Amparo reduces visitation to Manuel Antonio National Park for lack of technical studiesAmparo reduce visitación del Parque Nacional Manuel Antonio por falta de estudios técnicos

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours on the twelfth of May, two thousand and twenty-three.

Writ of amparo (recurso de amparo) docketed under case file no. 23-006531-0007-CO, filed by [Nombre1], national identity card (cédula de identidad) CED1, against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC).

Background:

1. 1By written petition received by the Chamber on March 20, 2023, the petitioner files a writ of amparo. The petitioner states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) is the most-visited protected area (área protegida) in the country, receiving approximately 3,000 visitors per day. The petitioner alleges that there are no current, conclusive, or verifiable scientific studies on the tourist carrying capacity (capacidad de carga turística) of the park. The petitioner clarifies that the most recent study dates from 2010, which at that time established a maximum of 600 visitors. The petitioner notes that the current high volume of visitors has degraded and adversely affected the biodiversity (biodiversidad), ecosystems (ecosistemas), and sustainability of the park. The petitioner asserts that, according to studies conducted by the International Institute for Wildlife Conservation and Management (Instituto Internacional de Conservación y Manejo de Vida Silvestre, ICONVIS) of the National University (Universidad Nacional, UNA), there is evident harm to the behavior of certain species as a result of interaction with the large number of visitors.The petitioner refers to that study's finding that changes in feeding habits, management of aggressive behavior, stress, and a decline in the immune capacity of the animals pose a threat of possible population reduction or the disappearance of species from the protected area. The petitioner adds that the progressive, unsustainable, and constant increase in visitors has placed very strong pressure on the tourist services offered within the park, such as the greater volume of septic-sanitary waste from restroom facilities and the deterioration of trails. The petitioner states that wait times at the park's main entrance have increased to 45 minutes, under extremely intense weather conditions. The petitioner notes that the State has a duty to guarantee the sustainability and conservation of protected areas and to ensure that the principles of reasonableness, proportionality, and scientific oversight are respected.The petitioner considers that the foregoing violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitución Política. The petitioner requests that the writ be granted.
2. 2By order issued at 13:15 hours on April 12, 2023, the amparo proceeding was admitted.
3. 3[Nombre2], in his capacity as Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central of the SINAC, testifies under oath as follows: "II. ON THE MERITS: In response to the arguments raised by the appellant, the actions carried out by the Área de Conservación Pacífico Central are detailed below, in accordance with the powers granted by law:

1. On the carrying capacity (capacidad de carga) of Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA). Visitor management (manejo de visitantes) in a protected area (área protegida) must be rigorously planned in order to achieve the conservation objectives for which it was established and, at the same time, to ensure that visitors have a quality experience and can meet their expectations. To this end, it is important to establish the visitor carrying capacity that sites designated for public use (uso público) can sustain. Tourist carrying capacity (capacidad de carga turística) is a specific type of environmental carrying capacity (capacidad de carga ambiental) and refers to the biophysical and social capacity of the environment with respect to tourist activity and its development ([Nombre3], 1991, cited by [Nombre4], 1996). It represents the maximum level of visitor use that an area can sustain. Environmental carrying capacity may be defined as the capacity of an ecosystem to support organisms while maintaining its productivity, adaptability, and regenerative capacity. It represents the limit of human activity: if this limit is exceeded, the resource will deteriorate ([Nombre5], 1996).

Various methodologies exist for regulating visitor management in protected areas. On June 23, 2014, the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), through Agreement N°12, Ordinary Session N°06-2014, reviewed and approved the Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP) of the SINAC (Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC), and directed the Executive Director to formally establish said tool, which would be given priority application in the ASP covered by the Proyecto BID Turismo and, beginning in 2015, would gradually be extended to additional ASP in accordance with their capacities and tourism potential. Parque Nacional Manuel Antonio was one of the 10 ASP participating in that project. In December 2015 the process of applying the tool began, and in 2016, with the assistance of key stakeholders, the first fieldwork was carried out on the beaches and trails (senderos) of the Manuel Antonio sector of the Parque Nacional, to identify possible indicators to monitor and to establish the baseline (línea base) where required.

Subsequently, in 2018, the technical tool was presented to the Technical Scientific Committee (Comité Científico Técnico) of the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC), at the session of 22-11-2018, where its implementation for the Protected Wildlife Areas of the ACOPAC was agreed upon.

The execution of the tool consists of seven steps: 1. Management purpose of the ASP, importance of the site. 2. Analysis of the ASP's resources and current use by visitors. 3. Description of the range of visitor experiences according to the resource conditions of the ASP. 4. Opportunities for potential conditions and experiences at specific locations within the ASP. 5. Indicators and thresholds (umbrales) for each opportunity. 6. Application of indicators and thresholds, analysis, and management action-taking. 7. Adaptation and new application.

Attached is the tool as applied at Parque Nacional Manuel Antonio, which employs 18 indicators: 1. Impact on flora by visitors (FCafl) 2. Disturbance of fauna (FCbio) 3. Water accumulation on trails (FCane) 4. Appearance of informal trails (FCase) 5. Damage to the trail base with exposure of roots, rocks, and other elements (FCero) 6. Trail widening — expansion (FCens) 7. Negative visual impact due to the presence of solid waste (FCivn) 8. Availability of drinking water for visitor use (FCdap) 9. Human resources for visitor flow management (FCcmr) 10. Infrastructure available for tourist use (FCcmi) 11. Equipment available for tourist services (FCcme) 12. Visitor perception of overcrowding (hacinamiento) (FCphv) 13. Level of satisfaction with the visit experience (FCsev) 14. Visitor perception of the condition and functioning of tourist infrastructure (FCpit) 15. Visitor perception of guiding services received (FCgt) 16. Frequency of crimes against visitors (FCdcv) 17. Frequency of visitor accidents within the Parque (FCfav) 18. Vandalism to enabled tourist infrastructure (FCvit) The results of these indicators were obtained through different application methods: Monitoring Form A-1, Monitoring Form B-1, Monitoring Form C-1, and the calculation of the CCT. These are entered into a template containing the baseline for each indicator, generating the corresponding threshold.

Decreto Ejecutivo 42496-MINAE, Reform to the Reglamento de Uso Público of the PNMA (16-07-2020), Article 3, "On the Carrying Capacity of the High-Intervention Public Use Zone (zona de uso público, alta intervención)," states that, based on the results of applying the technical tools established by the SINAC, the Regional Directorate of the ACOPAC shall determine, by administrative resolution, whether to increase, decrease, or regulate visitation to the various authorized sites.

The tool generates a "snapshot of the area," helps to identify the resources available for visitor flow management, the indicators for monitoring the impact of the activity within the ASP, and an approximate number of visitors in the areas enabled for tourist activity. It is important to recall that the carrying capacity of a site is not fixed; it changes in response to a range of factors. For several years it has been recognized that managing 3,000 daily visitors in Parque Nacional Manuel Antonio requires 100% of the infrastructure functioning in proper condition, 100% of the required personnel managing visitor flow across the different areas (entrance, trails, beaches), as well as 100% of the equipment necessary for activity within the ASP (communications, incident response, infrastructure maintenance, among others).

Examples of some indicators applied in the PNMA:

Indicator: Impact on flora by visitors (FCafl) (Insert table) The baseline for this indicator, established in 2016, corresponds to 3 trees affected by graffiti on the [Dirección1] trail, which remained unchanged for several years. However, the most recent monitoring report records 17 trees affected on this trail, resulting in an Unacceptable Threshold (Umbral Inaceptable).

Indicator: Disturbance of fauna (FCbio) (Insert table) In 2016, 4 critical points or sites of highest incidence were identified: Playa Manuel Antonio and its trail, [Dirección2] and its trail. The species with the highest incidence were white-faced capuchin monkeys (mono carablanca), iguanas, and raccoons (mapaches). Annual incident collection began, reaching an initial correction factor (factor de corrección, FC) of 0.44. In 2019, 24 animal attacks occurred (bites when attempting to take food from visitors). It was recommended that the need to regulate the bringing of food into the Parque be analyzed, since the threshold reached was Unacceptable and, although information was being provided to visitors, reports of animals taking food were growing. Following analysis of information from scientific studies submitted by the Universidad Nacional and others from research conducted in the ASP, in July 2020 an amendment was made to the Reglamento de Uso Público for Parque Nacional Manuel Antonio, Decreto Nº 42496-MINAE, whereby subsection 14 of article 12 establishes, among the prohibitions for visitors: "Within the boundaries of Parque Nacional Manuel Antonio, hereinafter PNMA, in addition to the prohibitions set forth in current environmental regulations, visitors are prohibited from:…

Entering with food and/or beverages of any kind, under the conditions and with the exceptions established by the Administration of the ASP." The foregoing helped to reduce the incidence of fauna–visitor interactions, thereby lowering the correction factor. An FC of 0.67 was achieved at [Dirección3] and an FC of 0.56 at [Dirección4]. The FC reached an Acceptable Threshold (Umbral Aceptable). Subsequently, when the ASP were closed and later reopened during the COVID-19 Pandemic, the correction factor reached a score of 1, representing the Optimal Threshold (Umbral Óptimo)—that is, zero impacts to wildlife with zero visitor attack incidents—marking a historic milestone in visitor management at Parque Nacional Manuel Antonio.

Indicator: Visitor perception of overcrowding (FCphv) (Insert table) To establish the range, the relevant literature was consulted, with [Nombre6] (2008) proving easy to apply and appropriate to the management volume involved. This source presents a scale for describing the level of perceived overcrowding in various outdoor recreational activities, based on 181 studies across several continents, establishing that: between 0% and 50%, the carrying capacity condition is considered "low normal," meaning that overcrowding problems are unlikely to exist; between 51% and 65%, it corresponds to "high normal," indicating a tendency to exceed carrying capacity and the need to anticipate problems, especially if visitation is growing; and above 65%, it is considered to have been exceeded.

During 2019, Parque Nacional Manuel Antonio remained the most visited ASP in the SINAC, with a total of 513,050 visits, of which 144,084 were resident visitors (28%) and 368,966 were non-resident visitors (72%). During that year, 600 surveys were administered, of which 40.16% were Costa Rican, 6.16% Mexican, 26.33% American, 2.16% Canadian, 15.83% European, and 9.36% other nationalities. During Holy Week (April), of the 200 persons surveyed, 83% indicated that they had not perceived overcrowding and 17% indicated that they had. During mid-year vacation (July), of the 200 persons surveyed, 74.5% indicated that they had not perceived overcrowding, 21.5% indicated that they had, and 4% did not answer the question. During the End-of-Year period (December), of the 200 persons surveyed, 84% indicated that they had not perceived overcrowding and 16% indicated that they had. The highest incidence occurred during mid-year vacation (July), at 21.5%, which is below the range established for this indicator, resulting in an Optimal Threshold.

Regarding the indicators Human Resources for Visitor Management, Infrastructure Available for Tourist Use, and Equipment Available for Tourist Services, the thresholds established are as follows. (Insert table) An optimal scenario for the PNMA is achieved with a management capacity of 9 out of 10.

Indicator: Trail erosion due to composition, climatic factors, and visitor use (FCero) (Insert table) In 2016, the baseline was identified for 3 sites: the vehicular access road, the sector connecting Playa Manuel Antonio with the bathroom facilities, and Sendero Punta Catedral. In 2019, improvements were made to the vehicular access road sector, which had been experiencing waterlogging and erosion, as well as to the sector connecting Playa Manuel Antonio with the bathroom facilities, improving the FC and reaching values of 0.88 and 0.88 respectively. However, Sendero Punta Catedral reached an FC of 0.55 and is currently closed to visitors; that closure, combined with the closed section of Sendero Puerto Escondido, results in approximately 1,500 linear meters of trail closed to visitors.

Hence, in the year 2021, resolution SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021, issued at fifteen hours and five minutes on the thirtieth of April two thousand twenty-one, was issued, and in its Por tanto section establishes a maximum of 1500 visitors per day, distributed across time bands (bandas horarias) as follows: from 7 a.m. to 8 a.m., 250 persons; from 8 a.m. to 9 a.m., 250 persons; from 9 a.m. to 10 p.m., 250 persons; from 10 a.m. to 11 a.m., 250 persons; and after 11 a.m. and until 2:40 p.m., a total of 500 visitors. This was subsequently amended by resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021, issued at fifteen hours and twenty minutes on the fifth of August two thousand twenty-one, which increased the visitor capacity (aforo) to a maximum of 2000 persons per day. For this year 2023, the results of the PRONAMEC Protocol for the ecological monitoring of sandy beaches, applied at the PNMA, will be analyzed in order to create the baseline for inclusion as new indicators. (Table inserted) As can be appreciated, the tool for managing visitor flow is easy to apply and allows for the collection of information from different sources, including scientific research conducted at the PNMA, among others. Its application is low-cost, requiring only human resources for its implementation and follow-up.

Having set forth the foregoing, it is evident that this instrument exists and was specifically conceived to eliminate subjectivity in decisions of this kind, and to provide clear technical, scientific, and administrative criteria for increasing or decreasing visitation to the park. There should be no doubt that the number of visitors received at each of our Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP) is commensurate not only with the conditions of our physical facilities, but also with the number of staff, the degradation that the ecosystem itself may be experiencing due to the recurrent human presence at the site, visitor experience or satisfaction surveys, and other inputs.

In the specific case of Parque Nacional Manuel Antonio, it is more than evident that it is today the national park that faces the greatest pressure and demand in terms of visitation, which is worrying—not only because of "the mafia" that lurks outside its boundaries, but also because of the quality and conditions of the service that is sought to be provided to visitors. This entire tourist "experience" warrants special attention, since a poor experience undoubtedly has a negative impact on the image of the park, of this conservation area, of SINAC, of MINAE, and of the country in general, both internally and externally. All of this is constantly reflected—and more so during high season—in what is published in the media and, increasingly, on social media. It therefore requires particular care that our most-visited park be kept and maintained in the best possible infrastructure conditions, with sufficient and adequate staff, so that the user experience may, ideally, be the best possible.

Here, perhaps the most pressing consideration is to ensure that all the necessary elements for increasing carrying capacity (capacidad de carga), in accordance with the provisions of the official Visitor Flow Tool, are duly covered, remedied, and resolved before carrying out any increase. Indeed, at the end of December 2022, the visitor flow model was yielding a carrying capacity of only 1120 visitors—meaning that, at that point, we were already receiving 198% of the capacity that the park could accommodate at the time, according to the results of the tool officially recognized by SINAC itself. We are currently facing an estimated 267.9% of the installed carrying capacity of Parque Nacional Manuel Antonio.

It is important to note that, in accordance with Article 107 of the Ley de Administración Pública, this directorate is obedient to the orders issued by our superiors. Nevertheless, we consider it valuable, timely, and of the utmost importance to bring to the attention of our immediate supervisors the risks to which the administration, the infrastructure, and the staff are exposed when decisions are made in response to the demands of a single sector—a sector that, while undoubtedly central and of the greatest importance to the country, does not necessarily follow, and may be biased toward, interests other than our very reason for existence, namely our "public value: Conservation and sustainable use of biodiversity and of ecosystem services (servicios ecosistémicos) that allow all citizens to be assured an ecologically balanced environment, as the foundation of the country's development"; our "Mission: The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) of Costa Rica integrally manages the conservation and sustainable management of wildlife, forest resources, protected wilderness areas, watersheds (cuencas hidrográficas), and water systems, together with stakeholders in society, for the well-being of current and future generations."; and our "Vision: A Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) that leads the conservation and sustainable use of biodiversity and natural resources, applying science and technology to decision-making, with participatory and equitable management to improve and maintain ecosystem services, contributing to the sustainable development of Costa Rica." It is precisely these same balances that, as an institution, we must strike—meaning that the assessments prior to deciding to expand the carrying capacity of Parque Nacional Manuel Antonio, and likewise of any other Protected Wildlife Area, must come first, as our vision states, hand in hand with sound and rigorous technical practice, grounded in evidence supporting the conclusion that the carrying capacity of the ASP can be sustained and maintained—not only in order to provide good service to visitors, but equally for the proper management and use of that invaluable natural resource, so that, as is very correctly stated in our mission, this may serve the well-being of current and future generations.

For the foregoing reasons, through official memorandum SINAC-ACOPAC-D-140-2023, the undersigned and the Director of Protected Wildlife Areas of the Área de Conservación Pacífico Central proceeded to bring the above-mentioned points to the Executive Directorate of SINAC, so that the risks to which the administration is being exposed in making these types of decisions—which must always be grounded in technical criteria and sheltered by the existing block of legality (bloque de legalidad)—could be assessed.

Likewise, in adherence to Article 50 of our Political Constitution and the principle of indubio pro natura, this directorate issued official memorandum SINAC-ACOPAC-D-190-2023 to the Executive Secretariat of SINAC, in which it states that:

For all of the foregoing reasons, and in adherence to the duties assigned by Law, Article 50 of our Political Constitution, Articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad, and Article 25 of the Regulations to the Ley de Biodiversidad, and to the principle of indubio pro natura, under the responsibility inherent in my position to apply the legal framework governing the matter, as well as to implement national policies and all those set forth in the binding legal and technical framework, and in light of the hierarchical duty within the geographical area under my charge to implement, evaluate, and systematize internal policies, guidelines, methodologies, standards, and strategies—for all of the foregoing, it is my duty that, in the absence of formal written instructions and directives from my superiors regarding the change and application of a carrying capacity higher than that established through the carrying capacity tool and not having been furthermore made official through any administrative resolution, this directorate has no legal or technical basis, nor budgetary or staffing capacity, to continue receiving visitation of 3000 persons per day within the PNMA.

Therefore, in adherence to the duty of conservation and sustainable use of biodiversity and of ecosystem services that allow all citizens to be assured an ecologically balanced environment, you are hereby notified that as of April 30, 2023, the conservation area will formally request the official responsible for overseeing SICORE to apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021, issued at fifteen hours and twenty minutes on the fifth of August two thousand twenty-one, currently in force, in the sense of reducing the reservation capacity to two thousand persons.

In addition to the foregoing, official memorandum SINAC-ACOPAC-D-201-2023 was submitted to Mr. [Nombre7], Head of Information Technology at SINAC, in his capacity as SICORE Supervisor, formally requesting that the reservation capacity in SICORE for entry to Parque Nacional Manuel Antonio be reduced to 2000 persons per day as of April 30 of the current year, as established in Resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021, issued at fifteen hours and twenty minutes on the fifth of August two thousand twenty-one.

Based on the grounds set forth above, it is concluded that, in accordance with its responsibilities and competencies, the Área de Conservación Pacífico Central has been taking actions aimed at safeguarding the natural resources existing in Parque Nacional Manuel Antonio."

1. 4[Nombre8], in his capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, reports under oath to the same effect. He adds: "Regarding what ACOPAC indicated concerning the official communications it forwarded to this directorate, it is important to clarify that, given how recently they were issued and transmitted, we are currently evaluating their content. This executive directorate will analyze the reports and recommendations made by the Conservation Area with a view to determining whether or not it is necessary to modify the carrying capacity (capacidad de carga) of Parque Nacional Manuel Antonio. In addition to the foregoing, and with respect to the current figure of 3,000 persons, in accordance with the methodology used to calculate visitor numbers, the infrastructure indicator was assessed, among others, within which the capacity of the wastewater treatment plant was estimated—the plant has a maximum approved by the Ministerio de Salud set at 3,000 persons, a figure assessed so as not to exceed the thresholds for adequate operation; additionally, the signing of agreements with the ICT for infrastructure improvements, principally the Sendero a Punta catedral, which allows more visitors to be managed within the national park and seeks to ensure an adequate distribution of those visitors, was taken into account; and under the personnel indicator, agreements with the Ministerio de Seguridad Pública and other State institutions were assessed, with the aim of having reservists support surveillance work in Parque Nacional Manuel Antonio, as well as personnel living in poverty who would assist with cleaning and maintenance works."
2. 5The legal requirements have been observed in the proceedings followed.

Drafted by Justice Rueda Leal; and,

Considering:

I. PRELIMINARY MATTER

Having reviewed the petitioner's request for a precautionary measure (medida cautelar), the Court finds that such request lacks merit, since the Court will proceed to decide this writ on the merits.

II.Subject of the writ. The petitioner states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3,000 persons daily. He alleges that such a volume of visitors is causing deterioration of the park's ecosystem and sustainability. He notes that there are no scientific studies supporting that tourist load, as the most recent study dates from 2010 and only justified a maximum daily visitation of 600 persons. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment is being violated.

III.Established facts. The following facts are considered duly established as relevant to the decision in this matter, either because they have been proven in the record or because the respondent failed to address them, as required by the initial order:

• a)By agreement No. 12 of ordinary session No. 06-2014 of June 23, 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación approved the "Tool for Managing Visitor Flows in the Protected Wildlife Areas of SINAC" ("Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC") and instructed the Executive Director to formalize that tool. (See report submitted.)
• b)In 2016, the first fieldwork was carried out on the beaches and trails of the PNMA sector to identify possible indicators to monitor and to establish baseline data where required. (See report submitted.)
• c)In 2018, the Comité Científico Técnico of the Área de Conservación Pacífico Central agreed to implement the tool for the protected wildlife areas (Áreas Silvestres Protegidas) of that conservation area. (See report submitted.)
• d)By resolution No. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 of 15:05 hours on April 30, 2021, the respondent set a maximum of 1,500 daily visitors to the PNMA. (See report submitted.)
• e)By resolution No. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of 15:20 hours on August 5, 2021, the respondent increased the visitor capacity (aforo) to a maximum of 2,000 daily visitors. (See report submitted.)
• f)In December 2022, the visitor flow model showed a carrying capacity of 1,120 daily visitors. (See report submitted and evidence submitted.)
• g)In 2023, the respondent authorities increased the permitted visitation to 3,000 daily visitors. This increase occurred without the application of the corresponding technical tools. (Uncontested fact and evidence submitted with the report.)
• h)In April 2023, daily visitation to the PNMA was as follows: April 1, 1,891 persons; April 2, 2,592 persons; April 3, 2,867 persons; April 5, 2,765; April 6, 2,754 persons; April 7, 2,734 persons; April 8, 2,755 persons; April 9, 2,746 persons. (See report submitted and evidence submitted.)
• i)Currently, the respondent estimates that visitation to the PNMA corresponds to 267.9% of installed capacity. (See report submitted and evidence submitted.)
• j)By official communication No. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the Regional Director and the Director of Protected Wildlife Areas of the Área de Conservación Pacífico Central conveyed to the Executive Director of SINAC their concern over the hierarchical decisions related to visitation of the PNMA. (See report submitted and evidence submitted.)
• k)By official communication No. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the Regional Director of the Área de Conservación Pacífico Central communicated to the Executive Director of SINAC: "For all the foregoing, and in adherence to the functions entrusted by law, Article 50 of our Constitución Política, Articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad and Article 25 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and to the principle of indubio [sic] pro natura, under the responsibility incumbent upon me in the exercise of my position to apply the legal framework (ordenamiento jurídico) governing this matter, as well as to implement national policies and all those set forth in the binding legal and technical framework, and the hierarchical duty within the geographic area under my charge to implement, evaluate, and systematize policies, guidelines, methodologies, standards, and internal strategies; for all the foregoing, it is my duty that, in the absence of formal, written instructions and directives from my superiors regarding the change and application of a carrying capacity higher than that established by applying the carrying capacity tool and which has not been formalized through any administrative resolution, this directorate has no legal or technical basis, nor the budgetary or personnel capacity, to continue receiving visitation of 3,000 persons per day within the PNMA; accordingly, in adherence to the duty of conservation and sustainable use of biodiversity and ecosystem services that will ensure all citizens an ecologically balanced environment, I hereby inform you that as of April 30, 2023, the conservation area will formally request that the official in charge of overseeing SICORE apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of fifteen hours and twenty minutes of August fifth, two thousand and twenty-one, currently in force, in the sense of reducing the reservation capacity to two thousand persons." (See report submitted and evidence submitted.)

IV.On judicial precedents. In the case law of this Court, it is noted that the issue of visitation to the PNMA has already been raised before this body. In that regard, the Court had stated:

"VIII.- On the number of park visitors. The petitioner claims that the number of visitors entering the park exceeds the number permitted by the regulations. The Court emphasizes that it is not its role to verify the number of visitors to a national park, as this is a matter of mere legality. Nor does it appear that the petitioner's argument is well-founded. According to the reports submitted under oath, the number of visitors inside the park does not exceed what has been stipulated, since access is suspended when the maximum number of visitors has been reached, and is resumed only when tourists leave the park, thereby complying with the maximum number stipulated. Consequently, the claim is rejected." (Judgment No. 2015012955 of 9:20 hours on August 21, 2015.)

This decision was reiterated in judgment No. 2019008005 of 10:15 hours on May 7, 2019:

"III.- ON THE NUMBER OF PERSONS ENTERING THE PARK. Regarding this matter, it is not for this Court to verify, in accordance with the applicable sub-constitutional regulations, the number of visitors who may attend a national park, as this is a matter of ordinary legality to be debated through ordinary legal channels (see in a similar vein judgment No. 2015012955). Consequently, the writ is summarily rejected with respect to this matter." In the sub lite, it is necessary to understand that both decisions were handed down on the basis of the regulations governing access to the PNMA at that time, which provided:

"Article 3.—The maximum permissible number of visitors per day who may remain shall be six hundred (600) persons from Tuesday to Friday.

On Saturdays and Sundays, that maximum permissible number per day shall be eight hundred (800) persons.

Once the maximum number indicated in the preceding paragraphs has been reached, the Administration of the Area shall control visitor flow (flujo de visitación) without exceeding the number of persons authorized to remain, and may authorize the admission of new visitors in a proportion equal to the number of persons who have concluded their visit to the Protected Wildlife Area." (Decreto ejecutivo 22482-MIRENEM.)

Based on that provision, the Court determined that it was not its role to review the number of visitors who attended the PNMA on a daily basis, as the matter was a discrepancy that could be resolved through ordinary legal channels.

However, thereafter, that provision was amended by executive decree No. 42496 of July 16, 2020, as follows:

"Article 3: On the carrying capacity of the high-use public zone (alta intervención): Based on the results of applying the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine the increase, decrease, or regulation of visitation to the various authorized sites, by administrative resolution." As can be inferred from the foregoing text, the number of visitors shall be subject to the application of technical tools—a key factor for the resolution of the sub lite, in light of the precautionary principle (principio preventivo) in environmental matters and the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente), as will be demonstrated below. This reasoning has led the Court to decide to address the matter on the merits in the sub examine.

V. ON THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT

On this subject, in judgment No. 2022022070 of 9:20 hours on September 23, 2022, this Court stated:

"Concerning the nature of the grievances alleged in the sub lite, this Court has ruled on repeated occasions regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment. For example, in judgment No. 2021024807 of 9:20 hours on November 5, 2021, this Chamber stated:

On repeated occasions, the case law of this Court has underscored that the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is recognized at both the constitutional and conventional levels. It has likewise been stated that effective protection of that right requires that resources be used in a rational manner, a context in which the State and citizens in general must act in accordance with the principles governing environmental matters. In this vein, specialized legal scholarship has noted that the preventive principle (principio preventivo) demands that, where there is certainty of possible harm to the environment, the offending activity must be prohibited, restricted, or conditioned upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when clearly defined risks have been identified as at least probable; it is likewise useful when no technical reports or administrative permits exist to guarantee the sustainability of an activity, yet sufficient elements are present to foresee potential negative impacts.

On the other hand, the precautionary principle (principio precautorio) holds that, where there is a danger of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation (degradación del medio ambiente). From the foregoing, it follows that this principle is grounded in reasonable scientific uncertainty combined with the threat of serious and irreversible environmental harm. As a general matter, a relevant distinction between the preventive principle and the precautionary principle lies in the level of knowledge and certainty regarding the risks that an activity or project may cause. Whereas in the former such certainty exists, in the latter what is present is a state of doubt arising from scientific information or technical studies. Accordingly, the Costa Rican State is obligated to adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment in accordance with these principles.

Now, such an objective obligation does not inevitably entail a subjective right of individuals to demand, through the courts, that a specific measure be taken; it does, however, entail the right to have suitable measures adopted in protection of that right, in the face of openly negligent conduct by authorities or, equally, by natural and legal persons, in accordance with the well-recognized theory of the horizontal effect of fundamental rights (Drittwirkung der Menschenrechte), among whose procedural manifestations is the writ of amparo (amparo) against private-law subjects.

It is also worth highlighting that the Inter-American Court of Human Rights, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, developed the matter of State obligations in relation to the environment, for the purpose of safeguarding the human rights enshrined in the American Convention on Human Rights (Convención Americana sobre Derechos Humanos).

In that opinion, the Court recognized the interrelationship between environmental protection and the realization of other rights, insofar as environmental degradation (degradación ambiental) affects the effective enjoyment and development of human rights. In this regard, the Court stated:

"47. This Court has recognized the existence of an undeniable relationship between the protection of the environment and the realization of other human rights, insofar as environmental degradation and the adverse effects of climate change affect the effective enjoyment of human rights. Likewise, the preamble of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (hereinafter the "Protocolo de San Salvador") highlights the close relationship between the effective exercise of economic, social and cultural rights—which includes the right to a healthy environment—and that of civil and political rights, and indicates that the different categories of rights constitute an indivisible whole rooted in the recognition of the dignity of the human person, and therefore require permanent protection and promotion with a view to achieving their full realization, without it ever being justifiable to violate some rights for the sake of realizing others (…)

49. For its part, the Inter-American Commission has emphasized that several fundamental rights require, as a necessary precondition for their exercise, a minimum level of environmental quality, and are profoundly affected by the degradation of natural resources. In the same vein, the OAS General Assembly has recognized the close relationship between environmental protection and human rights (supra para. 22) and has highlighted that climate change produces adverse effects on the enjoyment of human rights. 50. In the European sphere, the European Court of Human Rights has recognized that severe environmental degradation may affect the well-being of the individual and, as a consequence, give rise to violations of the rights of persons, such as the rights to life, to respect for private and family life68 and to private property. Similarly, the African Commission on Human and Peoples' Rights has indicated that the right to a "generally satisfactory environment, favorable to development" is closely related to economic and social rights insofar as the environment affects the quality of life and the security of the individual (…) 52.

Furthermore, there is broad recognition in international law of the interdependent relationship between environmental protection, sustainable development, and human rights. This interrelationship has been affirmed since the Stockholm Declaration on the Human Environment (hereinafter the "Declaración de Estocolmo"), which established that "[e]conomic and social development is essential to ensuring man a favorable living and working environment and to creating on earth the conditions necessary for the improvement of the quality of life," thereby affirming the need to balance development with protection of the human environment. Subsequently, in the Rio Declaration on Environment and Development (hereinafter the "Declaración de Río"), States recognized that "[h]uman beings are at the centre of concerns for sustainable development" and at the same time underscored that "in order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process." Building on this, the Johannesburg Declaration on Sustainable Development established the three pillars of sustainable development: economic development, social development, and environmental protection.

Likewise, in the corresponding Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, States recognized the consideration that must be given to the possible relationship between the environment and human rights, including the right to development. 53. Furthermore, in adopting the 2030 Agenda for Sustainable Development, the United Nations General Assembly recognized that the realization of the human rights of all persons depends on the achievement of the three dimensions of sustainable development: the economic, social, and environmental dimensions. In the same vein, several inter-American instruments have addressed the protection of the environment and sustainable development, including the Inter-American Democratic Charter, which provides that "[t]he exercise of democracy facilitates the preservation and proper management of the environment," and therefore "it is essential that the States of the Hemisphere implement environmental protection policies and strategies, respecting the various treaties and conventions, in order to achieve sustainable development for the benefit of future generations" (…) 55.

As a consequence of the close connection between environmental protection, sustainable development, and human rights (supra paras. 47 to 55), it is currently the case that (i) multiple human rights protection systems recognize the right to a healthy environment as a right in itself, particularly the inter-American human rights system, while it is equally beyond doubt that (ii) numerous other human rights are vulnerable to environmental degradation, all of which entails a series of environmental obligations for States in fulfillment of their obligations of respect and guarantee of these rights. Precisely, another consequence of the interdependence and indivisibility between human rights and environmental protection is that, in determining these State obligations, the Court may make use of the principles, rights, and obligations of international environmental law, which, as part of the international corpus iuris, contribute decisively to defining the scope of the obligations derived from the American Convention in this area (supra paras. 43 to 45) (…) 59.

The human right to a healthy environment has been understood as a right with both individual and collective connotations. In its collective dimension, the right to a healthy environment constitutes a universal interest, owed both to present and future generations. At the same time, the right to a healthy environment also has an individual dimension, insofar as its violation may have direct or indirect repercussions on individuals due to its connection with other rights, such as the right to health, personal integrity, or life, among others. Environmental degradation can cause irreparable harm to human beings, and therefore a healthy environment is a fundamental right for the existence of humanity." This interrelationship between the environment and the enjoyment of other human rights has also been recognized by the United Nations Human Rights Council, which, in resolution A/HRC/RES/46/7, adopted on March 23, 2021, at its 46th session, stated:

"Recognizing also that sustainable development and the protection of the environment, including ecosystems, contribute to human well-being and the enjoyment of human rights, in particular the rights to life, to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, to an adequate standard of living, to adequate food, to safe drinking water and sanitation, and to housing, and cultural rights." Also, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on October 8, 2021, that Council stated:

"(…) Recognizing that sustainable development in its three dimensions (social, economic and environmental), and the protection of the environment, including ecosystems, contribute to and promote human well-being and the enjoyment of human rights, including the enjoyment of the rights to life, to the highest attainable standard of physical and mental health, to an adequate standard of living, to adequate food, to housing, to safe drinking water and sanitation, and to participation in cultural life, for present and future generations (…)

Recognizing further that environmental degradation, climate change and unsustainable development constitute some of the most pressing and serious threats to the ability of present and future generations to enjoy human rights, including the right to life (…)

Recognizing the importance of a clean, healthy and sustainable environment as integral to the enjoyment of all human rights (…)

1. Recognizes the right to a clean, healthy and sustainable environment as a human right that is important for the enjoyment of human rights; "2. Observes that the right to a clean, healthy, and sustainable environment is related to other rights and current international law (…)." (Emphasis not in the original.)

In this way, the particular relevance of the fundamental right (derecho fundamental) to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) is reflected; its defense transcends the protection of this constitutional value in itself, since its preservation constitutes an essential factor for the effective safeguarding of other primary human values — such as life, health, property, and equality — such that if the former is neglected, effective protection of the latter cannot be achieved.

Beyond the foregoing, the Inter-American Court of Human Rights (Corte Interamericana de Derechos Humanos), in the advisory opinion referenced above, recognized the right to a healthy environment as an autonomous right, capable of protection independently of any risk of harm to specific individuals. In that regard, it held:

"62. This Court considers it important to emphasize that the right to a healthy environment as an autonomous right, unlike other rights, protects the components of the environment — such as forests, rivers, seas, and others — as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence of risk to specific individuals. The aim is to protect nature and the environment not only because of its connection to a utility for human beings or because of the effects its degradation could cause on other rights of individuals, such as health, life, or personal integrity, but also because of its importance to other living organisms with which the planet is shared, which are likewise deserving of protection in their own right. In this regard, the Court notes a trend toward recognizing legal personality and, therefore, rights of nature, not only in judicial decisions but even in constitutional frameworks. 63. Accordingly, the right to a healthy environment as an autonomous right is distinct from the environmental content that arises from the protection of other rights, such as the right to life or the right to personal integrity." (Emphasis not in the original.)

This position was adopted in the judgment of February 6, 2020, concerning the case "Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina," in which, moving beyond an anthropocentric approach, the CorteIDH affirmed that the right to a healthy environment, in addition to being fundamental to human existence itself, constitutes an autonomous and universal right, such that the protection of various components of the environment — such as forests, seas, rivers, and others — constitutes a legal interest in itself. In the words of the CorteIDH: "The aim is to protect nature," not only because of its "utility" or "effects" with respect to human beings, "but also because of its importance to other living organisms with which the planet is shared." Given the significance of this statement, it is appropriate to reproduce this section of the aforementioned ruling:

"203. The Court has already addressed the content and scope of this right, taking into account various relevant norms, in its Advisory Opinion OC-23/17, to which it now refers. On that occasion, it affirmed that the right to a healthy environment 'constitutes a universal interest' and 'is a fundamental right for the existence of humanity,' and that 'as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence of risk to specific individuals. The aim is to protect nature,' not only because of its 'utility' or 'effects' with respect to human beings, 'but also because of its importance to other living organisms with which the planet is shared.' This does not preclude, of course, that other human rights may be violated as a consequence of environmental damage." (Emphasis not in the original.)

"Based on the foregoing, this Chamber, as guarantor of fundamental rights, must ensure compliance with the conventional and constitutional obligations that constrain the State not only to recognize the rights enshrined therein, but also to impose the legal measures required for their protection" (emphasis in the original).

In addition to the above, the United Nations General Assembly recently adopted resolution no. A/RES/76/1-A/RES/76/300 of July 28, 2022, which provides:

"1. Recognizes the right to a clean, healthy, and sustainable environment as a human right; 2. Observes that the right to a clean, healthy, and sustainable environment is related to other rights and current international law; 3. Affirms that the promotion of the human right to a clean, healthy, and sustainable environment requires the full implementation of multilateral environmental agreements in accordance with the principles of international environmental law; 4. Calls upon States, international organizations, businesses, and other relevant stakeholders to adopt policies, increase international cooperation, strengthen capacity-building, and continue sharing good practices in order to intensify efforts to ensure a clean, healthy, and sustainable environment for all." This resolution is the formal expression of the will of the principal deliberative, policy-making, and representative body of the United Nations. Consequently, it constitutes a political commitment of universal character that must be regarded as a source of soft law of the highest relevance.

Specifically, resolution no. A/RES/76/1-A/RES/76/300 affirms that the right to a healthy and ecologically balanced environment has the nature of a human right. In so doing, it contributes substantially to its codification into positive law (positivización), from which follows its technical understanding as a "fundamental right." Likewise, it reinforces the notion that environmental protection is an "autonomous" human right — that is, one that has value in itself — such that, on one hand, it has its own conceptual existence distinct from the environmental content that undoubtedly arises from the protection of other rights (such as life or health) and, on the other hand, its object of protection extends beyond human beings, since it affords shelter to the various components of nature by virtue of their importance for preserving the existence of living organisms in general, regardless of their utility to human beings.

Similarly, it reiterates and thereby strengthens the position that the right to a healthy and ecologically balanced environment is linked to other human rights, which implies that its violation may lead to infringements of health, life, and democratic sustainable development, to cite just a few examples. This confers a particularly significant legal meaning upon the right in question.

In addition, the UN General Assembly stipulates that the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment demands the full implementation of treaty-based rights related to the environment in accordance with the principles of international environmental law. From this follows its indispensable inclusion within this Chamber's power of judicial constitutional review (control jurisdiccional de constitucionalidad).

Finally, in keeping with the well-recognized theory of the horizontal effect of fundamental rights (eficacia horizontal de los derechos fundamentales, Drittwirkung der Menschenrechte), resolution no. A/RES/76/1-A/RES/76/300 provides that the obligation to protect the environment extends, beyond states, to international organizations, businesses, and other interested parties — a term that encompasses human beings in general. It is precisely in that sense that the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides for the constitutional writ of amparo (amparo) against private-law entities.

In sum, under the conceptual framework explained above, this Constitutional Tribunal, as guarantor of fundamental rights, must ensure compliance with the conventional and constitutional commitments that impose upon the Costa Rican State and upon society at large not only the obligation to recognize the rights, principles, and values pertaining to environmental matters, but also the obligation to implement all measures and actions needed to ensure their effective protection.

VI.On the Specific Case. In the case at hand (sub examine), the petitioner (recurrente) indicates that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3,000 visitors per day. He alleges that such a volume of visitors deteriorates the ecosystem and the sustainability of the park. He notes that there are no scientific studies supporting that visitor carrying capacity (carga turística), as the most recent study dates from 2010 and only justified a maximum daily visitation of 600 persons. He contends that the right to a healthy and ecologically balanced environment is being violated.

After analyzing the record, the Court found it proven that, through agreement no. 12 of ordinary session no. 06-2014 of June 23, 2014, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación approved the "Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC" and instructed the executive director to make it official. In 2016, the first fieldwork was carried out on beaches and trails in the Manuel Antonio National Park (PNMA) sector to identify possible indicators to monitor and to establish the baseline (línea base) in cases where required. In 2018, the Scientific-Technical Committee of the Área de Conservación Pacífico Central agreed to implement the tool for the protected wild areas (Áreas Silvestres Protegidas) of that conservation area. With respect to daily visitation to the PNMA, through resolution no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 of 15:05 hours on April 30, 2021, the respondent authority established a maximum of 1,500 daily visitors.

Subsequently, through resolution no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of 15:20 hours on August 5, 2021, the respondent authority increased the visitor capacity (aforo) to a maximum of 2,000 daily visitors. Likewise, it was established as an undisputed fact—which also derives from the evidence submitted with the report rendered (see, for example, official communications SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023)—that the respondent authorities increased the permitted visitor capacity this year to 3,000 daily visitors. As a consequence of the foregoing, several days in April 2023 recorded visitation figures exceeding 2,000 persons: April 2, 2,592 persons; April 3, 2,867 persons; April 5, 2,765; April 6, 2,754 persons; April 7, 2,734 persons; April 8, 2,755 persons; April 9, 2,746 persons. On this subject, the respondent Administration estimates that current PNMA visitation corresponds to 267.9% of the installed capacity (capacidad instalada).

For this reason, through official communication no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the regional director and the director of Protected Wild Areas of the Área de Conservación Pacífico Central conveyed to the executive director of SINAC their concern regarding the hierarchical decisions concerning PNMA visitation. Regarding the impact on the ecosystem, that official communication stated: "…Without a doubt, and as indicated above, having increased the carrying capacity (capacidad de carga) to 3,000 visitors (50% above the limit that had been applied) represents a total gross load of more than 200%, as noted in the first section, above what should in fact be received at this time; this poses an imminent risk of deterioration to the environmental conditions and sustainability of the sector open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife, which, if over-exploited, may not be available—in the short or medium term—for future visitors to observe; hence the balance between protection and tourism development that we must promote as the competent authority in this matter…" In the same vein, through official communication no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the regional director of the Área de Conservación Pacífico Central communicated to the executive director of SINAC: "For all of the foregoing, and in adherence to the functions entrusted by Law, article 50 of our Political Constitution, articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad and 25 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and to the indubio (sic) pro natura principle, under the responsibility in the exercise of my office to apply the legal framework governing this matter, as well as to implement national policies and all those set forth in the binding legal and technical framework, and the hierarchical duty within the geographic scope under my charge to implement, evaluate, and systematize internal policies, guidelines, methodologies, standards, and strategies; for all of the foregoing, it is my duty that, in the absence of formal and written instructions and directives from my superiors regarding the change and application of a carrying capacity higher than that established through the application of the carrying capacity tool, and given that no such change has been made official through any administrative resolution, this directorate lacks the legal and technical basis, as well as the budgetary and personnel capacity, to continue receiving visitation of 3,000 persons per day within the PNMA.

Accordingly, in adherence to the duty of conservation and sustainable use of biodiversity and ecosystem services (servicios ecosistémicos) that allow ensuring for all citizens an ecologically balanced environment, you are hereby informed that as of April 30, 2023, the conservation area will formally request the person responsible for oversight of SICORE to apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of fifteen hours twenty minutes of the fifth of August of two thousand twenty-one, currently in force, in the sense of reducing reservation capacity to two thousand persons." Additionally, of utmost relevance to the resolution of the sub iudice matter, the Court was unable to verify the application of the respective technical tools to increase PNMA visitation.

The foregoing facts demonstrate that the volume of PNMA visitation exceeds the carrying capacity of that park to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, beyond the reproach raised by the petitioner, such a situation is evident from the very statements of the reporting authorities themselves. For example, said authorities estimated that current PNMA visitation corresponds to 267.9% of the installed capacity. It should be noted that, according to the visitor flow model conducted in December 2022, the carrying capacity is 1,120 daily visitors. However, at present, the daily visitor capacity greatly exceeds that figure, as PNMA received an average of more than 2,500 persons per day during the first days of April 2023.

On the normative level, first, the Court highlights the 'Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere' (ley nro. 3763):

"The American Governments, wishing to protect and conserve in their natural environment specimens of all species and genera of their indigenous flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and over areas extensive enough to prevent their extinction by any means within human control; and Wishing to protect and preserve landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic interest or historical or scientific value, and places where primitive conditions still prevail within the cases to which this Convention refers; and Wishing to conclude a convention on the protection of flora, fauna, and natural scenic beauties within the purposes set out above, have agreed upon the following articles:

ARTICLE 1 Definition of terms and expressions used in this Convention.

1. 1'National Parks' shall be understood to mean: Regions established for the protection and conservation of natural scenic beauties and of the flora and fauna of national importance, from which the public may best benefit when placed under official supervision.

(…)

ARTICLE 3 (…)

The Contracting Governments furthermore agree to provide national parks with the facilities for the recreation and education of the public, in accordance with the purposes pursued by this Convention." In line with the foregoing, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (executive decree no. 34433) provides:

"Article 70.—Management categories (categorías de manejo) of ASP. For purposes of classifying the various management categories of protected wild areas, the following technical criteria are established for each of them:

(…)

• c)National Parks: Geographic areas—terrestrial, marine, coastal-marine, freshwater, or a combination thereof—of national importance, established for the protection and conservation of natural beauty and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas present one or more ecosystems in which species, habitats, and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational, and recreational interest, or contain a natural landscape of great beauty. (…)" In the particular case of PNMA, the Court notes that it is governed by its own regulation, specifically the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (executive decree no. 22482-MIRENEM). As relevant to the subject matter of these proceedings, that decree provides:

"Whereas:

(…)

3°—That in accordance with an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) conducted on the Parque Nacional Manuel Antonio, uncontrolled visitation is causing its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation.

4°—That the administration of the State-owned land comprising this National Park falls to the Servicio de Parques Nacionales of the Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, which must ensure that a true balance exists between visitation and conservation of the Park's resources, in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wild area.

Por tanto,

THEY DECREE:

Article 1°—The purpose of this regulation is to improve the quality of the visitor experience at the Parque Nacional Manuel Antonio and to ensure its perpetual preservation.

(…)

Article 3: Regarding the carrying capacity of the public use zone (zona de uso público) (high intervention): Based on the results of the application of the technical tools established by SINAC, the Regional Directorate of ACOPAC shall determine any increase, decrease, or regulation of visitation to the different authorized sites, by means of an administrative resolution. (…)" (Underlining added.)

Based on the provisions just quoted, the Court establishes that the primary purpose of national parks (including PNMA) is the conservation of the ecosystems present within their respective areas or zones. A secondary objective is to enable persons to enjoy leisure time and the nature found within them. This order of priority derives not only from the applicable regulations but is also the consequence of the dependence that the second objective has on the first. That is, the prerequisite for persons to be able to enjoy nature is inexorably the conservation of nature; if nature is not conserved, what is sought to be visited disappears. In the case of PNMA, the rationale of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio was made manifest in stating that visitation was causing "…its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation," and therefore it was necessary to "…ensure that a true balance exists between visitation and conservation of the Park's resources, in order to guarantee the perpetual preservation of this protected wild area." Along the same lines, one measure contemplated by that body of regulations to achieve the aforementioned balance and ensure the conservation of the park is the regulation of the number of visitors in the public use zones of the park.

Thus, the determination of visitation shall be based "…on the results of the application of the technical tools established by SINAC…" (article 3). The Court endorses this requirement, given that it is an expression of the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental):

Regarding the environment, the object of the fundamental right described above, our Constitution (Carta Magna) further requires that it be "healthy." The requirement of being "healthy" leads us to the regenerative capacity (capacidad regenerativa) and the successional capacity (capacidad de sucesión) necessary to sustain life. From both requirements — "healthy" and "ecologically balanced" — flows the need for sustainable and self-sustaining development (desarrollo sostenible y sustentable); quality of life and environmental quality depend on it. Now, through the concepts of "environment," "healthy," and "ecologically balanced," the constitutional provision introduced science and technology into environmental decision-making, whether legislative or administrative in nature, such that, under the terms of Articles 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, government actions in environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in pursuit of full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, of "greater well-being for all the country's inhabitants." With respect to the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has called this the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental): "On the objectification of environmental protection (…) [this] is a principle that must in no way be confused with the foregoing [the precautionary principle (principio precautorio) or 'principle of prudent avoidance'], inasmuch as, as a derivation of the provisions of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to support decision-making in this field with technical studies — both with respect to individual acts and to provisions of a general character, whether statutory or regulatory — from which derives the requirement of adherence to science and technology, thereby conditioning the Administration's discretionary authority in this area.

Thus, in light of the results derived from such technical studies — such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) — if an objective technical finding emerges indicating the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and in the case of 'reasonable doubt,' decisions favoring the environment must be made (the pro-natura principle), which may take the form of adopting both compensatory and precautionary measures in order to adequately protect the environment." (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)." (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reaffirmed in resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).

On the other hand, the application of the preventive principle (principio preventivo) in environmental matters also obligates the Chamber to take measures to prevent the challenged administrative conduct from negatively affecting the ecosystems protected by the PNMA. As noted above, that principle provides:

"…the preventive principle demands that, when there is certainty of possible harm to the environment, the harmful activity must be prohibited, restricted, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when clearly defined risks have been identified as at least probable; furthermore, this principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but there are sufficient grounds to anticipate potential negative impacts." The representations of the respondent party reveal that a clear risk exists to the ecosystems of the PNMA if visitation (visitación) is not regulated through technical tools that make it possible to establish the carrying capacity (capacidad de carga) that the park can sustainably manage. The statement made in official memorandum nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023 is reiterated:

"…Without a doubt, and as noted above, having increased the carrying capacity to 3,000 visitors (50% above the limit previously in use) implies a total gross load (carga bruta total) of more than 200%, as indicated in the first section, above what we should in fact be receiving at this time; this poses an imminent risk of deterioration to the environmental conditions and sustainability of the sector open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit the PNMA for its scenic beauty and biodiversity, largely for the opportunity to observe wildlife (fauna silvestre); if we overexploit that resource, future visitors may perhaps lose, in the short or medium term, the opportunity to observe it — hence the balance between conservation and tourism development that we, as the competent authority in this area, must promote…" (Emphasis added).

In conclusion, the results of the study conducted by the Chamber demonstrate that the respondent authorities increased permitted visitation to the PNMA without applying the applicable technical tools, even though it was evident that the park's installed capacity (capacidad instalada) would be insufficient to guarantee the balance between conservation of nature and its enjoyment by visitors. In light of the foregoing, the petition is granted. Given that the flow model (modelo de flujo) applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1,120 daily visitors, an order is issued to reduce daily visitation to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park's current conditions.

VII. NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

Having considered the reasons set forth in the majority opinion, I withdraw the note entered in the operative part of the judgment.

VIII. DISSENTING VOTE BY JUSTICE SALAZAR ALVARADO

With due respect, I dissent from the majority opinion granting the petition, based on the following reasons:

The protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, within the Costa Rican legal framework, is safeguarded not only in Article 50 of the Constitution (Constitución Política), but also in a series of statutes and executive decrees (regulations) currently in force, including the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 of October 4, 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 of April 30, 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 of October 21, 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 of May 24, 2004, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to cite only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to draw a distinction between constitutional review (control de constitucionalidad) and legality review (control de legalidad). In this regard, it is the undersigned's view that this Chamber, through the amparo petition (recurso de amparo), should hear a case alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only when the Administration has not yet intervened and when the violation of that right is manifest and evident, easily verifiable, of a certain importance or gravity, and directly affecting a specific person or community.

Otherwise, the matter must be raised and resolved in the legality track (vía de legalidad). Therefore, the mere failure to comply with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters is properly heard in the legality track — administrative or judicial — where alleged non-compliance or omissions can be scrutinized with much greater breadth. It must be borne in mind that the amparo petition is a summary, informal, simple, and expeditious proceeding (proceso sumario), such that from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its competencies and conducts a proceeding resulting in the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of that conduct falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Therefore, review of administrative actions carried out in connection with an environmental matter that requires, for its proper assessment, a full plenary proceeding is only possible before the ordinary courts, since the design of the amparo proceeding is incompatible with the examination or review of technical or legal findings developed under applicable statutory or regulatory rules, or with the gathering of new and additional evidentiary elements needed to examine or review the findings already on record in the administrative case file (expediente administrativo) of the case.

The contrary would transform the amparo into an ordinary plenary proceeding, which would distort its nature and render nugatory the purposes for which it was designed, causing it to lose its character as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I am of the view that when a public body or agency has intervened, in various forms, or has issued administrative acts in relation to an environmental matter, review and oversight thereof belongs to the administrative courts (jurisdicción contencioso-administrativa). It is precisely the verification of the existence of such administrative intervention that determines whether the matter falls within the competence of the legality track. Accordingly, this petition should have been outright dismissed, since its subject matter is a question that is properly to be argued, analyzed, and resolved in the legality track.

However, since that was not done, the appropriate course is to deny the petition, making no pronouncement whatsoever on the merits of the question raised, since it falls to the ordinary courts — specifically, the administrative courts — to determine whether the challenged administrative actions and conduct are or are not, in substance, consistent with what is prescribed by the statutory legal framework with respect to the protection, guarantee, and conservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

IX.Documentation submitted to the case file. The parties are hereby notified that if they have submitted any document in paper form, as well as any objects or evidence contained in any electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology-produced device, these must be retrieved from the office within a maximum period of 30 business days counted from the date of notification of this judgment. It is hereby advised that all materials not retrieved within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Full Court (Corte Plena) in Article XXVI of session nro. 27-11 of August 22, 2011, published in Boletín Judicial nro. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement of the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial), approved in Article LXXXI of session nro. 43-12 held on May 3, 2012.

Por tanto:

The petition is granted. [Nombre8] and [Nombre2] are hereby ordered—serving respectively as executive director and regional director of the Área de Conservación Pacífico Central, both of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), SINAC—or whoever may hold those positions, to issue the necessary orders and carry out the required coordination so that, within TWENTY-FOUR HOURS from notification of this ruling, visitation to Parque Nacional Manuel Antonio is reduced to the carrying capacity (capacidad de carga) calculated in the flow model (modelo de flujo) applied in December 2022. The respondent authorities are hereby warned that, in accordance with Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional), a prison term of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on any person who receives an order that must be complied with or enforced, issued within an amparo petition (recurso de amparo), and fails to comply with it or to enforce it, provided the offense is not more seriously punishable under another provision.

The State is ordered to pay the costs, damages, and losses (costas, daños y perjuicios) caused by the facts underlying this declaration, to be assessed in enforcement-of-judgment (ejecución de sentencia) proceedings before the administrative-law courts. Justice Castillo Víquez appends a note. Justice Salazar Alvarado dissents and votes to deny the petition with respect to the alleged violation of Article 50 of the Constitución Política. Justice Garro Vargas dissents and votes to deny the petition. Notify.

Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

José Roberto Garita N. Hubert Fernández A.

DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICE GARRO VARGAS.

In this ruling, the Chamber decided by majority to examine the merits of the amparo petition concerning the question of how many persons may enter Parque Nacional Manuel Antonio.

That said, the issue of Park visitation has already been raised before this Tribunal. In that regard, the following has been stated:

"VIII.- On the number of park visitors. The petitioner claims that the number of visitors entering the park exceeds the number permitted by the applicable rules. The Chamber notes that it is not its role to verify the number of visitors to a national park, as this is purely a matter of ordinary legality. Nor is the petitioner's argument persuasive. According to the reports submitted under oath, the number of visitors inside the park does not exceed the stipulated limit, since access is suspended once the maximum number of visitors has been reached, and is only resumed as tourists exit the park, thereby complying with the stipulated maximum. The claim is therefore rejected." (Ruling No. 2015012955 of 9:20 a.m. on August 21, 2015. Emphasis not in the original.)

This decision was reiterated in the following terms:

"III.- ON THE NUMBER OF PERSONS ENTERING THE PARK. Regarding this point, it is not for this Chamber to verify, in accordance with the applicable sub-constitutional legislation (normativa infraconstitucional), the number of visitors who may attend a national park, as this is a matter properly addressed through the ordinary legality track (vía de legalidad ordinaria) (…). The petition is therefore summarily rejected on this point." (Ruling No. 2019008005 of 10:15 a.m. on May 7, 2019. Emphasis not in the original.)

I am of the view that the proper course of action in the present matter is to maintain what was stated in those precedents—namely, that it is not for this Chamber to determine the number of visitors who may attend Parque Nacional Manuel Antonio or to declare whether the criteria applied by the Administration are correct in light of sub-constitutional legislation.

Indeed, the matter requires examining technical aspects that far exceed the possibilities of a summary proceeding (proceso sumario) such as the amparo petition. It must be borne in mind that in order to correctly determine the number of visitors, variables of very different kinds must be taken into account, relating to socio-environmental impact (impacto socioambiental) in general, infrastructure, personnel, etc. In this vein, it has been reported that "the carrying capacity of a site is not rigid; it changes in response to a number of factors." Furthermore, the majority orders that the daily number of visitors be set at 1,120 persons, calculated in the flow model applied in December 2022. It should be noted that this solution does not even address such basic issues as the need to define visitor limits depending on the time of year. Moreover, that number, according to the information provided, constitutes "198% of the capacity the park could accommodate at that time." It therefore appears that not even what the Chamber has ordered would truly succeed in protecting the right to an ecologically balanced environment (derecho al ambiente ecológicamente equilibrado).

The course of action I justify here is in fact more protective of the parties involved, since before the ordinary courts there would certainly be a broader evidentiary phase (fase probatoria) and access to robust interim measures (medidas cautelares).

What is stated in this dissenting opinion is consistent with other rulings, including those of the majority of this Chamber, that endorse this position. For example, in Ruling No. 2022017490—which I had the responsibility of drafting—the following was decided:

"Along these lines, this Chamber considers that protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the Costa Rican legal order is provided not only in Article 50 of the Constitución Política—as has already been stated—but also in a series of statutes and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Organic Environment Act (Ley Orgánica del Ambiente), Ley N° 7554 of October 4, 1995; the Biodiversity Act (Ley de Biodiversidad), Ley N° 7788 of April 30, 1998; the Wildlife Conservation Act (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), Ley N° 7317 of October 21, 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 of May 24, 2004, the General Regulations on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) Procedures, to cite only a few examples.

This makes it necessary to distinguish, in environmental matters, when the Chamber should exercise its guarantee of that right and when the matter, despite relating to environmental issues, must be heard by the ordinary courts in the exercise of their own legality review function.

Thus, in principle, the failure to fulfill obligations and duties imposed by law on the various public administrations in environmental matters, even when it has clear and serious repercussions in itself, is a matter properly addressed through the legality track—whether administrative or judicial.

On the other hand, this Chamber has historically maintained the jurisprudential line that 'the amparo proceeding is eminently summary in character because its sole purpose is to provide timely protection against violations of or imminent threats to fundamental rights and freedoms, and its processing is therefore not well suited to slow and complex evidentiary proceedings' (see, among many others, Rulings Nos. 2003-14336, 2006-014421, and 2020-019038).

In that direction, it is the majority's view that, by way of amparo, this Chamber should in general hear amparo petitions alleging injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided that the questions and complaints raised, by reason of their complexity, do not exceed the summary nature of the amparo petition. Conversely, it is more protective of all parties—and indeed of the effective guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment and of the protection of natural resources—to refer the dispute to an ordinary full-cognizance proceeding (proceso de pleno conocimiento), where greater procedural opportunities exist to examine the evidence and weigh the grievances, and ultimately to adjudicate in detail the regularity of the omissive and/or active conduct of the competent public administrations in addressing and resolving the reported environmental conflict.

Moreover, an additional condition must be met: the Administration must not have intervened (see Ruling No. 2022-009857). Indeed, when a public body or organ has intervened in various ways or has issued administrative acts (actos administrativos) in relation to an environmental matter—particularly one of complexity—the review and oversight of that activity belongs to the administrative-law jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). It is precisely the verification of the existence of such administrative intervention that determines whether the matter falls within the competence of the legality track. Indeed, to reiterate, if there has already been conduct by the Administration that, following an administrative procedure, has granted subjective rights (derechos subjetivos), imposed sanctions, or established a course of action to resolve the reported problem—all on the basis of the application of statutory or sub-statutory rules—then it is for the administrative-law judges to ensure the legality of such administrative acts. In this regard, following the entry into force of the Code of Administrative Contentious Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), it was established that the administrative-law jurisdiction has broad competence to hear grievances such as those raised in the sub lite. To that effect, this Tribunal has reiterated the following:

'[W]ith the enactment of the Code of Administrative Contentious Procedure (Ley No. 8508 of April 24, 2006) and its entry into force as of January 1, 2008, it has become clear that litigants now have access to a plenary and universal administrative-law jurisdiction that is highly expeditious and swift, owing to the various procedural mechanisms that this legislation incorporates into the legal order, such as shortened time limits for completing the various procedural acts, broad standing (legitimación), interim measures, a numerus apertus of deducible claims (pretensiones), orality—and its sub-principles of concentration, immediacy, and speed—single-instance proceedings with a right of appeal in expressly enumerated situations, intra-process conciliation, the consolidated process, the preferential-track process or "legality amparo," pure-law proceedings, new enforcement measures (coercive fines, substitutive or commissarial enforcement, attachment of assets in the fiscal domain and some in the public domain), the broad powers of the enforcement panel of judges, the extension and adaptation of the effects of case law to third parties, and the flexibility of the cassation appeal (recurso de casación).

All these novel procedural institutions have the clear purpose and aim of achieving procedural economy, speed, promptness, and effective or full protection of the substantive legal situations of those subject to administrative authority, all with the guarantee of basic fundamental rights such as due process (debido proceso), the right of defense, and the adversarial principle.' (See, for example, Rulings Nos. 2010-17909, 2020-011247, and 2022-003724).

In contrast to what has been said about that jurisdiction, the absence in a constitutional amparo petition of a plenary evidentiary phase that would facilitate the immediacy and adversarial examination of evidence necessarily requires that, in the interest of adequate and prudent protection of the right, recourse be had to the ordinary courts to hear environmental disputes that are inherently complex, such as the one raised in the concrete case. Otherwise, this would entail transforming the amparo into an ordinary full-cognizance proceeding, which would distort its nature and render nugatory the purposes for which it was designed, causing it to lose its character as a summary instrument for the protection of fundamental rights." (Criterion reiterated in Ruling No. 2023-009347.)

Furthermore, my line of reasoning is consistent with the note — co-signed with Justices Castillo Víquez and Garita Navarro — that I was responsible for drafting with respect to judgment no. 2022-009857, in which the following considerations were made:

"We find it necessary to set forth this note in which we observe that, upon more careful consideration, in environmental matters of such complexity — such as the one at issue in the specific case — we are of the view that the writ of amparo (recurso de amparo) should be denied in order to refer the dispute to the ordinary courts (vía ordinaria), where, with greater evidentiary and procedural possibilities, as well as greater means of enforcement, the challenged conduct may be examined in detail.

First, it is necessary to emphasize that we consider this Court to be competent to hear amparo petitions related to the violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment under the terms of Article 50 of the Constitution. This is consistent with what this Tribunal has done so successfully in the past. Nevertheless, we note that there are challenges and complaints that, by virtue of their complexity, exceed the summary nature of the amparo process and, in such circumstances, it is more protective of the rights of all parties — and indeed of the effective guarantee of the right to a healthy and ecologically balanced environment and of the protection of natural resources — to refer the dispute to the ordinary courts, of plenary jurisdiction, where there are greater procedural opportunities to examine the evidence and weigh the grievances. In short, to adjudicate in detail the lawfulness of the omissive and/or active conduct of the competent public administrations in addressing and resolving the reported environmental dispute.

It should be recalled that this Court has historically maintained the jurisprudential line that 'the amparo process is eminently summary in nature because its sole purpose is to provide timely protection against violations or imminent threats to fundamental rights and freedoms, and therefore its handling does not lend itself well to slow and complex evidentiary proceedings' (see, among many others, votes nos. 2003-14336, 2006-014421 and 2020-019038). This jurisprudential line simply serves as a reminder of the inherent nature of this process. Furthermore, since the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo, it has been established that that jurisdiction has broad competence to hear grievances such as those challenged in the sub lite. (…)

In contrast, the absence of a full evidentiary phase (fase probatoria plenaria) that would facilitate the immediacy and adversarial examination of evidence necessarily requires that, in the interest of adequate and prudent protection of the right, recourse be had to the ordinary courts in order to hear environmental disputes that are inherently complex, such as the one presented in the specific case. (…)

From the enumeration of grievances and the analysis of the petitioner's claim, it is possible to establish that the reported dispute is extremely complex to resolve through the amparo process and, therefore, it should be referred to an ordinary forum that, with greater tools at its disposal, can examine the underlying complaint in depth, adopt precautionary measures, and issue broad and specific orders to address the problems identified.

This Court must hear environmental matters in all cases where the claim is compatible with the summary nature of the amparo process. Everything that may be heard and adjudicated before the constitutional jurisdiction because the claim is compatible with the qualities and possibilities that this process affords must remain before this forum. The same does not hold for environmental complaints whose resolution requires, for their proper consideration and analysis, a full evidentiary forum such as that provided for in the Administrative Contentious Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa). That is the exception. We consider that the rule is, therefore, that it is appropriate to hear a matter by way of an amparo petition when identification of the problem is relatively straightforward and the Court has the appropriate tools for a timely and proper remedy — that is, when its enforcement is also suited to a summary proceeding (proceso sumario).

In this regard, it should be noted that there are grievances that are easily verifiable and would not be so difficult to address, but they form part of a whole. Therefore, it is better for that whole to be referred to a forum that, by its characteristics, allows the matter to be heard comprehensively, with an analysis of all the facets of the specific case.

(…)

In short, we consider that, upon more careful consideration, it is necessary to conclude that there are disputes that, by their magnitude, necessarily require a full evidentiary process for their consideration and resolution. This is precisely one of those cases, and we therefore consider that the appropriate course of action is to deny the amparo petition and refer the entirety of the dispute raised — a complaint regarding understaffing to the detriment of biodiversity — to the Administrative Contentious Jurisdiction.

This note is made in the interest of ensuring due legal certainty (seguridad jurídica) in the jurisprudential lines of this Constitutional Jurisdiction and to specifically identify in what the partial change of criterion of the undersigned Justices consists." (Emphasis not in the original.)

Accordingly, I file a dissenting vote (salvo el voto) and declare the amparo petition denied, without prejudice to the petitioner's right to bring the subject matter of these proceedings before the Administrative Contentious Jurisdiction, where greater guarantees will be found for it to be examined and resolved.

Anamari Garro Vargas

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas de doce de mayo del dos mil veintitrés.

Recurso de amparo que se tramita en el expediente nro. 23-006531-0007-CO, interpuesto por [Nombre1] , cédula de identidad CED1, contra SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala el 20 de marzo de 2023, la persona accionante interpone un recurso de amparo. Manifiesta que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) es el área protegida que recibe más visitantes en el país, aproximadamente 3000 personas diarias. Alega que no hay estudios científicos concluyentes o comprobables actuales sobre la capacidad de carga turística. Aclara que el último estudio data de 2010, que estableció en ese momento la visita máxima de 600 personas. Señala que, actualmente, la gran cantidad de visitantes ha deteriorado y afectado la biodiversidad, los ecosistemas y la sostenibilidad del parque. Afirma que, de acuerdo con estudios realizados por el Instituto Internacional de Conservación y Manejo de Vida Silvestre (ICONVIS) de la Universidad Nacional (UNA), hay una afectación evidente en el comportamiento de algunas especies ante la interacción con la gran cantidad de personas.Refiere que ese estudio señala que los hábitos alimentarios, manejo de conductas agresivas, estrés y descenso en las capacidades inmunológicas de los animales, amenaza con una posible disminución de ejemplares o con la desaparición de las especies del contexto del área protegida. Agrega que el aumento progresivo, insostenible y constante de visitantes, ha creado una presión muy fuerte sobre los servicios al turista que se ofrecen en el parque, como el aumento en la cantidad de desechos séptico-sanitarios de los baños y el deterioro de senderos. Enuncia que el tiempo de espera de ingreso en la entrada principal del parque ha aumentado hasta 45 minutos, en condiciones de tiempo muy intensas. Apunta que el Estado tiene el deber de garantizar la sostenibilidad y conservación de las áreas protegidas y velar porque se respeten los principios de razonabilidad, proporcionalidad y tutela científica.Estima que lo expuesto conculca su derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2. 2Por resolución de las 13:15 horas del 12 de abril de 2023 se dio curso al amparo.
3. 3Informa bajo juramento [Nombre2] , en su condición de director regional del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC, lo siguiente: “II. SOBRE EL FONDO: En atención a los alegatos expuestos por el recurrente, se detallan las actuaciones realizadas por el Área de Conservación Pacífico Central, de acuerdo con las competencias otorgadas por ley: 1. Sobre la capacidad de carga del Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA). El manejo de visitantes en un área protegida debe ser rigurosamente planificado para alcanzar los objetivos de conservación por los cuales fue creada y, a la vez, lograr que los visitantes tengan una experiencia de calidad y puedan satisfacer sus expectativas. Para eso es importante establecer la capacidad de carga de visitación que los sitios destinados al uso público pueden soportar. La capacidad de carga turística es un tipo específico de capacidad de carga ambiental y se refiere a la capacidad biofísica y social del entorno respecto de la actividad turística y su desarrollo ([Nombre3], 1991, citado por [Nombre4], 1996).Representa el máximo nivel de uso por visitantes que un área puede mantener. Se puede definir la capacidad de carga ambiental como la capacidad que posee un ecosistema para mantener organismos mientras mantiene su productividad, adaptabilidad y capacidad de regeneración. Representa el límite de la actividad humana: si éste es excedido, el recurso se deteriorará ([Nombre5], 1996). Existen diversas metodologías para regular el manejo de visitantes en áreas protegidas. El 23 de junio del 2014 el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) mediante el acuerdo N°12 Sesión Ordinaria N°06-2014 conoce y aprueba la Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC, e instruye al Director Ejecutivo para que oficialice formalmente dicha herramienta, la cual sería de aplicación prioritaria en las ASP cubiertas por el Proyecto BID Turismo y a partir del año 2015 paulatinamente se priorizara de acuerdo a las capacidades y el potencial turístico de las ASP.El Parque Nacional Manuel Antonio fue una de las 10 ASP participantes en dicho proyecto. En diciembre del 2015 iniciando el proceso de aplicación de la herramienta y en el año 2016 con ayuda de actores clave, efectuando el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector Manuel Antonio del Parque Nacional, identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. Posteriormente en el año 2018 la herramienta técnica fue presentada en Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC), en la sesión del 22-11-2018, donde se acordó su implementación para las Áreas Silvestres Protegidas del ACOPAC. La ejecución de la herramienta está compuesta por siete pasos: 1. Propósito de manejo del ASP, importancia del sitio. 2. Análisis de los recursos del ASP y el uso actual por parte de los visitantes. 3. Descripción del rango de experiencias para visitantes de acuerdo a las condiciones de los recursos del ASP. 4.Oportunidades de condiciones y experiencias potenciales a lugares específicos del ASP. 5. Indicadores y umbrales para cada oportunidad 6. Aplicación de indicadores y umbrales, análisis y toma de acciones de manejo 7. Adaptación y nueva aplicación Adjunto la herramienta aplicada en el Parque Nacional Manuel Antonio, la cual emplea 18 indicadores: 1. Afectación de la flora por parte de visitantes (FCafl) 2. Perturbación de la fauna (FCbio) 3. Acumulación de agua en senderos (FCane) 4. Aparición de senderos espontáneos (FCase) 5. Afectación de la base del sendero con exposición de raíces, rocas y otros (FCero) 6. Expansión del sendero -ensanchamiento (FCens) 7. Impacto visual negativo debido a presencia de residuos sólidos (FCivn) 8. Disponibilidad de agua potable para uso de la visita (FCdap) 9. Recurso humano para el manejo de flujo de visitantes (FCcmr) 10. Infraestructura disponible para uso turístico (FCcmi) 11.Equipo disponible para atención turística (FCcme) 12. Percepción de hacinamiento por parte del visitante (FCphv) 13. Nivel de satisfacción de experiencia de la visita (FCsev) 14. Percepción del visitante sobre el estado y funcionamiento de la infraestructura turística (FCpit) 15. Percepción del visitante sobre el servicio de guiado recibido (FCgt) 16. Frecuencia de delitos en contra del visitante (FCdcv) 17. Frecuencia de accidentes de los visitantes dentro del Parque (FCfav) 18. Vandalismo en infraestructura turística habilitada (FCvit) Los resultados de estos indicadores se obtuvieron por diferentes métodos de aplicación: Ficha de monitoreo A-1, Ficha de monitoreo B-1, Ficha de monitoreo C-1 y cálculo de CCT, estos se ingresan a una plantilla que contiene la línea base de cada indicador, generando el umbral correspondiente al resultado. El Decreto Ejecutivo 42496-MINAE, Reforma al reglamento de uso público del PNMA (16-07-2020), el artículo 3.“Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención)”, señala que, basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. La herramienta genera una “radiografía del área”, ayuda a identificar los recursos disponibles para el manejo de flujo de visitantes, los indicadores para monitorear el impacto de la actividad dentro del ASP y un número aproximado de visitantes en las áreas habilitadas para la actividad turística. Importante recordar que la capacidad de carga de un sitio no es rígida, es cambiante ante una seria de factores. Desde hace varios años se identificó que para manejar 3 mil visitantes diarios en el Parque Nacional Manuel Antonio es necesario el 100% de la infraestructura funcionando en correcto estado, el 100% del personal requerido manejando el flujo de visitantes en las diferentes áreas (ingreso, senderos, playas), así como disponer del 100% del equipo necesario para la actividad dentro del ASP (comunicación, atención de incidentes, mantenimiento de infraestructura, entre otros).Ejemplos de algunos indicadores aplicados en el PNMA: Indicador: Afectación de la flora por parte de visitantes (FCafl) (Inserta cuadro) La línea base de este indicador creada en el año 2016 corresponde a 3 árboles afectados con grafiti en el sendero [Dirección1] , lo cual se mantuvo por varios años. No obstante, el ultimo monitoreo reporta 17 árboles afectados en este sendero, dando como resultado Umbral Inaceptable. Indicador: Perturbación de la fauna (FCbio) (Inserta cuadro) En el año 2016 se detectaron 4 puntos críticos o sitios de mayor incidencia: playa Manuel Antonio y su sendero, playa [Dirección2] y su sendero. Las especies con mayor incidencia fueron mono carablanca, iguanas y mapaches. Se inició la recolección de incidencias anuales alcanzando un FC inicial de 0,44. En el año 2019 se presentaron 24 ataques de animales (mordeduras al tratar de sustraer comida a los visitantes).Se recomendó analizar la necesidad de regular el ingreso de alimentos al Parque, ya que el Umbral alcanzado era de Inaceptable y aunque se brindaba información al visitante, los reportes de animales sustrayendo comida crecían. Luego de análisis de información de estudios científicos aportados por la Universidad Nacional y otros ante investigaciones efectuadas en el ASP, en julio del 2020 se realizó la reforma al Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio, Decreto Nº 42496-MINAE, donde el inciso 14 del artículo 12 señala dentro de las prohibiciones para los visitantes: “Dentro de los límites del Parque Nacional Manuel Antonio, en adelante PNMA, además de las prohibiciones indicadas en la normativa ambiental vigente, queda prohibido a los visitantes:… Ingresar con alimentos y/o bebidas de cualquier tipo, bajo las condiciones y con las excepciones que establezca la Administración del ASP”.Lo anterior ayudó a disminuir la incidencia de interacción fauna – visitante, logrando bajar el factor de corrección. Se alcanzo un FC de 0,67 en [Dirección3] y un FC de 0,56 en [Dirección4] . El FC alcanzó un umbral Aceptable. Posteriormente cuando se da el cierre y luego reapertura de las ASP durante la Pandemia por COVID-19, el factor de corrección alcanzó la calificación de 1, siendo el Umbral Optimo, es decir, cero afectaciones a la fauna silvestre con cero incidencia de ataques a visitantes, quedando registrado para la historia del manejo de visitantes del Parque Nacional Manuel Antonio. Indicador: Percepción de hacinamiento por parte del visitante (FCphv) (Inserta cuadro) Para establecer el rango se consultó literatura, siendo la de [Nombre6] (2008) una fácil de aplicar y acorde al volumen de manejo. Esta presenta la escala para describir el nivel del hacinamiento percibido en diferentes actividades de recreo al aire libre, basado en 181 estudios en varios continentes, donde establecen que: entre 0% y 50% la condición de carga es considerada como “normal baja”, es decir probablemente no existen problemas de hacinamiento.Entre 51% y 65% corresponde a “normal alta”, indicando la tendencia de exceder la capacidad de carga, y la necesidad de anticipar problemas, especialmente si la visitación está en crecimiento, y cuando es más de 65% se considera como sobrepasada. Durante el año 2019 el Parque Nacional Manuel Antonio se mantuvo como el ASP del SINAC de mayor de visitación, con un total de 513 050 visitas, donde 144 084 eran visitantes residentes (28%) y 368 966 visitantes no residentes (72%). En este año se aplicaron 600 encuestas, donde el 40,16% eran costarricenses, 6,16% mexicanos, 26,33% estadounidenses, 2,16% canadienses, 15,83% europeos, 9,36 otras nacionalidades. En la Semana mayor (abril), de las 200 personas encuestadas, el 83% indicaron no haber percibido hacinamiento y el 17% indicaron que sí. En vacaciones de medio período (julio) de las 200 personas encuestadas, el 74,5% indicaron no haber percibido hacinamiento, 21,5% indicaron que sí y un 4% no respondió la pregunta.Para el período de Fin de año (diciembre), de las 200 personas encuestadas, el 84% indicaron no haber percibido hacinamiento y el 16% indicaron que sí. La mayor incidencia se presentó en vacaciones de medio período (Julio), con un 21,5%, inferior al rango establecido para este indicador, dando como resultado un Umbral alcanzado Optimo. Sobre los indicadores Recurso humano para el manejo de visitantes, Infraestructura disponible para uso turístico y Equipo disponible para atención turística, a continuación, los umbrales establecidos. (Inserta cuadro) Un escenario óptimo para el PNMA, se logra con una capacidad de manejo de 9 de 10. Indicador: Erosión en senderos debido a su composición, factores climáticos y uso de visitantes (FCero) (Inserta cuadro) En el año 2016 se logró identificar la línea base de los 3 sitios: camino de acceso vehicular, el sector que comunica Playa Manuel Antonio con las baterías de baños y el Sendero Punta Catedral.En el 2019 se aplicaron mejoras en el sector del camino de acceso vehicular donde presentaba de anegamiento y erosión, así como en la parte del sector que comunica Playa Manuel Antonio con las baterías de baños, mejorando el FC, alcanzando un 0,88, 0,88. Pero el Sendero Punta Catedral alcanzó un FC de 0,55 y actualmente está cerrado al visitante, es decir, este sumado al sector cerrado del Sendero Puerto Escondido, da como resultado aproximadamente 1,500 metros lineales de sendero cerrados al visitante. De ahí que en el año 2021, se emite la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las quince horas cinco minutos del treinta de abril del dos mil veinte uno, en el apartado del POR TANTO establece un máximo de 1500 visitantes por día con una distribución por bandas horarias de la siguiente forma; de 7 am a 8 am, 250 personas, de 8 am a 9 am, 250 personas, de 9 am a 10 pm; 250 personas, de 10 am a 11 am, 250 personas, y después de las 11 am y hasta las 2:40 pm, un total de 500 visitantes, posteriormente modificándose con la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, en la que se aumenta el aforo de visitantes a un máximo 2000 personas diarias.Para este año 2023, se estarán analizando los resultados del Protocolo PRONAMEC para el monitoreo ecológico de las playas arenosas, aplicados en el PNMA, a fin de crear la línea base para incluir como indicadores nuevos. (Inserta cuadro) Como puede apreciarse, la herramienta para el manejo del flujo de visitantes es fácil de aplicar, permite recolectar información de diferentes fuentes, incluyendo investigaciones científicas que se realizan en el PNMA, entre otros. Su aplicación es de bajo costo, únicamente requiere recurso humano para su aplicación y seguimiento. Expuesto lo anterior, es evidente que dicho instrumento existe y ha sido concebido para justamente eliminar la subjetividad en este tipo de decisiones y se tenga claro, los elementos técnicos-científicos y administrativos para realizar un aumento o disminución en la visitación del parque, de manera que no exista duda que la cantidad de visitantes que se reciben en cada una de nuestras ASP, están acorde a las condiciones de nuestras instalaciones físicas, sino que además a la cantidad de personal, y la degradación que el mismo ecosistema pueda estar presentando por la misma recurrente presencia humana en el sitio, encuestas de la experiencia o satisfacción de su visita, entre otros insumos.Para el caso concreto del Parque Nacional Manuel Antonio, es más que evidente que es hoy en día el Parque Nacional que presenta mayor presión y demanda de la visitación, lo cual es preocupante, no solo por “la mafia” que cierne fuera de los límites, sino que también, por la calidad y condiciones de atención que se trata de brindar al visitante. Toda esta “experiencia” del turista es de especial cuidado, ya que una mala experiencia, repercute sin lugar a dudas de manera negativa en la imagen del parque, de ésta AC, del SINAC, del MINAE y del país en general, a lo interno y a lo externo; todo ello se ve constantemente y más en temporada alta, permeado por lo que se publica en medios de comunicación y ahora más recurrentemente en redes sociales; por lo que es de especial cuidado, siendo nuestro parque más visitado, el poder tenerlo y mantenerlo en las mejores condiciones de infraestructura posible, con el personal suficiente y adecuado para que la experiencia de usuario sea ojalá la mejor.Acá quizás lo más preponderante es tener todos los elementos necesarios para aumentar la capacidad de carga, acorde a lo dispuesto en la Herramienta oficial de Flujo de visitantes, debidamente cubiertos, subsanados y solventados, antes de llevar a cabo cualquier aumento, siendo que más bien, a finales de diciembre del 2022, el modelo de flujo de visitantes nos estaba dando apenas una capacidad de carga de apenas 1120 visitantes, es decir, ya en ese momento estábamos recibiendo 198% de la capacidad que para ese entonces el parque podía recibir, según el resultado de la herramienta lo oficializada por el mismo SINAC, y actualmente estamos ante un estimado de un 267.9% de la capacidad instalada del Parque Nacional Manuel Antonio. Es importante indicar que en apego al artículo 107 de la ley de Administración Pública, esta dirección es obediente de las órdenes que nos son giradas por nuestros superiores, no obstante consideramos, valioso, oportuno y de suma importancia, hacer ver a nuestra jefatura inmediata, sobre los riesgos a los cuales se expone a la administración, la infraestructura y los funcionarios, al tomar decisiones apegadas a las demandas de un solo sector, que si bien es cierto es medular y de suma importancia para el país, no necesariamente, obedece, quizás sesgadamente, a los interés de nuestra razón de ser, como lo es nuestro “valor público: Conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, como base del desarrollo del país”; nuestra “Misión: El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) de Costa Rica gestiona integralmente la conservación y manejo sostenible de la vida silvestre, los recursos forestales, las áreas silvestres protegidas, cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, en conjunto con actores de la sociedad, para el bienestar de las actuales y futuras generaciones.”; y nuestra “Visión: Un Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) que lidera la conservación y uso sostenible de la biodiversidad y los recursos naturales, que aplica la ciencia y la técnica para la toma de decisiones, con gestión participativa y equitativa para mejorar y mantener los servicios ecosistémicos, que contribuya al desarrollo sostenible de Costa Rica”.Es justamente éstos mismos los balances que como institución debemos hacer, es decir que, las valoraciones previas a tomar la decisión de ampliar la capacidad de carga del Parque Nacional Manuel Antonio y así fuere de cualquier otra Área Silvestre Protegida, deben ir en primer lugar, tal y como lo señala nuestra visión, de la mano de la buena y sana técnica, con fundamentos que sustenten que dicha carga para el ASP puede ser sostenida y sustentada, no solo en aras de prestar un buen servicio a los visitantes sino que igualmente, en el buen manejo y uso que se hace de ese valioso recurso natural, para tal y como se apunta muy correctamente en nuestra misión para el bienestar de las actuales y futuras generaciones. Por lo anterior, mediante oficio SINAC-ACOPAC-D-140-2023, el suscrito y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central, proceden a elevar a la Dirección Ejecutiva del SINAC los puntos señalados anteriormente, para que se valoren los riesgos a los cuales se está exponiendo la administración en la toma de este tipo de decisiones, las que sin lugar a duda deben siempre estar fundamentadas en la técnica y cobijadas por el bloque de legalidad existente.Asimismo, en apego al artículo 50 de nuestra constitución política y el principio de indubio pro natura, esta dirección emite el oficio SINAC-ACOPAC-D-190-2023, a la Secretaría Ejecutiva del SINAC, en el cual manifiesta que: Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas.Aunado a lo anterior presentando el oficio SINAC-ACOPAC-D-201-2023 ante el señor [Nombre7] , Jefe de Tecnologías de la información del SINAC, en su calidad de Fiscalizador del SICORE, la formal solicitud de que reduzca la capacidad de reservaciones en el SICORE para el ingreso al Parque Nacional Manuel Antonio a 2000 personas diarias a partir del 30 de abril de los corrientes, tal como fue establecido en la Resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno. Por los fundamentos antes expuestos, se concluye que en apego a sus responsabilidades y competencias el Área de Conservación Pacífico Central ha venido realizando acciones en procura de salvaguardar los recursos naturales existentes en el Parque Nacional Manuel Antonio”.
4. 4Informa bajo juramento [Nombre8] , en su condición de director ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en el mismo sentido. Agrega: “En relación a lo indicado por el ACOPAC sobre los oficios que hizo llegar a la presente dirección, es importante aclarar que dado lo reciente de su emisión y remisión, nos encontramos valorando el contenido de los mismos. La presente dirección ejecutiva analizará los informes y recomendaciones efectuadas por el Área de Conservación en aras de determinar la necesidad o no de variar la capacidad de carga del Parque Nacional Manuel Antonio. Aunado a lo anterior y respecto a la cifra que opera actualmente de 3 mil personas, de acuerdo a la metodología empleada para el cálculo de visitantes se valoraron entre otros el indicador de infraestructura dentro del cual, se estimó la capacidad de la planta de tratamiento, la cual tiene un máximo aprobado por Ministerio de salud establecida en 3 mil personas, cantidad valorada para no sobrepasar los umbrales de un adecuado funcionamiento, adicionalmente se consideran la firma de convenios con el ICT para la mejora de infraestructura principalmente el Sendero a Punta catedral, el cual permite manejar más visitantes dentro del parque nacional y buscar una distribución adecuada de estos y en el indicador de personal se valoró los acuerdos con el Ministerio de Seguridad Publica y otras instituciones del Estado con el fin de contar con reservistas que apoyen las labores de vigilancia en el parque nacional Manuel Antonio y personal dentro de niveles de pobreza quienes apoyarían trabajos en obras de limpieza y mantenimiento”.
5. 5En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I. DE PREVIO

Vista la pretensión del recurrente, tendente al dictado de una medida cautelar, el Tribunal estima que tal solicitud carece de interés, toda vez que se entrará a conocer este recurso por el fondo.

II.Objeto del recurso. El recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

• a)Mediante el acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que oficializara esa herramienta. (Ver informe rendido).
• b)En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. (Ver informe rendido).
• c)En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. (Ver informe rendido).
• d)Mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios al PNMA. (Ver informe rendido).
• e)Por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la parte recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. (Ver informe rendido).
• f)En diciembre de 2022, el modelo de flujo de visitantes evidenciaba una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios. (Ver informe rendido y prueba aportada).
• g)En 2023, las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida a 3000 visitantes diarios. Este aumento ocurrió sin que se aplicaran las herramientas técnicas respectivas. (Hecho incontrovertido y prueba aportada con el informe rendido).
• h)En abril de 2023, la visitación diaria al PNMA ha sido la siguiente: 1º de abril 1891 personas; 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. (Ver informe rendido y prueba aportada).
• i)Actualmente, la parte accionada estima que la visitación del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. (Ver informe rendido y prueba aportada).
• j)Mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas, relacionadas con la visitación del PNMA. (Ver informe rendido y prueba aportada).
• k)Por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. (Ver informe rendido y prueba aportada).

IV.Sobre los precedentes jurisprudenciales. En la jurisprudencia de este Tribunal se observa que la problemática de la visitación del PNMA ya ha sido planteada en esta sede. Al respecto, la Sala había manifestado:

“VIII.- Sobre el número de visitantes del parque. El accionante reclama que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede el número permitido por la normativa. La Sala resalta que no es su labor verificar el número de visitantes de un parque nacional, por tratarse de un asunto de mera legalidad. Tampoco se observa que el alegato del recurrente sea acertado. Según los informes rendidos bajo juramento, la cantidad de visitantes que se encuentran dentro del parque no exceden lo estipulado, pues el acceso se suspende cuando se ha alcanzado el número máximo de visitantes, para retomarse únicamente con la salida de turistas del parque, cumpliéndose de esa manera con el número máximo estipulado. En consecuencia, se rechaza el reclamo.” (Sentencia nro. 2015012955 de las 9:20 horas del 21 de agosto de 2015).

Esta decisión fue reiterada en la sentencia nro. 2019008005 de las 10:15 horas del 7 de mayo de 2019:

“III.- SOBRE LA CANTIDAD DE PERSONAS QUE INGRESAN AL PARQUE. Atinente a tal extremo, a esta Sala no le corresponde verificar, conformidad con la normativa infraconstitucional aplicable, el número de visitantes que pueden asistir a un parque nacional, pues se trata de un tema de legalidad ordinaria propio de discutirse en las vías de legalidad ordinaria (ver en similar sentido la sentencia n.° 2015012955). En consecuencia, se rechaza de plano el recurso en lo que a este extremo se refiere”.

En el sub lite, es menester comprender que ambas decisiones fueron dictadas con base en la normativa que regulaba el ingreso al PNMA en ese momento, que indicaba:

“Artículo 3º—El número máximo permisible de visitantes por día que podrá permanecer, será de seiscientas (600) personas de martes a viernes.

Los sábados y domingos ese número máximo permisible por día será de ochocientas (800) personas.

Una vez completado el número máximo señalado en los párrafos anteriores, la Administración del Área controlará el flujo de visitación sin sobrepasar la cantidad de personas autorizadas para su permanencia y podrá autorizar el ingreso de nuevos visitantes en una proporción igual al número de personas que concluyan su visita al Área Silvestre Protegida”. (Decreto ejecutivo 22482-MIRENEM).

Partiendo de tal disposición, la Sala estimó que no le correspondía revisar el número de visitantes que acudían diariamente al PNMA, por tratarse de una disconformidad que podía solventarse en la vía de la legalidad.

Empero, con posterioridad, ese ordinal fue reformado mediante el decreto ejecutivo nro. 42496 del 16 de julio de 2020, en el siguiente sentido:

“Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa”.

Según se extrae de la transcripción, la cantidad de visitantes quedará sujeta a la aplicación de herramientas técnicas, situación clave para la resolución del sub lite, en atención al principio preventivo en materia ambiental y al de objetivación de la tutela del ambiente, según se evidenciará infra. Este razonamiento ha mediado para que la Sala decida conocer el tema por el fondo en el sub examine.

V. SOBRE EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO

En cuanto a este tema, en la sentencia nro. 2022022070 de las 9:20 horas del 23 de setiembre de 2022 señaló este Tribunal:

“Concerniente a la naturaleza de los agravios acusados en el sub lite, este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones respecto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Verbigracia, en la sentencia n.° 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, esta Cámara señaló:

“En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha subrayado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra reconocido tanto a nivel constitucional como convencional. Asimismo, se ha indicado que la protección efectiva a ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, contexto en que el Estado y la ciudadanía en general deben actuar según los principios que rigen la materia ambiental. En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.

Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos. Así, el Estado costarricense se encuentra obligado a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del ambiente conforme a tales principios.

Ahora, tal obligación objetiva no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los órganos jurisdiccionales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades, o bien, de personas físicas y jurídicas, conforme la reconocida teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales (Drittwirkung der Menschenrechte), entre cuyas manifestaciones procesales se encuentra el amparo contra sujetos de derecho privado.

Interesa también resaltar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, desarrolló lo atinente a las obligaciones estatales en relación con el medio ambiente, en aras de la salvaguardia a los derechos humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En esa opinión, la Corte reconoció la interrelación entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos, en tanto la degradación ambiental afecta el goce y desarrollo efectivo de los derechos humanos. En tal sentido, señaló:

“47. Esta Corte ha reconocido la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Protocolo de San Salvador”), resalta la estrecha relación entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales -que incluye el derecho a un medio ambiente sano - y la de los derechos civiles y políticos, e indica que las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros (…)

49. Por su parte, la Comisión Interamericana ha resaltado que varios derechos de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma profunda por la degradación de los recursos naturales. En el mismo sentido, la Asamblea General de la OEA ha reconocido la estrecha relación entre la protección al medio ambiente y los derechos humanos (supra párr. 22) y destacado que el cambio climático produce efectos adversos en el disfrute de los derechos humanos. 50. En el ámbito europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido que la degradación severa del medio ambiente puede afectar el bienestar del individuo y, como consecuencia, generar violaciones a los derechos de las personas, tales como los derechos a la vida, al respeto a la vida privada y familiar68 y a la propiedad privada. De manera similar, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos ha indicado que el derecho a un “medio ambiente general satisfactorio, favorable al desarrollo” está estrechamente relacionado con los derechos económicos y sociales en la medida en que el medio ambiente afecta la calidad de vida y la seguridad del individuo (…) 52.

Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Dicha interrelación se ha afirmado desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (en adelante “Declaración de Estocolmo”), donde se estableció que “[e]l desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida”, afirmándose la necesidad de balancear el desarrollo con la protección del medio humano. Posteriormente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (en adelante “Declaración de Río”), los Estados reconocieron que “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” y, a la vez, destacaron que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo”.

En seguimiento de lo anterior, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se establecieron los tres pilares del desarrollo sostenible: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental. Asimismo, en el correspondiente Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los Estados reconocieron la consideración que se debe prestar a la posible relación entre el medio ambiente y los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo. 53. Además, al adoptar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció que el alcance de los derechos humanos de todas las personas depende de la consecución de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, social y ambiental. En el mismo sentido, varios instrumentos del ámbito interamericano se han referido a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tales como la Carta Democrática Interamericana la cual prevé que “[e]l ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente”, por lo cual “es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones” (…) 55.

Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos. Precisamente, otra consecuencia de la interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos y la protección del medio ambiente es que, en la determinación de estas obligaciones estatales, la Corte puede hacer uso de los principios, derechos y obligaciones del derecho ambiental internacional, los cuales como parte del corpus iuris internacional contribuyen en forma decisiva a fijar el alcance de las obligaciones derivadas de la Convención Americana en esta materia (supra párrs. 43 a 45) (…) 59.

El derecho humano a un medio ambiente sano se ha entendido como un derecho con connotaciones tanto individuales como colectivas. En su dimensión colectiva, el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el derecho al medio ambiente sano también tiene una dimensión individual, en la medida en que su vulneración puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad personal o la vida, entre otros. La degradación del medio ambiente puede causar daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.”.

Esta interrelación entre el medio ambiente y el disfrute de otros derechos humanos también ha sido reconocida por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, quien en la resolución A/HRC/RES/46/7, adoptada el 23 de marzo de 2021 en el 46° periodo de sesiones, sostuvo:

“Reconociendo también que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente, incluidos los ecosistemas, contribuyen al bienestar humano y al disfrute de los derechos humanos, en particular los derechos a la vida, al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, a un nivel de vida adecuado, a una alimentación adecuada, al agua potable y el saneamiento y a la vivienda, y los derechos culturales.”.

También, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, ese Consejo señaló:

“(…) Reconociendo que el desarrollo sostenible, en sus tres dimensiones (social, económica y ambiental), y la protección del medio ambiente, incluidos los ecosistemas, contribuyen al bienestar humano y al disfrute de los derechos humanos y promueven ambos, incluido el disfrute de los derechos a la vida, al más alto nivel posible de salud física y mental, a un nivel de vida adecuado, a una alimentación adecuada, a la vivienda, al agua potable y el saneamiento y a la participación en la vida cultural, para las generaciones presentes y futuras (…)

Reconociendo además que la degradación del medio ambiente, el cambio climático y el desarrollo insostenible son algunas de las amenazas más acuciantes y graves a la capacidad de las generaciones presentes y futuras de disfrutar de los derechos humanos, incluido el derecho a la vida (…)

Reconociendo la importancia de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como algo fundamental para el disfrute de todos los derechos humanos (…)

1. Reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano importante para el disfrute de los derechos humanos; 2. Observa que el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible está relacionado con otros derechos y el derecho internacional vigente (…)”. (El resaltado no corresponde al original).

De este modo, se refleja la particular relevancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuya defensa trasciende la protección de este bien constitucional en sí, toda vez que su preservación constituye un factor esencial para el resguardo efectivo de otros bienes primordiales del ser humano (como la vida, la salud, la propiedad, la igualdad), de modo que si en lo primero se falla, el resguardo efectivo de lo segundo no se alcanza.

Allende de lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión supra aludida, reconoció el derecho a un ambiente sano como uno autónomo, susceptible de protección con independencia de algún riesgo de afectación a personas individuales. En tal sentido, dispuso:

“62. Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en ordenamientos constitucionales. 63. De esta manera, el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal.”. (El resaltado no corresponde al original).

Esta tesitura fue adoptada en la sentencia de 6 de febrero de 2020 relativa al caso “Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, en la que, superando un enfoque antropocéntrico, la CorteIDH afirma que el derecho al ambiente sano, amén de ser fundamental para la propia existencia del ser humano, constituye un derecho autónomo y universal, de manera que la protección a diversos componentes del ambiente (como bosques, mares, ríos y otros) configura un interés jurídico por sí mismo. En palabras de la CorteIDH: “Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta.” Dada la trascendencia de esta afirmación, resulta oportuno transcribir este apartado de la referida resolución:

“203. La Corte ya se ha referido al contenido y alcance de este derecho, considerando diversas normas relevantes, en su Opinión Consultiva OC-23/17, por lo que se remite a dicho pronunciamiento. Afirmó en esa oportunidad que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo […] protege los componentes del […] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales.”. (El resaltado no corresponde al original).

Con base en lo expuesto, esta Sala, como garante de los derechos fundamentales, debe velar por el respeto a las obligaciones convencionales y constitucionales, que constriñen al Estado no solo a reconocer los derechos ahí consagrados, sino también a imponer las medidas jurídicas requeridas para su resguardo” (el resaltado es del original).

Aunado a lo anterior, recientemente, la Asamblea General de las Naciones Unidad adoptó la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 del 28 de julio de 2022, en la que se consignó:

“1. Reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano; 2. Observa que el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible está relacionado con otros derechos y el derecho internacional vigente; 3. Afirma que la promoción del derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible requiere la plena aplicación de los acuerdos multilaterales relativos al medio ambiente con arreglo a los principios del derecho ambiental internacional; 4. Exhorta a los Estados, las organizaciones internacionales, las empresas y otros interesados pertinentes a que adopten políticas, aumenten la cooperación internacional, refuercen la creación de capacidad y sigan compartiendo buenas prácticas con el fin de intensificar los esfuerzos para garantizar un medio ambiente limpio, saludable y sostenible para todos”.

Esta resolución es la expresión formal de la voluntad del órgano principal de deliberación, adopción de políticas y representación de la Organización de Naciones Unidas. En consecuencia, constituye un compromiso político de carácter universal que debe ser valorado como fuente de soft law de la mayor relevancia.

Precisamente, la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 afirma que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene naturaleza de derecho humano. Con esto, en buena medida contribuye a su positivización, de lo que resulta su comprensión técnica como “derecho fundamental”. Asimismo, robustece la noción de que la protección al ambiente es un derecho humano “autónomo”, esto es, que vale por sí mismo, de manera que, por un lado, tiene una existencia conceptual propia y distinta al contenido ambiental que sin duda surge de la protección de otros derechos (como la vida o la salud) y, por otro, su objeto de protección trasciende al ser humano, puesto que brinda cobijo a los diversos componentes de la naturaleza debido a su trascendencia para preservar la existencia de los organismos vivos en general, independientemente de su utilidad para con los seres humanos.

Asimismo, reitera y, por esa vía, fortalece la tesitura de que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra vinculado con otros derechos humanos, lo que implica que su transgresión puede acarrear la vulneración de la salud, la vida, el desarrollo sostenible democrático, por citar tan solo algunos ejemplos. Lo anterior confiere un significado jurídico particularmente relevante al derecho de marras.

En adición, la Asamblea General de la ONU preceptúa que la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado demanda la plena aplicación de los derechos convencionales relacionados con el ambiente en consonancia con los principios del derecho ambiental internacional. De lo anterior se colige su imprescindible inclusión dentro del control jurisdiccional de constitucionalidad por parte de esta Sala.

Por último, en armonía con la reconocida teoría de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales (Drittwirkung der Menschenrechte), la resolución nro. A/RES/76/1-A/RES/76/300 regula que la obligación de resguardar al ambiente, allende de los estados, se extiende a organizaciones internacionales, empresas y otros interesados, término último que comprende a los seres humanos en general. Justamente es en ese sentido, que la Ley de la Jurisdicción Constitucional contempla el amparo contra sujetos de derecho privado.

En suma, bajo el marco conceptual explicado ut supra, este Tribunal Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, debe velar por el cumplimiento de los compromisos convencionales y constitucionales que al Estado costarricense y a la sociedad en general le imponen no solo la obligación de reconocer los derechos, principios y valores de la materia ambiental, sino también la de implementar todas aquellas medidas y actuaciones que se precisan para asegurar la efectiva protección a aquellos”.

VI.Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios.

Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido -lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)- que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada.

Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.

Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.

En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):

“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:

ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.

1. 1Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.

(…)

ARTICULO 3 (…)

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.

En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:

“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:

(…)

• c)Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza. (…)” En el caso particular del PNMA, la Sala resalta que cuenta con una regulación propia, en concreto, el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (decreto ejecutivo nro. 22482-MIRENEM). En lo que interesa al objeto de este proceso, ese decreto dispone:

“Considerando:

(…)

3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.

4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.

(…)

Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”.

En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.

En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).

Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:

“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:

“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).

En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque.

VII. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

Vistas las razones del voto de mayoría renuncio a la nota consignada en la parte dispositiva de la sentencia.

VIII. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO

Con el debido respeto, disiento del voto de mayoría que declara con lugar el recurso, con base en las siguientes razones:

La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.

De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad –administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.

Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

IX.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en el plazo máximo de 30 días hábiles contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo aquel material no retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 del 22 de agosto de 2011, publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo de Consejo Superior del Poder Judicial, aprobado en el artículo LXXXI de la sesión nro. 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a [Nombre8] y [Nombre2] , por su orden director ejecutivo y director regional del Área de Conservación Pacífico Central, ambos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, o a quienes ejerzan esos cargos, que giren las órdenes y efectúen las coordinaciones necesarias para que, en el plazo de VEINTICUATRO HORAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se reduzca la visitación al Parque Nacional Manuel Antonio a la capacidad de carga calculada en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El magistrado Castillo Víquez pone nota. El magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso en cuanto a la aducida infracción al artículo 50 de la Constitución Política. La Magistrada Garro Vargas salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

José Roberto Garita N. Hubert Fernández A.

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.

En la presente sentencia, la Sala decidió por mayoría entrar a conocer por el fondo el amparo donde se discute cuál debe ser la cantidad de personas que ingresan al Parque Nacional Manuel Antonio.

Ahora bien, la problemática de la visitación del Parque ya ha sido planteada ante este Tribunal. Al respecto, se ha manifestado lo siguiente:

“VIII.- Sobre el número de visitantes del parque. El accionante reclama que la cantidad de visitantes que ingresan al parque excede el número permitido por la normativa. La Sala resalta que no es su labor verificar el número de visitantes de un parque nacional, por tratarse de un asunto de mera legalidad. Tampoco se observa que el alegato del recurrente sea acertado. Según los informes rendidos bajo juramento, la cantidad de visitantes que se encuentran dentro del parque no exceden lo estipulado, pues el acceso se suspende cuando se ha alcanzado el número máximo de visitantes, para retomarse únicamente con la salida de turistas del parque, cumpliéndose de esa manera con el número máximo estipulado. En consecuencia, se rechaza el reclamo”. (Sentencia nro. 2015012955 de las 9:20 horas del 21 de agosto de 2015. El destacado no es del original).

Esta decisión fue reiterada en los siguientes términos:

“III.- SOBRE LA CANTIDAD DE PERSONAS QUE INGRESAN AL PARQUE. Atinente a tal extremo, a esta Sala no le corresponde verificar, conformidad con la normativa infraconstitucional aplicable, el número de visitantes que pueden asistir a un parque nacional, pues se trata de un tema de legalidad ordinaria propio de discutirse en las vías de legalidad ordinaria (…). En consecuencia, se rechaza de plano el recurso en lo que a este extremo se refiere” (Sentencia nro. 2019008005 de las 10:15 horas del 7 de mayo de 2019. El destacado no es del original).

Estimo que lo que procede en el presente asunto es mantener lo dicho en esos precedentes en el sentido de que no le corresponde a esta Sala determinar el número de visitantes que pueden asistir al Parque Nacional Manuel Antonio y declarar si los criterios aplicados por la Administración son los correctos a la luz de la normativa infra constitucional.

En efecto, el tema requiere examinar aspectos técnicos que rebasan con mucho las posibilidades de un proceso sumario como lo es el recurso de amparo. Téngase presente que para acertar sobre la determinación del número de visitantes es preciso tomar en consideración variables de muy distinta índole, relativos al impacto socioambiental en general, infraestructura, personal, etc. Así se informa que “la capacidad de carga de un sitio no es rígida, es cambiante ante una serie de factores”.

Por lo demás, la mayoría ordena que el número diario de visitantes sea de 1120 personas, calculado en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022. Nótese que se decanta por una solución que ni siquiera valora aspectos tan básicos como la necesidad de precisar los límites de visitantes dependiendo de la época del año. Además, ese número, según lo informado constituye “el 198% de la capacidad que para ese entonces el parque podía recibir”. De modo que tal parece que ni siquiera lo ordenado por la Sala verdaderamente logre proteger el derecho al ambiente ecológicamente equilibrado.

Esta decisión que aquí justifico resulta incluso más garantista para las partes intervinientes, pues ciertamente en la jurisdicción ordinaria se contaría con una fase probatoria más amplia y con la posibilidad de echar mano de una robusta justicia cautelar.

Lo dicho en este voto salvado es consistente con otras resoluciones incluso de la mayoría de esta Sala que avalan esta postura. Por ejemplo, en la sentencia nro. 2022017490 ?que me correspondió redactar? se resolvió lo siguiente:

“En esa línea considera esta Sala que la protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el ordenamiento jurídico costarricense está prevista no solo en el artículo 50 de la Constitución Política –como ya se ha dicho– sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995, la Ley de Biodiversidad, la Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992 y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos ejemplos.

Esto hace necesario distinguir en materia ambiental cuándo procede ejercer por parte de la Sala la garantía de tal derecho y cuándo el asunto, pese a referirse a dicha materia, debe ser conocido por el juez ordinario para ejercer el control de legalidad que le es propio.

Así, en principio, el incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, aunque de suyo tenga palmarias y serias repercusiones, es propio de ser conocido en la vía de legalidad —administrativa o jurisdiccional—.

Por otro lado, históricamente esta Sala ha sostenido la línea jurisprudencial de que “el proceso de amparo es de carácter eminentemente sumario porque tiene como única finalidad brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales, por lo que su tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas” (entre muchos otros se pueden consultar los votos números 2003-14336, 2006-014421 y 2020-019038).

Es esa dirección, es criterio de la mayoría que, por vía de amparo, debe entenderse que en términos generales esta Sala debe conocer de los recursos de amparo en los que se alega la lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre que los cuestionamientos y denuncias, por su complejidad, no rebasen la naturaleza sumaria del recurso de amparo. Por el contrario, resulta más garantista para todas las partes, e incluso para la tutela efectiva del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la protección de los recursos naturales, residenciar el conflicto en una vía ordinaria, de conocimiento plenario, en la que con más oportunidades procesales se pueda examinar la prueba y contrastar los agravios, en definitiva, para juzgar con detalle la regularidad de la conducta omisiva y/o activa de las administraciones públicas competentes en la atención y resolución del conflicto ambiental denunciado.

Además, debe darse otra condición: que la Administración no haya intervenido (ver voto n.°2022-009857). En efecto, cuando un ente u órgano público ha intervenido en diversas formas o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, particularmente si es de complejidad, el conocimiento y fiscalización de esa actividad corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Precisamente, es la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía de legalidad. En efecto, se insiste, si ya habido una conducta de la Administración que luego de un procedimiento administrativo ha otorgado derechos subjetivos, ha establecido sanciones o ha dictado una ruta para solventar la problemática denunciada, todo lo anterior sobre la base de la aplicación de normativa legal o infralegal, entonces correspondería a los jueces de lo contencioso-administrativo velar por la legalidad de tales actos administrativos. En este sentido, a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo se determinó que la jurisdicción contencioso-administrativa posee amplias competencias para conocer de agravios como los que se cuestionan en el sub lite. A tales efectos, este Tribunal ha reiterado lo siguiente:

“[A]nte la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra-procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o ‘amparo de legalidad’, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación.

Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio”. (Ver, por ejemplo, las sentencias números 2010-17909, 2020-011247 y 2022-003724).

En contraposición a lo dicho sobre esa jurisdicción, la ausencia en un recurso de amparo constitucional de una fase probatoria plenaria que facilite la inmediación y el contradictorio de la prueba imponen necesariamente que, en aras de una adecuada y prudente protección del derecho, se recurra a la vía ordinaria para conocer conflictos medio ambientales de suyo complejos como el que se plantea en el caso concreto. De lo contrario, implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento sumario de tutela de los derechos fundamentales”. (Criterio reiterado en la sentencia nro. 2023-009347).

Además, mi línea de resolución es congruente con la nota ?suscrita juntamente con los magistrados Castillo Víquez y Garita Navarro? que me correspondió redactar respecto de la sentencia nro. 2022-009857 y en la cual se hicieron las siguientes consideraciones:

“Estimamos necesario consignar esta nota en la que advertimos que, bajo una mejor ponderación, en asuntos ambientales de tanta complejidad ?como el que se cuestiona en el caso concreto? valoramos que corresponde desestimar el recurso para residenciar la discusión en la vía ordinaria en donde con mayores posibilidades probatorias y procesales, así como de ejecución, se examine con detalle la conducta cuestionada.

En primer lugar, se hace necesario enfatizar que consideramos que esta Sala es competente para conocer recursos de amparo relacionados con la lesión al derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado en los términos del artículo 50 de la Constitución Política. Lo anterior, como lo ha hecho este Tribunal con tanto éxito en el pasado. Sin embargo, advertimos que hay cuestionamientos y denuncias que, por su complejidad, rebasan la naturaleza sumaria del recurso de amparo y, en tales circunstancias, resulta más garantista para todas las partes, e incluso para la tutela efectiva del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la protección de los recursos naturales, residenciar el conflicto en una vía ordinaria, de conocimiento plenario, en la que con más oportunidades procesales se pueda examinar la prueba y contrastar los agravios. En definitiva, para juzgar con detalle la regularidad de la conducta omisiva y/o activa de las administraciones públicas competentes en la atención y resolución del conflicto ambiental denunciado.

Recuérdese que históricamente esta Sala ha sostenido la línea jurisprudencial de que “el proceso de amparo es de carácter eminentemente sumario porque tiene como única finalidad brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales, por lo que su tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas” (entre muchos otros se pueden consultar los votos números 2003-14336, 2006-014421 y 2020-019038). Esta línea jurisprudencial no hace sino recordar la naturaleza propia de este proceso. Por otra parte, a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo se determinó que dicha jurisdicción posee amplias competencias para conocer de agravios como los que se cuestionan en el sub lite. (…)

En contraposición, la ausencia de una fase probatoria plenaria que facilite la inmediación y el contradictorio de la prueba, imponen necesariamente que, en aras de una adecuada y prudente protección del derecho, se recurra a la vía ordinaria para conocer conflictos medio ambientales de suyo complejos como el que se plantea en el caso concreto. (…)

De la enumeración de agravios y el análisis de la pretensión de la parte recurrente es posible constatar que el conflicto denunciado es sumamente complejo de resolver mediante el proceso de amparo y, por lo tanto, correspondería ser residenciado en una sede ordinaria que, con mayores herramientas, pueda conocer con profundidad la denuncia de fondo, adoptar medidas cautelares y dictar amplias y específicas órdenes para atender la problemática apuntada.

La Sala debe conocer de los asuntos ambientales en todos aquellos casos cuya pretensión sea compatible con la naturaleza sumaria del recurso de amparo. Todo lo que pueda conocerse y residenciarse ante la jurisdicción constitucional porque la pretensión es compatible con las cualidades y posibilidades que este proceso otorga, debe mantenerse en esta sede. No así las denuncias ambientales cuya dilucidación requiera para su conocimiento y adecuado análisis un espacio probatorio plenario como el que se prevé en la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Esa es la excepción. Estimamos que la regla es entonces que procede conocer en un recurso de amparo cuando sea relativamente sencilla la constatación de la problemática y la Sala tenga las herramientas apropiadas para una oportuna y apropiada reparación, es decir, que su ejecución sea también propia de un proceso sumario.

Al respecto, es preciso advertir que hay agravios que son fácilmente constatables y no sería tan difícil su conocimiento, pero son parte de un todo. Por lo tanto es mejor que ese todo sea residenciado en una sede que, por sus características, permita que el asunto sea conocido integralmente con el análisis de todas las aristas que revisten el caso concreto.

(…)

En definitiva, consideramos que, bajo una mejor ponderación, se hace preciso concluir que hay conflictos que, por su magnitud, requieren necesariamente de un proceso probatorio plenario para su atención y resolución. Este es justamente uno de esos casos, por lo que estimamos que lo correspondiente es declarar sin lugar el recurso y remitir la totalidad del conflicto planteado ?denuncia por escasez de personal en detrimento de la biodiversidad? ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Esta nota la realizamos en aras de garantizar la debida seguridad jurídica en las líneas jurisprudenciales de esta Jurisdicción Constitucional y advertir concretamente en qué consiste el cambio de criterio parcial de los suscritos magistrados”. (Lo destacado no corresponde al original).

En consecuencia, salvo el voto y declaro sin lugar el recurso, sin demérito de que la parte recurrente acuda ante la jurisdicción contencioso-administrativa a discutir el objeto de este proceso, donde encontrará mayores garantías para que este sea examinado y resuelto.

Anamari Garro Vargas