que cuesta en una mesa ponerse acuerdo entre los sectores, cada sector tiene sus puntos, sus expectativas, cómo no se aplicó en su momento, eso yo no lo tengo muy claro, la Junta Directiva acordó todas las medidas de la mesa del 2017, entonces, quiero tenerlo claro, porque no sé qué fue lo que pasó. Directora Rodríguez González: Nombre14518, dos preguntas, en los escenarios que ustedes presentaron, también, posteriormente, bueno y en la misma propuesta, donde hablan de una transición que no es una transición, en realidad es solo lo que va había indicado la Sala, a partir del convenio 102 de la OIT respecto a las reformas de pensiones. Entonces, no es que hay un período de transición; después en la acción afirmativa en el siguiente cuadro que presentaron, que llamaron de “otros ejercicios de cuantificación”, hablan también de una acción afirmativa, que beneficia a las mujeres que al momento de entrar en vigencia la reforma cuente con al menos 60 años de edad, es decir, esa acción no aplica, más que para estas mujeres, las que tengan 60 años de edad al momento de entrar en vigencia, eso es lo que están planteando, acción afirmativa solo para ese grupito de mujeres, que tienen 60 años y ustedes están viendo que se podría hacer esta acción afirmativa, pero no es que es una acción afirmativa para las mujeres, sino para ese reducido grupito de mujeres nada más. Quiero hacer una observación Nombre14518, porque, primero decir que se incorporaron las opiniones de los sectores sociales, eso, no es cierto ni un punto ni una coma de ningún sector y en el tema, en general, que está el estudio actuarial del 2018, que es de finales del 2018, que es lo que no entienden los trabajadores. Que en el 2018, a inicios del 2018, la Junta Directiva, a partir de la mesa de diálogo acuerda una reforma que para ellos les significaba un espacio de tranquilidad y luego hacen un estudio actuarial con un horizonte de 100 años plazo, en el mismo año, y de una vez les dicen, en el mismo año que se aprueba una reforma, que puede tener todos los bemoles que vos decís, y efectivamente, por eso se decía rápidamente había que hacer una rendición de cuentas a ver quién cumple y quién no, hubo esfuerzo tripartitos, se acordaron cosas, la Junta Directiva las conoce en el 2018 a partir de que se entrega la propuesta el 6 de noviembre 2017, en el 2018 la aprueba y en el mismo 2018, a finales del 2018, con este estudio actuarial de largo plazo, entonces, le vienen a decir a los trabajadores, que no, que el régimen está quebrado y que no hay nada más que generar un cambio de esta magnitud para los trabajadores, eso es lo que es difícil de entender para los trabajadores. Y lo otro, Nombre14518, que te preguntaba de cómo es eso de la acción afirmativa para cierto grupito de mujeres que tienen 60 años, porque me parece que eso no tiene ninguna lógica. Directora Rodríguez González: (...) Solo una de las fórmulas que se han planteado disminuyen en un 5% del monto de la pensión de las personas y hasta un 15% en total, que no se está planteando ninguna gradualidad en las propuestas que están siendo apoyadas mayoritariamente y creo que las propuestas promovidas por la Gerencia de Pensiones no acogieron ninguna de las propuestas de los sectores sociales, descargando exclusivamente sobre los hombros de los trabajadores, el costo de la reforma y las medidas tan regresivas y tes del derecho a una jubilación decente en caso de invalidez, vejez y muerte del afiliado. Por tanto, atendiendo la visión y el mandato (o de las representaciones sindicales y sociales, reunidas el día de ayer, mi voto será en contra de cualquiera de esas propuestas (…) Directora Rodríguez González: (...) lo que dije es que la cuantía adicional que dijo Nombre14518 qué era lo que más pesaba sobre esta reforma, que ese de 5% menos que recibirán las personas por pensión, esa cuantía adicional, con ese peso sí se acordó en la mesa de diálogo social, la jubilación anticipada ni siquiera se consideró en la mesa en 2017, no hubo acuerdo. Si tenemos un acuerdo tripartito en el tema de la cuantía adicional en el marco de todo se planteó y hay un acuerdo firmado por los tres sectores efectivamente de que esa cuantía se llevará a 300 cuotas rebajando un 5% de la pensión eso sí, doña Nombre14521, yo lo asumo porque efectivamente el movimiento sindical también lo afirma (...)” Directora Alfaro Murillo: Don Nombre14522, vieran que cuando en ese primer punto donde dice edad de retiro, eliminación parcial del retiro anticipado, eso crea confusión porque, entonces, si yo fuera hombre preguntaría en qué me afectó, cómo lo hicieron, yo pondría los dos elementos clarísimos, eliminación total del retiro anticipado para varones y eliminación parcial del retiro anticipado de mujeres, que taca, taca, y rige a tanto, es decir, el solo título general, me dice, para me dice las cosas tan claras como yo quisiera. Director Loría Chaves: Nombre14521, además, la sola palabra eliminación es muy chocante, es modificación de retiro, es mejor poner modificación que eliminación, la eliminación es muy grosera la palabra misma hasta en eso hay que tener cuidado (...) Directora Alfaro Murillo: Entonces hagámoslo más directo como dijo ahora el derecho a jubilación para los hombres es a partir de, de una vez, el derecho de jubilación para los hombres, y poner y para las mujeres a partir de los 63, todas las mujeres van a decir qué maravilla además, es un tema de comunicación yo diría que hay que poner lo mismo el derecho de jubilación para los hombres a partir de los 65 años y se mantiene, me parece que hay que ser claros, se mantiene, entonces las mujeres van a empezar a preguntar qué pasa si nos las tengo, tacatá, tacatá, tacatá, me entiendes, la norma tiene que ser muy clara, el acuerdo tiene que ser clarísimo, entonces, para los hombres es a partir de los 65 y aparte el derecho jubilación, para las mujeres a partir de los 63 años (...)”. Manifiesta el accionante que, de las actas transcritas parcialmente colige que la reforma al Reglamento del IVM fue aprobada por la Junta Directiva de la CCSS sin que existiera claridad técnica y científica. Esto se manifiesta en las siguientes cuestiones que inciden directamente en el derecho jubilatorio de sus representados y de todas las personas que cotizan para el IVM, a saber:
• 1)No hay gradualidad;
• 2)No hay un transitorio para diluir los efectos de la reforma en trabajadores con trayectoria importante desde muchísimos años y que ya superan o están prestos a superar la cantidad de cuotas que les permite el retiro;
• 3)No se consideraron reformas menos gravosas;
• 4)No se atendieron cuestiones jurídicas consolidadas. Aunado a lo anterior, se tiene que, para una posible reforma, la CCSS debía convocar a una mesa de diálogo nacional, la cual no se efectuó, sino que, tal como consta en las actas de la sesión de Junta Directiva señalada líneas arriba, lo que se realizó fue una consulta de una propuesta formulada por las propias instancias de la CCSS, sin contar con los criterios y posiciones de los diversos sectores que dan su aporte a la seguridad social. Además, la propuesta que emitió la CCSS no se basa en criterio técnico alguno, sino que solo partió del informe actuarial que data del año 2017, el cual, además, a la fecha en que se efectuó la sesión de Junta Directiva había transcurrido un plazo sumamente mayor a los 3 años, contrariando la obligación de actualizar dicho estudio con una periodicidad de 3 años. Así, la reforma aprobada se basó en una propuesta unilateral de las autoridades de la CCSS, la cual, además de no considerar los sectores con implicaciones en la reforma, se basó en elementos faltos de la técnica correspondiente.
• 1)No hay gradualidad ni se aplica un transitorio para diluir los efectos de la reforma en trabajadores con trayectoria importante desde muchísimos años y que ya superan o están prestos a superar la cantidad de cuotas que les permite el retiro. Alega el accionante que, en las actas de discusión de la Junta Directiva, se puso de manifiesto que no existe una gradualidad en cuanto a la aplicación de la reforma al régimen de pensiones del IVM. Se establece la reforma entraría a regir 24 meses después de su publicación, es decir, a partir del 11 de enero de 2024. No obstante, no existe un criterio de gradualidad que permita la aplicación de la modificación sin que se afecten situaciones jurídicas consolidadas. Consta en todas las reformas legales en materia de regímenes de pensiones en el país, que se han introducido normas transitorias que permiten la gradualidad, cuestión que no se contempla en la reforma al Reglamento del IVM, lo que implica que a sus representados no se les respeten situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos. Si se desea aplicar una reforma al régimen de pensiones mencionado, se debe aplicar una razón de proporcionalidad y razonabilidad, tomando en consideración elementos tales como años de servicios y cantidad de cotizaciones. Así, en el caso concreto de sus representados, así como de muchas personas que pertenecen al régimen del IVM, se les impide un retiro anticipado, bajo las normas anteriores establecidas en el régimen, cuando debió aplicarse un sistema gradual. Señala el accionante que, de conformidad con una mesa de diálogo efectuada en el año 2017, se había acordado incluir un transitorio de hasta cinco años, de forma gradual, para modificar lo correspondiente a la edad de retiro, sobre todo la posibilidad de retiro anticipado; empero, tal posibilidad fue excluida en el caso de los hombres y en el caso de las mujeres se aumentó la edad de retiro anticipado, sin mayor criterio técnico. Así, no se incluye un transitorio para tal posibilidad, lo que implica que, sin considerar los años de servicio ni la cantidad de cuotas aportadas a la fecha de entrada en vigencia de la reforma al IVM, personas, como el caso de varios de sus representados, podrían tener un faltante de una cuota o un día, uno o unos cuantos meses, para cumplir con los nuevos requisitos, por lo que no podrían acogerse a los derechos jubilatorios con los que se contaba de previo a la entrada en vigencia de la reforma y que eran los derechos bajos los cuales iniciaron la vida laboral. Así, en muchos casos, como sería el caso de sus representados, deben ver aumentado hasta en tres años el plazo para poder optar por el retiro, contrariando principios de razonabilidad y proporcionalidad.
• 2)No se consideraron reformas menos gravosas. Indica el accionante que, como consecuencia de la falta de un sistema escalonado, se tiene que no existe una reforma que conlleve medidas menos gravosas en función de las condiciones de los trabajadores. A modo de ejemplo, se ignora que la institución, a efectos de fortalecer el régimen de pensiones, puede hacer una mejora en su recaudación, sea por medio de brindar condiciones para que las personas eviten la informalidad y presenten su aseguramiento ante la CCSS y, además, para que quienes se encuentran con cuentas pendiente ante la institución, lo que incluye al propio Estado Costarricense, pongan al día sus cuentas. Al respecto, resulta de relevancia lo dicho por un estudio sobre cobertura según modalidad de aseguramiento, para el período 2020-2021: Condición de aseguramientoAño 2020Año 2020Año 2021Año 2021Seguro Social (asalariados y convenios, Ley 17)2.444.16347,8%2.436.81647,2%Cuenta propia (Independientes y voluntarios, Ley 7983)740.55614,5%722.14514%Pensionados (Ley 5905)604.97011,8%616,40711,9%Estado (Otras leyes especiales y estudiantes)902.57717,7%918.17417,8%No asegurados (Art. 21 constitucional)419.1398,2%469.8719,1%Población total5.111.405 100,0%5.163.413 100,0% Modalidad de seguroCotizantesCobertura sobre PEASeguro Social1.220.25148,2%Empresa privada973.68838,4%Servicio doméstico15.6800,6%Convenios34.7851,4%Sector público196.0987,7%Trabajadores independientes148.4125,9%Asegurados voluntarios78.5173,1%Total IVM1.447.18057,1%No cotizaron1.086,55142,9%PEA total (CCP)2.533.731100,0% Aduce que el cuadro anterior refleja la mala política de recaudación y aseguramiento por parte de la CCSS, en la cual se ve que existe más de un millón de personas que no dan su aporte a la seguridad social y que se ven protegidas por leyes especiales, sin que el Estado haya asumido su costo. Estos factores tienen un impacto sobre el régimen del IVM. Otro punto para considerar es que de conformidad con la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social establece un modelo de distribución de fondos para financiar el IVM. Tal como consta en un estudio efectuado por el Movimiento de Trabajadores de la CCSS, la cuota del seguro de los asalariados es 7,0%, por lo que como la contribución que la CCSS recauda para el seguro es 26,16%, de conformidad con los numerales 32 y 43 de la norma en mención, el excedente es de 19,16%, monto que debería destinarse al financiamiento de IVM; empero, solamente se hace un traslado al IVM de 11,16% sobre los salarios. Esto, además, tiene un impacto certero sobre los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo si se toma en consideración que ante la mala recaudación y la mala distribución de ingresos se está imponiendo un perjuicio a sus representados, quienes deben ver ampliado el plazo para poder optar por su derecho jubilatorio. Esto, además, con una posible incidencia en la prestación de los servicios que se brindan en la CCSS, lugar donde trabajan sus representados, quienes se ven expuestos a síndromes ligados con la edad, años de servicio, desgaste por su función, entre otros. Considera que la CCSS ha dejado de hacer funciones atinentes a fortalecer el régimen de pensiones del IVM, siendo que con la reforma se busca cargar a los cotizantes, en este caso sus clientes, a soportar las omisiones administrativas de la CCSS y del Estado. De otra parte, reitera que no se estableció un transitorio que permitiera una gradualidad en la aplicación de las reformas planteadas, sobre todo la relacionada con el retiro anticipado.
• 3)No se atendieron cuestiones jurídicas consolidadas. Personas que han aportado por más de 30 años sus aportes a la seguridad social, con la entrada en vigor de la reforma se ven obligados a una mayor permanencia en su vida laboral, tenido que esperar mayor cantidad de años para la pensión, a pesar de haber superado la cantidad de aportes dados por ley, así como superado ampliamente la cantidad de años de servicio. Así, si una persona deberá esperar tres años y 36 cuotas adicionales para poder optar por su derecho jubilatorio, a pesar de que hay quienes, como varios de sus representados, presentan más de 400 0 500 cuotas. Así, en cuanto a que el cambio en los parámetros para acceder al derecho de jubilación configura una violación a los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad. Ello, por cuanto, las personas que dan su contribución al régimen del IVM se han sometido, a efectos de optar por una pensión y vida digna después del retiro, a una contribución especial, solidaria y retributiva, pero posterior a ello se les han variado las condiciones de manera abrupta, atropellada, de forma no progresiva y en perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Sobre las situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos, la Sala Constitucional, entre otras, en sentencia n.° 2765-97 indicó: “(...) Los conceptos de 'derechos adquiridos' y 'situaciones jurídicas consolidadas' aparecen estrechamente relacionadas en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en lo que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la 'situación jurídica consolidada' representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante es cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que —por virtud de mandato legal o una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo 'si..., entonces...M, vale decir si se ha dado el hecho condicionante, entonces la 'situación jurídica consolidada' implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas), el ordenamiento protege tornándola intangible — la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y certeza jurídica(...)”. Aunado a lo anterior, la reforma resulta lesiva a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, el cual indica: “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”. Sobre este artículo, la Sala, entre otras, en sentencias 03551-14 y 01214-15 y ha señalado que el derecho jubilatorio, si bien puede sufrir cambios en cuanto a la normativa de cada régimen, lo cierto es que no es posible que tal derecho sea limitado, condicionado o suprimido irracionalmente. En el caso concreto, al no contemplarse un transitorio en la reforma aprobada por la Junta Directiva de la CCSS, se está limitando el derecho de acceso a la pensión de los cotizantes al régimen del IVM. En sentido de lo anterior, es relevante la posición de la Procuraduría General de la República, ente que, en opinión jurídica OJ-104-2017, señaló, en lo que interesa, lo siguiente: “El artículo 34 de la Constitución Política establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas. En el caso de la pensión o jubilación, el derecho a disfrutarla se adquiere cuando se cumplen todos los requisitos previstos en la normativa que rige la materia, requisitos dentro de los que se encuentran la edad, los años de servicio, etc. Antes de que se cumplan esos requisitos lo que existe es una simple expectativa de derecho, que no es asimilable, siquiera, a una situación jurídica consolidada”. A pesar de lo anterior, la Sala Constitucional ha validado que para proteger al eventual beneficiario de un determinado régimen especial de jubilación o pensión de cambios repentinos que puedan agravar los requisitos para obtener el reconocimiento de la prestación si el legislador así lo estima conveniente y decide regularlo por derecho transitorio es suficiente el plazo de al menos 18 meses para que la modificación de las condiciones específicas no afecten al administrado que cumpla los requisitos dentro de ese lapso. Al respecto, la Sala Constitucional, mediante su sentencia n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, refiriéndose al entonces proyecto de ley de creación del Régimen General de Pensiones con Cargo del Presupuesto Nacional, dispuso -entre otras cosas- que: "-en sus artículos transitorios- reconoce la conservación de la situación jubilatoria de los servidores que hubieran cumplido los requisitos para gozar del beneficio, y además lo extiende a los que pertenezcan o hayan pertenecido a los regímenes excluidos para adquirirlo, en un lapso de dieciocho meses, el cual parece razonablemente suficiente para garantizar cualesquiera eventuales derechos de buena fe”. Con ello, la Sala consideró que no sólo se garantizaba el derecho de las personas que, al entrar en vigencia la ley, tuvieran cumplidos los requisitos para jubilarse o pensionarse al amparo de la legislación que se pretendía modificar, sino que lo extendió a los que se ubicaran en una edad cercana que les permitiría hacerlo (18 meses posteriores a la reforma), ello siempre y cuando se hubiesen cumplido los supuestos de hecho que dichas normas establecían, a pesar de su derogatoria. (Véase también la sentencia n.° 5476-93 de 18:03 horas del 27 de octubre de 1993 de esa misma Sala) (…)”. Alega el accionante que, de los criterios parcialmente transcritos, se tiene que la propia Sala Constitucional ha establecido la necesidad de aplicar transitorios a la aplicación de cualquier reforma en la que se encuentren derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, como es en el caso concreto, es necesario diluir los efectos de reforma en el tiempo, a efectos de no dañar las situaciones a las cuales tienen derecho las personas, en este caso, de acceder a su derecho jubilatorio. No obstante, en la reforma al régimen de pensiones del IVM, acuerdo n.° 12 de la sesión n.° 9198 de 12 de agosto de 2021 de la Junta Directiva de la CCSS, no se estableció transitorio alguno y se pretende que, a partir de la entrada en vigor de la reforma, a partir del 11 de enero de 2024, todas las personas, sin excepción alguna, se vean afectas por la misma, lesionando derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. Además, contrariando principios de proporcionalidad y razonabilidad. Aunado a lo anterior, reclama el accionante que la reforma planteada por la Junta Directiva de la CCSS carece de una base científica y técnica sólida, siendo que solo se parte de un estudio actuarial de 2017 y de una consulta de una propuesta unilateral de la CCSS, en la cual no participaron los diversos sectores involucrados. Así, se tiene que es necesario cuestionar las formas en que se dio la reforma, así como algunas cuestiones sustanciales, como la falta de un transitorio que permita su implementación de una forma gradual. Contrario a ello, tal como se señaló, se aplica una reforma que entra a regir de forma tajante sin considerar extremos necesarios para no volver nugatorio el derecho jubilatorio. Indica que, tal como lo ha señalado la OIT a partir de sus convenios 102 (norma mínima) y 128 (prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia), los regímenes de pensiones son un instrumento implementado para garantizar la seguridad socioeconómica de los adultos mayores y con ello evitar que esta población caiga en situaciones de pobreza, desigualdad y exclusión. Ha señalado la propia OIT que los regímenes de pensiones de la seguridad social son el medio para garantizar los niveles prestacionales adecuadas para la población que llega al final de su vida laboral, lo cual está dado por diversos factores, entre estos, edad, cantidad de cuotas y años de servicios. Esto porque en los sistemas de pensiones, los individuos perciben un ingreso regular cuando han alcanzado la edad de jubilación y ya no están percibiendo un ingreso estable, Señala la propia OIT que los sistemas de pensiones difieren de un país a otro, pero por lo general se componen de regímenes para diferentes categorías de personas, desde las pensiones sociales básicas para las personas de bajos ingresos hasta el ahorro voluntario complementario para las personas de mayores ingresos. Así las cosas, se colige que cada país tiene un modelo / ingeniería en materia de pensiones, siendo que en el caso que nos ocupa, el modelo está dado por el sistema del IVM. En el caso concreto, se evidencia una deficiencia en la ingeniería y administración del régimen, pero no puede la Administración, en este caso la CCSS, imponer a los administrados las cargas de su insuficiencia e ineficacia administrativa. Tal como se indicó, existen deficiencias estatales, tales como: -El Estado tiene una deuda con el régimen del IVM por un monto cercano a los ₡600.000.000.000,00 y para el presupuesto de 2024 se refleja un faltante presupuestario de ₡71.630.000.000. -En cuanto a la distribución de ingresos del fondo de conformidad con la Ley Constitutiva de la CCSS y de lo dicho por el numeral 73 de la Constitución Política, la institución debe trasladar al fondo de pensiones un porcentaje del 19,16%, monto de deriva de la suma que recauda la CCSS para el seguro, el cual es de menos el 7% del aporte de los trabajadores. No obstante, solamente se traslada un monto de 11,16%, creando un hueco del 8%. -Además, existe una mala gestión administrativa en cuanto a la recaudación, tal como en el cuadro adjunto: Condición de aseguramientoAño 2020Año 2020 %Año 2021Año 2021 %Seguro Social (asalariados y convenios, Ley 17)2.444.16347,8%2.436.81647,2%Cuenta propia (Independientes y voluntarios, Ley 7983)740.55614,5%722.14514,0%Pensionados (Ley 5905)604.97011,8%616,40711,9%Estado (Otras leyes especiales y estudiantes)902.57717,7%918.17417,8%No asegurados (Art. 21 constitucional)419.1398,2%469.8719,1%Población total5.111.405100,0%5.163.413100,0% Estima que queda demostrada la deficiencia de la CCSS en el manejo de la seguridad social, siendo que, tal como se señaló, si la institución logra regular lo correspondiente a los aportes de asegurados por cuenta propia como aquellos no asegurados, podría mejorar la recaudación de aportes por encima de un 20%. A esto sumado a que el Estado asuma el real pago de sus cargas, el panorama del régimen sería más robusto y con ello no trasladar a los administrados las deficiencias del régimen, imposibilitándose el retiro anticipado, mediante una reforma que no conlleva un transitorio, lesionando los derechos fundamentales de todos los cotizantes. Debe puntualizarse que existen otros regímenes de pensiones que contemplan un transitorio cuando se ha dado una reforma, tal como el del Poder Judicial (actualmente en discusión sobre su constitucionalidad) y del Magisterio Nacional. De tal forma, el no contemplar tal posibilidad en la reforma acá discutida, se lesionan el principio de igualdad, contemplado en el numera 33 de la Constitución Política, del cual se deriva que se exige que no se hagan diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica (en este caso buscando un transitorio en la aplicación de la reforma del régimen de pensiones) o en condiciones idénticas (ver en ese sentido, entre otras, sentencia de la Placa2100). La forma, tal como se planteó, se aprobó y entrará en vigor, resulta contrario a las situaciones y principios señalados, así como contrario a: Principios de certeza, razonabilidad, proporcionalidad y seguridad jurídica, Principios de buena fe y confianza legítima. Principio de no confiscatoriedad. Principio de igualdad. Principio de publicidad. Principio de intangibilidad patrimonial. Lo dispuesto por la OIT en los convenios 102, 118, 128 y 157. Artículo 16 de la Declaración Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-. Artículos 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 y concordantes de la Constitución Política de Costa Rica. Por lo expuesto, la reforma aprobada por la Junta Directiva de la CCSS y que entrará a regir en enero de 2024, del Régimen de Pensiones del IVM presenta una omisión que la vuelve inconstitucional, tal como que no se indicó un transitorio que permitiera una implementación gradual de la misma. Los aspectos que deben tomarse en consideración al analizar si se da o -no el supuesto de omisión inconstitucional, entre otros, son si la omisión toma ineficaz la norma o algún derecho fundamental. Con base en lo anterior, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad por omisión de la reforma acá impugnada. 2.- El accionante dice que fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que, en su criterio, ostenta legitimación directa, mediante la figura de intereses difusos de sus representados, así como de todas aquellas personas que pertenecen al régimen del IVM y que se ven afectadas por la omisión que impugna en esta vía. Así, indica que sus representados laboran para la CCSS, con las siguientes condiciones particulares: “[Nombre62 004], Total de Cotizaciones Mensuales: 391, [Nombre 024] Total de Cotizaciones Mensuales: 381, [Nombre 009] Total de Cotizaciones Mensuales: 341, Nombre14523 Total de Cotizaciones Mensuales: 466, [Nombre 014], Total de Cotizaciones Mensuales: 441, [Nombre 018] Total de Cotizaciones Mensuales: 418, [Nombre 024] Total de Cotizaciones Mensuales: 382, [Nombre 011], Total de Cotizaciones Mensuales: 412, [Nombre 016], Total de Cotizaciones Mensuales: 425, [Nombre62 019], Total de Cotizaciones Mensuales: 361, [Nombre62 025], Total de Cotizaciones Mensuales: 464, [Nombre62 021] Total de Cotizaciones Mensuales: 430, Nombre14524 Total de Cotizaciones Mensuales: 451, [Nombre62 022] Total de Cotizaciones Mensuales: 416, [Nombre 010] Total de Cotizaciones Mensuales: 377, [Nombre62 023] Total de Cotizaciones Mensuales: 409, [Nombre62 003] Total de Cotizaciones Mensuales: 441, [Nombre62 027] Total de Cotizaciones Mensuales: 376”. 3.- Por escrito recibido mediante Gestión en Línea a las 23:33 horas del 30 de noviembre de 2023, Nombre14525 , cédula de identidad n.° CED11567, interpone solicitud de coadyuvancia activa, en su condición de afectado por la entrada en vigencia del Nuevo Reglamento en su Modificación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a partir del 12 de enero de 2024. Asimismo, solicita que se dicte medida cautelar inmediata para que se suspenda la aplicación del reglamento impugnado en sus artículos 5, 23, 24, IX de la reforma del año 2002, aprobada en la sesión 7699 del 24 de octubre de 2002. 4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso, desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada. Redacta el Magistrado Cruz Castro; y, CONSIDERANDO: I.- SOBRE LA COADYUVANCIA. Respecto a la gestión de coadyuvancia activa interpuesta por Nombre14525 , cédula de identidad n.° 1-576-298, el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece, al efecto, que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, para coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. Dado que la coadyuvancia supone una intervención procesal accesoria y su suerte sigue a la de la intervención principal, por los motivos que se detallan infra en cuanto a la inadmisibilidad de la acción, debe denegarse la coadyuvancia formulada. II.- REQUISITOS Y FORMALIDADES DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan pronunciarse sobre el fondo del asunto. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad y se regulan situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo– o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía, sea, en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final–, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base–, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala, mediante Sentencia n° 04190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, señaló lo siguiente: “(…) En primer término, se trata de un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber: el escrito de interposición debe estar autenticado y contener una determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidos (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Debe, además, acreditarse las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), procederse al pago del timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica y aportarse certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en el asunto base (artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). III.- SOBRE EL TRÁMITE. Esta acción carece de varios requisitos formales de admisibilidad, toda vez que el accionante no aportó el recibo del pago del timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, por la suma de doscientos setenta y cinco colones, correspondientes a la autenticación del escrito inicial, ni, tampoco aportó el poder especial judicial que lo legitima para actuar en Nombre62 de quienes dice representar.

No obstante, por economía procesal, se omite la prevención prevista en el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que la acción resulta inadmisible por los motivos que se analizarán a continuación. IV.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DERIVADA DE LA DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS. El accionante fundamenta su legitimación en la defensa de intereses difusos; no obstante, esta Sala, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar la defensa de intereses difusos para admitir la acción. Así, en el voto n° 2021-002185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021 este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente: “(…) II.- Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que: "Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional.

Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas.

En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-.

Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes. (…) En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción.

Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento. De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística.

Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución. Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción” (el subrayado no corresponde al original).

En similar sentido, en la sentencia n° 2021-011994 de las 16:30 horas del 26 de mayo de 2021 esta Sala dispuso que: “(…) Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo (…)”.

V. INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN DIRECTA

En el caso concreto, el accionante pretende que esta Sala declare la inconstitucionalidad por omisión de la reforma a los artículos 5, 23 y 24, y la derogatoria de los transitorios XII, XIII, XIV y XV del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte; publicada en La Gaceta n.° 5 del martes 11 de enero de 2022, toda vez que, en su criterio, no se estableció transitorio alguno que permitiera la gradualidad en la aplicación de tal reforma. Alega que, a partir de la entrada en vigor de la reforma, el 11 de enero de 2024, todas las personas, sin excepción alguna, se verán afectadas por esta. Estima que lo anterior es lesivo de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, los principios de certeza, razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, no confiscatoriedad, igualdad, publicidad e intangibilidad patrimonial. Así como contrario a lo dispuesto por la OIT en los convenios 102, 118, 128 y 157; artículo 16 de la Declaración Americana sobre Derechos Humanos, artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, finalmente, los artículos 11, 18, 28, 33, 34, 40, 41, 45, 50, 51, 65, 73, 74, 177, 188, 189 y concordantes de la Constitución Política de Costa Rica.

Ahora bien, el accionante fundamenta su legitimación para interponer esta acción en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues expresamente indica que “(…) se ostenta la legitimidad directa para interponer la presente acción, mediante la figura de intereses difusos de mis representados, así como de todas aquellas personas que se pertenecen al régimen del IVM y que se ven afectas por la omisión que se impugna en esta vía”. No obstante, considera esta Sala que el actor carece de legitimación directa para acudir ante este Tribunal por la vía de acción de inconstitucionalidad, con base en la defensa de un supuesto interés difuso, no solo porque omite precisar cuál es el interés difuso invocado, sino, también, porque la reforma al Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte -que pretende impugnar por supuestamente carecer de un transitorio que gradúe la vigencia de sus disposiciones- es evidente que admite una aplicación individual y directa, a un grupo de personas fácilmente identificables, como lo son las personas aseguradas que cotizan o aportan a este régimen en particular.

En consecuencia, conforme a los antecedentes jurisprudenciales citados en el considerando anterior, no es admisible alegar la defensa de intereses difusos en las circunstancias que plantea el accionante. Por el contrario, se trata de una normativa que puede dar lugar a diferentes reclamos individuales o colectivos a través de grupos formalmente organizados; que puedan servir de base a la acción de inconstitucionalidad y otorgar legitimación para actuar. En este sentido, quienes estimen vulnerados sus derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, el principio de razonabilidad y proporcionalidad u otros principios o derechos fundamentales, en virtud de la aplicación directa del reglamento impugnado, bien pueden reclamar sus derechos -en forma individual o colectiva- en la vía administrativa o judicial correspondiente y así contar con el asunto previo pendiente de resolver que exige el artículo 75, párrafo primero, de la ley que rige a esta jurisdicción.

Sin embargo, la parte accionante no mencionó la existencia de algún caso previo pendiente de resolver en procedimiento para agotar la vía administrativa o ante tribunales de justicia que permita admitir esta acción con base en la legitimación incidental. Por ende, estima esta Sala que el accionante carece de legitimación activa para promover esta acción, por lo que procede rechazar de plano su gestión. VI.- CONCLUSIÓN. En virtud de lo expuesto, la acción resulta inadmisible por falta de legitimación directa. VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia.

De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI. POR TANTO: Se rechaza de plano la acción, así como la coadyuvancia de Nombre14525 .

Nombre9290 . Presidente a.i Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G. Ingrid Hess H. Nombre6376 B. Aracelly Pacheco S. Alexandra Alvarado P.