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Res. 28275-2023 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/11/2023
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because the increase to 1,568 daily visitors was supported by a new technical study contemplated by the earlier judgment and was not an arbitrary decision.La Sala declaró sin lugar el amparo porque el aumento a 1568 visitantes diarios se apoyó en un nuevo estudio técnico autorizado por el fallo anterior y no fue una decisión arbitraria.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied an amparo challenging the increase in the daily visitor limit at Manuel Antonio National Park from 1,120 to 1,568 people. It clarified that judgment 2023011233 did not permanently and immutably cap admission at 1,120 visitors; rather, it ordered temporary use of the capacity calculated in December 2022 unless a new technical study established a different figure. The earlier judgment’s decisive rationale was to prevent the Administration from setting attendance arbitrarily—as it had when allowing 3,000 entries without technical justification—and to require visitor limits to rest on appropriate scientific tools. In this case, the Intervention Commission reapplied the Technical Tool for Managing Visitor Flows and considered improvements to infrastructure, equipment, services, and staffing. Because that analysis concluded that current park conditions could support up to 1,568 visitors per day, the Chamber found that the increase was technically justified rather than an arbitrary administrative decision and therefore did not establish a violation of the constitutional right to a healthy environment.La Sala Constitucional rechazó el recurso de amparo que cuestionaba el aumento del aforo diario del Parque Nacional Manuel Antonio de 1120 a 1568 visitantes. Aclaró que la sentencia 2023011233 no fijó un límite definitivo e inamovible de 1120 personas, sino que ordenó aplicar temporalmente la capacidad determinada en diciembre de 2022 mientras un nuevo estudio técnico no estableciera otra cifra. La razón decisoria de aquel fallo fue impedir que la Administración definiera arbitrariamente la visitación, como había ocurrido al autorizar 3000 ingresos sin respaldo técnico, y exigir que el aforo se sustentara en herramientas científicas adecuadas. En el caso examinado, la Comisión Interventora utilizó nuevamente la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación y consideró mejoras de infraestructura, equipo, servicios y recursos humanos. Como ese análisis concluyó que las condiciones actuales permitían recibir hasta 1568 personas diariamente, la Sala estimó que el aumento tenía justificación técnica y no lesionaba el derecho constitucional a un ambiente sano.
Key excerptExtracto clave
It must now be noted that, contrary to the claimant’s interpretation, what the Chamber ordered in judgment no. 2023011233 of 2:12 p.m. on May 12, 2023, was not that admission to Manuel Antonio National Park must be permanently and immutably limited to only 1,120 people per day. Rather, that decision stated: “In conclusion, the Chamber’s examination shows that the respondent authorities increased permitted visitation at the PNMA without applying the corresponding technical tools, even though the park’s installed capacity was shown to be insufficient to guarantee a balance between nature conservation and visitors’ enjoyment. In light of the foregoing, the appeal is granted. Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1,120 visitors per day, daily visitation is ordered reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” In other words, the ratio decidendi in that matter was that visitor flow at Manuel Antonio National Park cannot be arbitrary—as occurred when entry by 3,000 people was allowed without any justification—but must instead be established on the basis of the corresponding technical tools; when that judgment was issued, the applicable flow model supported a capacity of 1,120 visitors per day. In this regard, the cited judgment clarified that the order to reduce capacity was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the matter under review, the increase challenged by the claimant to 1,568 visitors per day resulted precisely from a new technical study—namely, application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Manuel Antonio National Park Protected Wildlife Area—which determined that this capacity was viable, and not from an arbitrary decision by the respondents.Ahora bien, es necesario advertir que, contrario a la interpretación del accionante, lo dispuesto por la Sala en la sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023 no es que de forma definitiva e inamovible se debía permitir únicamente el ingreso de 1120 personas diarias al Parque Nacional Manuel Antonio, sino que lo indicado en el referido pronunciamiento fue: “En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”. Es decir, la ratio decidendi en ese asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas y, al momento del dictado del referido pronunciamiento, el modelo de flujo aplicado lo que permitía era una carga de 1120 visitantes diarios. En este sentido, nótese que en la supracitada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.
Pull quotesCitas destacadas
"El manejo de visitantes en un área protegida debe ser rigurosamente planificado para alcanzar los objetivos de conservación por los cuales fue creada y, a la vez, lograr que los visitantes tengan una experiencia de calidad."
"Visitor management in a protected area must be rigorously planned to achieve the conservation objectives for which it was created while also ensuring that visitors have a quality experience."
Informe de las autoridades recurridas
"El manejo de visitantes en un área protegida debe ser rigurosamente planificado para alcanzar los objetivos de conservación por los cuales fue creada y, a la vez, lograr que los visitantes tengan una experiencia de calidad."
Informe de las autoridades recurridas
"Se puede definir la capacidad de carga ambiental como la capacidad que posee un ecosistema para mantener organismos mientras mantiene su productividad, adaptabilidad y capacidad de regeneración. Representa el límite de la actividad humana: si éste es excedido, el recurso se deteriorará."
"Environmental carrying capacity may be defined as an ecosystem’s ability to sustain organisms while maintaining its productivity, adaptability, and regenerative capacity. It represents the limit of human activity: if that limit is exceeded, the resource will deteriorate."
Informe de las autoridades recurridas
"Se puede definir la capacidad de carga ambiental como la capacidad que posee un ecosistema para mantener organismos mientras mantiene su productividad, adaptabilidad y capacidad de regeneración. Representa el límite de la actividad humana: si éste es excedido, el recurso se deteriorará."
Informe de las autoridades recurridas
"De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal."
"Accordingly, under the terms in which the amparo was presented, no situation warranting this Court’s intervention has been established."
Considerando IV
"De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal."
Considerando IV
"Se declara sin lugar el recurso. Notifíquese."
"The amparo is denied. Let notice be given."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso. Notifíquese."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review *CED23927* Decision No. 2023028275 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty-five a.m. on tres de noviembre de dos mil veintitres.
Constitutional protection action (recurso de amparo) processed under case file no. 23-018389- 0007-CO, filed by [Nombre62 001], identity card number [Valor CED63], against the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Findings:
That methodology was officially adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), SINAC’s highest administrative body, on 23 de junio del 2014, through Agreement N°12 of Ordinary Session N°06-2014, at which the application of the “Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas (Herramienta para el Manejo de los Flujos de Visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC)” was considered and approved for managing visitor flows (flujos de visitación) in SINAC protected wildlife areas (Áreas Silvestres Protegidas), while the Executive Director was instructed to formally adopt that tool. At Parque Nacional Manuel Antonio, use of that procedure began in 2016 with the assistance of key stakeholders, when the first fieldwork was conducted on beaches and trails in the National Park’s tourist visitation sector to identify the indicators to be monitored and establish the baseline for applying the tool.
Subsequently, based on the results of the fieldwork, the baseline parameters for determining the Park’s visitor capacity (capacidad de visitación) were established, and this procedure remains in use today. SIXTH: Through the application of the Tool for Managing Visitor Flows in Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), the increase in visitation, and the methodology established by the Tool for Managing Visitor Flows, the corresponding technical procedure was carried out (using the 18 indicators), and, based on the results of the fieldwork and the application of the relative weights or specific weightings assigned to each element, the visitation level that PNMA can accommodate at a particular time was determined. In this case, through the specific study conducted in July, it was found that PNMA had suitable conditions for accommodating tourism and could support 1568 visitors without jeopardizing the protection and conservation of the ecosystem.
The methodology and technical details of the tool may be consulted in the SINAC publication: “SINAC. 2015. Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Dirección3448.”, which may be accessed at the following electronic address: https://www.sinac.go.cr/ES/transprncia/Programa%20de%20Turismo%20So stenible/Herramienta%20Manejo%20Flujos%20de%20Visitacion%20en%20 ASP%20SINAC%202015.pdf The 18 indicators applied to determine visitor capacity at PNMA are as follows: 1. Harm to flora caused by visitors. 2. Disturbance of fauna. 3. Accumulation of water on trails. 4. Emergence of unauthorized trails (senderos espontáneos). 5. Damage to the trail bed, including exposed roots, rocks, and other features. 6. Trail expansion or widening. 7. Negative visual impact caused by the presence of solid waste. 8. Availability of drinking water for visitors. 9.
Human resources for managing visitor flows. 10. Infrastructure available for tourist use. 11. Equipment available for serving tourists. 12. Visitors’ perception of overcrowding. 13. Level of satisfaction with the visitor experience. 14. Visitors’ perception of the condition and operation of tourist infrastructure. 15. Visitors’ perception of the guiding service received. 16. Frequency of offenses against visitors. 17. Frequency of accidents involving visitors within the Park. 18. Vandalism of tourist infrastructure open for use. Based on individual studies conducted for each of the aforementioned indicators—a process involving all PNMA personnel, guides, and other local stakeholders—a value was determined for each indicator. Taken together and applying the relative weights that had been scientifically and technically established when the visitation calculation tool was developed, these values made it possible to establish a visitor capacity of 1568 tourists per day, a figure that remains the maximum permitted daily admission to date, with no reports of adverse effects on biodiversity.
SEVENTH: Based on the improvement measures that enabled application of the Tool for Managing Visitor Flows, it was determined that an increase in the number of visitors was technically feasible. Some of the measures directly related to those indicators are detailed below. They had a positive impact and made it possible to increase visitation from 1120 to 1568 visitors per day, an increase that to date has generated no report of any incident or harm to wild animals. There are no reports demonstrating any disturbance, habitat encroachment, or accidental death caused by tourist visitation to the Park. The improvement measures that were carried out and that positively influenced the indicator values used to increase PNMA’s visitor capacity include the following (photographs showing the work appear at the end of this document): a- Unauthorized trails were eliminated, and two passageways were opened between Sendero Paralelo Perezoso and Sendero Vehicular. b- Branches and logs were moved from the beach sector to obstruct passage along the existing unauthorized trails, and two passageways were reopened by constructing steps and surfacing the passage area with quarter-inch gravel to facilitate tourist transit. c- The entrance area to Sendero Catarata was expanded by constructing a wooden frame and filling the access route with quarter-inch gravel. d- The beaches were cleaned: trash was removed and logs and branches were relocated at both Playa Manuel Antonio and playa Espadilla Sur. e- The Bandera Azul was raised, and areas with exposed roots along Sendero Paralelo at Playa Espadilla Sur were filled. f- Holes were filled and puddle-prone areas were eliminated on the vehicular trail using gravel fill (two twelve-cubic-meter dump-truck loads were used), supplied by outside contributors.
A backhoe was also used to spread the material and improve the road’s formation. g- Several trails were demarcated by a group of volunteers using discarded fishing line and the existing posts, an important measure for keeping visitors within trail areas. h- Basic maintenance and repairs were performed on Sendero Catarata, including repairs to the steps and railings in the wooden section. The trail surfaces were improved, and periodic use of blowers was introduced to provide better maintenance. i- Railings and the transit area of Sendero Paralelo Perezoso were repaired. j- Steps on the trail and at the Punta Serrucho lookout points were repaired. k- Cables and ropes demarcating the parallel trails at Playas Manuel Antonio and Espadilla Sur were repaired and installed to prevent trail widening. l- Trash-collection routes were improved and standardized. m- Drainage channels along the Puerto Escondido trail were cleaned. n- Sendero Vehicular was repaired with the assistance of a backhoe from Municipalidad de Quepos, for which local companies donated 5 loads of gravel fill. o- A working group was established to collect trash carried onto the beaches by the tide: rounds are conducted daily at Playas Manuel Antonio and Espadilla Sur. p- An attempt was made to manage the Manzanillo trees: some branches of this species were cut at playa Espadilla Sur, near the restroom facilities.
However, it was determined that the required management was not possible because of the abundance of trees and their high toxicity to people. This situation negatively affected the visitation level. q- Basic emergency-response equipment was improved: there are 2 first-aid kits stocked with basic medications and 4 rigid boards equipped for transporting patients, located at the Office, Registration and Entrance Booth, and Park Rangers’ House. r- The walkways in the Playa Espadilla Sur sector were repaired. EIGHTH: Furthermore, it should be added that, following the improvements described above—which provided the technical basis for increasing the number of visitors in July—additional improvements have continued to be made to enhance the visitor experience and eventually reapply the Tool for Managing Visitor Flows in order to increase PNMA’s current visitor capacity. One such measure is the maintenance of the Punta Catedral trail, PNMA’s longest and most important trail, which is currently closed to visitors but is the subject of a bidding process intended to restore it so that it may reopen soon.
Regarding the socioeconomic impact. It bears mentioning that efforts to restore tourist visitation levels while ensuring the proper conservation of ecosystems are especially important to the community of Quepos and the country as a whole, because a range of tourism-related activities takes place around national parks and these activities are only now resuming their efforts following the pandemic’s highly adverse effects on the sector. Preventing the recovery of tourist visitation levels, with appropriate controls to protect and conserve biodiversity, would be counterproductive. The effects on employment and the reduction in economic opportunities in the area resulting from the decline in tourist visitation in recent years, which is clearly associated with PNMA, must be reversed in the short term, because the consequences of increased poverty will undeniably translate into an increase in criminal acts directly affecting PNMA, such as illegal hunting within the Park, timber extraction, the looting of turtle nests, and the removal of flora and fauna species for sale.
Increased poverty in the areas surrounding national parks—and, in this case, PNMA—is the worst enemy of protected wildlife areas. It is therefore necessary to responsibly continue creating options that will allow tourist visitation levels to recover, based on the Tool for Managing Visitor Flows and while always complying with the measures necessary to preserve biodiversity. This is the situation described in the preceding paragraphs: such work has been undertaken at Parque Nacional Manuel Antonio and has resulted, following the application of an appropriate technical instrument specifically designed for that purpose, in authorization of an increase in PNMA tourist visitation from 1120 to 1568 visitors per day. NINTH: Accordingly, the order issued by the Sala Constitucional to apply a maximum visitation level of 1120 persons under the flow model applied in diciembre del 2022 was duly complied with.
Consistent with the reasoning applied by the Tribunal Constitucional, the increase in PNMA’s visitor capacity from 1120 to 1568 visitors per day implemented by the Comisión Interventora Administrativa was indeed based on the results obtained through application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Parque Nacional Manuel Antonio Protected Wildlife Area (Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio), as stated in report SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063- 2023—a copy of which is attached—an instrument created specifically to guarantee a balance between the conservation of nature and visitors’ enjoyment of it.
The foregoing also makes clear that, when visitation to PNMA was increased through resolution R-CIPNMA, at eight hours on July 14, 2023, the order of the Tribunal Constitucional was not violated, nor was the right to a healthy and ecologically balanced environment impaired. Furthermore, no incident involving or harm to wild animals has been reported. There are no reports demonstrating any disturbance, habitat intrusion, or accidental death of wild animals as a result of the increase in tourist visitation to PNMA to 448 persons. TENTH: That, through Executive Decree N°44045, published by the Poder Ejecutivo in the Diario La Gaceta of May 30, 2023, Supplement No.99, the need to establish an Oversight Commission (Comisión Interventora) for Parque Nacional Manuel Antonio was established; the relevant portions thereof provide: ( ) X.—That various public and private entities and organizations, users, and legislators have expressed, through the media and before the Ministerio de Ambiente y Energía, their concern and ongoing reports and complaints regarding the weak internal organization of Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), including deficiencies in service delivery and public assistance; the quality of infrastructure, such as restrooms, trash receptacles, and broken bridges and railings; maintenance; long entry lines; visitation control; difficulty purchasing admission tickets through the platform; the effects of health orders; and staff shortages, which have caused a serious decline in service quality, impairment of institutional credibility, criticism for inaction, dissatisfaction among local residents and authorities, and a lack of diligence in administrative management and services, to the detriment of users and the estimated 400 thousand tourists who visit the site each year.
XI.—That, in view of the reported inconsistencies and shortcomings in administrative management, the Ministerio de Ambiente y Energía considers it necessary and urgent to establish an administrative intervention (intervención administrativa) to review and evaluate the management activities and processes carried out within Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), through a direct and effective approach, in order to identify and remedy any situation or activity so as to bring the operation and services of the national park up to an acceptable standard. XII.—That, in fulfillment of the legal obligations of the Poder Ejecutivo, and given that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) is facing a serious organizational, operational-administrative, and management crisis, the State requires immediate intervention to permit an effective and timely restructuring and reorientation of this national park, so that it strictly fulfills the fundamental purpose for which it was created.
XIII.—That, given the complexity of the subject matter, by virtue of the legal obligations of the Poder Ejecutivo, and for reasons of public interest, it is appropriate to establish a Commission to conduct an administrative intervention of Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), so that it may, as soon as possible, have an appropriate structure and a high level of technical and professional expertise, and so that the rational use of resources and efficient operations consistent with its powers may be guaranteed. XIV.—That, in accordance with the Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Executive Decree N° 37045-MPMEIC, as amended, it was determined that this proposal neither establishes nor modifies formalities, requirements, or procedures with which regulated persons must comply, and therefore the prior-review process was not undertaken.
Por tanto, THEY DECREE: “ADMINISTRATIVE INTERVENTION OF PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO AND DECLARATION THAT THE ADMINISTRATIVE INTERVENTION OF PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO IS IN THE PUBLIC INTEREST” Article 1—Administrative Intervention of Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA). Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) is hereby placed under intervention for reasons of public interest, so that it may ultimately operate, maintain, expand, and modernize its services, infrastructure, oversight, and surveillance and may, as soon as possible, have efficient administrative management, an appropriate administrative structure, and a high level of technical and professional expertise that integrates State efforts to ensure maximum efficiency, in compliance with the law and environmental policies, and to ensure the rational use of natural resources and public funds, efficiently and consistently with its legal powers.
Article 2—Oversight Commission. For purposes of carrying out the administrative intervention of Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA), an Administrative Oversight Commission (Comisión Interventora Administrativa) is hereby established. Its members shall be appointed by the Ministro de Ambiente y Energía and may include officials from other public institutions with knowledge of the subject matter; to that end, the Minister shall submit a request to the corresponding head of the institution so that the appointment may be made. Article 3—Powers of the Administrative Oversight Commission. The Administrative Oversight Commission shall possess all powers vested in the Director Regional del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC) and the Administrador General del Parque Nacional, specifically with regard to its functioning, development, and operation. It shall therefore exercise all financial, administrative, contracting, operational, and activity-management powers conferred by the legal system upon the aforementioned national park, without extending to the exclusive powers of the Junta Directiva del Parque Nacional, pursuant to Ley 5100.
Once constituted, the Administrative Oversight Commission may recommend to the Minister such administrative, operational, human-resources, and financial measures as it deems appropriate for proper performance.” ELEVENTH: In view of all the foregoing, it may be determined that there has been no failure to comply with the rulings of the Sala Constitucional, nor any violation of Article 50 of our Constitution (Carta Magna), since the actions taken were undertaken under and in strict compliance with the applicable legislation governing the subject matter, without violating any constitutional provision whatsoever. PRAYER FOR RELIEF (PETITORIA): For the factual and legal reasons stated, we request that this Honorable Sala deem the ordered requirement fulfilled and deny in its entirety the constitutional remedy (recurso de amparo) filed by the petitioner against the actions of this Ministerio, since those actions were taken in observance of the criteria and principles endorsed by the Sala Constitucional.”
Justice Cruz Castro writes the opinion; and,
Considering:
The petitioner states that the Chamber issued judgments 2023011233 and 2023016088, which established the permitted daily admission to Parque Nacional Manuel Antonio at 1200 persons. He clarifies that this was done to protect the natural resources in that area. He complains that, contrary to the Chamber’s order, on 14 de julio de 2023 the Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio issued resolution no. R-CI PNMA, authorizing the admission of a maximum of 1568 visitors to the park. He requests the Chamber’s intervention.
The following facts are deemed duly proven and relevant to the decision in this matter:
As a result of the foregoing, daily visitation may be increased to one thousand five hundred sixty-eight (1 568). Nevertheless, six officials must work daily to properly attend to and manage visitor flows in the Manuel Antonio sector of the PNMA; that is, the tool was applied based on a projected management capacity (capacidad de manejo) of 0,64, obtained as a result of improvements in infrastructure and equipment, together with human resources. Other infrastructure improvements identified in the ‘Monitoring Progress of Improvements for Visitor Management and Services in the Manuel Antonio Sector’ sheet remained pending as of 13 de julio 2023. To achieve a greater increase in carrying capacity that could help mitigate the problems of the tourism sector associated with Parque Nacional Manuel Antonio, it is recommended that, once the pending infrastructure improvements have been completed and the required human resources provided, among other measures, the tool be applied again.” (See documentary evidence).
Judgment no. 2023011233, issued at 14:12 on 12 de mayo de 2023, addressed the visitor-capacity limit (aforo) at Parque Nacional Manuel Antonio and held:
“II.- Subject matter of the appeal. The appellant states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3000 persons daily. He alleges that this number of visitors harms the park’s ecosystem and sustainability. He notes that no scientific studies support this tourism load, since the most recent study dates from 2010 and supported a maximum daily visitation level of only 600 persons. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is being violated. (…)
IV.Regarding judicial precedents (precedentes jurisprudenciales). The case law of this Court shows that the issue of visitation at the PNMA has already been raised before this jurisdiction. In that regard, the Chamber had stated:
‘VIII.- Regarding the number of park visitors. The petitioner complains that the number of visitors entering the park exceeds the number permitted by the applicable regulations. The Chamber emphasizes that it is not its role to verify the number of visitors to a national park, because this is a matter of mere legality (mera legalidad). Nor does the appellant’s allegation appear to be correct. According to the reports submitted under oath, the number of visitors inside the park does not exceed the prescribed limit, because access is suspended once the maximum number of visitors has been reached and resumes only as tourists leave the park, thereby complying with the prescribed maximum. Consequently, the claim is denied.’ (Judgment no. 2015012955 issued at 9:20 on 21 de agosto de 2015).
This decision was reiterated in judgment no. 2019008005 issued at 10:15 on 7 de mayo de 2019:
‘III.- REGARDING THE NUMBER OF PERSONS ENTERING THE PARK. With respect to this issue, it is not the responsibility of this Chamber to verify, in accordance with the applicable subconstitutional regulations (normativa infraconstitucional), the number of visitors who may enter a national park, because this is a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria) that must be litigated through ordinary legal channels (vías de legalidad ordinaria) (see, to similar effect, judgment no. 2015012955). Consequently, the appeal is summarily dismissed with respect to this issue.’ In the case at hand (sub lite), it must be understood that both decisions were issued on the basis of the regulations governing admission to the PNMA at that time, which provided:
‘Article 3º—The maximum permissible number of visitors who may remain in the park per day shall be six hundred (600) persons from Tuesday through Friday.
On Saturdays and Sundays, the maximum permissible number per day shall be eight hundred (800) persons.
Once the maximum number specified in the preceding paragraphs has been reached, the Area Administration shall manage visitor flows without exceeding the number of persons authorized to remain there and may authorize the admission of new visitors in a number equal to the number of persons completing their visit to the Protected Wild Area.’ (Executive decree 22482-MIRENEM).
On the basis of that provision, the Chamber held that it was not its responsibility to review the number of visitors attending the PNMA each day, because the disagreement could be resolved through ordinary legal channels.
However, that provision was subsequently amended by executive decree no. 42496 of 16 de julio de 2020, as follows:
‘Article 3: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (high intervention): Based on the results obtained from applying the technical tools established by SINAC, the Dirección Regional del ACOPAC shall determine, by administrative resolution (resolución administrativa), whether to increase, decrease, or regulate visitation at the various authorized sites.’ As may be seen from the quoted provision, the number of visitors is subject to the application of technical tools, a circumstance that is crucial to resolving the case at hand in view of the precautionary principle in environmental matters (principio preventivo en materia ambiental) and the principle requiring environmental protection to be based on objective evidence (principio de objetivación de la tutela del ambiente), as will be shown below. This reasoning led the Chamber to decide the merits of the matter under consideration (sub examine).
With respect to this issue, in judgment no. 2022022070 issued at 9:20 on 23 de setiembre de 2022, this Court stated:
‘Regarding the nature of the grievances alleged in the case at hand, this Court has repeatedly ruled on the right to a healthy and ecologically balanced environment. For example, in judgment no. 2021024807 issued at 9:20 on 5 de noviembre de 2021, this Chamber stated:
“On numerous occasions, the case law of this Chamber (Sala) has emphasized that the right to a healthy and ecologically balanced environment is recognized at both the constitutional and international treaty levels. It has likewise indicated that the effective protection of that right requires resources to be used rationally, in which context the State and the general public must act in accordance with the principles governing environmental matters. In this regard, specialized legal scholarship has stated that the prevention principle (principio preventivo) requires that, when there is certainty regarding possible environmental harm, the harmful activity must be prohibited, restricted, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, the principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts.
The precautionary principle (principio precautorio), on the other hand, provides that where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows from the foregoing that the principle is based on reasonable scientific uncertainty coupled with the threat of serious and irreversible environmental harm. In general terms, a relevant distinction between the prevention principle and the precautionary principle lies in the level of knowledge and certainty concerning the risks posed by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt arising from scientific information or technical studies. Accordingly, the Costa Rican State is required to adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment in accordance with those principles.
This objective obligation does not, however, inevitably entail a subjective right of individuals to demand, through judicial bodies, that a particular measure be taken, but it does entail a right to the adoption of measures suitable for protecting that right when authorities—or natural or legal persons—act with manifest negligence, in accordance with the recognized theory of the horizontal effect of fundamental rights (teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales; Drittwirkung der Menschenrechte), among whose procedural manifestations is the amparo proceeding (amparo) against private-law persons.
It is also important to emphasize that the Inter-American Court of Human Rights, in Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, addressed State obligations concerning the environment in order to safeguard the human rights enshrined in the American Convention on Human Rights.
In that opinion, the Court recognized the interrelationship between environmental protection and the realization of other rights, insofar as environmental degradation affects the effective enjoyment and exercise of human rights. In this regard, it stated:
“47. This Court has recognized the existence of an undeniable relationship between environmental protection and the realization of other human rights, insofar as environmental degradation and the adverse effects of climate change affect the effective enjoyment of human rights. Likewise, the preamble to the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (hereinafter, the ‘Protocol of San Salvador’) emphasizes the close relationship between the observance of economic, social and cultural rights—which include the right to a healthy environment—and that of civil and political rights, and indicates that the different categories of rights constitute an indivisible whole grounded in recognition of the dignity of the human person and therefore require permanent protection and promotion in order to ensure their full realization, and that the violation of some rights can never be justified for the sake of realizing others (…)
49. For its part, the Inter-American Commission has emphasized that several fundamental rights require, as a necessary precondition for their exercise, a minimum level of environmental quality and are profoundly affected by the degradation of natural resources. Similarly, the OAS General Assembly has recognized the close relationship between environmental protection and human rights (supra para. 22) and emphasized that climate change has adverse effects on the enjoyment of human rights. 50. At the European level, the European Court of Human Rights has recognized that severe environmental degradation can affect an individual’s well-being and, consequently, result in violations of individual rights, such as the rights to life, respect for private and family life68, and private property. Similarly, the African Commission on Human and Peoples’ Rights has indicated that the right to a ‘generally satisfactory environment favorable to development’ is closely related to economic and social rights, insofar as the environment affects an individual’s quality of life and security (…) 52.
Furthermore, international law broadly recognizes the interdependent relationship between environmental protection, sustainable development, and human rights. This interrelationship has been affirmed since the Stockholm Declaration on the Human Environment (hereinafter, the ‘Stockholm Declaration’), which established that ‘[e]conomic and social development is essential for ensuring a favorable living and working environment for man and for creating conditions on Earth that are necessary for improving the quality of life,’ affirming the need to balance development with protection of the human environment. Subsequently, in the Rio Declaration on Environment and Development (hereinafter, the ‘Rio Declaration’), the States recognized that ‘[h]uman beings are at the centre of concerns for sustainable development’ and, at the same time, emphasized that ‘[i]n order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process.’ Building on the foregoing, the Johannesburg Declaration on Sustainable Development established the three pillars of sustainable development: economic development, social development, and environmental protection.
Likewise, in the corresponding Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, the States recognized that consideration should be given to the possible relationship between the environment and human rights, including the right to development. 53. Moreover, in adopting the 2030 Agenda for Sustainable Development, the United Nations General Assembly recognized that the realization of human rights for all persons depends on achieving the three dimensions of sustainable development: economic, social, and environmental. Similarly, several instruments within the inter-American system have referred to environmental protection and sustainable development, such as the Inter-American Democratic Charter, which provides that ‘[t]he exercise of democracy promotes the preservation and sound management of the environment’; consequently, ‘[i]t is essential that the states of the Hemisphere implement policies and strategies to protect the environment, including application of various treaties and conventions, to achieve sustainable development for the benefit of future generations’ (…) 55.
As a consequence of the close connection between environmental protection, sustainable development, and human rights (supra paras. 47 to 55), currently (i) multiple human-rights protection systems recognize the right to a healthy environment as a right in itself, particularly the inter-American human-rights system, while there is no doubt that (ii) many other human rights are vulnerable to environmental degradation; all of this entails a series of environmental obligations for States in order to fulfill their obligations to respect and guarantee these rights. Indeed, another consequence of the interdependence and indivisibility of human rights and environmental protection is that, when determining these State obligations, the Court may draw upon the principles, rights, and obligations of international environmental law, which, as part of the international corpus juris, contribute decisively to defining the scope of the obligations arising from the American Convention in this area (supra paras. 43 to 45) (…) 59.
The human right to a healthy environment has been understood as a right with both individual and collective dimensions. In its collective dimension, the right to a healthy environment constitutes a universal interest owed to both present and future generations. The right to a healthy environment also has an individual dimension, insofar as its violation may have direct or indirect repercussions on individuals because of its connection with other rights, such as the rights to health, personal integrity, and life, among others. Environmental degradation can cause irreparable harm to human beings; therefore, a healthy environment is a fundamental right for the existence of humankind.”.
This interrelationship between the environment and the enjoyment of other human rights has also been recognized by the United Nations Human Rights Council, which, in resolution A/HRC/RES/46/7, adopted on 23 de marzo de 2021 at its 46° session, stated:
“Also recognizing that sustainable development and environmental protection, including the protection of ecosystems, contribute to human well-being and the enjoyment of human rights, particularly the rights to life, to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, to an adequate standard of living, to adequate food, to safe drinking water and sanitation, and to housing, as well as cultural rights.”.
More recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on 8 de octubre de 2021, that Council stated:
“(…) Recognizing that sustainable development, in its three dimensions (social, economic and environmental), and environmental protection, including the protection of ecosystems, contribute to and promote human well-being and the enjoyment of human rights, including the enjoyment of the rights to life, to the highest attainable standard of physical and mental health, to an adequate standard of living, to adequate food, to housing, to safe drinking water and sanitation, and to participation in cultural life, for present and future generations (…)
Recognizing also that environmental degradation, climate change, and unsustainable development constitute some of the most pressing and serious threats to the ability of present and future generations to enjoy human rights, including the right to life (…)
Recognizing the importance of a clean, healthy, and sustainable environment as essential to the enjoyment of all human rights (…)
1. Recognizes the right to a clean, healthy, and sustainable environment as a human right that is important for the enjoyment of human rights; 2. Notes that the right to a clean, healthy, and sustainable environment is related to other rights and existing international law (…)”. (Emphasis not in the original).
This reflects the particular importance of the fundamental right (derecho fundamental) to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado), whose defense transcends the protection of this constitutional interest itself, since its preservation is essential to the effective safeguarding of other fundamental human interests (such as life, health, property, and equality); thus, if the former is not protected, the latter cannot be effectively safeguarded.
Furthermore, in the aforementioned opinion, the Inter-American Court of Human Rights recognized the right to a healthy environment as an autonomous right (derecho autónomo), eligible for protection regardless of any risk of harm to individual persons. In this regard, it held:
“62. This Court considers it important to emphasize that the right to a healthy environment as an autonomous right, unlike other rights, protects components of the environment, such as forests, rivers, seas, and others, as legal interests (intereses jurídicos) in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding risks to individual persons. This entails protecting nature and the environment not only because of their connection to some benefit for human beings or because of the effects that their degradation could have on other individual rights, such as health, life, or personal integrity, but also because of their importance to the other living organisms with which the planet is shared, which are likewise deserving of protection in themselves. In this regard, the Court notes a trend toward recognizing legal personality (personería jurídica) and, consequently, rights for nature, not only in judicial decisions but even in constitutional legal systems. 63. Accordingly, the right to a healthy environment as an autonomous right is distinct from the environmental content arising from the protection of other rights, such as the right to life or the right to personal integrity.”. (Emphasis not in the original).
This position was adopted in the judgment of 6 February 2020 concerning the case “Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat Association (Our Land) v. Argentina,” in which, moving beyond an anthropocentric approach, the Inter-American Court of Human Rights states that the right to a healthy environment, in addition to being fundamental to the very existence of human beings, constitutes an autonomous and universal right, such that the protection of various components of the environment (such as forests, seas, rivers, and others) constitutes a legal interest in itself. In the words of the Inter-American Court of Human Rights: “This entails protecting nature,” not only because of its “usefulness” or “effects” with respect to human beings, “but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.” Given the significance of this statement, it is appropriate to reproduce this passage from the aforementioned decision:
“203. The Court has already addressed the content and scope of this right, considering various relevant provisions, in its Advisory Opinion OC-23/17, to which it refers. On that occasion, it stated that the right to a healthy environment “constitutes a universal interest” and “is a right fundamental to the existence of humanity,” and that “as an autonomous right […] it protects components of the […] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding risks to individual persons. This entails protecting nature,” not only because of its “usefulness” or “effects” with respect to human beings, “but also because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.” The foregoing does not, of course, preclude the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental harm.”. (Emphasis not in the original).
Based on the foregoing, this Chamber, as guarantor of fundamental rights, must ensure compliance with treaty and constitutional obligations (obligaciones convencionales y constitucionales), which require the State not only to recognize the rights enshrined therein but also to impose the legal measures necessary to safeguard them” (emphasis in the original).
In addition, the United Nations General Assembly recently adopted Resolution No. A/RES/76/1-A/RES/76/300 of 28 July 2022, which states:
“1. Recognizes the right to a clean, healthy, and sustainable environment as a human right; 2. Notes that the right to a clean, healthy, and sustainable environment is related to other rights and existing international law; 3. Affirms that the promotion of the human right to a clean, healthy, and sustainable environment requires the full implementation of multilateral environmental agreements in accordance with the principles of international environmental law; 4. Calls upon States, international organizations, businesses, and other relevant stakeholders to adopt policies, enhance international cooperation, strengthen capacity-building, and continue sharing good practices in order to intensify efforts to ensure a clean, healthy, and sustainable environment for all”.
This resolution is the formal expression of the will of the principal deliberative, policymaking, and representative organ of the United Nations. Consequently, it constitutes a universal political commitment that must be regarded as a source of soft law of the utmost importance.
Specifically, Resolution No. A/RES/76/1-A/RES/76/300 affirms that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a human right. In doing so, it contributes substantially to its codification (positivización), resulting in its technical understanding as a “fundamental right.” It also strengthens the notion that environmental protection is an “autonomous” human right, meaning that it has value in itself, such that, on the one hand, it has its own conceptual existence, distinct from the environmental content that unquestionably arises from the protection of other rights (such as life or health), and, on the other hand, the object of its protection extends beyond human beings, since it protects the various components of nature because of their importance in preserving the existence of living organisms generally, irrespective of their usefulness to human beings.
It likewise reiterates and, by doing so, strengthens the position that the right to a healthy and ecologically balanced environment is linked to other human rights, which means that its infringement may entail violations of health, life, and democratic sustainable development, to cite only a few examples. The foregoing confers particularly significant legal meaning upon the right at issue.
Furthermore, the UN General Assembly provides that protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the full application of treaty-based rights (derechos convencionales) relating to the environment, in accordance with the principles of international environmental law. It follows from the foregoing that this right must necessarily be included within the constitutional judicial review (control jurisdiccional de constitucionalidad) conducted by this Chamber.
Lastly, in keeping with the recognized theory of the horizontal effect of fundamental rights (eficacia horizontal de los derechos fundamentales) (Drittwirkung der Menschenrechte), Resolution No. A/RES/76/1-A/RES/76/300 provides that the obligation to safeguard the environment extends beyond States to international organizations, businesses, and other stakeholders, the latter term encompassing human beings generally. It is precisely in this regard that the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides for amparo proceedings (amparo) against private-law entities.
In sum, under the conceptual framework explained ut supra, this Constitutional Court, as guarantor of fundamental rights, must ensure compliance with the treaty and constitutional commitments that impose upon the Costa Rican State and society in general not only the obligation to recognize environmental rights, principles, and values, but also the obligation to implement all measures and actions necessary to ensure their effective protection”.
VI.The specific case. In the sub examine, the petitioner (recurrente) states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3000 people each day. He alleges that this number of visitors is harming the park’s ecosystem and sustainability. He notes that there are no scientific studies supporting that visitor capacity (carga turística), since the most recent study dates from 2010 and supported only a maximum daily attendance of 600 people. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment has been violated.
After analyzing the record, the Chamber found it proven that, through agreement no. 12 adopted at ordinary session no. 06-2014 of June 23, 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación approved the “Tool for Managing Visitor Flows in SINAC Protected Wildlife Areas” and instructed the executive director to formalize it. In 2016, the first fieldwork was conducted on beaches and trails in the PNMA sector to identify potential indicators for monitoring and to establish the baseline where required. In 2018, the Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central agreed to implement the tool in the protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) of that conservation area. Regarding daily visitation at PNMA, through resolution no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 issued at 15:05 on April 30, 2021, the respondent established a maximum of 1500 visitors per day. Subsequently, through resolution no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 issued at 15:20 on August 5, 2021, the respondent authority increased the visitor capacity (aforo) to a maximum of 2000 visitors per day.
It was likewise deemed an undisputed fact—which also follows from the evidence submitted with the report rendered (see, for example, official letters SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023)—that this year the respondent authorities increased the permitted visitor capacity to 3000 visitors per day. Consequently, on several days in April 2023, visitation exceeded 2000 people: April 2, 2592 people; April 3, 2867 people; April 5, 2765; April 6, 2754 people; April 7, 2734 people; April 8, 2755 people; April 9, 2746 people. With respect to this matter, the respondent Administration estimates that PNMA visitation currently amounts to 267.9% of installed capacity. For this reason, through official letter no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the regional director and the director of Protected Wildlife Areas of the Área de Conservación Pacífico Central expressed to the executive director of SINAC their concern regarding the decisions made by higher authorities concerning PNMA visitation.
Regarding the impact on the ecosystem, that official letter stated: “…Without a doubt, and as stated above, having increased the carrying capacity (capacidad de carga) to 3000 visitors (50% above the limit previously applied) represents a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should actually be received at this time; this poses an imminent risk of deterioration of the environmental conditions and sustainability of the sector open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely due to the opportunity to observe wildlife; if we overexploit that wildlife, future visitors might no longer have the opportunity to observe it in the short or medium term. Hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the authority in this field…” Similarly, through official letter no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the regional director of the Área de Conservación Pacífico Central informed the executive director of SINAC: “In view of all the foregoing, and in adherence to the duties entrusted by law, article 50 of our Political Constitution, articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad and article 25 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and to the in dubio (sic) pro natura principle, under the responsibility inherent in my office to apply the legal framework governing this subject matter, as well as to implement national policies and all those set forth in the binding legal and technical framework, together with my hierarchical duty within the geographic area under my authority to implement, evaluate, and systematize internal policies, guidelines, methodologies, rules, and strategies; for all the reasons stated above, it is my duty, in the absence of formal, written, direct instructions and directives from my superiors regarding the modification and application of a carrying capacity exceeding that established through application of the carrying-capacity tool, which moreover has not been formalized through any administrative resolution, to state that this directorate lacks the legal and technical basis, as well as the budgetary and staffing capacity, to continue receiving 3000 visitors per day within PNMA.
Accordingly, in adherence to the duty to conserve and sustainably use biodiversity and ecosystem services so as to guarantee all citizens an ecologically balanced environment, you are hereby informed that, beginning on April 30, 2023, the conservation area will formally request that the officer responsible for overseeing SICORE apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 issued at fifteen hours and twenty minutes on the fifth day of August of the year two thousand twenty-one, which remains in force, by reducing reservation capacity to two thousand people.” Additionally, it is of the utmost relevance to the resolution of the matter sub judice that the Chamber was unable to verify the application of the corresponding technical tools used to increase visitation at PNMA.
The foregoing facts demonstrate that the number of visitors to PNMA exceeds that park’s capacity, to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, beyond the claim raised by the petitioner, this situation follows from the reporting officials’ own statements. For example, those authorities estimated that current visitation at PNMA amounts to 267.9% of installed capacity. It should be noted that, according to the visitor-flow model prepared in December 2022, the carrying capacity is 1120 visitors per day. However, at present, daily visitor capacity far exceeds that figure, since PNMA received an average of more than 2500 people per day during the first days of April 2023.
At the regulatory level, the Chamber first highlights the ‘Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere’ (law no. 3763):
“The American Governments wishing to protect and preserve in their natural habitat representatives of all species and genera of their native flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and over areas extensive enough to prevent their extinction through any means within man’s control; and Wishing to protect and preserve landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic, historic, or scientific value, and areas characterized by primitive conditions in all cases covered by this Convention; and Wishing to conclude a convention for the protection of flora, fauna, and natural scenic beauty in furtherance of the purposes stated above, have agreed upon the following articles:
ARTICLE 1 Definition of the terms and expressions used in this Convention.
(…)
ARTICLE 3 (…)
The Contracting Governments further agree to provide national parks with facilities for public recreation and education, consistent with the purposes sought by this Convention.” Consistent with the foregoing, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (executive decree no. 34433) provides:
“Article 70.-Management categories for Protected Wildlife Areas (ASP). For purposes of classifying the various management categories of protected wildlife areas, the following technical criteria are established for each:
(…)
“Whereas:
(…)
3º-That, according to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) conducted concerning Parque Nacional Manuel Antonio, uncontrolled visitation is causing its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation.
4º-That the administration of the State-owned lands comprising this National Park falls to the Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, which must ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wildlife area. Therefore, THEY DECREE:
Article 1º-The purpose of these regulations is to improve the quality of the experience of visitors to Parque Nacional Manuel Antonio and to ensure its perpetual preservation.
(…)
Article 3: Carrying capacity of the public-use area (high intervention): Based on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine, by administrative resolution, whether to increase, decrease, or regulate visitation at the various authorized sites. (…)” (Emphasis added).
Based on the provisions transcribed above, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (including PNMA) is to conserve the ecosystems present in their respective areas or zones. A secondary objective is to allow people to engage in recreation and enjoy the nature found within them. This order of priority follows not only from the regulations but also from the second objective’s dependence on the first. In other words, the prerequisite for people to enjoy nature is necessarily the conservation of nature; if nature is not conserved, that which they seek to visit disappears. In the case of PNMA, the rationale of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio expressly stated that visitation was causing “…its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation,” and that it was therefore necessary to “…ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wildlife area.” Along the same lines, one measure contemplated by those regulations to achieve that balance and ensure conservation of the park is regulation of the number of visitors in the park’s public-use areas.
Thus, the determination of visitation shall be based “…on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC…” (article 3). The Chamber endorses this requirement, since it is an expression of the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental):
“With regard to the environment, the object of the fundamental right described above, our Constitution further requires that it be “healthy.” The requirement that it be “healthy” leads us to “regenerative capacity” and “successional capacity” in order to sustain life. From both requirements—“healthy” and “balanced”—arises the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. Furthermore, by incorporating the concepts of “environment,” “healthy,” and “ecologically balanced,” the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, pursuant to sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, with a view to achieving the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, in addition, “greater well-being for all inhabitants of the country.” With regard to subjecting legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Chamber has termed this the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental): “Regarding the objectification of environmental protection (…) it is a principle that cannot in any way be confused with the preceding principle [the precautionary principle (principio precautorio), or ‘principle of prudent avoidance’], since, as derived from the provisions of sections 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to support decision-making in this area with technical studies, both in relation to individual acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of adherence to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this area.
Accordingly, based on the results of those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if there is objective technical evidence indicating the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must be made in favor of the environment (the pro-nature principle (principio pro-natura)), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.” (Judgments of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Decision No. 2012-13367 at 11:33 hours on September 21, 2012, reiterated in Decision No. 2022-012509 at 12:10 hours on May 31, 2022).
Furthermore, application of the preventive principle (principio preventivo) in environmental matters also requires the Chamber to adopt measures to prevent the challenged administrative conduct from adversely affecting the ecosystems protected by the PNMA. As stated supra, that principle provides:
“…the preventive principle requires that, where there is certainty regarding potential environmental harm, the activity causing the impact must be prohibited, limited, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, the principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate potential adverse impacts.” The statements made by the respondent reveal that there is a clear risk to the PNMA ecosystems if visitation is not regulated through technical tools capable of establishing the visitor capacity (capacidad de carga) that the park can sustainably accommodate. The statement in official letter No. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, is reiterated:
“…Without question, and as stated above, increasing the visitor capacity to 3000 visitors (50% above the limit previously in place) entails a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should actually be admitted at this time; this poses an imminent risk of deterioration of the environmental conditions and sustainability of the area open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit the PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely because of the opportunity to observe wildlife; if we overexploit that wildlife, future visitors may no longer have the opportunity to observe it in the short or medium term. This is why, as the competent authority, we must promote a balance between protection and tourism development…” (Underlining added).
In conclusion, the result of the study conducted by the Chamber demonstrates that the respondent authorities increased permitted visitation to the PNMA without applying the corresponding technical tools, even though it was evident that the park’s installed capacity would be insufficient to guarantee a balance between nature conservation and visitors’ enjoyment of it. In light of the foregoing, the petition is granted. Given that the flow model applied in December 2022 establishes a visitor capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions. (…)
Por tanto:
The petition is granted. Rafael Gutiérrez Rojas and Jeffrey Hernández Espinoza, respectively Executive Director and Regional Director of Área de Conservación Pacífico Central, both of Sistema Nacional de Áreas de Conservación, or whoever may hold those positions, are ordered to issue the instructions and undertake the coordination necessary so that, within TWENTY-FOUR HOURS of service of this judgment, visitation to Parque Nacional Manuel Antonio is reduced to the visitor capacity calculated using the flow model applied in December 2022. The respondent authorities are advised that, pursuant to section 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in amparo proceedings (recurso de amparo) that they are required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years or fined twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement proceedings before the administrative litigation court. Justice Castillo Víquez files a separate note. Justice Salazar Alvarado dissents and would deny the petition insofar as it alleges a violation of section 50 of the Constitución Política. Justice Garro Vargas dissents and would deny the petition. Let notice be served.”
In the matter sub examine, the petitioner states that the Chamber issued judgments 2023011233 and 2023016088, which set the permitted daily admission to Parque Nacional Manuel Antonio at 1200 people. He explains that this was done to protect the natural resources in that area. He complains that, contrary to the Chamber’s order, on July 14, 2023, Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio issued Decision No. R-CI PNMA, permitting a maximum of 1568 visitors to enter the park. He requests the Chamber’s intervention.
In this regard, the Chamber deems it proven that, by Executive Decree No. 44046-MINAE of May 23, 2023, the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy created Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA) for the purpose of carrying out the park’s administrative intervention (intervención administrativa). In official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 of July 14, 2023, addressed to the coordinator of Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, an official of Parque Nacional Manuel Antonio, stated: “In response to your request received by email on Wednesday, 12/7/2023, at 14:58, I am attaching the Monitoring Report prepared on July 14, 2023, by Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio, with the assistance of Lic. Francisco Jimenez and Licda. Lilliana Rubí (virtual meeting held at 3 pm on 13/07/2023).
This report contains the current results, as of July 14, 2023, of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio. To date, several improvements have been completed at Parque Nacional Manuel Antonio (verified by official letter SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), which affect the visitor capacity of tourism activity in the Manuel Antonio sector, including: Remediation of waterlogged sections of the El Perezoso vehicular road. Remediation of informal trails identified along the Catarata estacional trail, the trail running parallel to Perezoso, Miradores Punta Serrucho, and playa Manuel Antonio. Remediation of widening at certain locations along the Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos, and Playas Gemelas trails. Removal of solid waste (trash) from trails and beaches. Remediation of erosion on the Playa Espadilla Sur trail. Beach cleaning (removal of debris deposited by the tides). Repair of damaged wooden components of railings, handrails, and steps in certain sections of the Catarata estacional trail, the trail running parallel to Perezoso, and Miradores Punta Serrucho. Repair of restroom and shower facilities. 100% operational. Remediation of drinking-water supply points. Water storage tanks: storage capacity was successfully increased (the installation of 4 tanks in the PNMA is underway). Trail-cleaning equipment operational. Computer equipment operating properly (maintenance was performed). Communications equipment: 6 walkie-talkies are now available; 4 more are needed to reach 100% of the requirement.
The foregoing makes it possible to increase daily visitation to one thousand five hundred sixty-eight (1 568). Nevertheless, six staff members are required to work daily to properly manage visitor service and visitor flows in the Manuel Antonio sector of the PNMA; that is, the tool was applied based on a projected management capacity (capacidad de manejo) of 0,64 resulting from improvements to infrastructure and equipment, together with human resources. Other infrastructure improvements identified in the Sheet ‘Monitoring Progress of Improvements for Visitor Management and Services in the Manuel Antonio Sector’ remained pending as of July 13, 2023. To achieve a further increase in visitor capacity that could help mitigate the problems faced by the tourism sector associated with Parque Nacional Manuel Antonio, it is recommended that the tool be applied again once the pending infrastructure improvements have been completed and the required human resources and other resources have been provided.” (Emphasis not in the original).
Thus, based on the foregoing, by resolution R-CI-PNMA of 14 de julio de2023, the Intervention Commission of Parque Nacional Manuel Antonio (Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio) ordered: “(…) SIXTH: That the Intervention Commission of Parque Nacional Manuel Antonio took into account the recent results from applying the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) Parque Nacional Manuel Antonio, which indicated maximum visitation, under the current conditions of the PNMA, of 1568 persons per day. THEREFORE, THE INTERVENTION COMMISSION OF PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESOLVES: FIRST: That beginning on 14 de julio del 2023, the Protected Wildlife Area, Parque Nacional Manuel Antonio, shall receive up to a maximum of 1568 visitors per day. SECOND: To have the MINAE and SINAC information media publicize the updated maximum number of daily visitors permitted in the Protected Wildlife Area, Parque nacional Manuel Antonio. THIRD: Effective as of 15 de julio del 2023. FIFTH (sic): This resolution may be challenged by motions for reconsideration and, subsidiarily, appeal (recursos de revocatoria y apelación en subsidio), in accordance with Article 342 et seq. of the Ley General de la Administración Pública (…)”. (Emphasis not in the original).
It must now be noted that, contrary to the petitioner’s interpretation, what the Chamber ordered in judgment no. 2023011233, issued at 14:12 on 12 de mayo de 2023, was not that only 1120 persons per day must be allowed to enter Parque Nacional Manuel Antonio permanently and immutably. Rather, that ruling stated: “In conclusion, the result of the review conducted by the Chamber demonstrates that the respondent authorities increased the permitted visitation at PNMA without applying the corresponding technical tools, even though it was evident that the park’s installed capacity would be insufficient to ensure a balance between nature conservation and visitors’ enjoyment thereof. In light of the foregoing, the petition is granted. Given that the flow model applied in diciembre de 2022 indicates a carrying capacity (capacidad de carga) of 1120 visitors per day, it is ordered that daily visitation be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining that capacity under the park’s current conditions.” In other words, the ratio decidendi in that matter was that the visitor flow at Parque Nacional Manuel Antonio cannot be arbitrary—as occurred when 3000 persons were allowed to enter without any justification whatsoever—but must instead be established precisely on the basis of the corresponding technical tools; and, when that ruling was issued, the flow model being applied permitted a carrying capacity of 1120 visitors per day.
In this regard, it should be noted that the aforementioned resolution clarified that the order to reduce capacity (aforo) was issued without prejudice to a new technical study determining a new capacity. Thus, in the sub examine matter, it should be noted that the increase in capacity to 1568 visitors per day challenged by the petitioner resulted precisely from a new technical study—namely, the application of the Technical Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Area Parque Nacional Manuel Antonio—which established the feasibility of that capacity, and not from an arbitrary decision by the respondents.
Accordingly, under the terms in which the petition was filed, no situation warranting this Court’s intervention has been established.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Notice is given that any material not retrieved within that period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Article XXVI of session no. 27-11 of 22 de agosto de 2011, published in Boletín Judicial no. 19 of 26 de enero de 2012, as well as the resolution of the Consejo Superior del Poder Judicial approved in Article LXXXI of session no. 43-12 held on 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
The petition is denied. Let notice be given.
Nombre137 V.
Presiding Judge Nombre152 C.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Nombre139 V.
Nombre151 N.
Alexandra Alvarado P.
*AFMTJZT9TFC61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección12, Dirección13, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church). Intake of matters involving vulnerable groups: Dirección14, San José, Dirección15, Dirección16, between 19th and 21st Streets, Dirección17
Revisión del Documento *CED23927* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del tres de noviembre de dos mil veintitres .
Recurso de amparo que se tramita en expediente nro. 23-018389- 0007-CO, interpuesto por [Nombre62 001], cédula de identidad [Valor CED63], contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
El accionante expone que la Sala dictó las sentencias 2023011233 y 2023016088, en las que se fijó el ingreso diario permitido en el parque nacional Manuel Antonio y que corresponde a 1200 personas. Aclara que lo anterior fue para proteger los recursos naturales en esa área. Reclama que, en detrimento de lo ordenado por la Sala, el 14 de julio de 2023 la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dictó la resolución nro. R-CI PNMA, en la que se permite el ingreso de un máximo de 1568 visitantes al parque. Solicita la intervención de la Sala.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
El 100% habilitadas. Atención de los sitios para abastecimiento de agua para consumo humano. Tanques para captación de agua, se logró ampliar la capacidad de almacenamiento (está en proceso la instalación de 4 tanques en el PNMA). Equipo para limpieza de senderos, funcionando. Equipo de cómputo funcionando adecuadamente (se dio mantenimiento). Equipo de comunicación, se logra contar con 6 walkie talkie, faltan 4 para alcanzar el 100% requerido. Lo anterior da como resultado, la posibilidad de pasar la visitación diaria a mil quinientos sesenta y ocho (1 568). No obstante, se requiere seis funcionarios operando diariamente en la atención y manejo adecuado del flujo de visitantes en el sector Manuel Antonio del PNMA, es decir, la herramienta se aplicó en proyección a una capacidad de manejo de 0,64 obtenida al resultado de mejoras en infraestructura y equipo, más recurso humano. Aún están pendientes otras mejoras a la infraestructura, identificadas en la Hoja “Seguimiento avance mejoras para el manejo y atención de visitantes en el sector Manuel Antonio”, al 13 de julio 2023.
Para lograr un mayor aumento de capacidad de carga que podrían ayudar a mitigar los problemas del sector turístico asociado al Parque Nacional Manuel Antonio, se recomienda una vez realizadas las mejoras de infraestructura pendientes y dotación del recurso humano requerido, entre otros, aplicar nuevamente la herramienta”. (Ver prueba documental).
Mediante sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023, se conoció la situación del aforo del Parque Nacional Manuel Antonio y se dispuso:
“II.- Objeto del recurso. El recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)
IV.Sobre los precedentes jurisprudenciales. En la jurisprudencia de este Tribunal se observa que la problemática de la visitación del PNMA ya ha sido planteada en esta sede. Al respecto, la Sala había manifestado:
“VIII.- Sobre el número de visitantes del parque. El accionante reclama que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede el número permitido por la normativa. La Sala resalta que no es su labor verificar el número de visitantes de un parque nacional, por tratarse de un asunto de mera legalidad. Tampoco se observa que el alegato del recurrente sea acertado. Según los informes rendidos bajo juramento, la cantidad de visitantes que se encuentran dentro del parque no exceden lo estipulado, pues el acceso se suspende cuando se ha alcanzado el número máximo de visitantes, para retomarse únicamente con la salida de turistas del parque, cumpliéndose de esa manera con el número máximo estipulado. En consecuencia, se rechaza el reclamo.” (Sentencia nro. 2015012955 de las 9:20 horas del 21 de agosto de 2015).
Esta decisión fue reiterada en la sentencia nro. 2019008005 de las 10:15 horas del 7 de mayo de 2019:
“III.- SOBRE LA CANTIDAD DE PERSONAS QUE INGRESAN AL PARQUE. Atinente a tal extremo, a esta Sala no le corresponde verificar, conformidad con la normativa infraconstitucional aplicable, el número de visitantes que pueden asistir a un parque nacional, pues se trata de un tema de legalidad ordinaria propio de discutirse en las vías de legalidad ordinaria (ver en similar sentido la sentencia n.° 2015012955). En consecuencia, se rechaza de plano el recurso en lo que a este extremo se refiere”.
En el sub lite, es menester comprender que ambas decisiones fueron dictadas con base en la normativa que regulaba el ingreso al PNMA en ese momento, que indicaba:
“Artículo 3º—El número máximo permisible de visitantes por día que podrá permanecer, será de seiscientas (600) personas de martes a viernes.
Los sábados y domingos ese número máximo permisible por día será de ochocientas (800) personas.
Una vez completado el número máximo señalado en los párrafos anteriores, la Administración del Área controlará el flujo de visitación sin sobrepasar la cantidad de personas autorizadas para su permanencia y podrá autorizar el ingreso de nuevos visitantes en una proporción igual al número de personas que concluyan su visita al Área Silvestre Protegida”. (Decreto ejecutivo 22482-MIRENEM).
Partiendo de tal disposición, la Sala estimó que no le correspondía revisar el número de visitantes que acudían diariamente al PNMA, por tratarse de una disconformidad que podía solventarse en la vía de la legalidad.
Empero, con posterioridad, ese ordinal fue reformado mediante el decreto ejecutivo nro. 42496 del 16 de julio de 2020, en el siguiente sentido:
“Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa”.
Según se extrae de la transcripción, la cantidad de visitantes quedará sujeta a la aplicación de herramientas técnicas, situación clave para la resolución del sub lite, en atención al principio preventivo en materia ambiental y al de objetivación de la tutela del ambiente, según se evidenciará infra. Este razonamiento ha mediado para que la Sala decida conocer el tema por el fondo en el sub examine.
En cuanto a este tema, en la sentencia nro. 2022022070 de las 9:20 horas del 23 de setiembre de 2022 señaló este Tribunal:
“Concerniente a la naturaleza de los agravios acusados en el sub lite, este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Verbigracia, en la sentencia n.° 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Cámara señaló:
“En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha subrayado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra reconocido tanto a nivel constitucional como convencional. Asimismo, se ha indicado que la protección efectiva a ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, contexto en que el Estado y la ciudadanía en general deben actuar según los principios que rigen la materia ambiental. En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.
Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos. Así, el Estado costarricense se encuentra obligado a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del ambiente conforme a tales principios.
Ahora, tal obligación objetiva no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los órganos jurisdiccionales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades, o bien, de personas físicas y jurídicas, conforme la reconocida teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales (Drittwirkung der Menschenrechte), entre cuyas manifestaciones procesales se encuentra el amparo contra sujetos de derecho privado.
Interesa también resaltar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, desarrolló lo atinente a las obligaciones estatales en relación con el medio ambiente, en aras de la salvaguardia a los derechos humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En esa opinión, la Corte reconoció la interrelación entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos, en tanto la degradación ambiental afecta el goce y desarrollo efectivo de los derechos humanos. En tal sentido, señaló:
“47. Esta Corte ha reconocido la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”), resalta la estrecha relación entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales -que incluye el derecho a un medio ambiente sano - y la de los derechos civiles y políticos, e indica que las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros (…)
49. Por su parte, la Comisión Interamericana ha resaltado que varios derechos de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma profunda por la degradación de los recursos naturales. En el mismo sentido, la Asamblea General de la OEA ha reconocido la estrecha relación entre la protección al medio ambiente y los derechos humanos (supra párr. 22) y destacado que el cambio climático produce efectos adversos en el disfrute de los derechos humanos. 50. En el ámbito europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido que la degradación severa del medio ambiente puede afectar el bienestar del individuo y, como consecuencia, generar violaciones a los derechos de las personas, tales como los derechos a la vida, al respeto a la vida privada y familiar68 y a la propiedad privada. De manera similar, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos ha indicado que el derecho a un “medio ambiente general satisfactorio, favorable al desarrollo” está estrechamente relacionado con los derechos económicos y sociales en la medida en que el medio ambiente afecta la calidad de vida y la seguridad del individuo (…) 52.
Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Dicha interrelación se ha afirmado desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (en adelante “Declaración de Estocolmo”), donde se estableció que “[e]l desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida”, afirmándose la necesidad de balancear el desarrollo con la protección del medio humano. Posteriormente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (en adelante “Declaración de Río”), los Estados reconocieron que “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” y, a la vez, destacaron que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo”.
En seguimiento de lo anterior, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se establecieron los tres pilares del desarrollo sostenible: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental. Asimismo, en el correspondiente Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los Estados reconocieron la consideración que se debe prestar a la posible relación entre el medio ambiente y los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo. 53. Además, al adoptar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció que el alcance de los derechos humanos de todas las personas depende de la consecución de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, social y ambiental. En el mismo sentido, varios instrumentos del ámbito interamericano se han referido a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tales como la Carta Democrática Interamericana la cual prevé que “[e]l ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente”, por lo cual “es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones” (…) 55.
Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos. Precisamente, otra consecuencia de la interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos y la protección del medio ambiente es que, en la determinación de estas obligaciones estatales, la Corte puede hacer uso de los principios, derechos y obligaciones del derecho ambiental internacional, los cuales como parte del corpus iuris internacional contribuyen en forma decisiva a fijar el alcance de las obligaciones derivadas de la Convención Americana en esta materia (supra párrs. 43 a 45) (…) 59.
El derecho humano a un medio ambiente sano se ha entendido como un derecho con connotaciones tanto individuales como colectivas. En su dimensión colectiva, el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el derecho al medio ambiente sano también tiene una dimensión individual, en la medida en que su vulneración puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad personal o la vida, entre otros. La degradación del medio ambiente puede causar daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.”.
Esta interrelación entre el medio ambiente y el disfrute de otros derechos humanos también ha sido reconocida por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, quien en la resolución A/HRC/RES/46/7, adoptada el 23 de marzo de 2021 en el 46° periodo de sesiones, sostuvo:
“Reconociendo también que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente, incluidos los ecosistemas, contribuyen al bienestar humano y al disfrute de los derechos humanos, en particular los derechos a la vida, al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, a un nivel de vida adecuado, a una alimentación adecuada, al agua potable y el saneamiento y a la vivienda, y los derechos culturales.”.
También, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, ese Consejo señaló:
“(…) Reconociendo que el desarrollo sostenible, en sus tres dimensiones (social, económica y ambiental), y la protección del medio ambiente, incluidos los ecosistemas, contribuyen al bienestar humano y al disfrute de los derechos humanos y promueven ambos, incluido el disfrute de los derechos a la vida, al más alto nivel posible de salud física y mental, a un nivel de vida adecuado, a una alimentación adecuada, a la vivienda, al agua potable y el saneamiento y a la participación en la vida cultural, para las generaciones presentes y futuras (…)
Reconociendo además que la degradación del medio ambiente, el cambio climático y el desarrollo insostenible son algunas de las amenazas más acuciantes y graves a la capacidad de las generaciones presentes y futuras de disfrutar de los derechos humanos, incluido el derecho a la vida (…)
Reconociendo la importancia de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como algo fundamental para el disfrute de todos los derechos humanos (…)
1. Reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano importante para el disfrute de los derechos humanos; 2. Observa que el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible está relacionado con otros derechos y el derecho internacional vigente (…)”. (El resaltado no corresponde al original).
De este modo, se refleja la particular relevancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuya defensa trasciende la protección de este bien constitucional en sí, toda vez que su preservación constituye un factor esencial para el resguardo efectivo de otros bienes primordiales del ser humano (como la vida, la salud, la propiedad, la igualdad), de modo que si en lo primero se falla, el resguardo efectivo de lo segundo no se alcanza.
Allende de lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión supra aludida, reconoció el derecho a un ambiente sano como uno autónomo, susceptible de protección con independencia de algún riesgo de afectación a personas individuales. En tal sentido, dispuso:
“62. Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en ordenamientos constitucionales. 63. De esta manera, el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal.”. (El resaltado no corresponde al original).
Esta tesitura fue adoptada en la sentencia de 6 de febrero de 2020 relativa al caso “Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, en la que, superando un enfoque antropocéntrico, la CorteIDH afirma que el derecho al ambiente sano, amén de ser fundamental para la propia existencia del ser humano, constituye un derecho autónomo y universal, de manera que la protección a diversos componentes del ambiente (como bosques, mares, ríos y otros) configura un interés jurídico por sí mismo. En palabras de la CorteIDH: “Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta.” Dada la trascendencia de esta afirmación, resulta oportuno transcribir este apartado de la referida resolución:
“203. La Corte ya se ha referido al contenido y alcance de este derecho, considerando diversas normas relevantes, en su Opinión Consultiva OC-23/17, por lo que se remite a dicho pronunciamiento. Afirmó en esa oportunidad que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo […] protege los componentes del […] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales.”. (El resaltado no corresponde al original).
Con base en lo expuesto, esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, debe velar por el respeto a las obligaciones convencionales y constitucionales, que constriñen al Estado no solo a reconocer los derechos ahí consagrados, sino también a imponer las medidas jurídicas requeridas para su resguardo” (el resaltado es del original).
Aunado a lo anterior, recientemente, la Asamblea General de las Naciones Unidad adoptó la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 del 28 de julio de 2022, en la que se consignó:
“1. Reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano; 2. Observa que el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible está relacionado con otros derechos y el derecho internacional vigente; 3. Afirma que la promoción del derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible requiere la plena aplicación de los acuerdos multilaterales relativos al medio ambiente con arreglo a los principios del derecho ambiental internacional; 4. Exhorta a los Estados, las organizaciones internacionales, las empresas y otros interesados pertinentes a que adopten políticas, aumenten la cooperación internacional, refuercen la creación de capacidad y sigan compartiendo buenas prácticas con el fin de intensificar los esfuerzos para garantizar un medio ambiente limpio, saludable y sostenible para todos”.
Esta resolución es la expresión formal de la voluntad del órgano principal de deliberación, adopción de políticas y representación de la Organización de Naciones Unidas. En consecuencia, constituye un compromiso político de carácter universal que debe ser valorado como fuente de soft law de la mayor relevancia.
Precisamente, la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 afirma que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene naturaleza de derecho humano. Con esto, en buena medida contribuye a su positivización, de lo que resulta su comprensión técnica como “derecho fundamental”. Asimismo, robustece la noción de que la protección al ambiente es un derecho humano “autónomo”, esto es, que vale por sí mismo, de manera que, por un lado, tiene una existencia conceptual propia y distinta al contenido ambiental que sin duda surge de la protección de otros derechos (como la vida o la salud) y, por otro, su objeto de protección trasciende al ser humano, puesto que brinda cobijo a los diversos componentes de la naturaleza debido a su trascendencia para preservar la existencia de los organismos vivos en general, independientemente de su utilidad para con los seres humanos.
Asimismo, reitera y, por esa vía, fortalece la tesitura de que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra vinculado con otros derechos humanos, lo que implica que su transgresión puede acarrear la vulneración de la salud, la vida, el desarrollo sostenible democrático, por citar tan solo algunos ejemplos. Lo anterior confiere un significado jurídico particularmente relevante al derecho de marras.
En adición, la Asamblea General de la ONU preceptúa que la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado demanda la plena aplicación de los derechos convencionales relacionados con el ambiente en consonancia con los principios del derecho ambiental internacional. De lo anterior se colige su imprescindible inclusión dentro del control jurisdiccional de constitucionalidad por parte de esta Sala.
Por último, en armonía con la reconocida teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales (Drittwirkung der Menschenrechte), la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 regula que la obligación de resguardar al ambiente, allende de los estados, se extiende a organizaciones internacionales, empresas y otros interesados, término último que comprende a los seres humanos en general. Justamente es en ese sentido, que la Ley de la Jurisdicción Constitucional contempla el amparo contra sujetos de derecho privado.
En suma, bajo el marco conceptual explicado ut supra, este Tribunal Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, debe velar por el cumplimiento de los compromisos convencionales y constitucionales que al Estado costarricense y a la sociedad en general le imponen no solo la obligación de reconocer los derechos, principios y valores de la materia ambiental, sino también la de implementar todas aquellas medidas y actuaciones que se precisan para asegurar la efectiva protección a aquellos”.
VI.Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios.
Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido ‑lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)‑ que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada.
Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.
Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.
En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):
“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:
ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.
(…)
ARTICULO 3 (…)
Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.
En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:
“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:
(…)
“Considerando:
(…)
3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.
4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,
DECRETAN:
Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.
(…)
Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).
Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”.
En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:
“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.
En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).
Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:
“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:
“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).
En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque. (…)
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Rafael Gutiérrez Rojas y Jeffrey Hernández Espinoza, por su orden director ejecutivo y director regional del Área de Conservación Pacífico Central, ambos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, o a quienes ejerzan esos cargos, que giren las órdenes y efectúen las coordinaciones necesarias para que, en el plazo de VEINTICUATRO HORAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se reduzca la visitación al Parque Nacional Manuel Antonio a la capacidad de carga calculada en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El magistrado Castillo Víquez pone nota. El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso en cuanto a la aducida infracción al artículo 50 de la Constitución Política. La Magistrada Garro Vargas salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese”.
En el sub examine, el accionante expone que la Sala dictó las sentencias 2023011233 y 2023016088, en las que se fijó el ingreso diario permitido en el parque nacional Manuel Antonio y que corresponde a 1200 personas. Aclara que lo anterior fue para proteger los recursos naturales en esa área. Reclama que, en detrimento de lo ordenado por la Sala, el 14 de julio de 2023 la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dictó la resolución nro. R-CI PNMA, en la que se permite el ingreso de un máximo de 1568 visitantes al parque. Solicita la intervención de la Sala.
Al respecto, la Sala tiene por demostrado que mediante decreto ejecutivo nro. 44046-MINAE del 23 de mayo de 2023, el presidente de la República y el ministro de Ambiente y Energía crearon la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio (CIPNMA), a los efectos de ejecutar la intervención administrativa del parque. Mediante oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-PTS-063-2023 del 14 de julio de 2023, dirigido al coordinador de la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, Rosa Montero Salas, funcionaria del Parque Nacional Manuel Antonio, indicó: “En atención de su solicitud recibida el día miércoles 12/7/2023 a las 14:58 vía correo electrónico, adjunto el Reporte del monitoreo, elaborado el día 14 de julio del 2023 por el Programa de Turismo del Parque Nacional Manuel Antonio y con el apoyo del Lic. Francisco Jimenez y la Licda. Lilliana Rubí (reunión modalidad virtual realizada a las 3 pm el 13/07/2023).
Este reporte contiene los resultados actuales de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación del Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio al día 14 de julio del 2023. A la fecha, se ha logrado realizar varias mejoras en el Parque Nacional Manuel Antonio, (verificador oficio SINAC-ACOPAC-PNMA-RBS-069-2023), las cuales intervienen en la capacidad de carga de la actividad turística del sector Manuel Antonio, entre estas: Atención de los sectores con anegamiento del camino vehicular El Perezoso. Atención de senderos espontáneos identificados en los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, Miradores Punta Serrucho y playa Manuel Antonio. Atención de ensanchamiento en algunos sitios de los senderos Catarata estacional, Miradores Punta Serrucho, Los Congos y Playas Gemelas. Atención de residuos sólidos (basura) en senderos y playas. Atención de erosión del sendero Playa Espadilla Sur. Limpieza de playas (remoción de escombros generados por las mareas). Reparación de partes de madera dañadas en baranda, pasamanos y gradas en algunos sectores de los senderos Catarata estacional, paralelo al Perezoso, y Miradores Punta Serrucho. Reparación de módulos de servicios sanitarios y duchas.
El 100% habilitadas. Atención de los sitios para abastecimiento de agua para consumo humano. Tanques para captación de agua, se logró ampliar la capacidad de almacenamiento (está en proceso la instalación de 4 tanques en el PNMA). Equipo para limpieza de senderos, funcionando. Equipo de cómputo funcionando adecuadamente (se dio mantenimiento). Equipo de comunicación, se logra contar con 6 walkie talkie, faltan 4 para alcanzar el 100% requerido. Lo anterior da como resultado, la posibilidad de pasar la visitación diaria a mil quinientos sesenta y ocho (1 568). No obstante, se requiere seis funcionarios operando diariamente en la atención y manejo adecuado del flujo de visitantes en el sector Manuel Antonio del PNMA, es decir, la herramienta se aplicó en proyección a una capacidad de manejo de 0,64 obtenida al resultado de mejoras en infraestructura y equipo, más recurso humano. Aún están pendientes otras mejoras a la infraestructura, identificadas en la Hoja “Seguimiento avance mejoras para el manejo y atención de visitantes en el sector Manuel Antonio”, al 13 de julio 2023.
Para lograr un mayor aumento de capacidad de carga que podrían ayudar a mitigar los problemas del sector turístico asociado al Parque Nacional Manuel Antonio, se recomienda una vez realizadas las mejoras de infraestructura pendientes y dotación del recurso humano requerido, entre otros, aplicar nuevamente la herramienta”. (El resaltado no es del original).
Así, con base en lo anterior es que mediante resolución R-CI-PNMA del 14 de julio de2023, la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio dispuso: “(…) SEXTO: Que la Comisión Interventora del Parque Nacional Manuel Antonio, tomó en cuenta los resultados recientes de aplicar la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio, que indicaron un máximo de visitación en las condiciones actuales del PNMA de 1568 personas diarias. POR TANTO LA COMISIÓN INTERVENTORA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RESUELVE PRIMERO: Que a partir del día 14 de julio del 2023, el Área Silvestre Protegida, Parque Nacional Manuel Antonio, reciba diariamente hasta un máximo de 1568 visitantes. SEGUNDO: Proceder a realizar por parte de los medios de información del MINAE y del SINAC, la divulgación de actualización del máximo de visitantes diarios permitidos en el Área Silvestre Protegida, Parque nacional Manuel Antonio. TERCERO: Rige a partir del día 15 de julio del 2023. QUINTO (sic): Contra la presente resolución caben los recursos de revocatoria apelación en subsidio de conformidad con lo que establece el artículo 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (…)”. (El resaltado no es del original).
Ahora bien, es necesario advertir que, contrario a la interpretación del accionante, lo dispuesto por la Sala en la sentencia nro. 2023011233 de las 14:12 horas del 12 de mayo de 2023 no es que de forma definitiva e inamovible se debía permitir únicamente el ingreso de 1120 personas diarias al Parque Nacional Manuel Antonio, sino que lo indicado en el referido pronunciamiento fue: “En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque”.
Es decir, la ratio decidendi en ese asunto fue que el flujo de visitación del Parque Nacional Manuel Antonio no puede ser arbitrario -como en su momento se hizo al permitir la entrada de 3000 personas sin justificación alguna-, sino que tal flujo debe ser fijado justamente con base en las herramientas técnicas respectivas y, al momento del dictado del referido pronunciamiento, el modelo de flujo aplicado lo que permitía era una carga de 1120 visitantes diarios.
En este sentido, nótese que en la supracitada resolución, se aclaró que la orden de disminuir el aforo se realizaba sin demérito de que un nuevo estudio técnico determinara una nueva capacidad. Así, en el sub examine, adviértase que precisamente el aumento del aforo reclamado por el accionante a 1568 visitantes diarios obedeció a un nuevo estudio técnico, sea, la aplicación de la Herramienta Técnica para el Manejo de los Flujos de Visitación en el Área Silvestre Protegida Parque Nacional Manuel Antonio que dispuso la viabilidad de esa capacidad y no a una decisión arbitraria de los recurridos.
De suerte tal, que en los términos en que fue planteado el recurso, no se constata situación alguna que amerite la intervención de este Tribunal.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en el plazo máximo de 30 días hábiles contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo aquel material no retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 del 22 de agosto de 2011, publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo de Consejo Superior del Poder Judicial, aprobado en el artículo LXXXI de la sesión nro. 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.
Nombre137 V.
Nombre152 C.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Nombre139 V.
Nombre151 N.
Alexandra Alvarado P.
*AFMTJZT9TFC61*
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