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Res. 27541-2023 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/10/2023
OutcomeResultado
The Chamber partially granted the amparo against the Municipality of Heredia and INA, ordered them to coordinate measures preventing similar demolitions, and held them liable for costs and damages, while denying the remainder of the petition.La Sala declaró parcialmente con lugar el amparo contra la Municipalidad de Heredia y el INA, les ordenó coordinar medidas para evitar nuevas demoliciones semejantes y los condenó al pago de costas, daños y perjuicios, pero rechazó el recurso en lo demás.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted an amparo against the Municipality of Heredia and the National Training Institute for demolishing an approximately 160-year-old ornamental portico at CENATE. Although the property had not been formally designated as architectural-historical heritage, sufficient indications of its cultural significance existed, including a plaque identifying it as national heritage and a later Ministry of Culture assessment describing it as representative of the city’s development. The Municipality and INA had agreed to consult the Ministry before intervening, but they asked only whether the property was already on the official list; they neither requested an assessment of its possible inclusion nor disclosed that demolition was planned. The Chamber found that the request for an assessment submitted after demolition came too late. It concluded that both institutions violated the precautionary principle and the constitutional duty to protect cultural heritage. It ordered coordinated measures to prevent similar events and held both entities liable for costs, damages, and losses.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar un amparo contra la Municipalidad de Heredia y el Instituto Nacional de Aprendizaje por demoler un pórtico ornamental de aproximadamente 160 años ubicado en el CENATE. Aunque el inmueble no estaba formalmente declarado patrimonio histórico arquitectónico, existían indicios suficientes de su relevancia cultural, entre ellos una placa que lo identificaba como patrimonio nacional y una valoración posterior del Ministerio de Cultura que lo consideró representativo del desarrollo de la ciudad. La Municipalidad y el INA acordaron consultar al Ministerio antes de intervenir, pero únicamente preguntaron si el bien ya figuraba en la lista oficial, sin solicitar que se evaluara su posible incorporación ni advertir que sería demolido. La Sala consideró tardía la gestión de valoración presentada después del derribo y concluyó que ambas instituciones incumplieron el principio precautorio y el deber constitucional de proteger el patrimonio cultural. Ordenó adoptar medidas coordinadas para evitar hechos semejantes y condenó a ambas entidades al pago de costas, daños y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
Thus, in the case under examination, it is established that the Municipality of Heredia and INA violated the precautionary principle to the detriment of cultural heritage. Indeed, there were sufficient indications that the sculpture in question might possess enough cultural significance to qualify as part of the architectural-historical heritage. Such indications included, for example, the metal plaque stating: “DEAR USERS: THIS INFRASTRUCTURE IS NATIONAL HERITAGE AND MUST THEREFORE BE RESPECTED AND CARED FOR. PLEASE DO NOT SIT ON IT, KICK IT, OR WRITE ON IT. THANK YOU,” as well as the conclusion reached by the Ministry of Culture and Youth’s Architectural-Historical Heritage Unit after its inspection on July 12, 2023: “The demolished element was representative of what the city’s development entailed.” Despite this, there is no evidence that the Municipality of Heredia and INA acted in a coordinated and diligent manner to refrain from carrying out the demolition until it was determined whether the property should be recognized as part of the country’s architectural-historical heritage. Consequently, regardless of the fact that the work under examination did not fall within the formal architectural-historical heritage protection regime, the obligation to safeguard culture and cultural spaces persists, particularly because one of the purposes of the Republic, under Article 89 of the Political Constitution, is to preserve the nation’s historical and artistic heritage. Therefore, the demolition of the portico located at CENATE violated the constitutional right to cultural-heritage protection established in Article 89 of the Political Constitution, as well as the precautionary principle in this field. Accordingly, the petition is granted as to the Municipality of Heredia and the National Training Institute under the terms set out in the operative part of this judgment.De este modo, en el sub examine se comprueba la vulneración al principio precautorio por parte de la Municipalidad de Heredia y del INA en detrimento del patrimonio cultural. En efecto, a pesar de que en la especie se dieron indicios suficientes de que la escultura en cuestión podría tener relevancia cultural como para calificar como parte del patrimonio histórico arquitectónico. Tal tipo de indicio se refleja, por ejemplo, en la placa metálica, en la que se lee: “ESTIMADOS USUARIOS: ESTA INFRAESTRUCTURA ES PATRIMONIO NACIONAL POR LO QUE SE LE DEBE RESPETO Y CUIDADO LES SOLICITAMOS POR FAVOR NO SENTARSE EN ELLA, NO PATEAR, NI RAYAR "GRACIAS" ”, así como en lo concluido por la Unidad de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud ante la inspección efectuada el 12 de julio de 2023, a saber, que “El elemento derribado era representativo de lo que implicó el desarrollo de la ciudad”. Pese a lo anterior, no se verifica que la Municipalidad de Heredia y el INA hayan actuado de manera coordinada y diligente a fin de no ejecutar la demolición en cuestión hasta tanto no se verificase si el bien aludido correspondía ser reconocido o no como parte del patrimonio histórico arquitectónico del país. En consecuencia, independientemente de que la obra bajo estudio no pertenecía al régimen formal de protección del patrimonio histórico arquitectónico, persiste la obligación de resguardar la cultura y los espacios culturales, máxime que uno de los fines de la República, según el ordinal 89 de la Constitución Política, es conservar el patrimonio histórico y artístico de la nación. Por ende, la demolición del pórtico ubicado en el Cenate vulneró el derecho constitucional a la protección al patrimonio cultural prevista en el ordinal 89 de la Constitución Política, así como el principio precautorio en esta materia. Ergo, se estima el recurso en cuanto a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje en los términos indicados en la parte dispositiva de este pronunciamiento.
Pull quotesCitas destacadas
"Incluso, nótese que no fue sino hasta el 10 de julio de 2023, que el INA requirió al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural una visita al Cenate ubicado en Heredia a fin de valorar su inclusión dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico, lo cual ocurrió evidentemente de forma tardía, por cuanto desde el 6 de julio de 2023 se ejecutó la demolición del pórtico aludido."
"Indeed, it should be noted that it was not until July 10, 2023, that INA requested a visit to CENATE in Heredia from the Center for Research and Conservation of Cultural Heritage to assess its inclusion on the list of properties designated as architectural-historical heritage; this was plainly too late, since the portico had already been demolished on July 6, 2023."
Considerando IV
"Incluso, nótese que no fue sino hasta el 10 de julio de 2023, que el INA requirió al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural una visita al Cenate ubicado en Heredia a fin de valorar su inclusión dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico, lo cual ocurrió evidentemente de forma tardía, por cuanto desde el 6 de julio de 2023 se ejecutó la demolición del pórtico aludido."
Considerando IV
"Ante el requerimiento que le fue remitido y los términos en que eso se hizo, el referido Centro contestó justamente lo preguntado: que el bien en cuestión no estaba incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico de la Nación."
"Given the request submitted to it and the terms in which it was framed, the Center answered precisely what it had been asked: that the property in question was not included on the list of properties designated as part of the Nation’s architectural-historical heritage."
Considerando V
"Ante el requerimiento que le fue remitido y los términos en que eso se hizo, el referido Centro contestó justamente lo preguntado: que el bien en cuestión no estaba incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico de la Nación."
Considerando V
"Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en cuanto a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje."
"The petition is partially granted solely with respect to the Municipality of Heredia and the National Training Institute."
Por tanto
"Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en cuanto a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje."
Por tanto
"Se condena a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The Municipality of Heredia and the National Training Institute are ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed in proceedings for enforcement of judgment before the administrative court."
Por tanto
"Se condena a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review Decision No. 2023027541 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nueve horas veinte minutos del veintisiete de octubre de dos mil veintitres.
Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case number 23-016478-0007-CO, filed by [Name 001], identity card number [Value 001], against the MUNICIPALIDAD DE HEREDIA AND THE INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE (INA).
Findings of Fact:
As a corollary to the foregoing, the municipality initiated an inventory process for spaces, structures, or property having a historical significance that would allow it to undertake the procedures provided for in the Historical Architectural Heritage Law (Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico), Ley 7555, for their protection. Article 2 of that law expressly provides: The nation’s historical and architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico) includes any publicly or privately owned real property of cultural or historical significance that has been so declared by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes in accordance with this law. This inventory will therefore make it possible to determine whether other sites exist whose historical significance warrants their inclusion in Costa Rican historical heritage and, in the future, to have additional tools available to protect these types of structures against private interests or in situations involving conflicts of laws concerning accessibility issues, for example.
Additionally, as part of the municipality’s interest in preserving historical heritage, training has been scheduled for Control Fiscal y Urbano, Comunicación, Administración del Mercado Municipal, Administradora de Centro Cultural Omar Dengo y Campo Ferial la Perla, municipal engineers, Turismo, Contraloría de Servicios, Alcaldía, and the Cultural area, so that they may gain a more thorough understanding of the scope of the Historical Heritage Law (Ley de Patrimonio Histórico). The foregoing demonstrates that the municipality has indeed been working on these matters and that, far from reflecting a lack of interest in cultural affairs, there is full awareness of and action aimed at protecting local cultural heritage. The petitioner (amparado) is therefore incorrect in asserting that the Gobierno Local fails to safeguard cultural matters. The foregoing is further evidenced by the forms available on the municipality’s website, which allow the public to assist in mapping property of historical value, a process that began in 2022.
RELIEF REQUESTED (PETITORIA) In this case, action was taken to safeguard the fundamental rights of pedestrians, particularly persons with disabilities, because complaints had been made regarding the presence of the structure, which obstructed pedestrian passage. Consequently, because there is no evidence of any action or omission by the municipality that violates the petitioner’s fundamental rights and, on the contrary, because it has been shown that the municipality did not act hastily, arbitrarily, or without adequate information, but instead conducted a prior investigation, coordinated its actions, and complied with the body of applicable law (bloque de legalidad), we request that this application for constitutional relief (recurso de amparo) be dismissed in its entirety.”
Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,
Whereas:
The petitioner alleges that, on 6 de julio de 2023, the INA, with the approval of the Municipalidad de Heredia, demolished a sculpture by the artist Fadrique Gutiérrez Flores that was 160 years old and formed part of a masonry structure known as “Neptuno,” another part of which is located in the palacio municipal. The petitioner adds that, according to architect Andrés Fernández Ramírez, the work had formed part of the city’s culture for more than a century and therefore has great cultural, historical, and symbolic value. The petitioner states that the discontent of people concerned about culture has been expressed through social media, particularly because the Departamento de Control Fiscal y Urbano gave the INA approval to demolish the sculpture.
The following facts are deemed duly established and material to the determination of this matter:
“Option 1 having been analyzed. 1. Installation of tactile paving, pursuant to standard INTE W17:2017, beneath the structure projecting over the portico sidewalk; it is additionally proposed that the structure protruding from the wall be painted in a shade that makes the ornamental element visible, warning users of its presence. See Figure 2.
This option is not appropriate due to physical-space accessibility considerations, since it fails to comply with the provisions of Ley N.º 7600 (…) and Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…). It is therefore rejected (…).
2. Demolition of the portico: As a second alternative, it is proposed that the ornamental structure be demolished, on the assumption that this work will not affect the integrity of the wall or entail major construction work (collapse of the wall) requiring the construction of a new wall. This is because we do not know the construction system and materials used for the wall and portico.
This option is valid and appropriate due to physical-space accessibility considerations, since it complies with the provisions of Ley N.º 7600 (…) and Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…). It is therefore rejected (…).” (See documentary evidence).
“Background:
On Wednesday, 12 de julio, during the afternoon, the site was visited after official letter URHE-CENATE-135-2023 requested that the visit be conducted to assess a situation involving the demolition of the upper section of a wall at the building.
During the visit, a security officer identified as Ángel stated that none of the institution’s representatives who requested the visit were present. A walkthrough of the area and a photographic survey were therefore conducted. Additionally, contact was made with the Municipalidad de Heredia to learn the background of the matter. It reported that, following multiple complaints from residents who had been injured by the projection from the wall of the building in question, the institution asked the INA for a remediation plan to prevent such incidents.
The INA submitted two proposals, as indicated in official letter URHE-CENATE-135-2023. However, in view of the need to comply with ley 7600, the option involving removal of the projection that obstructed unrestricted pedestrian movement through the area was approved.
The institution proceeded after conducting the relevant inquiries and determining that the building had no heritage designation (declaratoria patrimonial).
The demolition of the portico caused dissatisfaction among the people of Heredia because it was old and had been built by Arq. Fadrique Gutiérrez.
The demolished portico had housed the Neptuno sculpture, which is safeguarded at the Palacio Municipal de Heredia.
Conclusions
The building that currently houses the INA has no heritage designation.
The demolished element was representative of what the city’s development entailed.
The Centro de Patrimonio lacks the legal authority to prevent situations of this kind because the building is not protected under ley 7555, which governs the Center.
In cases of this kind, the Municipalidad, as the local government, should ensure its preservation if it has a regulatory plan (plan regulador) that covers historic buildings.
With respect to scientific value, the demolished element is not considered unique in terms of its construction technique because, fortunately, other works exist that can serve as references for analyzing this type of construction.
In this particular case, symbolic and historical value are considered predominant. However, upon analysis of the property’s general characteristics, it is not considered to meet the conditions for a heritage designation.
The general public must understand that heritage conservation begins with education, which develops citizens’ sensitivity toward caring for and preserving this type of property.
The designation of property as heritage entails a series of legal requirements that must be assessed and respected, without disregarding the sense of nostalgia that some properties evoke among the public. Therefore, conservation does not lie in a heritage designation, but in the culture that the general public must possess to protect those buildings that represent our past.” (See documentary evidence).
“(…) it is important to clarify that the masonry portico (pórtico de calicanto) of the southern wall of the Centro Nacional Especializado en Electrónica, located in Corazón de Jesús, is owned by the Instituto Nacional de Aprendizaje and, at the level of the Cultural Management unit, is not identified as having heritage value, nor was it identified by the Comisión de Cultura Interinstitucional. The Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural was therefore consulted to determine whether it was undergoing any designation process, and it informed us that it is not included in the list of properties declared part of the Nation’s Architectural Historical Heritage; consequently, it is not subject to Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica of 4 de octubre de 1995.” The list shared by Patrimonio of properties currently undergoing designation review is attached, and it shows that this structure is not among the applications.
The cantón de Heredia has 18 buildings declared part of the Architectural Historical Heritage. To comply with the 1954 Hague Convention and its 98 protocols for the protection of cultural property, the Ministerio de Cultura y Juventud, the Municipalidad de Heredia, the Subcomisión de Protección de Bienes Culturales de la Comisión de Derecho Internacional Humanitario, the Comisión de Asuntos Culturales, and the Benemérita Cruz Roja Costarricense placed Blue Shields at various sites of architectural historical distinction in the community of Heredia. The emblem identifies real property declared to be historical heritage and protects heritage in the event of armed conflict or a natural or human-caused disaster, as well as providing support in post-crisis situations. In addition, under the Convention’s protection, any violation involving property protected by the emblem is subject to international criminal prosecution (…).
As part of the actions the municipal administration is taking to safeguard infrastructure of historical value that has no designation and does not appear on Patrimonio’s waiting lists for review, a working committee was established to prepare an inventory of buildings, elements, and structures of historical value in the Cantón that currently have no heritage designation. For this purpose, a working matrix was prepared for each place to be visited. Likewise, an initial tour of the community of Heredia began on viernes 28 de julio, and a second visit was scheduled for jueves 10 de agosto (…).
Using this information, a request will be sent to Patrimonio for it to assess each structure. In addition, the Municipalidad’s Departamento de Tecnologías de Información will place an alert on each property and cadastral plan so that municipal personnel are made aware that it is a structure of significant historical value, since currently only those having a heritage designation are identified.
In follow-up to memorandum AMH-0750-2023 submitted by the Municipal Mayor’s Office concerning the request for training on the Ley de Patrimonio before the Ministry of Culture, coordination was undertaken with the units responsible for heritage, and the training session for Fiscal and Urban Control, Communications, the administrator of the Municipal Market, the administrators of the Centro Cultural Herediano Omar Dengo and Campo Ferial La Perla, municipal engineers, Tourism, the Office of the Comptroller of Services, the Mayor’s Office, and this unit was scheduled for 23 de agosto del presente año at the Centro Cultural Herediano Omar Dengo.
It is important to clarify that the form for this mapping is available on the Municipality’s website: (…)
Other actions ordered by the Mayor’s Office include improving the application forms for building permits (permisos constructivos) and demolitions, so that the applicant (petente) provides information that enables the official to be alerted to the type of infrastructure or structure intended to be remodeled or demolished.” (See documentary evidence (prueba documental)).
Before ruling as required by law, it should first be noted that Article 89 of the Political Constitution provides:
“ARTICLE 89.- The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic advancement.” Second, it is emphasized that the ‘Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,’ approved by law no. 5980 of 16 de noviembre de 1976, establishes:
“Article 1.- For the purposes of this Convention, the following shall be considered ‘Cultural Heritage’:
Monuments: architectural works, works of monumental sculpture or painting, elements or structures of an archaeological nature, inscriptions, caves, and groups of elements that are of outstanding universal value from the perspective of the history of art or science.
Groups of buildings: groups of separate or connected buildings whose architecture, unity, or integration into the landscape gives (sic) them outstanding universal value from the perspective of history, art, or science.
Sites: works of man or the combined works of man and nature, as well as areas, including archaeological sites, that are of outstanding universal value from the historical, aesthetic, ethnological, or anthropological perspective.
(…)
Article 4.- Each State Party to this Convention recognizes that the duty of identifying, protecting, conserving, rehabilitating, and transmitting to future generations the cultural and natural heritage situated within its territory belongs primarily to that State. It shall endeavor to act to that end through its own efforts and to the fullest extent of its available resources and, where appropriate, through any international assistance and cooperation from which it may benefit, particularly in financial, artistic, scientific, and technical matters.
Article 5.- To ensure effective protection and conservation and to enhance as actively as possible the cultural and natural heritage situated within its territory, under conditions appropriate to each country, each State Party to this Convention shall endeavor, insofar as possible:
Article 6.- 1.- While fully respecting the sovereignty of the States within whose territories the cultural and natural heritage referred to in Articles 1 and 2 is situated, and without prejudice to the property rights (derechos reales) provided for under national legislation concerning that heritage, the States Parties to this Convention recognize that it constitutes world heritage, for whose protection the international community as a whole has a duty to cooperate.
Article 7.- For the purposes of this Convention, international protection of the world cultural and natural heritage shall mean the establishment of a system of international cooperation and assistance designed to support the States Parties to the Convention in their efforts to conserve and identify that heritage” (emphasis added).
This means that the Costa Rican State committed itself to protecting cultural and natural heritage; to that end, it must, among other things, carry out the actions necessary to “identify, protect, conserve, rehabilitate, and transmit to future generations the cultural and natural heritage,” including “developing scientific and technical studies and research and refining intervention methods that enable a State to address the dangers threatening its cultural and natural heritage.” In other words, the State must implement actions aimed at ensuring the protection and conservation of cultural and natural heritage, as well as its rehabilitation, all for the purpose of securing its preservation.
For its part, law no. 6360 of 5 de setiembre de 1979 approved the ‘Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations,’ which provides:
“ARTICLE 1 The purpose of this Convention is to identify, register, protect, and safeguard the property constituting the cultural heritage of the American nations in order to: a) prevent the unlawful export or import of cultural property (bienes culturales), and b) promote cooperation among the American States for the mutual knowledge and appreciation of their cultural property.
ARTICLE 2 The cultural property referred to in the preceding article consists of property included in the following categories:
ARTICLE 7 The ownership regime (régimen de propiedad), possession, and disposal of cultural property within the territory of each State shall be governed by its domestic legislation. To prevent unlawful trade in such property, the following measures shall be promoted:
ARTICLE 8 Each State is responsible for the identification, registration, protection, conservation, and safeguarding of its cultural heritage and, to fulfill this function, undertakes to promote:
The foregoing reflects that, through the ‘Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations,’ the Costa Rican State committed itself to adopting measures to ensure the identification, registration, protection, and safeguarding of the property constituting cultural heritage.
In the case of law no. 4711 of 6 de enero de 1971, entitled ‘Conservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works,’ the Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works, signed in Paris on 22 de noviembre de 1968, was approved, and it was established that:
“1. For the purposes of this Recommendation, the term ‘cultural property’ shall apply to:
a. Immovable property (inmuebles), such as archaeological, historical, or scientific sites; buildings or other structures of historical, scientific, artistic, or architectural (sic) value, whether religious or secular; including groups of traditional buildings, historic districts in urban and urbanized rural areas, and vestiges of past cultures having ethnological value. It shall apply both to immovable property of the same nature constituting ruins above ground level and to archaeological or historical remains located beneath the surface of the earth. The term ‘cultural property’ also includes the surroundings of such property.
b. Movable property (bienes muebles) of cultural importance, including property located within or recovered from immovable property, and buried property that may be found at sites of archaeological or historical interest or elsewhere. (…)
2. General Principles 3. Measures for the conservation of cultural property shall extend not only to particular monuments or sites, but to the entire territory of the State.
4. Inventories should be maintained for the protection of important cultural property (bienes culturales), whether or not officially registered as such. Where such inventories do not exist, priority should be given, when compiling them, to the detailed and comprehensive examination of cultural property in areas where such property is endangered as a consequence of the execution of public or private works.
5. Due account should be taken of the relative importance of the cultural property concerned when determining the measures necessary:
a. To preserve an archaeological site, monument, or other type of immovable cultural property (bienes culturales inmuebles) in its entirety from the consequences of public or private works; b. To salvage cultural property when the area in which it is located is to be transformed for the execution of public or private works and when such property, or part thereof, is to be preserved and relocated.
6. The measures to be taken shall vary according to the nature, dimensions, and location of the cultural property and according to the nature of the dangers threatening it.
7. Measures aimed at preserving or salvaging cultural property should be preventive and corrective.
8. Preventive and corrective measures should be intended to protect or salvage cultural property endangered by public or private works that could damage or destroy it, for example:
a. Urban expansion and renewal works in which, although registered monuments are respected, less important structures are altered, thereby destroying the connections and historical setting surrounding the monuments in historic districts; b. Similar works in areas where traditional ensembles of cultural value may be at risk of destruction because no registered monument exists there; c. Inappropriate alterations or repairs to historic buildings; d. The construction or alteration of roads that pose a serious danger to sites, monuments, or groups of monuments of historical importance; e. The construction of reservoirs for irrigation, electricity generation, and flood prevention; f. The construction of oil pipelines and electric power transmission lines; g. Agricultural work such as deep plowing of the soil, drainage and irrigation work, land clearing and leveling, and reforestation; h. Work required by industrial development and the technical progress of industrialized societies, such as the construction of airfields, the exploitation of mines and quarries, and the dredging and improvement of canals and ports, etc.
9. Member States should give priority to the measures necessary for the in situ preservation of cultural property endangered as a consequence of public or private works, thereby maintaining the continuity and historical connections of such property. Where economic or social circumstances require the relocation, abandonment, or destruction of cultural property, salvage work should always include a thorough study of the cultural property concerned and a complete record of relevant data.
10. The results of studies of scientific or historical interest conducted in connection with work intended to salvage cultural property, especially where all or a substantial part of the immovable cultural property has been abandoned or destroyed, should be published or otherwise made available to future researchers. (…)
13. To preserve or salvage cultural property that may be endangered by the execution of public or private works, means corresponding to the following specific measures should be employed, in accordance with the legal and organizational system of each State:
(…)
21. When preliminary studies are conducted regarding construction projects in a locality of recognized cultural interest, or in which objects of archaeological or historical value are likely to be found, it would be advisable to prepare several alternatives for such projects, on a regional or urban scale, before a decision is made. The choice among those alternatives should be based on a comparative analysis of all factors in order to select the most advantageous solution, both economically and with respect to the preservation or salvage of cultural property.
Methods for the preservation and salvage of cultural property:
22. Well in advance of the execution of public or private works that may endanger cultural property, thorough studies should be conducted to determine:
a. The measures to be taken to preserve important cultural property in situ; b. The extent of the necessary salvage work, such as the selection of archaeological sites at which excavations are to be conducted, the buildings to be relocated, the movable cultural property (bienes culturales muebles) to be salvaged, etc.
23. Measures aimed at preserving or salvaging cultural property should be taken sufficiently in advance of the public or private works. In areas of archaeological or cultural importance containing significant monuments, such as cities, towns, sites, or districts of historical value, which should be protected by the legislation of every country, all new construction should be subject to mandatory preliminary archaeological excavations. If necessary, construction should be postponed to allow time for measures intended to preserve or salvage the cultural property concerned to be taken (…)” (emphasis added).
In turn, through Law No. 8560 of 16 de noviembre de 2006, entitled ‘Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial,’ the scope of cultural heritage (patrimonio cultural) protection was expanded to include intangible cultural heritage (patrimonio cultural inmaterial). In this regard, it provided:
“Article 2—Definitions. For the purposes of this Convention, 1. "Intangible cultural heritage" means the practices, representations, expressions, knowledge, and skills—together with the instruments, objects, artifacts, and cultural spaces associated therewith—that communities, groups, and, in some cases, individuals recognize as part of their cultural heritage. This intangible cultural heritage, transmitted from generation to generation, is constantly recreated by communities and groups in response to their environment, their interaction with nature, and their history, providing them with a sense of identity and continuity and thus helping to promote respect for cultural diversity and human creativity. For the purposes of this Convention, consideration shall be given solely to intangible cultural heritage that is compatible with existing international human rights instruments and with the requirements of mutual respect among communities, groups, and individuals, as well as sustainable development.
2. "Intangible cultural heritage," as defined in paragraph 1 above, is manifested particularly in the following domains:
“SECOND: ARCHAEOLOGICAL HERITAGE (PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO) OR CULTURAL HERITAGE (PATRIMONIO CULTURAL). Cultural property (bienes culturales) is the product and testimony of the various traditions and spiritual achievements of the past and constitutes a fundamental element of the identity of peoples; its preservation is therefore indispensable and is a fundamental responsibility of the State. Accordingly, historical and artistic heritage differs from assets of an economic nature because it does not consist of means of production, but rather of archaeological heritage, whose legal regime (régimen jurídico) responds to a different set of ideas and purposes and to a different category of values, which therefore cannot be examined according to economic-policy criteria, since no doctrine of that kind applies to it. The notion of “estate” (patrimonio) certainly (sic) encompasses any property having monetary value; as stated in the Código Civil, an estate is the entire body of a person’s assets and rights, and all property constituting a person’s estate is also liable for the payment of that person’s debts.
It is obvious that archaeological or cultural objects also have an appreciable monetary value, whether because of the material from which they are made, their fine craftsmanship or beauty, or the historical testimony they embody, whether they are made of clay, stone, or metal. Some of these objects may have little physical value or limited significance (sic) as works of art, but even so they are valuable because of their origin and as objects of study for researching the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, according to the traces or representations that may be found (sic) therein. But these objects, both formerly and now, constitute a common heritage (sic) bequeathed by past generations to present generations, which in turn are responsible for bequeathing it to future generations as evidence contributing to knowledge of the human events that identify or characterize our past.
For all these reasons, archaeological objects originating from the Indigenous peoples who inhabited the continent during the pre-Columbian (sic) era, before or contemporaneously with the establishment (sic) of Hispanic culture, are valuable, and it is because of that value that many people seek out and acquire such objects. For that same reason, any individual interest that a person may have in possessing or owning such objects does not take precedence over the public interest (interés público), both because of their historical value and because the culture of peoples includes the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory—a study facilitated by enabling the greatest possible number of people to access those sources of knowledge—and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological objects to remain within the national territory, in the custody of museums and under the ownership of the State or its institutions.
It must therefore be emphasized (sic) that the most important consideration is not the material value of those objects, but their historical, scientific, and cultural value. That interest is nothing more than a majority desire directed toward obtaining the intended values; that is, the concurrence (sic) of a majority of individual interests. It is an interest because it is directed toward attaining a value, benefit, or utility resulting from the subject of that majority concurrence. It is public because it is attributed to the entire community as the result of that concurring majority, since it belongs (sic) to the people, to the community at large. Thus, it is a public interest because it is not exclusive or particular to a few persons, but rather because such a number of persons, as members of a particular community, participate or concur in it that it may be identified as belonging to the group as a whole, including those who, individually, may or may not share it.
In other words, values of a historical and cultural nature, as bearers of a message, help to identify (sic) a particular historical moment and constitute real and tangible testimony to the evolution and transformation experienced by society and its natural environment over time; they constituted in the past, constitute today, and will constitute in the future a common heritage as an expression of the concurring (sic) majority of individual interests—that is, of a public interest.
THIRD: THE CONSTITUTIONAL LEGAL REGIME (RÉGIMEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL) OF THE NATIONAL ARCHAEOLOGICAL HERITAGE (PATRIMONIO NACIONAL ARQUEOLÓGICO) (sic). Among the essential purposes of the State, the 1949 Constituent Assembly established, for the purpose of transmitting that material legacy constituting the link between the present and the future, those principles in Article 89 of the Constitución Política. This makes it necessary to mention the provision’s legislative history, during the approval of which reference was made to historical (sic) or artistic heritage; in other words, to cultural heritage in general. Indeed, in the 1949 Asamblea Constituyente, the text of Article 89 of the Constitución Política that was approved originated in a motion introduced by Fernando Baudrit Solera and other Deputies, in the following terms:
“Among the cultural purposes of the Republic are preserving, developing, and nationalizing its historical and artistic wealth, and supporting private initiative for the country’s scientific and artistic progress.” The expression “nationalizing” was nevertheless removed from the proposed text after it was challenged, and the discussion made clear that the ownership of private collections would be respected as individual interests that had to be protected, because there was no intention to dispossess anyone of their legitimate (sic) belongings; however, it was understood that if expropriation (expropiación) were necessary or advisable, the State could undertake it in accordance with the Constitution and the laws. The respective minutes contain, among other statements, the following (sic):
“Fernando Baudrit Solera explained that the idea behind providing for the possibility of nationalizing artistic or historical wealth was precisely to preserve it within the country by preventing its exportation. Even now, it is necessary to enact a series of laws preventing private individuals (sic) from disposing of their artistic and historical wealth by selling it to foreign countries. That is why nationalizing such wealth was discussed, with the understanding that if expropriation were necessary, it would be carried out in accordance with the Constitution and the laws. There was no intention to dispossess anyone. Nevertheless, because he has no particular interest in retaining the term ‘nationalizing,’ he accepts the suggestion made by his colleague Chacón (Alvaro (sic) Chacón Jinesta), provided that the other signatories to the motion agree to its deletion, all the more so because, if the State has the obligation to ‘preserve,’ that will provide a basis for legally expropriating historical and artistic wealth whenever it deems such action advisable.” For that reason, the proposed text was amended, and Article 89 of the Constitución Política was approved as follows:
“Among the cultural purposes of the Republic are: protecting natural beauty, preserving and developing the historical (sic) and artistic heritage of the Nation, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.” That constitutional provision derives from the original constituent authority, which considered archaeological or cultural objects—historical heritage—to belong to the State as part of its archaeological heritage. With respect to this article, the developed constitutional case law (jurisprudencia constitucional) states:
“This Chamber has repeatedly held in its case law that living in a healthy and ecologically balanced environment, as well as the State’s protection (sic) of the country’s landscape, nature, and historical heritage, is important (sic) for human development. These matters are addressed in what are now Articles 50 and 89 of the Constitución Política. ... The case before us refers (sic) specifically to Article 89, which provides:
‘Among the cultural purposes of the Republic are: protecting natural beauty, preserving and developing the historical (sic) and artistic heritage of the Nation, and supporting private initiative for scientific and artistic (sic) progress.’ Archaeology and History are two closely connected sciences, one of whose objectives is to clarify and reconstruct past events. Historical reconstruction is based primarily on the interpretation of written documents, whereas Archaeology bases its studies on data obtained through the material objects left by human activity in societies that have disappeared, examining the relationships among those objects, the manner in which they were discovered, and their connection to the environment. Every preserved object and every remnant of human life and activity from past societies constitutes testimony that makes possible complete or partial knowledge, as the case may be, of those societies and therefore of ways of life that no longer exist and are unknown today, but knowledge of which is exceptionally important because they form part of the cultural identity of the society in which we live—provided, of course, that they constitute important testimony for the reconstruction (sic) and understanding of past events.
The National Archaeological Heritage consists essentially of immovable and movable property (inmuebles y muebles) produced by Indigenous cultures predating or contemporaneous with the establishment of pre-Hispanic culture in the national territory, as well as human remains and flora and fauna associated with those cultures. The interest in protecting and preserving such finds follows from the foregoing.” (See judgments N.°2706, 10:42 horas del 26 de marzo, 1995 and N.° 0729 de 09:15 horas del 9 de febrero, 1996).
FOURTH: THE LEGAL REGIME (REGIMEN JURIDICO) (sic) OF THE NATIONAL ARCHAEOLOGICAL HERITAGE. At the national level, two regimes have essentially been adopted to make possible, as has been done internationally (sic), the protection, defense, and recovery of cultural property (bienes culturales), as products and testimony of the different traditions and spiritual achievements of the past, which thus constitute (sic) the substantial element of the identity of peoples and make their preservation indispensable. In pursuit of that interest—which, at the international level, is recognized in instruments such as Convention 107 of the International (sic) Labour Conference concerning the protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations in independent countries, approved by Law No. 2330 of 8 de abril, 1959, which, in Article 4(a) and Article 18(2), requires that the cultural values and heritage of those populations be taken into account; the Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property (sic) Endangered by Public or Private Works, signed in Paris on 22 de noviembre, 1968, approved by Law No. 4711 of 6 de enero, 1971; the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, signed in Paris on 23 de noviembre, 1972, approved by Law No. 5980 of 16 de noviembre, 1976; and the Convention (sic) on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage (sic) of the American Nations, also called the Convention of San Salvador, approved on 16 de junio, 1976, at the sixth regular session of the General Assembly of the Organization of American States (O.A.S.) in Santiago de Chile and ratified by Law No. 6360 of 5 de setiembre, 1979, Article 2 of which includes within cultural heritage or cultural property monuments, buildings, fragments of buildings, objects, and archaeological materials (sic) belonging to American cultures predating contact with European culture, as well as those from the colonial and post-colonial periods, property which, pursuant to Article 3, must receive the highest level of international protection and whose export and import are deemed unlawful unless the State to which they belong authorizes their export for the purpose of promoting knowledge of national cultures—many of our laws were inspired.
On the one hand, Law No. 7 of 6 de octubre, 1938, although it did not properly (sic) refer to “archaeological heritage (patrimonio arqueológico)” or historical (and artistic) heritage, as the current Constitution does, established the following legal regime (sic):
1. It vested in the State ownership of all archaeological objects located in Costa Rican soil and predating the Spanish conquest (sic), that is, belonging to the pre-Columbian (sic) period, which had not yet entered private ownership.
2. It did not recognize State ownership of archaeological objects (sic) from the colonial period; and 3. It denied legal effect to the transfer of any archaeological property belonging to the pre-Columbian (sic) era or the colonial period unless that property was registered and inventoried in the Registry and authorization was obtained from the Museo.
These premises gave rise to two fundamental principles:
1. All archaeological objects located in Costa Rican soil and predating the Spanish conquest, as well as any monuments of the same kind that might be found, are State property; and 2. Archaeological objects held in private ownership when that Law was enacted are private property, thereby establishing the ownership regime applicable to future discoveries while respecting previously acquired rights. On the other hand, Law No. 6703 of 28 de diciembre, 1981, which is the subject of this action, was enacted and substantially modified the situation existing under the previous Law, which it repealed insofar as inconsistent with it. Like the former Law, it recognizes private ownership of archaeological objects that had entered private ownership before that Law was enacted. It established the following legal regime:
1. Archaeological objects from the pre-Columbian (sic) period that were found and transferred before the Law of 1938 are private property (sic).
2. Property from the same period that was found before, but transferred after, the Law of 1938 became subject to authorization by the Museo.
3. Objects from the same pre-Columbian (sic) period that were found after the Law of 1938 are State property; and 4. Objects from the colonial period, regarding which the Law of 1938 established no ownership right in favor of the State, became subject to controls and restrictions.
In other words, the foregoing means that ownership was vested in the State over objects from the pre-Columbian (sic) period found after that Law—the Law of 1938; as to those found before but transferred afterward, the acquirer has no lawful title, because the transfer was made conditional upon authorization by the Museo Nacional, and the State has a preferential right to acquire them; those found afterward belong to the State, regardless of whether, while in the possession of private individuals, they were registered with the Museo; and, as to those from the colonial period, any transfer made previously constitutes lawful title (sic), because they were property that was, and continued to be, privately owned while that Law was in force, and insofar as it requires authorization to transfer archaeological objects, it refers only to transfers made thereafter; however, regarding property transferred afterward, the acquirers of that property cannot claim lawful title, still less if the discovery occurred subsequently. All these aspects confirm the status of heritage property held by private individuals, as recognized by that first Law (…)
EIGHTH: CONCLUSIONS. In the case at bar, the essential basis for seeking a declaration that Articles 3, 8, 17, 20, 26, and 29 of the “Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico,” No. 6703 of 28 de diciembre, 1981, are unconstitutional is that, because they impose limitations (or deprivations (sic) or restrictions (sic)) on property that also operate to the detriment (sic) of freedom of commerce, their enactment required an affirmative qualified majority vote of thirty-eight deputies, as mandated by the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política. This did not occur because, according to the attendance record, the vote—which was taken by roll call—received thirty-one (31) affirmative votes and eight (8) negative votes. From the analysis of the foregoing considerations concerning the grounds (sic) underlying “archaeological heritage” as State property, it must be concluded that, although such property, like anything else, was at some point capable of appropriation, the fact is that today, since 1949 and by constitutional mandate, it differs from assets of an economic nature because it constitutes heritage property that the State must protect, preserve, and develop under Article 89 of the Constitución Política, which also recognizes, as stated, private initiative for scientific and artistic advancement.
Thus, as has also been stated, the limitations referred to in the second paragraph of Article 45 of the Constitution are those arising from the “... principle of social solidarity with which our (sic) Constitution is imbued, which permits a burden borne by all for the benefit of all, or even by a few for the benefit of many, but subject to the requirement that the natural use of real property not be impaired to the extent of its value as a means of production or its market value. In other words, the attributes of ownership may be limited insofar as the owner retains the possibility (sic) of making normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Beyond those parameters, if social welfare requires sacrifices (sic) from only one or several persons, compensation must be paid (sic).” (...) “A limitation on property will withstand constitutional scrutiny depending on its effect on the essential attributes of ownership, which are those that permit the natural use of the thing within current (sic) socioeconomic conditions.” (...) “The damage may be general, rendering a substantial portion of the property unusable, or it may affect the best part of the property.
It could also involve a limitation that makes use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements (sic) so complex that they effectively make it impossible to enjoy the property. In these cases of particular severity, the limitation produces three identifiable effects: (a) it causes special damage because it affects a specific number of properties; (b) it is abnormal insofar as the impairment is so severe in relation to the full enjoyment of the right and operates unequally as compared with other owners outside the affected area; and (c) the damage can be assessed economically. Consequently, if the limitation is of such a degree that it deprives the property of its economic value and removes it from the real-estate market, the State must compensate for the harm caused.” (See Judgment No. 7418, 09:57 hours, 16 de diciembre, 1994).
Consequently, cultural property (bienes culturales), rather than assets of social interest intended to satisfy demands and requirements inherent in public needs, that is, to attain the general welfare, constitutes property forming part of the “national archaeological heritage” (patrimonio nacional arqueológico), the ownership of which by the State, as representative of the entire community, is beyond dispute. It follows that no one may be deprived of what belongs to the State; consequently, the National Archaeological Heritage Law (Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico), N.° 6703 de 28 de diciembre, 1981, by declaring archaeological heritage property (bienes patrimoniales (sic) arqueológicos) to be the property of the State (artícuLo (sic) 3), prohibiting its trade and export (artículo 8), and requiring its possessors to make it available to the Registro Público Nacional Arqueológico for registration (artículo 17), does not create limitations—deprivations or restrictions—on private property requiring the qualified vote claimed.
Nevertheless, the foregoing does not entail any impairment of acquired property rights (derechos patrimoniales adquiridos) or vested legal situations (situaciones (sic) jurídicas consolidadas), as recognized both by the prior law and by the current legal regime referred to above, and as confirmed by the cited ruling of the Corte Plena acting as the Tribunal Constitucional. For that very reason, the authorization referred to in the second paragraph of artículo 45 of the Constitution is not authorization to impose every kind of limitation on property, but solely those based on “social interest”; it is clear, however, that cultural property or archaeological heritage property, which has a different origin and fulfills a different purpose, cannot be included among them. Finally, this is stated without prejudice to our understanding—although this is not the situation at issue in this action—that even cultural property (belonging to the historical heritage) lawfully held by private persons may be expropriated if the legal provisions governing the matter are duly complied with.
As a result of the foregoing, artículos 3, 8 y 17 of the Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, as interpreted by the Corte Plena at its extraordinary session N.° 19 de las nueve horas del veinticinco de marzo de mil novecientos ochenta y tres, the minutes of which were approved at the session del cuatro de abril siguiente, are not incompatible with the Constitución Política or with the other constitutional rules and principles invoked. Nor are artículos 20, 26 y 29 unconstitutional because, as indicated, they implement and are premised on the validity of those other challenged provisions. Accordingly, none of those provisions is illegitimate on the asserted ground of unconstitutionality arising from their approval without the qualified vote required by the cited artículo 45 of the Constitution. Consequently, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed in those respects” (boldface added).
Subsequently, judgment nro. 2002005245 de las 15:20 horas del 29 de mayo de 2002 clarified:
“VI.- Archaeological property within the constitutional system. Artículo 89 of the Constitución Política establishes that the Republic’s cultural purposes include:
‘… protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.’ The protection of historical heritage thus falls within the broader scope of the State’s duty to preserve the shared culture that makes its people a Nation. The Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, insofar as relevant, defines culture as:
‘… the collection of ways of life and customs, knowledge, and degree of artistic, scientific, or industrial development in an era or social group’ (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001) Archaeological heritage (patrimonio arqueológico) is a species within the broader genus of cultural heritage (patrimonio cultural), a clarification with significant practical implications insofar as the State’s role in promoting and safeguarding archaeological property must always form part of a comprehensive policy for protecting and fostering indigenous cultural production. For the rights arising from the constitutional provision at issue to be effectively realized, public authorities must not only create the necessary regulatory framework but also take concrete action through suitable protective mechanisms based on the unavoidable premise that a Nation which disdains its historical heritage—destroying it or avoiding by every lawful means its loss or deterioration—is destined to fail as a society, because it is precisely a view of the past that makes it possible to understand the present and plan for the future.
In the Costa Rican context, archaeological heritage has commonly been defined as the collection of immovable and movable property produced by indigenous cultures predating or contemporaneous with the establishment of Hispanic culture in the national territory, as well as human remains and related flora and fauna, constituting one of the principal means of attaining accurate knowledge of the historical origins of our societies, insofar as it enables us to understand the beginnings of our present forms of thought and cultural expression, while also providing highly useful information for other fields of knowledge, such as ecology, pharmacotherapy, zoology, etc. Regarding the intrinsic importance of archaeological heritage within the social system, this Chamber held as follows:
‘Archaeology and History are two closely linked sciences, one of their objectives being to clarify and reconstruct the events of the past. Historical reconstruction is based primarily on the interpretation of written documents, whereas Archaeology bases its studies on information obtained from material objects left by human activity in societies that have disappeared, through the relationships among those objects, the circumstances of their discovery, and their connection with the environment. Every preserved object and every vestige of human life and activity from past societies constitutes evidence that makes possible, as the case may be, full or partial knowledge of such evidence and, consequently, of ways of life that no longer exist and are unknown in the present, but whose understanding is of singular importance because they form part of the cultural identity of the society in which one lives—provided, of course, that they constitute important evidence for reconstructing and understanding the events of the past.’ (Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis) It is not that knowledge of the past is of particular interest for reasons of mere historiographical curiosity; rather, its study makes it possible to approach a comprehensive understanding of current social and cultural phenomena.
The protection of archaeological property must therefore be understood as a means of safeguarding culture in general, as a good transcending ownership by any individual and constituting a value of national importance, the recognition and effective defense of which form part of the body of interests guaranteed by artículos 50 y 74 of the Constitución Política.
VII.Archaeological heritage under International Law. Costa Rica, as a subject of International Law, has signed and ratified various instruments intended to protect archaeological heritage. These include the following: A) The Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict (Hague Convention), de catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, and its Regulations, which recognize the importance of archaeological heritage and require States involved in armed conflict to respect that of the territories they occupy, placing cultural property in safekeeping away from the conflict zone. B) The Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations, de cinco de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, requires States Parties to subject archaeological excavations (excavaciones arqueológicas) (sic) conducted within their territories to strict supervision and prior authorization by the competent authority (principio 5).
It should be clarified that all the instruments cited in the preceding paragraph constitute sources of law in Costa Rica and may be applied directly by this Constitutional Chamber in deciding the present matter, as provided by Article 48 of the Constitution. In the case of those approved by the Legislative Assembly, this follows from the express provision of Article 7 of the Political Constitution. As for those that do not enjoy that status, they constitute, at a minimum, sources for interpreting the approved instruments. Nor does this Chamber recognize the existence of mere recommendations in the field of human rights, since, if States decide to impose limitations upon themselves by recognizing the existence of certain human rights, this remains so even when the instruments are designated as “recommendations.” The foregoing leads to the conclusion that the Recommendation defining the international principles to be applied to archaeological excavations, the International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites, and the Recommendation concerning the preservation of cultural property endangered by public or private works are—in the terms stated above—acts having full normative force within the Costa Rican constitutional legal system and cannot be regarded as mere enumerations of objectives and goals to be achieved.
VIII.The legal regulation of archaeological heritage. In addition to the constitutional provisions protecting archaeological heritage and the commitments undertaken by Costa Rica to the international community for that same purpose, various domestic provisions have been enacted concerning the subject matter of this action. A) Law number 7 of seis de octubre de mil novecientos treinta y ocho classifies archaeological property as public-domain property (bienes dominiales) (Article 1), and also requires that the discovery of objects be reported immediately to the public authorities, which must take the necessary measures for their protection (Article 17). B) Ley 6793, of veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, which, in addition to reiterating the provisions of Law number 7, created the Comisión Arqueológica Nacional, a body empowered to authorize excavations by previously registered scientists and to supervise them (Articles 12 and 15); it grants the Museo Nacional authority to determine how property is to be recovered when discovered by a third party (Article 13).
IX.The importance of archaeological property. Archaeological property, understood as objects that enable researchers to gain access to historical knowledge, possesses intrinsic importance because it constitutes a suitable and scarcely replaceable means of acquiring such knowledge, in which the surrounding environment also assumes particular relevance. To ensure the effective protection of archaeological property, the State must participate actively in all procedures aimed at its detection, recovery (where appropriate), study, registration, and preservation. Only in this manner can full compliance be achieved with the duties arising from the constitutional mandate, as well as those undertaken through the signing of the international instruments cited and the enactment of the laws mentioned. Notwithstanding this pronounced importance, the protection of archaeological property has been adversely affected by the convergence of various factors, such as collecting, trade in objects, and their indiscriminate destruction, caused in part by construction in areas where archaeological sites exist.
This convergence of interests, in light of the State’s constitutional obligation to safeguard archaeological heritage, makes it necessary to establish legislative and administrative mechanisms intended to guarantee the protection of the archaeological legacy in the face of the need for economic development. This precedence was previously recognized by the Full Court when, exercising constitutional review, it held:
“It is obvious that archaeological objects also have an appreciable monetary value, whether because of the material from which they are made (gold, for example), or because of their fine craftsmanship and beauty, even when they are made of clay or stone. Some of these objects may have little physical value or limited artistic significance; but even so, they are valuable because of their origin and as subjects of study for investigating the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, depending on the traces or representations that may be found in them. For all these reasons, archaeological objects originating from the Indigenous peoples who inhabited the continent in the pre-Columbian period, or before or contemporaneously with the establishment of Hispanic culture, are valuable; and it is because of that value that many people acquire such pieces, some for spiritual enjoyment or scientific interest and others perhaps to profit from them.
But above any individual interest that a person may have in the possession or ownership of such objects, the public interest prevails, both because of the historical value of such property and because the culture of peoples includes the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory, a study facilitated by making it possible for the greatest number of people to have access, here in this country, to those sources of knowledge; and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological property to remain within the national territory, in the custody of museums and under the ownership of the State or its institutions, as part of the historical heritage that the Political Charter calls ‘the Nation’s’ in Article 89. It must therefore be emphasized that the most important aspect is not the material value of the objects in question, but their historical and cultural value, and that the economic doctrine concerning productive assets and freedom of enterprise could in no way apply to such objects.” (Decision issued at thirteen hours on doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve) It is therefore clear that the significance of archaeological property is not exhausted by its commercial aspects.
Quite the contrary, its greatest importance lies in the information it can provide for properly understanding the origins of national identity, as well as the vast amount of information it offers for other, no less important fields of scientific knowledge. Thus, even objects having few aesthetic qualities, intended for everyday use, or even in a poor state of preservation may be of great importance to archaeological knowledge. Moreover, the protection of archaeological heritage is also a matter of worldwide importance. The Preliminary Report on Legal Means for the Protection and Preservation of the Historical and Artistic Heritage of the American Countries, prepared by the Organization of American States, stated in this regard:
“States do not have an exclusively local interest in protecting and preserving the tangible evidence of the art and culture of past eras found within their respective territories; that interest is shared by the entire international community, which rightly considers such evidence to constitute a cultural heritage belonging to all humanity and, consequently, deserving of its concern and protection.
In this manner, the protection and preservation of cultural heritage now transcends the sphere of national jurisdictions and is supplemented legally through international instruments and materially through the cooperative solidarity of the countries comprising the international community, in order to give effect to that duty of protection and preservation.” The preservation of a people’s archaeological heritage is therefore viewed not as a matter of merely local interest, but as a significant contribution to the preservation of world culture.
X.Archaeological heritage as public-domain property. It is evident that archaeological property, in accordance with the provisions cited, forms part of the public heritage and consists of what is known as public-domain property (bienes demaniales), title to which is vested in the Nation insofar as it is dedicated to fulfilling a purpose of general interest. The use and possession of public-domain property always form part of a special legal regime, characterized by the fact that such objects must be used only in a manner that does not conflict with their purpose—in some (sic) cases solely by the Administration, and in others also by private parties, but in strict compliance with the limitations entailed by their public character. This Chamber has defined public-domain property in the following terms:
“…The public domain consists of property that, by the express will of the legislature, has the special purpose of serving the community and the public interest.- This is known as State property, public-domain property, public assets or public property, which does not belong individually to private persons, is intended for public use, and is subject to a special regime outside private commerce.- That is, property dedicated by its very nature and intended purpose.- Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the concept, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express provision.- The characteristic features of such property are that it is inalienable, not subject to acquisition by prescription, immune from attachment, incapable of being mortgaged or encumbered under Civil Law, and that administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovery of title.- Because it is outside private commerce, such property cannot be the object of possession, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.- A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial domain (dominio útil) of the property, while the State always retains direct domain (dominio directo) over the thing…” (Judgment number 2306-91, issued at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno) Previously, the Full Court, exercising constitutional review, determined:
“Indeed, although prior to the 1938 Law there was no adequate legislation concerning archaeological heritage (patrimonio arqueológico), it was entirely reasonable for the legislature to address the matter in that Law and in the 1981 Law, in order to prevent what had occurred under the previous legal regime. XIX.- Those two laws recognize individual ownership of archaeological property (bienes arqueológicos) held in private hands; but they also provided that, henceforth, any property that was discovered would belong to the State. No acquired right (derecho adquirido) was infringed, since the private ownership existing up to that time was maintained… No special provision in the Constitution is needed in order for specific prohibitions to be established by ordinary laws, provided that they are supported by Article 28, such as those excluding discovery (hallazgo) as a lawful title (título legítimo) for acquiring private ownership (dominio privado) of archaeological property…
XX.- Article 89 reflects the public interest protected by the Constitution in paragraph two of Article 28, since it states that ‘The cultural purposes of the Republic include:...preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage.’ This recognized the existence of a form of heritage distinct from property of an economic nature and, at the same time, established the duty to ensure its preservation. Cultural and historical public policy (orden público cultural e histórico) permits that rule to be interpreted broadly and relied upon to reaffirm State ownership of archaeological property discovered in the future, as provided by the 1938 Law. Such property, both then and now, constitutes ‘a common heritage bequeathed by past generations to later generations’… XXI.- It follows from all the foregoing: a) That the ownership regime (régimen de propiedad) established in Article 1 of the 1938 Law is lawful, since it is supported by Articles 28 and 89 and does not conflict with Article 45 of the Constitution itself; and b) That, consequently, Articles 3, 5, 7, 9, and 17 of Law No. 6703 of 1981 likewise cannot be contrary to the Constitution insofar as they apply to archaeological objects discovered after Law No. 7 of 1938, since such property belongs to the State pursuant to Article 1 of that 1938 Law, which is not unconstitutional.” (Decision issued at thirteen hours on doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)
XI.The preventive principle (principio preventivo) in archaeological matters. The importance of archaeological property and its status as public-domain property (bienes demaniales) imposes on the State a series of obligations aimed at its effective protection, an element common to the so-called third-generation rights (derechos de la llamada tercera generación). In matters of such importance and requiring such careful protection, administrative authorities cannot be expected to intervene only after damage has occurred, since the damage may be irreversible and extremely extensive. In the case of archaeological property, there is only one possibility: its effective protection or its irretrievable loss. To determine the appropriate timing and the actions that the State must undertake to protect archaeological heritage, several important considerations outlined in the preceding recitals must be addressed.
Although archaeological objects, considered individually, may indeed constitute key elements for understanding the country’s historical and cultural past, their significance may be diminished if they are not considered comprehensively within the context in which they were found. Archaeological research cannot therefore be limited to studying objects that have been wholly or partially destroyed, or property removed from its context without first conducting exhaustive field analyses aimed at understanding it within the environment in which it was found, since in such cases an undertaking that, by constitutional mandate (Articles 50, 74, and 89), should be conceived as scientifically rigorous could become little more than the mere collecting and artistic contemplation of objects, in violation of the fundamental legal order” (emphasis added).
The precedent transcribed above demonstrates the importance of the preventive principle in archaeological matters, which entails protecting objects or sites regarded as culturally significant and requires the performance of the relevant scientific studies to guarantee their protection and preservation.
In turn, in judgment no. 2003003656 issued at 14:43 hours on 7 de mayo de 2003, this Constitutional Chamber (Cámara Constitucional) referred to cultural heritage (patrimonio cultural) in the following terms:
“C.- CONSTITUTIONAL PROTECTION OF CULTURAL HERITAGE. ARTICLES 50 AND 89 OF THE CONSTITUTION.
The importance of protecting cultural heritage at the national, regional, and international levels is beyond dispute, precisely because of the significance this legacy holds for the necessary preservation and strengthening of the identity of peoples—whether understood as a population and/or a nation—in the historical, social, geographical, and cultural spheres. It is universally understood that comprehending the past—connecting with one’s roots—entails comprehending the present and establishes the possibilities for the future material and psychosocial development of individuals and human groups. This involves recognizing a value, understood as the incorporation of economic potential, or a value realized in pursuit of a transcendent purpose—a spiritual, cultural, or artistic value. For this reason, the concept of historic and architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico) has evolved, as have the criteria for its protection, such that it is no longer justified by a ‘romantic’ ideal, but rather as a condition of the identity of peoples, as an integral part of their history and culture, based on considerations of socioeconomic and urban-environmental or urban-ecological development, and having a more human foundation.
Accordingly, protection by the States is necessary to enable effective and efficient action based on a scientific framework consistent with reality, both in the field of territorial and architectural theories and in the legal field, insofar as it interacts with other disciplines and bodies of knowledge, such as History, Anthropology, Architecture, Restoration Theory, and Law, among others; and such protection must take into account the country’s particular circumstances, including the degree of underdevelopment and economic dependence. Thus, protection of this heritage must be actively integrated into the country’s social and economic resources so that it does not constitute a burden on the State or on the population—owners, possessors, or holders of any property right (derecho real) over assets incorporated into this special protection regime (régimen especial de tutela)—but instead becomes an additional resource that generates social well-being.
XVII.The protection of cultural heritage falls within Urban Planning Law (Derecho Urbanístico), which has recently come to be understood within the broader framework of Environmental Law (Derecho Ambiental), whose legal-constitutional basis is found in Articles 50 and 89 of the Constitution, insofar as they expressly provide:
‘The State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to claim compensation for the damage caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties’ (Article 50); and ‘The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress’ (Article 89).
This latter provision establishes guidelines for public authorities to promote environmental protection, understood comprehensively—that is, not in the traditional sense, which has been limited to natural resources, commonly known as ‘the green environment,’ insofar as it has been understood to encompass natural resources such as forests, water, air, minerals, flora, and fauna, among others—but also in relation to the surroundings in which people live. Those surroundings encompass not only the scenic beauty of nature, such as the landscape, but also everything relating to cities and urban and rural communities; in other words, the urban environment. These may properly be described as two complementary aspects of a single reality, like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. The aim is therefore to achieve a more humane environment, meaning an environment that is not only healthy and ecologically balanced but also serves as a symbolic point of reference and a source of national, regional, or local identity.
Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law—encompasses both its natural and artificial components, the latter understood as the human habitat, that which has been built by human beings, namely, the urban environment, so that they remain free from all forms of pollution, both because of the effects and repercussions pollution may have on the health of people and other living beings and because of the environment’s intrinsic value. A pollutant (elemento contaminante) must be understood as ‘[...] any element, compound, or substance, or any association or composition thereof, chemical or biological derivative, as well as any type of energy, radiation, vibration, or noise that, when introduced into the environment in a certain quantity for a more or less prolonged period, may adversely affect or harm the life, health, or well-being of human beings or flora and fauna, or cause deterioration in the quality of the air, water, soil, “natural beauty,” or resources in general, which, taken together, constitute quality of life’ (judgment number 3705-93, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Thus, the protection of cultural heritage, and specifically historic and architectural heritage, constitutes a necessary principle when seeking a better quality of life—a determining element in the conception of the environment—and its effective protection; accordingly, its regulation falls within Environmental Law.
XVIII.Articles 50 and 89 of the Constitution create an obligation for the State to protect the surroundings in which the nation’s population lives, encompassing both the natural and urban spheres; consequently, the protection of cultural heritage, and more specifically historic and architectural heritage, falls within urban-planning regulations (regulaciones de orden urbanístico). In light of the foregoing considerations, it may properly be stated that preserving cultural heritage contributes to maintaining the environmental balance required for urban development because its effective protection requires respect for urban scale, structure, and dimensions, regulates physical carrying capacity (capacidad de cargas físicas), and calls urban functions and services into question, thereby resulting in better environmental quality. It also helps preserve the city’s distinctive image or perceptual coherence, which gives it identity or formal cohesion.
Both facets of the environment, namely the natural and urban environments, are subject to protection and safeguarding by the State, as a consequence of the obligations imposed by the constitutional provisions transcribed above, which are developed through regulations of various categories, including international treaties, among which the following may be cited: the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, ratified by Law number 3763; the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America, ratified by Law number 7433; the Ramsar Convention on wetlands of international importance especially as waterfowl habitat, ratified by Law number 7724; the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, ratified by Law number 5605; the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region, ratified by Law number 7227; the Protocol Concerning Cooperation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region; the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, ratified by Law number 5566; the Convention on Fishing and Conservation of the Living Resources of the High Seas, ratified by Law number 5032; the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, ratified by Law number 5031; and the Convention Establishing the Central American Commission on Environment and Development, ratified by Law number 7226, in the field of the natural environment; the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, its Regulations and Protocol, approved at the International Conference of States convened by UNESCO in 1954 and signed by Costa Rica on 3 de marzo de 1996; the Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations, approved at the UNESCO General Conference in 1956; the Recommendation Concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites, approved at the UNESCO General Conference in 1962; the International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites, approved by the International Council on Monuments and Sites (ICOMOS) in 1965; the Normas de Quito, approved at the Meeting of Latin American Presidents in 1967; the Recommendation Concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage, approved at the UNESCO General Conference in 1968; the Recommendation Concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works, approved at the UNESCO General Conference in 1968 and ratified by Law number 4711; the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, approved at the UNESCO General Conference in 1970 and ratified by Law number 7526; the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, approved at the UNESCO General Conference in 1972 and ratified by Law number 5980; the Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations, approved by the General Assembly of the Organization of American States (OAS) in 1976 and ratified by Law number 6360; the Recommendation Concerning the Safeguarding and Contemporary Role of Historic Areas, approved at the UNESCO General Conference in 1976; the Recommendation Concerning the International Exchange of Cultural Property, approved at the UNESCO General Conference in 1976; the Recommendation for the Protection of Movable Cultural Property, approved at the UNESCO General Conference in 1978; the ICOMOS International Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas, approved in 1987; and the Recommendation on the Safeguarding of Traditional Culture and Folklore, approved at the UNESCO General Conference in 1989.
Various laws concerning environmental matters have been enacted in our country, such as the Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, number 7152; the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554; the Ley de Biodiversidad; the Ley Forestal, number 7575, and its Regulations; the Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, number 2790, and its Regulations, Executive Decree number 26.133-MINAE; the Ley de Aguas, number 276; the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043; and the Ley General de Salud, number 5395; and, with respect to the protection of cultural heritage (patrimonio cultural), the following: the Ley de Protección del Patrimonio Arqueológico, number 6730, and the Ley del Patrimonio Histórico-Arquitectónico, number 7555. Among the body of regulatory provisions concerning environmental matters, the following may be cited: the Reglamento Especial que regula la extradición de los materiales en los cauces de dominio público, Executive Decree number 21.910-MIRENEM; Executive Decree number 30.480-MINAE, which establishes the principles governing national water-management policy; the Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Executive Decree number 25.705-MINAE; Los principios, criterios e indicadores para el manejo forestal y la certificación en Costa Rica, Executive Decree number 27.388-MINAE; De las funciones regenciales, Executive Decree number 26.870-MINAE, in addition to the executive decrees declaring or creating protected areas; as well as the Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional, Executive Decree number 19.016-C, in the case of cultural heritage, and all decrees through which real property and the buildings thereon are incorporated into the historical and architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico).
Society’s process of cultural development and the exchange of cultural goods and expressions give rise to a framework of rights and obligations connected with the world’s social, political, and economic circumstances, such as the population’s growing sociocultural needs, the increasing importance of culture as an essential element of nationality (national identity), the challenges to the survival of traditional, artisanal, and folkloric cultures, and the importance of the values and expressions of cultural heritage as a fundamental factor in national integration. This demonstrates the need for appropriate regulation encompassing the interests at stake. Within this context arises the safeguarding or protection (tutela) of cultural heritage by the State, insofar as it falls within the framework of the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), with all its implications; accordingly, it is conceptualized as a genuine fundamental right deriving from the right to culture.
It is therefore enforceable against the public authorities responsible for such safeguarding, which translates into the right to demand effective and concrete actions by the Administration to safeguard cultural heritage. This right is grounded in the essential dignity of the human person and in the need to integrate this element into the development of the community; it therefore encompasses not only an individual’s right to personal self-fulfillment, but also the right of the community—the population—to shape its cultural identity, since cultural heritage constitutes an essential element that contributes to this important task. It thus also has implications for the cultural sovereignty of States, specifically with respect to safeguarding the country’s cultural identity and requiring such international cooperation as may and must be provided in this regard. It is a third-generation right grounded in the principle of solidarity), and is therefore classified within the category of social rights.
It is plainly significant insofar as it affects life in society, because by virtue of this right every individual—as a requirement of their essential dignity—is entitled to participate in the heritage and cultural life of the community to which they belong; and it gives rise to the duty—and responsibility—of public authorities to provide appropriate means for effective participation so as to guarantee access to and exercise of this right, to the extent permitted by the resources available to them. Culture thus becomes the most significant element of awareness for safeguarding the essential heritage that defines national identity at various levels, encompassing the protection of folklore, support for intellectual and artistic endeavors, the promotion of international exchange, the protection of cultural heritage, the promotion of the development of the arts, arts education, and the promotion of books.
Every person therefore has the right to culture, just as they have the rights to education, work, and freedom of expression—fundamental rights with which it is directly connected. In this regard, countless international resolutions and declarations formally recognize the right to culture. Thus, in Resolution IX adopted by the Inter-American Conference on Problems of War and Peace (held in Mexico from veintiuno de febrero al ocho de marzo de mil novecientos cuarenta y cinco), the American States expressly recognize in paragraph 13:
“Among the rights of man, foremost is equality of opportunity to enjoy all the spiritual and material benefits offered by our civilization through the lawful exercise of one’s activity, industry, and ingenuity.” The American Declaration of the Rights and Duties of Man (adopted at the Ninth International Conference of American States on cinco de mayo de mil novecientos cuarenta y ocho, in Bogotá, Colombia) recognizes the right to the benefits of culture:
“Every person has the right to take part in the cultural life of the community, to enjoy the arts, and to share in the benefits resulting from intellectual progress, especially scientific discoveries.
Likewise, every person has the right to the protection of the moral and material interests arising from any inventions or literary, scientific, or artistic works of which that person is the author.” The recitals in the Preamble to this Declaration are noteworthy insofar as they contain certain statements relating to culture that allow for a better interpretation of that provision:
“All men are born free and equal in dignity and rights and, being endowed by nature with reason and conscience, they should conduct themselves fraternally toward one another” (first paragraph); “It is the duty of man to serve the spirit with all his powers and resources, because the spirit is the supreme purpose of human existence and its highest category” (fourth paragraph); “It is the duty of man to exercise, preserve, and foster culture by every means within his power, because culture is the highest social and historical expression of the spirit” (fifth paragraph).
Freedom of culture, as an essential condition for its development, was also enshrined in Article 4 of this American Declaration:
“Every person has the right to freedom of investigation, opinion, expression, and dissemination of thought by any medium.” In connection with this right is the right to rest and its enjoyment, recognized in Article 15. The Universal Declaration of Human Rights (adopted on diez de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho), for its part, recognizes the right to culture in Article 27.1, which has the same content as Article 13 of the American Declaration—transcribed above. This right must be understood within the complex framework of human rights recognized in this international Declaration. It is important to emphasize that the right to education is an indispensable prerequisite for guaranteeing the right to culture. Cultural rights prompted the United Nations to adopt the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in mil novecientos sesenta y seis—ratified by Law number 4229, of once de diciembre de mil novecientos sesenta y seis. In addition to recognizing the right to education—in Article 13—it recognizes the individual right to culture in Article 15:
“1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone:
2. The measures to be taken by the States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those necessary for the conservation, development, and dissemination of science and culture.
3. The States Parties to the present Covenant undertake to respect the freedom indispensable for scientific research and creative activity.
4. The States Parties to the present Covenant recognize the benefits to be derived from encouraging and developing international contacts and cooperation in scientific and cultural matters.” The Charter of the Organization of American States (OAS)—of mil novecientos sesenta y siete—reaffirms the foregoing principles in Article 48:
“The Member States [...] shall ensure that the entire population enjoys the benefits of culture and shall promote the use of all means of dissemination to fulfill these purposes.” Article 26 of the American Convention on Human Rights, ratified by Law number 4543, of veintitrés de febrero de mil novecientos setenta, refers to this provision when it states:
“Progressive Development The States Parties undertake to adopt measures, both domestically and through international cooperation, especially economic and technical cooperation, with a view to progressively achieving the full effectiveness of the rights implicit in the economic, social, educational, scientific, and cultural standards set forth in the Charter of the Organization of American States, as amended by the Protocol of Buenos Aires, to the extent of available resources, through legislation and other appropriate means.” These international instruments have focused their efforts on three fundamental aspects: the development and promotion of culture, international cultural cooperation, and the right to culture, all of which become fully enforceable because they arise from human-rights treaties duly ratified by our country.
“CULTURAL PROPERTY (BIEN CULTURAL)” AS A PROTECTED LEGAL INTEREST (BIEN JURÍDICO PROTEGIDO). The terminology and conception of the objects protected as historical heritage (patrimonio histórico) have evolved in legal scholarship, so that protection now extends to various categories of property, namely: immovable property of cultural interest—including monuments, natural beauty, and sites; movable property neither incorporated into nor designated by executive decree as part of the Nation’s cultural heritage (patrimonio cultural), but possessing particular significance, especially under the international regulations analyzed below; archaeological property—which is in the public domain (dominio público); and ethnographic, scientific, technical, industrial-anthropological, and bibliographic heritage. Protection thus also encompasses customs, folklore, rites, beliefs, festivals, and gastronomy.
All such property has been grouped under the term “cultural property.” This new conception, which is much broader in its understanding of the reality protected by the legal system, originated in Italy and is grounded in the ultimate rationale for protecting and safeguarding such property, namely, the cultural value inherent in it—that is, the extent to which it brings us closer to the history of civilization and to the various ways (sic) in which people have lived, thought, and felt across time and space. Cultural value may take many forms, including the historical, artistic, scientific, archaeological, paleontological, ethnographic, or technical significance embodied in property of various kinds. There must be an interest worthy of preservation, either individually or in connection with other property, as in the protection of urban ensembles (conjuntos urbanos), large-scale ensembles (macro conjuntos), or itinerant ensembles (conjuntos itinerantes).
The essence of the protection lies in the property’s intrinsic interest or value insofar as it represents the history, art, science, or industry of a people and thereby contributes to the nation’s identity.
With respect to the development of protections for cultural property as an outgrowth of the right to culture, it is important to mention the extensive body of international standards adopted by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) and the Organization of American States (OAS) to secure, among the States Parties, the effective safeguarding and protection of world and national cultural heritage, which, as noted above, includes historical-architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico), movable property (bienes muebles), natural heritage (patrimonio natural), archaeology, and folklore. These comprise a series of Conventions and Recommendations on the subject that constitute legal rules and sources of law in Costa Rica and may be applied directly by this Constitutional Chamber in deciding this matter. Where ratified by our country, they are bodies of law incorporated into our legal system with authority superior to that of statutes, by express provision of Article 7 of the Political Constitution.
Where they have not undergone the procedure prescribed for their proper incorporation, they are sources of law under the terms of Article 48 of the Constitution. In this regard, it must be borne in mind that most of these Conventions and Recommendations were adopted by a specialized agency of the United Nations—namely, the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO)—whose work is coordinated by the United Nations Economic and Social Council and of which Costa Rica is a Party. As such, they fall within the framework of the rules of the Charter of the United Nations, bearing in mind that one of the purposes for which that organization was created is precisely to “Achieve international cooperation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion;” (Article 1.3 of the Charter of the United Nations).
To that end, the General Assembly is empowered to initiate studies and make recommendations for the achievement of this purpose (Article 13.1.b of the Charter). Articles 55, 57.1, 57.2, and 58, in conjunction with Article 63, recognize the relationship between the specialized agencies and the Organization, and Article 64.1 in particular, insofar as it expressly provides:
“1. The Economic and Social Council may take appropriate steps to obtain regular reports from the specialized agencies. It may also make arrangements with the Members of the United Nations and with the specialized agencies to obtain reports on the steps taken to give effect to its own recommendations and to recommendations made by the Assembly on matters falling within the Council’s competence.” It must likewise be borne in mind that Articles 5 and 7.2.c of the Vienna Convention on the Law of Treaties (ratified by Law number 7615, of dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis) recognize the normative force of instruments adopted within international organizations. With respect to the Conventions, Charters, or Recommendations adopted by the International Council on Monuments and Sites (ICOMOS), it must be borne in mind that it is an organ of UNESCO; accordingly, the binding and enforceable nature of its provisions derives from the international organization to which it is subordinate.
Lastly, in relation to the Normas de Quito, it must be noted that their binding force derives from subsections 10) and 12) of Article 140 of the Political Constitution and Article 7.2.a of the Vienna Convention on the Law of Treaties, because they were agreed upon at the meeting of Latin American Presidents in mil novecientos sesenta y siete, with the President of the Republic acting in the capacity of joint director of foreign policy (judgment number 6624-94, at nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro). Thus, for this Chamber, these are not mere recommendations concerning human rights, because if States voluntarily decide to limit themselves or assume a series of obligations and commitments to give effect to a fundamental right, those obligations and commitments constitute a normative source of constitutional law, since they are acts endowed with full normative force in the Costa Rican constitutional legal system and cannot be regarded as mere lists of goals to be achieved.
XXIII.In light of the foregoing considerations, the following binding and interpretive principles may be derived from the international regulations on the subject in order to guarantee effective protection of the nation’s cultural heritage:
a.- From the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, its Regulations, and Protocol, adopted at the International Conference of States convened by UNESCO on catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro and signed by Costa Rica on tres de marzo de mil novecientos noventa y seis: respect for cultural heritage—comprising movable and immovable property, monuments of architecture, art, or history, whether religious or secular, archaeological sites, historic ensembles, as well as scientific collections, books, archives, or reproductions—regardless of its origin or legal ownership in wartime (enemy countries), is established as an international obligation; in peacetime, each country must promote the proper protection of such property; theft, pillage, unlawful appropriation, and vandalism are prohibited, and preventive measures must be implemented to avoid such situations; the States Parties undertake to submit reports to UNESCO every 4 years on the measures implemented; and the importance of archaeological heritage is recognized; b.- the Recommendation defining the international principles to be applied to archaeological excavations: approved at the UNESCO General Conference in New Delhi on seis de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis: requires States Parties to subject archaeological excavations conducted within their territories to strict supervision and prior authorization by the competent authorities, and to compliance with technical principles for conducting excavations; c.- the International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites: approved by the International Council on Monuments and Sites (ICOMOS) in Venice in mil novecientos sesenta y cinco; it is the text of greatest international influence and significance, currently in force and internationally recognized, whose definition of a monument encompasses both an individual architectural work and an urban or rural site that bears witness to a particular civilization, a representative stage of evolution or development, or a historical event, as well as major and modest works that have acquired cultural significance over time; it recognizes the inseparability of a monument from the history to which it bears witness; it establishes that the protection and conservation of a monument also entails that of an appropriately scaled setting, that is, protection of its surroundings; it prohibits new construction, demolition, or alterations that could disturb the relationships among the volumes, colors, and styles of buildings incorporated into the cultural heritage; it establishes the principle that restoration is exceptional in nature and is intended to conserve and reveal the aesthetic and historical values of the monument, while respecting ancient elements and authentic parts, and, to that end, distinguishes between conservation and restoration; it establishes the obligation to protect urban sites and groups of buildings and the need to preserve the identity of the monument, avoiding any essential alteration of its appearance or nature; it establishes the need to prepare inventories and catalogs; the need to retain buildings at their sites, rooted in the ground; and the need to preserve the immovable property's original furnishings; d.- the Recommendation concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites: approved at the UNESCO General Conference during its 12a. session, in Paris, on doce de diciembre de mil novecientos sesenta y dos: it seeks to ensure the preservation and restoration of original natural and rural sites, urban landscapes, and other locations, whether or not created by humankind; it establishes the scientific and aesthetic importance of natural sites and urban landscapes insofar as they form part of a heritage that is a primary factor in the general living conditions of peoples; the need to implement preventive measures to control activities and operations that may affect them, such as special provisions in urban and regional development plans and zoning programs; the need to establish and maintain nature reserves and parks, as well as to acquire land for the community; the need for specialized services vested with broad powers and made responsible for preservation measures; and it emphasizes educational activities intended to raise public awareness of the importance of such protection; e.- the Normas de Quito: approved at the Meeting of Latin American Presidents in mil novecientos sesenta y siete: it develops the principle of “enhancement” (“puesta en valor”), which consists of the economic and social recovery of a monument in accordance with the needs of Latin American society; it recognizes the importance of protecting historic centers and their social function through the promotion of tourism; it concludes that State protection must extend to the monument’s urban context, the natural environment surrounding it, and the cultural property it contains—that is, everything relating to the protection of its surroundings; it establishes the importance of protecting movable property (bienes muebles) and other valuable heritage objects; and it recognizes the urgency of the issue, which requires international cooperation because of the significant importance of recovering cultural heritage, insofar as it represents an economic asset capable of serving as an instrument of progress (the principle of “puesta en valor”); f.- the Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage: approved at the UNESCO General Conference during its 17a. session, in Paris, on dieciséis de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho: it seeks to encourage States to protect all components of the cultural and natural heritage; it encompasses identification, study, conservation, restoration, physical appearance, and integration into contemporary society, for which purpose the respective inventories must be kept up to date and appropriate maps and documentation must be prepared; it establishes the obligation of States Parties to design programs for conserving and preserving the national cultural heritage in order to maintain its traditional appearance, and to restore areas of cultural heritage damaged by human activity, under the responsibility of specialized services assisted by advisory bodies; g.- the Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works: approved by the UNESCO General Conference during its 15a. session, in Paris, on veinte de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho: it establishes the guideline that preservation of the cultural heritage must be harmonized with socioeconomic technological advancement; it reiterates the need to prepare inventories of cultural property, giving priority to property endangered by public or private works, for use in research and study; the importance of implementing precautionary measures (medidas cautelares) so as to facilitate and permit specialized assistance to prevent the adverse effects that such works may have on protected property; it advocates the conservation of cultural property “in situ,” that is, in its original location; nevertheless, if socioeconomic conditions require its transfer—as in the event of abandonment or possible destruction—it must be relocated on the basis of appropriate scientific studies; it lays down the principle that preservation of the property must be funded through special budgets or by the public or private works causing the damage (a principle of Environmental Law: “the polluter pays” (“el que contamina, paga”)); h.- the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property: approved at the tenth UNESCO General Conference, during its 16a. session, in Paris, on catorce de noviembre mil novecientos setenta; ratified by Costa Rica through Law number 7526, dated cinco de julio de mil novecientos noventa y cinco: it includes within the concept of cultural heritage all property of ethnological, archaeological, natural, artistic, and technical value; it recognizes that the illicit export of cultural property is one of the principal causes of the impoverishment of cultural heritage and therefore commits States Parties to combating these practices by promoting international cooperation and creating the necessary protective services, such as enacting the relevant regulations; establishing and maintaining inventories and catalogs; promoting and developing specialized scientific and technical institutions—such as museums, libraries, archives, workshops, and laboratories—needed to guarantee the conservation and enhancement of cultural property; controlling archaeological excavations; conserving cultural property “in situ”; reserving certain areas for research; promoting educational action; appropriately publicizing cases involving the disappearance of cultural heritage; establishing measures to prevent both the export of property lacking the appropriate certificate and the import of stolen cultural property; and taking the necessary measures for its seizure and restitution; i.- the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage: approved within the framework of the UNESCO General Conference, during its 17a. session, in Paris, on 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos; ratified by Law number 5980, dated veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y seis: its object of protection is cultural heritage, which encompasses monuments—architectural works, works of monumental sculpture or painting, elements or structures of an archaeological nature, cave inscriptions, and groups of elements—as well as groups of buildings—whether separate or connected—and sites that are of outstanding universal value from the standpoint of science, art, or history; and natural heritage; it recognizes the duty of the international community to cooperate in protecting cultural property and therefore establishes the legal framework and institutionalizes practices relating to international cooperation for the protection of the cultural heritage of humanity, which includes natural heritage, to be carried out through a trust fund with various sources of funding (mandatory and voluntary contributions from States Parties, contributions from UNESCO, and contributions from international organizations and public and private institutions, upon a substantiated request from States); all States Parties recognize that responsibility for conserving heritage of universal value located within their jurisdiction (territory) rests primarily with each of them, and they undertake to adopt the necessary measures for that purpose; it reiterates the requirement to prepare inventories of properties within their territory; provides that assistance from States may also take the form of studies, specialized personnel services, professional training, equipment, favorable loans, and non-repayable grants; and establishes educational and informational programs concerning the value of the heritage, the threats it faces, and activities undertaken to implement the Convention; j.- the Convention on the Protection of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations (Convención sobre la defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las Naciones Americanas) (Convention of San Salvador), approved at the sixth regular session of the General Assembly of the Organization of American States (OAS), in Santiago de Chile, on el dieciséis de junio de mil novecientos setenta y seis; ratified by Ley número 6360, de veinte de agosto de mil novecientos setenta y nueve: the subject matter of which is cultural heritage (patrimonio cultural) in its various categories, namely monuments, objects, fragments of dismembered buildings, archaeological material, buildings, artistic, utilitarian, and ethnological objects, libraries, archives, books, maps, and documents).
The purposes of this convention are the identification, registration, protection, and safeguarding of the property comprising the cultural heritage of the American nations; the prevention of the illicit import and export of cultural property (bienes culturales); and the promotion of international cooperation for mutual knowledge and appreciation of their cultural property. Accordingly, each State Party is encouraged to establish the pertinent domestic regulations, which must promote, at a minimum, the following measures: registration of public and private collections and of transfers of cultural property subject to protection; recording of transactions by establishments engaged in buying and selling this type of property; and the prohibition against importing cultural property from other States without the corresponding certification and authorization. The creation and implementation of registries of the nation’s cultural property, control of archaeological excavations, and international cooperation for the recovery and restitution of stolen property, as well as for promoting mutual knowledge and appreciation of cultural values—the exchange and exhibition of cultural property and information—are encouraged; k.- the Recommendation concerning the Safeguarding and Contemporary Role of Historic Areas: approved within the framework of the UNESCO General Conference, at its 19a. session in Nairobi, on el veintiséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis: it invites countries to adopt a general safeguarding policy for the preservation of archaeological, paleontological, urban, and rural structures of historical, archaeological, architectural, aesthetic, or sociocultural value within their territories, for which purpose they must establish: a specific system for protecting cultural heritage—historic areas and ensembles—at the legal, technical, economic, and social levels, which must influence national, regional, and local planning, guide urban planning, and be embodied in the formulation of objectives and programs; the designation of a specialized body or institution responsible for carrying out this work; the preparation of inventories of the property to be protected—such as public or private buildings, open spaces, and their vegetation—with complementary analytical summaries for each, insofar as they constitute an irreplaceable universal heritage; the obligation, incumbent on governments and their citizens alike, to safeguard and integrate historic areas into community life or to revitalize them economically and socially, that is, to encourage commerce, handicrafts, cultural activities, residential use, and tourism within them—the principle of “enhancement” (puesta en valor); comprehensive protection of cultural heritage, particularly historic ensembles, thereby extending protection to all their constituent elements, including buildings, spatial structure, surrounding areas, and human activities, however modest—the setting (entorno); effective guardianship (tutela efectiva) of cultural heritage, which entails preventing all forms of physical deterioration, particularly those resulting from inappropriate use, the addition of intrusive elements, and abusive or insensitive alterations that damage its authenticity, as well as those caused by any form of pollution; reaffirmation of the principle that restoration is exceptional in nature and, when undertaken, must be based on scientific principles; State assistance in conserving this heritage, through planning, specialized technical assistance, and the provision of grants, tax advantages, subsidies, or soft loans suited to these purposes for private owners and users, such assistance being subject to compliance with certain conditions imposed in the public interest, such as ensuring the integrity of buildings, allowing visits to properties, providing access to parks, gardens, or sites, permitting photographs, and allowing inspections, among others; encouragement of the creation of nonprofit foundations and associations as advisory bodies in this field; promotion of systematic research and study to train specialists and craftspeople in urban development and land-use planning, material deterioration, the application of modern techniques to conservation work, and the craft techniques essential to safeguarding this heritage, as well as education—at the school, post-school, and university levels—to raise awareness among the general public of the importance of this protection; and a commitment to international cooperation in this field, both with other States and with international, intergovernmental, and private organizations, particularly the UNESCO Documentation Centre (ICOMOS and ICOM); l.- the Recommendation concerning the International Exchange of Cultural Property: approved within the framework of the UNESCO General Conference at its 19a. session, in Nairobi, on el veintiséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis: it proceeds from the premise that all cultural property forms part of the common cultural heritage of Humanity and that each State bears responsibility in this regard, not only for the benefit of its nationals but also for the international community; it therefore promotes the circulation of such property among cultural institutions in different countries in order to enrich international cultural heritage and promote its better use; to that end, States undertake to implement legal measures to remove tariff and customs barriers so as to facilitate the disinterested bilateral or multilateral exchange of cultural property; the creation or implementation of registries of requests and offers available for exchange; it establishes the operational principles governing this type of exchange—insurance, financial assistance, determination of the legal status of such property, and assistance from specialized bodies; the need for international cooperation in carrying out this task; and the mechanisms necessary to combat illicit trafficking in cultural property; m.- the Recommendation for the Protection of Movable Cultural Property: approved at the UNESCO General Conference, at its 20a- meeting, in París, on el veintiocho de noviembre de mil novecientos setenta y ocho: it requires States to strengthen measures for preventing and managing the risks to which movable cultural property (bienes culturales muebles) of archaeological, artistic, scientific, technical, artisanal, anthropological, or ethnological value may be exposed—such as manuscripts, handicrafts, books, documents of special interest, maps, furniture, tapestries, rugs, clothing, musical instruments, and zoological, botanical, or geological specimens—in order to ensure effective protection of such property and reduce the cost of covering the corresponding risks; it establishes the principle that protection and risk prevention are far more important than compensation in the event of deterioration or loss of the property, since the essential purpose is to preserve cultural heritage, not to replace irreplaceable objects with sums of money; the need for the systematic establishment of inventories and catalogues of movable cultural property, recording—with the greatest precision and using current methods—its identifying characteristics and specifications; encouragement for public and private museums and similar institutions to strengthen risk prevention through the adoption of practical security systems and devices—securing the property and establishing appropriate conditions for storage, exhibition, and transportation; the provision of credit and financial facilities, as well as tax incentives and/or benefits, for these purposes; the necessary training and specialization of the staff of these institutions; the establishment of an official body responsible for advising and organizing museums; promotion of public education and information in this regard, to raise awareness of the importance and value of cultural property and the need to protect it; the adoption of criminal, civil, and administrative sanctions; and the promotion of international cooperation and coordination to combat damage, theft, abduction, and other unlawful acts that endanger cultural property; n.- the ICOMOS International Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas: approved in Washington, in mil novecientos ochenta y siete: it defines the principles and objectives, methods, and instruments of action appropriate for maintaining the quality of life in historic towns, so that individual and social life may be harmonized with the objective of perpetuating the body of property constituting the memory of humanity; it promotes the protection of large and small towns and neighborhoods together with their surroundings, which, in addition to their historical value, embody values characteristic of traditional urban civilizations and are threatened by degradation, destruction, or disruption; it establishes the principle of careful planning as part of a coherent economic-development policy, carried out by a multidisciplinary team of professionals to ensure the effective rehabilitation of towns and neighborhoods; the values to be preserved are the town’s historic character and the body of material and spiritual elements expressing its image; the primary objective of protective action is the improvement of the habitat, understood as the urban environment; the permanent infrastructure-maintenance plan begins with the implementation of preventive or precautionary measures (medidas cautelares), followed by the establishment of a special protection plan; preservation permits contemporary elements provided that they do not impair the harmony of the whole and contribute to its enrichment; it establishes the principle of regulating traffic within historic towns and neighborhoods and the absolute prohibition against building highways within them; and, lastly, the need to implement preventive measures against natural disasters and potential hazards, such as noise, pollution, contamination, refuse, and traffic, among others; o.- of the Recommendation on the Safeguarding of Traditional Culture and Folklore: approved at the UNESCO General Conference, at its 25th session, in Paris, on quince de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve: it is based on the principle that traditional culture and folklore form part of the universal heritage of humanity, as a powerful means of bringing existing peoples and social groups closer together and of affirming cultural identity, and as an expression of living culture, and that States must play a decisive role in safeguarding and disseminating traditional culture and folklore with respect to taking action to foster and promote them; for this reason, protection is afforded, among other things, to language, literature, music, dance, games, mythology, rites, customs, handicrafts, architecture, and other arts. It establishes the need to promote a general scheme for the classification, identification, and registration of both institutions and traditional culture and folklore.
In light of the foregoing considerations, historical-architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico) falls within the classification of cultural property (bien cultural), and is therefore configured as a special type of property, characterized by a specific regime of State intervention aimed at conserving the object. That character is determined by the very nature and objective circumstances of the property. It comprises the body of cultural property of an architectural nature, whether individual buildings or groups thereof, natural sites, or urban or rural infrastructure works, under private or State ownership, which come from the past or are the product of innovative techniques and are therefore the result of the collective experience of a particular society, community, or ethnic group; and which, accordingly, confer a group, popular, or national identity. Its determination is associated with relevant historical or cultural circumstances, or with important sociocultural patterns of the community, region, or country.
Such property also contributes to technical, construction-related, and/or functional development in architecture and therefore possesses significant architectural, historical, or artistic value. It may also display formal typological, stylistic, and urban-planning characteristics that contribute to the distinctive traditional character of the immediate environment. Accordingly, the determination of historical-architectural heritage—as such—is an indeterminate legal concept (concepto indeterminado) for legal science and entails the convergence of the various interests at stake, namely, the need for an evaluative judgment based on contributions from nonlegal disciplines of a technical nature, such as archaeology, architecture, science, technology, history, or art, in order to determine the cultural value (artistic, scientific, etc., inherent in that property). Thus, the Administration does not act in a discretionary manner; rather, the process is evaluative and objective.
It is important to emphasize that the determination of historical-architectural property includes both the delimitation of the property and that of the surroundings (entorno) necessary for its proper protection and enhancement (puesta en valor), which are precisely what justify its protection; it also includes the geographic area to which it belongs, namely, the natural site that constitutes its surroundings (an integrated conception of the environment).
XXV.For purposes of this study, the quotation from the French writer Víctor Hugo, apart from any legal technicalities, is significant:
“There are two things in a building: its use and its beauty. Its use belongs to the owner; its beauty belongs to everyone. Therefore, the owner has no right to destroy it.” Thus, the enjoyment of the collective interest is implicated in such property, and this represents the highest expression of the social function of property (función social de la propiedad), we legal scholars would add. It is in this sense that the definition of architectural heritage is framed, insofar as it is a physical construction and therefore has an evident actual or potential material value associated with the land and what has been built upon it; an additional, intangible value or price is conferred upon it, namely, the building’s cultural value, derived from its historical and artistic attributes and from the symbolic power of the social imagination and collective memory, which is difficult or impossible to determine in monetary terms.
In view of the foregoing, Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico, número 7555 expressly declares to be in the public interest (interés público) “[…] the research, conservation, restoration, rehabilitation, and maintenance of historical-architectural heritage” (second paragraph of artículo 2 de la Ley); this demonstrates the importance and significance that the legislature assigns to cultural heritage, constituting recognition of the duties arising from the constitutional provisions cited above, namely, artículos 50 y 89.
In this regard, the elements that may be considered inherent in buildings and form part of them or of their decoration are also significant where, if separated, they would constitute a complete whole that could readily be applied to other constructions or to uses different from the original one, even if their separation would not visibly impair the historical and artistic merit of the real property to which they are attached. Likewise, protection—in most legal systems—extends to the surroundings, the latest necessary achievement in the regulatory development of this field, defined as the space that, without itself possessing cultural value, directly influences the conservation and enjoyment of the areas that do possess such value; that is, protection progresses from the monument to the group and from there to the surroundings, consisting of the broader space in which they are situated. It is a preventive or buffer area intended to defend and conserve the setting of monuments and historic groups, which French legislation has termed the “setting of the monument.” Thus, the legal protection and administrative action applied to these areas are based on the proper conservation of the cultural spaces they serve.
The cultural value of the surroundings is so important that a failure to protect them undermines the monument’s cultural value. For this reason, urban-planning regulations (ordenaciones urbanísticas) enacted to safeguard cultural property—such as those concerning the standardization of façade colors, the architectural style that may be used, the height of buildings, and others—are not only valid and legitimate but, above all, necessary; jurisdiction over them lies with the municipalities—exclusive urban jurisdiction, based on constitutional case law (in this regard, see, among others, judgments números 2153-93; de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres; 5305-93, de las diez horas, seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres; 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres; 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4205-96, cited above, and número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve)—which must act in coordination with the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes in this matter.
Accordingly, the mechanisms serving land-use planning (ordenación del territorio) and urban planning (planeamiento urbanístico) have a duty, within their respective spheres, to adopt all measures necessary to preserve the space in which monuments, sites, groups, or historic centers are located. One example of this protection is artículo 7 de la Ley 5160, de veintiuno de diciembre de mil novecientos setenta y dos, which establishes protection of the surroundings in relation to the Teatro Nacional:
“The façades of buildings constructed on the block where the Teatro Nacional is located must receive the approval of the Departamento de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Junta Directiva del Teatro Nacional.” (It will subsequently be determined which (sic) public bodies or institutions are responsible for protecting this right, because it involves both urban powers, which constitutional case law has indicated are local in nature—primarily and exclusively—and therefore belong to the municipalities, and powers arising from the subject matter involved, inasmuch as the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes is statutorily entrusted with developing and promoting the country’s culture, thereby establishing it as the national advisory body on this subject).
XXVII.Regarding (sic) this point, mention of French legislation (French Law on Historic Monuments—Loi sur les monuments historiques, du 31 décembre de 1913—) and Spanish legislation (Ley de 16, de 25 de junio de 1985) is illustrative, as they establish regulations for constructions located near buildings of a historical, artistic, or archaeological nature, requiring them to harmonize with those buildings. Specifically, under French regulations, buildings aligned with or situated within the visible field of a classified building are generally protected when located within a perimeter not exceeding quinientos metros, which may be expanded—if necessary—by executive decree (inciso c) del artículo 1°). The foregoing clearly demonstrates the necessary integration of cultural heritage into the broader space surrounding it, as embodied in the UNESCO Recommendation concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites—de 1962—; the ICOMOS International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites—de 1964—; the conclusions of the meeting of Latin American Presidents known as the Normas de Quito—de 1967—; the UNESCO Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage—de 1972—; the ICOMOS International Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas—de 1987—; and the UNESCO Recommendation on the Safeguarding of Traditional Culture and Folklore—de 1989—, all of which are international instruments in which the surroundings were defined as encompassing both immediately adjacent properties and adjacent or distant properties, provided that an alteration to them could affect the inherent values of the property at issue or its contemplation, appreciation, or study; they also encompass the subsoil and the built or unbuilt space that provides the property with environmental support. The surroundings are linked to the monument in such a manner that its preservation is inseparable from the treatment afforded to them, which is what justifies such treatment.
It is of utmost importance to clarify that even (sic) when incorporation into the Nation’s historical-architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico), and consequently its designation (afectación) or assignment to a public function—here, its dedication to the contemplation and enrichment of the Nation’s cultural heritage—is carried out, generally, by executive decree of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, since nothing prevents it from being carried out by a Law of the Republic, its removal from such status cannot arise from a regulatory provision. Thus, as an integral part of the environment, as explained above, such removal must be effected by a law enacted for that purpose, following a relevant technical and objective study establishing that the building in question has lost the cultural value that justified its designation, whether historical, artistic, scientific, or archaeological, under the terms established in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. This clarification is made so that, as applicable, the authorities and officials of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes take note thereof.
In this regard, it is important to emphasize that—like the environmental regime, a subject with which it has close parallels, as noted above—it encompasses both State-owned property, which, by the mere declaration of incorporation or designation, acquires the characteristics inherent to public-domain property (bienes demaniales), insofar as it is dedicated to a specific public service or function, here the contemplation of the building, because the purpose of protecting, conserving, and preserving this type of property is to ensure the greatest possible public access to contemplate and enjoy it, as it is the legacy of a people’s collective capacity (culture), and, owing to its special public-domain nature, is not subject to acquisitive prescription, alienation, or attachment; and privately owned property, for which the declaration of incorporation into the national heritage in no way entails transfer of ownership to the State (as did occur under the repealed legislation, namely Law number 5397), but instead, while ownership remains with a private party, establishes that the particular building possesses a historical-architectural interest that justifies its maintenance and conservation for the benefit of the national community.
Thus, for this type of property, the essential content of the right of ownership is respected under the terms established in article 45 of the Constitución Política, such that it may be mortgaged, transferred, acquired by adverse possession (usucapión), alienated, or conveyed, with the sole proviso that, in every case, the designation under the cultural-heritage regime is also transferred; this entails an obligation on the possessor or owner to maintain and conserve the building or structure located on the property. Such property is subject to a “sui generis” legal regime, ordinarily dual in nature, because its physical embodiment may be held publicly or privately, as provided in the Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, number 7555, of veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, article 2, first paragraph, which states verbatim:
“Historical-architectural heritage The country’s historical-architectural heritage includes publicly or privately owned real property of cultural or historical significance that has been so declared by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes in accordance with this law.” The foregoing means that the focus of this protection lies not in the system of title but in the property’s status as possessing significant spiritual value and being intended for collective enjoyment, which its holders must make possible without prejudice to other uses and benefits compatible with the property. It is also important to consider that, even for developed countries, the expropriation of the entirety of the cultural heritage is absolutely and materially impossible in order for the State to assume responsibility for maintaining and conserving this type of property: first, because of the lack of public financial resources to carry out such a project; and second, because doing so would give rise to the phenomenon known as the “museumification” of cultural heritage, which violates one of the basic principles governing the protection of such property—specifically, the “enhancement of the property” (puesta en valor del bien)—meaning the incorporation of historical-architectural property into economic and social activity, as will be explained in subsequent Considerandos.
As noted above, State-owned property incorporated into the Nation’s cultural heritage acquires the characteristics inherent to public-domain property, also known as dominical property (bienes dominicales); that is, it is dedicated to a public function, here the contemplation of the particular building, since the purpose of protecting, conserving, and preserving this type of property is to ensure the greatest possible public access to contemplate and enjoy it, as it is the legacy of a people’s collective capacity (culture), and, owing to its special public-domain nature, it is not subject to acquisitive prescription, alienation, or attachment, under the terms established in articles 261 through 263 of the Código Civil. Its legal nature was previously summarized by this Tribunal in judgment number 2306-91, of las catorce horas cuarenta minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:
“The public domain consists of property that, by the legislature’s express will, is assigned the special purpose of serving the community and the public interest. It is known as dominical property, public-domain property, public assets, or public things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are designated by their nature and purpose. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the concept, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of this property are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription or attachment, cannot be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory actions (interdictos) for recovery of the public domain.
Because this property is outside private commerce, it cannot be the object of possession, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership. A permit for use (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial domain (dominio útil) of the property, while the State always retains direct ownership (dominio directo) over the thing. The precarious nature of every right or permit for use is inherent in the institution and refers to the possibility that the Administration may revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the property fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all insofar as, if a conflict arises between the purpose of the property and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail.
Consequently, the national regime governing public-domain property, [...] places it outside private commerce, and therefore any permits granted shall always be precarious and may be revoked unilaterally by the Administration whenever reasons of necessity or general interest so require.” For its part, with respect to privately owned property incorporated into the cultural heritage, this special protective regime entails a series of socially motivated restrictions on such ownership, permitted under the terms of article 45 of the Constitución Política; that is, the essential content of the right of ownership is preserved, such that the property may be mortgaged, transferred, acquired by adverse possession, alienated, or conveyed, and its economic and social utility may be exploited, with the sole proviso that, in every case, the designation under the cultural-heritage regime is transferred, since this regime must be recorded in the Registro Público de la Propiedad, and entails a series of obligations for the possessor or owner intended to guarantee the maintenance and conservation of such property.
This entails, first, an absolute prohibition on the partial—and still less the total—demolition of the structure, as well as the obligation to conserve and maintain it and, where necessary, restore it, in order to facilitate the best possible display or contemplation of the building by the general public, which constitutes the principal objective of this legal protection, as noted above. Naturally, this maintenance entails a prohibition on carrying out internal or external work that directly affects the building’s structure, style, or contemplation, or its surroundings, without prior authorization from the competent body, namely the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, as well as a prohibition on placing commercial or advertising signs or notices, signs, or symbols on the façades of buildings incorporated into the protective regime when they obstruct contemplation thereof, without prior authorization from those authorities.
The owner or possessor is also required to permit or facilitate inspection of the property by the competent authorities—specialized personnel of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Lastly, it should be noted that the use of such property is subject to the condition that the values warranting its conservation not be endangered. Article 9 of Law 7555 establishes the obligations that incorporation as cultural heritage entails for owners, possessors, or holders of rights in rem (derechos reales) over the property, as follows:
Second, the limitations imposed must be general, that is, they must affect a broad class of persons, which entails not only the persons to whom they are directed, but also the factual circumstances (supuesto de hecho) governing their application. Third, they must respect the natural use of the real property (bien inmueble), so that it retains its productive character or economic value, thereby allowing the owner to exercise the essential attributes of ownership; that is, they must allow the owner to exploit the property normally, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State (judgments number 979-91, 5893-95, 2345-96, and 4605-96, all cited supra). Therefore, in addition to being useful, the burden must be necessary, reasonable, or appropriate, and must be supported by the existence of a compelling social need and, consequently, be exceptional in nature; thus, such burdens must be intended to satisfy a compelling public interest.
The reasonableness of the limitation lies in its suitability for the purpose and interest (value) that justify it. As a corollary to the foregoing, burdens or duties imposed to safeguard cultural heritage that affect the essential attributes of ownership will be unconstitutional and therefore compensable. Those essential attributes are the ones that permit the natural use of the property within current socioeconomic conditions; burdens that eliminate the nature of the property or make its use impossible by preventing the “commercial use of the property” or its “economic and social value” would constitute de facto expropriations (expropiaciones de hecho) and would consequently violate the constitutional provision of Article 45. Likewise, burdens of an individual or specific nature will be unconstitutional because they are equivalent to actual expropriations. In all cases, the regulations safeguarding cultural heritage must be interpreted in the manner most favorable to facilitating and ensuring the effective conservation of cultural property; nevertheless, this does not preclude the burdens borne by titleholders because of a property’s status as a historic asset from always being proportionate and suitable in light of the importance of the public purpose at stake and respect for the fundamental rights involved.
In all cases, it must be borne in mind that the limitations imposed on property of historic-architectural interest are intended to ensure its conservation in order to advance and promote the aims of art, history, and national culture; their origin lies in the need to establish a fair social balance between individual and collective interests.
THE ADMINISTRATION’S OBLIGATION TO PARTICIPATE IN, PROMOTE, AND COOPERATE WITH THE FUNCTION OF SAFEGUARDING CULTURAL HERITAGE (COMPENSATION AND INCENTIVE SYSTEM). Within this special system of protection, the role played by State authorities, as guarantors of the conservation and enrichment of cultural heritage, is of fundamental importance in facilitating access by all citizens to the property encompassed therein. State action is therefore justified by the fact that historic-architectural heritage, like every form of cultural heritage, is by its very nature dual, that is, both individual and social. Thus, as a third-generation fundamental right established within the framework of a Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho), respect for it by the State is not limited to the obligation not to impair the right or interfere in the individual’s private sphere—the typical conception of the liberal approach—but instead entails the adoption of specific actions and the provision of concrete benefits by public authorities.
In view of this reality, the position of the State cannot be—and has not been—one of indifference, since public authorities must respond to new needs through institutional and administrative measures, among which cultural legislation must clearly be included. Accordingly, public authorities are required to protect cultural heritage against illicit export and plunder, facilitate its recovery when it has been illegally exported, promote its dissemination so that this type of property becomes known, promote and encourage international cooperation and the exchange of cultural, technical, and scientific information and property, and provide financial assistance and advice so that private individuals may fulfill the obligations imposed by the inclusion of their real property in the cultural-heritage system. The State must likewise prevent any act or omission that endangers the values of the property comprising the heritage or disrupts the fulfillment of the social function recognized in this type of property.
This entails regulations concerning the placement of commercial and advertising signs, the adoption of security systems at institutions where cultural property is exhibited (insurance policies), the training of personnel both in museums and in the public administrative entities responsible for safeguarding this right, and the granting of financial assistance, such as low-interest loans and tax exemptions, for example. In this context, it is important to mention the system of incentives (or compensation) established in the Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, number 7555, dated twenty-seven September nineteen ninety-five, which expressly provides a series of incentives for the owners or possessors of property incorporated into the cultural heritage (Chapter III., Articles 13 through 17), including exemption from payment of the real property tax and the tax on luxury constructions, as well as from the stamps required for building permits (Article 14); authorization for public institutions to make donations and investments intended for works and acquisitions by the State (Article 15); and the obligation of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes to arrange low-interest lines of credit for private individuals or public or private entities in order to finance conservation, restoration, maintenance, and rehabilitation work on property declared to be of historic-architectural interest (Article 17).
In this regard, it must be borne in mind that subsection k) of Article 22 of the Ley de Simplificación Tributaria, number 8114, dated four April two thousand one, repealed Articles 13 and 22 of Ley 7555, which recognized an income-tax exemption for “[...] expenses deductible for income-tax purposes, donations and investments intended for the purposes of this law, as well as improvements made by an owner, possessor, or holder of rights in rem (derechos reales) to real property declared to be of historic-architectural interest, provided that they have been authorized in advance by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes”; and “u) improvements made by the owner, possessor, or holder of rights in rem to real property declared to be of historic-architectural interest, as well as the amounts of donations or investments intended for the purposes of this law, following a favorable report from the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.” The Chamber notes that, although minimal in scope, this compensation system falls within the requirements established in the international Conventions and Recommendations on the subject—described above—; nevertheless, it considers those measures neither sufficient nor adequate to provide effective safeguarding and protection of the Nation’s cultural heritage.
In other legal systems (such as those of France or Spain), tax exemptions are complete, covering not only the property tax but also charges for municipal services and, of course, income tax. State assistance also entails allocating substantial resources for the proper conservation and maintenance of this property, such as specialist advice or the actual granting of favorable loans to carry out the relevant work. It will be incumbent upon the legislators to provide the necessary mechanisms and instruments so that this compensation and incentive system is sufficiently adequate to achieve a genuine balance in relation to the burdens and limitations imposed on the owners and possessors of property incorporated into the historic-architectural heritage. They are required to make their own property available for the benefit of the Nation as a whole, and it is therefore not only fair but necessary that society (the State) grant them a series of benefits as compensation for the “sacrifice” imposed upon them; this would also reverse the lack of protection affecting our country’s cultural heritage, which results in the virtually immediate demolition of structures and buildings that attempts are made to incorporate into the historic-architectural heritage, as architect Roberto Villalobos Ardón stated at the Seminario Propiedad, Ambiente y Urbanismo, held in nineteen ninety-five:
“At one point, a colleague told me that there was no easier, more effective, more direct, faster, more expeditious, or less complicated way to dispose of an old building—that is, a heritage building—than to declare it heritage. The State’s inability to compensate the owner leads to its virtually immediate deterioration, and I have encountered cases in which, within two years, something that had more or less remained standing ended up demolished—a house in Curridabat, Escazú, Santo Domingo, etc. ...”
XXXII.The State is likewise required to engage in proper planning in this area, that is, to establish appropriate protection policies in the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, defining specific objectives and tasks, as well as the allocation and budgeting of the resources needed to accomplish them. In this regard, the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes is the agency responsible for this area, acting as the advisory body primarily responsible for the conservation and maintenance of the country’s historic-architectural heritage under the terms of Article 3 of Law number 7555; and, as “the highest authority on the subject,” it is required to “[...] provide the necessary advice to the owners, possessors, or holders of rights in rem over the property comprising that heritage, so that the purposes of this law may be fulfilled.”
In any event, the authority vested in local governments with respect to urban planning (planificación urbana) must not be overlooked. This authority obviously includes the protection and safeguarding of cultural heritage (patrimonio cultural), although no longer as the responsible institution, but rather as a collaborator of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. In this regard, the statements made in judgments number 55445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, and number 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno, concerning the duty of municipalities to coordinate with institutions vested with authority at the national level—in this case, the duty of local governments to coordinate with the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, which has been assigned a special role in the protection and preservation of cultural heritage—are particularly relevant.
The duty of coordination among the various public agencies arises in order to avoid the potential conflict regarding the precedence of national interests over local interests, so that the higher interest of the Nation may prevail. The foregoing means that local governments must implement in their zoning plans (planes reguladores) the measures necessary to assist in protecting these assets, as occurs in European countries—such as Spain and France—so as to enforce the relevant regulations concerning the placement of signs and commercial advertisements, as well as traffic management and the maintenance of cleanliness and public appearance in their respective cantons, in order to preserve an ecologically balanced, healthier, and more participatory urban environment. This entails tasks such as garbage collection, traffic control, the beautification and maintenance of parks, and the promotion of cultural and educational programs, all of which must, of course, be undertaken with guidance from the responsible personnel of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
XXXIII.THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF THE “VALORIZATION” OF MONUMENTS, WHICH FRAMES THE PROTECTION OF HISTORICAL-ARCHITECTURAL HERITAGE. This principle is essential and inherent to the safeguarding of historical-architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico). It began to take shape in the Recomendación de la UNESCO relativa a la protección de las bellezas y del carácter de los lugares y paisajes (1962) and the Carta Internacional de ICOMOS sobre la conservación y la restauración de monumentos y conjuntos históricos-artísticos (1965), but its development as such began with the Normas de Quito (en 1967), which addressed precisely the particular conditions of the Latin American continent, characterized by an underdeveloped economy and culture. Accordingly, it was—and remains—necessary and mandatory to frame any action for the conservation of cultural heritage within that reality, so that it is consistent with it.
This principle was later included in the Convención de la UNESCO relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos en la vida contemporánea (1976) and the Carta Internacional de ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987). It is a response to the phenomenon known as the “museumification” (museificación) of cultural heritage, under which such assets would pass into the exclusive ownership of the State for their conservation and maintenance, thereby removing them from the daily life of society. By contrast, application of this principle means that the safeguarding of cultural heritage must promote its proper economic and social utility, but in a manner that does not jeopardize its cultural value. In other words, it seeks to foster the usefulness of these buildings so that they may participate and remain in society’s economic and social activities, while at the same time maintaining and preserving the spiritual value—artistic, architectural, historical, technical, archaeological, and so forth—that prompted and justifies the special protective regime (régimen de tutela especial).
This establishes the principle that monuments are intended to fulfill a social function, namely, to contribute to national culture and identity. In other words, the aim is to revalue monumental heritage in the public interest and for the benefit of the nation, without thereby affecting the rights of the private parties involved—such as property rights or freedom of commerce—since the intention is to establish these buildings as instruments of progress and development, first for their owners and, second, as a multiplier of the country’s economic development. The aim is thereby to give present value to an economic resource and make untapped wealth productive through a process of revaluation that, far from diminishing its purely historical or artistic significance, increases it by bringing it from the exclusive domain of learned minorities into the knowledge and enjoyment of the (sic) popular majorities.
This proceeds from the premise that monuments form part of the economic resources of nations and, of course, of their owners or holders of rights in rem (derechos reales). Efforts must therefore be directed toward ensuring their optimal use as an indirect means of promoting the country’s development, whether as a facilitator of tourism or commerce, or even for residential use. In many countries, affordable housing programs have been established through the application of this principle. In any event, the use made of this type of building must encompass activities that preserve the asset’s cultural value; that is, activities that do not endanger the asset itself. Valorization (puesta en valor) is equivalent to occupying a building under harmonious physical and environmental conditions that, without distorting its nature, highlight its characteristics and permit its optimal use. It therefore entails systematic and eminently technical action aimed at using each and every one of these assets in accordance with its nature, highlighting and enhancing its characteristics and merits until it is placed in a position to fully perform the new function for which it is intended: the social function it fulfills at the objective urban-planning level and at the meta-functional level.
Thus, conservation and development are not contradictory, but are closely linked, and the latter presupposes the former, insofar as heritage provides significant benefits for tourism or serves as an excellent option for housing programs, allowing substantial savings in construction costs—of up to 35% of the total cost of new construction—and producing a better distribution of labor and capital, thereby contributing to the social and economic regeneration of that sector. Likewise, valorization has a beneficial collateral effect on the urban perimeter, since the various monuments and buildings of marked cultural, historical, artistic, and architectural interest located in cities form part of the urban landscape—that is, of the environment, according to the comprehensive meaning explained above—and therefore have a multiplier effect on the rest of the area, which is revalued as a whole and as a consequence of the urban valorization and renewal plan (zoning).
It should be clarified that this principle is not exclusive to historic districts (conjuntos históricos), but applies to all historical-architectural heritage. Nevertheless, its application is more clearly illustrated in these (sic), as in the case of the city of Habana Colonial, San Juan Viejo in Puerto Rico, or Antigua Guatemala, places where the everyday economic and social activity of an urban center has been promoted, including commercial, artisanal, tourism, and residential activities. The sole difference is that the buildings comprising these centers are subject to a special regime that prohibits their demolition or total or partial destruction, requires their owners to conserve and maintain them, and subjects them to traffic-management regulations—which are much stricter and more closely controlled—and public-appearance regulations, including those governing the placement of signs and advertisements” (emphasis not in the original).
More recently, in resolution no. 2017016787 de las 9:20 horas del 20 de octubre de 2017, this Court ruled:
“VII.- On the safeguarding of cultural heritage. As this Court has stated, cultural assets (bienes culturales) are the product and testimony of the different traditions and spiritual achievements of the past and constitute a fundamental element of the identity of peoples, and it is therefore essential to preserve them. This is a fundamental responsibility of the State, derived from Articles 50 and 89 of the Constitución Política and from other international instruments. Initially, such protection was confined to a concept of heritage embodied in a particular asset. In judgment No. 1997-4350 de las 14:54 horas del 24 de julio de 1997, the Chamber stated as follows:
“The notion of ‘estate’ (patrimonio), certainly (sic), encompasses any assets having monetary value. As stated in the Código Civil, an estate is the entire set of a person’s assets and rights; likewise, all assets constituting a person’s estate are liable for payment of that person’s debts. It is obvious that archaeological or cultural assets also have an appreciable monetary value, whether because of the material from which they are made, their fine craftsmanship or beauty, or the historical testimony they embody, whether they are made of clay, stone, or metal. Some of these objects may have little physical value or little significance (sic) as works of art, but they are nevertheless valuable because of their origin and as objects of study for investigating the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, based on the traces or representations that may be found therein.
Yet these assets, both formerly and today, constitute a common heritage that past generations bequeathed to the present generation, which in turn is responsible for passing it on to future generations as evidence of knowledge of the human events that identify or characterize our past. For all these reasons, archaeological objects originating from the Indigenous peoples who inhabited the continent in the pre-Columbian (sic) era, whether before or contemporaneously with the establishment of Hispanic culture, are valuable, and it is because of that value that many people seek out and acquire such artifacts.” However, even at that time another important element requiring protection was recognized: the knowledge and techniques used to construct or create that tangible heritage (patrimonio material):
“For that very reason, whatever individual interest a person may have in possessing or owning such objects does not take precedence over the public interest, both because of their historical value and because the culture of peoples includes the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory. Such study is facilitated by making these sources of knowledge accessible to the greatest possible number of people, and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological assets to remain within the national territory, in the custody of museums and under the ownership of the State or its institutions. It must therefore be emphasized that the most important consideration is not the material value of those objects, but rather their historical, scientific, and cultural value.” (judgment No. 1997-4350) Thus, in emphasizing the historical importance of such representations, reference was made, for example, to the testimonies forming part of that cultural legacy as a component of society’s cultural identity:
“Archaeology and History are two closely linked sciences, one of whose objectives is to clarify and reconstruct past events. Historical reconstruction is based fundamentally on the interpretation of written documents, whereas Archaeology bases its studies on data obtained from material objects left by human activity in societies that have disappeared, through their relationship to one another, the manner in which they were discovered, and their connection to the environment. Every preserved object, every vestige of human life and activity from past societies, constitutes evidence that makes possible, as the case may be, full or partial knowledge of that evidence and, therefore, of ways of life that no longer exist and are unknown today, but knowledge of which is of singular importance because they form part of the cultural identity of the society in which one lives; provided, of course, that they constitute important evidence for reconstructing and understanding the events of the past.
The National Archaeological Heritage (Patrimonio Arqueológico Nacional) consists essentially of immovable and movable property produced by indigenous cultures predating or contemporaneous with the establishment of pre-Hispanic culture in the national territory, as well as human remains and flora and fauna associated with those cultures. The interest in protecting and preserving such finds follows from the foregoing.” (judgments No. 1995-2706 and 1996- 0729).
The Chamber emphasized that the interest in safeguarding this heritage arose from a majority will aimed at securing the values sought; that is, from the majority of coinciding individual interests (sic). It was described as an interest because it is directed toward attaining a value, benefit, or utility resulting from that upon which such majority agreement rests. Moreover, it has the connotation of a public interest (interés público), since it is attributed to the entire community as a result of that coinciding majority, because it belongs to the people or to a community in general. Thus, it is not exclusive or peculiar to a few persons; rather, so many persons belonging to a given community participate or concur in it that they may be identified as representative of the entire group, including those who, individually, may or may not share it. Since then, heritage has been regarded as comprising values of a historical and cultural nature that convey a message and help identify (sic) a particular historical moment, constituting real and tangible evidence of the evolution and transformation experienced by society and its natural environment over time.
These values constituted in the past, constitute today, and will constitute in the future a common heritage, as an expression of the majority of coinciding individual interests (sic), that is, of a public interest. Nevertheless, its conception remained tied to a material concept. Traditionally, “cultural heritage” was considered to include monuments, architectural works, monumental sculptures or paintings; inscriptions, caves, and groups of elements of an archaeological nature having outstanding universal value from the standpoint of history, art, or science, as well as sites created by nature. This traditional conception also derived from the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, which defined it as follows:
“Article 1 For the purposes of this Convention, the following shall be considered “cultural heritage”:
- monuments: architectural works, works of monumental sculpture and painting, elements or structures of an archaeological nature, inscriptions, caves, and groups of elements that are of outstanding universal value from the standpoint of history, art, or science; - groups of buildings: groups of separate or connected buildings whose architecture, unity, and integration into the landscape give them outstanding universal value from the standpoint of history, art, or science; - sites: works of human beings or the combined works of human beings and nature, as well as areas, including archaeological sites, that are of outstanding universal value from the historical, aesthetic, ethnological, or anthropological standpoint.” The concept of cultural heritage has now been broadened by the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage of 2003:
“Article 2: Definitions For the purposes of this Convention, 1. “Intangible cultural heritage” (patrimonio cultural inmaterial) means the practices, representations, expressions, knowledge, and skills—together with the instruments, objects, artifacts, and cultural spaces associated with them—that communities, groups, and, in some cases, individuals recognize as an integral part of their cultural heritage. This intangible cultural heritage, transmitted from generation to generation, is constantly recreated by communities and groups in response to their environment, their interaction with nature, and their history, providing them with a sense of identity and continuity and thus helping to promote respect for cultural diversity and human creativity. For the purposes of this Convention, consideration shall be given solely to intangible cultural heritage that is compatible with existing international human-rights instruments and with the requirements of mutual respect among communities, groups, and individuals and of sustainable development.
2. “Intangible cultural heritage,” as defined in paragraph 1 above, is manifested in particular in the following domains:
“IV.- Regarding the bill submitted for consultation. According to the statement of reasons in the legislative file under review, the purpose of this bill is not only to strengthen the existing cultural ties between the Contracting Parties, but also to address the problem faced by both countries (sic) regarding the theft and unlawful export of objects belonging to the cultural heritage. This initiative is inspired by the multilateral legal principles adopted in this regard by both States in the 1970 UNESCO Convention on the Means to Be Adopted to Prohibit and Prevent the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, the 1972 UNESCO Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and the 1976 Convention of San Salvador on the Defense of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations. By virtue of the foregoing, the Agreement establishes rules prohibiting the entry into their respective territories of cultural property originating from the other Party that has been unlawfully appropriated or exported (Article 1).
To that end, Article 2 of the Agreement defines what both States are to understand as cultural property (bienes culturales). It also provides for the exchange of information to report and identify such property when its unlawful removal is suspected (Article 4); authorizes measures permitting the recovery of such property (Article 3) for purposes of securing its protection and preservation; and, finally, facilitates the return of such property by exempting it from the payment of customs duties and other applicable taxes. These objectives are consistent with the international commitments previously undertaken by our country and with the provisions of Article 89 of the Constitución Política, regarding which this Court has ruled as follows:
“SECOND: ARCHAEOLOGICAL HERITAGE (PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO) OR CULTURAL HERITAGE (PATRIMONIO CULTURAL). Cultural property is the product and testimony of the different traditions and spiritual achievements of the past and constitutes a fundamental element of the identity of peoples; therefore, its preservation is indispensable and is a fundamental responsibility of the State. This makes historical and artistic heritage different from property assets of an economic nature, because these are not means of production, but rather archaeological heritage, whose legal regime follows a different set of ideas and purposes and a different category of values that, consequently, cannot be examined according to economic-policy criteria, because no doctrine of that kind applies to it. The notion of ‘heritage,’ certainly (sic), encompasses any property having monetary value, as stated in the Civil Code: an estate is the totality of a person’s property and rights; likewise, all property constituting a person’s estate is liable for the payment of that person’s debts.
Archaeological or cultural property obviously also has an appreciable monetary value, whether because of the material from which it is made, its fine craftsmanship or beauty, or the historical testimony it embodies, whether made of clay, stone, or metal. Some of these objects may have little physical value or little significance (sic) as works of art, but even so they are valuable because of their origin and as subjects of study for investigating the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, depending on the traces or representations that may be found (sic) therein. Nevertheless, both previously and now, such property constitutes a common heritage (sic) bequeathed by past generations to the present ones, and the present generations are responsible for passing it on to future generations as evidence of knowledge about the human events that identify or characterize our past.
For all these reasons, archaeological objects originating from the Indigenous peoples who inhabited the continent in the pre-Columbian (sic) era, before or contemporaneously with the establishment (sic) of Hispanic culture, are valuable, and it is because of that value that many people seek and acquire such objects. For that very reason, any individual interest a person may have in possessing or owning such objects does not take precedence over the public interest, both because of their historical value and because the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory forms part of the culture of peoples. Such study is facilitated by enabling the greatest number of people to access these sources of knowledge, and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological property to remain within the national territory, in the custody of museums, and under the ownership (sic) of the State or its institutions.
It must therefore be emphasized (sic) that the most important consideration is not the material value of the aforementioned objects, but rather their historical, scientific, and cultural value. That interest is nothing more than a majority desire directed toward attaining the values sought; that is, a majority of coinciding (sic) individual interests. It is an interest because it is directed toward attaining a value, benefit, or utility resulting from that upon which such majority agreement rests. It is public because it is attributed to the entire community as the result of that coinciding majority, because it belongs (sic) to the people, to the community at large. Thus, it is a public interest because it is not exclusive or particular to a few persons, but rather because such a number of persons belonging to a given community participate or agree in it that it may be identified as belonging to the entire group, including those who, individually, may or may not share it.
In other words, historical and cultural values, as bearers of a message, help identify a particular historical moment and constitute real and tangible testimony to the evolution and transformation experienced by society and its natural environment over time; previously, today, and in the future, they constitute common heritage as an expression of a majority of coinciding (sic) individual interests, that is, of a public interest.” (judgment No. 1997-4350) Consequently, far from the approval of this Convention constituting (sic) an infringement of Constitutional Law, it strengthens our constitutional guarantee protecting cultural heritage and promotes the corresponding international cooperation between both States Parties for that purpose…
V.In conclusion, and subject to the terms stated, the Chamber finds no substantive or procedural objections of a constitutional nature to the bill processed under legislative file 18.138.”
That precedent refers to positive-law provisions very similar to the convention under consideration.” In accordance with constitutional case law, the protection of cultural heritage is imposed as a constitutional obligation under Articles 50 and 89 of the Constitution, without prejudice to the national and international legal framework governing the matter. In that regard, Law No. 7555 of October 4, 1995, ‘Historical and Architectural Heritage of Costa Rica,’ provides:
“ARTICLE 2.- Historical and architectural heritage (patrimonio histórico-arquitectónico). The country’s historical and architectural heritage includes any publicly or privately owned real property of cultural or historical significance that has been so declared by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes in accordance with this Law.
The research, preservation, restoration, rehabilitation, and maintenance of historical and architectural heritage are hereby declared to be in the public interest.
ARTICLE 3.- Advisory assistance. The State has a duty to preserve the country’s historical and architectural heritage. The Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes is the highest authority on the matter and shall provide the necessary advisory assistance to owners, possessors, or holders of rights in rem (derechos reales) over the property forming part of that heritage so that the purposes of this Law are fulfilled (…)
ARTICLE 5.- National Historical and Architectural Heritage Commission. The Comisión nacional de patrimonio histórico-arquitectónico is hereby created to advise the Ministry in implementing this Law. It shall be composed as follows:
The duty of the final two representatives shall be to safeguard the interests of private parties affected by the application of this Law. The Commission members referred to in subsections a), b), d), and e) shall perform their duties for as long as they hold the office by virtue of which they became members; those referred to in subsections c), f), and g) shall be appointed for four years. In the event of resignation or death, the replacement shall be appointed for a full term (…)
ARTICLE 7.- Inclusion procedure The inclusion of property in the historical and architectural heritage shall be effected by Executive Decree, following the processing of a case file (expediente) to be opened by the Ministry at the request of the advisory Commission provided for in Article 5 above, which shall act on its own initiative or at the request of a private party or public entity.
The owner and holders of rights in rem over the real property shall be notified that the case file has been opened so that they may enter an appearance, present any matters they deem relevant, and submit the pertinent evidence within the period established for them. The same notice shall be given to the municipality within whose jurisdiction the real property is located.
The opening of the case file entails a prohibition against demolishing or altering the structure of the real property and the immediate and provisional application of the regime established for property included in the historical and architectural heritage, except as provided in subsections b), d), and g) of Article 9.
The declaration shall not be issued unless the case file contains the favorable opinion of the Commission created under Article 5, which shall be requested once the evidentiary proceedings in which the case file was declared open have concluded, unless the case file was opened at the Commission’s initiative. In all cases, the Commission shall issue its report within fifteen days. The Commission’s silence shall be deemed consent.
The case file shall be concluded within a maximum period of two months, which may be extended for up to two additional months in qualifying cases by means of a reasoned decision signed by the Minister. Once the period has elapsed, if no decision has been issued, the proceeding shall lapse, and another proceeding concerning the same real property may be initiated only after three years have elapsed since the lapse, unless a written application is submitted by the owner or holder of a right over the real property.
In the case of a center, complex, or site, once the preceding procedures have been completed, the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes shall issue the declaration if it considers it appropriate and, where applicable, shall forward the case file to the Asamblea Legislativa for ratification.
* (By judgment of the Sala Constitucional N° 7158 at 08:42 hrs on June 08, 2005, the entirety of the seventh paragraph of this Article was annulled. That paragraph provided: ‘The declaration referred to in this Law, except for the one governed by the preceding paragraph, may be revoked by Executive Decree at the initiative of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, following the reopening of the case file and a favorable report from the Commission. Grounds arising from failure to comply with the obligations imposed on owners or the Ministry by this Law may not be invoked as determining causes for revoking the declaration’).
ARTICLE 8.- Executive Decree. The Executive Decree incorporating a specific property into the historical and architectural heritage shall address the following matters:
In sum, this Constitutional Court has repeatedly recognized in its case law the importance of protecting cultural heritage, which derives from the right to culture and entails the implementation of effective and concrete measures aimed at safeguarding and securing it.
In the sub lite matter, the appellant alleges that, on 6 de julio de 2023, the INA, with the approval of the Municipalidad de Heredia, demolished a sculpture by the artist Fadrique Gutiérrez Flores that was 160 years old and formed part of a lime-and-stone masonry structure (calicanto) known as “Neptuno,” part of whose work is located in the palacio municipal. The appellant adds that, according to the architect Andrés Fernández Ramírez, that work had formed part of the city’s culture for more than a century and therefore possesses great cultural, historical, and symbolic value. The appellant states that the discontent of persons concerned about culture has been expressed through social media, particularly because the Departamento de Control Fiscal y Urbano gave the INA its approval to demolish the sculpture.
In this regard, this Court finds that the INA owns the property registered under real-property folio (folio real) nro. 135206, located in barrio Corazón de Jesús, Heredia, on which there was a sculpture in a portico (pórtico) created by the artist Fadrique Gutiérrez Flores; it had existed for more than 100 years and had housed the Neptuno sculpture, which is safeguarded in the palacio municipal de Heredia. It is also established that, since 2018, the Municipalidad de Heredia had received complaints (denuncias) concerning the southern portico of the INA facility located in barrio Corazón de Jesús because it allegedly constituted an obstacle to pedestrian passage. In view of that situation, by official letter (oficio) nro. CFU-NAC-KMA-011292-2022 of 24 de marzo de 2022, the Departamento de Control Fiscal y Urbano formally notified (previno) the INA regarding the presence of sidewalks with obstacles, slopes, steps, or uneven surfaces that hindered pedestrian movement. Additionally, on 9 de junio de 2022, by email, the respondent local government informed the INA of the problem involving the pediment (frontón) structure located near the steps and requested the corresponding correction.
On 11 de julio de 2022, the municipal corporation inspected the INA facility in barrio Corazón de Jesús, on which occasion “the necessary work on the structure encroaching upon part of the sidewalk was assessed. In addition, it was agreed that the step in the small plaza would be removed, and it was agreed that a two-and-a-half-meter chamfered corner (ochava) would be maintained. As the next step, it was agreed that the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud would be consulted in order to obtain its opinion and approval for carrying out the necessary actions” (emphasis added).
In this connection, by written submission (memorial) nro. ALAR-63-2022 of 2 de setiembre de 2022, the Asesoría Legal del INA stated to the Centro de Conservación Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud: “This letter is respectfully submitted to request certification as to whether the property in question has been declared an item of Costa Rica’s Historic Architectural Heritage (Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica). The property is located in distrito de Heredia, cantón de Heredia, provincia de Heredia, under property number 135206, without subdivisions, and is owned by the Instituto Nacional de Aprendizaje. Attached are a copy of the cadastral plan (plano catastro), photographs of the property, and its registry search.” Among the photographs submitted is a plaque that reads: “DEAR USERS: THIS INFRASTRUCTURE IS NATIONAL HERITAGE AND MUST THEREFORE BE RESPECTED AND CARED FOR.
WE ASK THAT YOU PLEASE NOT SIT ON IT, KICK IT, OR SCRATCH IT. ‘THANK YOU.’” In this regard, by certification nro. 076-2022 of 5 de setiembre de 2022, the director of the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud stated: “the property recorded in the Registro Público, Sección Bienes Inmuebles, under real-property folio number 135206-000, with cadastral plan H-0028921-1992, located in Provincia de Heredia, Cantón Heredia, Distrito Heredia, owned by Instituto Nacional de Aprendizaje, legal entity identification number 4-000-045127, is not included in the list of properties declared part of the Nation’s Historic Architectural Heritage (Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación); consequently, it is not subject to Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica of 4 de octubre de 1995, or Decreto Ejecutivo N° 32749- C, Reglamento a la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica of 14 de marzo del 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 219 of 14 de noviembre del 2005” (emphasis added).
Regarding this matter, it should be noted that, through official letter nro. URHE-CENATE-208-2022 of 7 de setiembre de 2022, the person in charge of the Centro Nacional Especializado en Electrónica del INA requested that the Asesoría Legal of that institute: “process a property certification from the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud because the Municipalidad de Heredia is requesting work on a shell structure (obra gris) at this Center that apparently poses a danger to pedestrians (see attached photographs). Behind the structure there is currently a metal plaque stating that the work is heritage property, so we need to determine whether it is in fact such property.” By official letter nro. ALAR-74-2022 of 15 de setiembre de 2022, the INA’s legal counsel recommended carrying out the work required by the Municipalidad de Heredia because it would not adversely affect the historic architectural heritage.
Subsequently, on 3 de noviembre de 2022, officials of the local government of Heredia inspected the INA facility to “address the necessary corrections to the wall along the southern boundary (portico) and assess the accessibility conditions of the sidewalk at the southeast corner of the building. During the visit, the scope of the required work was analyzed in detail, and various options for addressing the identified problems were considered.” By official letter nro. URHE-CENATE-247-2022 of 10 de noviembre de 2022, the INA submitted two proposed changes to the Municipalidad de Heredia in connection with notice nro. CFU-NAC-KMA-011292-2022. Through written submission nro. CFU-516-2022 of 17 de noviembre de 2022, the respondent local corporation informed the INA: “Option 1 having been analyzed: 1. Installation of tactile paving, in accordance with standard INTE W17:2017, beneath the structure projecting onto the sidewalk at the portico; it is additionally proposed that the structure protruding from the wall be painted in a shade that makes the ornamental element visible, alerting users to its presence.
See Figure 2. This option is not appropriate due to physical-space accessibility considerations because it fails to comply with Ley N.º 7600 (…) and Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) It is therefore rejected (…) 2. Demolition of the portico: As a second alternative, it is proposed that the ornamental structure be demolished, on the assumption that this work will not affect the integrity of the wall and will not entail major construction work (collapse of the wall) requiring the construction of a new wall. This is because we do not know the construction system and materials used for the wall and portico. This option is valid and appropriate due to physical-space accessibility considerations because it complies with Ley N.º 7600 (…) and Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) It is therefore rejected (…).” Thereafter, on 2 de marzo de 2023, the INA applied to the Municipalidad de Heredia for a minor-construction permit (permiso de construcción de obra menor) to make corrections to the wall along the southern boundary and address the accessibility conditions of the sidewalk at the southeast corner of the building.
Accordingly, an inspection was conducted on 16 de marzo de 2023, and municipal construction permit license nro. 28181 was issued, which included demolition of the portico. It is likewise established that, on 6 de julio de 2023, through a company hired by the INA, work covered by construction permit nro. 28181 commenced, and the sculpture forming part of the front portico was demolished.
The Court finds that, by written submission nro. URHE-CENATE-135-2023 of 10 de julio de 2023, the INA requested that the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural visit that institute’s Centro Nacional Especializado en Electrónica y Telecomunicaciones, located in Heredia, in order to assess its inclusion on the list of properties declared part of the historic architectural heritage.
As a result of the foregoing, on 12 de julio de 2023, the Unidad de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud inspected the INA facility in Heredia and stated: “Background: On Wednesday, 12 de julio, in the afternoon, the site was visited after the visit had been requested through official letter URHE-CENATE-135-2023 in order to assess a situation involving the demolition of the upper section of a wall of the building. During the visit, a security officer identified as Ángel stated that none of the institution’s representatives who had requested the visit were present; therefore, the area was toured and photographs were taken. Additionally, contact was established with the Municipalidad de Heredia to learn the background of the matter, and it reported that, following multiple complaints from citizens who had been injured by the projection from the wall of the building in question, the institution asked the INA to provide a remediation plan (plan remedial) to prevent such situations.
The INA submitted two proposals, as indicated in official letter URHE-CENATE-135-2023; however, with a view to compliance with ley 7600, it approved the option calling for removal of the projection that obstructed free pedestrian passage through the area. The institution proceeded after conducting the relevant inquiries and determining that the building lacked heritage designation (declaratoria patrimonial). The demolition of the portico caused discontent among the population of Heredia because it was old and had been built by Arq. Fadrique Gutiérrez. The demolished portico housed the Neptuno sculpture, which is safeguarded in the Palacio Municipal de Heredia. Conclusions: The building currently housing the INA lacks heritage designation. The demolished element was representative of what the city’s development entailed. The Centro de Patrimonio does not have the legal authority to prevent situations of this kind because the building is not protected under ley 7555, which governs the Center.
In cases of this type, the Municipalidad, as the local government, should ensure its preservation if it has a zoning plan (plan regulador) that covers historic buildings. With regard to scientific value, the demolished element is not considered unique in terms of its construction technique because, fortunately, other reference works exist for analyzing this type of construction. In this particular case, its symbolic and historical values are considered predominant; however, upon analysis of the property’s general characteristics, it is not considered to meet the conditions for a heritage designation. The population as a whole must understand that heritage conservation begins with education, which develops citizens’ sensitivity to caring for and preserving this type of property. The designation of a property entails a series of legal requirements that, without disregarding the sense of nostalgia that some properties evoke among the population, must be assessed and respected.
Therefore, conservation does not lie in a heritage designation but in the culture that the population as a whole must possess in order to protect those buildings that represent our past.” Likewise, it is established that, as of 4 de agosto de 2023, the portico structure located on the wall along the Cenate’s southern sidewalk had been removed by the INA, with the result that the sidewalk allows free pedestrian passage and accessibility to the physical space.
Lastly, by official letter (oficio) no. DSEC-GC-0038-2023 of 7 de agosto de 2023, the official in charge of Cultural Management for the respondent municipality stated: “(…) it is important to clarify that the stone-and-mortar gateway of the southern wall of the Centro Nacional Especializado en Electrónica, located in Corazón de Jesús, is owned by the Instituto Nacional de Aprendizaje and, at the level of the Cultural Management unit, it is not identified as having heritage value, nor had it been identified within the Comisión de Cultura Interinstitucional; therefore, an inquiry was made with the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural to determine whether it was undergoing any designation process (proceso de declaratoria), and we were informed that it is not included on the list of properties designated as National Historical and Architectural Heritage (Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación).
Consequently, it is not subject to Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995.” The list of properties undergoing designation review, shared by Patrimonio, is attached, and it shows that this structure is not among the applications. The canton of Heredia has 18 buildings designated as Historical and Architectural Heritage and, in compliance with the 1954 Hague Convention and its protocols of 98 for the protection of cultural property, the Ministerio de Cultura y Juventud, the Municipalidad de Heredia, the Subcomisión de Protección de Bienes Culturales de la Comisión de Derecho Internacional Humanitario, the Comisión de Asuntos Culturales, and the Benemérita Cruz Roja Costarricense installed Blue Shields at various sites of historical and architectural distinction in the Heredia community. The shield identifies real property designated as historical heritage and protects that heritage in the event of armed conflict or a natural or human-caused disaster, as well as facilitating post-crisis support.
Furthermore, under the Convention’s protection, any violation committed against property protected by the emblem is subject to international criminal prosecution (…) As part of the actions being taken by the municipal administration to safeguard infrastructure of historical value that has not been designated and does not appear on Patrimonio’s waiting lists for review, a working commission was established to compile an inventory of buildings, elements, and structures of historical value to the Canton that currently lack heritage designation. For this purpose, a working matrix was prepared for each location to be visited; likewise, an initial tour of the Heredia community began on viernes 28 de julio, and a second visit was scheduled for jueves 10 de agosto (…) Using this information, a request will be sent to Patrimonio for it to assess each structure; additionally, the Municipalidad’s Information Technologies department will place an alert on each property and cadastral plan (plano catastrado), so that municipal staff can anticipate that it is a structure of high historical value, since only those with heritage designation are currently identified.
As a follow-up to official letter AMH-0750-2023 submitted by the Alcaldía Municipal concerning the request to the Ministerio de Cultura for training on the Ley de Patrimonio, coordination was undertaken with the units responsible for Patrimonio, and training was scheduled for 23 de agosto del presente año for Control Fiscal y Urbano, Comunicación, the administrator of the Mercado Municipal, the administrators of the Centro Cultural Herediano Omar Dengo and Campo Ferial La Perla, municipal engineers, Turismo, Contraloría de Servicios, Alcaldía, and this unit, at the Centro Cultural Herediano Omar Dengo. It is important to clarify that the form for this mapping is available on the Municipalidad’s website: (…) Other actions directed by the Alcaldía include improving the application forms for building and demolition permits so that applicants provide information that will alert the relevant official to the type of infrastructure or structure intended to be remodeled or demolished.” In the matter under review (sub examine), a comprehensive reading of the petition shows that, at bottom, the protected party (amparado) is expressing his disagreement with the demolition of a work by the artist Fadrique Gutiérrez Flores that had existed for more than 100 years and that he considers an essential cultural element of the canton of Heredia.
In this regard, it must be noted that the grievance raised by the protected party has a particular feature: the gateway whose demolition is challenged does not form part of the country’s historical and architectural heritage. In that regard, it should be noted that, for a particular property to form part of that type of heritage, it must have been formally designated as such by the competent technical body, namely, the Ministerio de Cultura y Juventud. On this matter, Article 2 of the Ley de ‘Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica’ declares the research, conservation, restoration, rehabilitation, and maintenance of historical and architectural heritage to be in the public interest. It further specifies that: “The country’s historical and architectural heritage includes publicly or privately owned real property of cultural or historical significance that has been so designated by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.” It should now be recalled that, in judgment no. 2003003656 at 14:43 hours on 7 de mayo de 2003, this Court emphatically clarified that environmental protection encompasses not only the natural dimension—that is, natural resources—but also the urban environment, meaning the surroundings in which people live.
That decision explained: “It may properly be said that these are two complementary aspects of a single reality, like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. The aim is therefore to achieve a more human environment—that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also serves as a symbolic reference point and a source of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law (jurisprudencia constitucional)—encompasses both its natural and artificial components, the latter being understood as the human habitat, what has been built by humankind, that is, the urban environment, so that they remain free from all pollution, both because of the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings and because of the environment’s intrinsic value. A pollutant must be understood to mean”.
This entails that the guiding principles for protecting the environment in its natural dimension also apply to the urban environment, including the preventive principle (principio preventivo) and the precautionary principle (principio precautorio), which must not be confused, as reflected in judgment no. 2021024807 at 9:20 hours on 5 de noviembre de 2021, in which this Chamber explained: “In this connection, specialized scholarship has stated that the preventive principle requires that, when there is certainty regarding potential environmental damage, the activity causing the impact must be prohibited, restricted, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; likewise, it is useful when no technical reports or administrative permits guarantee the sustainability of an activity, but sufficient elements exist to anticipate potential adverse impacts.
The precautionary principle, by contrast, provides that, where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows that this principle is based on reasonable scientific uncertainty combined with the threat of serious and irreversible environmental damage. In general terms, a relevant distinction between the preventive and precautionary principles lies in the level of knowledge and certainty concerning the risks caused by an activity or project. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt arising from scientific information or technical studies (…)” (boldface added).
Second, the precautionary principle must be understood precisely as set forth in Principle XV of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty must not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment—total assurance is, in principle, rarely attainable—but rather means that, even when the threat of serious or irreversible environmental harm is not fully established, such uncertainty may never justify or excuse delaying the implementation of effective measures to prevent environmental degradation. In this regard, it should be noted, first, that not every threat will suffice—it must plausibly involve a serious danger—and, second, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed.
Accordingly, although the precautionary principle is linked to a certain degree of scientific uncertainty, this does not mean that it may be applied without restriction on the ground that any activity could cause environmental harm, as doing so would distort its very purpose. Rather, the dangers of potentially serious or irreversible harm must be identified to some degree, with the required determination varying according to the particular circumstances of each case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already under way and, at the same time, must efficiently adopt all measures necessary to preserve a healthy and ecologically balanced environment.
That principle is likewise embodied in a source of hard law, since Principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through law no. 7414 of 13 de junio de 1994 and by all OEA member states—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to address climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To that end, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, include all relevant sources, sinks, and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties” (emphasis added).
The precautionary principle (principio precautorio) is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 Member States of the OAS, including Costa Rica—see ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006—which reads:
“ARTICLE 1 Objective Bearing in mind the precautionary approach enshrined in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…)”.
Likewise, this principle is contemplated in another instrument of international human rights law, namely the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 Member States of the OAS, including Costa Rica, through ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, whose preamble provides: “(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent and attack at source the causes of significant reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be used as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat (…)”.
Consistent with the aforementioned regulations in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must exercise due caution to prevent potential harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and must therefore adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible harm, even in the absence of scientific certainty” (emphasis added).
Following that decision, in a judgment issued in Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat (Our Land) Association v. Argentina, the Inter-American Court of Human Rights ruled on 6 de febrero de 2020 as follows: “the right to a healthy environment ‘must be deemed included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33 and 34 of the Charter.” Of particular significance, it should be emphasized that, in this ruling, the Inter-American Court of Human Rights refers to advisory opinion nro. OC-23/17 in order to elaborate on the content and scope of that right, as a result of which the legal considerations set forth in the latter have logically acquired the binding legal force of a judgment. In this regard, the international judicial body reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legally protected interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence concerning risk to individual persons.
The purpose is to protect nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage.” Specifically, in developing the concept of the right to the environment, the Inter-American Court of Human Rights clearly details the obligations of States regarding potential environmental damage, such as the duty of prevention (deber de prevención), the precautionary principle, the duty to cooperate (obligación de cooperación), and access to information (acceso a la información).
Thus, application of the precautionary principle entails that, when there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible harm to the environment, whether in its natural or urban dimension, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve authorities of the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent a violation. This means that, pursuant to that principle, when there are reasonable indications that an architectural property (bien arquitectónico) may be relevant as cultural heritage (patrimonio cultural), and there is a possibility that it may suffer serious and irreversible harm, an obligation arises to request that the Ministerio de Cultura y Juventud conduct the appropriate examination to determine whether it should be incorporated into the historic architectural heritage (patrimonio histórico arquitectónico). It is emphasized that the protection of cultural heritage is a fundamental right “that derives from the right to culture and is therefore enforceable against the public authorities responsible for such protection, which translates into the right to demand effective and concrete actions by the Administration to safeguard cultural heritage”—see the aforementioned sentencia nro. 2003003656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2003—.
In this regard, it bears reiterating that, in the aforementioned ruling, the Court highlighted the role of local governments in protecting cultural heritage, stating: “In any event, one must not overlook the jurisdiction of local governments with respect to urban planning, which obviously includes the protection and safeguarding of cultural heritage, although not as the responsible institution but as a collaborator of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. In this respect, the statements made in judgments número 55445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, and número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno, become relevant regarding the duty of municipalities to coordinate with institutions assigned jurisdiction at the national level—in this case, the duty of local governments to coordinate with the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, which has been entrusted with a special role in protecting and preserving cultural heritage.
The obligation of coordination among the various public agencies arises to avoid a purported conflict concerning the prevalence of the national interest versus the local interest, so that the higher interest of the Nation may prevail. The foregoing means that local governments must implement in their regulatory plans (planes reguladores) the measures necessary to assist in protecting these properties, as occurs in European countries—such as Spain and France—so that they effectively enforce the relevant regulations concerning the placement of signs and commercial advertisements, traffic management, and the maintenance of cleanliness and sanitation in their respective cantons, in order to preserve a more ecologically balanced, healthier, and participatory urban environment. This translates into tasks such as garbage collection, traffic control, the beautification and maintenance of parks, and the promotion of cultural and educational programs, all of which must, of course, be carried out with the guidance of the responsible personnel of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes” (emphasis added).
In keeping with the foregoing, it should be recalled that the legislators granted the force of law—the número 4711 del 6 de enero de 1971, entitled ‘Conservación Bienes Culturales por Ejecución Obras Públicas o Privadas’—to the ‘Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro,’ adopted in Paris on 22 de noviembre de 1968 at the fifteenth session held by the General Conference of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. In this regard, it bears emphasizing that the law provides: “Sufficiently in advance of the execution of public or private works that may endanger cultural property, thorough studies should be conducted to determine: a. The measures to be taken to preserve important cultural property in situ; b. The scope of the necessary salvage work, such as selecting the archaeological sites where excavations are to be carried out, the buildings to be relocated, the movable cultural property to be salvaged (sic), etc.” (emphasis added).
Having clarified the foregoing, the record in the case under examination (sub examine) shows that, as a result of complaints filed with the Municipalidad de Heredia, it ordered the INA to remedy several obstacles that hinder pedestrian movement at its Cenate facility located in barrio Corazón de Jesús. Among those obstacles was the portico structure located in front of the steps, namely, the structure that is the subject of this proceeding. Faced with this situation, the respondent authorities took various steps to resolve the issue described and agreed to request that the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud approve the work to be performed, given the possibility that the sculpture formed part of the cultural heritage, which is consistent with the precautionary principle. However, memorial nro. ALAR-63-2022 del 2 de setiembre de 2022, sent by the Asesoría Legal del INA to the Centro de Conservación Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud, merely requested the issuance of “a certification as to whether the property has been declared part of the Historic Architectural Heritage of Costa Rica; the real property in question is located in the district of Heredia, canton of Heredia, province of Heredia, under property number 135206, without subdivisions, and is owned by the Instituto Nacional de Aprendizaje,” without referring to the intervention to which the portico under review was to be subjected and without requesting the corresponding study to determine, pursuant to the procedure established in ordinal 7 de la ley nro. 7555, whether that property should be incorporated into the historic architectural heritage.
In response to that request, it is established that, through certificación nro. 076-2022 del 5 de setiembre de 2022, the director of the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud stated: “the property recorded in the Registro Público, Sección Bienes Inmuebles, under real-property folio número 135206-000, with cadastral plan H-0028921-1992, located in Provincia de Heredia, Cantón Heredia, Distrito Heredia, owned by Instituto Nacional de Aprendizaje, legal entity identification number 4-000-045127, is not included in the list of properties declared to be part of the Nation’s Historic Architectural Heritage. Consequently, it is not subject to Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995; or Decreto Ejecutivo N° 32749- C, Reglamento a la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica del 14 de marzo del 2005, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 219 del 14 de noviembre del 2005.” Subsequently, based on that certification, the Municipalidad de Heredia and the INA determined that the solution to be implemented to resolve the reported pedestrian-accessibility issue in front of Cenate was the demolition of the aforementioned portico, which took place on 6 de julio de 2023.
Thus, in the case under review (sub examine), it is established that the Municipalidad de Heredia and the INA violated the precautionary principle (principio precautorio), to the detriment of cultural heritage (patrimonio cultural). Indeed, there were sufficient indications in this case that the sculpture in question could have enough cultural significance to qualify as part of the historical architectural heritage (patrimonio histórico arquitectónico). Such indications are reflected, for example, in the metal plaque, which reads: “DEAR USERS: THIS INFRASTRUCTURE IS NATIONAL HERITAGE AND MUST THEREFORE BE RESPECTED AND CARED FOR. WE KINDLY ASK YOU NOT TO SIT ON IT, KICK IT, OR SCRATCH IT. ‘THANK YOU,’” as well as in the conclusion reached by the Unidad de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud following the inspection conducted on 12 de julio de 2023, namely that “The demolished structure was representative of what the city’s development entailed.” Despite the foregoing, there is no evidence that the Municipalidad de Heredia and the INA acted in a coordinated and diligent manner to refrain from carrying out the demolition until it had been determined whether the property in question should be recognized as part of the country’s historical architectural heritage.
On this point, the record in the present case (sub iudice) shows that the respondent municipal corporation and the INA agreed that, prior to demolishing the structure under review, an opinion from the Ministerio de Cultura y Juventud would be required; however, the request submitted to that ministry merely sought certification as to whether the property was part of the architectural heritage, and did not request an assessment of whether the structure could formally be considered part of the country’s cultural heritage, nor did it advise the ministry that the property was to undergo an intervention consisting of its demolition. Indeed, it should be noted that it was not until 10 de julio de 2023 that the INA requested the Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural to visit the Cenate located in Heredia in order to assess its inclusion on the list of properties declared historical architectural heritage. This plainly occurred too late, since the aforementioned portico had already been demolished on 6 de julio de 2023.
Consequently, irrespective of the fact that the structure under review was not subject to the formal historical architectural heritage protection regime, the obligation to safeguard culture and cultural spaces remains, particularly because one of the purposes of the Republic, pursuant to Article 89 of the Constitución Política, is to preserve the nation’s historical and artistic heritage.
Therefore, the demolition of the portico located at the Cenate violated the constitutional right to the protection of cultural heritage provided for in Article 89 of the Constitución Política, as well as the precautionary principle in this field. Accordingly, the petition is granted with respect to the Municipalidad de Heredia and the Instituto Nacional de Aprendizaje under the terms set forth in the operative portion of this decision.
V.Finally, this Court finds no act or omission by the Ministerio de Cultura y Juventud that infringed fundamental rights in the manner alleged in the amparo proceeding (amparo). Although, prior to the demolition of the structure at issue in this petition, the Centro de Conservación Patrimonio Cultural was asked to issue certification as to whether the aforementioned property belonging to the INA had been declared historical architectural heritage, it is equally true that, as stated above (ut supra), that request did not seek an assessment of whether the property should be incorporated into the country’s historical architectural heritage, nor did it make any reference to the fact that the portico would be demolished, even though there were elements indicating that it possessed cultural value of particular significance. Given the request submitted to it and the terms in which it was made, the aforementioned Centro answered precisely what had been asked: that the property in question was not included on the list of properties declared part of the Nation’s historical architectural heritage. Indeed, it bears repeating that only after the portico had been demolished did the INA ask the Ministerio de Cultura y Juventud to assess the inclusion of the Cenate on the list of properties declared historical architectural heritage.
Therefore, in this specific case, there is insufficient evidence to attribute any responsibility to the Ministerio de Cultura y Juventud within the framework of the constitutional review of the present matter (sub lite).
The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on an electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced through new technologies, such materials must be collected from the Court’s offices within a maximum period of 30 business days from the date notice of this judgment is served. Notice is hereby given that any material not collected within that period will be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena in Article XXVI of session no. 27-11 of 22 de agosto de 2011, published in Boletín Judicial no. 19 of 26 de enero de 2012, as well as the resolution of the Consejo Superior del Poder Judicial approved in Article LXXXI of session no. 43-12 held on 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
The petition is declared partially meritorious solely with respect to the Municipalidad de Heredia and the Instituto Nacional de Aprendizaje. Ángela Ileana Aguilar Vargas, Amalia Jara Ocampo, and Alejandro Chaves Di Luca, respectively the mayor, president of the Concejo Municipal, and head of the Departamento de Control Fiscal y Urbano, all of the Municipalidad de Heredia, as well as Juan Gerardo Alfaro López and Ana Gabriela González Solís, respectively executive president and head of the Unidad Regional de Heredia, both of the Instituto Nacional de Aprendizaje, or whoever may hold those positions in their stead, are ordered to undertake the necessary coordination and carry out all actions falling within the scope of their respective authority in order to prevent a recurrence of acts such as those that warranted granting this petition. This order is issued with the warning that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they are required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years, or by a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The Municipalidad de Heredia and the Instituto Nacional de Aprendizaje are ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the acts underlying this ruling, to be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). In all other respects, the petition is denied. Let notice be served.
Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Roberto Garita N.
*DWXJMN747K47O61* CASE FILE N° 23-016478-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Filing office for matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintisiete de octubre de dos mil veintitres .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 23-016478-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], contra la MUNICIPALIDAD DE HEREDIA Y EL INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE (INA).
Resultando:
histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con la presente ley. Este inventario permitirá determinar entonces la existencia de otros sitios con una connotación histórica que amerite su incorporación al patrimonio histórico costarricense y con ello a futuro contar con otras herramientas que tutelen este tipo de estructuras de frente a intereses particulares o en donde medien conflictos de leyes en torno a temas de accesibilidad, por ejemplo. Adicionalmente y como parte del interés del municipio en preservar el patrimonio histórico, se ha programado una capacitación para Control Fiscal y Urbano, Comunicación, Administración del Mercado Municipal, Administradora de Centro Cultural Omar Dengo y Campo Ferial la Perla, ingenieros municipales, Turismo, Contraloría de Servicios, Alcaldía y el área Cultural, efectos de conocer con mayor propiedad los alcances de la Ley de Patrimonio Histórico; lo anterior denota que sí se ha venido trabajando por parte del municipio en estos temas y que lejos de reflejar un desinterés sobre el tema cultura, existe plena conciencia y acciones dirigidas a la tutela del patrimonio cultural local, siendo entonces que no lleva razón el amparado al acotar el Gobierno Local no vela por el tema cultural; lo anterior se evidencia a través incluso de los formularios que están en la página web del municipio que permite a la ciudadanía colaborar con el mapeo de los bienes con valor histórico, proceso que inicio desde el año 2022.
PETITORIA En este caso se actuó en resguardo de los derechos fundamentales de los transeúntes, principalmente de las personas con algún tipo de discapacidad, siendo que existían quejas por la presencia de la estructura que afectaba el paso peatonal. En consecuencia, al no evidenciarse alguna acción u omisión del municipio que violente los derechos fundamentales del amparado y por el contrario, al haberse demostrado que el municipio no actúo de forma intempestiva, arbitraria o desinformado, y más bien imperó la investigación previa, la coordinación y el cumplimiento del bloque de legalidad, solicitamos que el presente recurso de amparo sea rechazado en todos sus extremos”.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
La parte recurrente acusa que, el 6 de julio de 2023, el INA demolió, con el aval de la Municipalidad de Heredia, una escultura del artista Fadrique Gutiérrez Flores, la cual tenía 160 años y formaba parte de un calicanto denominado "Neptuno", cuya parte de la obra se encuentra en el palacio municipal. Añade que, según lo indicado por el arquitecto Andrés Fernández Ramírez, esa obra formaba parte de la cultura de la ciudad desde hace más de un siglo, por lo que tiene un gran valor cultural, histórico y simbólico. Señala que el malestar de las personas que se preocupan por la cultura se ha expuesto por medio de redes sociales, sobre todo, porque el Departamento de Control Fiscal y Urbano dio el aval al INA para que demoliera la escultura.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
“Analizada la opción 1. 1. Instalación de losetas táctiles, según norma INTE W17:2017, bajo la estructura que se proyecta en la acera del pórtico; adicional se propone pintar la estructura que sobresale del muro con un tono que visualice el elemento ornamental, advirtiendo al usuario de la existencia de este. Ver figura 2.
La misma no es procedente por temas de accesibilidad el espacio físico, ya que incumple lo dispuesto en la Ley N.º 7600 (…) y Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) Por lo que es descartad (…)
2. Demolición de pórtico: Como segunda alternativa, se propone demoler la estructura ornamental bajo el supuesto que esta intervención no afecte la integridad del muro y no conlleve a obras mayores (colapso del muro), que implique la construcción de un nuevo muro. Eso por cuanto desconocemos el sistema constructivo y materiales del muro y el pórtico.
La misma es válida y procedente por temas de accesibilidad el espacio físico, ya que cumple lo dispuesto en la Ley N.º 7600 (…) y Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) Por lo que es descartad (…)”. (Ver prueba documental).
“Antecedentes:
El día miércoles 12 de julio en horas de la tarde se visita el sitio luego de que mediante oficio URHE-CENATE-135-2023 se solicite la realización de la misma para valorar una situación relacionada con el derribo de la sección superior de un muro del edificio.
En la visita un funcionario de seguridad identificado como Ángel indica que no están presentes ninguno de los representantes de la institución que solicitan la visita por lo tanto, se procede a realizar un recorrido por la zona y un levantado de fotografías Adicionalmente se establece contacto con la Municipalidad de Heredia para conocer los antecedentes, informándose que luego de múltiples denuncias de ciudadanos que se accidentaron con el saliente del muro del edificio en referencia es que la institución solicita al INA un plan remedial para evitar estas situaciones.
El INA presenta dos propuestas tal como se señala en oficio URHE-CENATE-135-2023, sin embargo, contemplando el cumplimiento con la ley 7600 aprueban la opción que plantea la eliminación del saliente que genera una obstaculización en el libre tránsito peatonal por la zona.
La institución procede luego de haber realizado las averiguaciones respectivas de que el edificio carece de declaratoria patrimonial.
El derribo del pórtico genera un descontento en la población herediana dado que este era antiguo y fue construido por el Arq. Fadrique Gutiérrez.
El pórtico derribado albergó la escultura del Neptuno, resguardado en el Palacio Municipal de Heredia.
Conclusiones
El edificio que actualmente alberga al INA carece de declaratoria patrimonial.
El elemento derribado era representativo de lo que implicó el desarrollo de la ciudad El Centro de Patrimonio no cuenta con la potestad legal de evitar este tipo de situaciones, ya que el edificio no está protegido por la ley 7555 bajo la cual se rige.
Para este tipo de casos, es la Municipalidad la cual como gobierno local debería de velar por su conservación en el caso de contar con un plan regulador que contemple a las edificaciones históricas.
En lo que respecta al valor científico se considera que el elemento derribado no es único en lo que es su técnica constructiva debido a que dichosamente existen otras obras de referencia para el análisis de este tipo de construcción.
Para este caso particular se considera que le prevalecen el valor simbólico e histórico, sin embargo, analizando las características generales del inmueble no se considera que este reúna las condiciones para una declaratoria patrimonial.
La población en general debe de comprender que la conservación del patrimonio empieza por la educación, la cual desarrolla la sensibilidad en los ciudadanos para cuidar y conservar este tipo de bienes.
La declaratoria de un bien implica una serie de requisitos legales que sin dejar de lado la melancolía que algunos inmuebles evocan en la población, deben ser valorados y respetados. Por lo tanto, la conservación no radica en una declaratoria patrimonial sino en la cultura que debe tener la población en general para la protección de aquellos edificios que representan nuestro pasado”. (Ver prueba documental).
“(…) es importante aclarar que el pórtico de calicanto del muro sur del Centro Nacional Especializado en Electrónica, ubicado en el Corazón de Jesús, es propiedad del Instituto Nacional de Aprendizaje, y a nivel de la unidad de Gestión Cultural, no está identificada como valor patrimonial, ni se encontraba identificada dentro de la Comisión de Cultura Interinstitucional, por lo que se consulta a nivel del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para conocer si se encuentra en algún proceso de declaratoria, en la cual nos informan que no está incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación, en consecuencia, no se encuentra afectado por la Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995.”.
Se adjunta la lista de los que se encuentran en proceso de estudio de declaratoria, compartido por Patrimonio y se evidencia que esta estructura no está dentro de las solicitudes.
El cantón de Heredia, cuenta con 18 edificaciones declaradas Patrimonio Histórico Arquitectónico, y con motivo del cumplimiento de la Convención de 1954 de la Haya y sus protocolos del 98 para la protección de bienes culturales, el Ministerio de Cultura y Juventud, la Municipalidad de Heredia, la Subcomisión de Protección de Bienes Culturales de la Comisión de Derecho Internacional Humanitario, la Comisión de Asuntos Culturales y la Benemérita Cruz Roja Costarricense realizaron la colocación de Escudos Azules en distintos sitios con distinción histórico arquitectónico en la comunidad herediana, el cual identifica los bienes inmuebles declarados patrimonio histórico, y protege el patrimonio en caso de conflicto armado, desastre natural o humano, así como proveer situaciones de apoyo posteriores a crisis. Además, bajo la protección de la Convención, cualquier violación ocasionada a un bien protegido con el emblema, se respalda la persecución penal internacional (…)
Como parte de las acciones que está haciendo la administración municipal, para resguardar infraestructuras con valor histórico y que no tienen declaratoria, ni aparecen en listas de espera para estudio por parte de Patrimonio, se conformó una comisión de trabajo, para el levantamiento de un inventario de edificaciones, elementos y estructuras con valor histórico para el Cantón, que actualmente no cuentan con declaratoria patrimonial, para esto se realizó una matriz de trabajo para cada lugar a visitar; así mismo, se inició un primer recorrido por la comunidad herediana, el viernes 28 de julio y se programa una segunda visita para el jueves 10 de agosto (…)
Con esta información se enviará una solicitud a Patrimonio para que valore cada estructura; además, a cada finca y plano catastrado el departamento de Tecnologías de Información de la Municipalidad le colocará una alerta, para que el personal municipal pueda prever que es una estructura de alto valor histórico; ya que, en este momento solo están identificadas las que tienen declaración de patrimonio.
En seguimiento al oficio AMH-0750-2023 presentado por la Alcaldía Municipal, referente a la solicitud de capacitación sobre la Ley de Patrimonio, ante el Ministerio de Cultura, se coordinó con las unidades responsables de Patrimonio y se estableció el 23 de agosto del presente año, la capacitación para Control Fiscal y Urbano, Comunicación, administrador del Mercado Municipal, administradoras del Centro Cultural Herediano Omar Dengo y Campo Ferial La Perla, ingenieros municipales, Turismo, Contraloría de Servicios, Alcaldía y esta unidad, en el Centro Cultural Herediano Omar Dengo.
Es importante aclarar que el formulario para este mapeo se encuentra en la página web de la Municipalidad: (…)
Otras acciones que ha instruido la Alcaldía, son hacer mejoras en los formularios de solicitud de permisos constructivos y demoliciones, para que el petente brinde información que permita dar una alerta a la persona funcionaria, del tipo de infraestructura o estructura que se pretende remodelar o demoler”. (Ver prueba documental).
De previo a resolver lo que en derecho corresponde, primeramente, cabe señalar que en el ordinal 89 de la Constitución Política se prevé que:
“ARTÍCULO 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”.
De segundo, se subraya que la ‘Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural’, aprobada mediante ley nro. 5980 del 16 de noviembre de 1976, establece:
“Artículo 1º-A los efectos de la presente Convención se considerará "Patrimonio Cultural":
Los Monumentos: Obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia del arte o de la ciencia.
Los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad o integración en el paisaje les de (sic) un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.
Los lugares: las obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico.
(…)
Artículo 4º.-Cada uno de los Estados Partes en la presente Convención reconoce que la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural natural situado en su territorio, le incumbe primordialmente. Procurará actuar con ese objeto por su propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financieros, artístico, científico y técnico.
Artículo 5º.- Con objeto de garantizar una protección y una conservación eficaces y revalorizar lo más activamente posible el patrimonio cultural y natural situado en su territorio y en las condiciones adecuadas a cada país, cada uno de los Estados Partes en la presente Convención procurará dentro de lo posible:
Artículo 6º.- 1.-Respetando plenamente la soberanía de los Estados en cuyos territorios se encuentre el patrimonio cultural y natural a que se refieren los artículos 1º y 2º y sin perjuicio de los derechos reales previstos por la legislación nacional sobre ese patrimonio, los Estados Partes en la presente Convención reconocen que constituye un patrimonio universal en cuya protección la comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar.
Artículo 7º.- Para los fines de la presente Convención, se entenderá por protección internacional del patrimonio mundial cultural y natural el establecimiento de un sistema de cooperación y asistencia internacional destinado a secundar a los Estados Partes en la Convención en los esfuerzos que desplieguen para conservar e identificar este patrimonio” (el resaltado fue incorporado).
Ello implica que el Estado costarricense se comprometió con la protección al patrimonio cultural y natural; con tal finalidad, debe, entre otras cosas, llevar a cabo las acciones necesarias para “identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural”, lo que incluye el “Desarrollar los estudios y la investigación científica y técnica y perfeccionar los métodos de intervención que permita a un Estado hacer frente a los peligros que amenacen a su patrimonio cultural y natural”. En otras palabras, el Estado debe ejecutar acciones tendentes a garantizar la protección y conservación del patrimonio cultural y natural, así como su rehabilitación, todo con el propósito de concretar su preservación.
Por su parte, por medio de la ley nro. 6360 del 5 de setiembre de 1979 se aprobó la ‘Convención Defensa Patrimonio Arqueológico Artístico Naciones Americanas’, que regula:
“ARTÍCULO 1 La presente Convención tiene como objeto la identificación, registro, protección y vigilancia de los bienes que integran el patrimonio cultural de las naciones americanas, para: a) impedir la exportación o importación ilícita de bienes culturales, y b) promover la cooperación entre los Estados Americanos par el mutuo conocimiento y apreciación de sus bienes culturales.
ARTÍCULO 2 Los bienes culturales a que se refiere el artículo precedente son aquellos que se incluyen en las siguientes categorías:
ARTÍCULO 7 El régimen de propiedad de los bienes culturales y su posesión y enajenación dentro del territorio de cada Estado serán regulados por su legislación interna. Con el objeto de impedir el comercio ilícito de tales bienes se promoverán las siguientes medidas:
ARTÍCULO 8 Cada Estado es responsable de la identificación, registro, protección, conservación y vigilancia de su patrimonio cultural, para cumplir tal función se compromete a promover:
Lo anterior refleja que con la ‘Convención Defensa Patrimonio Arqueológico Artístico Naciones Americanas’ el Estado costarricense se comprometió a adoptar medidas a fin de garantizar la identificación, registro, protección y vigilancia de los bienes que integran el patrimonio cultural.
En el caso de la ley nro. 4711 del 6 de enero de 1971 denominada ‘Conservación Bienes Culturales por Ejecución Obras Públicas o Privadas’, se aprobó la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro suscrita en París el 22 de noviembre de 1968 y se estableció que:
“1. Para los efectos de la presente recomendación, la expresión "bienes culturales" se aplicará a:
a. Inmuebles, como los sitios arqueológicos, históricos o científicos, los edificios u otras construcciones de valor histórico, científico, artístico o artquitectónico (sic), religiosos o seculares, incluso los conjuntos de edificios tradicionales, los barrios históricos de zonas urbanas y rurales urbanizadas y los vestigios de culturas pretéritas que tengan valor etnológico. Se aplicará tanto a los inmuebles del mismo carácter que constituyan ruinas sobre el nivel del suelo como a los vestigios arqueológicos o históricos que se encuentren bajo la superficie de la tierra. El término "bienes culturales" también incluye el marco circundante de dichos bienes.
b. Los bienes muebles de importancia cultural, incluso los que se encuentran dentro de bienes inmuebles o se hayan recobrado de ellos, y los que están enterrados y que puedan hallarse en lugares de interés, arqueológico o histórico o en otras partes. (…)
2. Principios Generales 3. Las medidas de conservación de los bienes culturales deberán extenderse no solamente a determinados monumentos o lugares, sino a todo el territorio del Estado.
4. Deberían llevarse inventarios para la protección de los bienes culturales importantes, registrados o no como tales. Cuando no existan esos inventarios, deberá darse prioridad, al establecerlas, al examen detallado y completo de los bienes culturales en las zonas en que tales bienes están en peligro como consecuencia de la ejecución de obras públicas o privadas.
5. Debería tenerse debidamente en cuenta la importancia relativa de los bienes culturales de que se trate al determinar las medidas necesarias:
a. Para conservar el conjunto de un lugar arqueológico, de un monumento o de otros tipos de bienes culturales inmuebles contra las consecuencias de obras públicas o privadas:
b. Para salvar los bienes culturales cuando la zona en que están situados haya de ser transformada para la ejecución de obras públicas o privadas y cuando tales bienes o parte de ellas hayan de ser conservados y trasladados.
6. Las disposiciones que han de tomarse variarán según el carácter, las dimensiones y la situación de los bienes culturales, y según, la índole de los peligros que les amenace.
7. Las disposiciones encaminadas a conservar o salvar los bienes culturales deberían ser preventivas y correctivas.
8. Las disposiciones preventivas y correctivas deberían tener por finalidad proteger o salvar los bienes culturales puestos en peligro por obras públicas o privadas que puedan deteriorarlos o destruirlos, por ejemplo:
a. Obras de monumentos registrados se modifiquen estructuras menos importantes, destruyendo con ello las vinculaciones y el marco histórico que rodea a los monumentos en los barrios históricos; b. Obras similares en zonas en las que conjuntos tradicionales de valor cultural puedan correr peligro de destrucción por no existir en ellas un monumento registrado:
c. Modificaciones o reparaciones inoportunas de edificios históricos; d. La construcción o modificación de carreteras que constituyan un grave peligro para lugares, monumentos o conjuntos de monumentos de importancia histórica; e. La construcción de embalses con fines de riego, producción de energía eléctrica y prevención de las inundaciones; f. La construcción de oleoductos y de líneas de transmisión de energía eléctrica; g. Los trabajos agrícolas como el arado profundo de la tierra, los de avenamiento y riegos, la roturación y nivelación del terreno y de repoblación forestal; h. Los trabajos que exige el desarrollo de la industria y el progreso técnico de las sociedades industrializadas, como la construcción de aeródromos, la explotación de minas y canteras y el dragado y mejoramiento de canales y puertos, etc.
9. Los Estados Miembros deberían dar prioridad a las medidas necesarias para la conservación in situ de los bienes culturales que corran peligro como consecuencia de obras públicas o privadas, para mantener así la continuidad y las vinculaciones históricas de tales bienes. Cuando las circunstancias económicas o sociales impongan el traslado, el abandono o la destrucción de los bienes culturales, los trabajos encaminados a salvarlos deberían siempre comprender un estudio detenido de los bienes culturales de que se trate y el registro completo de los datos de interés.
10. Los resultados de los estudios de interés científico o histórico que se hayan realizado en relación con trabajos destinados a salvar bienes culturales, en especial cuando todos o gran parte de los bienes culturales inmuebles hayan sido abandonados o destruidos, deberían publicarse o ponerse de algún otro modo a disposición de los investigadores futuros. (…)
13. Para conservar o salvar bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro debería recurrirse a medios que correspondan a las siguientes medidas precisas, de conformidad con el sistema jurídico y de organización de casa Estado:
(…)
21. Cuando se realicen estudios preliminares sobre proyectos de construcción en una localidad de interés cultural reconocido, o en la cual es probable que se encuentren objetos de valor arqueológico o histórico, convendría que antes de tomarse una decisión se elaboraran diversas variantes de tales proyectos, a escala regional o urbana. La elección entre esas variantes debería basarse en un análisis comparativo de todos los elementos, a fin de escoger la solución más ventajosa, tanto desde el punto de vista económico como en lo que atañe a la conservación o salvación de los bienes culturales.
Métodos de conservación y salvación de los bienes culturales:
22. Con la suficiente anticipación a la realización de obras públicas o privadas que puedan poner en peligro bienes culturales, deberían realizarse detenidos estudios para determinar:
a. Las medidas que hayan de tomarse para conservar los bienes culturales importantes in situ; b. La magnitud de los trabajos de salvación necesarios, como la selección de los yacimentos (sic) arqueológicos en que hayan de practicarse excavaciones, los edificios que hayan de trasladarse a los bienes culturales muebles que deban salvarce (sic), etc.
23. Las medidas encaminadas a conservar o salvar los bienes culturales deberían tomarse con la suficiente anticipación a las obras públicas o privadas. En las zonas importantes desde el punto de vista arqueológico o cultural en las cuales haya monumentos importantes, tales como ciudades, pueblos, lugares o barrios de valor histórico, que deberían estar protegidos por la legislación de todos los países, toda nueva construcción debería estar sujeta a excavaciones preliminares obligatorias de carácter arqueológico. En caso necesario, debería apazarse (sic) la construcción para dar tiempo a que se tomen las medidas destinadas a conservar o salvar los bienes culturales de que se trate (…)” (el destacado fue agregado).
A su vez, mediante la ley nro. 8560 del 16 de noviembre de 2006 denominada ‘Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial’ se amplió el ámbito de protección del patrimonio cultural al tomarse en consideración el patrimonio cultural inmaterial. Al respecto, se consignó:
“Artículo 2º-Definiciones. A los efectos de la presente Convención, 1. Se entiende por "patrimonio cultural inmaterial" los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana. A los efectos de la presente Convención, se tendrá en cuenta únicamente el patrimonio cultural inmaterial que sea compatible con los instrumentos internacionales de derechos humanos existentes y con los imperativos de respeto mutuo entre comunidades, grupos e individuos y de desarrollo sostenible.
2. El "patrimonio cultural inmaterial", según se define en el párrafo 1 supra, se manifiesta en particular en los ámbitos siguientes:
A nivel jurisprudencial, este Tribunal indicó en la sentencia nro. 4350-97 de las 14:54 horas del 24 de junio de 1997:
“SEGUNDO: DEL PATRIMONIO ARQUEOLOGICO (sic) O PATRIMONIO CULTURAL. Los bienes culturales, son producto y testimonio de las diferentes tradiciones y realizaciones espirituales de lo pasado y constituye el elemento fundamental de la personalidad de los pueblos, por lo que es indispensable conservarlos y esta es una tarea fundamental del Estado. Lo anterior hace que el patrimonio histórico y artístico sea diferente al de los bienes patrimoniales de carácter económico, porque no se trata de bienes de producción, sino, del patrimonio arqueológico cuyo régimen jurídico obedece a otro orden de ideas y propósitos y a una diferente categoría de valores que, por lo tanto, no pueden examinarse con un criterio de política económica, porque no le es aplicable ninguna doctrina de ese género. La noción de "patrimonio", ciertamente (sic), comprende cualesquiera bienes que tengan un valor en dinero, como lo señala el Código Civil, patrimonio es el total conjunto de los bienes y derechos de una persona o, también, que todos los bienes que constituyen el patrimonio de una persona, responden al pago de sus deudas.
Es obvio, que los bienes arqueológicos o culturales también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos, por su fina artesanía o belleza o por el testimonio histórico que evidencian, ya sean de barro, piedra o metal. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca significación (sic) como obra artística, pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encontrarse (sic). Pero, esos bienes, antes y ahora, constituyen un patrimonio (sic) común que las generaciones pasadas legaron a las presentes y a éstas corresponde hacerlo para las futuras como muestra de conocimiento de los hechos humanos que identifican o caracterizan un pasado nuestro.
Por todo eso, valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época pre-colombina (sic), anterior o contemporánea al establecimiento (sic) de la cultura hispánica y por ese valor es que muchas personas buscan y adquieren esas piezas. Por eso mismo, el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, no está sobre el interés público, tanto por su valor histórico, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de los museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus instituciones.
Debe entonces subrayarse (sic), que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino, su valor histórico, científico y cultural. Ese interés, no es más que un querer mayoritario orientado a la obtención de los valores pretendidos; esto es, de la mayoría de los intereses individuales coincidentes (sic). Es interés, porque se orienta al logro de un valor, provecho o utilidad resultante de aquello sobre lo que recae tal coincidencia mayoritaria. Es público, porque se asigna a toda la comunidad, como resultado de esa mayoría coincidente, porque es o pertenece al pueblo, a la comunidad en general. De modo que, es interés público, porque no es exclusivo o propio de unas pocas personas, sino en cuanto participan o coinciden en el mismo un número tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede llegar a identificársela como de todo el grupo, inclusive, respecto de aquellos que, individualmente, puedan o no compartirlo.
Es decir, los valores de carácter histórico y cultural, como portadores de un mensaje, contribuyen a identificar (sic) un momento histórico determinado, testimonio real y tangible de la evolución y transformación constituyen antes, hoy y para el futuro, patrimonio común como expresión de la mayoría de los intereses individuales coincidentes (sic), es decir, de un interés público.
TERCERO: DEL REGIMEN (sic) JURIDICO (sic) CONSTITUCIONAL DEL PATRIMONIO (sic) NACIONAL ARQUEOLOGUICO (sic). Dentro de los fines esenciales del Estado, el Constituyente de 1949 estableció, a propósito de trasmitir aquel legado material, que constituye el vínculo que enlaza el presente con el futuro, esos presupuestos en el artículo 89 de la Constitución Política. Esto hace necesario hacer mención de sus antecedentes, en el que en su aprobación se habló del patrimonio histórico (sic) o artístico; en otras palabras, del patrimonio cultural en general. En efecto, en la Asamblea Constituyente de 1949, el texto del artículo 89 de la constitución Política que se aprobó se originó en una moción del licenciado Fernando Baudrit Solera y de otros Diputados, en los siguientes términos:
"Entre los fines culturales de la República están el de conservar, desarrollar y nacionalizar la riqueza histórica y artística, y el de apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico del país.".
Del texto propuesto, sin embargo, por haber sido objetada, se suprimió la expresión "nacionalizar", y en su discusión quedó claro el respeto a la propiedad de las colecciones particulares, como intereses individuales que debían ser amparados, porque no se pretendía despojar a nadie de sus legítimas (sic) pertenencias, pero considerando que si era necesario o conveniente expropiar, el Estado podía hacerlo de acuerdo con la Constitución y las leyes. En el acta respectiva, entre otras intervenciones, aparece la siguiente (sic):
"El Lic. Baudrit Solera explicó que la idea de consignar la posibilidad de nacionalizar la riqueza artística o histórica, fue precisamente para su conservación en el país, evitando que pudiera ser exportada. Ahora mismo es necesario dictar una serie de leyes que impidan a los particulares (sic) deshacerse de su riqueza artística e histórica para venderla a países extranjeros. Por eso se habló de nacionalizar la riqueza, en el entendido de que si era necesario pensó en despojar a nadie. Sin embargo, como no tiene interés en que el término "nacionalizar" se mantenga, acepta la sugerencia del compañero Chacón (Licenciado Alvaro (sic) Chacón Jinesta) siempre y cuando estén de acuerdo en la supresión los otros firmantes de la moción, tanto más cuanto que si es obligación del Estado "conservar", por allí tendrá la base para expropiar, en forma legal, la riqueza histórica y artística, cuando lo estime conveniente.".
Por esta causa, el texto propuesto se modificó y el artículo 89 de la Constitución Política, se aprobó así:
"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórica (sic) y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.".
Tal disposición constitucional, deriva del constituyente originario, quien estimó que los bienes arqueológicos o culturales -patrimonio histórico- pertenecieran al Estado como producto de su patrimonio arqueológico. Y, respecto de este artículo, la jurisprudencia constitucional desarrollada señala:
"Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha manifestado la importancia (sic) que para el desarrollo del ser humano, tiene el vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la protección (sic) por parte del Estado, del paisaje, de la naturaleza y del patrimonio histórico del país. Aspectos contemplados en los artículos hoy 50 y 89 de la Constitución Política. ... El caso que nos ocupa se refiere (sic) específicamente a lo dispuesto por el artículo 89 que a su tenor dispone:
"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio (sic) histórico (sic) y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico (sic)".
Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento (sic) total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción (sic) y conocimiento de los hechos del pasado.
El Patrimonio Arqueológico Nacional consiste básicamente en los inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura prehispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas. De lo anterior resulta el interés en la protección y conservación de esos hallazgos.". (Vid sentencias N.°2706, 10:42 horas del 26 de marzo, 1995 y N.° 0729 de 09:15 horas del 9 de febrero, 1996).
CUARTO: DEL REGIMEN (sic) JURIDICO (sic) LEGAL DEL PATRIMONIO NACIONAL ARQUEOLÓGICO. En el ámbito nacional se han adoptado fundamentalmente dos regímenes para hacer posible, como lo hace el internacional (sic), la protección, defensa y recuperación de los bienes culturales, como producto y testimonio de las diferentes tradiciones y realizaciones espirituales del pasado, que constituyen (sic), así, el elemento sustancial de la personalidad de los pueblos que hace indispensable conservarlos. En ese interés -que en el ámbito internacional está reconocido en textos como el Convenio 107 de la Conferencia Internacional (sic) de Trabajo, relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y otras poblaciones tribales y semitribales en los países independientes, aprobado por Ley N.° 2330 de 8 de abril, 1959, que en sus artículos 4 inciso a) y 18 inciso 2, obliga a tomar en consideración los valores y patrimonio culturales de dichas poblaciones; la Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales (sic) que la Ejecución de Obras Públicas y Privadas pueda poner en peligro, suscrita en París el 22 de noviembre, 1968, aprobada por Ley N.° 4711 de 6 de enero, 1971; la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París el 23 de noviembre, 1972, aprobada por Ley N.° 5980 de 16 de noviembre, 1976 y la Convención (sic) sobre la Defensa del Patrimonio (sic) Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, denominada (sic) también Convención de San Salvador, aprobada el 16 de junio, 1976, en el sexto periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (O.E.A.), en Santiago de Chile y que fue ratificada por Ley N.° 6360 de 5 de setiembre, 1979, que en su artículo 2 incluye en el patrimonio cultural o bienes culturales, los monumentos edificios, fragmentos de edificios, objetos y material arqueológico pertenecientes (sic) a las culturas americanas anteriores a los contactos con la cultura europea; los de la época colonial y posterior a ella, bienes que conforme el artículo 3 deben ser objeto de máxima protección a nivel internacional y se consideran ilícitas su exportación e importación, salvo que el Estado a que pertenecen autorice su exportación para los bienes de promover el conocimiento de las culturas nacionales-, se inspiraron muchas de nuestras leyes.
Por una parte, la N.° 7 de 6 de octubre, 1938, que aunque no se refiere apropiadamente (sic) a "patrimonio arqueológico" o patrimonio histórico (y artístico), como lo hace la actual Constitución, estableció el siguiente régimen jurídico (sic):
1.° Atribuyó al Estado la propiedad de todos los objetos arqueológicos existentes en el suelo de Costa Rica, anteriores a la conquista española (sic), es decir, correspondientes a la época pre-colombina (sic), no comprendidos aun en el patrimonio particular.
2.° No reconoció en favor del Estado la propiedad de los objetos arqueológicos (sic) del período colonial; y 3. Negó eficacia al traspaso de cualesquiera bienes arqueológicos, correspondientes a la era pre-colombina (sic) o al período colonial, si no se inscribían e inventariaban esos bienes en el Registro y no se obtenía la autorización del Museo.
De estos presupuestos, se derivaron dos principios fundamentales:
1.° Son propiedad del Estado, todos los objetos arqueológicos existentes (sic) en el suelo de Costa Rica anteriores a la conquista española, así como los monumentos del mismo género que pudieran encontrarse; y 2.° Son propiedad privada, los objetos arqueológicos comprendidos en el patrimonio particular al ser promulgada esa Ley, con lo cual se establece el régimen de dominio para los futuros hallazgos y respeta los derechos adquiridos con anterioridad. Por otra parte, se aprobó la N.° 6703 de 28 de diciembre, 1981, objeto de esta acción, la cual modificó sustancialmente la situación existente hasta la anterior Ley, a la que derogó (en todo lo que se le oponga), que reconoce, como aquella, la propiedad particular sobre los objetos arqueológicos comprendidos en el patrimonio particular con anterioridad al ser promulgada aquella Ley. Esta, estableció el siguiente régimen jurídico:
1.° Los objetos arqueológicos de la época pre-colombina (sic), hallados y traspasados antes de la Ley de 1938, son propiedad particulares (sic).
2.° Los bienes de la misma época, hallados antes pero traspasados después de la Ley de 1938, quedaron sometidos a la autorización del Museo.
3.° Los objetos de la misma época pre-colombina (sic), hallados después de la Ley de 1938, son de propiedad del Estado; y 4.° Los objetos de la época colonial respecto de los cuales la Ley de 1938 no estableció ningún derecho de propiedad en favor del Estado, quedaron sometidos a control y restricciones.
Lo anterior, en otras palabras, significa que se atribuyó al Estado la propiedad de los objetos de la época pre-colombina (sic) que se hallaran después de esa Ley -la de 1938; de los hallados antes pero traspasados después, el adquirente no tiene ningún título legítimo de adquisición, pues el traspaso quedó condicionado a la autorización del Museo Nacional y sobre estos el Estado tiene derecho preferente para adquirirlos; los hallados después, pertenecen al Estado, independientemente de que, al estar bajo posesión de particulares, se registraran o no en el Museo y los de la época colonial, cualquier traslado efectuado antes, constituye título legítimo de adquisición (sic), pues se trata de bienes que eran y continuaron siendo de propiedad particular bajo la vigencia de esa Ley y en cuanto exige autorización para traspasar objetos arqueológicos, se refiere solo a los traspasos que se hagan de allí en adelante; pero, en cuanto a los bienes que se traspasaron después, los adquirente de esos bienes no pueden alegar título legítimo de adquisición, menos aun si el hallazgo se produjo con posterioridad. Todos estos aspectos ratifican la condición de los bienes patrimoniales que se encuentran en poder de los particulares como lo reconoció aquella primera Ley (…)
OCTAVO: CONCLUSIONES. En el sub-judice, el fundamento esencial con que se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 3, 8, 17, 20, 26 y 29 de la "Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico", N.° 6703 de 28 de diciembre, 1981, es por el hecho de que al imponer limitaciones (o privaciones (sic) o restricciones (sic) a la propiedad que redundan, también, en detrimento (sic) de la libertad de comercio, su aprobación debió ser por votación calificada afirmativa de treinta y ocho diputados, conforme lo manda el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política, lo cual no ocurrió, pues de acuerdo con el acta de asistencia, la votación -que lo fue nominal- contó con la aprobación de treinta y un (31) votos afirmativos y ocho (8) negativos. Del análisis de las consideraciones señaladas, respecto de los fundamentos (sic) que subyacen en torno al "patrimonio arqueológico" como propiedad del Estado, es menester concluir que tales bienes, si bien como cualquier cosa en algún momento fueron susceptibles de apropiación, lo cierto es que en la actualidad, a partir de 1949, por mandato constitucional, son diferentes a los bienes patrimoniales de carácter económico, porque constituyen bienes patrimoniales que el Estado debe proteger, conservar y desarrollar en términos del artículo 89 de la Constitución Política, que reconoce, como también se dice, la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.
De modo que, como queda dicho también, las limitaciones a que se refiere el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, son las que derivan del "... principio de solidaridad social, del que está imbuida nuestra (sic) constitución, (que) permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, pero con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no se afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado. Es decir pueden limitarse los atributos de la propiedad en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad (sic) de explotar normalmente el bien, excluido claro está la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de esos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios (sic) de alguno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado (sic) ". (...) "La limitación a la propiedad resistirá el análisis constitucional dependiendo de la afectación de los atributos esenciales de la propiedad, que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa, dentro de la realidad socioeconómica actual (sic) ".
(...) "El daño puede ser general, inutilizando gran parte de la finca o que afecte la mejor parte del bien. También podría tratarse de una limitación que haga imposible el uso de la cosa, porque el estado imponga requisitos de autorización o de aprobación (sic) tan complejos que impliquen de hecho la imposibilidad de usufructuar del bien. En estos casos de especial severidad la limitación produce tres efectos identificables: a-produce un daño especial porque afecta a un número determinado de fincas. b-Es anormal, en tanto la afectación es tan grave en relación con el goce pleno del derecho y opera desigualmente frente a otros propietarios fuera de la zona afectada y c- el daño es evaluable económicamente. En consecuencia si la limitación es de tal grado que detrae el bien de su valor económico y lo detrae del comercio de bienes inmuebles, el estado debe indemnizar el perjuicio causado." (Vid sentencia N.° 7418, 09:57 horas, 16 de diciembre, 1994).
Por consiguiente, los bienes culturales, más que bienes de interés social que tiendan a satisfacer exigencias y requerimientos propios de necesidades públicas, es decir, para la obtención del bienestar general, son bienes que conforman el "patrimonio nacional arqueológico", cuya propiedad del Estado, como representante de la comunidad entera, resulta inobjetable. De esto resulta que no es posible privar a nadie de lo que es del Estado, por lo que, en consecuencia, la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, N.° 6703 de 28 de diciembre, 1981, al disponer como propiedad del Estado los bienes patrimoniales (sic) arqueológicos (artícuLo (sic) 3), prohibir su comercio y exportación (artículo 8) y que sus poseedores están obligados a prestarlos al Registro Público Nacional Arqueológico para su inscripción (artículo 17), no crea limitaciones -privaciones o restricciones- a la propiedad privada que requieran de una votación califica como se reclama.
Eso sí, lo anterior no significa un detrimento de los derechos patrimoniales adquiridos o situaciones (sic) jurídicas consolidadas, como se reconoció, tanto por la ley anterior, como por el actual régimen legal a que se ha hecho referencia y que ratificara el citado pronunciamiento de la Corte Plena en funciones de Tribunal Constitucional. Por eso mismo, la autorización a que se refiere el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, no lo es para imponer toda clase de limitaciones a la propiedad, sino, únicamente a las de "interés social", pero está claro que dentro de ellas no podemos incluir los bienes culturales o bienes patrimoniales arqueológicos, que tienen otro origen y cumplen otra misión. Esto se dice, finalmente, sin perjuicio de que entendamos, aunque no sea esa la hipótesis que se discute en esta acción, que aun los bienes culturales (pertenecientes al patrimonio histórico) legítimamente en poder de las personas privadas, puedan ser materia.
Como consecuencia de lo que se lleva dicho, no existe incompatibilidad de los artículos 3, 8 y 17 de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, en los términos que los interpretó la Corte Plena en su sesión extraordinaria N.° 19 de las nueve horas del veinticinco de marzo de mil novecientos ochenta y tres, cuya acta fue aprobada en la sesión del cuatro de abril siguiente, con la Constitución Política y las demás normas y principios constitucionales que se invocan. Tampoco resultan inconstitucionales los artículos 20, 26 y 29, pues, como se indicó, son desarrollo y parten de la validez de aquellas otras normas impugnadas. De tal modo, tampoco resultan ilegítimas en cuanto argüidas de inconstitucionales todas esas normas, porque su aprobación se hizo sin la votación calificada que manda el citado artículo 45 constitucional. En consecuencia, procede declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad en esos extremos” (la negrita fue añadida).
Ulteriormente, en la sentencia nro. 2002005245 de las 15:20 horas del 29 de mayo de 2002 se precisó:
“VI.- Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución Política establece que entre los fines culturales de la República están:
"… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:
"… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico o industrial, en una época o grupo social" (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001) El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro.
El patrimonio arqueológico –en el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen de nuestras actuales formas de pensamiento y del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología, etc. Sobre la importancia intrínseca del patrimonio arqueológico dentro del sistema social, esta Sala se pronunció en los términos siguientes:
"Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado".
(Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis) No es que el conocimiento del pasado revista un particular interés por razones de mera curiosidad historiográfica, sino que su estudio permite aproximarse a una comprensión global de los fenómenos sociales y culturales actuales. La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política.
VII.El patrimonio arqueológico en el Derecho Internacional. Costa Rica, como sujeto de Derecho Internacional, ha suscrito y ratificado diversos instrumentos destinados a proteger el patrimonio arqueológico. Así, podemos citar los siguientes: A) La Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado (Convención de La Haya), de catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, y su Reglamento, los cuales reconocen la importancia del patrimonio arqueológico, obligando a los Estados envueltos en un conflicto bélico a respetar el de aquellos que ocupen, poniendo sus bienes culturales a buen resguardo, lejos de la zona de conflicto. B) La Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, de cinco de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, obliga a los Estados Partes a someter la excavaciones arqueológicas (sic) que en sus territorios sean llevadas a cabo a una estricta vigilancia y previa autorización de autoridad competente (principio 5).
Huelga aclarar que todos los instrumentos citados en el párrafo anterior constituyen fuente de Derecho en Costa Rica, susceptibles de ser aplicados directamente por esta Sala Constitucional para la resolución del presente asunto, según dicta el artículo 48 constitucional. En el caso de los aprobados por la Asamblea Legislativa, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución Política. En cuanto a los que no gozan de dicha condición, porque constituyen al menos fuentes de interpretación de los instrumentos aprobados. Tampoco reconoce esta Sala la existencia de simples recomendaciones en materia de derechos humanos, pues si los Estados deciden autolimitarse, reconociendo la existencia de determinados derechos humanos, aun cuando aparezcan denominadas con el nombre de “recomendaciones”. Lo anterior lleva a entender que la Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, la Carta Internacional sobre la conservación y la restauración de los monumentos y de los sitios y la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pone en peligro, son –en los términos antes dichos- actos provistos de plena normatividad en el ordenamiento constitucional costarricense, sin que se les pueda considerar simples enumeraciones de objetivos y metas a alcanzar.
VIII.La regulación legal del patrimonio arqueológico. Además de las normas constitucionales que protegen el patrimonio arqueológico y de los compromisos asumidos en ese mismo sentido por Costa Rica ante la comunidad internacional, han sido emitidas diversas normas internas referentes a la materia objeto de esta acción. A) La Ley número 7 de seis de octubre de mil novecientos treinta y ocho da a los bienes arqueológicos la condición de dominiales (artículo 1), además de ordenar la inmediata comunicación del hallazgo de objetos a las autoridades públicas, las cuales deberán tomar las medidas necesarias para su protección (artículo 17). B) La Ley 6793, de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, que además de reiterar las disposiciones de la Ley número 7, crean la Comisión Arqueológica Nacional, órgano al cual le dan potestad de autorizar excavaciones por parte de científicos previamente registrados y supervisarlas (artículos 12 y 15); confiere al Museo Nacional la competencia para definir la forma en que se rescatarán los bienes en caso de hallazgo por parte de tercero (artículo 13).
IX.La importancia de los bienes arqueológicos. Los bienes arqueológicos, entendidos como aquellos objetos que permiten al investigador acceder al conocimiento histórico, poseen una importancia intrínseca, por constituir un instrumento idóneo y difícilmente reemplazable para adquirir ese conocimiento, en el que el medio que los circunda adquiere también especial relevancia. Para la efectiva tutela de los bienes arqueológicos, el Estado debe participar activamente en todos los procedimientos tendientes a su detección, rescate (cuando proceda), estudio, registro y conservación. Solo de esa forma será dado cabal cumplimiento a los deberes provenientes del mandato constitucional, así como de los asumidos mediante la suscripción de los instrumentos internacionales citados y de la promulgación de las leyes mencionadas. No obstante esa marcada importancia, la tutela de los bienes arqueológicos se ha visto afectada por la confluencia de diversos factores, tales como el coleccionismo, el comercio de objetos y su destrucción indiscriminada debido en parte a la realización de edificaciones en zonas donde existen sitios arqueológicos.
Esta confluencia de intereses, en razón de la obligación constitucional del Estado de velar por la protección del patrimonio arqueológico, hace necesario el establecimiento de mecanismos legislativos y administrativos tendientes garantizar la protección del legado arqueológico, ante la necesidad del desarrollo económico. Esta prevalencia ya fue reconocida por la Corte Plena cuando, ejerciendo funciones de contralor de constitucionalidad, sostuvo:
“Es obvio que los bienes arqueológicos también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos (el oro, por ejemplo), o por su fina artesanía y su belleza, aunque sean de barro o de piedra. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca significación artística; pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres, o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encontrarse. Por todo eso valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época precolombina o anterior o contemporánea al establecimiento de la cultura hispánica; y por ese valor es que muchos adquieren esas piezas, algunos para goce espiritual o interés científico y otros acaso para lucrar con ellos.
Pero sobre el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, predomina el interés público, tanto por el valor histórico de tales bienes, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que, aquí mismo, el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento; y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus instituciones, como parte del patrimonio histórico que la Carta Política denomina “de la Nación”, en el artículo 89. Debe entonces subrayarse que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino el valor histórico y cultural, y que de ningún modo podría ser aplicable a esos objetos la doctrina económica sobre los bienes productivos y la libertad de empresa”.
(Resolución de las trece horas del doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve) Queda entonces claro que la relevancia de los bienes arqueológicos no se agota en aspectos venales. Muy por el contrario, su mayor importancia está en los datos que pueden ofrecer para conocer adecuadamente los orígenes de la identidad nacional, además de la basta información que ofrecen para otros no menos importantes campos del conocimiento científico. Es así como incluso bienes de pocas cualidades estéticas, de uso cotidiano, o aún en mal estado de conservación pueden ser de gran importancia para el conocimiento arqueológico. Por otra parte, la protección del patrimonio arqueológico es también un asunto de relevancia mundial. El Informe Preliminar Sobre los Medios Jurídicos para la Protección y Conservación del Patrimonio Histórico y Artístico de los Países Americanos de la Organización de Estados Americanos estableció en este sentido:
"No existe un interés exclusivamente local en los estados de proteger y conservar los testimonios objetivados del arte y la cultura de épocas pretéritas que se encuentran en sus respectivos territorios; ese interés es compartido por toda la comunidad internacional, que justificadamente considera que aquellos constituyen un patrimonio cultural que pertenece a la humanidad entera y, por ende, merecen ser objeto de su preocupación y su protección.
De esta manera, la protección y conservación del patrimonio cultural trasciende actualmente del ámbito de las jurisdicciones nacionales para complementarse, jurídicamente por medio de instrumentos internacionales, y materialmente a través de la cooperación solidaria de los países que forman la comunidad internacional para hacer efectivo tal deber de protección y conservación" La preservación del patrimonio arqueológico de un pueblo no es visto, entonces, como un asunto de mero interés local, mas como un aporte significativo a la preservación de la cultura mundial.
X.El patrimonio arqueológico como bien de dominio público. Es evidente que los bienes arqueológicos, de conformidad con los términos de las normas citadas, forman parte del patrimonio público, de los llamados bienes demaniales, cuya titularidad es la Nación, en el tanto se encuentran afectos a cumplir una finalidad de interés general. El uso y tenencia de los bienes dominicales forma parte siempre de un régimen especial, caracterizado por el hecho de que tales objetos deben ser empleados tan solo en forma tal que no contradigan su finalidad, en algunas (sic) casos solamente por parte de la Administración; en otros también por parte de particulares, pero ciñéndose estrictamente a las limitaciones que su carácter público implica. Esta Sala ha definido los bienes de dominio público en los siguientes términos:
"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" (Sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno) Con anterioridad, la Corte Plena, ejerciendo control de constitucionalidad, determinó:
“Pues bien, si antes de la Ley de 1938 no se legisló debidamente sobre el patrimonio arqueológico, muy puesto en razón está que el legislador se ocupara de ello en esa Ley y en la de 1981, para evitar lo que había ocurrido bajo el régimen anterior. XIX.- Esas dos leyes reconocen la propiedad individual de los bienes arqueológicos que estuvieran en mano privada; pero a la vez dispusieron que, en lo sucesivo, los bienes que fueran objeto de hallazgo pertenecerían al Estado. No se lesionó ningún derecho adquirido, pues se mantuvo la propiedad particular hasta entonces existente… No hace falta norma especial en la Constitución, para que puedan establecerse prohibiciones concretas en las leyes ordinarias, si tuvieren apoyo en el artículo 28, como son las que excluyen el hallazgo como título legítimo para adquirir el dominio privado de los bienes arqueológicos… XX.- En el artículo 89 se refleja el interés público que la Constitución protege en el número 28 párrafo segundo, pues allí se dice que “Entre los fines culturales de la República están:...conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación”.
Con ello se reconoció la existencia de un patrimonio diferente al de los bienes de carácter económico, y a la vez quedó establecido el deber de procurar su conservación. El orden público cultural e histórico permite interpretar esa regla con amplitud, y basarse en ella para reafirmar la propiedad estatal de los bienes arqueológicos que se descubrieran en lo futuro, como lo dispuso la Ley de 1938. Esos bienes, antes y ahora, constituyen “un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las posteriores”… XXI.- De todo lo anterior se desprende: a) Que es legítimo el régimen de propiedad instituido en el artículo 1º de la Ley de 1938, pues tiene respaldo en los artículos 28 y 89 y no se contrapone el artículo 45 de la propia Carta Política; y b) Que, en consecuencia, tampoco pueden ser contrarios a la Constitución los artículos 3º, 5º, 7º, 9º y 17 de la Ley Nº 6703 de 1981, en cuanto son aplicables a los objetos arqueológicos hallados con posterioridad a la Ley Nº 7 de 1938, pues esos bienes pertenecen al Estado, de acuerdo con el artículo 1º de esa Ley de 1938, que no es inconstitucional.” (Resolución de las trece horas de doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)
XI.El principio preventivo en materia arqueológica. La importancia de los bienes arqueológicos y su carácter de bienes demaniales crea a cargo del Estado una serie de obligaciones dirigidas a su efectiva tutela, elemento común de los derechos de la llamada tercera generación. En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones. En el caso de los bienes arqueológicos existe una única posibilidad, su protección efectiva o su pérdida irremediable. A efecto de dimensionar el momento y las acciones que el Estado debe emprender para la protección del patrimonio arqueológico, deben realizarse algunas consideraciones de importancia que quedaron dibujadas en las consideraciones anteriores. Los bienes arqueológicos, individualmente considerados, si bien es cierto pueden constituir elementos claves para la comprensión del pasado histórico–cultural del país, su relevancia puede resultar disminuida si no son considerados integralmente respecto del contexto en el cual fueron encontrados.
La investigación arqueológica no puede limitarse entonces al estudio de objetos que han sido destruidos total o parcialmente, o bien a bienes sacados de su contexto sin la previa realización de exhaustivos análisis de campo que visen su comprensión dentro del ambiente donde fueron hallados, ya que en tales casos una labor que por imperativo constitucional (artículos 50, 74 y 89) debería ser concebida como de rigurosidad científica, se podría convertir en poco más que una simple labor de coleccionismo y contemplación artística, en contravención del orden fundamental” (el énfasis fue incorporado).
Del precedente transcrito se desprende la importancia del principio preventivo en materia arqueológica, que implica la protección de los objetos o lugares considerados de relevancia cultural, lo que demanda la realización de estudios científicos pertinentes, a fin de garantizar su protección y preservación.
A su vez, en la sentencia nro. 2003003656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2003, esta Cámara Constitucional se refirió al patrimonio cultural en estos términos:
“C.- DE LA TUTELA CONSTITUCIONAL AL PATRIMONIO CULTURAL. ARTÍCULOS 50 Y 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
La importancia de la protección del patrimonio cultural, a nivel nacional, regional e internacional no tiene discusión, precisamente por la trascendencia que este acervo representa para el necesario mantenimiento y fortalecimiento de la identidad de los pueblos (población y/o nación), sea, en los ámbitos histórico, social, geográfico y cultural. De todos es sabido que la comprensión del pasado -vinculación con las raíces- implica la del tiempo presente y establece las posibilidades del futuro desarrollo material y psico-social de los individuos y grupos humanos. Se trata del reconocimiento de un valor, entendido como la incorporación de un potencial económico, o valor que se realiza en función a un fin trascendente (valor espiritual, cultural o artístico). Es por lo anterior que el concepto de patrimonio histórico-arquitectónico ha evolucionado y con él los criterios para su protección, de manera que ya no se justifica en un ideal "romántico", sino como una condición de identidad de los pueblos, como parte integrante de su historia y su cultura, atendiendo a razones de desarrollo social-económico y urbanístico-ambiental o urbanístico-ecológico, y que tiene un sustento más humano.
Es así como se hace necesaria la protección por los Estados, que permita una acción eficaz y eficiente, sobre la base de una construcción científica coherente con la realidad, tanto en el ámbito de las teorías territoriales y arquitectónicas, como en el legal, en tanto interactúa con otras disciplinas y saberes, como la Historia, la Antropología, la Arquitectura, y la Teoría de la Restauración, y el Derecho, entre otras; y que tome en consideración las circunstancias propias del país, como lo son el grado de subdesarrollo y la dependencia económica. Es así como la protección de este patrimonio debe integrarse de manera activa a los recursos sociales y económicos del país, para que no constituya una carga para el Estado, ni tampoco para la población (propietarios, poseedores o titulares de algún derecho real sobre los bienes incorporados a este régimen especial de tutela), de manera tal que se configure como otro recurso más que genere bienestar social.
XVII.La protección del patrimonio cultural se enmarca dentro del Derecho Urbanístico, que últimamente ha venido a ser comprendido dentro del marco más amplio del Derecho Ambiental, el cual encuentra su sustento jurídico-constitucional en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, en tanto disponen textualmente:
"El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimado para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes" (artículo 50); y "Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico" (artículo 89).
Esta última norma da directrices para que las autoridades públicas impulsen la protección del medio ambiente, entendido esto de una manera integral, sea, no entendido en su sentido tradicional que se ha limitado al ámbito del recurso natural, lo que comúnmente se conoce como "lo verde", en tanto se ha entendido que comprende los recursos naturales (bosques, agua, aire, minerales, flora y fauna, etc.), sino también en lo relativo al entorno en que se vive, que comprende, no sólo a las bellezas escénicas de la naturaleza, como el paisaje, sino también todo lo relativo a las ciudades y conglomerados urbanos y rurales, es decir, al concepto de lo urbano. Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local.
Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente. Por elemento contaminante se debe entender "[...] todo elemento, compuesto o sustancia, su asociación o composición, derivado químico o biológico, así como cualquier tipo de energía, radiación, vibración o ruido que, incorporados en cierta cantidad al ambiente por un lapso más o menos prolongado, puedan afectar negativamente o ser dañinos a la vida, la salud o al bienestar del hombre o de la flora y fauna, o causar un deterioro en la calidad del aire, agua, suelo, "bellezas naturales" o recursos en general, que hacen en síntesis, la calidad de vida" (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres).
Es así, como la protección del patrimonio cultural, y en específico, el histórico-arquitectónico, se constituye en un precepto necesario cuando se pretende una mejor calidad de vida -elemento determinante en la concepción del medio ambiente-, y su tutela efectiva; de donde, su regulación se circunscribe dentro del Derecho Ambiental.
XVIII.Es a partir de los artículos 50 y 89 constitucionales que se genera una obligación para el Estado de proteger el entorno en el que se desarrolla la vida de la población de la nación, y que abarca estos dos ámbitos: lo natural y lo urbano; de manera que la tutela del patrimonio cultural, y más específico, del patrimonio histórico-arquitectónico, se ubica dentro de las regulaciones de orden urbanístico. Es en atención a las anteriores consideraciones que bien puede afirmarse que la conservación del patrimonio cultural contribuye a mantener el equilibrio ambiental necesario en el desarrollo urbano, al requerir, para su efectiva tutela, el respeto de la escala, la estructura y el dimensionamiento urbanos, regula la capacidad de cargas físicas, cuestiona las funciones y servicios urbanos, lo cual da como resultado, una mejor calidad ambiental; además de que contribuye a mantener la imagen propia o concurrencia perceptiva de la ciudad, lo que le da identidad o cohesión formal.
Ambas facetas del ambiente, sea el medio ambiente natural y lo urbano, son objeto de protección y tutela por parte del Estado, como derivado de las obligaciones impuestas en las normas constitucionales transcritas, y que se desarrolla en normativa de diversas categorías, como en los tratados internacionales, entre los que se pueden citar los siguientes: el Convenio para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ratificado por Ley número 3763; el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, ratificado por Ley número 7433; la Convención de Ramsar, relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, ratificada por Ley número 7724; la Convención sobre el Comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre, ratificada por Ley número 5605, el Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de la Región del Gran Caribe, ratificado por la Ley número 7227; el Protocolo relativo a la cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos en la Región del Gran Caribe; el Convenio para la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, ratificado por Ley número 5566; el Convenio sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar, ratificado por Ley número 5032; la Convención sobre el mar territorial y la zona contigua, ratificada por Ley número 5031; y el Convenio constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, ratificado por Ley número 7226; en el campo ambiental natural; la Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, su Reglamento y Protocolo, aprobados en la Conferencia Internacional de Estados convocada por la UNESCO en 1954, y suscritos por Costa Rica el 3 de marzo de 1996; la Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1956; la Recomendación relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1962; la Carta Internacional sobre la conservación y la restauración de monumentos y de conjuntos históricos-artísticos, aprobada por el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS) en 1965; las Normas de Quito, aprobadas en la Reunión de Presidentes Latinoamericanos en 1967; la Recomendación sobre la protección en el ámbito nacional del patrimonio cultural y natural, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1968; la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas y privadas pueda poner en peligro, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1968, ratificada por Ley número 4711; la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1970, ratificada por Ley número 7526; la Convención sobre la protección del patrimonio cultural y natural, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1972, ratificada por Ley número 5980; la Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1976, ratificada por Ley número 6360; la Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos y su función en la vida contemporánea, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1976; la Recomendación sobre el intercambio internacional de bienes culturales, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1976; la Recomendación sobre la protección de los bienes culturales muebles, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1978; la Carta Internacional de ICOMOS para la protección de las ciudades históricas, aprobada en 1987; y la Recomendación sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en 1989.
En nuestro país se han promulgado diversas leyes en la materia ambiental, tales como la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152; la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554; la Ley de Biodiversidad; la Ley Forestal, número 7575, y su Reglamento; la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, número 2790, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo número 26.133-MINAE; la Ley de Aguas, número 276; la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043; y la Ley General de Salud, número 5395; y en la materia de protección del patrimonio cultural las siguientes: la Ley de Protección del Patrimonio Arqueológico, número 6730 y la Ley del Patrimonio Histórico-Arquitectónico, número 7555. Dentro del conjunto de normas reglamentarias, en la materia ambiental se pueden citar el Reglamento Especial que regula la extradición de los materiales en los cauces de dominio público, Decreto-Ejecutivo número 21.910-MIRENEM; el Decreto Ejecutivo número 30.480-MINAE, que establece los principios que rigen la política nacional en materia de gestión hídrica; el Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE; Los principios, criterios e indicadores para el manejo forestal y la certificación en Costa Rica, Decreto Ejecutivo número 27.388-MINAE; De las funciones regenciales, Decreto Ejecutivo número 26.870-MINAE, además de los decretos ejecutivos que declaran o crean zonas protegidas; así como el Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional, Decreto Ejecutivo número 19.016-C, en el caso del patrimonio cultural, y todos aquellos decretos por los que se incorporan inmuebles y sus edificaciones al patrimonio histórico-arquitectónico.
El proceso de desarrollo cultural de la sociedad y el intercambio de bienes y expresiones culturales, motivan el surgimiento de un contexto de derechos y obligaciones ligados a situaciones sociales, políticas y económicas del mundo, tales como las crecientes necesidades socioculturales de la población, la importancia cada vez mayor de la cultura como elemento esencial de la nacionalidad (identidad nacional), los problemas de la supervivencia de las culturas tradicionales, artesanales y folklóricas, y la importancia de los valores y expresiones del patrimonio cultural como factor fundamental de integración nacional, lo cual evidencia la necesidad de una adecuada regulación que involucre los intereses en juego. Bajo este contexto surge la tutela o protección del patrimonio cultural a cargo del Estado, toda vez que se enmarca dentro de la configuración del Estado Social de Derecho, con todas sus implicaciones, en virtud de lo cual se le conceptualiza como un verdadero derecho fundamental, que deriva del derecho a la cultura; y por lo tanto es exigible frente a las autoridades públicas responsables de esta tutela, lo cual se traduce en la exigibilidad de actuaciones efectivas y concretas de la Administración que tutelen el patrimonio cultural.
Este derecho tiene su sustento en la dignidad esencial de la persona humana, y en la necesidad de integrar este elemento con el desarrollo de la comunidad; de manera que comprende, no sólo el derecho de la persona a su autorealización personal, sino también el derecho de la colectividad -población- a conformar su identidad cultural, toda vez que se constituye en un elemento esencial que coadyuva en esta importante tarea, por lo que también tiene implicaciones en la soberanía cultural de los Estados, concretamente en lo que respecta al resguardo de la personalidad cultural del país y a la exigencia de la cooperación internacional que al respecto pueda y deba darse. Es un derecho de la tercera generación, que se sustenta en el principio de solidaridad), por lo que se clasifica en la categoría de los derechos sociales, el cual tiene evidente trascendencia en tanto repercute en la vida en sociedad, por cuanto en virtud de éste se configura un derecho de todo individuo -como exigencia de su dignidad esencial-, a participar en el patrimonio y en la actividad cultural de la comunidad a que pertenece; y genera el deber -responsabilidad- para las autoridades públicas de propiciar los medios adecuados de participación efectiva para garantizar el acceso y ejercicio de este derecho, en la medida en que los recursos de que disponga lo permitan.
De este modo, la cultura se constituye en el elemento de conciencia más significativo para la salvaguardia del patrimonio esencial que define la identidad nacional en diversos niveles, y que comprende la protección del folklore, el estímulo de intelectuales y artísticas, el fomento del intercambio internacional, la protección del patrimonio cultural, el fomento del desarrollo de las artes, la educación artística y el fomento del libro. Es así como todo hombre tiene derecho a la cultura, del mismo modo que a la educación, al trabajo y la libertad de expresión, derechos fundamentales con los que guarda directa relación. En este sentido, son innumerables las resoluciones y declaraciones de orden internacional que reconocen formalmente el derecho a la cultura. Así en la resolución IX aprobada por la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y la Paz (realizada en México del veintiuno de febrero al ocho de marzo de mil novecientos cuarenta y cinco), en cuyo apartado 13 los Estados de América reconocen expresamente:
"Entre los derechos del hombre figura, en primer término, la igualdad de oportunidades para disfrutar de todos los bienes espirituales y materiales que ofrece nuestra civilización, mediante el ejercicio lícito de su actividad, industria y su ingenio." La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, el cinco de mayo de mil novecientos cuarenta y ocho, en Bogotá, Colombia) reconoce el derecho a los beneficios de la cultura:
"Toda persona tiene derecho de participar en la vida cultural de la comunidad, gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos intelectuales y especialmente de los descubrimientos científicos.
Tiene, asimismo, derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le corresponden por razón de los inventos, obras literarias, científicas y artísticas de que sea autor." Resultan interesantes las consideraciones del Preámbulo de esta Declaración, en tanto contiene ciertos enunciados vinculados a la cultura, y que permite una mejor interpretación de esa disposición:
"Todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están por naturaleza de razón y conciencia, deben conducirse fraternalmente los unos con los otros" (párrafo primero); "Es deber del hombre servir al espíritu con todas sus potencias y recursos porque el espíritu es la finalidad suprema de la existencia humana y su máxima categoría" (cuarto párrafo); "Es deber del hombre ejercer, mantener y estimular por todos los medios a su alcance la cultura, porque la cultura es la máxima expresión social e histórica del espíritu" (párrafo quinto).
La libertad de la cultura, como condición esencial para su desarrollo, fue también consagrada en el artículo 4 de esta Declaración Americana:
"Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio".
En conexión con este derecho, se relaciona el reconocido que en el artículo 15, se hace del derecho al descanso y a su aprovechamiento. Por su parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos (aprobada el diez de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho) reconoce el derecho a la cultura en su artículo 27.1, que tiene el mismo contenido del 13 de la Declaración Americana -antes transcrito-. Este derecho debe ser comprendido dentro del complejo marco de derechos humanos que se reconocen en esta Declaración internacional. Es importante resaltar que como presupuesto indispensable para garantizar el derecho a la cultura, se ubica el derecho a la educación. Los derechos culturales motivaron la aprobación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por Naciones Unidas en mil novecientos sesenta y seis -ratificado por Ley número 4229, de once de diciembre de mil novecientos sesenta y seis-. Además del reconocimiento del derecho a la educación -en el artículo 13-, reconoce el derecho individual a la cultura en el artículo 15:
"1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a:
2. Entre las medidas que los Estados partes en el presente Pacto deberán adoptar para asegurar el pleno ejercicio de este derecho, figurarán las necesarias para la conservación, el desarrollo y la difusión de la ciencia y de la cultura.
3. Los Estados partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la indispensable libertad para la investigación científica y para la actividad creadora.
4. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen los beneficios que derivan del fomento y desarrollo de la cooperación y de las relaciones internacionales en cuestiones científicas y culturales." La Carta Constitutiva de la Organización de los Estados Americanos (OEA) -de mil novecientos sesenta y siete-, en su artículo 48 ratifica los anteriores principios:
"Los Estados miembros [...] asegurarán el goce de los bienes de la cultura a la totalidad de la población, y promoverán el empleo de todos los medios de difusión para el cumplimiento de estos propósitos." A esta norma hace referencia el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Ley número 4543, de veintitrés de febrero de mil novecientos setenta, en cuanto dispone:
"Desarrollo Progresivo Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa y otros medios apropiados." Estos instrumentos internacionales han centrado sus esfuerzos en tres aspectos fundamentales: el desarrollo e incentivo a la cultura, la cooperación cultural internacional y el derecho a la cultura, los cuales adquieren plena coercitividad al derivar de tratados de derechos humanos debidamente ratificados por nuestro país.
EL "BIEN CULTURAL" COMO BIEN JURÍDICO PROTEGIDO. La denominación y concepción de los objetos que tutela el patrimonio histórico ha evolucionado en la ciencia jurídica, de manera que ahora se hace extensiva a diversas categorías de bienes, sea: los inmuebles de interés cultural -entre los que se incluyen, los monumentos, las bellezas naturales, los sitios-; los muebles no incorporados ni afectados por decreto ejecutivo al patrimonio cultural de la Nación, pero que tienen una singular relevancia, sobre todo a partir de las regulaciones internacionales que se analizarán a continuación, los arqueológicos -que son de dominio público-; el patrimonio etnográfico, el científico, el técnico, el industrial antropológico, y el bibliográfico; con lo cual, la protección abarca también las costumbres, el folklore, los ritos, las creencias, fiestas y la gastronomía. Todos estos bienes han sido agrupados en la denominación de "bien cultural".
Esta nueva concepción, mucho más amplia de la realidad protegida por el ordenamiento jurídico, nace en Italia, y se sustenta en la razón última que motiva la protección y tutela del bien, sea el valor cultural inmanente en estos bienes, es decir, en la medida en que nos aproxima a la histórica de la civilización, a los diversos modo (sic) de vivir, al pensamiento y sentir de los hombres en el tiempo y en el espacio. El valor cultural puede tener muchas manifestaciones, tales como la referencia histórica, artística, científica, arqueológica, paleontológica, etnográfica o técnica que se hacen presentes en bienes de diversa clase. Se requiere de un interés digno de conservación en su individualidad o en conexión con otros bienes, que es el caso de la protección de los conjuntos urbanos, macro conjuntos o conjuntos itinerantes. La esencia de la protección lo constituye el interés o valor intrínseco del bien, en tanto es representativo de la historia, el arte, la ciencia o la industria de un pueblo, y que por ello coadyuva a la identidad de la nación.
En cuanto al desarrollo de la protección de los bienes culturales, como derivado del derecho a la cultura, resulta importante hacer mención a la gran producción de normas de orden internacional que la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), han aprobado con la finalidad de procurar entre los Estados Parte, la efectiva tutela y protección del patrimonio cultural mundial y nacional, que comprende, según lo anotado anteriormente, el patrimonio histórico-arquitectónico, los bienes muebles, el patrimonio natural, la arqueología y el folclore. Se trata de una serie de Convenciones y Recomendaciones sobre la materia que constituyen normativa y fuente de derecho en Costa Rica, susceptibles de ser aplicados directamente por esta Sala Constitucional para la resolución de este asunto. En los casos en que han sido ratificadas por nuestro país, se trata de cuerpos normativos incorporados a nuestro ordenamiento jurídico, con valor superior al de la ley, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución Política.
Y en los casos en que no han sufrido el procedimiento previsto para su debida incorporación, son fuente de derecho, en los términos previstos en el artículo 48 constitucional. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la mayoría de estas Convenciones y Recomendaciones fueron aprobadas por un organismo especializado de las Naciones Unidas, sea, la Organización de las Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), cuya labor la coordina el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, y de la cual Costa Rica es Parte, y como tal, se enmarcan dentro de las normas de la Carta de las Naciones Unidas, teniéndose en cuenta que uno de los objetivos de la creación de esta organización, es precisamente el "Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión;" (artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas); para lo cual, se faculta a la Asamblea General para promover estudios y recomendaciones para la consecución de este fin (artículo 13.1.b de la Carta). En los artículos 55, 57.1, 57.2 y 58 en relación con el 63, se reconoce la vinculación de los organismos especializados con la Organización, y en especial, el 64.1, en tanto dispone textualmente:
"1. El Consejo Económico Social podría tomar las medidas apropiadas para obtener informes periódicos de los organismos especializados. También podrá hacer arreglos con los Miembros de las Naciones Unidas y con los organismos especializados para obtener informes con respecto a las medias tomadas para hacer efectivas sus propias recomendaciones y las que haga la Asamblea acerca de materias de la competencia del Consejo." Asimismo, debe tenerse en cuenta que en los artículos 5 y 7.2.c de la Convención de Viena sobre los Tratados (ratificada mediante Ley número 7615, de dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis) se reconoce el valor normativo de los instrumentos adoptados en el ámbito de las organizaciones internacionales. Respecto de las Convenciones, Cartas o Recomendaciones aprobadas por el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), debe tenerse en cuenta que se trata de una dependencia de la UNESCO, por lo que la vinculación y coercitividad de sus disposiciones deriva del organismo internacional a la que está supeditada.
Por último, en relación con las Normas de Quito, debe señalarse que su vinculación deriva de lo dispuesto en los incisos 10) y 12) del artículo 140 de la Constitución Política y el artículo 7.2.a de la Convención de Viena sobre los Tratados, por cuanto fueron acordadas en la reunión de Presidentes Latinoamericanos en mil novecientos sesenta y siete, en tanto el Presidente de la República ejerce su papel de co-conductor de la política internacional (sentencia número 6624-94, de las nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro). De tal suerte, que para esta Sala no se trata de simples recomendaciones en materia de derechos humanos, pues si los Estados deciden voluntariamente autolimitarse o asumir una serie de obligaciones y compromisos para hacer efectivo un derecho fundamental, éstas constituyen fuente normativa del derecho de la Constitución, pues son actos provistos de plena normatividad en el ordenamiento constitucional costarricense, sin que se les pueda considerar simples enumeraciones y metas a alcanzar.
XXIII.Al tenor de las anteriores consideraciones, de las regulaciones internacionales sobre la materia pueden derivarse los siguientes principios vinculantes y de interpretación a fin de garantizar una efectiva tutela del patrimonio cultural de la nación:
a.- de la Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, su Reglamento y Protocolo, aprobados en la Conferencia Internacional de Estados convocada por la UNESCO, el catorce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, y suscritos por Costa Rica el tres de marzo de mil novecientos noventa y seis: se constituye en obligación internacional el respeto del patrimonio cultural -conformado por los bienes muebles, inmuebles, monumentos de arquitectura, de arte o de historia, religiosa o secular, los campos arqueológicos, los conjuntos históricos, así como las colecciones científicas, de libros, archivos o reproducciones-, cualquiera que sea su origen o pertenencia legal en tiempos de guerra (países enemigos); en tiempos de paz, cada país debe fomentar la debida protección de estos bienes; se prohíbe el robo, pillaje, apropiación ilícita o vandalismo, y se procura la implementación de medidas de prevención para evitar estas situaciones; el compromiso de los Estados Partes de enviar a la UNESCO informes cada 4 años sobre las medidas implementadas; reconoce la importancia del patrimonio arqueológico; b.- de la Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas: aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en Nueva Delhi, el seis de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis: obliga a los Estados partes a someter las excavaciones arqueológicas que sean llevadas en sus territorios, a una estricta vigilancia y previa autorización de las autoridades competentes, y el sometimiento a principios a principios técnicos para llevar a cabo las excavaciones; c.- de la Carta Internacional sobre la conservación y la restauración de monumentos y de conjuntos históricos-artísticos: aprobada por el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), en Venecia en mil novecientos sesenta y cinco; es el texto de mayor resonancia y significación internacional, vigente y reconocido a nivel internacional, cuya definición de monumento, comprende tanto la creación artística aislada y como el sitio urbano o rural que ofrece el testimonio de una civilización particular, de una fase representativa de la evolución o proceso, o de un suceso histórico, así como también las grandes y las modestas obras que han adquirido con el tiempo significación cultural; reconoce la inseparabilidad del monumento con la historia que atestigua; establece que la protección y conservación del monumento implica también la de un marco a escala, es decir, la protección del entorno; prohíbe las nuevas construcciones, demoliciones o reformas que puedan alterar las relaciones de volúmenes, colores, estilos de las edificaciones incorporadas al patrimonio cultural; establece el principio de que la restauración es de carácter excepcional, con el fin de conservar y revelar los valores estéticos e históricos del momento, y su respeto a los elementos antiguos y las partes auténticas, y a tal efecto, se diferencia entre la conservación y la restauración; establece la obligación de proteger los sitios y conjuntos urbanos, y la necesidad de preservar la identidad del monumento, evitando alterar esencialmente su apariencia o naturaleza; establece la necesidad de hacer inventarios y catálogos; la necesidad de mantener edificios en su sitio, arraigados del suelo; y la de conservar los muebles originales del inmueble; d.- de la Recomendación relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes: aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en la 12a. sesión, en París, el doce de diciembre de mil novecientos sesenta y dos: intenta asegurar la preservación de los lugares naturales y rurales originales, el paisaje urbano y otros emplazamientos creados o no por el hombre y su restauración; establece la importancia científica y estética de los lugares naturales y paisajes urbanos, en tanto forman parte de un patrimonio, que es factor primordial en las condiciones generales de la vida de los pueblos; la necesidad de implementar medidas preventivas de control sobre las actividades y operaciones que puedan afectarlos, como lo son, las previsiones especiales en los planes de desarrollo urbano y regional y las programaciones por zonas; la necesidad de establecer y mantener reservas y parques naturales, así como la adquisición de terrenos para la comunidad; la necesidad de servicios especializados, con amplios poderes que se hagan responsables de las medidas de preservación; y pone énfasis en las actividades educativas a fin de concientizar a la población en relación a la importancia de esta protección; e.- de las Normas de Quito: aprobada en la Reunión de Presidentes Latinoamericanos en mil novecientos sesenta y siete: desarrolla el principio de "puesta en valor", que consiste en la recuperación económica y social del monumento, acorde con las necesidades de la sociedad latinoamericana; reconoce la importancia de proteger los centros históricos y su función social, bajo la fórmula del fomento del turismo; concluye que la tutela del Estado debe extenderse al contexto urbano del monumento, al ámbito natural que lo rodea y a los bienes culturales que encierra; es decir, todo lo relativo a la protección del entorno; establece la importancia de la protección de los bienes muebles y otros objetos valiosos del patrimonio; y la urgencia de la problemática, que requiere de la cooperación internacional por la significativa importancia de la recuperación del patrimonio cultural, en tanto representa un valor económico susceptible de ser instrumento de progreso (principio de "puesta en valor"); f.- de la Recomendación sobre la protección en el ámbito nacional del patrimonio cultural y natural: Aprobada en la Conferencia General de la UNESCO en la 17a. sesión, en París, el dieciséis de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho: intenta inducir a los Estados a proteger todos los componentes de los patrimonios culturales y naturales; incluye la identificación, estudio, conservación, restauración, apariencia física e integración dentro de la sociedad contemporánea, para lo cual se exige el mantenimiento al día de los respectivos inventarios, y el levantamiento de mapas y documentación apropiada; establece la obligación de los Estados partes de diseñar programas de conservación y preservación del patrimonio cultural nacional, para conservar su apariencia tradicional, y de restaurar áreas de patrimonio cultural dañadas por el hombre, a cargo de servicios especializados, asistidos por organismos consultivos; g.- de la Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas y privadas pueda poner en peligro: aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en la 15a. sesión, en París, el veinte de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho: establece la pauta de que la preservación del patrimonio cultural debe armonizar con el avance de la tecnología socio-económica; reitera la necesidad de levantar inventarios de los bienes culturales, en los que debe darse prioridad a los que están en peligro por causa de obras públicas o privadas, para su utilización en la investigación y estudio; importancia de la implementación de medidas cautelares, de manera que se facilite y permita la ayuda especializada a fin de prevenir las repercusiones negativas en las obras que puedan ocasionar a los bienes protegidos; aboga por la conservación "in situ", es decir, en su lugar original de los bienes culturales; sin embargo, si las condiciones socio-económicas requieren la transferencia -como el abandono o la posible destrucción-, se debe realizar su traslado, mediante estudios científicos adecuados; sienta el principio de que la preservación del bien debe provenir de presupuestos especiales, o de las obras públicas o privadas que causan el daño (principio propia del Derecho Ambiental: "el que contamina, paga"); h.- de la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales: aprobada en la décima Conferencia General de la UNESCO, en la 16a. sesión, en París, el catorce de noviembre mil novecientos setenta; ratificada por Costa Rica por la Ley número 7526, de cinco de julio de mil novecientos noventa y cinco: incluye dentro del concepto de patrimonio cultural todos aquellos bienes de valor etnológico, arqueológico, natural, artístico y técnico; reconoce que la exportación de la propiedad ilícita de los bienes culturales constituye una de las causas principales del empobrecimiento del patrimonio cultural, por lo que compromete a los Estados Partes de combatir estas prácticas, mediante el fomento de la cooperación internacional y la creación de los servicios de protección necesarios: tales como la promulgación de la normativa respectiva, la instauración y manutención de inventarios y catálogos, el fomento y desarrollo de instituciones científicas y técnicas especializadas -como los museos, bibliotecas, archivos, talleres, laboratorios-, necesarias para garantizar la conservación y valorización de los bienes culturales, el control de las excavaciones arqueológicas, la conservación "in situ" de los bienes culturales, la reserva de ciertas zonas para la investigación, el fomento de la acción educativa, la publicidad apropiada a los casos de desaparición de patrimonio cultural, el establecimiento de impedimentos, tanto para la salida de los bienes que no cuenten con el certificado adecuado, como para la importación de bienes culturales robados, y la tomar de las medidas necesarias para su decomiso y restitución; i.- de la Convención sobre la protección del patrimonio cultural y natural: aprobada en el marco de la Conferencia General de la UNESCO, en la 17a. sesión, en París, el 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos; ratificada por Ley número 5980, de veintiséis de octubre de mil novecientos setenta y seis: cuyo objeto de protección es el patrimonio cultural, que comprende los monumentos -obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones de cavernas y grupos de elementos, así como los conjuntos -grupos de construcciones, aisladas o reunidas- y los lugares, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, el arte o la historia; el patrimonio natural; reconoce el deber de la comunidad internacional de cooperar en la protección del bien cultural, por lo cual establece el marco legal e institucionaliza las prácticas en cuanto a la cooperación internacional para la protección del patrimonio cultural de la Humanidad, el cual comprende el patrimonio natural, la cual se realizará a través de un fondo fiduciario con varias fuentes de captación (las contribuciones de obligaciones y voluntarias de los Estados Partes, contribución de la UNESCO, aportaciones de los organismos internacionales, así como de las instituciones públicas y particulares, según petición justificada de los Estados); todos los Estados partes reconocen que la responsabilidad de la conservación del patrimonio de valor universal ubicado en su jurisdicción (territorio) corresponde en primer término a cada uno de ellos, para lo cual se comprometen a tomar las medidas necesarias; reitera la exigencia de elaborar inventarios de las propiedades en su territorio; y que la asistencia de los Estados también se manifiesta en forma de estudios, servicios de personal especializado, formación de profesionales, equipo, préstamos favorables, y subvenciones no reintegrables; e instaura programas educativos e informáticos sobre el valor del patrimonio, las amenazas que sufre y de las actividades de aplicación de la Convención; j.- de la Convención sobre la defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las Naciones Americanas (Convención de San Salvador), aprobada en el sexto período ordinario de sesiones ordinarias de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en Santiago de Chile, el dieciséis de junio de mil novecientos setenta y seis; ratificada por Ley número 6360, de veinte de agosto de mil novecientos setenta y nueve: cuyo objeto es el patrimonio cultural en sus diversas categorías: sea los monumentos, objetos, fragmentos de edificios desmembrados, material arqueológico, edificios, objetos artísticos, utilitarios, etnológicos, bibliotecas, archivos, libros, mapas y documentos).
Los propósitos de esta convención son la identificación, registro, protección y vigilancia de los bienes que integran el patrimonio cultural de las naciones americanas, el impedir la importación y exportación ilícita de bienes culturales y la promoción de la cooperación internacional para el mutuo conocimiento y apreciación de sus bienes culturales. Es así como se promueve que cada Estado Parte establezca la regulación interna pertinente, la cual deberá promover como mínimo las siguientes medidas: el registro de las colecciones públicas y privadas y del traspaso de los bienes culturales sujetos a protección, el registro de transacciones de los establecimientos que se dediquen a la compraventa de este tipo de bienes, y la prohibición de importar bienes culturales provenientes de otros Estados sin la certificación y autorización correspondientes. Se promueve la creación e implementación de registros de los bienes culturales de la nación, el control de las excavaciones arqueológicas, así como la cooperación internacional para la recuperación y restitución de los bienes robados, y para el fomento del mutuo conocimiento y apreciación de los valores culturales -intercambio y exhibición de bienes culturales e informaciones-; k.- de la Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos y su función en la vida contemporánea: aprobada en el marco de la Conferencia General de la UNESCO, en la 19a. sesión en Nairobi, el veintiséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis: invita a los países a adoptar una política general de salvaguardia para la preservación de construcciones arqueológicas, paleontológicas, urbanas, rurales de valor histórico, arqueológico, arquitectónico, histórico, estético o sociocultural dentro de sus territorios, para lo cual deberán establecer: un sistema específico de protección del patrimonio cultural (áreas históricas, conjuntos) a nivel jurídico, técnico, económico y social, que debe influir en el planeamiento nacional, regional y local, orientar la planificación urbana, que se concrete en la formulación de objetivos y programas; la designación de un organismo o institución especializada encargada de llevar a cabo esta labor; la implementación de inventarios de los bienes que deben protegerse (tales como las edificaciones -públicas o privadas-, espacios abiertos, así como su vegetación), con resúmenes analíticos complementos de cada uno, en tanto constituyen un patrimonio universal irremplazable; la obligación de la salvaguardia e integración en la vida colectiva o revitalización económica-social de las áreas históricas, tanto para los gobiernos, como para sus ciudadanos: esto es, que se fomente en ellas el comercio, la artesanía, el desarrollo de actividades culturales, el uso habitacional, y el turismo (principio de "puesta en valor"); la protección integral del patrimonio cultural, y en especial de los conjuntos históricos, con lo cual se extiende a todos los elementos que lo componen, que comprende tanto los edificios, la estructura espacial y las zonas circundantes, como las actividades humanas, por modestas que sean (entorno); la tutela efectiva del patrimonio cultural se traduce en la prevención de todo tipo de deterioro físico, en especial los resultantes de un uso inapropiado, aditamento de parásitos y transformaciones abusivas o desprovistas de sensibilidad que dañan su autenticidad, así como los provocados por cualquier forma de contaminación; se reitera el principio de que la restauración es de carácter excepcional, la cual, en caso de efectuarse, debe basarse en principios científicos; la ayuda estatal en la conservación de este patrimonio, la cual se traduce en la planificación y planeamiento, asistencia técnica especializada, el otorgamiento de donaciones, ventajas fiscales, subsidios o préstamos blandos y adecuados para estos fines a los propietarios privados y sus usuarios, las cuales quedan subordinadas al respeto de ciertas condiciones impuestas en razón del interés público, como el garantizar la integridad de los edificios, la posibilidad de visitar los inmuebles, el tener acceso a los parques, jardines o lugares, tomar fotografías, la realización de inspecciones, etc.; el fomento de la creación de fundaciones y asociaciones sin fines de lucro como órganos consultivos en la materia; la promoción de la investigación y estudio sistemático a fin de capacitar a los especialistas y artesanos, en los aspectos urbanísticos y de planificación del territorio, a la alteración de los materiales, la aplicación de las técnicas modernas al trabajo de conservación, y a las técnicas artesanales indispensables para la salvaguardia de este patrimonio, así como la educación (escolar, post-escolar y universitaria) para concientizar a la ciudadanía en general de la importancia de esta tutela; y el compromiso de la cooperación internacional en esta materia, tanto respecto de otros Estados, como de las organizaciones internacionales, intergubernamentales, de carácter privado, y en particular con el Centro de Documentación de la UNESCO (ICOMOS e ICOM); l.- de la Recomendación sobre el intercambio internacional de bienes culturales: aprobada en el marco de la Conferencia General de la UNESCO en la 19a. sesión, en Nairobi, el veintiséis de noviembre de mil novecientos setenta y seis: parte de la consideración de que todos los bienes culturales forman parte del patrimonio cultural común de la Humanidad, y que cada Estado tiene una responsabilidad a ese respecto, no sólo para beneficio de sus nacionales, sino también para la comunidad internacional, por lo que se promueve la circulación de estos bienes entre instituciones culturales de los diferentes países, a fin de enriquecer el patrimonio cultural internacional y promover su mejor utilización; para lo cual los Estados se comprometen a implementar las medidas jurídicas para eliminar las trabas arancelarias y de aduanas, a fin de facilitar el intercambio bilateral o multilateral desinteresado de los bienes culturales; la creación o implementación de registros de las demandas y ofertas de intercambio disponibles para el intercambio; establece los principios operativos de este tipo de intercambio (seguros, ayudas económicas, determinación de la situación jurídica de estos bienes, la asistencia de organismos especializados); la necesidad de la cooperación internacional para llevar a cabo esta tarea; y los mecanismos necesarios para combatir el tráfico ilícito de los bienes culturales; m.- de la Recomendación sobre la protección de los bienes culturales muebles: aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 20a- reunión, en París, el veintiocho de noviembre de mil novecientos setenta y ocho: obliga a los Estados a intensificar las medidas de prevención y de gestión de los riesgos a que se puedan ver sometidos los bienes culturales muebles, de valor arqueológico, artístico, científico o técnico, artesanal, de interés antropológico y etnológico -tales como los manuscritos, artesanía, libros, documentos de interés especial, mapas, mobiliario, tapices, alfombras, trajes, instrumentos musicales, especímenes de zoología, botánico o geología-, con objeto de garantizar una protección eficaz de estos bienes y disminuir el costo de cobertura de los riesgos correspondientes; se sienta el principio de que la protección y prevención de los riesgos son mucho más importantes que la indemnización en el caso de deterioro o de pérdida del bien, por cuanto la finalidad esencial consiste en preservar el patrimonio cultural y no en sustituir unos objetos irremplazables por sumas de dinero; la necesidad del establecimiento sistemático de inventarios y repertorios relativos a los bienes culturales muebles, en el que se registren -con la mayor precisión y métodos actuales- sus características y especificaciones identificadoras; estimular a los museos e instituciones similares, públicas y privadas, a reforzar la prevención de los riesgos mediante la adopción de sistemas y dispositivos prácticos de seguridad (aseguramiento de los bienes, condiciones de almacenamiento, de exposición, y de transporte); el otorgamiento de créditos y facilidades económicas, así como incentivos y/o beneficios fiscales, para estos efectos; la necesaria capacitación y especialización del personal de estas instituciones; el establecimiento de un organismo oficial responsable del asesoramiento y organización de los museos; fomentar la educación e información de la población al respecto, para concientizar acerca de la importancia y valor de los bienes culturales y de la necesidad de su protección; la adopción de sanciones (penales, civiles, administrativas); así como el fomento de la cooperación internacional (coordinación) para combatir los daños, robos, secuestros y demás hechos ilícitos que pongan peligro los bienes culturales; n.- de la Carta Internacional de ICOMOS para la protección de las ciudades históricas: aprobada en Washington, en mil novecientos ochenta y siete: define los principios y objetivos, métodos e instrumentos de la acción propia para mantener la calidad de vida de las ciudades históricas, de manera que se armonice la vida individual y social con el objetivo de perpetuar el conjunto de bienes que constituyen la memoria de la humanidad; se fomenta la protección de las grandes y pequeñas ciudades, los barrios con su entorno, que además de su valor histórico, manifiesta valores propios de las civilizaciones urbanas tradicionales, o amenazadas de degradación, destrucción o desestructuración; sienta el principio de la cuidadosa planificación, que forme parte de una política coherente de desarrollo económico, realizada por un equipo de profesionales pluridisciplinario a fin de que el rescate de las ciudades y barrios sea eficaz; los valores a preservar son el carácter histórico de la ciudad y el conjunto de elementos materiales y espirituales que expresan su imagen; el principal objetivo de la acción protectora es el mejoramiento del hábitat, entendiendo por tal, el medio ambiente urbano; el plan de mantenimiento permanente de la infraestructura comienza con la implementación de medidas preventivas o cautelares, para posteriormente, establecer el plan de protección especial; la preservación admite elementos contemporáneos siempre que no dañen la armonía del conjunto y que contribuya a su enriquecimiento; se establece el principio de la regulación del tránsito dentro de las ciudades y barrios históricos, y la prohibición absoluta de construir carreteras dentro de ellos; y por último la necesidad de implementar medidas preventivas contra las catástrofes naturales y peligros potenciales, tales como el ruido, la polución, la contaminación, la basura, el tránsito, etc.; o.- de la Recomendación sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular: aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en la 25a. sesión, en París, el quince de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve: parte del principio de que la cultura tradicional y popular forma parte del patrimonio universal de la humanidad, como un poderoso medio de acercamiento entre los pueblos y grupos sociales existentes y de la identidad cultural, y como expresión de la cultura viviente, y que los Estados deben desempeñar un papel decisivo en la salvaguardia y difusión de la cultura tradicional y popular, en lo que respecta a la toma de acciones para su fomento y promoción; motivo por el que se protegen, entre otras, la lengua, la literatura, la música, la danza, los juegos, la mitología, los ritos, las costumbres, la artesanía, la arquitectura y otras artes. Establece la necesidad de fomentar un esquema general de clasificación, identificación y registro, tanto de las instituciones como de la cultura tradicional y popular.
Al tenor de las anteriores consideraciones, el patrimonio histórico-arquitectónico se enmarca dentro de la clasificación de bien cultural, y por ello se configura como un tipo especial de propiedad, caracterizado por un régimen específico de intervención estatal dirigido a la conservación del objeto. Ese carácter viene dado por la propia naturaleza y circunstancias objetivas del bien. Comprende el conjunto de bienes culturales de carácter arquitectónico, sean edificaciones aisladas o conjuntos de ellas, parajes naturales u obras de infraestructura, urbanas o rurales, de propiedad privada o estatal, que vienen del pasado, o son producto de técnicas novedosas, por lo cual son el resultado de la experiencia colectiva de una determinada sociedad, comunidad o etnia; y por ello, dadores de identidad grupal, popular o nacional. Su determinación está asociada a coyunturas históricas o culturales relevantes, o con patrones socio-culturales de importancia de la comunidad, región o el país.
Asimismo, presentan un aporte en el desarrollo técnico, constructivo y/o funcional en la arquitectura, y por ello, poseen un valor arquitectónico, histórico o artístico de significación. También pueden presentar características formales de carácter tipológico, estilístico y urbanístico que contribuyen al carácter tradicional distintivo del ambiente inmediato. Por ello, la determinación del patrimonio histórico-arquitectónico -como tal- es un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, e implica la conjunción de los diversos intereses en juego, sea, la necesidad de un juicio valorativo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, tales como la arqueología, la arquitectura, la ciencia, la tecnología, la historia o el arte-, a fin de determinar el valor cultural (artístico, científico, etc. propio de ese bien). De esta suerte, la Administración no actúa en forma discrecional, sino que implica un proceso valorativo-objetivo.
Es importante resaltar que la determinación del bien histórico-arquitectónico comprende, tanto la delimitación del bien, como la del entorno que resulte necesario para su debida protección y puesta en valor de aquél, y que justifican, precisamente su protección; así como también comprende la del área geográfica a que pertenece, sea, la del paraje natural que conforma su entorno (concepción integral del ambiente).
XXV.A efectos del estudio, resulta significativa la cita del escritor francés Víctor Hugo, al margen de todo tecnicismo jurídico:
"Hay dos cosas en un edificio, su uso y su belleza. Su uso pertenece al propietario; su belleza pertenece a todo el mundo. Por eso, aquél no tiene derecho a su destrucción." De tal suerte que en estos bienes está comprometido el goce del interés colectivo, y que es expresión máxima de la función social de la propiedad, agregamos los estudiosos del Derecho. En este sentido, es que se enmarca la definición del patrimonio arquitectónico, en tanto es una construcción material, y por lo tanto, con un evidente valor material, actual o potencial, del predio y de lo construido; al que se le otorga un valor o precio adicional y de orden inmaterial, que es el valor cultural de la edificación, derivado de sus atributos históricos y artísticos, y de la fuerza simbólica del imaginario social y la memoria colectiva; de difícil o imposible determinación pecuniaria. En razón de lo anterior, la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico, número 7555 expresamente declara de interés público "[...] la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico" (párrafo segundo del artículo 2 de la Ley); lo cual denota la importancia y significación que el legislador da al patrimonio cultural, lo cual es un reconocimiento de los deberes derivados de las normas constitucionales supra citadas, sea, en los artículos 50 y 89.
A este aspecto, resultan también de significación los elementos que pueden considerarse consustanciales a los edificios, y forman parte de los mismos o de su adorno, y que en caso de ser separados, constituyan un todo perfecto de fácil aplicación a otras construcciones o a usos diferentes del original, aunque su separación no perjudique visiblemente el mérito histórico-artístico del inmueble al que están adheridos. Asimismo, la protección -en la mayoría de las legislaciones- se extiende al entorno, último logro necesario en la evolución normativa de este sector, el cual se define como el espacio que sin ser portador de un valor cultural en sí mismo, ejerce una influencia directa sobre la conservación y disfrute de las áreas que sí lo poseen; es decir, del monumento se pasa al conjunto, y de ahí al entorno, que consiste en un espacio más amplio en el que se insertan. Es un espacio de prevención o reserva, en orden a la defensa y conservación del ambiente propio de los monumentos y de los conjuntos históricos, y que en la legislación francesa se ha denominado como "ambiente del monumento".
Así, la protección legal y la acción administrativa que sobre estas áreas se despliega, se fundamenta en la adecuada conservación de los espacios culturales a los que sirve. La importancia del valor cultural del entorno es tal, que su no protección quiebra el valor cultural del monumento. Es por ello, es que resultan, no sólo válidas y legítimas, sino sobre todo necesarias, las ordenaciones urbanísticas que se dicten para resguardar el bien cultural, como lo son las relativas a la unificación de los colores de las fachadas, del estilo arquitectónico que se pueda usar, de la altura de las construcciones, y otras; y que son competencia, de las municipalidades -competencia urbana exclusiva, a partir de la jurisprudencia constitucional (en este sentido, entre otras ver sentencias números 2153-93; de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres; 5305-93, de las diez horas, seis minutos del veintidós de octubre de mil novecientos noventa y tres; 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres; 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4205-96, supra citada y la número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve)- las cuales deben actuar en forma coordinada con el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en esta materia.
Es así como las técnicas al servicio de la ordenación del territorio y planeamiento urbanístico tienen el deber de proceder desde su propio ámbito, a la adopción de cuantas medidas fueren necesarias para preservar el espacio en que se ubican los monumentos, sitios, conjuntos o centros históricos. Un ejemplo de esta protección lo constituye el artículo 7 de la Ley 5160, de veintiuno de diciembre de mil novecientos setenta y dos, que establece una protección del entorno en relación con el Teatro Nacional:
"Las fachadas de los edificios que se construyan en la manzana de donde se encuentra ubicado el Teatro Nacional, deberán contar con el visto bueno del Departamento de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Junta Directiva del Teatro Nacional." (Posteriormente se determinarán cuales (sic) son los órganos o instituciones públicas responsables de la tutela de este derecho, por implicar, tanto competencias de orden urbano, y que la jurisprudencia constitucional ha indicado que es de orden local -prioritaria y exclusivamente-, por lo que corresponde a las municipalidades; como en razón de la materia de que se trata, en tanto por disposición legal se le atribuye al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes el desarrollo y promoción de la cultura del país, con lo cual, se instituye en el órgano nacional asesor de esta materia).
XXVII.En relación a (sic) este punto, resulta ilustrativa la mención de las legislaciones francesa (Ley de los monumentos históricos francesa -Loi sur les monuments historiques, du 31 décembre de 1913-) y la española (Ley de 16, de 25 de junio de 1985), en que se establecen regulaciones para las construcciones que se ubican cerca de edificios de carácter histórico, artístico o arqueológicas en las que se exige la obligación de armonizar con los mismos. Específicamente, en el caso de la normativa francesa, se protegen, de manera general los edificios alineados o situados en el campo visible de un edificio clasificado, situado en un perímetro que no exceda los quinientos metros, cuya extensión puede extenderse -de ser necesario- mediante decreto ejecutivo (inciso c) del artículo 1°). De lo anterior, queda claro la necesaria integración del patrimonio cultural en el espacio más amplio que les circunda, lo cual quedó plasmado en la Recomendación de la UNESCO relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes -de 1962-, en la Carta internacional de ICOMOS sobre la conservación y la restauración de monumentos y de conjuntos histórico-artísticos -de 1964-, en las conclusiones de la reunión de Presidentes Latinoamericanos, conocida como las Normas de Quito -de 1967-, en la Recomendación de la UNESCO sobre la protección, en el ámbito nacional, del patrimonio cultural y natural -de 1972-, en la Carta Internacional de ICOMOS para la protección de las ciudades históricas -de 1987-, y en la Recomendación de la UNESCO sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular -de 1989-, todas ellas regulaciones internacionales en las que se definió al entorno, tanto por los inmuebles colindantes inmediatos, como los colindantes o alejados, siempre que una alteración a éstos pudiese afectar los valores propios del bien que se trata, su contemplación, apreciación o estudio; y abarca el subsuelo, el espacio edificado o no que da apoyo ambiental al bien. Se vincula de manera tal al monumento, tal que su preservación es indisoluble al tratamiento que aquellos se dispense, que es lo que justifica su tratamiento.
Es de suma importancia aclarar que aún (sic) cuando la incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación, y por consiguiente, su afectación o dotación de una función pública, en este caso, su destino para la contemplación y enriquecimiento del patrimonio cultural de la nación, se realiza -generalmente- mediante decreto ejecutivo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, por cuanto nada impide que se realice mediante Ley de la República; su desafectación, no puede provenir de una normativa de rango reglamentario; de modo que, como parte integrante del medio ambiente, según se estudio técnico y objetivo al respecto, en el que se constate que la edificación en cuestión perdió el valor cultural que justificó su afectación, sea, el histórico, el artístico, el científico o el arqueológico, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. La anterior aclaración, se hace para que tomen nota de ello, en lo que corresponda, las autoridades y funcionarios del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
A este respecto, es importante resaltar que -al igual que el régimen ambiental, tema con el que tiene gran paralelismo, según se había anotado anteriormente, comprende tanto bienes de propiedad del Estado, los cuáles, por la sola declaratoria de incorporación (afectación) adquieren las características propias de los bienes demaniales, en tanto están destinados a un servicio o función pública específico, en este caso la contemplación de la edificación, por cuanto el objetivo de la protección, conservación y preservación de este tipo de bienes es asegurar el mayor acceso de personas a la contemplación y disfrute de este tipo de bienes, que son herencia de la capacidad colectiva de un pueblo (cultura), y que por su especial naturaleza demanial, son imprescriptibles, inalienables e inembargables; como los de propiedad de particulares, donde la declaratoria de incorporación al patrimonio nacional en modo alguno implica el traslado de su titularidad al Estado (lo que sí sucedía al tenor de la normativa derogada, se la Ley número 5397), sino que, manteniéndose la titularidad en un particular, constata que la edificación en particular tiene un interés histórico-arquitectónico que justifica su mantenimiento y conservación en provecho de la colectividad nacional.
Es así como en este tipo de bienes se respeta el contenido esencial del derecho de propiedad, en los términos previstos en el artículo 45 de la Constitución Política, de manera tal que pueden hipotecarse, traspasarse, adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, con la única advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación al régimen de patrimonio cultural, la cual se traduce en la obligación para el poseedor o propietario, del mantenimiento y conservación de la edificación o construcción que se ubique en el inmueble. Se trata de bienes con un régimen jurídico "sui géneris", normalmente dual, por cuanto su soporte material es susceptible de detentación pública o privada, tal y como está previsto en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, número 7555, de veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, que en el artículo 2, párrafo primero, dispone textualmente:
"Patrimonio histórico-arquitectónico Forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con la presente ley." Lo anterior implica que el centro de gravedad de esta protección no se sitúa en el régimen de titulación, sino en la condición de ser bienes con un valor espiritual de significación, destinados al disfrute colectivo, que sus detentadores deben hacer posible, sin perjuicio de los demás usos y utilidades compatibles con el bien. Resulta además importante la consideración, de que es absoluta y materialmente imposible, aún para los países desarrollados, la expropiación de la totalidad del patrimonio cultural, para que el Estado asuma las responsabilidad de mantener y conservar este tipo de bienes, primero, por la falta de recursos económicos públicos para que este proyecto se lleve a cabo, y en segundo, porque ello generaría el fenómeno denominado como la "museificación" del patrimonio cultural, que infringe uno de los principios básicos de la tutela de estos bienes, que es precisamente la "puesta en valor del bien", y que se traduce en la incorporación del bien histórico-arquitectónico en la actividad económico y social, como se
Según se había anotado anteriormente, en los bienes que se incorporan al patrimonio cultural de la nación de propiedad estatal, adquieren las características propias de los bienes demaniales o también denominados, dominicales, esto es, están afectos a una función pública, en este caso, la contemplación de la edificación en particular, toda vez que el objetivo de la protección, conservación y preservación de este tipo de bienes es asegurar el mayor acceso de personas a la contemplación y disfrute de este tipo de bienes, toda vez que son herencia de la capacidad colectiva de un pueblo (cultura)-, y que por su especial naturaleza demanial, son imprescriptibles, inalienables e inembargables, en los términos previstos en los artículos 261 a 263 del Código Civil, cuya naturaleza jurídica fue sintetizada con anterioridad por este Tribunal, en sentencia número 2306-91, de las catorce horas cuarenta minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.
El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." Por su parte, en los bienes de propiedad particular que se incorporan al patrimonio cultural, este régimen especial de tutela se traduce en una serie de limitaciones de interés social a esa propiedad, permitida en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, sea, que se mantiene el contenido esencial del derecho de propiedad, de manera tal que pueden hipotecarse, traspasarse, adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su dominio, aprovecharse su utilidad económica y social, con la única advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación al régimen de patrimonio cultural, por cuanto este régimen debe ser consignado en el Registro Público de la Propiedad, y que se traduce en una serie de obligaciones para el poseedor o propietario tendentes a garantizar el mantenimiento y conservación de estos bienes.
Ello implica, en primer lugar la prohibición absoluta de la demolición parcial, y mucho menos, total de la construcción, así como también la obligación de su conservación y mantenimiento, y de ser necesario, de su restauración, a fin de facilitar la mejor exhibición o contemplación de la edificación a la población en general, lo cual se constituye en el principal objetivo de esta tutela jurídica, según se ha anotado anteriormente. Por su puesto, que este mantenimiento conlleva la prohibición de realizar obras, internas o externas, que afecten directamente la estructura, estilo o contemplación de la edificación, o de su entorno, sin previa autorización del órgano competente, sea del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, así como la prohibición de colocar rótulos o anuncios comerciales o publicitarios, señales o símbolos en las fachadas de las edificaciones incorporadas al régimen de tutela que obstaculicen su contemplación, sin previa autorización de esas autoridades.
El titular o poseedor también está obligado a permitir o facilitar la inspección del inmueble por las autoridades competentes -personal especializado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes-. Por último, debe hacerse notar, que la utilización de estos bienes, queda subordinada a que no se pongan en peligro los valores que aconsejan su conservación. Es el artículo 9 de la Ley 7555 el que establece las obligaciones que conlleva para los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes la incorporación como patrimonio cultural, a saber:
En segundo lugar, las limitaciones que se impongan deben ser generales, es decir, afectar a una generalidad de personas, lo cual implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma. En tercer lugar, tienen que respetar el uso natural del bien inmueble, de manera que se mantenga como identidad productible o valor económico, de modo que el propietario pueda ejercer los atributos esenciales de la propiedad; es decir, que le permitan al propietario explotar normalmente el bien, excluida, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado (sentencias número 979-91, 5893-95, 2345-96, y 4605-96, todas supra citadas). Por ello, es que además de útil, la carga debe ser necesaria, razonable u oportuna, y debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente, y por ende, ser de naturaleza excepcional; por lo cual, deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo.
La razonabilidad de la limitación se traduce en su adecuación al fin y al interés (valor) que la justifica. Corolario de lo anterior, serán inconstitucionales, y por lo tanto indemnizables las cargas o deberes que se imponen para la tutela del patrimonio cultural que afecten los atributos esenciales de la propiedad, y que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, y hacen desaparecer la naturaleza del bien o hacen imposible el uso de la cosa, al impedir el "uso comercial de la propiedad" o su "valor económico y social", porque se constituirían en verdaderas constitucional del artículo 45. Asimismo, serán inconstitucionales las cargas que se impongan que sean de naturaleza singular o concreta, por equipararse a verdaderas expropiaciones. En todo caso, la normativa que tutela el patrimonio cultural debe interpretarse en el sentido más favorable para facilitar y hacer efectiva la conservación de los bienes culturales; sin embargo, ello no obsta a que las cargas sufridas por los titulares por la condición de bien histórica tienen que ser siempre ajustables e idóneas a la relevancia de ese fin público en juego y el respeto de los derechos fundamentales involucrados.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que las limitaciones que pesan sobre la propiedad de interés histórico-arquitectónico tienen como misión asegurar la conservación de las mismas, para acrecentar y promover los fines del arte, la historia y cultura nacional; cuyo origen nace de la necesidad de establecer un justo equilibrio social entre los intereses individuales y de la colectividad.
OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE PARTICIPAR, FOMENTAR Y COOPERAR EN LA FUNCIÓN TUTELAR DEL PATRIMONIO CULTURAL (RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN E INCENTIVOS). Dentro de este régimen especial de tutela, resulta de fundamental importancia el papel que desempeñan las autoridades del Estado, en su condición de garantes de la conservación y enriquecimiento del patrimonio cultural, a fin de facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes por él comprendidos. Es así como la acción estatal se justifica en el hecho de que el patrimonio histórico-arquitectónico, al igual que todo tipo de patrimonio cultural, es por su propia naturaleza, dual, es decir, individual y social a la vez. Es así como este derecho fundamental de tercera generación que es, y que se conforma dentro del esquema de un Estado Social de Derecho, implica que su respeto por parte del Estado no se limita a la obligación de no afectar el derecho o de no interferir en la esfera privada del individuo -concepción típica de la orientación liberal-, sino que se traduce en la adopción de acciones y prestaciones concretas por parte de las autoridades públicas.
Frente a esta realidad, la posición del Estado no puede ser -ni ha sido- la indiferencia, toda vez que los poderes públicos deben dar respuesta a las nuevas necesidades mediante expresiones institucionales y administrativas, entre las que obviamente, debe citarse la legislación cultural. Por ello, se constituyen en gestiones obligadas para los poderes públicos el proteger el patrimonio cultural frente a la exportación ilícita y expoliación, así como el facilitar su recuperación cuando hubiesen sido ilegalmente bienes, así como la promoción y fomento de la cooperación e intercambio internacional de la información y de los bienes culturales, técnicos y científicos; y el fomentar la ayuda económica y asesoría para que el particular pueda cumplir con las obligaciones impuestas por la incorporación de su inmueble al régimen de patrimonio cultural. Asimismo debe impedir toda acción u omisión que ponga en peligro los valores de los bienes que integran el patrimonio, o perturben el cumplimiento de la función social reconocida en este tipo de bienes, lo cual se traduce, en la regulación relativa a la colocación de rótulos comerciales y publicitarios, la adopción de sistemas de seguridad en las instituciones donde se exhiban los bienes culturales (pólizas de seguros), la capacitación del personal, tanto de los museos como de las entidades públicas administrativas encargadas de la tutela de este derecho, el otorgamiento de facilidades económicas, como créditos blandos y exenciones fiscales, por ejemplo.
En este orden de ideas, es que resulta importante hacer mención del sistema de incentivos (o compensaciones) dispuesto en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, número 7555, de veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, en que expresamente se establecen una serie de incentivos para los propietarios o poseedores de bienes incorporados al patrimonio cultural (Capítulo III., artículos 13 a 17); como lo son la exención del pago del impuesto sobre los bienes inmuebles y del pago de las construcciones suntuarias, así como de los timbres requeridos para los permisos de construcción (artículo 14); la autorización a las instituciones públicas para efectuar donaciones e inversiones destinadas a obras, adquisiciones por parte del Estado (artículo 15); y establece la obligación para el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de gestionar líneas de créditos blandas para los particulares o entidades públicas o privadas, con el fin de financiar obras de conservación, restauración, mantenimiento y rehabilitación en bienes declarados de interés histórico arquitectónico (artículo 17).
Al respecto, debe tenerse presente que mediante el inciso k) del artículo 22 de la Ley de Simplificación Tributaria, número 8114, de cuatro de abril del dos mil uno, se derogaron los artículos 13 y 22 de la Ley 7555, que reconocían una exención del impuesto de la renta respecto de "[...] los gastos deducibles para los efectos del impuesto sobre la renta, las donaciones y las inversiones destinadas a los fines de esta ley, así como las mejoras que el propietario, poseedor o titular de derechos reales realice en un inmueble declarado de interés histórico-arquitectónico, siempre que hayan sido autorizadas previamente por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes"; y "u) las mejoras que realice el propietario, poseedor o titular de derechos reales de un inmueble declarado de interés histórico-arquitectónico, así como los montos de las donaciones o inversiones destinados a los fines de la presente ley, previo informe favorable del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".
La Sala advierte que aunque con un contenido mínimo, éste régimen de compensación se enmarca en las exigencias establecidas en los Convenios y Recomendaciones internacionales de la materia -reseñadas anteriormente-; sin embargo estima que no son suficientes ni adecuadas para dar una efectiva tutela y protección del patrimonio cultural de la Nación. En otras legislaciones (caso de la francesa o española), las exenciones tributarias son totales, al reconocerse no sólo la del impuesto territorial, sino la relativa a los servicios municipales, y por supuesto, la del impuesto de la renta. La ayuda del Estado también se traduce en la asignación de una serie de recursos importantes para la debida conservación y mantenimiento de estos bienes, tales como lo que respecta al asesoramiento de especialistas, o el efectivo otorgamiento de créditos favorables para llevar a cabo las obras pertinentes. Corresponderá a los legisladores, dotar de los mecanismos e instrumentos necesarios para que éste régimen de compensación e incentivos sea lo suficientemente adecuado para lograr un verdadero equilibrio en relación con las cargas y limitaciones impuestas a los propietarios y poseedores de bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, a quienes se les obliga a disponer de un bien de su propiedad para el provecho de la Nación en su conjunto, de manera que resulta no sólo justo sino necesario que la sociedad (el Estado) les reconozca una serie de beneficios a su favor, en compensación por el "sacrificio" que se les impone; y con ello, se revierta la desprotección en que se mantiene el patrimonio cultural de nuestro país, que produce la demolición, prácticamente instantánea, de las construcciones y edificaciones con (sic) se intentan incorporar al patrimonio histórico-arquitectónico, tal y como lo señaló el arquitecto Roberto Villalobos Ardón, en el Seminario Propiedad, Ambiente y Urbanismo, realizado en mil novecientos noventa y cinco:
"Algún colega me decía en algún momento, que no había forma más fácil, más efectiva, más directa, más rápida, más expedita, menos complicada de deshacerse de un edificio viejo, léase patrimonial, que declararlo patrimonio. La imposibilidad del Estado de indemnizar al propietario, lo lleva a un deterioro prácticamente de inmediato, y me he topado con casos en que en término de dos años, algo que más o menos se sostenía, acaba derribado, casa en Curridabat, Escazú, Santo Domingo, etc. ..."
XXXII.Asimismo, resulta obligado para el Estado, la debida planificación en esta materia, sea, el establecimiento de políticas adecuadas de protección, en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en el que se definan los objetivos y tareas específicas, así como lo relativo a la dotación y previsión de los recursos necesarios para llevar a cabo los mismos. En este sentido, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes se constituye en el órgano encargado de esta materia, como órgano asesor y responsable, en primer término, de la conservación y del mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico del país, en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley número 7555, y como "la máxima autoridad en la materia" que es, se encuentra obligada a "[...] brindar la asesoría necesaria a los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes que forman ese patrimonio, para que se cumplan los fines de la presente ley."
En todo caso, no debe olvidarse la competencia que tienen los gobiernos locales en lo respecta a la planificación urbana, lo cual, obviamente incluye la protección y tutela del patrimonio cultural, pero ya no como institución responsable, sino como colaborador del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. En este sentido, cobra sentido lo indicado en sentencias número 55445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, y en la número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno, del deber de coordinación que se impone de las municipalidades con las instituciones con competencia asignada a nivel nacional, en este caso, de los gobiernos locales con el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el cual tiene asignado un cometido especial en la protección y preservación del patrimonio cultural, a fin de evitar el supuesto conflicto de la prevalencia entre el interés nacional versus el local, es que nace la obligación de coordinación entre las diversas dependencias públicas, a fin de que prevalezca el interés superior de la Nación.
Lo anterior, implica que los gobiernos locales deben de implementar en los planes reguladores las medidas necesarias para coadyuvar en la protección de estos bienes, tal y como sucede en los países europeos -como en el caso de España y Francia-, de modo que hagan efectiva la regulación pertinente en lo que respecta a la colocación de los rótulos y anuncios comerciales, así como lo relativo a la ordenación del tránsito, o al mantenimiento del ornato e higiene en los cantones respectivos, a fin de preservar un medio urbano ecológicamente equilibrado y más sano y participativo, que se traduce en tareas tales como la recolección de basura, el control del tránsito, el ornato y mantenimiento de parques, o el fomento de programas culturales y educativos; todo lo cual, claro están con el asesoramiento del personal responsable del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
XXXIII.DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE "LA PUESTA EN VALOR" DEL MONUMENTO, QUE ENMARCA LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO. Este principio es esencial y propio de la tutela del patrimonio histórico-arquitectónico, que comienza a gestar en la Recomendación de la UNESCO relativa a la protección de las bellezas y del carácter de los lugares y paisajes (1962) y en la Carta Internacional de ICOMOS sobre la conservación y la restauración de monumentos y conjuntos históricos-artísticos (1965), pero cuyo desarrollo como tal se da a partir de las Normas de Quito (en 1967), al atender, precisamente, a las condiciones particulares del continente Latinoamericano, caracterizado por una economía y una cultura subdesarrollada, en virtud de lo cual, se hacía -y hace- necesario y obligatorio enmarcar dentro de esta realidad, cualquier acción de conservación del patrimonio cultural, a fin de que sea consecuente con ella.
Posteriormente se incluye este principio en la Convención de la UNESCO relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos en la vida contemporánea (1976) y en la Carta Internacional de ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987). Es la respuesta al fenómeno conocido como la "museificación" del patrimonio cultural, por el que se pretende que estos bienes pasen al dominio exclusivo del Estado para su conservación y mantenimiento, lo que generaría su extracción del quehacer diario de la sociedad. Por el contrario, la aplicación de este principio se traduce en que la tutela del patrimonio cultural debe fomentar su debida utilidad económica y social, pero de manera tal que no ponga en riesgo su valor cultural; es decir, se intenta fomentar la utilidad de estas edificaciones, de manera tal que se permita su participación y permanencia en la actividad económica y social de la sociedad, pero al mismo tiempo, manteniéndose y conservándose su valor espiritual (artístico, arquitectónico, histórico, técnico, arqueológico, etc.) que motivó y justifica el régimen tutela especial.
Es así como se sienta el principio de que los monumentos están destinados a cumplir con una función social, sea, la de contribuir a la cultura e identidad nacional; es decir, que se intenta revalorar el patrimonio monumental en función del interés público y para benéfico de la nación, sin que por ello se afecten los derechos de los particulares en ellos involucrados (derecho de propiedad o libertad de comercio, por ejemplo), toda vez que se intenta erigir estas edificaciones como instrumentos del progreso y el desarrollo, en primer lugar, de su titular, y en segundo lugar, como efecto multiplicador del desarrollo económico del país. Con ello, se intenta incorporar a un potencial económico, un valor actual, de poner en productividad una riqueza inexplotada mediante el proceso de revalorización, que lejos de mermar su significación puramente histórica o artística, la acrecienta, pasándola del dominio exclusivo de las minorías eruditas al conocimiento y disfrute de la las (sic) mayorías populares.
Se parte de la base de que los monumentos son parte de los recursos económicos de las naciones, y por supuesto, de sus propietarios o titulares de algún derecho real, motivo por el que se deben movilizar los esfuerzos en el sentido de procurar su mejor aprovechamiento, como medio indirecto para fomentar el desarrollo del país; sea, como elemento facilitador del turismo, del comercio, o inclusive, o para uso habitacional. En muchos países, a través de la aplicación de este principio se han establecido programas de vivienda popular. En todo caso, la utilización que se dé este tipo de edificaciones debe comprender actividades que mantengan el valor cultural del bien, es decir, que no pongan en peligro el bien como tal. La puesta en valor equivale a habitar la edificación en condiciones objetivas y ambientales armónicas que, sin desvirtuar su naturaleza, resalten sus características y permitan su óptimo aprovechamiento; por lo que implica una acción sistemática, eminentemente técnica, dirigida a utilizar todos y cada uno de esos bienes conforme a su naturaleza, destacando y exaltando sus características y méritos, hasta colocarlos en condiciones de cumplir a plenitud, la nueva función a que están destinados; sea, la función social que cumplen, a nivel objetivo urbanístico y a nivel meta-funcional.
De esta suerte, la conservación y el desarrollo no son contradictorios, sino que están íntimamente ligados, y el segundo presupone el primero, en tanto el patrimonio trae grandes beneficios turísticos, o como excelente opción de los programas de vivienda, que permite una significante economía constructiva (de hasta un 35% del valor total de una obra nueva), y produce una mejor distribución del trabajo y del capital, con lo cual, contribuye a la regeneración social y económica de ese sector. Asimismo, la puesta en valor ejerce una beneficiosa acción refleja sobre el perímetro urbano, toda vez que la diversidad de los monumentos y edificaciones de marcado interés cultural, histórico, artístico y arquitectónico ubicados en las ciudades forman parte del paisaje urbano, es decir, del ambiente -según la acepción integral explicada anteriormente-, de manera que ejercen un efecto multiplicador sobre el resto del área que se revaloriza en su conjunto y como consecuencia del plan de valorización y saneamiento urbano (planificación urbana).
Se aclara, que este principio no es exclusivo de los conjuntos históricos, sino de todo el patrimonio histórico-arquitectónico; sin embargo, como ejemplo de su aplicación, es más claro en el éstos (sic), como por ejemplo la ciudad de la Habana Colonial, o San Juan Viejo, en Puerto Rico, o Antigua Guatemala, lugares donde se ha fomentado la actividad económica y social cotidiana de un centro urbano, donde se realizan actividades comerciales, artesanales, turísticas, también habitacionales; con la única diferencia de que edificaciones que conforman estos centros están sujetas a un régimen especial, por el que se impide su demolición, destrucción total o parcial, y se obliga a sus titulares a su conservación y mantenimiento, así como el sometimiento a las regulaciones de ordenación del tránsito -que son mucho más estrictas y controladas y del ornato, entre las que se incluye las relativas a la colocación de rótulos y anuncios publicitarios” (el destacado no es del original).
De manera más reciente, en la resolución nro. 2017016787 de las 9:20 horas del 20 de octubre de 2017, este Tribunal resolvió:
“VII.- Sobre la tutela del patrimonio cultural. Según ha señalado este Tribunal, los bienes culturales son producto y testimonio de las diferentes tradiciones y realizaciones espirituales de lo pasado, y constituyen un elemento fundamental de la personalidad de los pueblos, por lo que es indispensable conservarlos. Esa es una tarea fundamental del Estado, que deviene de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política y de otros instrumentos internacionales. En un inicio, dicha tutela se circunscribía a un concepto de patrimonio materializado en algún bien. La Sala, en la sentencia No. 1997-4350 de las 14:54 horas del 24 de julio de 1997, señaló lo siguiente:
“La noción de "patrimonio", ciertamente (sic), comprende cualesquiera bienes que tengan un valor en dinero, como lo señala el Código Civil, patrimonio es el total conjunto de los bienes y derechos de una persona o, también, que todos los bienes que constituyen el patrimonio de una persona, responden al pago de sus deudas. Es obvio, que los bienes arqueológicos o culturales también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos, por su fina artesanía o belleza o por el testimonio histórico que evidencian, ya sean de barro, piedra o metal. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca significación (sic) como obra artística, pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encontrarse.
Pero, esos bienes, antes y ahora, constituyen un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las presentes y a éstas corresponde hacerlo para las futuras como muestra de conocimiento de los hechos humanos que identifican o caracterizan un pasado nuestro. Por todo eso, valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época pre-colombina (sic), anterior o contemporánea al establecimiento de la cultura hispánica y por ese valor es que muchas personas buscan y adquieren esas piezas.” Sin embargo, desde ese momento se apreciaba otro elemento importante de tutelar proveniente: los conocimientos y las técnicas utilizados para construir o elaborar dicho patrimonio material:
“Por eso mismo, el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, no está sobre el interés público, tanto por su valor histórico, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de los museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus instituciones. Debe entonces subrayarse, que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino, su valor histórico, científico y cultural.” (sentencia No. 1997-4350) Así, al resaltar la importancia histórica que revisten tales representaciones, se hizo alusión, por ejemplo, a los testimonios que formaban parte de ese legado cultural como integrante de la identidad cultural de la sociedad:
“Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado.
El Patrimonio Arqueológico Nacional consiste básicamente en los inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura prehispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas. De lo anterior resulta el interés en la protección y conservación de esos hallazgos." (sentencias No. 1995-2706 y 1996- 0729).
Enfatizó la Sala, que el interés de resguardar este patrimonio, obedecía a un querer mayoritario orientado a la obtención de los valores pretendidos; esto es, de la mayoría de los intereses individuales coincidentes (sic). Se describió como un interés, porque se orienta al logro de un valor, provecho o utilidad resultante de aquello sobre lo que recae tal coincidencia mayoritaria. Además, tiene una connotación de interés público, toda vez que se asigna a toda la comunidad, como resultado de esa mayoría coincidente, porque es o pertenece al pueblo, a una comunidad en general. De manera que no es exclusivo o propio de unas pocas personas, sino en cuanto participan o coinciden en el mismo un número tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede llegar a identificársela como referentes de todo el grupo, inclusive, respecto de aquellos que, individualmente, puedan o no compartirlo.
Se consideró el patrimonio, desde entonces, como compuesto por valores de carácter histórico y cultural, portadores de un mensaje, que contribuyen a identificar (sic) un momento histórico determinado, testimonio real y tangible de la evolución y transformación experimentada por la sociedad y su medio natural a través del tiempo, que constituyen antes, hoy y para el futuro, patrimonio común como es decir, de un interés público. Sin embargo, su concepción siguió atada a un concepto material. Tradicionalmente se consideraban “patrimonio cultural”: los monumentos, obras arquitectónicas, esculturas o pinturas monumentales; inscripciones, cavernas y grupos de elementos de carácter arqueológico, que tuviesen un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, así como los lugares construidos por la naturaleza. Esta concepción tradicional provenía también de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, que lo definía así:
“Articulo 1 A los efectos de la presente Convención se considerará "patrimonio cultural":
- los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico.” Actualmente, el concepto de patrimonio cultural ha sido ampliado por la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Inmaterial en el año 2003:
“Artículo 2: Definiciones A los efectos de la presente Convención, 1. Se entiende por “patrimonio cultural inmaterial” los usos, representaciones, artefactos y espacios culturales que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio cultural inmaterial, que se transmite de generación en generación, es recreado constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimiento de identidad y continuidad y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana. A los efectos de la presente Convención, se tendrá en cuenta únicamente el patrimonio cultural inmaterial que sea compatible con los instrumentos internacionales de derechos humanos existentes y con los imperativos de respeto mutuo entre comunidades, grupos e individuos y de desarrollo sostenible.
2. El “patrimonio cultural inmaterial”, según se define en el párrafo 1 supra, se manifiesta en particular en los ámbitos siguientes:
“IV.- Sobre el Proyecto de ley sometido a consulta. Según la exposición de motivos del estrechar los lazos culturales existentes con las Partes Contratantes, sino también, abordar la problemática que se presenta en ambos país (sic) con relación al robo y se inspira en los principios jurídicos multilaterales que al respecto han adoptado ambos Estados en la Convención de la UNESCO de 1970, sobre las medidas a Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, Exportación y Transferencias Ilícitas de Bienes Culturales, la Convención de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 1972, y la Convención de San Salvador sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas de 1976. En virtud de lo anterior, el Convenio establece normas que prohíben el ingreso en sus respectivos territorios de bienes culturales provenientes de la otra Parte que hayan sido objeto de apropiación o exportación ilícita (artículo 1).
Para ello, se define en el numeral 2 del Convenio lo que deberá comprenderse por ambos Estados como bienes culturales. Asimismo, se dispone el intercambio de información para dar aviso e identificar estos bienes cuando se tenga sospecha de su sustracción ilegítima (artículo 4), se facultan medidas que permiten la recuperación de dichos bienes (artículo 3), a efectos de lograr su protección y conservación; y finalmente, facilita la devolución de estos bienes, liberándolos del pago de derechos aduaneros y demás impuestos correspondientes. Tales objetivos son consecuentes con los compromisos internacionales adquiridos previamente por nuestro país y por lo dispuesto en el numeral 89 de la Constitución Política, respecto al cual este Tribunal se ha pronunciado en el siguiente sentido:
“SEGUNDO: DEL PATRIMONIO ARQUEOLOGICO O PATRIMONIO CULTURAL. Los bienes culturales, son producto y testimonio de las diferentes tradiciones y realizaciones espirituales de lo pasado y constituye el elemento fundamental de la personalidad de los pueblos, por lo que es indispensable conservarlos y esta es una tarea fundamental del Estado. Lo anterior hace que el patrimonio histórico y artístico sea diferente al de los bienes patrimoniales de carácter económico, porque no se trata de bienes de producción, sino, del patrimonio arqueológico cuyo régimen jurídico obedece a otro orden de ideas y propósitos y a una diferente categoría de valores que, por lo tanto, no pueden examinarse con un criterio de política económica, porque no le es aplicable ninguna doctrina de ese género. La noción de "patrimonio", cierta¬mente (sic), comprende cualesquiera bienes que tengan un valor en dinero, como lo señala el Código Civil, patrimonio es el total conjunto de los bienes y derechos de una persona o, también, que todos los bienes que constituyen el patrimonio de una persona, responden al pago de sus deudas.
Es obvio, que los bienes arqueológicos o culturales también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos, por su fina artesanía o belleza o por el testimonio histórico que evidencian, ya sean de barro, piedra o metal. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca signifi¬cación (sic) como obra artística, pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encon¬trarse (sic). Pero, esos bienes, antes y ahora, constituyen un patrimo-nio (sic) común que las generaciones pasadas legaron a las presentes y a éstas corresponde hacerlo para las futuras como muestra de conocimiento de los hechos humanos que identifican o caracterizan un pasado nuestro.
Por todo eso, valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época pre-colombina (sic), anterior o contemporánea al estableci¬miento (sic) de la cultura hispánica y por ese valor es que muchas personas buscan y adquieren esas piezas. Por eso mismo, el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, no está sobre el interés público, tanto por su valor histórico, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de los museos y bajo la perte¬nencia (sic) del Estado o de sus instituciones.
Debe entonces subra¬yarse (sic), que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino, su valor histórico, científico y cultural. Ese interés, no es más que un querer mayoritario orientado a la obtención de los valores pretendidos; esto es, de la mayoría de los intereses individuales coinciden¬tes (sic). Es interés, porque se orienta al logro de un valor, provecho o utilidad resultante de aquello sobre lo que recae tal coincidencia mayoritaria. Es público, porque se asigna a toda la comunidad, como resultado de esa mayoría coincidente, porque es o pertene¬ce (sic) al pueblo, a la comunidad en general. De modo que, es interés público, porque no es exclusivo o propio de unas pocas personas, sino en cuanto participan o coinciden en el mismo un número tal de personas, componentes de una comunidad determinada, que puede llegar a identificársela como de todo el grupo, inclusive, respecto de aquellos que, individualmente, puedan o no compartirlo.
Es decir, los valores de carácter histórico y cultural, como portadores de un mensaje, contribuyen a identifi¬car (sic) un momento histórico determinado, testimonio real y tangible de la evolución y transformación experimentada por la sociedad y su medio natural a través del tiempo, que constituyen antes, hoy y para el futuro, patrimonio común como expresión de la mayoría de los intereses individuales coinciden¬tes (sic), es decir, de un interés público.” (sentencia No. 1997-4350) En consecuencia, lejos de constitutir (sic) la aprobación de este Convenio una lesión al Derecho de la Constitución, fortalece nuestra garantía constitucional de protección del patrimonio cultural, y promueve la respectiva cooperación internacional para ambos Estados Parte en tal propósito…
V.En conclusión y bajo los términos señalados, la Sala no encuentra objeciones de índole constitucional, de fondo o forma, al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo 18.138.”
Dicho precedente se refiere a un articulado jurídico positivo muy similar al convenio objeto de estudio”.
En consonancia con la jurisprudencia constitucional, la protección del patrimonio cultural se impone como obligación constitucional a partir de los ordinales 50 y 89 de la Carta Magna, sin perjuicio del ordenamiento jurídico nacional e internacional que rige la materia. En ese sentido, en la ley nro. 7555 del 4 de octubre de 1995 ‘Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica’ se dispone:
“ARTÍCULO 2.- Patrimonio histórico-arquitectónico Forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes de conformidad con la presente ley.
Se declaran de interés público la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico.
ARTÍCULO 3.- Asesoría El Estado tiene el deber de conservar el patrimonio histórico-arquitectónico del país. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es la máxima autoridad en la materia y brindará la asesoría necesaria a los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes que forman ese patrimonio, para que se cumplan los fines de la presente ley (…)
ARTÍCULO 5.- Comisión nacional de patrimonio histórico-arquitectónico Créase la Comisión nacional de patrimonio histórico-arquitectónico que asesorará al Ministerio en el cumplimiento de esta ley. Estará integrada de la siguiente manera:
La obligación de los dos últimos será velar por los intereses de los particulares afectados por la aplicación de la presente ley. Los miembros de la Comisión citados en los incisos a), b), d) y e) ejercerán sus funciones mientras desempeñen el cargo que los llevó a ella; los citados en los incisos c), f) y g) serán nombrados por cuatro años. En caso de renuncia o muerte, el sustituto será nombrado por período completo (…)
ARTÍCULO 7.- Procedimiento de incorporación La incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico se efectuará mediante Decreto Ejecutivo, previa tramitación de un expediente que abrirá el Ministerio a instancia de la Comisión asesora prevista en el artículo 5 anterior, la cual procederá de oficio o por solicitud de un particular o un ente público.
El propietario y los titulares de derechos reales sobre el inmueble serán notificados de la apertura del expediente para que se apersonen, expongan lo que les interese y ofrezcan la prueba del caso, dentro del plazo que se les fije. Igual notificación se hará a la municipalidad en cuya jurisdicción esté localizado el inmueble.
La apertura del expediente implica la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble y la aplicación, inmediata y provisional, del régimen previsto para los bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, excepto lo dispuesto en los incisos b), d) y g), del artículo 9.
La declaración no procederá si no consta en el expediente la opinión favorable de la Comisión, creada en el artículo 5, la cual se le solicitará una vez concluida la instrucción en que se declare abierto el expediente; salvo que este obedezca a una iniciativa de la Comisión. En todo caso, rendirá su informe en un plazo de quince días. El silencio de la Comisión se entenderá como asentimiento.
El expediente deberá concluirse en un plazo máximo de dos meses que podrán prorrogarse hasta por dos meses más en casos calificados y previa resolución motivada suscrita por el Ministro. Transcurrido el plazo, si no hay resolución se producirá la caducidad del expediente y sólo se podrá iniciar otro sobre el mismo inmueble cuando hayan transcurrido tres años desde la caducidad, salvo que medie gestión escrita del propietario o titular del derecho sobre el inmueble.
Si se trata de un centro, conjunto o sitio, una vez cumplidos los trámites anteriores, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes hará la declaratoria si lo considera oportuno y cuando proceda remitir el expediente a la Asamblea Legislativa para su ratificación.
* (Por resolución de la Sala Constitucional N° 7158 de las 08:42 hrs del 08 de junio del año 2005, se anula del presente artículo todo el párrafo sétimo que disponía: "La declaratoria a que se refiere la presente ley, excepto la regulada en el párrafo anterior, podrá dejarse sin efecto vía Decreto Ejecutivo por iniciativa del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, previa reapertura del expediente e informe favorable de la Comisión. No se podrán invocar, como causas determinantes para dejar sin efecto la declaración, las que se deriven del incumplimiento de las obligaciones que a los propietarios o al Ministerio les impone la presente ley").
ARTÍCULO 8.- Decreto Ejecutivo El Decreto Ejecutivo que incorpore al patrimonio histórico-arquitectónico un bien determinado, comprenderá los siguientes extremos:
En suma, este Tribunal Constitucional ha reconocido en reiterada jurisprudencia la importancia de la protección del patrimonio cultural, el cual deriva del derecho a la cultura, lo que implica que se deben llevar a cabo acciones efectivas y concretas tendientes a su resguardo y aseguramiento.
En el sub lite, la parte recurrente acusa que, el 6 de julio de 2023, el INA demolió, con el aval de la Municipalidad de Heredia, una escultura del artista Fadrique Gutiérrez Flores, que tenía 160 años y formaba parte de un calicanto denominado "Neptuno", cuya parte de la obra se encuentra en el palacio municipal. Añade que, el arquitecto Andrés Fernández Ramírez, esa obra formaba parte de la cultura de la ciudad desde hace más de un siglo, por lo que tiene un gran valor cultural, histórico y simbólico. Señala que el malestar de las personas preocupadas por la cultura ha sido expuesto por medio de redes sociales, sobre todo porque el Departamento de Control Fiscal y Urbano dio el aval al INA para que demoliera la escultura.
Sobre el particular, este Tribunal acredita que el INA es propietario de la finca con matrícula de folio real nro. 135206 ubicada en el barrio Corazón de Jesús, Heredia, en la cual existía una escultura en un pórtico creado por el artista Fadrique Gutiérrez Flores; esta tenía más de 100 años de existencia y había albergado la escultura Neptuno, resguardada en el palacio municipal de Heredia. Además, se comprueba que, desde el año 2018, la Municipalidad de Heredia recibió denuncias en relación con el pórtico sur de la sede del INA ubicada en barrio Corazón de Jesús, debido a que supuestamente constituía un obstáculo para caminar. Ante tal situación, por oficio nro. CFU-NAC-KMA-011292-2022 de 24 de marzo de 2022, el Departamento de Control Fiscal y Urbano previno al INA por la presencia de aceras con obstáculos, pendientes, gradas o desniveles, los cuales dificultan el desplazamiento de los transeúntes. Adicionalmente, el 9 de junio de 2022, vía correo electrónico, el gobierno local recurrido informó al INA acerca del problema relacionado con la estructura del frontón ubicado cerca de las gradas y se le solicitó la corrección correspondiente.
El 11 de julio de 2022, la corporación municipal de inspeccionó la sede del INA de barrio Corazón de Jesús, ocasión en la que “se evaluó la intervención necesaria en la estructura que invade parte de la acera. Además, se acordó la eliminación de la grada en la plazoleta y se acordó respetar una ochava de dos metros y medio. Como siguiente paso, se acordó realizar una consulta al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud, con el fin de obtener su opinión y aprobación para llevar a cabo las acciones necesarias” (el destacado fue agregado).
Acerca de esto, por memorial nro. ALAR-63-2022 de 2 de setiembre de 2022, la Asesoría Legal del INA expuso al Centro de Conservación Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud “Sírvase la presente para solicitar muy respetuosamente una certificación de bien declarado Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, el bien inmueble en cuestión está localizado en el distrito de Heredia, cantón de Heredia, de la provincia de Heredia con número de finca 135206, sin segregaciones y propiedad del Instituto Nacional de Aprendizaje. Adjunto se encuentra la copia del plano catastro, fotografías del inmueble y consulta registral del mismo”. Entre las fotografías aportadas se encuentra una placa, en la que se lee: “ESTIMADOS USUARIOS: ESTA INFRAESTRUCTURA ES PATRIMINIO NACIONAL POR LO QUE SE LE DEBE RESPETO Y CUIDADO LES SOLICITAMOS POR FAVOR NO SENTARSE EN ELLA, NO PATEAR, NI RAYAR "GRACIAS"”.
Al respecto, por certificación nro. 076-2022 del 5 de setiembre de 2022, la directora del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud indicó: “el inmueble inscrito en el Registro Público, Sección Bienes Inmuebles, bajo el folio real número 135206-000, con plano catastro H-0028921-1992, ubicado en la Provincia de Heredia, Cantón Heredia, Distrito Heredia, propiedad de Instituto Nacional de Aprendizaje, cédula jurídica 4-000-045127, no está incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación, en consecuencia, no se encuentra afectado por la Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995; y el Decreto Ejecutivo N° 32749- C, Reglamento a la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica del 14 de marzo del 2005, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 219 del 14 de noviembre del 2005” (el énfasis fue añadido).
Sobre este aspecto, cabe indicar que, mediante oficio nro. URHE-CENATE-208-2022 de 7 de setiembre de 2022, el encargado del Centro Nacional Especializado en Electrónica del INA requirió a la Asesoría Legal de ese instituto: “tramitar una certificación de inmuebles del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud, debido a que la Municipalidad de Heredia está solicitando intervenir en una estructura de obra gris de este Centro que al parecer, representa un peligro para personas transeúntes (Ver fotos adjuntas). Detrás de la estructura, actualmente existe una placa de metal que indica que la obra es patrimonio, por lo que ocupamos constatar si efectivamente lo es”.
Mediante oficio nro. ALAR-74-2022 de 15 de setiembre de 2022, la asesoría legal del INA recomendó efectuar la intervención requerida por la Municipalidad de Heredia, debido a que ello no generaba una afectación al patrimonio histórico arquitectónico.
Luego, el 3 de noviembre de 2022, personas funcionarias del gobierno local de Heredia inspeccionaron la sede del INA para “abordar las correcciones necesarias en el muro de la colindancia sur (pórtico) y evaluar la situación de accesibilidad en la acera de la esquina Sureste del edificio. Durante la visita, se analizaron en detalle los alcances de las intervenciones requeridas y se consideraron diferentes opciones para abordar los problemas identificados”.
Por oficio nro. URHE-CENATE-247-2022 de 10 de noviembre de 2022, el INA efectuó dos propuestas de cambio a la Municipalidad de Heredia en relación con la notificación nro. CFU-NAC-KMA-011292-2022. Mediante memorial nro. CFU-516-2022 de 17 de noviembre de 2022, la corporación local accionada comunicó al INA: “Analizada la opción 1. 1. Instalación de losetas táctiles, según norma INTE W17:2017, bajo la estructura que se proyecta en la acera del pórtico; adicional se propone pintar la estructura que sobresale del muro con un tono que visualice el elemento ornamental, advirtiendo al usuario de la existencia de este. Ver figura 2. La misma no es procedente por temas de accesibilidad el espacio físico, ya que incumple lo dispuesto en la Ley N.º 7600 (…) y Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) Por lo que es descartad (…) 2. Demolición de pórtico: Como segunda alternativa, se propone demoler la estructura ornamental bajo el supuesto que esta intervención no afecte la integridad del muro y no conlleve a obras mayores (colapso del muro), que implique la construcción de un nuevo muro.
Eso por cuanto desconocemos el sistema constructivo y materiales del muro y el pórtico. La misma es válida y procedente por temas de accesibilidad el espacio físico, ya que cumple lo dispuesto en la Ley N.º 7600 (…) y Decreto No. 26831 (…) Ley N° 7948 (…), Ley N° 8661 (…) Por lo que es descartad (…)”.
Posteriormente, el 2 de marzo de 2023, el INA requirió ante la Municipalidad de Heredia un permiso de construcción de obra menor para correcciones en el muro de la colindancia sur y de situación en cuanto a la accesibilidad de la acera de la esquina sureste del edificio, motivo por el cual el 16 de marzo de 2023 se efectuó una inspección y se emitió la licencia municipal de permiso de construcción nro. 28181, que incluyó la demolición del pórtico. Asimismo, se comprueba que, el 6 de julio de 2023, por medio de una empresa contratada por el INA, se iniciaron las obras concernientes al permiso de construcción nro. 28181 y se demolió la escultura correspondiente al pórtico frontal.
El Tribunal acredita que, por memorial nro. URHE-CENATE-135-2023 del 10 de julio de 2023, el INA requirió al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural una visita al Centro Nacional Especializado en Electrónica y Telecomunicaciones de ese instituto ubicado en Heredia, a fin de valorar su inclusión dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico.
Consecuencia de lo anterior, el 12 de julio de 2023, la Unidad de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud inspeccionó el INA de Heredia e indicó: “Antecedentes: El día miércoles 12 de julio en horas de la tarde se visita el sitio luego de que mediante oficio URHE-CENATE-135-2023 se solicite la realización de la misma para valorar una situación relacionada con el derribo de la sección superior de un muro del edificio. En la visita un funcionario de seguridad identificado como Ángel indica que no están presentes ninguno de los representantes de la institución que solicitan la visita por lo tanto, se procede a realizar un recorrido por la zona y un levantado de fotografías Adicionalmente se establece contacto con la Municipalidad de Heredia para conocer los antecedentes, informándose que luego de múltiples denuncias de ciudadanos que se accidentaron con el saliente del muro del edificio en referencia es que la institución solicita al INA un plan remedial para evitar estas situaciones.
El INA presenta dos propuestas tal como se señala en oficio URHE-CENATE-135-2023, sin embargo, contemplando el cumplimiento con la ley 7600 aprueban la opción que plantea la eliminación del saliente que genera una obstaculización en el libre tránsito peatonal por la zona. La institución procede luego de haber realizado las averiguaciones respectivas de que el edificio carece de declaratoria patrimonial. El derribo del pórtico genera un descontento en la población herediana dado que este era antiguo y fue construido por el Arq. Fadrique Gutiérrez. El pórtico derribado albergó la escultura del Neptuno, resguardado en el Palacio Municipal de Heredia. Conclusiones El edificio que actualmente alberga al INA carece de declaratoria patrimonial. El elemento derribado era representativo de lo que implicó el desarrollo de la ciudad El Centro de Patrimonio no cuenta con la potestad legal de evitar este tipo de situaciones, ya que el edificio no está protegido por la ley 7555 bajo la cual se rige.
Para este tipo de casos, es la Municipalidad la cual como gobierno local debería de velar por su conservación en el caso de contar con un plan regulador que contemple a las edificaciones históricas. En lo que respecta al valor científico se considera que el elemento derribado no es único en lo que es su técnica constructiva debido a que dichosamente existen otras obras de referencia para el análisis de este tipo de construcción. Para este caso particular se considera que le prevalecen el valor simbólico e histórico, sin embargo, analizando las características generales del inmueble no se considera que este reúna las condiciones para una declaratoria patrimonial. La población en general debe de comprender que la conservación del patrimonio empieza por la educación, la cual desarrolla la sensibilidad en los ciudadanos para cuidar y conservar este tipo de bienes. La declaratoria de un bien implica una serie de requisitos legales que sin dejar de lado la melancolía que algunos inmuebles evocan en la población, deben ser valorados y respetados.
Por lo tanto, la conservación no radica en una declaratoria patrimonial sino en la cultura que debe tener la población en general para la protección de aquellos edificios que representan nuestro pasado”.
De igual forma, se constata que, al 4 de agosto de 2023, la estructura del pórtico, que se ubicaba en el muro sobre el costado de la acera sur del Cenate, fue eliminado por el INA, por lo que la acera permite el libre tránsito peatonal y la accesibilidad al espacio físico de las personas.
Por último, mediante oficio nro. DSEC-GC-0038-2023 del 7 de agosto de 2023, la encargada de la Gestión Cultural del municipio accionado consignó: “(…) es importante aclarar que el pórtico de calicanto del muro sur del Centro Nacional Especializado en Electrónica, ubicado en el Corazón de Jesús, es propiedad del Instituto Nacional de Aprendizaje, y a nivel de la unidad de Gestión Cultural, no está identificada como valor patrimonial, ni se encontraba identificada dentro de la Comisión de Cultura Interinstitucional, por lo que se consulta a nivel del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para conocer si se encuentra en algún proceso de declaratoria, en la cual nos informan que no está incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación, en consecuencia, no se encuentra afectado por la Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995.”.
Se adjunta la lista de los que se encuentran en proceso de estudio de declaratoria, compartido por Patrimonio y se evidencia que esta estructura no está dentro de las solicitudes. El cantón de Heredia, cuenta con 18 edificaciones declaradas Patrimonio Histórico Arquitectónico, y con motivo del cumplimiento de la Convención de 1954 de la Haya y sus protocolos del 98 para la protección de bienes culturales, el Ministerio de Cultura y Juventud, la Municipalidad de Heredia, la Subcomisión de Protección de Bienes Culturales de la Comisión de Derecho Internacional Humanitario, la Comisión de Asuntos Culturales y la Benemérita Cruz Roja Costarricense realizaron la colocación de Escudos Azules en distintos sitios con distinción histórico arquitectónico en la comunidad herediana, el cual identifica los bienes inmuebles declarados patrimonio histórico, y protege el patrimonio en caso de conflicto armado, desastre natural o humano, así como proveer situaciones de apoyo posteriores a crisis.
Además, bajo la protección de la Convención, cualquier violación ocasionada a un bien protegido con el emblema, se respalda la persecución penal internacional (…) Como parte de las acciones que está haciendo la administración municipal, para resguardar infraestructuras con valor histórico y que no tienen declaratoria, ni aparecen en listas de espera para estudio por parte de Patrimonio, se conformó una comisión de trabajo, para el levantamiento de un inventario de edificaciones, elementos y estructuras con valor histórico para el Cantón, que actualmente no cuentan con declaratoria patrimonial, para esto se realizó una matriz de trabajo para cada lugar a visitar; así mismo, se inició un primer recorrido por la comunidad herediana, el viernes 28 de julio y se programa una segunda visita para el jueves 10 de agosto (…) Con esta información se enviará una solicitud a Patrimonio para que valore cada estructura; además, a cada finca y plano catastrado el departamento de Tecnologías de Información de la Municipalidad le colocará una alerta, para que el personal municipal pueda prever que es una estructura de alto valor histórico; ya que, en este momento solo están identificadas las que tienen declaración de patrimonio.
En seguimiento al oficio AMH-0750-2023 presentado por la Alcaldía Municipal, referente a la solicitud de capacitación sobre la Ley de Patrimonio, ante el Ministerio de Cultura, se coordinó con las unidades responsables de Patrimonio y se estableció el 23 de agosto del presente año, la capacitación para Control Fiscal y Urbano, Comunicación, administrador del Mercado Municipal, administradoras del Centro Cultural Herediano Omar Dengo y Campo Ferial La Perla, ingenieros municipales, Turismo, Contraloría de Servicios, Alcaldía y esta unidad, en el Centro Cultural Herediano Omar Dengo. Es importante aclarar que el formulario para este mapeo se encuentra en la página web de la Municipalidad: (…) Otras acciones que ha instruido la Alcaldía, son hacer mejoras en los formularios de solicitud de permisos constructivos y demoliciones, para que el petente brinde información que permita dar una alerta a la persona funcionaria, del tipo de infraestructura o estructura que se pretende remodelar o demoler”.
En el sub examine, de la lectura integral del escrito de interposición se colige que en el fondo lo expuesto por el amparado es su disconformidad por la demolición de una obra del artista Fadrique Gutiérrez Flores que tenía más de 100 años de existir, la cual considera un elemento cultural esencial del cantón de Heredia. Al respecto, es menester advertir que el agravio expuesto por el tutelado posee una particularidad y es que pórtico cuya demolición de reclama no forma parte del patrimonio histórico arquitectónico del país. En ese sentido, adviértase que para que determinado bien forme parte de ese tipo de patrimonio resulta menester que exista una declaratoria en ese sentido de parte del órgano técnico competente, a saber, el Ministerio de Cultura y Juventud. Acerca de esto, en el artículo 2 de la Ley de ‘Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica’ se declara de interés público la investigación, conservación restauración, rehabilitación y mantenimiento del patrimonio histórico arquitectónico. Además, se detalla que “Forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes”.
Ahora bien, recuérdese que, en la sentencia nro. 2003003656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2003, este Tribunal fue enfático al aclarar que la protección al ambiente no solo abarca su aspecto natural, a saber, los recursos naturales, sino también el ámbito urbano, sea, que guarda relación con el entorno en el que se vive. En tal pronunciamiento se explicó: “Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad, como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente. Por elemento contaminante se debe entender”.
Ello conlleva que los principios orientadores de la protección al ambiente en su dimensión natural resultan aplicables al ambiente urbano, entre ellos, los principios preventivo y precautorio, los cuales no deben ser confundidos, según quedó reflejado en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, en la que esta Sala detalló: “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.
Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” (la negrita fue suplida).
De segundo, el principio precautorio debe ser entendido justamente como lo contempla el principio XV de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté totalmente asegurado, tal incertidumbre jamás justifique o excuse que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación del ambiente. Al respecto, nótese, por un lado, que no se trata de cualquier amenaza ‑plausiblemente debe involucrar un peligro serio‑, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados.
En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta bajo el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente, lo cual desnaturalizaría su razón de ser, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto. Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente implique un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se encontrasen en curso, asimismo en paralelo tienen que adoptar con eficiencia todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ‑ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” (el destacado fue incorporado).
El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica ‑véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006‑, en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado en otro instrumento del derecho internacional de los derechos humanos, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” (el resaltado fue añadido).
Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.
Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Justamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
De este modo, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, bien sea en su dimensión natural o urbana, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración. Lo anterior conlleva que, en atención a tal principio, cuando hay indicios razonables para considerar que un bien arquitectónico pueda tener relevancia como patrimonio cultural, ante la posibilidad de que se vea afectardo por un daño grave e irreversible, emerge la obligación de requerir ante el Ministerio de Cultura y Juventud el examen pertinente para determinar la procedencia o no de su incorporación al patrimonio histórico arquitectónico. Se subraya que la protección al patrimonio cultural es un derecho fundamental “que deriva del derecho a la cultura; y por lo tanto es exigible frente a las autoridades públicas responsables de esta tutela, lo cual se traduce en la exigibilidad de actuaciones efectivas y concretas de la Administración que tutelen el patrimonio cultural” -véase la supracitada sentencia nro. 2003003656 de las 14:43 horas del 7 de mayo de 2003-.
Sobre el particular, cabe reiterar que, en el referido pronunciamiento, el Tribunal destacó el papel de los gobiernos locales en la protección del patrimonio cultural al señalar: “En todo caso, no debe olvidarse la competencia que tienen los gobiernos locales en lo respecta a la planificación urbana, lo cual, obviamente incluye la protección y tutela del patrimonio cultural, pero ya no como institución responsable, sino como colaborador del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. En este sentido, cobra sentido lo indicado en sentencias número 55445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, y en la número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno, del deber de coordinación que se impone de las municipalidades con las instituciones con competencia asignada a nivel nacional, en este caso, de los gobiernos locales con el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el cual tiene asignado un cometido especial en la protección y preservación del patrimonio cultural, a fin de evitar el supuesto conflicto de la prevalencia entre el interés nacional versus el local, es que nace la obligación de coordinación entre las diversas dependencias públicas, a fin de que prevalezca el interés superior de la Nación.
Lo anterior, implica que los gobiernos locales deben de implementar en los planes reguladores las medidas necesarias para coadyuvar en la protección de estos bienes, tal y como sucede en los países europeos -como en el caso de España y Francia-, de modo que hagan efectiva la regulación pertinente en lo que respecta a la colocación de los rótulos y anuncios comerciales, así como lo relativo a la ordenación del tránsito, o al mantenimiento del ornato e higiene en los cantones respectivos, a fin de preservar un medio urbano ecológicamente equilibrado y más sano y participativo, que se traduce en tareas tales como la recolección de basura, el control del tránsito, el ornato y mantenimiento de parques, o el fomento de programas culturales y educativos; todo lo cual, claro están con el asesoramiento del personal responsable del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes” (el destacado fue agregado).
De la mano con lo 4711 del 6 de enero de 1971, denominada ‘Conservación Bienes Culturales por Ejecución Obras Públicas o Privadas’) a la ‘Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro’, adoptada en París el 22 de noviembre de 1968 en la decimoquinta reunión celebrada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Acerca de esto, valga resaltar que en esa ley se establece que: “Con la suficiente anticipación a la realización de obras públicas o privadas que puedan poner en peligro bienes culturales, deberían realizarse detenidos estudios para determinar: a. Las medidas que hayan de tomarse para conservar los bienes culturales importantes in situ; b. La magnitud de los trabajos de salvación necesarios, como la selección de los yacimientos arqueológicos en que hayan de practicarse excavaciones, los edificios que hayan de trasladarse a los bienes culturales muebles que deban salvarce (sic), etc” (el énfasis fue incluido).
Aclarado lo anterior, en el sub examine consta que, debido a denuncias formuladas ante la Municipalidad de Heredia, esta previno al INA corregir varios obstáculos que dificultan el desplazamiento de los transeúntes en su sede Cenate ubicada en barrio Corazón de Jesús, entre los cuales se señaló la estructura del pórtico ubicado frente a las gradas, a saber, la obra objeto de este recurso. Ante tal situación, las autoridades accionadas llevaron a cabo diversas actuaciones para solucionar la problemática descrita y acordaron requerir al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud la aprobación de las obras a realizar, ante la posibilidad de que esa escultura formara parte del patrimonio cultural, lo cual es acorde con el principio precautorio. Empero, en el memorial nro. ALAR-63-2022 del 2 de setiembre de 2022, remitido por la Asesoría Legal del INA al Centro de Conservación Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud, únicamente se requirió emitir “una certificación de bien declarado Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, el bien inmueble en cuestión está localizado en el distrito de Heredia, cantón de Heredia, de la provincia de Heredia con número de finca 135206, sin segregaciones y propiedad del Instituto Nacional de Aprendizaje”, sin hacer referencia a la intervención a la que se iba a someter el pórtico bajo estudio, y sin peticionar el estudio correspondiente para que, en atención al procedimiento establecido en el ordinal 7 de la ley nro. 7555, se determinara la procedencia o no de que tal bien fuese incorporado al patrimonio histórico arquitectónico.
Ante tal solicitud, se constata que, por certificación nro. 076-2022 del 5 de setiembre de 2022, la directora del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura y Juventud indicó: “el inmueble inscrito en el Registro Público, Sección Bienes Inmuebles, bajo el folio real número 135206-000, con plano catastro H-0028921-1992, ubicado en la Provincia de Heredia, Cantón Heredia, Distrito Heredia, propiedad de Instituto Nacional de Aprendizaje, cédula jurídica 4-000-045127, no está incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación, en consecuencia, no se encuentra afectado por la Ley N.º 7555, Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica del 4 de octubre de 1995; y el Decreto Ejecutivo N° 32749- C, Reglamento a la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica del 14 de marzo del 2005, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 219 del 14 de noviembre del 2005”. Posteriormente, en atención a esa certificación, la Municipalidad de Heredia y el INA determinaron que la solución a ejecutar para solventar la problemática acusada en relación con la transitabilidad frente al Cenate era la demolición del pórtico supramencionado, lo que se verificó el 6 de julio de 2023.
De este modo, en el sub examine se comprueba la vulneración al principio precautorio por parte de la Municipalidad de Heredia y del INA en detrimento del patrimonio cultural. En efecto, a pesar de que en la especie se dieron indicios suficientes de que la escultura en cuestión podría tener relevancia cultural como para calificar como parte del patrimonio histórico arquitectónico. Tal tipo de indicio se refleja, por ejemplo, en la placa metálica, en la que se lee: “ESTIMADOS USUARIOS: ESTA INFRAESTRUCTURA ES PATRIMINIO NACIONAL POR LO QUE SE LE DEBE RESPETO Y CUIDADO LES SOLICITAMOS POR FAVOR NO SENTARSE EN ELLA, NO PATEAR, NI RAYAR "GRACIAS" ”, así como en lo concluido por la Unidad de Patrimonio Histórico Arquitectónico del Ministerio de Cultura y Juventud ante la inspección efectuada el 12 de julio de 2023, a saber, que “El elemento derribado era representativo de lo que implicó el desarrollo de la ciudad”.
Pese a lo anterior, no se verifica que la Municipalidad de Heredia y el INA hayan actuado de manera coordinada y diligente a fin de no ejecutar la demolición en cuestión hasta tanto no se verificase si el bien aludido correspondía ser reconocido o no como parte del patrimonio histórico arquitectónico del país. Sobre el punto, justamente, en el sub iudice consta que la corporación municipal accionada y el INA acordaron que previo a la demolición de la obra bajo estudio se requeriría el criterio de Ministerio de Cultura y Juventud; empero, en la gestión dirigida a ese ministerio simplemente se solicitó certificar si el bien formaba o no parte del patrimonio arquitectónico, por lo que no se solicitó examinar si esa obra podría o no ser considerada formalmente como parte del patrimonio cultural del país, ni se advirtió a tal ministerio que ese bien iba a ser objeto de una intervención consistente en su demolición.
Incluso, nótese que no fue sino hasta el 10 de julio de 2023, que el INA requirió al Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural una visita al Cenate ubicado en Heredia a fin de valorar su inclusión dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico, lo cual ocurrió evidentemente de forma tardía, por cuanto desde el 6 de julio de 2023 se ejecutó la demolición del pórtico aludido.
En consecuencia, independientemente de que la obra bajo estudio no pertenecía al régimen formal de protección del patrimonio histórico arquitectónico, persiste la obligación de resguardar la cultura y los espacios culturales, máxime que uno de los fines de la República, según el ordinal 89 de la Constitución Política, es conservar el patrimonio histórico y artístico de la nación.
Por ende, la demolición del pórtico ubicado en el Cenate vulneró el derecho constitucional a la protección al patrimonio cultural prevista en el ordinal 89 de la Constitución Política, así como el principio precautorio en esta materia. Ergo, se estima el recurso en cuanto a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje en los términos indicados en la parte dispositiva de este pronunciamiento.
V.Finalmente, este Tribunal no observa alguna acción u omisión del Ministerio de Cultura y Juventud que haya conculcado los derechos fundamentales en los términos en que fue planteado el amparo. Si bien previo a la demolición de la obra objeto de este recurso se pidió al Centro de Conservación Patrimonio Cultural emitir una certificación de bien declarado patrimonio histórico arquitectónico del inmueble perteneciente al INA supramencionado, no menos cierto es que, tal como se indicó ut supra, en ese requerimiento no se gestionó que se valorara la incorporación del bien en el patrimonio histórico arquitectónico del país, ni se hizo referencia alguna a que se procedería a derribar el pórtico, respecto de lo cual existían elementos que indicaban un valor cultural de particular relevancia. Ante el requerimiento que le fue remitido y los términos en que eso se hizo, el referido Centro contestó justamente lo preguntado: que el bien en cuestión no estaba incluido dentro de la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico de la Nación. Incluso, cabe reiterar que fue con posterioridad al derribo del pórtico que el INA requirió al Ministerio de Cultura y Juventud valorar la inclusión del Cenate en la lista de inmuebles declarados como patrimonio histórico arquitectónico.
Por lo tanto, en el caso concreto no hay elementos probatorios suficientes como para endilgar alguna responsabilidad al Ministerio de Cultura y Juventud, esto dentro del marco de análisis constitucional del sub lite.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en el plazo máximo de 30 días hábiles contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo aquel material no retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 del 22 de agosto de 2011, publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo de Consejo Superior del Poder Judicial, aprobado en el artículo LXXXI de la sesión nro. 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en cuanto a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje. Se les ordena a Ángela Ileana Aguilar Vargas, Amalia Jara Ocampo y Alejandro Chaves Di Luca, por su orden, alcaldesa, presidenta del Concejo Municipal y encargado del Departamento de Control Fiscal y Urbano, todos de la Municipalidad de Heredia, así como a Juan Gerardo Alfaro López y Ana Gabriela González Solís, por su orden, presidente ejecutivo y encargada de la Unidad Regional de Heredia, ambos del Instituto Nacional de Aprendizaje, o a quienes en su lugar ocupen esos puestos, coordinar lo necesario y llevar a cabo todas las actuaciones que estén dentro del ámbito de sus respectivas competencias, a los efectos de evitar que se cometan nuevamente hechos como los que dieron mérito a la estimatoria de este recurso. Lo anterior se dicta con el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quienes recibieren una orden que deban cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y que no la cumplieren o no la hicieren cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena a la Municipalidad de Heredia y al Instituto Nacional de Aprendizaje al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás se declara sin lugar el recurso. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Roberto Garita N.
*DWXJMN747K47O61* N° 23-016478-0007-CO
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