Partial constitutional defects in green hydrogen billVicios constitucionales parciales en proyecto de hidrógeno verde

Document Review *220190960007CO* Case File: 22-019096-0007-CO Decision No. 2022025307 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and forty minutes on October twenty-fifth, two thousand twenty-two.

Optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under case file 22-019096-0007-CO, submitted by Members of the Legislative Assembly Nombre01, Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, Nombre06, Nombre07, Nombre08, Nombre09, Nombre10, and Nombre11, concerning the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica,” processed under legislative case file no. 22.392.

Background:

1. 1In a written submission incorporated into the digital case file on 29 de agosto de 2022, the petitioning Deputies submitted a discretionary constitutional consultation concerning the bill “LAW FOR THE PROMOTION AND IMPLEMENTATION OF A GREEN HYDROGEN ECONOMY IN COSTA RICA,” which is being processed under legislative expediente no 22.392. First, they ask about a possible infringement of the constitutional principle of technical reasonableness. The petitioners state that the bill proposes creating a framework law that would enable the industrialization and use of green hydrogen as a clean energy source. It proposes declaring the use of this energy to be in the public interest, assigns MINAE responsibility for governing the green hydrogen industry, and authorizes local governments to collaborate by granting natural or legal persons that establish such operations within their territories an exemption from fees and charges for such period as they deem appropriate.They note that the bill neither contains nor refers to economic studies assessing the cost of producing green hydrogen in order to place a medium- or large-scale production plant into operation. Nor does it present a technical study containing a comparative analysis of hydroelectric, wind, or solar generation as compared with hydrogen, together with an assessment of first-year production costs and a five- or ten-year projection, so that lawmakers may determine whether costs decline as demand increases or whether an economic benefit to consumers can be established. The bill includes tax benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel, but it does not address financing for feasibility studies or the possibility of financing through national or international banks for the installation of green hydrogen plants. They add that because green hydrogen is an energy source, it requires rules governing the operation, production, supply, transportation, and distribution of energy from production plants, which may be statutory or regulatory in nature.In any event, these matters must be established on the basis of specialized scientific recommendations set forth in supporting technical studies that provide the necessary technical reasonableness. Such studies are absent from this bill, as stated by the Contraloría General de la República, the Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET), and the Academia Nacional de Ciencias (ANC). They state that they are consulting on the constitutionality of the bill because of the absence of technical studies establishing its necessity, feasibility, and applicability. They assert that laws are generally enacted to meet a collective need. In some cases, however, the subject matter must also be regulated on a technical basis because, otherwise, the legislation would violate the constitutional principle of reasonableness and would therefore be contrary to the public interest.They state that the case law of this Sala Constitucional has established that, to be constitutionally valid, laws must be technically reasonable (ruling no. 8724-97). They argue that the constitutional principle of reasonableness requires laws to conform to strict technical parameters. They refer to article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes a general principle of law that may also be extrapolated to legislation, under which no acts may be issued and no laws may be enacted in contravention of the unequivocal rules of science or technology, and to article 160 of the same body of law, which provides that a discretionary act shall be invalid. They add that this Sala Constitucional, in ruling number 14293-2005, stated that the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) derives from the provisions of the aforementioned articles 16 and 160 of the LGAP and entails the need to support decision-making in this field with technical studies, both with respect to acts and to provisions of general scope—whether statutory or regulatory—thereby giving rise to the requirement of “adherence to science and technology,” which constrains the Administration’s discretion in this field.The petitioners state that the bill has the laudable objective of reducing greenhouse gas emissions and increasing the electrification of the economy in order to harness the renewable potential of the Sistema Eléctrico Nacional. Precisely because this purpose is so important, technical studies establishing the roadmap toward achieving that objective are essential, since failure to proceed in this manner would be tantamount to discouraging investment, leading the country in the opposite direction, or even delaying the purposes sought through the enactment of a framework law regulating the energy system on the basis of a forward-looking vision rather than at random, as proposed. They conclude that, without technical support, this initiative would be contrary to the aforementioned constitutional principles. They also ask about the possible unconstitutionality of articles 3 and 24 of bill n°22392, on the grounds that they infringe the right to private property and the principle of inviolability of private assets (article 45 of the Constitución Política).Article 3 of the bill at issue contains a series of definitions for implementing the bill, among which the definition of the Sistema Nacional de Combustible (SNC) stands out: a set of specialized facilities and equipment that, operating in an interconnected manner, continuously and efficiently meets the needs of the national market for petroleum-derived fuels, safely and with due regard for the environment. Under the foregoing wording, private fuel retailers would be included; when this is considered in conjunction with article 24 of the same bill, which authorizes Nombre01 to use this system, it could conflict with constitutional article 45 because it could be interpreted to mean that Nombre01’s access to that system—which, as worded, would include private service stations—would amount to placing privately owned property at that institution’s disposal, thereby infringing constitutional article 45 and article 21 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos.They maintain that placing private property at the disposal of others under the cited provisions could infringe constitutional article 45. They also ask about a possible infringement of the principles of legal security and certainty, clarity and freedom from regulatory confusion, as well as technical reasonableness and fiscal balance (constitutional article 176), with respect to articles 9, 10, 11, 12, 13 and 14 of bill n°22392. The petitioners maintain that those provisions regulate matters relating to incentives: beneficiaries, duration of the incentives, incentives for green hydrogen production and processing activities, incentives for green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities, incentives for importers, distributors, and marketers, and the final disposition of exempt goods, equipment, and machinery. The legislation must be reviewed because of the legal uncertainty regarding the application of the established incentives and exemptions.First, their application is vague; that is, it is not specified whether these incentives will be granted only once or whether their beneficiaries may obtain them on multiple occasions. This infringes the principle of legal security and certainty, a fundamental value of the social state governed by the rule of law (Estado Social de Derecho) (decisions numbers 5402-94, 169-95 and 4192-95 of the Sala Constitucional). Second, they state that the Contraloría General de la República has identified “the need for proposed incentives to result from a cost-benefit analysis incorporating the technical elements necessary to establish their advisability and necessity. This is for the purpose of quantifying their impact on public finances and on the achievement of the environmental objectives that justify them.” In other words, the granting of incentives of this kind must under no circumstances be arbitrary; rather, it must have technical support establishing its feasibility.They add that all State actions must be reviewed to ensure there is no overreach in the exercise of legally conferred powers and authority, thereby preventing abuse and excess of power. They maintain that, in this case, there is no certainty as to whether the incentives established in the cited provisions are sufficient or disproportionate, given the absence of technical studies establishing this. They note that Costa Rica’s accession to the OECD has implications and requires Costa Rica to comply with the guidelines for sound political and economic governance proposed by the country itself. Accordingly, fiscal sustainability must be pursued, including, among other measures, the elimination of tax exemptions, as discussed in the document “Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021.” Consequently, they conclude that the provisions under consultation could be unconstitutional because they lack technical criteria reasonably justifying the granting of the cited incentives and determining the impact of those incentives on public finances, as well as any discernible quantification of the estimated reduction in tax revenue.This lack of technical criteria could also infringe the principle of budgetary balance established in constitutional article 176. This constitutional principle is closely associated with the principle of administrative efficiency; however, its sphere of influence is limited exclusively to fiscal activity. This principle imposes an obligation to administer public funds properly, hence the importance of a technical analysis of the impact of the benefits granted under the cited provisions. They therefore consider that the provisions under consultation conflict with the principles of technical reasonableness and financial balance. They also ask about the possible unconstitutionality of article 18 of bill # 22392 due to infringement of constitutional articles 21, 33, 46 50 and 69 and of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the principles of equality and non-discrimination, hierarchy of laws, the prohibition against individual derogation from a regulation (inderogabilidad singular del reglamento), and objective environmental protection.Article 18 of the bill at issue establishes that, given the public interest attached to green hydrogen production projects requiring environmental approval (viabilidad ambiental), the review of which will be expedited and prioritized, the applicable procedure shall be that prescribed by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), based on the classification of the activity, work, or project. Under this provision, green hydrogen production projects will be fast-tracked. They consider that this “fast track,” as applied to environmental matters, must be reviewed in light of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which is expressly and clearly recognized as an individual right through the amendment introduced to constitutional article 50, in conjunction with the final paragraph of article 46 of the Carta Política.

This must be related to constitutional Article 21—from which the right to health derives and for which protection of the environment is a necessary prerequisite—and to constitutional Article 69—from which the principle of rational use of land derives, imposing on both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources (decisions numbers 223393, 4818-2003 and 6322-2003). This right is also enshrined in Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and 8 Cultural Rights. They emphasize the connection between environmental protection, the right to health (also enshrined in Article 10 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights), and quality of life. They cite decisions numbers 3705-93, 3341-96, 2219-99, 6716-02, 4818-03 and 6322-03 of this Chamber.

They consider that the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) granted under the cited provision could contravene the aforementioned constitutional principles and provisions because of the expedited manner in which it would be processed, given that feasibility is an assessment required by the Costa Rican State of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) submitted by private companies or organizations for projects falling within the country’s sustainable development plan; in this case, these would be projects related to green hydrogen, which would receive priority even though this bill contains no relevant studies supporting such expedited treatment. Another important issue to submit to the Court is the authority granted under this article to the aforementioned minister to determine the procedure to be followed for projects related to green hydrogen, even though this is a function assigned by law to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as provided by the Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of November 13, 1995, which created that secretariat as a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima) within the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

They refer to Articles 18 and 20 of Ley no. 7554. They also cite decision no. 14093-2008 of this Chamber concerning the powers of SETENA. The functions granted to SETENA are its own functions as a maximally deconcentrated body of the Ministerio de Ambiente y Energía. Under subsection 3) of Article 83 of the Ley General de la Administración Pública, maximum deconcentration means that the superior authority, in addition to being barred from assuming the powers of the subordinate body and reviewing or replacing its conduct (whether on its own initiative or at the request of a party), is likewise prohibited from issuing orders, instructions, or circulars to the subordinate body. They consider that the provision under review could contravene the principle of hierarchy (principio de jerarquía). Given the interdisciplinary nature of environmental matters, the various administrative divisions must exercise their respective powers in a coordinated manner to better serve the public interest, especially where the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is concerned (Articles 50 and 121, subsection 14); nevertheless, this would not mean that the Minister of Environment and Energy may supplant the exclusive powers granted to SETENA, because the authority to design, conduct, and approve environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) is not a power that the minister may exercise, since those assessments fall within the deconcentrated authority of the Secretaria Técnica Nacional Ambiental.

They refer once again to Article 83 of the Ley General de la Administración Pública regarding the scope of maximum deconcentration. They allege that this provision would be disapplied in a particular or specific case, namely that of green hydrogen and its feasibility, which could entail a violation of the principle of single-case non-derogability of a rule (principio de inderogabilidad singular de la norma) in the specific case. They state that, under this principle, Parliament may not depart from the general rules it has enacted when doing so would seriously alter or violate that legal framework. They cite decision no. 2009-95 of this Chamber. They insist that the regulatory body before which environmental feasibility procedures are conducted and which is responsible for issuing the corresponding approval is the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). The work of this body is extremely important in harmonizing national production processes with environmental protection policies and, for that very reason, is highly demanding; they therefore consider it risky to include expedited versions of this procedure in the cited bill.

They reiterate that the challenged article seeks to make the procedure to be followed regarding 10 feasibility the one prescribed by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía, which could contravene the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), because the minister would be making a decision of great consequence for the country’s environment even though a technical body exists to which that function has been entrusted. They reiterate that this Chamber, in judgment number 14293-2005, held that the principle of objective environmental protection derives from the aforementioned Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública and translates into the need to support decision-making in this area with technical studies. The article under review gives green hydrogen priority over similar energy-transition projects, which should be considered on equal terms because they have objectives coinciding with and related to those of this bill, such as the bills “Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables,” legislative expediente no. 22.009, and “Ley para la Contribución a la Transición Energética,” legislative expediente no. 21.343.

Once again, this preferential treatment is not based on any technical study supporting such treatment in relation to legislation of equal importance, and the article under review could therefore contravene the principle of equality and non-discrimination (principio de igualdad y no discriminación). They cite decision no. 7261-94 of this Chamber. They argue that there is no technical reasoning to justify designating green-hydrogen production projects as being in the public interest (interés público) when, as previously indicated, other initiatives have identical purposes. This is reinforced by the absence of technical and scientific analyses and studies establishing the predominance of green hydrogen over other alternatives such as those noted above. They also ask whether Article 19 of bill no. 22392 may be unconstitutional for infringing freedom of enterprise (libre empresa) under constitutional Article 46.

Article 19 of the bill under review establishes authorization for the use of green hydrogen in specific activities and provides that natural and legal persons, whether public or private, whose end use of green hydrogen is the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, or green hydrogen for export are authorized to engage in the activity under competitive conditions. The production of ethyl alcohol for liquor-related and industrial purposes protected by Article 443 of the Código Fiscal, Ley no. 8 of October 31, 1885, whose production, distribution, and marketing are entrusted to the Fábrica Nacional de Licores (FANAL), is excluded from this provision. It further provides that synthetic fuels produced in the country using green hydrogen may be marketed at service stations and by other participants in the fossil-fuel supply value chain under the conditions to be established by regulation.

They consider that this provision creates conditions allowing a cartel to form in the alcohol-production sector, which could violate Article 46 of the Constitución Política, given that full liberalization of the monopoly, rather than allowing only a few parties to engage in the activity, would be desirable. Constitutional Article 46 and other related provisions—for example, Article 28, second paragraph, of the Carta Política—provide the constitutional basis for freedom of enterprise and freedom of trade (libertad de comercio) for the benefit of economic actors and consumers. This right constitutes a guarantee system accepted by consensus within our legal system and known as a “right to negative actions,” a right to “non-interference with actions”; that is, this right provides every citizen, regardless of their position in the market, with protection by prohibiting any form of conduct, even conduct authorized by law itself, whose substance threatens or restricts freedom of enterprise.

The aforementioned Article 46 prohibits private monopolies and permits public monopolies only exceptionally. Freedom of enterprise includes the rights to engage in a 12 commercial activity and to create, change, and terminate an organized enterprise. Prominent among the freedoms associated with enterprise is the freedom to manage the enterprise, from which derive the rights of free disposition, free production, investment, and development. They cite decisions 1441-92, 2435-95 and 5207-95 of this Chamber concerning the protection of consumer rights and the rights to free competition (libre competencia) and freedom of enterprise. Monopolies in public services are not permitted except where established by the Legislative Assembly through a qualified majority of two-thirds of all its members. De facto private monopolies must be regulated, and the State must take concrete measures to encourage competition in the goods and services offered in the market to users and consumers.

The Chamber has stated that the “purpose of free competition is to guarantee economic operators free access to the market without encountering unjustified barriers, while preventing practices that in some manner restrict or limit supply to a small number of economic actors [sic]” (decision no. 2220-2013). They assert that the article under review is also confusing because, on the one hand, it suggests that those who produce alcohols from green hydrogen will not be subject to the restrictions applicable to those products, but, on the other hand, it fosters the monopolization of this activity, which could lead to cartelization to the detriment of consumers; moreover, the provision lacks clarity on this issue. Finally, those requesting the review state that the way to provide the bill with the necessary feasibility is to conduct the relevant studies and add them to the expediente so that legislators may base their decisions on them rather than proceed blindly, as would occur during this second debate on the bill.

1. 2By resolution issued at 16:27 hours on 29 de agosto de 2022, the Presidency of the Chamber acknowledged receipt of the legislative constitutional consultation submitted and requested that the Legislative Assembly’s Directorate forward the respective legislative record or a certified copy thereof.
2. 3By a written submission incorporated into the digital case file on 5 de setiembre de 2022, Nombre12, in the capacity of Nombre02 of the Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, entered an appearance for the purpose of actively joining in support of the constitutional consultation, pursuant to article 75, paragraph 2, of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), because entities representing trade or corporate interests are granted standing (legitimación) to file actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad) directly when challenging rules or provisions that affect the core rights or interests constituting the organization’s raison d’être and unifying factor. In this case, application of the challenged legislation could have adverse effects on business activity and the country’s overall economy; therefore, it is in the members’ interest that the challenged legislation be declared unconstitutional, so as to prevent the creation of industrial sectors enjoying privileged tax treatment, in addition to disregarding, due to the lack of technical studies, the technical, financial, and commercial feasibility of producing and marketing green hydrogen in Costa Rica, which could harm the country’s economy.It alleges that the consulted bill contains the following procedural defects (vicios de procedimiento): A) Lack of a connection between the bill’s original text and the text ultimately approved on first reading, because public institutions are authorized to participate in the production and marketing of green hydrogen, whereas the bill’s initial purpose was to reserve that activity exclusively for private parties. B) Excessive exercise of legislative power, because the bill promotes the production of green hydrogen through water electrolysis using electricity from renewable sources, but no cost-benefit analysis has been conducted or at least presented. The bill implicitly contemplates involving ICE and Nombre01 in this activity, which creates a serious risk that all Costa Ricans will ultimately pay for a failed green-hydrogen production operation through fuel prices or electricity rates.The bill plainly lacks reasonable justification, rendering it unviable. It alleges that the bill contains the following substantive defects (vicios sustanciales). A) Violation of the constitutional principle of technical reasonableness. The complete absence of technical studies supporting the need for the bill and its importance to the country’s economy and environmental protection has been demonstrated. Consequently, the absence of such technical studies renders the bill unconstitutional in toto for violating the constitutional principle of technical reasonableness. B. Violation by articles 3 and 24 of the right to private property. The first provision creates the National Fuel System (Sistema Nacional de Combustible), which would include private businesses that sell fuel, and the second authorizes Nombre01 potentially to use private facilities for the production and distribution of green hydrogen as fuel.Both authorizations constitute a violation of the right to property enshrined in numeral 45 of the Political Constitution (Constitución Política), because, in the first case, fuel retailers are effectively expropriated in some manner by being compelled to form part of a National Fuel System clearly directed by Nombre01, even though they are private companies holding concessions (concesiones) to operate a public service. As public-service concessionaires, their property rights over the assets through which they provide that service remain intact, without their being part of a System clearly dominated by a state institution. Article 24 would entail direct intervention by Nombre01 in the administration of their property, because it could compel them to make their facilities available to that institution or to use them in the manner it directs; accordingly, there is a clear violation of the right to the free enjoyment of private property guaranteed to them by article 45 of the Political Constitution.C. Violation by articles 9, 10, II, 12, 13 and 14 of the constitutional principle of financial equilibrium and the principle of equality before the law. These provisions grant exorbitant tax exemptions without any technical or fiscal basis. The bill lacks the technical fiscal study that would justify such a broad grant of tax exemptions to green-hydrogen producers, rendering articles 9,10, l, 12, 13 and 14 unconstitutional. It also violates the principle of equality because the differential treatment involved in granting exemptions to encourage the development of the green-hydrogen activity or industry is not justified. It is unreasonable to grant that industry a wide variety of exemptions without knowing with certainty how many jobs it will create, its impact on the country’s economic activity, and the fiscal consequences that granting such exemptions will have for the Public Treasury. Therefore, granting the exemptions also violates the principle of equality before the law.D.- Violation by article 18 of article 50 of the Political Constitution and of the constitutional principle of progressivity in environmental rights. The bill refers to expedited processing of environmental permits. The obligation set forth in article 50 of the Constitution, under which the State must protect the environment, gives rise to the obligation to require environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental, EIA), and therefore to the study and approval stage conducted by SETENA. It alleges that article 18 of the bill, insofar as it establishes a type of “fast track” for projects related to green-hydrogen production, is unconstitutional because it violates article 50 of the Constitution with respect to the principle of progressivity governing the regulation and potential restriction of fundamental rights. Reducing the rigor and time frames for completing the environmental impact assessments conducted by SETENA for the development of green-hydrogen exploitation works constitutes a gross violation of the constitutional principle of progressivity of fundamental environmental rights. It requests that this bill be declared unconstitutional on both procedural and substantive grounds.
3. 4The certified copy of legislative record no 22.392 was received by the Chamber’s Secretariat at 10:20 hours on 7 de setiembre de 2022.
4. 5By resolution issued at 8:32 hours on 10 de octubre de 2022, the Reporting Justice requested that the Legislative Assembly’s Directorate certify whether the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” (“Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”) was again voted upon on first reading, as reflected in extraordinary minutes N°76 of 28 de abril de 2022.
5. 6The requested certification was received at 14:10 hours on 11 de octubre de 2022.
6. 7In these proceedings, the provisions of article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law have been observed, and this resolution is issued within the period established in article 101 thereof.

Justice Nombre13 drafts the opinion; and,

Whereas:

I. PRELIMINARY MATTER

The certified copy of legislative record n°22392 received on 7 de setiembre de 2022 does not contain the minutes of Extraordinary Plenary Session N°76 of 28 de abril de 2022, at which the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” (“Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”) was again approved on first reading, pursuant to article 148 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa). Accordingly, by resolution issued at 8:32 hours on 10 de octubre de 2022, the Reporting Justice requested that the Legislative Assembly’s Directorate certify the minutes of that session. The documentation was received at 14:10 hours on 11 de octubre de 2022; therefore, the period for deciding the consultation established in article 101 of the Law governing this jurisdiction expires on 11 de noviembre de 2022.

II. SCOPE OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER’S RULINGS IN OPTIONAL CONSTITUTIONAL CONSULTATIONS

Pursuant to numeral 99 of the Constitutional Jurisdiction Law and the settled case law of this Court, the ruling addresses only the matters submitted for consultation, not the bill in its entirety; therefore, it may not be construed as conferring any form of approval upon those aspects of the consulted bill on which no ruling is issued. Indeed, the Chamber rules neither on the timeliness and advisability of bills, a matter reserved to the legislature, nor on issues not submitted for consultation. Thus, a particular bill may contain conflicts with the Constitution that were not submitted for consultation and on which this Court has not ruled through the prior constitutional consultation. Naturally, with respect to any such matters, subsequent judicial review remains available through an action of unconstitutionality to safeguard the supremacy of the Political Constitution. (to that effect, see judgments 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, among others).

III. ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

Numeral 96, subsection b), of the Constitutional Jurisdiction Law provides that an optional parliamentary consultation must be submitted by no fewer than ten Deputies, a requirement that has been satisfied in the sub examine. As to the requirement established in article 98 of the Law governing this jurisdiction, a review of the legislative record shows that the bill was put to a vote on first reading during ordinary session n°108 of 21 de abril de 2022 and was approved by 38 votes in favor and 1 against, from among the 39 Deputies present (folio 3614). Likewise, during extraordinary session n°73 of 25 de abril de 2022, substantive debate began under the second-reading procedure in connection with record n°22392; during that session, a procedural motion (moción de orden) was submitted to return the bill to first reading pursuant to 148 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, and that motion was approved (folio 3750). The cited provision establishes:

“Article 148 bis.- Return to first reading If, during the debate on second reading, it is deemed necessary to amend the substance of the text, the Plenary may determine, on one occasion only, that the matter be returned to first reading. The matter may also be returned to first reading to cure a procedural defect. The motion to return the matter is procedural and must be submitted by two or more Caucus Leaders who together represent at least thirty-eight Deputies, when requested by no fewer than half of the male and female Caucus Leaders or by ten Deputies from two or more caucuses, and it must be approved by a vote of two thirds of the entire membership of the Legislative Assembly.

If the motion to return the matter is approved, debate on second reading shall be suspended immediately, and the bill shall occupy the first position in the First Readings Chapter of the following session; substantive motions shall be admissible only when submitted during the following session at which the legislative record is considered, at which the Presidency shall make them known by the means it deems most appropriate.

Each Deputy may submit, individually or jointly, a single substantive motion (moción de fondo), whether to amend, add to, or delete all or part of each article of the bill, and shall have up to five minutes to address the substance of each motion.

One Deputy in favor and one against may also speak, for up to five minutes each.

Once the substantive motions have been considered by the Plenary, if the text has been amended, the bill shall be put to a vote on first reading (primer debate) at the following session, ensuring due publication of the amendments introduced into the text. The Presidency shall schedule it for Second Reading (Segundo Debate), in accordance with Article 148 of the Rules of Procedure (Reglamento).

If the text has not been amended, at the following session the bill shall occupy its corresponding place in the Second Readings Chapter (Capítulo de Segundos Debates) so that the pending proceedings may continue.” (Emphasis not in the original).

In accordance with the foregoing, a review of the legislative record (expediente legislativo) confirmed that, at ordinary session no. 110 of 26 April 2022, the procedural motion (moción de orden) to return the record to the first-reading stage was approved. At extraordinary session N°074 of 26 April 2022, substantive debate continued on first reading, and the Plenary considered a substantive motion to amend Articles 20 and 21 of the bill, which was approved (folios 3774 and 3790). Finally, it is confirmed that, at extraordinary session N°76 of 28 April 2022, the Legislative Plenary approved the bill on first reading, with 42 votes in favor and 0 against (folios 3947 to 3958). It is therefore confirmed that the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” (“Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”) was again approved on first reading as provided in Article 148 bis of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa); consequently, the admissibility requirement established in section 98 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) has also been satisfied, and the consultation is admissible.

IV. REGARDING THE APPLICATION TO INTERVENE AS AN ASSISTING PARTY (GESTIÓN DE COADYUVANCIA)

On 5 September 2022, Nombre12, in their capacity as Nombre02 of the Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, appeared as an assisting party (coadyuvante) in the proceeding. They request that the consulted provisions be declared unconstitutional. Nevertheless, according to the Constitutional Chamber’s settled case law, applications to intervene as an assisting party are inadmissible in constitutional consultations (consultas de constitucionalidad). In this regard, in judgment no. 2021-017098, the Chamber stated as follows:

“With respect to all these applications, containing statements both in favor of and against the bill under consultation, it should be noted that active or passive intervention as an assisting party (intervención adhesiva activa o pasiva) is not provided for in legislative consultation mechanisms, in which there may merely be conflicting legal opinions concerning the constitutional regularity of a bill. Such intervention is available in amparo proceedings (procesos de amparo) or constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), under Articles 34 and 83 of the Constitutional Jurisdiction Law; as this Chamber has stated in previous cases, because this is an optional consultation on the constitutionality of a bill, a proceeding in which interventions as an assisting party are not permitted either in favor of or against the bill under consultation, all these submissions must be denied processing (see, in this regard, decisions no. 2019-020596, no. 2007-009469, no. 2005-009618, no. 2004-01603, among others).” Consistent with the foregoing, in light of the precedents concerning active or passive interventions as an assisting party, which are not regulated in the LJC for prior constitutional review mechanisms (mecanismos de control previo de constitucionalidad), the appropriate course is not to consider this application, as is hereby ordered.

V. REGARDING THE SUBJECT MATTER OF THE CONSULTATION

The consulting Deputies seek review of the bill approving the “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica,” which is being processed under legislative file (expediente legislativo) no22392. Five issues are raised, all concerning the substance:

• 1)The constitutionality of the bill as a whole is submitted for consultation on the ground that it violates the constitutional principle of technical reasonableness (principio constitucional de razonabilidad técnica), due to the absence of technical studies establishing its necessity, feasibility, and application.
• 2)The constitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill is submitted for consultation on the ground that they infringe the principles of legal security and certainty (principios de seguridad y certeza jurídica), regulatory clarity and absence of confusion (claridad y no confusión normativa), as well as technical reasonableness and fiscal balance (equilibrio fiscal) (Article 176 of the Constitution).
• 3)The constitutionality of Articles 3 and 24 of the bill is submitted for consultation on the ground that they infringe the right to private property and the principle of inviolability of private assets (principio de intangibilidad del patrimonio privado) (Article 45 of the Political Constitution).
• 4)The constitutionality of Article 18 of the bill is challenged on the ground that it infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of equality, hierarchy of norms, prohibition against individual derogation from regulations (inderogabilidad singular del reglamento), and objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) (Articles 21, 33, 46 50, and 69 of the Constitution).
• 5)The constitutionality of Article 19 of the bill is submitted for consultation on the ground that it infringes freedom of enterprise (libre empresa) (Article 46 of the Constitution).

It is clarified that the text before this Chamber for purposes of reviewing the consulted provision is the text approved at ordinary session N°14 of 18 August 2022 by the Special Standing Drafting Committee (Comisión Permanente Especial de Redacción), dated 18 August 2022 (folios 3837-3854).

VI. REGARDING THE BILL UNDER CONSULTATION

The bill approving the “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” proposes the creation of a framework law (ley marco) enabling the industrialization and use of green hydrogen as a clean energy source in the country. Green hydrogen (hidrógeno verde) is defined as hydrogen produced from renewable energy sources through a process with reduced carbon-dioxide emissions, in accordance with the green-hydrogen quality certification process defined in the bill. It proposes declaring the use of this energy to be in the public interest (utilidad pública) and assigns MINAE governing authority (rectoría) over green-hydrogen industrial activity. The legislative initiative applies to every natural or legal person (persona física o jurídica) undertaking investments intended for the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, end use, and export of green hydrogen produced within Costa Rican territory.

It also authorizes the establishment of public-private and public-public partnerships (asociaciones público-privadas y público-público) to develop a green-hydrogen economy. It provides that investment in and development of the industrial production and consumption of green hydrogen shall be encouraged through incentives consisting of total or partial tax benefits or exemptions, in order to promote the industrialization of green hydrogen.

According to the Majority Favorable Report (Dictamen Afirmativo de Mayoría) of the Standing Committee on Agricultural Affairs and Natural Resources (Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales), the purpose of the legislative initiative is to foster the development of a competitive green-hydrogen industry which, using electricity produced from low-cost, clean, renewable resources, will make it possible to produce an energy carrier (vector energético) for local use and potential export, thereby promoting a sustainable and clean economy centered on this activity. Furthermore, beyond hydrogen’s use as an energy carrier, green hydrogen can be used in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which themselves constitute demand sectors for hydrogen production, whether within the country or in export markets. The report further states that the emergence of green hydrogen worldwide makes it possible to promote deep decarbonization in Costa Rica, a goal previously established, and to assist economic recovery through foreign direct investment and domestic investment, generating direct and indirect employment.

VII. REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF TECHNICAL REASONABLENESS

The consulting Deputies contend that the bill neither contains nor refers to economic studies assessing the cost of producing green hydrogen in order to bring a medium- or large-scale production facility into operation; nor is there a technical study containing a comparative analysis of hydroelectric, wind, or solar power production versus green hydrogen. They note the absence of financial-feasibility studies and object that the bill does not regulate the financing of feasibility studies or the possibility of financing through domestic or international banks for the installation of green-hydrogen facilities. They further add that green hydrogen, as a form of energy, requires rules governing the operation, production, supply, transportation, and distribution of energy from production facilities, which may be statutory or regulatory in nature. They consider that such regulation must be established on the basis of specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness.

Such studies are absent from this bill, as indicated by the Contraloría General de la República, the Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET), and the Academia Nacional de Ciencias (ANC). They state that, for the reasons given, they submit the constitutionality of the bill for consultation on the ground that it violates the principle of technical reasonableness due to the absence of technical studies establishing its necessity, feasibility, and application. The consulting parties maintain that the constitutional principle of reasonableness (principio constitucional de razonabilidad) requires laws to comply with strict technical parameters, pursuant to Article 16 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), which establishes a general principle of law applicable by extension to the enactment of legislation: acts may not be issued, nor laws enacted, that contravene the unequivocal rules of science or technology, while Article 160 of the same body of law provides that a discretionary act (acto discrecional) shall be invalid.

To address this issue submitted for consultation, it is appropriate to refer to the principle of legislative freedom to shape the law (principio de libre configuración del legislador) and its scope. In judgment no. 2003-05090, issued at 14:44 on 11 June 2003, this Court held:

“In exercising its substantively legislative function of enacting rules of a general and abstract nature—that is, laws in the formal and substantive sense (Article 121, subsection 1°, of the Political Constitution)—the Legislative Assembly enjoys broad freedom to shape the law in order to implement the constitutional program established by the Constituent Power (Poder Constituyente). This extensive latitude regarding the subject matter regulated has also been termed legislative discretion (discrecionalidad legislativa), understood as the ability of that body, when faced with a specific need of society, to select the statutory solution or rule of law that it considers fairest, most appropriate, and most suitable for meeting that need, from among the range or plurality of political options freely offered by the electorate through the system of legislative representation (…) Legislative freedom to shape the law is not unlimited, since it is constrained by the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), that is, the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) comprising constitutional provisions and customs; constitutional values and principles—including, notably, proportionality, the prohibition of arbitrariness, nondiscrimination, due process, and the right to a defense—and the case law issued by this Court in similar cases.” Also, in resolution No. 2008-05179, issued at 11:00 on 4 de abril de 2008, the Chamber clarified:

“Indeed, as a matter of principle, the ordinary legislature enjoys broad freedom to shape social, economic, and political realities through the exercise of legislative power (potestad legislativa), which originally resides in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly because of its status as a representative political body (Articles 105 and 121, subsection 1°, of the Political Constitution). That legislative power may be subject only to the limitations established by the constituent authority and, in general, by the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad); therefore, to avoid unduly restricting the legislature’s freedom of configuration (libertad de configuración legislativa), any provision establishing a condition or limitation that burdens that freedom must be interpreted in fair and reasonable terms so as to facilitate its exercise.” (See, to the same effect, judgments 2013-011499 issued at 16:00 on 28 de agosto de 2013, 2015-015737 issued at 10:20 on 9 de octubre de 2015, and 2018-019511 issued at 21:45 on 23 de noviembre de 2018.)

The consulting members of the Legislative Assembly question the constitutionality of the bill on the ground that it violates the principle of technical reasonableness (principio de razonabilidad técnica), given the absence of technical studies establishing its necessity, feasibility, and application. However, they do not clearly and precisely explain the source of the purported constitutional requirement to conduct technical studies in order to promote investment in the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, end use, and export of green hydrogen produced in Costa Rica. Although they mention judgment 14293-95 without even discussing it, that ruling specifically concerns the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y la técnica), which clearly bears no connection to the nature of the bill under review.

The Chamber’s case law has repeatedly held that legislative powers must be linked to unequivocal rules of science or technology and to elementary principles of justice, logic, or expediency when environmental matters are the subject of legislative activity, because the principle of objectification of environmental protection has been consistently applied in constitutional case law (judgments N. 2010-000075 issued at 15:01 on 6 de enero de 2010, 2012-013367 issued at 11:33 on 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 issued at 15:05 on 30 de abril de 2013, and 2018-007978 issued at 12:45 on 18 de mayo de 2018).

By contrast, requiring a technical study in every instance in which the legislative function is exercised would deprive the principle of the legislature’s freedom of configuration (principio de libre configuración del legislador) of all substance. The Chamber so held in judgment N. 2018-000230, issued at 10:40 on 19 de enero de 2018, which stated, insofar as relevant:

“With respect to the alleged establishment by the legislature of a numerus clausus list without technical criteria, the Chamber finds no violation of the constitutional order. As is apparent from the preceding paragraphs, determining the parameters for categorizing a profession as a health science falls within the legislature’s freedom of configuration. The Chamber rejects the contention that all legislative decisions must necessarily be supported by a technical study, since that would nullify the legislative body’s discretion by subjecting it to the judgment of third parties who lack democratic representation. Technical studies are necessary when an express provision so requires (for example, in environmental matters) or when the subject matter demands them, lest discretion be transformed into arbitrariness. In the case at hand, the legislature’s decision clearly raised the requirements for qualifying as a health-sciences professional by requiring at least a licentiate degree and expressly listing the professions included, a decision that does not require a technical or scientific study.” (Emphasis not in the original.)

Considering the arguments presented by the consulting legislators, as well as the cited precedents, the Chamber does not find that, in the terms in which the consultation was submitted, the challenged manner of legislating—promoting investment in activities involving the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, supply, end use, and export of green hydrogen produced within the national territory—is unconstitutional for violating the principle of technical reasonableness. On the contrary, this Chamber considers that, in circumstances such as those under review, the legislature enjoys an exceedingly broad margin of legislative discretion because, as noted, the bill creates a framework to promote the potential conduct of an economic activity, whereas the consulting legislators demand technical studies as though the bill mandated that the activity be carried out.

As to this issue, the consultation is answered by finding that the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” does not violate the principle of technical reasonableness.

VIII. ON THE PROMOTION OF ECONOMIC ACTIVITIES THROUGH THE ESTABLISHMENT OF EXEMPTIONS AND OTHER BENEFITS

Within their respective spheres of authority, public authorities may employ the means of economic intervention authorized by the Political Constitution to pursue legitimate purposes and objectives protected thereunder, subject to the limits imposed by respect for constitutionally guaranteed rights and freedoms. One form of State intervention in the economy is nonbinding planning (planificación no vinculante), under which the State encourages action by private parties who voluntarily conform to such plans by granting incentives and adopting certain tariff and tax measures. Planning thus entails the use by public authorities of promotional mechanisms (técnicas de fomento), through which private parties direct their activities toward meeting needs previously designated as priorities. Such public economic measures would be unconstitutional if they lacked adequate constitutional authorization, pursued a purpose not protected by the Constitution, or violated citizens’ rights or freedoms. In this regard, Article 50 of our Political Constitution provides:

“ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest welfare of all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek compensation for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall establish the corresponding liabilities and penalties.

Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water as an essential resource for life. Water is an asset of the nation and is indispensable for protecting that human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the law enacted for these purposes, and the supply of drinking water for consumption by individuals and communities shall have priority.” (The preceding paragraph was added by Article 1° of Law N°9849 of 5 de junio del 2020, “Recognize and Guarantee the Human Right of Access to Water.”) (As amended by Article 1º of Law No.7412 of 3 de junio de 1994.)

That constitutional provision justifies State action aimed at guiding economic decisions through incentives. It also assigns public authorities responsibility for guaranteeing, preserving, and defending the right to a healthy and ecologically balanced environment, thereby establishing sustainable development (desarrollo sostenible) as a legitimate purpose of promotional measures. If recourse is made to exemptions (exoneraciones) from the duty to contribute to public expenditures, those measures must be established by law, specifically defining the circumstances in which they apply and their amounts, while excluding all administrative discretion.

The bill under consultation, whose purpose is to “Promote the development of a national green hydrogen economy (…)” (Article 1), establishes incentives consisting of partial or total tax exemptions (exenciones fiscales) to encourage investment and the development of research, production, transformation, storage, transportation, marketing, supply, end use, and export of green hydrogen. Accordingly, under the criteria set forth above, there is a constitutionally legitimate purpose authorizing public authorities to legislate in the manner under consultation: promoting an activity that contributes to the decarbonization process, thereby positively affecting the environment.

Furthermore, since judgment N. 2003-5276, issued at 14:54 on 18 de junio del 2003, this Chamber has held:

“V.- Legislative authority in tax matters (competencia legislativa en materia tributaria). Article 121, subsection 13), of the Political Constitution grants the Legislative Assembly the power to establish national taxes and contributions and to authorize municipal taxes and contributions. This broad—although not unlimited—power allows the Assembly not only to establish taxes by determining their essential elements (taxpayer, taxable event, tax base, and the amount or percentage of the levy), but also to exempt certain individuals, property, or activities from their application (exemption); repeal existing taxes; and even modify them by changing any of the aforementioned elements of the tax obligation. This power to modify existing taxes gives the State the ability to reduce, modify, or increase the burden imposed, whether as an instrument of fiscal policy or to accomplish any other lawful purpose.” Thus, for present purposes, the State’s taxing power (Poder Tributario) includes the power to exempt certain cases from the payment of taxes when the legislature considers it appropriate, since this authority is constitutionally vested in Parliament, which, as indicated, has discretion in this area to use that authority to accomplish lawful purposes.

IX. ON THE VIOLATION OF THE PRINCIPLES OF LEGAL SECURITY AND CERTAINTY, TECHNICAL REASONABLENESS, AND FISCAL BALANCE

The consulting members of the Legislative Assembly ask whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are unconstitutional because they violate the principles of legal security and certainty (principios de seguridad y certeza jurídica), technical reasonableness, and fiscal balance (equilibrio fiscal). The provisions submitted for consultation state:

“ARTICLE 9.- Beneficiaries The beneficiaries shall be the natural and legal persons (personas físicas y jurídicas) who invest in research, production, transformation, storage, transportation, and end use, provided that they hold the authorizations or permits established under national regulations. The benefits provided for in this law shall be granted to natural or legal persons duly registered with the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) who make an initial investment in assets of at least ciento cincuenta mil dólares moneda de curso legal de los Estados Unidos de América or its equivalent in national currency. The Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) shall regulate matters concerning the registry of beneficiaries.

Small and medium-sized enterprises (pequeñas y medianas empresas, pymes) duly registered with the Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), and small and medium-sized agricultural producers (pequeños y medianos productores agropecuarios, pympas) duly registered with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), with active status, or natural persons who associate to jointly and directly conduct green hydrogen research, production, transformation, storage, transportation, and end-use activities, may meet the minimum investment amount specified in this article by adding together the investment amount of each associated enterprise, as provided in the regulations implementing this law.

ARTICLE 10.- Term of the incentives The incentives shall apply to natural and legal persons that invest in green hydrogen research, production, transformation, storage, transportation, and end-use activities, for a period of fifteen years from the entry into force of the law and according to the following scale:

• a)Those that commence activities within the first five years following the entry into force of the law shall receive the incentives at one hundred percent (100%) for the remainder of the term.
• b)Those that commence activities from the sixth year through the tenth year following the entry into force of the law shall receive the incentives at seventy-five percent (75%) for the remainder of the term.
• c)Those that commence activities from the eleventh year through the fifteenth year following the entry into force of the law shall receive the incentives at fifty percent (50%) for the remainder of the term.

ARTICLE 11.- Incentives for green hydrogen production and transformation activities The following incentives are granted for production and transformation activities for the development of the green hydrogen economy during the term established in this law:

• a)Exemption from value-added tax (impuesto sobre el valor agregado), Ley 6826; selective consumption tax (impuesto selectivo de consumo), Ley 4961; tax on the customs value of imported goods (impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas), Ley 6946; import duties (derechos arancelarios a la importación, DAI); and any levies, fees, or contributions arising from those laws, on the importation and local purchase of the goods, equipment, and machinery necessary for and associated with the development of green hydrogen production and transformation activities.

These incentives shall likewise apply to the commencement of operations by new enterprises or by established enterprises entering the green hydrogen industry promoted through this law. For enterprises incorporated before the entry into force of this law, the application of these incentives shall require separate accounting by activity (separación contable por actividades), allowing the green hydrogen activity segment to be identified separately so that the tax benefits are proportional to that segment.

The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), jointly with the Ministerio de Hacienda, shall issue regulations defining the goods, equipment, and machinery subject to these exemptions and the manner in which the list shall be updated.

• b)Exemption from profits tax (impuesto sobre las utilidades) under Ley 7092, Ley de Impuesto sobre la Renta, of 21 de abril de 1988, whose taxable base (base imponible) is determined in relation to gross or net profits. The application of this incentive shall require separate accounting by activity, allowing the green hydrogen activity segment to be identified separately so that the tax benefits are proportional to that segment.

ARTICLE 12.- Incentives for green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities The following incentives are granted for research, storage, transportation, and end-use activities for the development of the green hydrogen economy during the term established in this law:

Exemption from value-added tax under Ley 6826; selective consumption tax under Ley 4961; tax on the customs value of imported goods under Ley 6946; import duties (DAI); and any levies, fees, or contributions arising from those laws, on the importation and local purchase of the goods, equipment, and machinery necessary for and associated with the development of green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities. The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), jointly with the Ministerio de Hacienda, shall issue regulations defining the goods subject to this exemption and the manner in which the list shall be updated.

ARTICLE 13.- Incentives for importers, distributors, and marketers Natural and legal persons that import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and supplies necessary for and associated with the development of the activities described in Articles 11 and 12 of this law shall be exempt from value-added tax under Ley 6826, selective consumption tax under Ley 4961, tax on the customs value of imported goods under Ley 6946, import duties (DAI), and any levies, fees, or contributions arising from those laws. The initial investment amount stipulated in this law shall not apply under this article.

ARTICLE 14.- Final conditions applicable to exempt goods, equipment, and machinery The goods, equipment, and machinery shall be subject to the use, purpose, and conditions established in Chapter IX of Ley 7293 or, failing that, in the law then in force. In the case of unregistered goods (bienes no registrales), they may be released after ten years, following the applicable procedure before the Ministerio de Hacienda. Natural or legal persons that receive tax benefits under this law and sell, lease, lend, or otherwise transfer such goods for use in activities other than those covered by this law, or put them to a use different from that for which the incentive was granted, shall be punished by a fine equal to five times the exempted amount, without prejudice to any other criminal or civil penalties under the applicable legal system.” The constitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill is submitted for review on the ground that they violate the principle of legal security and certainty (principio de seguridad y certeza jurídica), because there is “legal uncertainty regarding the application of the incentives and exemptions established (…) in view of the vagueness of their application, as it is not determined whether these incentives will be granted only once and whether the persons benefiting from them may obtain them on multiple occasions (…)”.

On this point, the objection has not been sufficiently developed, because it does not explain how the identified omission infringes the constitutional principle invoked. Moreover, the provisions under review specify the beneficiaries of the dispensation from the duty to contribute (dispensa al deber de contribuir)—Article 9—the taxes exempted for green hydrogen production and transformation activities—Article 11—the taxes exempted for green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities—Article 12—and the taxes exempted for those who import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and supplies necessary for and associated with the development of the activities described in Articles 11 and 12 of the law—Article 13. Article 10 likewise establishes a temporal limit of 15 years from the entry into force of the law for the exemptions, under a framework that grants a 100 % exemption during the first five years in which the law is in force, 75 % from the sixth through the tenth year, and 50 % from the eleventh through the fifteenth year.

Accordingly, the failure to expressly establish whether the incentives will be granted only once or whether the beneficiaries may obtain them on multiple occasions does not constitute a relevant constitutional issue, because the applicable time frame and exemption percentages are clearly established, as are the beneficiaries and economic activities covered. The requesting legislators themselves refer to difficulties in applying the provisions, which, as indicated, are not constitutionally relevant.

The Court is also asked whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are contrary to the principle of technical reasonableness and financial balance (principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero), because the granting of incentives of this kind must be supported by a technical basis establishing their feasibility. The requesting legislators contend that the provisions under review may be unconstitutional because they lack technical criteria reasonably justifying the granting of the cited incentives; consequently, there is no certainty as to whether the incentives are sufficient or disproportionate, given the absence of technical studies determining this. Technical analyses of the effect of these incentives on public finances are also lacking, an omission that could infringe the principle of budgetary balance (principio de equilibrio presupuestario) established in Article 176 of the Constitution, which imposes an obligation to administer public funds properly, hence the importance of a technical analysis of the impact of the granted benefits on State finances.

In this regard, Section 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that the request for review must be submitted in a reasoned brief, identifying the challenged aspects of the bill and the grounds for the doubts or objections concerning its constitutionality. This means that the arguments must be reasonably developed, as this is a sine que non condition for the Chamber to resolve the requesting legislators’ doubts or objections.

Regarding the alleged unreasonableness of the exemptions, it bears reiterating that the legislature acted in exercise of the Taxing Power (Poder Tributario) conferred upon it by Article 121, subsection 13), of the Constitución Política, for the purpose of encouraging an emerging activity and, as indicated, the absence of technical studies in this regard does not infringe the Constitución Política. The requesting legislators state that there are no technical studies supporting whether the exemptions are “sufficient” or “disproportionate”; however, given the lack of specificity of the claims on this point, the Chamber cannot reach a determination as to whether the scope of the exemption power (poder de exención) has been exceeded. Moreover, the incentives cannot be deemed, in the abstract, disproportionate in their effect on public finances, because the arguments presented elaborate on only one of the possible scenarios, which is insufficient to establish a violation of constitutional principles.

These objections concern instead the timeliness and advisability of the legislative initiative, as the requesting legislators state that, in light of Costa Rica’s accession to the OECD, “our country is urged to comply with the guidelines for sound political and economic management” and that “the country’s fiscal sustainability must be pursued in the manner analyzed by the OECD, including, among other measures, the elimination of tax exemptions, as discussed in the document ‘OECD Note on Costa Rica’s New Fiscal Plan — 2021,’” matters on which it is not appropriate to rule in an Optional Constitutional Review (Consulta Facultativa de Constitucionalidad).

In that regard, the absence of the technical studies claimed does not result in any violation of the constitutional legal order; accordingly, there is no unconstitutionality to be declared by this Court. It should be recalled that exemptions are instruments intended, when legitimately used, to achieve substantive tax justice through the legal waiver of the duty to contribute. They seek to promote or foster economically significant activities or to balance the tax impact on the taxpayer’s economic capacity, both of which are non-fiscal purposes. In this case, the provision clearly establishes a system of tax relief as a measure to foster or promote green hydrogen production, a purpose that is not in itself contrary to Constitutional Law, but which also does not require a technical analysis such as that alleged, whether concerning implementation costs, investment in a going concern, or matters relating to the fiscal effect that the exemption in question might generate.

On this point, the consultation is answered to the effect that Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” do not violate the principles of technical reasonableness and legal certainty.

X. CONCERNING THE VIOLATION OF THE RIGHT TO PRIVATE PROPERTY AND THE PRINCIPLE OF NON-IMPAIRMENT OF PROPERTY

The legislators ask whether Articles 3 and 24 of the bill under consultation violate the right to private property and the principle of non-impairment of property (intangibilidad del patrimonio). They state that the definition of the “National Fuel System (SNC),” contained in Article 3, includes private fuel retailers. Likewise, Article 24 authorizes Nombre01 to use this system; therefore, it could be interpreted that, by granting Nombre01 access to that system, private service stations would be included, which would be equivalent to placing privately owned assets at that institution’s disposal. Articles 3 and 24 provide:

“ARTICLE 3.- Definitions National Fuel System (SNC): a set of specialized facilities and equipment that, operating in an interconnected manner, continuously supplies the domestic market’s needs for petroleum-derived fuels in an efficient, safe, and environmentally responsible manner.

ARTICLE 24.- Authorization to Use the National Fuel System for Green Hydrogen Production Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) is authorized to use any component of the National Fuel System to fulfill the objectives and scope set forth in this law.” The Nombre01 facilities and equipment that currently constitute the National Fuel System are: 1) Terminal Marina del Caribe, located in Puerto de Moín; 2) the Multiproduct Pipeline: RECOPE’s carbon-steel multiproduct pipeline network, which currently consists of 6 lines totaling 415 Km of piping. This network transports gasoline, diesel, and Jet-A1, products delivered at receiving terminals or intermediate stations located along the route; 3) 5 pumping stations at the Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo, and La Garita facilities; 4) 4 Storage and Sales Terminals. Nombre01 has four storage, distribution, and sales terminals located in Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; and Barranca, Puntarenas; 5) 4 airport Sales Terminals, located at the following airports: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría, and Nombre14 (see https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ).

Now, the definition of Costa Rica’s National Fuel System (SNC) appearing on the Refinadora Costarricense de Petróleo website states that the SNC consists of the specialized facilities and equipment of RECOPE, fuel-sector businesses, and carriers, which enable the continuous supply of the domestic hydrocarbon market’s needs. Thus, according to this definition, the National Fuel System consists both of the equipment and facilities owned by Refinadora Costarricense de Petróleo, detailed above, and of facilities and equipment owned by businesses engaged in fuel-supply activities (Peddler Distributors, Service Stations, and carriers).

It is clear that the assets of private businesses participating in fuel transportation and sales activities in Costa Rica are subject to the private-property regime, also known as ownership (art. 264 of the Código Civil), under which the right of ownership is defined as the right to possess a thing exclusively and enjoy it, subject only to the limitations established by law and by the owner. This right is understood as encompassing the powers to use, benefit from, and enjoy the asset; consequently, any restriction that exceeds the normal limits of ownership or substantially impairs the operation of that ownership regime entails a de facto expropriation (expropiación de hecho). In addition, Article 45 of the Constitución Política establishes that property is inviolable and that no one may be deprived of their property except for a legally proven public interest. The term “inviolable” does not mean that property is absolute or exempt from a social function; it means only that neither the State nor private parties may damage, disturb, disregard, or dismantle it.

Thus, by elevating the right of property and its inviolability to constitutional status, together with the compensation that must be granted in the event of expropriation, a general principle of our constitutional law emerges: when a duly demonstrated public interest exists, the individual property right must yield to that superior interest, subject to prior compensation being granted to the owner.

In view of these considerations, the Chamber finds that Article 24 of the bill, in conjunction with Article 3, both under consultation, violates Article 45 of the Constitución Política insofar as it establishes a general authorization for Nombre01 to use all such facilities, including movable and immovable property owned by private third parties. This would subject that property to a regime of administrative encumbrance (afectación administrativa) that does not constitute an ordinary administrative restriction, but instead curtails and impairs the functioning of the property right, which would be contrary to Article 45 of the Constitución Política. Moreover, no conditions are established for applying that form of authorization.

On this point, the consultation is answered to the effect that Article 24, in conjunction with Article 3, of the bill entitled “Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica” violates Article 45 of the Constitución Política in the manner indicated.

XI. CONCERNING ENVIRONMENTAL PROTECTION

The constitutionality of the challenged provision must be analyzed in light of Article 50 of the Constitución Política, which expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the following terms:

“ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that violate that right and to seek redress for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.

Every person has the basic and inalienable human right of access to potable water as an asset essential to life. Water is an asset of the nation and is indispensable for protecting that human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the law enacted for those purposes, and the supply of potable water for consumption by individuals and communities shall take priority.” Several governing principles may be derived from the provision cited, including the State’s duty to safeguard environmental rights, regarding which this Court has stated:

“the State serves as guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. Under this provision, read in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Constitución Política, the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this area arises, as provided by the constitutional provision under discussion, a role further developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right.” Judgment 6322-03 of 14:14 hours on 3 de julio del 2003.

Furthermore, the State is required to act preventively by using oversight and direct intervention to prevent acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation. This requires not only recognition of the right to the environment, but also the use of all materially and legally valid means to protect it against any threats to which it may be exposed. Because environmental harm is often irreparable, preventive administrative oversight and the promptness of the measures adopted directly affect the magnitude of the environmental harm. For this reason, the precautionary principle (principio precautorio) has been recognized by this Chamber’s case law and accorded constitutional status, including in Judgment N. 2219-99 of 15:18 hours on 24 de marzo de 1999. Particular emphasis should be placed on the principle of rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the “rational use of natural resources.” In various decisions, this Chamber has established that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of environmental elements and their natural, sociocultural, technological, and political interrelationships (sustainable development (desarrollo sostenible)), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.

Accordingly, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is to ensure that the production and use of technology yield not only economic gains, but above all favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings—that is, without causing harm or injury.

Ordinary legislation is responsible for developing the constitutional mandate and for promoting, through its provisions, economic and social development that is fully compatible with a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, our country currently has an extensive body of implementing legislation, including the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley Forestal, the Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, the Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, the Ley de Biodiversidad, the Ley de Aguas, and the Ley de Planificación Urbana, to mention provisions that give effect to the State’s obligation to protect the environment as a fundamental right.

XII.REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, THE PRINCIPLE OF EQUALITY, THE PRINCIPLE OF HIERARCHY OF NORMS, THE PRINCIPLE OF SINGULAR NON-DEROGABILITY OF REGULATIONS, AND THE PRINCIPLE OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION BY ARTICLE 18 OF THE BILL UNDER REVIEW. The signatory Deputies ask whether Article 18 of the bill infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment because: a) it establishes priority processing for green hydrogen production projects with respect to the assessment of environmental viability (viabilidad ambiental), and provides for their expedited processing, although this legislative initiative contains no relevant studies supporting such expedited treatment; b) it grants the Minister of Environment and Energy the authority to determine the procedure to be followed regarding the environmental viability of projects related to green hydrogen, even though this function belongs to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaria Técnica Nacional Ambiental, SETENA), as provided by the Ley Orgánica del Ambiente, which created the Secretariat as a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima) within the Ministry of Environment and Energy (MINAE).

In view of the foregoing, they consider that the provision under review could contravene the principle of hierarchy. Given the interdisciplinary nature of environmental matters, the various administrative units must exercise their respective powers in a coordinated manner to best serve the public interest, particularly where the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is concerned; nevertheless, this would not mean that the Minister of Environment and Energy may assume the exclusive powers granted to SETENA, since the authority to design, apply, and approve environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) does not belong to the Minister; rather, environmental impact assessments fall within the devolved authority of the National Environmental Technical Secretariat. They further allege that this provision would be disapplied in a particular or specific case, namely that of green hydrogen and its viability, which could constitute a violation of the principle of singular non-derogability of a norm (inderogabilidad singular de la norma) in a specific case.

They also consider it risky to include accelerated procedures of this kind in the cited bill. They reiterate that the challenged article provides that the procedure to be followed regarding viability shall be the one determined by the head of the Ministry of Environment and Energy, which could contravene the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), because the Minister would make a decision of major significance for the environment despite the existence of a technical body entrusted with that function. They refer to judgment number 14293-2005 of the Constitutional Chamber, which held that the principle of objectification of environmental protection derives from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública and entails the need for decisions in this field to be supported by technical studies. c) They ask whether Article 18 of the bill under review infringes the principle of equality because it gives priority to green hydrogen over similar energy-transition projects, which should be considered on equal terms because their objectives coincide with and are related to those of this bill, such as the bill entitled “Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables,” legislative expediente no. 22.009, and the bill entitled “Ley para la Contribución a la Transición Energética,” legislative expediente no. 21.343.

Moreover, this preferential treatment is not based on any technical study supporting such treatment relative to legislation of equal importance, and therefore the article under review could contravene the principle of equality and nondiscrimination. They allege that there are no technical analyses or studies justifying the declaration that the green hydrogen production project is in the public interest when, as previously indicated, other initiatives with identical purposes do not receive the same treatment. They reiterate that no technical and scientific analyses or studies establish the preeminence of green hydrogen in comparison with other energy alternatives such as those mentioned.

The provision under review states as follows:

“ARTICLE 18.- Environmental viability. Because green hydrogen production projects are in the public interest and require environmental viability, the review of which shall be conducted on an expedited and priority basis, the procedure to be followed shall be the one determined by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae), in accordance with the classification of the activity, work, or project. Once the type of environmental assessment (evaluación ambiental) to be conducted has been identified, the name of the project on the corresponding form must indicate that it is a priority project so that the expediente intake system can prioritize its processing. Regardless of the foregoing, the environmental impact assessment or permit required by the project must be decided within a maximum of sixty calendar days.” To analyze the matters raised, it must first be noted that, as repeatedly stated in this opinion, the Legislative Assembly, in exercising its function of enacting laws in the formal and substantive sense, enjoys broad freedom to shape legislation in order to implement the constitutional program established by the Constituent Power.

This latitude concerning the subject matter regulated has also been called legislative discretion, understood as the ability of that body, when faced with a particular need of society, to select the statutory solution or rule of law it considers fairest, most appropriate, and best suited to meet that need from the range or plurality of policy options freely offered by the electorate through the legislative representative system. Clearly, that power is not unrestricted; rather, it must comply with constitutional provisions, values, and principles. In that regard, the declaration that economic activities involving the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, end use, and export of green hydrogen are in the public interest constitutes an expression of the principle of legislative freedom to shape legislation, as discussed in recital VII (considerando VII) of this opinion.

Turning to the first question raised, concerning the constitutionality of granting priority to green hydrogen production projects that require environmental viability for purposes of their assessment in this field, the Chamber considers that such differentiation is not unconstitutional per se, because that prioritization is not devoid of reasonable justification, insofar as the legislature has designated activities related to green hydrogen production as being in the public interest, “within the framework of the energy transition, the Sustainable Development Goals (SDGs) of the United Nations (UN), and for the benefit of the country.” (Article 4) What is incompatible with constitutional law is the provision that such assessments shall be “expedited” and that “the environmental impact assessment or permit required by the project must be decided within a maximum of sixty calendar days.” Considering that projects requiring environmental assessment may, depending on their scale and the degree to which they affect environmental elements, fall within the different categories established by the applicable laws and regulations and may even require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) under Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente if the activities to be carried out alter or destroy environmental elements or generate waste or toxic or hazardous materials, the required analysis must be more detailed in proportion to the severity of the impact.

Accordingly, the Chamber considers that a provision establishing a general deadline of 60 calendar days for all projects to determine environmental viability through the appropriate technical instrument, without regard to the differences noted above, is contrary to Article 50 of the Constitución Política. It is appropriate to cite advisory opinion Nº2020023789 issued at 19:00 on 10 de diciembre de 2020 concerning the “Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N°8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N°6797 de 04 de octubre de 1982,” in which this Chamber stated that “the interest in expediting administrative procedures can never take precedence over the precautionary principle (principio precautorio), particularly when the activities involved are hazardous to the environment and to human beings.” That criterion is fully applicable to the provision under analysis; therefore, for the reasons stated, the phrase “the environmental impact assessment or permit required by the project must be decided within a maximum of sixty calendar days” is unconstitutional.

Moreover, the constitutionality of Article 18 of the bill is challenged for violating Article 50 of the Political Constitution because it provides that, for projects requiring environmental viability (viabilidad ambiental), “the procedure to be followed shall be the one determined by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), according to the categorization of the activity, work, or project.” To address that issue, it must be noted that the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), N°7554 of October 4, 1995, in furtherance of Article 50 of the Political Constitution and as a means of safeguarding or ensuring the precautionary principle (principio precautorio), the preventive principle (principio preventivo), and the principle of objective environmental protection (principio de objetivación del derecho al ambiente), establishes technical jurisdiction (competencia técnica) for the scientific assessment of the environmental impact of the various activities and projects undertaken by human beings.

Accordingly, that legislation confers this specialized jurisdiction upon a technical body known as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as a body with maximum administrative deconcentration (desconcentración máxima) within the Ministerio del Ambiente y Energía. Consistent with that purpose, it is assigned the fundamental task of harmonizing environmental impact with production processes (Article 83). To that end, the law empowers it to analyze environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and decide upon them within the time limits prescribed by the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and to recommend the actions necessary to minimize environmental impact, as well as those technically appropriate for environmental restoration. Furthermore, Article 17 of the aforementioned Law assigns SETENA jurisdiction to conduct the environmental impact assessment of human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials, and provides that prior approval by this agency shall be an indispensable requirement for commencing such activities, works, or projects.

Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” Article 18 prescribes that approval of environmental impact assessments must be sought from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and Article 19 provides that the decisions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental must state their factual and legal grounds, establishing that they are binding on both private parties and public entities and agencies. The Ley Orgánica del Ambiente also establishes a multidisciplinary and highly technical composition, including a representative of the Ministro del Ambiente y Energía, who shall serve as Secretario General. SETENA also includes a representative of the Ministerio de Salud specializing in sanitary engineering; a representative of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados specializing in hydrology; a representative of the Ministerio de Agricultura y Ganadería specializing in agronomy; a representative of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes specializing in civil engineering; a representative of the Instituto Costarricense de Electricidad specializing in energy development; and a representative of the state universities specializing in biology.

The Secretaría Técnica Nacional Ambiental was also created as a body with maximum administrative deconcentration within the Ministerio de Ambiente y Energía, which means, pursuant to Article 83 of the Ley General de la Administración Pública, that the Minister, in addition to being barred from assuming the subordinate body’s jurisdiction or reviewing or replacing its conduct—whether on the Minister’s own initiative or at the request of a party—is likewise prohibited from issuing orders, instructions, or circulars to the subordinate body; thus, the legislature intended to provide the Secretaría Técnica Nacional Ambiental with guarantees of independence from its superior authority. This is also evident from Article 88, which provides that the members of the Secretaría shall be full-time officials, subject to exclusive-service requirements (dedicación exclusiva) and prohibited from engaging in personal, professional, or private activities, and that their removal may be ordered only for serious misconduct or failure to comply with the provisions of this or other laws.

In view of all the foregoing, the Chamber considers that the legislature has broad discretion in creating and assigning administrative jurisdiction (competencias administrativas). This entails discretion in defining the administrative bodies responsible for performing a particular function in relation to a specific subject matter. Thus, the mere assignment of specific jurisdiction to a different body does not, in itself, constitute a constitutional violation. However, where the right to environmental protection (derecho de tutela al ambiente) is concerned, as a consequence of the preventive and precautionary principles, jurisdiction of a technical or scientific nature aimed at determining environmental viability or the impact of a particular activity or project on the environment—or, more generally, at defining the type of technical-scientific instrument (herramienta técnico-científica) to be used in weighing those effects on the environment and ecosystems—must be assigned to a technical body rather than to one that is primarily political.

This is because the weighing and analysis of such matters require that any grant or denial of environmental viability be supported by technical considerations. Although political bodies may establish policy guidelines concerning such matters, the specific application of scientific and technical variables ultimately requires this functional orientation.

Accordingly, insofar as Article 18 of the bill under review provides that, in determining the viability of projects related to green hydrogen production, “the procedure to be followed shall be the one determined by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE),” it disregards the aforementioned criterion of technical functional specialization (especialidad funcional técnica), transferring the jurisdiction at issue to a political body without any objective reason supporting the singular disapplication or exception to the technical jurisdiction generally assigned in this area to a specialized body under the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente. Consequently, this treatment is contrary to Article 50 of the Political Constitution, from which the principle of environmental non-regression (principio de regresión ambiental) derives, because it diminishes the technical soundness of decisions concerning the type of assessment, control, and oversight of activities that affect the environment to a greater or lesser extent, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In other words, assigning jurisdiction over environmental assessments related to the subject matter of the bill at issue to the head of the environmental portfolio constitutes a singular disapplication of the technical jurisdiction legally assigned to a specialized body, transferring it instead to a political body. It therefore constitutes an unjustified exception to the specialized allocation of jurisdiction that guarantees a technical assessment of the potential environmental impact of certain projects involving productive human development, an analysis intended to give direct effect to the precautionary and preventive principles. This treatment disapplies the aforementioned technical deference (deferencia técnica), creating asymmetrical treatment in the environmental assessments of this type of human development (desarrollos antrópicos), without any apparent legitimate basis for such treatment.

On this issue, the consultation is answered by finding that Article 18 of the bill “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that “the procedure to be followed shall be the one determined by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE)” and that “the environmental impact assessment or permit required by the project must be decided upon within a maximum of sixty calendar days.”

XIII. NOTE BY JUSTICE Nombre15 REGARDING THE PRINCIPLE OF OBJECTIVE ENVIRONMENTAL PROTECTION

In this case, the majority opinion states in recital VII (considerando VII) that the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) bears no connection to the nature of the project that is the subject of this consultation; however, I wish to clarify that I do not share that view. Specifically, I disagree with that position based on the subsequent reasoning of the majority opinion itself. Indeed, based on the reasoning set forth in recitals XI and XII of this judgment, I consider that a violation of the principle of objective environmental protection, also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y la técnica), has been established for precisely the reasons stated therein. Thus, I fully agree that the constitutional protection of a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Political Constitution, makes judicial review (control jurisdiccional) appropriate with respect to measures that, without any supporting study, affect the powers and authority of technical bodies to which the legal system has assigned the duty of using scientific criteria to examine the environmental consequences of certain projects or measures in matters concerning their impact on biodiversity and ecosystems, the implementation of the principle of democratic sustainable development (principio del desarrollo sostenible democrático), and dignified treatment of nature, among others.

In this regard, with respect to the right to a healthy and ecologically balanced environment, decisions concerning proposals or measures that affect it must invariably be based on technical studies—not merely on political expediency or discretion—such that a contrary regulation constitutes nothing less than a violation of the principle of objective environmental protection.

Now, taking into account the issues examined by this Court in recital VII, I consider that, with respect specifically to those issues, there is indeed no reasoning by the legislators demonstrating any violation of the principle of objective environmental protection. In that regard, I reiterate that environmental decision-making is fully bound by this principle and that, consequently, the production and use of green hydrogen in the country are not exempt from any controls established by the legal system to ensure compliance with it.

XIV. VIOLATION OF FREEDOM OF ENTERPRISE (LIBERTAD DE EMPRESA)

The Deputies ask whether Article 19 of the bill is unconstitutional because it infringes Article 46 of the Political Constitution. They contend that the provision authorizes the use of green hydrogen in specific activities and its end use in the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and the export of green hydrogen, allowing the activity to be conducted under competitive conditions. However, it excludes the production of ethyl alcohol for liquor-related and industrial purposes, protected by Article 443 of the Tax Code, Ley n° 8 del 31 de octubre de 1885, the production, distribution, and marketing of which fall under the authority of the Fábrica Nacional de Licores (FANAL). They believe that the provision creates conditions for cartelization of a sector involved in alcohol production, which could violate Article 46 of the Political Constitution, since what is desirable is the complete opening of the monopoly, rather than allowing only a few parties to engage in the activity.

They contend that Article 46 of the Constitution, in conjunction with the second paragraph of Article 28 of the Political Charter, guarantees freedom of enterprise and freedom of trade (libertad de comercio) for the benefit of economic operators and consumers, which means that any type of conduct—even if endorsed by the law itself—that, by virtue of its content, threatens or restricts freedom of enterprise must be regarded as prohibited. They further state that Article 46 prohibits private monopolies and permits public monopolies only as an exception, and that such monopolies must be established by the Legislative Assembly by a qualified majority (mayoría calificada) of two-thirds of all its members. They assert that the article under review is confusing because it suggests that those producing alcohols from green hydrogen will not be subject to the restrictions applicable to those products, while also encouraging the monopolization of this activity, which could result in its cartelization to the detriment of consumers.

The provision under review states:

ARTICLE 19.- Authorization for the use of green hydrogen in specific activities “Natural persons and legal entities, whether public or private, whose end use of green hydrogen is the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, or the export of green hydrogen, are authorized to conduct the activity under competitive conditions. This article excludes the production of ethyl alcohol for liquor-related and industrial purposes, protected by Article 443 of the Tax Code, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, the production, distribution, and marketing of which fall under the authority of the Fábrica Nacional de Licores (Fanal).

Synthetic fuels produced in the country using green hydrogen may be marketed at service stations and through other participants in the fossil-fuel supply value chain, subject to the conditions established by regulation.” Certainly, the exercise of freedom of enterprise guaranteed by Article 46 of the Political Constitution presupposes recognition of the entrepreneur’s initiative and voluntary decision, within the specific established legal framework, to adopt such lawful measures and conditions as the entrepreneur considers advisable or necessary for the optimal and most productive operation of the business or commercial activity in which the entrepreneur is engaged. It includes the right to choose and pursue a particular activity, to organize the enterprise and schedule its activities in the manner most advantageous to its interests, the right to obtain an economic benefit or profit through its operation—or at least to obtain the resources necessary for subsistence—and the rights of market access, free competition (libre competencia), and freedom to set prices (libertad de precio).

As the requesting legislators note, the constitutional provision declares State action “aimed at preventing any monopolistic practice or tendency” to be in the public interest, and proclaims that “Enterprises constituting de facto monopolies must be subject to special legislation.” It also provides that a qualified majority of two-thirds of the members of the Legislative Assembly is required to establish new monopolies in favor of the State or the Municipalities.

The Chamber (Sala) finds no infringement of Article 46 of the Political Constitution in Article 19 of the bill under review because, in stating that “this article excludes the production of ethyl alcohol for liquor-related and industrial purposes protected by Article 443 of the Tax Code, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, the production, distribution, and marketing of which fall under the authority of the Fábrica Nacional de Licores (Fanal),” it merely integrates the legal system by recognizing the existence and continued validity of the statutory monopoly of the Fábrica Nacional de Licores, created by Article 443 of the Tax Code, a statutory provision that serves as the legal basis for the economic activity conducted by the Fábrica Nacional de Licores and that is neither at issue in this legislative consultation nor, therefore, subject to analysis by this Chamber. Accordingly, the requesting legislators’ argument that Article 19 of the bill “creates conditions for cartelization of a sector involved in alcohol production, which could violate Article 46 of the Political Constitution, since what is desirable is the complete opening of the monopoly, rather than allowing only a few parties to engage in the activity,” cannot be accepted, because the provision under review is not the provision that establishes a monopoly in favor of the State. The requesting legislators advocate the complete opening of the alcohol monopoly; however, as already stated, that issue is not the subject of this consultation.

Consequently, with respect to this issue, the consultation is answered to the effect that Article 19 of the bill entitled “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” does not infringe Article 46 of the Political Constitution.

XV. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computing, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from the date notice of this judgment is served. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 del 26 de enero del 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The motion for intervention in support (coadyuvancia) filed by Nombre12, in Nombre02’s capacity as representative of the Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, is denied. This optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) concerning the bill entitled “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, being processed under legislative expediente no 22.392, is answered solely with respect to the specifically raised substantive objections to the bill, as follows:

• a)By majority vote, the consultation is answered to the effect that the bill as a whole does not violate the principle of technical reasonableness (principio de razonabilidad técnica) due to the absence of technical studies determining its necessity, feasibility, and implementation. Justice Nombre16 dissents (salva el voto) and answers the consultation to the effect that the bill as a whole infringes the principle of technical reasonableness due to the absence of technical studies determining its necessity, feasibility, and implementation. Justice Nombre15 files a separate note.
• b)Unanimously, the consultation is answered to the effect that Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill do not infringe the principles of legal security and certainty (seguridad y certeza jurídica), clarity and normative confusion, technical reasonableness, or fiscal balance (equilibrio fiscal). Justice Nombre16 files a separate note.
• c)Unanimously, the consultation is answered to the effect that Article 18 of the bill “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that “the procedure to be followed shall be that determined by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” and that “the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) or permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days.” d) Unanimously, the consultation is answered to the effect that Articles 3 and 24 of the bill are contrary to Article 45 of the Political Constitution with respect to the right to private property and the principle of inviolability of private assets (intangibilidad del patrimonio privado).
• e)With respect to the remaining matters raised concerning the bill, the consultation is answered to the effect that there are no substantive constitutional defects (vicios de constitucionalidad por el fondo).

No ruling is issued on matters not raised concerning procedure or substance. Notice shall be served.

Nombre20.

Nombre02 Nombre21.

Nombre22.

Nombre23.

Nombre24.

Nombre19.

Nombre25 N.

Res. n.°2022-025307 DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICE Nombre16

I. Preliminary considerations

With the customary respect, I dissent and answer the consultation to the effect that the bill as a whole infringes the principle of technical reasonableness due to the absence of technical studies determining its necessity, feasibility, and implementation.

II. Constitutional concerns of the requesting legislators

In this particular case, the legislators submitted an optional constitutional consultation concerning the bill entitled “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, being processed under legislative expediente no 22.392.

The requesting legislators raised the following arguments and objections:

“The proposed law defines green hydrogen as hydrogen produced in Costa Rica through the electrolysis of water using electricity from renewable sources, by means of a process that emits no carbon dioxide and transforms water into hydrogen and oxygen gas molecules.

To that end, it proposes declaring the use of this energy to be in the public interest (utilidad pública). It assigns governing authority over the green-hydrogen industry to Minae and authorizes local governments to cooperate by granting exemptions from fees and charges (tasas y cánones) to natural persons or legal entities that establish the activity within their territory, for such period as they deem appropriate.

(…)

Like the cited provision, the articles of the bill under review describe the benefits of using green hydrogen; nevertheless, as a renewable energy source with high potential, the bill promotes its development through economic incentives and governance by the Ministerio del Ambiente y Energía. However, it fails to place this source within an overall energy mix (matriz energética) that identifies green hydrogen as one of the renewable energy sources and, therefore, incorporates it into a development plan for such energy.

Regarding this point—a green-hydrogen development plan—the bill neither contains nor refers to economic studies assessing the cost of producing hydrogen in order to bring a medium- or large-scale production plant into operation.

Nor is a technical study submitted containing a comparative analysis of hydroelectric, wind, or solar power versus hydrogen, together with an assessment of the first-year production cost and a five- or ten-year projection, so that the legislature may weigh whether costs decline as demand increases or determine whether an economic benefit is produced for consumers.

As noted above, the bill focuses on tax benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel, but it does not address the financing of feasibility studies (estudios de factibilidad) or the possibility of obtaining financing through domestic or international banks for the installation of green hydrogen plants.

In addition to the foregoing, it is important to emphasize that green hydrogen, being a form of energy, requires standards governing the operation, production, supply, transportation, and distribution of energy from production plants, which may be legal or regulatory in nature. In any event, this must be established on the basis of specialized scientific recommendations set forth in supporting technical studies that provide the necessary technical reasonableness, (…) the honorable court is asked to rule on the absence of these studies from the bill at issue.

(…)

For the reasons stated above, the constitutionality of the bill as a whole is submitted for review due to the absence of technical studies establishing its necessity, viability, and applicability.” In accordance with the foregoing, it may be concluded that the legislators consider the bill to lack reasonableness because of the absence of technical, economic, and feasibility studies demonstrating the actual cost of developing this type of energy in our country and, at a minimum, a projected comparative analysis with other types of energy already produced within the national territory, such as hydroelectric, wind, or solar power.

In my opinion, the alleged defect does have constitutional significance, as I will examine in detail below. On other occasions, I have stated that, although the ordinary legislature enjoys broad discretion in shaping rules governing social, economic, and political realities, and although that discretion is expressed through an assessment of the timeliness and advisability of a particular legislative decision, the fact remains that the lawmaking process cannot be based on a “capricious” or “arbitrary” attitude. Otherwise, the provision resulting from that decision would be contrary to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). Based on this premise, it is appropriate to examine the constitutional doubt raised by the consulting legislators, taking into account the background contained in the legislative record (expediente legislativo) itself.

III. Analysis of the Rationale for This Bill

First, it should be noted that the grievance raised by the consulting legislators is confirmed by a review of the statement of reasons (exposición de motivos) accompanying the bill. This is because there is indeed no indication that the statement identified any technical basis supporting the initiative. In pertinent part, it stated as follows:

“The circumstances we face as a country require us to develop public policy capable of counteracting the complex situation of the national economy.

Alarming data showing an unemployment rate of 22%; a fiscal deficit of 8,34% of GDP at the close of December 2020; and low public and private investment require safeguarding the rule of law and the free-market economy characteristic of Costa Rica, in order to consolidate its image as a global leader in environmental awareness, which contributes to our national brand.

In addition to the foregoing, there is a very clear global trend toward the decarbonization of the economies of countries considered advanced. Costa Rica, as a country committed to that decarbonization, can and must create a market economy based on and centered around renewable and clean energy.

Hydrogen, the most abundant element in the universe, serves as an effective clean-energy carrier, making it possible to replace, in various important areas of the national economy, energy generated using polluting fossil fuels. Countries such as Alemania, Canadá, Estados Unidos, Japón, China, and the Unión Europea have already established their respective legal and financial frameworks for the development of a green hydrogen economy. This global boom is the ideal springboard for Costa Rica to harness its vast renewable and clean energy resources to create its own green hydrogen economy.

Green hydrogen is the name given to hydrogen generated using clean and renewable energy sources, such as solar energy, wind energy, or energy generated by a hydroelectric plant, among others. It can be used as an energy carrier (vector energético) and as a raw material for manufacturing products such as alcohols, synthetic fuels, fertilizers, and so forth.

There are various ways to produce hydrogen, including through water electrolysis (electrólisis del agua), a process in which electrical energy is applied to water (H2O) to separate the oxygen and hydrogen molecules. Capturing and storing the hydrogen and pure oxygen, a by-product of the electrolysis process, does not generate any type of polluting emission, and both may be stored as gases or in liquid form. Because of this clean process, hydrogen produced using electrolyzers powered by renewable electricity is known as ‘green,’ and it is thanks to this quality that this carrier assumes great importance in the fight against climate change.

It is therefore of vital importance to Costa Rica in meeting its decarbonization targets, since the electricity produced in the country is generated without the use of fossil fuels and comes from renewable sources that are entirely environmentally friendly.

This bill seeks ways to promote the country’s economic development by consolidating an industry that is experiencing a global boom and has the potential to become one of the world’s leading industries.

(…)

In this manner, we see that the country is being offered the opportunity to create spaces for innovation, foster local growth and employment, and establish new enterprises with social and environmental impact, taking advantage of the unique opportunity to develop a competitive green hydrogen industry that, using electricity produced from low-cost clean and renewable resources, will make it possible to produce an energy carrier for local use and potential regional export, thereby fostering a sustainable and clean economy centered around this activity. Beyond hydrogen’s role as an energy carrier are its potential uses in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which themselves constitute sectors of demand for hydrogen production, whether within the country or in export markets. We know that a circular economy powered by renewable energy is the way forward because, historically, Costa Rica has been unable to take advantage of the mineral wealth available in the country, has been unable to produce fossil fuels, and has been compelled to import this energy. The emergence of green hydrogen worldwide allows us to promote deep decarbonization in Costa Rica, a goal established in the past, while using it to support economic recovery through foreign direct investment and domestic investment, creating direct and indirect jobs.

In addition to helping clean up various environments and sectors of our economy, it will allow us to export products created using zero-emission energy, distinguishing them as clean exports for end users. The strategy that must be employed is collaboration among the private sector, the public sector, and civil society. This can and will be an essential component of our carbon-neutrality plan and our commitment to sustainable development.

In response to the foregoing arguments and the current situation, the following bill is proposed, which seeks to eliminate barriers and provide the incentives necessary to develop the green hydrogen industry in the country, as well as various types of financial instruments, such as loans on favorable terms, green bonds, and any other instrument that is best suited to developing the green hydrogen industry in the country.

For all the foregoing reasons, and taking into account the economic circumstances facing Costa Rica, the following bill is submitted for consideration by the female and male members of the Legislative Assembly: LAW FOR THE PROMOTION AND IMPLEMENTATION OF A GREEN HYDROGEN ECONOMY IN COSTA RICA.” The preceding quotation reveals two commendable purposes to which no objection can be made. The first is to address unemployment and combat the serious fiscal crisis affecting the country by promoting this new market economy, which would be achieved through the production of energy using hydrogen. The second is the generation of clean energy, which falls within a trend toward decarbonization. These policies are not new in the country, since, upon signing the United Nations Framework Convention on Climate Change (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) (ONU), law n.°7414 del 13 de junio de 1994, Costa Rica joined the objective of “achieving, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse-gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system” (art. 2).

Consequently, the legislature may properly promote these purposes. However, the statement of reasons does not present a realistic picture of the implications of launching this type of industry, since it cites no technical support reflecting the factual background of this initiative or even a minimum technical and cost basis.

Furthermore, oficio n.°AL-DEST-IIN-028-2021, the Integrated Legal and Socioenvironmental Report (Informe Integrado Jurídico-Socioambiental) of the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, made the following statements concerning the legislative initiative under review:

“Green hydrogen is a generic term referring to technology based on the generation of energy through a chemical process known as electrolysis, which uses electric current to separate hydrogen from the oxygen present in water. This energy is obtained through the direct use of electricity generated from renewable sources.

The International Energy Agency (Agencia Internacional de Energía, AIE) estimates that obtaining green hydrogen would save up to 830 million metric tons of CO2 annually, in contrast to fossil fuels.

It should be clarified that there are several types of hydrogen. First, there is blue hydrogen, which is the most abundant and originates from natural gas. Green hydrogen is derived entirely from renewable and clean sources, such as photovoltaic energy systems or wind farms that harness the wind. Lastly, black hydrogen, also known as gray or brown hydrogen, generates the largest carbon footprint because it is extracted from nonrenewable fuels such as oil or coal.

III. ANALYSIS OF THE ARTICLES

This law identifies in its articles the usefulness and benefits of green hydrogen as a renewable energy source with significant potential; it promotes its advancement through economic incentives and oversight by the Ministerio del Ambiente y Energía. However, this source has yet to be situated within an overall energy matrix that identifies green hydrogen as one of the renewable energy sources and, therefore, includes it within a development plan for such energy.

On this point—a green hydrogen development plan—the bill neither contains nor refers to economic studies assessing the cost of hydrogen production required to bring a medium- or high-output plant into operation.

Nor does it present a technical study containing a comparative analysis of hydroelectric, wind, or solar power generation versus hydrogen, together with an assessment of the production cost for the first year and a five- or ten-year projection, so that the legislator may determine whether costs decrease as demand increases or whether an economic benefit to consumers can be achieved.” Moreover, as noted above, the bill focuses on tax benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel. However, it omits the issue of financing feasibility studies or the possibility of obtaining financing through national or international banks for the installation of green hydrogen plants.

Furthermore, because this is a form of energy, rules are required governing the operation, production, supply, transportation, and distribution of energy from production plants; these rules may be statutory or regulatory in nature. In any event, they must be established on the basis of specialized scientific recommendations set forth in supporting technical studies that provide the necessary technical reasonableness.” (Emphasis not in the original).

That report devoted a section to the “Economic and technical feasibility of this industry for the country” and cautioned that a market study was only then underway to assess the impact on Costa Rica’s industrial development, in both the domestic and international markets. In relevant part, it stated:

“With respect to its technical feasibility, a market study on green hydrogen in Costa Rica is currently being prepared; it will estimate domestic potential and the competitiveness of green hydrogen in international export markets. This study will also estimate the macroeconomic impact of developing this industry in Costa Rica.

Moreover, analyses have been conducted for the transportation sector based on a series of scenarios through 2050, seeking to identify the segments in which this technology would make the most sense in our country by comparing the total cost of ownership of different vehicles across the various segments.

Total cost of ownership is a financial indicator that includes an asset’s acquisition cost and operating cost over its useful life. The study’s principal finding is that the heavy-freight segment is expected to be strongly dominated by fuel-cell technology (hydrogen technology) in the coming years.

In the future, the bus segment is expected to be shared between hydrogen technology and electric-battery technology. Important factors to consider in the use of hydrogen are travel distances and vehicle weight.” (Emphasis not in the original).

In other words, the report of the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa showed that, when the legislative initiative was being considered, the corresponding reports needed to support promotion of the bill did not exist; rather, the technical-feasibility and market studies were only then underway.

IV. Conclusions on this matter

In light of the foregoing, I consider that the grievance raised by the consulting legislators has been established. The bill presupposes the importance of this type of energy even though that decision is not supported by even a minimum technical and cost basis justifying the feasibility of green hydrogen production in the country. Moreover, it also lacks support justifying the declaration of public interest (declaratoria de interés público)—with all the legal consequences that it entails—and the possible tax exemptions for an industry that, notwithstanding the laudable intentions concerning economic recovery and the implementation of clean energy, has not been shown to be genuinely feasible within the national territory and domestic industry. I clarify that I do not question whether abundant data exist that could support this; rather, it is manifest that such data were not submitted in support of the initiative.

In my view, these omissions constitute a violation of the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) applicable to legislative initiatives. On previous occasions, I have addressed similar defects rendering a bill unconstitutional. For example, in legislative consultation n.°2020-015542, I made the following observations:

“III. Criteria of expediency and advisability in legislative activity In light of Articles 105 and 121 of the Constitución Política, the ordinary legislator enjoys broad freedom to shape rules governing social, economic, and political realities. Legislative power (potestad legislativa) originally resides in the people and is constitutionally delegated to the Asamblea Legislativa, as the quintessential representative political body. This power, however, is limited by constitutional provisions, values, principles, and case law, as well as by international agreements or instruments duly approved by the Asamblea Legislativa (Article 7 of the Constitución Política). Regarding the legislative process, the legislator is also subject to the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which constitutes a formal standard of constitutionality (parámetro formal de constitucionalidad).

Furthermore, under our legal framework, the lawmaking process is subject to constitutional review (control de constitucionalidad), exercised through the Sala Constitucional. This review system may operate either a priori or a posteriori. In both cases, and subject to their respective specific regulations, this Court must examine the proposed legislation and the legislative procedure in order to compare them with the rules, principles, and values comprising the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).

(…)

Since my appointment as an Alternate Justice (Magistrada Suplente), I have maintained that, in exercising a priori constitutional review, there are matters on which the Sala is not competent to rule, such as the potential advantages and disadvantages of a decision in terms of expediency and advisability, as well as questions of mere legality (see my separate opinion in judgment 2015-15927). Likewise, in my note to advisory opinion 2019-24746, I concluded as follows:

“[It must be borne in mind] that it is necessary to distinguish between what is legally required (constitutionally and statutorily) and what is politically possible or desirable. It is true that politics must not remain outside the law, and it is also true that many decisions of the Sala Constitucional have an impact on the country’s political life. It is logical that this should be so, given its distinctive functions and powers, conferred by the rules governing it; but those very rules constitute a limit. Although it is responsible for determining its own jurisdiction, as provided in Article 7 of the LJC, it always does so in light of those rules and without overlooking its nature as a judicial body. Consequently, the rationes decidendi and the rulings of the Sala reflect that reality. By contrast, arguments concerning expediency or advisability properly belong in the parliamentary sphere (…). Such arguments will provide the basis for whatever decisions are deemed prudent in that sphere.” Accordingly, the Sala is not competent to examine the expediency and advisability of bills. This Court is, however, responsible for:

“Ensuring the supremacy of the constitutional rules and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, and the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human-rights instruments in force in Costa Rica” (Article 1° of the LJC. Emphasis not in the original).

IV. The reasonableness standard in provisions concerning public funds

Since its inception, the Sala Constitucional has consistently held that, although the enactment of legal rules often reflects a parliamentary assessment of expediency and advisability, it cannot be based on a “capricious” or “arbitrary” attitude by the public official or body issuing the rule. Otherwise, the provision would contravene the principle of reasonableness, a constitutional principle that this Court must safeguard even in optional constitutional consultations (consultas facultativas de constitucionalidad).

Since judgment 1739-1992, this Court has established the following doctrine:

“[L]aws and, in general, rules and acts of public authority must, in order to be valid, not only have been enacted by competent bodies through proper procedures, but must also pass substantive review for consistency with the supreme rules, principles, and values of the Constitution (both formal and substantive), such as order, peace, security, justice, liberty, and others, which serve as standards of reasonableness. That is, a public or private rule or act is valid only when, in addition to being formally consistent with the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with the constitutional ideology. The purpose is therefore not only to ensure that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to its purpose.” (Emphasis not in the original). (Criterion reiterated in numerous judgments, including 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 and 2020-010160, among many others).

It is accepted that the reasonableness standard is an indispensable criterion for ensuring that laws and, more generally, all rules do not amount to an arbitrary and senseless exercise of public power, but instead respond to genuine needs and motivations.

Based on that general principle, this Sala derived the principle prohibiting arbitrariness (principio de la interdicción de la arbitrariedad) as an essential tenet of the rule of law (Estado de Derecho), entailing precisely the prohibition against making decisions that lack a foundation. In examining the origin of this principle, this Sala stated:

“It was conceived by the German jurist Nombre26 in 1928 as a criterion for weighing the legislature’s observance of the principle of equality (principio de igualdad). According to this formulation, the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) entails the prohibition of arbitrariness—that is, of any distinction lacking a sufficient and just reason. The principle was subsequently taken up by Spanish legal scholarship, specifically by Nombre17 in the late 1950s (1959), with a broader meaning—not limited to the principle of equality—than that proposed by Nombre26. Thereafter, the principle, in this broader sense, was incorporated into the Spanish Constitution of 1978 in Article 9.3, at the proposal of Senator Nombre18, who justified his initiative on the grounds that the principle prohibiting arbitrariness was needed as an additional technique or mechanism for controlling or overseeing public authorities inherent in the rule of law (Estado de Derecho).” (Judgment 11155-2007).

Likewise, this Chamber explained that arbitrary action is action contrary to justice, reason, or the law. In an earlier judgment examining that principle (decision 2004-14421), the Chamber emphasized that, although it is enshrined in Article 16 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), it originates in Article 11 of the Constitución Política, which provides as follows:

“Public officials are mere custodians of authority. They are required to perform the duties imposed upon them by law and may not arrogate to themselves powers not granted therein.” Indeed, Article 16 of the LGAP provides:

“Under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or expediency.” Thus, this is a principle that, although formally expressed at the statutory level, has substantively constitutional content. It may therefore be concluded that this principle applies even to parliamentary work. Moreover, the Chamber expressly stated as much in Judgment 2003-5090:

“Legislative discretion (libertad de configuración legislativa) is not unrestricted, since it is limited by Constitutional Law—that is, the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) comprising constitutional provisions and customs; constitutional values and principles—including, most notably, proportionality, the prohibition of arbitrariness, nondiscrimination, due process, and the right of defense—and the case law issued by this Court in similar cases.” (Emphasis not in the original).

It should further be added that this Court has emphasized that, when public funds are managed, their use must be governed by criteria of legality, austerity, and reasonableness, which prohibits squandering or administering such resources as though they were private funds (see, for example, this Chamber’s judgments 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 and 8254-2020). Those criteria could be examined only on the basis of adequate reasoning and justification for the decision—in this case, the legislative determination.

It bears emphasizing that, even if this is a determination of expediency and appropriateness regarding the best use of public funds, its justification must be sufficient. It must be sufficient to such an extent that no room remains to doubt its reasonableness and that the possibility that it is an “irrational, arbitrary, or capricious” determination can be ruled out. In other words, it must be established that the bill serves the public interest.

In the sub lite matter, this does not strictly concern the use of public funds to make a donation to a particular activity selected by the legislature, but rather a commitment to the “development of a national green-hydrogen economy,” which has extremely significant implications for domestic industry. For example, as I have mentioned, public or private initiatives intended for “the research, production, processing, storage, transportation, marketing, supply, end use, and export of green hydrogen within the framework of the energy transition, the Sustainable Development Goals (SDGs) of the Organización de Naciones Unidas (ONU), and for the benefit of the country” are declared to be in the public interest (art. 4). Additionally, the Instituto Costarricense de Electricidad, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), the Refinadora Costarricense de Petróleo S.Nombre27. (Nombre01), the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), the Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), and rural electrification cooperatives are authorized to engage in the research, production, processing, storage, transportation, marketing, supply, end use, and export of green hydrogen, as well as products and by-products derived from these activities (see art. 5).

As can be seen, this authorizes public enterprises to become involved in developing an economic activity for which cost and feasibility studies were only just being conducted. Accordingly, those authorizations do indeed allow public funds to be committed to an industry whose technical basis has not been duly established. I reiterate that I do not doubt that it has such a basis, but rather that no such basis has been submitted. In addition, a series of incentives are established for green-hydrogen production and processing activities, as well as for the research, storage, transportation, and end use of green hydrogen, and for importers, distributors, and marketers of the goods, equipment, machinery, and inputs necessary for and related to the development of the activities described.

In short, the legislature demonstrates a strong intention to promote “a national green-hydrogen economy,” with significant implications for the national economy. I therefore consider that there must first be a technical basis that, at a minimum, provides some justification for the reasonableness of the parliamentary initiative, supports the placement of this energy source within the country’s electricity mix, and determines its necessity, feasibility, and application within the national territory. Consequently, because it has been established that no such technical support existed, I conclude that the consulting legislators are correct regarding the alleged defect.

Finally, I must make two observations. First, it bears repeating that I am not objecting to the ultimate purpose of the legislation being promoted, since, as is apparent from the statement of reasons (exposición de motivos), its objectives are of great national relevance and impact, both economically and environmentally. Second, as a constitutional judge, it is not for me to define which technical studies should be conducted before this initiative is advanced, nor would it ordinarily be appropriate to examine the suitability of the specific studies. Nevertheless, as I have stated in this dissenting opinion (voto salvado), there must be some form of support that justifies and lends a degree of reasonableness to a bill with such far-reaching implications for energy production in the country and for the national economy.

Therefore, since it has not been established that the bill was previously supported by any technical basis justifying it, I must answer the consultation by finding that the bill contains an essential procedural defect that renders it invalid. The bill in its entirety violates the principle of technical reasonableness (principio de razonabilidad técnica) because of the absence of technical studies determining its necessity, feasibility, and application.

NOTE BY JUSTICE Nombre16 It should be clarified that, because I declared the parliamentary initiative unconstitutional after the absence of supporting technical studies had been established, I consider it unnecessary to rule on whether Articles 9, 10, 11, 12, 13 and 14 of the bill are unconstitutional because they violate the principles of legal security and certainty (principios de seguridad y certeza jurídica), technical reasonableness, and fiscal balance (equilibrio fiscal) in connection with the exemptions that the legislative initiative seeks to approve. Having found that there is no technical basis for the bill, it must be understood that there is likewise no such basis for the tax exemptions (exenciones fiscales) sought to be approved to promote this hydrogen economy.

Nombre19.

CASE FILE N° 22-019096-0007-CO Telephone numbers: Telf01 (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.South of the Perpetuo Socorro church). Intake of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, Dirección01, Dirección05

Revisión del Documento *220190960007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cuarenta minutos del veinticinco de octubre de dos mil veintidós.

Consulta facultativa de constitucionalidad que se tramita en el expediente 22-019096-0007-CO, formulada por las Diputadas y los Diputados Nombre01, Nombre02, Nombre03, Nombre04, Nombre05, Nombre06, Nombre07, Nombre08, Nombre09, Nombre10 y Nombre11, en relación con el proyecto denominado "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392.

Resultando:

1. 1Por escrito incorporado al expediente digital el 29 de agosto de 2022, las Diputadas y los Diputados gestionantes formulan consulta facultativa de constitucionalidad referida al proyecto "LEY PARA LA PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE EN COSTA RICA ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392. Consultan, en primer lugar, sobre una posible infracción al principio constitucional de razonabilidad técnica. Indican, los consultantes, que el proyecto propone crear una ley marco que permita la industrialización y el aprovechamiento del hidrógeno verde como una energía limpia. Se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía, se confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al MINAE y se autoriza la colaboración de los gobiernos locales para que otorguen el no pago de tasas y cánones a las personas físicas o jurídicas que incorporen la actividad en su territorio, por el tiempo que consideren pertinente.Señalan que el proyecto de ley no contiene o no remite a estudios económicos que valoricen el costo de producción del hidrógeno verde para poner en operación una planta de mediana o gran producción. Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno, así como una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien, se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor. La iniciativa de ley incluye beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero, pero no incluye el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.Agregan que el hidrogeno verde, al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o bien, de naturaleza reglamentaria. En todo caso, esto debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria. Estudios que están ausentes en este proyecto, tal y como lo han indicado la Contraloría General de la República, la Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) y la Academia Nacional de Ciencias (ANC). Indican que, consultan sobre la constitucionalidad del proyecto, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Aseveran que, en general, las leyes se dictan para satisfacer una necesidad colectiva.Sin embargo, en algunos casos, la regulación de la respectiva materia también requiere que se haga de manera técnica, pues, de lo contrario, la normativa incurriría en violación del principio constitucional de razonabilidad y, por ende, sería contraria al interés público. Afirman que la jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha establecido que las leyes, para ser constitucionalmente válidas, deben ser técnicamente razonables (el voto nro. 8724-97). Manifiestan que el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a estrictos parámetros técnicos. Aluden al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un principio general de derecho, extrapolable también al ámbito de las leyes, según el cual no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, y al artículo 160 del mismo cuerpo normativo, que dispone que el acto discrecional será inválido.Agregan que esta Sala Constitucional, en su voto número 14293-2005, señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los citados artículos 16 y 160 de la LGAP y se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. Afirman, los consultantes, la iniciativa de ley tiene el objetivo ensalzable de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, e incrementar la electrificación de la economía para aprovechar el potencial renovable del Sistema Eléctrico Nacional, es bajo este propósito tan importante, que resultan imprescindibles los estudios técnicos que configuren la hoja de ruta hacia la consecución de dicho objetivo, pues no hacerlo de esta manera, equivaldría a desincentivar inversiones que lleven al país en la dirección contraria o puedan más bien retrasar los propósitos perseguidos con la promulgación de una ley marco que regule el sistema energético sin una visión prospectiva y no al azar, como se pretende.Concluyen que sin el sustento técnico, esta iniciativa sería contraria a los principios constitucionales ya indicados. Consultan, además, sobre la posible inconstitucionalidad de los artículos 3 y 24 del proyecto n°22392, por la lesión del derecho a la propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado (artículo 45 de la Constitución Política). El artículo 3 de la iniciativa de marras, contiene una serie de definiciones para la implementación del proyecto de ley, de las cuales sobresale la que define el Sistema Nacional de Combustible (SNC) como: conjunto de instalaciones y equipos especializados que, de forma interrelacionada, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de combustibles derivados del petróleo, de una forma eficiente, segura y con cuidado del ambiente. De acuerdo a la anterior redacción, se estaría incluyendo a los comercios privados de expendio de combustible, lo cual, relacionado con el artículo 24 del mismo proyecto, mediante el cual se autoriza a Nombre01 para utilizar este sistema, podría ser contrario al artículo 45 constitucional, debido a que daría pie a interpretarse que, al tener acceso Nombre01 a dicho sistema, el cual, en su redacción estaría incluyendo las gasolineras privadas, equivaldría en poner a disposición de esta institución los bienes de carácter privado, lo que lesiona el artículo 45 constitucional, el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.Sostienen que la puesta a disposición de bienes privados en las normas de cita, conllevaría la posible lesión del artículo 45 constitucional. También consultan sobre la posible lesión de los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y no confusión normativa, así como de razonabilidad técnica y equilibrio fiscal (artículo 176 constitucional), respecto de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto n°22392. Sostienen, los consultantes, que tales normas regulan lo relacionado con los incentivos: beneficiarios, plazo de los incentivos, incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, incentivos para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, incentivos a los importadores, distribuidores y comercializadores y condiciones finales de bienes, equipos y maquinaria exonerados. La normativa debe ser consultada en virtud de la incerteza jurídica de la aplicación de los incentivos y exoneraciones establecidos.En primer lugar, por la vaguedad de su aplicación, es decir, no se determina si estos incentivos se darán por una única vez, o si las personas beneficiadas con estos pueden acceder a los mismos en varias oportunidades. Esto lesiona el principio de seguridad y certeza jurídica, valor fundamental del Estado Social de Derecho (resoluciones números 5402-94, 169-95 y 4192-95 de la Sala Constitucional). En segundo lugar, refieren que la Contraloría General de la República ha indicado “la necesidad de que las propuestas de incentivos deban resultar de un análisis de costo beneficio, que incorpore los elementos técnicos necesarios para establecer su conveniencia y necesidad. Esto, con el fin de cuantificar su impacto en las finanzas públicas y en el cumplimiento de los objetivos ambientales que los justifican”. Es decir, el otorgamiento de este tipo de incentivos de ninguna manera debe ser antojadizo, sino que debe existir un respaldo técnico que determine su viabilidad.Agregan que debe observarse que en todas las actuaciones del Estado, no exista extralimitación en el ejercicio de las competencias y potestades atribuidas por ley, para evitar el abuso y el exceso de poder. Sostienen que en este caso, no se tiene certeza de que los incentivos dispuestos en las normas de cita sean suficientes o desproporcionados, en virtud de la ausencia de estudios técnicos que así lo definan. Se refieren a que el ingreso de Costa Rica a la OCDE tiene implicaciones, y conmina a Costa Rica a respetar las directrices de buena gestión política y económica, propuestas por el propio país. Es así como se debe buscar la sostenibilidad fiscal, incluyendo entre otras acciones la eliminación de exoneraciones fiscales, según se analiza en el documento "Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021". En consecuencia, concluyen que las normas consultadas podrían estar viciadas de inconstitucionalidad por estar ayunas de criterios técnicos que justifiquen razonablemente el otorgamiento de los incentivos de cita, y que determinen el impacto de estos incentivos en las finanzas públicas y la invisible cuantificación de la estimación de reducción en el fisco.Esta falta de criterios técnicos podría lesionar además el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el artículo 176 constitucional. Este principio constitucional está íntimamente asociado al principio de eficiencia administrativa; sin embargo, limita su esfera de influencia exclusivamente a la actividad fiscal. A raíz de este principio, se impone la obligación de una adecuada administración de los fondos públicos, de allí la importancia del análisis técnico del impacto de los beneficios acordados en las normas citadas. Por lo que consideran que las normas consultadas contradicen el principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero. También consultan sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 18 del proyecto # 22392, por infracción a los artículos 21, 33, 46 50 y 69 constitucionales y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como de los principios de igualdad y no discriminación, de jerarquía de las normas, de inderogabilidad singular del reglamento y de objetivación de la tutela ambiental.El artículo 18 del proyecto de marras establece que debido al interés público que revisten los proyectos de producción de hidrógeno verde y que requieren una viabilidad ambiental, cuya revisión se dará en forma expedita y con una priorización, el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. De acuerdo a esta norma, se le dará un trámite rápido a los proyectos de producción de hidrogeno verde. Consideran que este “fast track”, aplicado a temas relacionados con el medio ambiente, debe ser revisado a la luz del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se reconoce de manera expresa y claramente individualizado mediante la reforma introducida al artículo 50 constitucional, en relación con el último párrafo del artículo 46 de la Carta Política.Lo que debe relacionarse con el artículo 21 constitucional -del que se deriva el derecho a la salud y para el cual es un presupuesto necesario la protección del ambiente- y con el artículo 69 constitucional -del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables (votos números 223393, 4818-2003 y 6322-2003)-. Este derecho se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y 8 Culturales. Insisten sobre el vínculo entre la protección del ambiente, el derecho a la salud (también consagrado en el numeral 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) y la calidad de vida.Citan los votos números 3705-93, 3341-96, 2219-99, 6716-02, 4818-03 y 6322-03 de esta Sala. Consideran que la viabilidad ambiental otorgada en la norma de cita podría contradecir los principios y normas constitucionales señalados, debido a la forma expedita en que se tramitaría, siendo que la viabilidad es una evaluación que exige el Estado costarricense, de aquellos estudios de impacto ambiental presentados por las empresas u organizaciones privadas, para aquellos proyectos enmarcados en el plan de desarrollo sostenible del país, en este caso, serían proyectos relacionados con el hidrogeno verde, los cuales tendrían prioridad, sin que en esta iniciativa de ley consten los estudios pertinentes que confirmen el trato expedito. Otro punto importante a consultar e Tribunal, es la competencia otorgada en este artículo al citado ministro, en cuanto sea este el que determine el trámite a seguir en proyectos relacionados con el hidrógeno verde, cuando esta es una función que le corresponde por ley a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como lo dispone la Ley Orgánica del Ambiente, nro. 7554 del 13 de noviembre de 1995, que crea a tal secretaría como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).Remiten a los artículos 18 y 20 de la Ley nro. 7554. También citan el voto nro. 14093-2008 de esta Sala, referente a las competencias de SETENA. Las funciones otorgadas a SETENA, son funciones propias como órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Ambiente y Energía. De acuerdo con el inciso 3) del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, la desconcentración máxima implica que el superior, además de estar imposibilitado para avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior. Consideran que la norma en consulta podría ir en contra del principio de jerarquía. Ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 y 121, inciso 14); no obstante, esto no equivaldría a que el ministro de Ambiente y Energía sustituya las competencias exclusivas otorgadas a SETENA, pues, la competencia de diseñar, aplicar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental no es una competencia que puede aplicar tal ministro, debido a que las evaluaciones de impacto ambiental son una competencia que corresponde de manera desconcentrada a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental.Remiten, nuevamente, a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a los alcances de la desconcentración máxima. Acusan que se estaría desaplicando tal norma para un caso particular o específico, como sería el caso del hidrógeno verde y su viabilidad, lo que podría implicar una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto. Afirman que, conforme a tal principio, el Parlamento no puede separarse de las normas generales por él dictadas, cuando alteren o violenten gravemente dicho régimen. Citan el voto nro. 2009-95 de esta Sala. Insisten que el órgano regulador ante el que se realizan los trámites de viabilidad ambiental y que se encarga de dar el respectivo aval es la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). La labor de este órgano es sumamente importante para armonizar los procesos productivos nacionales con las políticas de protección al medio ambiente y, por este mismo motivo, es sumamente exigente y, por ello, consideran riesgoso el incluir procesos acelerados de este trámite en el proyecto de cita.Reiteran que con el artículo cuestionado se pretende que el trámite a seguir, en cuanto a 10 viabilidad, será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que podría ir en contra del principio de objetivación de la tutela ambiental, pues sería el ministro el que tome una decisión de gran envergadura para el ambiente del país, pese que existe un órgano técnico que tiene encomendada dicha función. Reiteran que esta Sala, en la sentencia número 14293-2005, señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los mencionados artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, que se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia. El artículo consultado le da prioridad al hidrogeno verde en relación con similares proyectos de transición energética, que deberían ser considerados en igualdad de condiciones, pues presentan objetivos coincidentes y afines al presente proyecto de ley, como son los proyectos "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", expediente legislativo nro. 22.009, y "Ley para la Contribución a la Transición Energética”, expediente legislativo nro. 21.343.Nuevamente, esta preponderancia no se basa en algún estudio técnico que ampare dicho trato en relación con normativa de igual relevancia, por lo que el artículo en consulta podría ir en contra del principio de igualdad y no discriminación. Citan el voto n° 7261-94 de esta Sala. Alegan que no existe algún razonamiento técnico que justifique la determinación de interés público de los proyectos de producción de hidrógeno verde, cuando, tal y como se ha indicado anteriormente, existen otras iniciativas con propósitos idénticos. Esto se refuerza ante la ausencia de análisis y estudios de carácter técnicos y científicos que determinen la preponderancia del hidrogeno verde en comparación con otras alternativas como las señaladas anteriormente. También consultan sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 19 del proyecto n°22392, por infracción a la libre empresa (artículo 46 constitucional).El artículo 19 del proyecto consultado establece la autorización para el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas e indica que se autoriza a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, cuyo uso final del hidrógeno verde sea la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, a desarrollar la actividad en competencia. Se excluye de esta norma a la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley nro. 8 del 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). Además, dispone que los combustibles sintéticos que se produzcan en el país con hidrógeno verde, podrán ser comercializados en las estaciones de servicio y demás agentes de la cadena de valor del suministro de combustibles fósiles, bajo las condiciones que se determinen vía reglamento.Consideran que esta norma crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen. En el artículo 46 constitucional y demás normas relacionadas -artículo 28 párrafo segundo de la Carta Política, por ejemplo-, es posible encontrar la fuente constitucional de la libertad de empresa y la libertad de comercio en beneficio del agente económico y del consumidor. Este derecho constituye un sistema de garantía admitido de manera consensual en nuestro sistema jurídico y que es conocido como un "derecho a acciones negativas", un derecho a "no impedimento de acciones", es decir, este derecho constituye un seguro para el ciudadano independientemente de su posición en el mercado a tener como acto prohibido cualquier tipo de actuación, incluso avalada en la misma ley, que por su contenido amenace o restrinja la libertad de empresa.El citado artículo 46 prohíbe los monopolios particulares y hace excepcionales los públicos. En relación a la libertad de empresa, esta comprende los derechos a realizar una actividad 12 económica, así como a crear, cambiar y poner término a una empresa organizada. Dentro de las libertades de empresa destaca la libre dirección de la empresa, de la cual derivan los derechos de libre disposición, de libre producción y de inversión y desarrollo. Citan los votos 1441-92, 2435-95 y 5207-95 de esta Sala, referentes a la protección de los derechos de los consumidores y los derechos de la libre competencia y la libertad de empresa. No son posibles los monopolios en los servicios públicos, salvo aquellos que se hayan establecido por la Asamblea Legislativa por una mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros. Los monopolios privados de hecho deben ser regulados y el Estado debe tomar medidas concretas para incentivar la competencia en los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado a los usuarios y consumidores.La Sala ha indicado el “objeto de la libre competencia es garantizar el libre acceso al mercado de los operadores económicos, sin que encuentren barreras injustificadas evitando prácticas que de algún modo restrinjan o limiten la oferta en unos pocos agentes (sic) económicos” (voto nro. 2220-2013). Aseveran que el artículo en consulta es además confuso, pues, por un lado, sugiere que quienes produzcan alcoholes a partir de hidrógeno verde no estarán sujetos a las limitaciones que existen para esos productos, pero, por otro, propicia la monopolización de esta actividad, lo que podría cartelizarla en detrimento de los consumidores, además falta claridad respecto a este tema. Finalmente, señalan los consultantes que la forma de darle la viabilidad necesaria al proyecto es mediante la realización y aportes al expediente de los estudios pertinentes, para que la toma de decisiones por parte de los legisladores pueda fundamentarse en estos y no a ciegas como ocurriría en este segundo debate de la iniciativa.
2. 2Mediante resolución de las 16:27 horas del 29 de agosto de 2022 la Presidencia de la Sala tuvo por recibida la consulta legislativa de constitucionalidad formulada y solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del respectivo expediente legislativo o su copia certificada.
3. 3Por escrito incorporado al expediente digital el 5 de setiembre de 2022 Nombre12, en su condición de Nombre02 de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, se apersona a fin de coadyuvar activamente en la consulta de constitucionalidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 75 párrafo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues se le confiere a entes representativos de intereses gremiales o corporativos legitimación para incoar directamente acciones de inconstitucionalidad cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. En este caso, la aplicación de la normativa impugnada podría producir efectos negativos sobre la actividad empresarial y la economía general del país, por lo que es el interés de los asociados que la normativa impugnada sea declarada inconstitucional, a fin de que no se creen sectores industriales privilegiados fiscalmente, amén de ignorar, por falta de estudios técnicos, la viabilidad técnica, financiera y comercial para la producción y comercialización del hidrógeno verde en Costa Rica, lo que podría atentar contra la economía del país.Alega que el proyecto de ley consultado presenta los siguientes vicios de procedimiento: A) Falta de conexidad entre el texto original del proyecto y el finalmente aprobado en primer debate, ya que se autoriza a las instituciones públicas a participar en la producción y comercialización de hidrógeno verde cuando el propósito inicial del proyecto de ley estaba reservado exclusivamente para que esa actividad se desarrollara por particulares. B) Exceso de poder legislativo, porque el proyecto de ley promueve la producción de hidrógeno verde (electrólisis del agua) a partir de electricidad de fuentes renovables, pero no se ha determinado o al menos presentado un estudio costo beneficio. El proyecto habla de implícitamente de incorporar al ICE y a Nombre01 en esta actividad, lo que conlleva un grave riesgo de que una operación fallida en la producción del hidrógeno verde la terminemos pagando todos los costarricenses en los combustibles o en las tarifas eléctricas.Existe una evidente falta de motivación razonable del proyecto que lo hace inviable. Alega que el proyecto de ley tiene los siguientes vicios sustanciales. A) Violación del principio constitucional de razonabilidad técnica. Está demostrada la ausencia total de estudios técnicos que avalen la necesidad del proyecto de ley y su importancia para la economía del país y la tutela del ambiente. En consecuencia, la ausencia de tales estudios técnicos vicia de inconstitucionalidad el proyecto in toto por violación del principio constitucional de razonabilidad técnica. B. La violación del artículos 3 y 24 del derecho a la propiedad privada. La primera norma crea el Sistema Nacional de Combustible que incluiría a los comercios privados que expenden combustible y la segunda autoriza a Nombre01 a utilizar eventualmente las instalaciones privadas para la producción y distribución del hidrógeno verde como combustible.Ambas autorizaciones implican una violación al derecho a la propiedad sancionado en el numeral 45 de la Constitución Política, pues en el primer caso de alguna manera se expropia de hecho a los expendedores de combustibles al obligarlos a formar parte de un Sistema Nacional de Combustible claramente dirigido por Nombre01 cuando ellos son empresas privadas titulares de concesiones para la explotación de un servicio público. En su condición de concesionarios de un servicio público mantienen incólume su derecho a la propiedad sobre los bienes mediante los cuales prestan aquel servicio sin formar parte de un Sistema claramente dominado por una institución estatal. El articulo 24 implicaría la intervención directa de Nombre01 en la administración de su propiedad, ya que le podría obligar a ceder sus instalaciones a esa institución o bien a utilizarlas en la forma que les indique, por lo que se da una evidente violación a la facultad de libre disfrute de la propiedad privada que les garantiza el artículo 45 de la Constitución Política.C. La violación de los artículos 9, 10, II, 12, 13 y 14 del principio constitucional del equilibrio financiero y del principio de igualdad ante la ley. Estas normas otorgan exenciones fiscales desorbitadas sin ningún fundamento técnico fiscal. En el proyecto de ley se echa de menos el estudio técnico fiscal que justifique el otorgamiento tan amplio de exenciones fiscales a favor de los productores de hidrógeno verde, lo que vicia de inconstitucionalidad los artículos 9,10, l, 12, 13 y 14. Asimismo, viola el principio de igualdad, ya que no se justifica la diferenciación de trato en el otorgamiento de exenciones para incentivar el desarrollo de la actividad o industria del hidrógeno verde. Resulta irrazonable otorgar a esa industria una gran variedad de exenciones sin conocerse, a ciencia cierta, la cantidad de puestos de trabajo que creará, su impacto en la actividad económica del país y las consecuencias fiscales que el otorgamiento de tales exenciones implicará para el Erario público.Por tanto, el otorgamiento de exenciones viola también el principio de igualdad ante la ley. D.-La violación del artículo 18 del artículo 50 de la Constitución Política y del principio constitucional de progresividad en materia de derechos ambientales. Se habla en el proyecto de ley de un trámite expedito en permisos ambientales. De la obligación contenida en el artículo 50 de la Constitución de que el Estado debe proteger el ambiente nace la obligación de exigir los estudios de impacto ambiental, por lo que la etapa de estudio y aprobación por parte de SETENA. Alega que el artículo 18 del proyecto, en cuanto establece una especie de “fast track” para los proyectos relativos a la producción de hidrogeno verde deviene inconstitucional por violación del artículo 50 de la Constitución, respecto al principio de progresividad en materia de regulación y eventual restricción de los derechos fundamentales.Disminuir la rigurosidad y los plazos de realización de los EIA que realiza SETENA para el desarrollo de obras en materia de la explotación del hidrógeno verde implica una grosera violación al principio constitucional de la progresividad de los derechos fundamentales ambientales. Solicita se declare la inconstitucionalidad de este proyecto de ley por razones procedimentales como de fondo.
4. 4La copia certificada del expediente legislativo no 22.392 se recibió en la Secretaría de la Sala a las 10:20 horas del 7 de setiembre de 2022.
5. 5Por resolución de las 8:32 horas del 10 de octubre de 2022 el Magistrado Instructor solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa certificar si el proyecto de "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica " fue nuevamente votado en primer debate según el acta extraordinaria N°76 del 28 de abril de 2022.
6. 6La certificación solicitada fue recibida a las 14:10 horas del 11 de octubre de 2022.
7. 7En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

Redacta el Magistrado Nombre13; y,

Considerando:

I. CUESTIÓN PREVIA

La copia certificada del expediente legislativo n°22392 recibida el 7 de setiembre de 2022 no contiene el acta de la Sesión Plenaria Extraordinaria N°76 del 28 de abril de 2022, en la que fue aprobado nuevamente en primer debate el proyecto "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", según lo dispuesto en el artículo 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Por ello, el Magistrado Instructor, por resolución de las 8:32 horas del 10 de octubre de 2022 solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa certificar el acta de la indicada sesión. La documentación fue recibida a las 14:10 horas del 11 de octubre de 2022, por lo que el plazo para evacuar la consulta establecido en el artículo 101 de la Ley que rige esta jurisdicción vence el 11 de noviembre de 2022.

II. SOBRE EL ALCANCE DE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN CONSULTAS FACULTATIVAS DE CONSTITUCIONALIDAD

Según lo dispuesto por el ordinal 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el pronunciamiento versa únicamente sobre los aspectos consultados, no sobre la totalidad del proyecto de ley, de tal forma que no puede interpretarse que más allá de ese alcance, existe una especie de aval al proyecto de ley consultado en aquello que no exista pronunciamiento. En efecto, la Sala no se pronuncia ni sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia de los proyectos de ley, materia reservada al legislador, ni tampoco sobre los extremos no consultados. De tal forma que bien pueden existir roces con la Constitución en un determinado proyecto de ley, sobre los que no se consultó y no existe pronunciamiento de este Tribunal mediante la consulta previa de constitucionalidad. Naturalmente que, para esos aspectos, de existir, queda abierta la vía de control judicial posterior, que es la acción de inconstitucionalidad, para garantizar la supremacía de la Constitución Política. (en ese sentido ver sentencias 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, entre otras).

III. ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

El numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que una consulta facultativa parlamentaria debe ser planteada por no menos de diez Diputadas y Diputados, lo que ha sido cumplido en el sub examine. En cuanto al requisito establecido en el artículo 98 de la Ley que rige esta jurisdicción, de la revisión del expediente legislativo se desprende que el proyecto de ley fue sometido a votación en primer debate en la sesión ordinaria n°108 del 21 de abril de 2022, y fue aprobado con 38 votos a favor y 1 en contra, de los 39 diputados y diputadas presentes (folio 3614). Asimismo, en la sesión extraordinaria n°73 de 25 de abril de 2022 se inicia la discusión por el fondo en el trámite de segundo debate, en relación con el expediente n°22392; en esa sesión se presentó una moción de orden para que se retrotraiga a primer debate el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la cual fue aprobada (folio 3750). La disposición indicada establece:

“Artículo 148 bis.- Retrotracción a primer debate Si en la discusión en segundo debate se estimare necesario modificar el fondo del texto, el Plenario podrá determinar, por una sola vez, que el asunto se retrotraiga a primer debate. También cabe retrotraer el asunto a primer debate, para subsanar algún vicio de procedimiento. La moción para retrotraer es de orden y deberá ser presentada por dos o más Jefes de Fracción que juntos representen, al menos, treinta y ocho diputados, cuando lo demande no menos de la mitad de los Jefes y Jefas de Fracción o así lo soliciten diez diputados de dos o más fracciones, y deberá ser aprobada por votación de dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Si la moción para retrotraer fuere aprobada, se suspenderá de inmediato la discusión del segundo debate y el proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo de Primeros Debates de la sesión siguiente; solo serán de recibo las mociones de fondo cuando se presenten en la siguiente sesión de conocimiento del expediente legislativo; en la cual, la Presidencia las dará a conocer por el medio que considere más apropiado.

Cada diputado o diputada podrá presentar en forma individual o en conjunto una única moción de fondo, ya sea para que de forma parcial o integral, se modifique, adicione o suprima cada artículo del proyecto de ley, y dispondrá de hasta cinco minutos para referirse por el fondo de cada moción.

También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de hasta cinco minutos cada uno.

Conocidas las mociones de fondo por el Plenario, si el texto hubiera sido modificado, en la siguiente sesión se procederá a votar el proyecto en primer debate garantizando la debida publicidad de las reformas introducidas al texto. La Presidencia procederá a agendar su trámite en Segundo Debate, de conformidad con lo establecido en el artículo 148 del Reglamento.

De no modificarse el texto, en la siguiente sesión el proyecto ocupará el lugar que le corresponda en el Capítulo de Segundos Debates para continuar con el trámite pendiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

De acuerdo con lo anterior, de la revisión del expediente legislativo, se verificó que en la sesión ordinaria n.°110 de 26 de abril de 2022 se aprobó la moción de orden para retrotraer el expediente a trámite de primer debate. En la sesión extraordinaria N°074 de 26 de abril de 2022 continuó la discusión por el fondo en primer debate, y el plenario conoció una moción de fondo para que se modifiquen los artículos 20 y 21 del proyecto, la cual se aprobó (folios 3774 y 3790). Finalmente, se verifica que en la sesión extraordinaria N°76 de 28 de abril de 2022, el Plenario Legislativo aprobó en primer debate el proyecto de ley, con 42 votos a favor, 0 en contra (folios 3947 al 3958). De esta manera, se verifica que el proyecto de "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica " fue aprobado nuevamente en primer debate según lo dispuesto en el artículo 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que también se ha acatado el requisito de admisibilidad establecido en el ordinal 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la consulta resulta admisible.

IV. SOBRE LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA

El 5 de setiembre de 2022 Nombre12, en su condición de Nombre02 de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica se apersona como coadyuvante en el proceso. Solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas consultadas. No obstante, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, las gestiones de coadyuvancia son improcedentes en las consultas de constitucionalidad. Al respecto, en la sentencia n.°2021-017098, la Sala indicó lo siguiente:

“Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en lo que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad, artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n° 2019-020596, n° 2007-009469, n° 2005-009618, n° 2004-01603, entre otros)”.

En armonía con lo anterior, a tenor de los precedentes sobre las intervenciones adhesivas activas o pasivas, las cuales no están reguladas en la LJC para los mecanismos de control previo de constitucionalidad, lo procedente es no atender esta gestión, como en efecto se dispone.

V. SOBRE EL OBJETO DE LA CONSULTA

Las Diputadas y los Diputados consultan sobre el proyecto de aprobación de la "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no22392. Se plantean cinco aspectos, todos por el fondo:

• 1)Se consulta la constitucionalidad del proyecto de ley, en su totalidad, por violación al principio constitucional de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.
• 2)Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y no confusión normativa, así como de razonabilidad técnica y equilibrio fiscal (artículo 176 constitucional).
• 3)Se consulta la constitucionalidad de los artículos 3 y 24 del proyecto de ley, por lesión del derecho a la propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado (artículo 45 de la Constitución Política).
• 4)Se consulta la inconstitucionalidad del artículo 18 del proyecto, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de igualdad, jerarquía de las normas, inderogabilidad singular del reglamento y de objetivación de la tutela ambiental (artículos 21, 33, 46 50 y 69 constitucionales).
• 5)Se consulta la constitucionalidad del artículo 19 del proyecto por infracción a la libre empresa (artículo 46 constitucional).

Se aclara que, el texto que tiene a la vista esta Sala para realizar el examen de la norma consultada, es la aprobada en la sesión ordinaria N°14 de 18 de agosto de 2022 por la Comisión Permanente Especial de Redacción con fecha 18 de agosto de 2022 (folios 3837-3854).

VI. SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

El proyecto de ley de aprobación de la “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, propone crear una ley marco que permita la industrialización y el aprovechamiento del hidrógeno verde como una energía limpia en el país. Se define hidrógeno verde como el hidrógeno producido a partir de fuentes de energía renovables mediante un proceso reducido en emisiones de dióxido de carbono, conforme al proceso de certificación de la calidad del hidrógeno verde que se define en el proyecto de ley. Se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía y confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al MINAE. Se observa que la iniciativa de ley es aplicable a toda persona física o jurídica que incursione en la realización de inversiones destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en el territorio costarricense.

Además, se autoriza la constitución de asociaciones público-privadas y público-público para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde. Plantea que las inversiones y el desarrollo de la producción y consumo industrial del hidrógeno verde serán fomentados, por medio de incentivos consistentes en beneficios o exenciones fiscales totales o parciales, con el fin de promover la industrialización del hidrógeno verde.

La iniciativa de ley, según indica el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, tiene como propósito propiciar el desarrollo de una industria competitiva de hidrógeno verde que, a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo, permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad. Además, más allá del hidrógeno como vector energético, se le pueden dar usos al hidrógeno verde en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Plantea además el referido dictamen que el surgimiento del hidrógeno verde a nivel global permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado, y ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

VII. SOBRE LA REFERIDA TRANSGRESIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD TÉCNICA

Sostienen los Diputados y Diputadas consultantes que el proyecto de ley no contiene o no remite a estudios económicos que valoricen el costo de producción del hidrógeno verde para poner en operación una planta de mediana o gran producción; tampoco existe un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno verde; echan de menos estudios de viabilidad financiera, y reprochan que no se regula el financiamiento de los estudios de factibilidad o la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde. Por otra parte, agregan que el hidrogeno verde, al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o reglamentaria. Consideran que tal regulación debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria.

Estudios que están ausentes en este proyecto, tal y como lo han indicado la Contraloría General de la República, la Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) y la Academia Nacional de Ciencias (ANC). Indican que, por las razones apuntadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto, por violación al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Sostienen los consultantes que el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a estrictos parámetros técnicos, con fundamento en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un principio general de derecho extrapolable al ámbito de la promulgación de la ley, en el sentido de que no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, en tanto el artículo 160 del mismo cuerpo normativo dispone que el acto discrecional será inválido.

A fin de abordar este extremo consultado, es pertinente hacer referencia al principio de libre configuración del legislador, y sus alcances. En la sentencia no 2003-05090 de las 14:44 horas de 11 de junio de 2003, este Tribunal dispuso que:

“La Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. Ese extenso margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (…) La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y las jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”.

También, en la resolución no 2008-05179 de las 11:00 horas de 4 de abril de 2008, la Sala precisó:

“En efecto, por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio”. (en igual sentido ver sentencias 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2015-015737 de las 10:20 horas del 9 de octubre de 2015 y 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018) Los Diputados y Diputadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto de ley, por lesión al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

Sin embargo, no desarrollan de manera clara y precisa de dónde se deriva la exigencia constitucional de efectuar estudios técnicos para fomentar la inversión destinada a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en Costa Rica. Si bien mencionan, sin siquiera desarrollar, la sentencia 14293-95, lo cierto es que dicho fallo se refiere de manera específica al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, lo que evidentemente no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta. La jurisprudencia de la Sala es reiterada en el sentido de que las potestades legislativas deben estar vinculadas a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, cuando el objeto de la actividad legislativa son las cuestiones ambientales, dado que el principio de objetivación de la tutela ambiental ha sido aplicado consistentemente por la jurisprudencia constitucional (sentencias N. 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013 y 2018-007978 de las 12:45 horas del 18 de mayo de 2018).

En cambio, demandar un estudio técnico en cualesquiera casos de ejercicio de la función legislativa, vaciaría de contenido el principio de libre configuración del legislador. De esa forma se pronunció la Sala en la sentencia N. 2018-000230 de las 10:40 horas del 19 de enero de 2018, que en lo que interesa señaló:

“En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio técnico o científico.” (el destacado no corresponde al original).

Tomando en consideración lo expuesto por los consultantes, así como los precedentes citados, la Sala no considera que, en los términos en que se planteó la consulta, la forma de legislar cuestionada (fomentar la inversión en actividades destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde producido en territorio nacional) sea inconstitucional por violación del principio de razonabilidad técnica. Por el contrario, es criterio de esta Cámara que, en supuestos como el que se analiza, el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad legislativa ya que, como se anotó, el proyecto de ley crea un marco para fomentar la eventual realización de una actividad económica, mientras que los diputados consultantes exigen estudios técnicos tal como si se ordenara realizarla.

En cuanto a este extremo, la consulta se evacua en el sentido de que el proyecto “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesiona el principio de razonabilidad técnica.

VIII. SOBRE EL FOMENTO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS MEDIANTE EL ESTABLECIMIENTO DE EXENCIONES Y OTROS BENEFICIOS

Los poderes públicos, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, podrán utilizar los medios de intervención económica que habilite la Constitución Política para perseguir finalidades y objetivos legítimos, amparables en la misma, hasta el límite que fije el respeto a los derechos y libertados constitucionalmente garantizados. Una manifestación de la intervención estatal en la economía, es la planificación no vinculante, donde el Estado estimula la acción de aquellos particulares que, voluntariamente, se ajusten a tales planes, mediante la concesión de incentivos y ciertas medidas arancelarias y fiscales. Así, la planificación comporta la utilización por parte de los poderes públicos de las técnicas de fomento, mediante las cuales los sujetos privados dirigen su actividad a la satisfacción de necesidades previamente definidas como prioritarias. Tales medidas económicas públicas serían inconstitucionales, si no cuentan con una adecuada habilitación constitucional, por perseguir una finalidad no amparable en la Constitución, o por vulnerar derechos o libertades de los ciudadanos. Al respecto, nuestra Constitución Política en el artículo 50 indica:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.” (Adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N°9849 del 5 de junio del 2020, “Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”). (Así reformado por el artículo 1º de la Ley No.7412 de 3 de junio de 1994) Esa norma constitucional otorga justificación a la actuación orientadora de las decisiones económicas mediante incentivos. Además atribuye a los poderes públicos la responsabilidad de garantizar, preservar y defender el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que el desarrollo sostenible se instituye como una finalidad legítima para las medidas de fomento. En caso de que se recurra a exoneraciones al deber de contribuir a los gastos públicos, tales medidas deben estar establecidas por ley, con concreta especificación de los supuestos de aplicación de las mismas y su cuantía y excluyendo toda discrecionalidad administrativa.

La iniciativa de ley en consulta, que tiene por objeto “Fomentar el desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde (…)” (artículo 1) establece, a fin de incentivar las inversiones y el desarrollo de la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, incentivos consistentes en exenciones fiscales parciales o totales, por lo que, según los criterios anteriormente expuestos existe una finalidad constitucionalmente legítima que habilita a los poderes públicos para legislar de la forma que se consulta, como es el fomento de una actividad que coadyuve en el proceso de descarbonización, lo que incide positivamente en el medio ambiente.

Por otra parte, esta Sala desde la sentencia N. 2003-5276 de las 14:54 horas del 18 de junio del 2003, señaló:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.” De manera que el Poder Tributario del Estado contempla, en lo que en este caso interesa, el poder de eximir el pago de tributos en determinados casos, según el legislador lo considere conveniente, pues se trata de una atribución constitucionalmente atribuida al parlamento y en esta materia tiene, como se indicó, discrecionalidad para utilizar dicha atribución para el cumplimiento de fines lícitos.

IX. SOBRE LA INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, RAZONABILIDAD TÉCNICA Y EQUILIBRIO FISCAL

Consultan los Diputados y Diputadas si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. Las disposiciones sometidas a consulta disponen:

“ARTÍCULO 9.- Beneficiarios Los beneficiarios serán las personas físicas y jurídicas que inviertan en investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final, siempre que cuenten con las habilitaciones o los permisos definidos en la normativa nacional. Los beneficios que se disponen en esta ley se otorgarán a las personas físicas o jurídicas, debidamente registradas ante el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), que realicen una inversión inicial en activos de al menos ciento cincuenta mil dólares moneda de curso legal de los Estados Unidos de América o su equivalente en moneda nacional. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) reglamentará lo relativo al registro de beneficiarios.

Las pymes debidamente registradas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y los pequeños y medianos productores agropecuarios (pympas) debidamente registrados ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en condición activa o personas físicas que se asocien para realizar, conjunta y directamente, actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, podrán alcanzar el monto mínimo de inversión indicado en este artículo, sumando el monto de la inversión de cada empresa asociada, conforme lo disponga el reglamento de esta ley.

ARTÍCULO 10.- Plazo de los incentivos Los incentivos serán aplicados a las personas físicas y jurídicas que inviertan en actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, por un periodo de quince años a partir de la entrada en vigencia de la ley y según la siguiente escala:

• a)Los que inicien las actividades en los primeros cinco años, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cien por ciento (100%) por el plazo restante.
• b)Los que inicien las actividades a partir del sexto año y hasta el décimo año, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un setenta y cinco por ciento (75%) por el plazo restante.
• c)Los que inicien las actividades a partir del décimo primer año y hasta el décimo quinto, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cincuenta por ciento (50%) por el plazo restante.

ARTÍCULO 11.- Incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde Se otorgan los siguientes incentivos a la producción y transformación para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde, durante el plazo otorgado en esta ley:

• a)Exoneración del impuesto sobre el valor agregado, Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de producción y transformación del hidrógeno verde.

Asimismo, se aplicarán estos incentivos para la puesta en operación de empresas nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, se incorporen a la industria del hidrógeno verde promovida mediante esta ley. La aplicación de estos incentivos, en casos de empresas constituidas previo a la entrada en vigencia de esta ley, requerirá la separación contable por actividades, que permita identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes, los equipos y la maquinaria sujetos a estas exoneraciones y su forma de actualización.

• b)Exoneración del impuesto sobre las utilidades según la Ley 7092, Ley de Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, cuya base imponible se determine en relación con las ganancias brutas o netas. La aplicación de este incentivo requerirá la separación contable por actividades que permitan identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

ARTÍCULO 12.- Incentivos para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde Se otorgan los siguientes incentivos a la investigación, el almacenamiento, el transporte y uso final para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde durante el plazo otorgado en esta ley:

Exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y la maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes sujetos a esta exoneración y su forma de actualización.

ARTÍCULO 13.- Incentivos a los importadores, distribuidores y comercializadores Tendrán exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas, Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, las personas físicas y jurídicas que importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la presente ley. Al amparo de este artículo no será aplicable el monto de inversión inicial estipulado en la presente ley.

ARTÍCULO 14.- Condiciones finales de bienes, equipos y maquinaria exonerados Los bienes, los equipos y la maquinaria quedan sujetos al uso, el destino y las condiciones que establece la Ley 7293 en su capítulo IX o, en su defecto, la que se encuentra vigente. Tratándose de bienes no registrales, estos pueden ser liberados al término de diez años, previo trámite ante el Ministerio de Hacienda. Las personas físicas o jurídicas que al amparo de la presente ley gocen de beneficios fiscales, los vendan, arrienden, presten o negocien en cualquier forma a actividades distintas de la presente ley, o les den un uso diferente al que motivó el incentivo, serán sancionadas con una multa igual a cinco veces el valor exonerado, sin perjuicio de cualesquiera otras sanciones de orden penal o civil conforme al ordenamiento jurídico aplicable” Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, porque existe “incerteza jurídica de la aplicación de los incentivos y exoneraciones establecidos (…) en el sentido de la vaguedad de su aplicación, no se determina si éstos (incentivos) se darán por una única vez y si las personas que se benefician con estos, pueden acceder en varias oportunidades (…)”.

En cuanto a este punto, el reproche no está suficientemente desarrollado, pues no se explica de qué modo la omisión señalada lesiona el principio constitucional invocado. Por lo demás, las disposiciones consultadas determinan los sujetos beneficiarios de la dispensa al deber de contribuir -artículo 9-, los tributos exonerados para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde -artículo 11-, los impuestos exonerados para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde -artículo 12- y los tributos exonerados para quienes importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la ley -artículo 13-. Asimismo, el artículo 10 define un límite temporal de 15 años a partir de la vigencia de la ley para las exenciones, en un esquema que otorga un 100 % de exoneración en los primeros cinco años de vigencia de la ley, 75 % del sexto al décimo año, y 50 % del undécimo al decimoquinto año.

De esa forma, la omisión de establecer expresamente si los incentivos se darán por única vez, o bien si los beneficiarios pueden acceder a ellos en varias ocasiones, no supone un aspecto relevante desde el plano constitucional, por cuanto está claramente establecido el ámbito temporal y el porcentaje en el que serán aplicadas las exenciones, al igual que los sujetos y las actividades económicas beneficiadas. Los propios consultantes aluden a dificultades de aplicación de las normas, lo que no reviste, como se indicó, relevancia constitucional.

También se consulta si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son contrarios al principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero, pues el otorgamiento de este tipo de incentivos debe obedecer a un respaldo técnico que determine su viabilidad. Sostienen los consultantes que las disposiciones consultadas podrían estar viciadas de inconstitucionalidad, por estar ayunas de criterios técnicos que justifiquen razonablemente el otorgamiento de los incentivos de cita, por lo que no hay certeza de que los incentivos sean suficientes o desproporcionados, en virtud de la ausencia de estudios técnicos que así lo definan. También hay ausencia de análisis técnicos de la implicación de estos incentivos en las finanzas públicas, omisión que podría lesionar el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el artículo 176 constitucional, que impone la obligación de una adecuada administración de los fondos públicos, de allí la importancia del análisis técnico del impacto de los beneficios acordados en las finanzas del Estado.

Al respecto, el numeral 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula que la consulta debe formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto y de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. Lo anterior significa que los argumentos deben estar razonablemente desarrollados pues esto es una condición sine que non para que la Sala pueda resolver las dudas u objeciones de los consultantes.

Con respecto a la falta de razonabilidad de las exenciones, cabe reiterar que el legislador actuó en ejercicio del Poder Tributario que le es conferido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, con el fin de incentivar una actividad emergente, y como se indicó, la ausencia de estudios técnicos al respecto no lesiona la Constitución Política. Los consultantes aluden a que no existen estudios técnicos para sustentar si las exenciones son “suficientes” o “desproporcionadas”, sin embargo, frente a reclamos poco concretos en este punto, la Sala no puede hacerse un criterio, sobre si se ha sobrepasado el alcance del poder de exención. Además, los incentivos no podrían calificarse en abstracto de desproporcionados en las finanzas públicas, pues los argumentos planteados elaboran acerca de uno de los posibles escenarios, sin que sea suficiente para entender que exista lesión a principios constitucionales.

Se trata de cuestionamientos más bien a la oportunidad y conveniencia de la iniciativa legislativa, pues se refieren los consultantes que, ante el ingreso de Costa Rica a la OCDE, se “conmina a nuestro país a respetar las directrices de buena gestión política y económica” y que “se debe buscar la sostenibilidad fiscal del país, de la manera como es analizada por la OCDE, incluyendo entre otras acciones la eliminación de exoneraciones fiscales, según se analiza en el documento "Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021", extremos sobre los cuales no corresponde emitir pronunciamiento en la Consulta Facultativa de Constitucionalidad.

En ese sentido, la ausencia de los estudios técnicos reclamados no produce infracción alguna al ordenamiento constitucional, por lo que se descarta alguna inconstitucionalidad que deba ser declarada por este Tribunal. Cabe recordar que las exenciones son herramientas que procuran, en su uso legítimo, materializar la justicia tributaria material, a partir de la dispensa legal del deber de contribuir. Buscan la promoción o crecimiento de actividades económicamente relevantes o bien, equilibrar el impacto tributario en la capacidad económica del contribuyente, ambos fines extrafiscales. En la especie, se trata de una norma que claramente establece un sistema de abaratamiento fiscal como medida de fomento o promoción de la actividad de producción de hidrógeno verde, fin que en sí mismo no es contrario al Derecho de la Constitución, pero que tampoco precisa de un análisis técnico como el alegado, bien en consideraciones de los costos de implementación, inversión para negocio en marcha, o para cuestiones relacionadas al efecto fiscal que la exoneración aludida podría generar.

En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12 ,13 y 14 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesionan los principios razonabilidad técnica y seguridad jurídica.

X. SOBRE LA VIOLACIÓN AL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y AL PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DEL PATRIMONIO

Consultan los diputados si los artículos 3 y 24 del proyecto de ley consultado infringen el derecho a la propiedad privada y la intangibilidad del patrimonio. Señalan que la definición del “Sistema Nacional de Combustible (SNC)”, contenida en el artículo 3, incluye a los comercios privados de expendio de combustible. Asimismo, el artículo 24 autoriza a Nombre01 para utilizar este sistema, por lo que se podría interpretar que, al tener Nombre01 acceso a dicho sistema, estaría incluyendo las gasolineras privadas, lo que equivaldría a poner a disposición de esa institución bienes de carácter privado. Los artículos 3 y 24 indican:

“ARTÍCULO 3.- Definiciones Sistema Nacional de Combustible (SNC): conjunto de instalaciones y equipos especializados que, de forma interrelacionada, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de combustibles derivados del petróleo, de una forma eficiente, segura y con cuidado del ambiente.

ARTÍCULO 24.- Autorización para la utilización del Sistema Nacional de Combustibles en la producción de hidrógeno verde Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) para que pueda utilizar el Sistema Nacional de Combustibles en cualquiera de sus componentes, para cumplir con los objetivos y alcances planteados en esta ley.” El conjunto de instalaciones y equipos de Nombre01 que constituyen el Sistema Nacional de Combustibles actualmente son: 1) La Terminal Marina del Caribe, ubicada en el Puerto de Moín; 2) El Poliducto: red de poliducto en acero al carbono de RECOPE, que actualmente cuenta con 6 líneas que suman 415 Km en tuberías. Dicha red transporta las gasolinas, diésel y Jet-A1, productos entregados en las terminales de recepción o en estaciones intermedias ubicadas a lo largo de la ruta; 3) 5 Estaciones de bombeo en los planteles de Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo y La Garita. 4) 4 Terminales de Almacenamiento y Ventas. Nombre01 cuenta con cuatro terminales de almacenamiento, distribución y venta localizados en Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; y Barranca, Puntarenas. 5) 4 Terminales de Ventas en aeropuerto, ubicadas en los siguientes aeropuertos: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría y Nombre14 (ver https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ).

Ahora bien, la definición de Sistema Nacional de Combustibles de Costa Rica (SNC), que se obtiene de la página web de la Refinadora Costarricense de Petróleo, señala que el SNC está constituido por el conjunto de instalaciones y equipos especializados de RECOPE, empresarios del combustible, y transportistas, que permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de hidrocarburos. De manera que, según esta acepción, el Sistema Nacional de Combustibles está constituido tanto por los equipos e instalaciones propiedad de la Refinadora Costarricense de Petróleo, detallados anteriormente, como por instalaciones y equipos propiedad de empresarios de las actividades relacionadas con el abastecimiento de combustibles (Distribuidores Peddler, Estaciones de Servicio, transportistas).

Es claro que los bienes de los empresarios particulares que participan en la actividad de transporte y venta de combustibles en Costa Rica están en el régimen de propiedad privada, también conocido como de dominio (art. 264 del Código Civil), según el cual el derecho de propiedad se define como el derecho de poseer exclusivamente la cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las establecidas por la ley y el propietario, conceptualizándose como facultades de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el límite del contenido normal o lleve a una disfunción sustancial de ese régimen de dominio, conlleva una expropiación de hecho. Además, el numeral 45 de la Constitución Política establece que la propiedad es inviolable, y que nadie podrá ser privado de la suya sino es por un interés público legalmente comprobado, siendo que el término inviolable no significa que sea absoluta, ni exenta de función social, significa solamente que ni el Estado ni los particulares pueden dañarla, turbarla, desconocerla o desintegrarla.

De este modo, al elevarse al nivel constitucional el derecho de propiedad, la inviolabilidad de la misma, en concordancia con la indemnización que se debe otorgar en caso de expropiación, permite la proyección de un principio general de nuestro derecho constitucional, según el cual cuando existe un interés público debidamente demostrado, el derecho patrimonial individual debe ceder frente a aquel que tiene mayor fuerza, previa indemnización concedida al propietario.

En atención a tales consideraciones, considera la Sala que el artículo 24 del proyecto de ley, en relación al 3, consultados, lesionan el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto establece una autorización de uso genérico por parte de Nombre01 de todas esas instalaciones, incluyendo dentro de estas a los bienes muebles e inmuebles que son dominio de terceros particulares, lo cual, llevaría a un régimen de afectación administrativa de esa propiedad, que no es propio de una limitación administrativa, sino que cercena y disfuncionaliza la propiedad, lo que resultaría antagónico con el numeral 45 de la Constitución Política. Lo anterior sin establecer condicionamiento alguno para la aplicación de esa figura de autorización.

En este extremo, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 24 en relación al 3 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, lesionan el numeral 45 de la Constitución Política, en el sentido indicado.

XI. SOBRE LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE

Debe analizarse la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente al artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones." De la norma referida se deducen varios principios rectores, entre los cuales se encuentra el de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, sobre el cual ha indicado este Tribunal que:

“el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho” Sentencia 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003.

Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999.

Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio.

La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, nuestro país cuenta actualmente, con una abundante legislación de desarrollo, como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal, la Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, la Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, la Ley de Biodiversidad, la Ley de Aguas y la Ley de Planificación Urbana, por mencionar normas que materializan la obligación estatal en la protección del ambiente como derecho fundamental.

XII.SOBRE LA REFERIDA VIOLACIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, EL PRINCIPIO DE IGUALDAD, PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS, DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DEL REGLAMENTO Y DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL POR EL ARTÍCULO 18 DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO. Consultan los Diputados y Diputadas firmantes si el artículo 18 del proyecto de ley lesiona el derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto: a) dispone un trámite prioritario a los proyectos de producción de hidrogeno verde con respecto a la evaluación de viabilidad ambiental, y la forma expedita en que se tramitaría, sin que en esta iniciativa de ley consten los estudios pertinentes que confirmen el trato expedito b) otorga al Ministro de Ambiente y Energía la competencia para determinar el trámite a seguir en relación con la viabilidad ambiental de proyectos relacionados con el hidrógeno verde, cuando esta es una función que corresponde a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como dispone la Ley Orgánica del Ambiente, que crea la secretaría como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

En atención de lo señalado consideran que la norma en consulta podría ir en contra del principio de jerarquía. Ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no obstante, esto no equivaldría a que el Ministro de Ambiente y Energía sustituya las competencias exclusivas otorgadas a SETENA, pues, la competencia de diseñar, aplicar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental no es del ministro, sino que las evaluaciones de impacto ambiental son una competencia que corresponde de manera desconcentrada a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Además, alegan que se estaría desaplicando tal norma para un caso particular o específico, como sería el caso del hidrógeno verde y su viabilidad, lo que podría implicar una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto.

Por otra parte, consideran riesgoso incluir procesos acelerados de este trámite en el proyecto de cita. Reiteran que el artículo cuestionado dispone que el trámite a seguir, en cuanto a viabilidad, será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que podría ir en contra del principio de objetivación de la tutela ambiental, pues sería el ministro quien tome una decisión de gran envergadura para el ambiente, pese que existe un órgano técnico que tiene encomendada dicha función. Refieren a la sentencia número 14293-2005, de la Sala Constitucional que señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los mencionados artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, que se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia. c) consultan si el artículo 18 del proyecto consultado lesiona el principio de igualdad porque le da prioridad al hidrogeno verde en relación con similares proyectos de transición energética, que deberían ser considerados en igualdad de condiciones, pues presentan objetivos coincidentes y afines al presente proyecto de ley, como el proyecto de "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", expediente legislativo nro. 22.009, y el proyecto de "Ley para la Contribución a la Transición Energética”, expediente legislativo nro. 21.343.

Además la preponderancia no se basa en algún estudio técnico que ampare dicho trato en relación con normativa de igual relevancia, por lo que el artículo en consulta podría ir en contra del principio de igualdad y no discriminación. Alegan que no existen análisis y estudios técnicos que justifiquen la determinación de interés público del proyecto de producción de hidrógeno verde, cuando, tal y como se ha indicado anteriormente, existen otras iniciativas con propósitos idénticos que no se les da ese mismo tratamiento. Reiteran que existe ausencia de análisis y estudios de carácter técnicos y científicos que determinen la preponderancia del hidrogeno verde en comparación con otras alternativas energéticas como las señaladas.

La norma consultada dispone lo siguiente, “ARTÍCULO 18.- Viabilidad ambiental. Debido al interés público que revisten los proyectos de producción de hidrógeno verde y que requieren una viabilidad ambiental, cuya revisión se dará en forma expedita y con una priorización, el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. Una vez identificado el tipo de evaluación ambiental a realizar, se deberá indicar dentro del nombre del proyecto, en el formulario correspondiente, que se trata de un proyecto con prioridad, de tal forma que el sistema de ingreso del expediente pueda priorizar el trámite. Independiente de lo anterior, la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales. “ A fin de analizar los extremos consultados debe indicarse en primer término que, tal y como se ha sostenido repetidamente en este pronunciamiento, la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de dictar leyes en sentido formal y material, goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente.

El margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa. Claro está que dicha facultad no es irrestricta, sino que debe observar los preceptos, valores y principios constitucionales. En ese sentido, la declaratoria de interés público de las actividades económicas destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, es una manifestación del principio de libre configuración del legislador, como se desarrolló en el considerando VII de este pronunciamiento.

Ahora bien, en cuanto a la primera cuestión planteada, sobre la constitucionalidad de otorgar una priorización a los proyectos de producción de hidrógeno verde que requieren viabilidad ambiental, a efectos de su evaluación en esta materia, es criterio de la Sala que dicha diferenciación no es inconstitucional per se, pues tal priorización, no está desprovista de justificación razonable, en tanto el legislador ha revestido las actividades relacionadas con la producción de hidrógeno verde como de interés público, “en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país.” (artículo 4) Lo que sí resulta incompatible con el Derecho de la Constitución es disponer que tales evaluaciones serán “expeditas” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” .

Tomando en cuenta que los proyectos que requieren evaluación ambiental, dependiendo de su envergadura y del grado de afectación a los elementos del ambiente, según las diferentes categorías establecidas en las leyes y reglamentos aplicables, y que podrían incluso requerir estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, si las actividades a realizar alteran o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, el análisis requerido será más pormenorizado según la intensidad de la afectación, por lo que en criterio de la Sala una disposición que generalice para todos los proyectos un plazo de 60 días calendario, para resolver la viabilidad ambiental mediante el instrumento técnico que corresponda, sin atender las diferencias apuntadas, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política. Resulta atinente citar la opinión consultiva Nº2020023789 de las 19:00 horas del 10 de diciembre de 2020, sobre el "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N°8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N°6797 de 04 de octubre de 1982" en la que esta Sala indicó que “ el interés por agilizar los trámites administrativos nunca puede ceder ante el principio precautorio, especialmente si se está frente a actividades peligrosas para el ambiente, y para el ser humano.” Dicho criterio es plenamente aplicable a la disposición en análisis, de allí que por las razones apuntadas, la frase “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” es inconstitucional.

Por otra parte, se consulta la constitucionalidad del artículo 18 del proyecto por infracción al numeral 50 de la Constitución Política porque indica que en los proyectos que requieran viabilidad ambiental “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. “. A fin de contestar ese aspecto, es preciso indicar que la Ley Orgánica del Ambiente, N°7554 del 4 de octubre de 1995, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución Política y como medio de resguardo o aseguramiento del principio precautorio, el preventivo y el de objetivación del derecho al ambiente, establece la competencia técnica de valoración científica del impacto ambiental de las diversas conductas y proyectos desarrollados por el ser humano. Es en ese sentido que dicha legislación confiere esa competencia especializada a un órgano técnico denominado Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía.

Congruente con esa finalidad, se le asigna el propósito fundamental de armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos (artículo 83). Para ello, la ley le confiere la potestad de analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por la Ley General de la Administración Pública y recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo. Por otra parte, el artículo 17 la Ley de cita asigna a SETENA la competencia de realizar la evaluación de impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, y dispone que su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” El artículo 18 prescribe que la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental, deberá gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el numeral 19 señala que las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental deberán ser fundadas y razonadas, estableciendo su obligatoriedad tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos.

Por otra parte, la Ley Orgánica del Ambiente establece una integración multidisciplinaria y altamente técnica, en la cual habrá un representante del Ministro del Ambiente y Energía, que fungirá como Secretario General. También integran SETENA un representante del Ministerio de Salud, con especialidad en ingeniería sanitaria, un representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con especialidad en hidrología, un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con especialidad en agronomía, un representante del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con especialidad en ingeniería civil, un representante del Instituto Costarricense de Electricidad, con especialidad en desarrollo energético, un representante de las universidades estatales, con especialidad en biología. También se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que supone según lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el Ministro, además de estar imposibilitado para avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior, de manera que el legislador quiso brindar a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental garantías de independencia ante el superior.

Esto se evidencia también al disponer en el artículo 88 que los integrantes de la Secretaría serán funcionarios de tiempo completo, con dedicación exclusiva y prohibición para el ejercicio de sus actividades personales, profesionales o particulares, cuya remoción sólo podrá ser acordada cuando exista falta grave o incumplimiento de lo que establecen esta u otras leyes.

Debido a todo lo anterior, es criterio de la Sala, que existe una libre configuración del legislador en la creación y asignación de competencias administrativas. Esto supone una discrecionalidad en la definición de instancias administrativas encargadas de realizar determinada función en relación con una materia en particular. Así, la sola asignación de una competencia concreta a una instancia diversa, en sí mismo, no supone un quebranto de orden constitucional. Empero, tratándose del derecho de tutela al ambiente, como consecuencia de los principios preventivo y precautorio, es necesario que una competencia de orden técnico o científico, direccionada a establecer la viabilidad ambiental o bien, el impacto de determinada actividad o proyecto en el ambiente, o en general, definir el tipo de herramienta técnico-científica para ponderar esas incidencias en el medio y los ecosistemas, se asigne a una instancia de naturaleza técnica y no de orden eminentemente político. Lo anterior ya que la ponderación y análisis de tal materia exige e impone que sean consideraciones de orden técnico las que sustenten la habilitación o denegatoria de dicha viabilidad. Si bien las instancias políticas podrían establecer pautas programáticas en torno a dicha materia, en definitiva, la aplicación concreta de la variable científica y técnica conlleva a dicha orientación funcional.

De esa manera, el artículo 18 del proyecto de ley consultado, en cuanto establece que para determinar la viabilidad de los proyectos relacionados con la producción de hidrógeno verde, “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” desconoce el aludido criterio de especialidad funcional técnica, trasladando la competencia de marras a una instancia política, sin razón objetiva que permita sustentar la desaplicación singular o excepcionalidad a la competencia técnica que sobre dicha materia se ha asignado de manera general a una instancia especializada, según las regulaciones de la Ley Orgánica del Ambiente. Por ende, ese tratamiento es contrario al artículo 50 de la Constitución Política del cual se deriva el principio de regresión ambiental, por cuanto deteriora la idoneidad técnica de las decisiones referidas al tipo de evaluación, control y fiscalización de actividades que impactan, en mayor o menor medida el ambiente, en detrimento del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Es decir, la asignación competencial al titular de la cartera de Ambiente en relación a las evaluaciones ambientales relacionadas con el objeto del proyecto de ley de marras constituye una desaplicación singular de las competencias técnicas que han sido asignadas legalmente a una instancia especializada, para en su lugar, transferirlas a una instancia política, por ende, una excepción injustificada a la especialización competencial que garantiza la valoración técnica del potencial impacto ambiental en determinados proyectos de desarrollo humano productivo, análisis que procura satisfacer de manera directa con los principios precautorio y preventivo. Ese tratamiento desaplica la deferencia técnica aludida, creando un trato asimétrico en las evaluaciones ambientales de ese tipo de desarrollos antrópicos, sin que pueda observarse alguna causa legítima que pueda sustentar ese tratamiento.

En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.

XIII. NOTA DEL MAGISTRADO Nombre15 EN CUANTO AL PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL

En la especie, el voto de mayoría menciona en el considerando VII que el principio de objetivación de la tutela ambiental no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta; sin embargo, aclaro que no comparto tal afirmación. Precisamente, difiero de ese criterio con base en el desarrollo argumentativo posterior del propio voto de mayoría. En efecto, a partir de los razonamientos expuestos en los considerandos XI y XII de esta sentencia considero que se verifica la lesión al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, justamente, por los motivos que ahí se citan. De este modo, coincido plenamente con que la protección constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cobijado en el artículo 50 de la Carta Magna, vuelve plausible la aplicación del control jurisdiccional sobre aquellas medidas que vienen a afectar sin estudio alguno las potestades y atribuciones de instancias de orden técnico, a las que el ordenamiento jurídico les ha asignado la obligación de examinar con base en criterios científicos las consecuencias ambientales de ciertos proyectos o medidas en aspectos referidos al impacto en la biodiversidad y los ecosistemas, la concreción del principio del desarrollo sostenible democrático, el trato digno para con la naturaleza, entre otros.

En este sentido, concerniente al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la decisión sobre propuestas o medidas que inciden en él inexorablemente debe estar fundada en estudios técnicos -no de mera oportunidad o discrecionalidad política-, de manera que una regulación contraria significa, ni más ni menos, una lesión al principio de la objetivación de la tutela ambiental.

Ahora, tomando en cuenta las consultas abordadas por este Tribunal en el considerando VII, estimo que, en efecto, en cuanto a estos extremos específicamente no consta un desarrollo argumentativo por parte de las personas legisladoras que evidencie alguna violación al principio de la objetivación de la tutela ambiental. En ese sentido, reitero que la toma de decisiones en materia ambiental está completamente vinculada a este principio, por lo que la producción y utilización de hidrógeno verde en el país no está exenta de los eventuales controles previstos en el ordenamiento jurídico para asegurar su observancia.

XIV. INFRACCIÓN DEL DERECHO A LA LIBRE EMPRESA

Consultan los Diputados y Diputadas si el Artículo 19 del proyecto de ley es inconstitucional por lesión al artículo 46 de la Constitución Política. Sostienen que la norma autoriza el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas y su uso final en la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, a desarrollar la actividad en competencia. Sin embargo, excluye la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley n° 8 del 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). Consideran que la norma crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen.

Sostienen que el artículo 46 constitucional en relación con el artículo 28 párrafo segundo de la Carta Política- garantizan la libertad de empresa y la libertad de comercio en beneficio del agente económico y del consumidor, que suponen que se tenga como acto prohibido cualquier tipo de actuación, incluso avalada en la misma ley, que por su contenido amenace o restrinja la libertad de empresa. Además, que el artículo 46 prohíbe los monopolios particulares y hace excepcionales los públicos, que deben ser establecido por la Asamblea Legislativa por una mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros. Aseveran que el artículo en consulta es confuso, pues sugiere que quienes produzcan alcoholes a partir de hidrógeno verde no estarán sujetos a las limitaciones que existen para esos productos, pero, por otro, propicia la monopolización de esta actividad, lo que podría cartelizarla en detrimento de los consumidores.

La norma que se consulta dispone:

ARTÍCULO 19.- Autorización para el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas “Se autoriza a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, cuyo uso final del hidrógeno verde sea la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, para que desarrollen la actividad en competencia. Se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).

Los combustibles sintéticos que se produzcan en el país, con hidrógeno verde, podrán ser comercializados en las estaciones de servicio y demás agentes de la cadena de valor del suministro de combustibles fósiles, bajo las condiciones que se determinen vía reglamento.” Ciertamente, el ejercicio de la libertad de empresa garantizada en el artículo 46 de la Constitución Política presupone el reconocimiento de la iniciativa y de la decisión voluntaria del empresario, dentro del concreto marco legal establecido, a adoptar las medidas y condicionamientos lícitos que estime convenientes o necesarios para la mejor y más productiva explotación del negocio o actividad empresarial a la que se dedique. Comprende el derecho de escoger y desarrollar una determinada actividad, a organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más le convenga a sus intereses, el derecho de obtener con su ejercicio un beneficio económico (lucro) o por lo menos obtener los recursos para subsistir, y el derecho de acceso al mercado, derecho de libre competencia, derecho a la libertad de precio.

Tal y como mencionan los consultantes, la norma constitucional declara como de interés público la acción del Estado “encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora.”, y proclama que “Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial.”; también establece que se requerirá mayoría calificada, de dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades.

La Sala no encuentra lesión alguna al numeral 46 de la Constitución Política en el numeral 19 del proyecto de ley en consulta, pues al indicar que “se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).”, se limita a integrar el ordenamiento jurídico, reconociendo la existencia y la pervivencia del monopolio legal de la Fábrica Nacional de Licores, creado por el artículo 443 del Código Fiscal, norma de rango legal que sirve de base normativa para la actividad económica ejercida por la Fábrica Nacional de Licores, y que no está en discusión en esta consulta legislativa, ni será por tanto analizada por esta Sala. No es de recibo entonces el argumento de los legisladores consultantes en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de ley “crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen”, por cuanto, no es el numeral consultado el que establece un monopolio a favor del Estado. Los consultantes se pronuncian en favor de la apertura total del monopolio de los alcoholes, sin embargo, como ya se indicó, tal discusión no es objeto de la presente consulta.

En consecuencia, en cuanto a este aspecto se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” no lesiona el numeral 46 de la Constitución Política.

XV. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza la gestión de coadyuvancia incoada por Nombre12, en su condición de Nombre02 de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica. Se evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad referente al proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392, únicamente sobre las objeciones de fondo consultadas en forma puntual referidas al proyecto de ley de la siguiente manera:

• a)Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley, en su totalidad, no violenta el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. La magistrada Nombre16 salva el voto y evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. El magistrado Nombre15 consigna nota.
• b)Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, no lesionan los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y con confusión normativa, así como razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. La magistrada Nombre16 consigna nota.
• c)Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.
• d)Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 3 y 24 del proyecto de ley son contrarios al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto al derecho de propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado.
• e)En los demás extremos consultados del proyecto de ley se evacua la consulta en el sentido de que no existen vicios de constitucionalidad por el fondo.

Se omite pronunciamiento sobre los temas no consultados en cuanto al procedimiento y fondo. Notifíquese.

Nombre20.

Nombre02 Nombre21.

Nombre22.

Nombre23.

Nombre24.

Nombre19.

Nombre25 N.

Res. n.°2022-025307 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA Nombre16

I. Consideraciones preliminares

Con el respeto acostumbrado, salvo el voto y evacuo la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

II. Dudas de constitucionalidad de los legisladores consultantes

En el caso concreto, los legisladores plantearon una consulta facultativa de constitucionalidad en relación con el proyecto denominado “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo no 22.392.

Los consultantes plantearon los siguientes argumentos y objeciones:

“La propuesta de ley define como hidrógeno verde el hidrógeno producido en Costa Rica por electrólisis del agua a partir de electricidad proveniente de fuentes renovables, mediante un proceso que no emite dióxido de carbono y transforma el agua en moléculas de gases de hidrógeno y oxígeno.

Para ello se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía. Confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al Minae y autoriza la colaboración de los gobiernos locales para que otorguen el no pago de tasas y cánones a las personas físicas o jurídicas que incorporen la actividad en su territorio, por el tiempo que consideren pertinente.

(…)

Al igual que la norma de cita, el articulado del proyecto, aquí consultado menciona las bondades de los beneficios de la utilización del hidrógeno verde, no obstante, tal y como una fuente de energía renovable de alto potencial, promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta situar esta fuente en una matriz energética general, la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanro dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto -un plan de desarrollo del hidrógeno verde- el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran producción.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor.

La iniciativa de ley como se señaló líneas atrás se enmarca en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero, pero no incluye el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Aunado a lo anterior es importante destacar que el hidrógeno verde al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser naturaleza legal o bien de naturaleza reglamentaria. En todo caso, esto debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria, (…) se consulta al honorable tribunal la ausencia de estos estudios en el proyecto de ley de marras.

(…)

Por lo expuesto anteriormente se consulta la constitucionalidad del proyecto en su totalidad ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación”.

De conformidad con lo anterior, se puede concluir que los legisladores consideran que el proyecto de ley carece de razonabilidad por la ausencia de estudios técnicos, económicos y de factibilidad que demuestren cuál es el costo real del desarrollo de este tipo de energía en nuestro país y, al menos, una proyección de un análisis comparativo con otros tipos de energías como la hidroeléctrica, eólica o solar que ya se producen en el territorio nacional.

El vicio planteado, a mi juicio, sí tiene relevancia constitucional como luego pasaré a examinar en detalle. En otras ocasiones, he señalado que, si bien el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política, y que esa libertad se expresa en la ponderación sobre la oportunidad y la conveniencia de determinada decisión legislativa, lo cierto es que la labor de producción de normas no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria”. De lo contrario, la disposición que se derive de esa decisión sería contraria al principio de razonabilidad. Partiendo de esta premisa, corresponde examinar la duda de constitucionalidad de los legisladores consultantes, tomando en cuenta los antecedentes que están en el propio expediente legislativo.

III. Análisis de la motivación en el presente proyecto de ley

En primer término, es preciso indicar que el agravio planteado por los legisladores consultantes se constata con la revisión de la exposición de motivos que promovió el proyecto de ley. Lo anterior, toda vez que efectivamente no consta que en dicha exposición se haya dado cuenta de alguna base técnica que respalde la iniciativa. En lo conducente, se dijo lo siguiente:

“La coyuntura que enfrentamos como país nos demanda la elaboración de política pública capaz de contrarrestar la compleja situación de la economía nacional.

Datos alarmantes en el nivel de desempleo en el 22%; un déficit fiscal del 8,34% del PIB al cierre de diciembre del 2020 y una baja inversión pública y privada, demanda asegurar la conservación del Estado de derecho y una economía de libre mercado característica de Costa Rica, para consolidar la imagen de referente global en conciencia ambiental que aporta a nuestra marca país.

Aunado a lo anterior, existe una tendencia global muy clara a la descarbonización de las economías de los países considerados avanzados, Costa Rica, como país comprometido a esa descarbonización, puede y debe crear una economía de mercado basada, y en torno, en las energías renovables y limpias.

El hidrógeno, el elemento más numeroso del universo, sirve como un eficaz vector de energía limpia, logrando reemplazar en diversas áreas importantes de la economía nacional la energía generada con combustibles fósiles contaminantes. Países como Alemania, Canadá, Estados Unidos, Japón, China y la Unión Europea ya han establecido sus respectivas bases legales y financieras para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde. Este auge global es el trampolín ideal para que Costa Rica aproveche sus vastos recursos energéticos renovables y limpios, para crear su propia economía de hidrógeno verde.

El hidrógeno verde es el nombre que se le da al hidrógeno que ha sido generado con fuentes de energía limpias y renovables, como la energía solar, la energía eólica o la energía generada por una planta hidroeléctrica, entre otras. Se puede utilizar como vector energético y como materia prima para la fabricación de productos como alcoholes, combustibles sintéticos, fertilizantes, etcétera.

Existen diferentes formas para producir el hidrógeno, entre estas, por medio del electrólisis del agua, un proceso en el que mediante la aplicación de energía eléctrica al agua (H2O), se separan las moléculas de oxígeno e hidrógeno. La captura y almacenamiento del hidrógeno y del oxígeno puro, un subproducto del proceso de electrólisis, no genera ningún tipo de emisión contaminante, pudiéndose almacenar ambos como gases o en forma líquida. A raíz de este proceso limpio, se le conoce a este hidrógeno producido con electrolizadores alimentados de electricidad renovable, como “verde” y es gracias a esa cualidad que dicho vector cobra una gran relevancia en la lucha contra el cambio climático.

Es por ello que toma una vital importancia para Costa Rica en el cumplimiento de las metas de descarbonización, ya que la electricidad producida en el país se da sin la intermediación de combustibles fósiles y de fuentes renovables y completamente amigables con el medio ambiente.

El presente proyecto busca formas para promover el desarrollo económico del país mediante la consolidación de una industria que se encuentra en pleno auge global, con potencial de llegar a convertirse en una de las principales industrias a nivel mundial.

(…)

De esta manera, vemos que se ofrece al país la oportunidad de generar espacios de innovación, potenciar el crecimiento y el empleo local, así como crear nuevas empresas de impacto social y ambiental, sacando provecho de la oportunidad única para desarrollar una industria competitiva de hidrógeno verde que a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación regional, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad. Y más allá del hidrógeno como vector energético están los usos que se le pueden dar al hidrógeno en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Sabemos que una economía circular con energía renovable es el camino, ya que históricamente, en Costa Rica no se ha logrado sacar provecho de las riquezas minerales con las que cuenta el país, no se ha logrado producir combustibles fósiles y nos hemos visto obligados a importar esta energía.

El surgimiento del hidrógeno verde a nivel global nos permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado y aprovechar para ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

Además de ayudar a limpiar diversos ambientes y sectores de nuestra economía, nos permitirá exportar productos creados con energía cero emisiones, diferenciándose como exportaciones limpias frente a los usuarios finales. La estrategia que se tiene que utilizar es el trabajo colaborativo entre el sector privado, el sector público y la sociedad civil. Esta puede ser y será una pieza esencial de nuestro plan de carbono neutralidad y de nuestro compromiso para desarrollarnos de manera sostenible.

Como respuesta a los argumentos anteriores y la situación actual se plantea el siguiente proyecto de ley, el cual propone eliminar barreras y brindar los incentivos necesarios para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país, así también como las herramientas financieras de diferentes tipos como créditos en condiciones blandas, bonos verdes y cualquier otro instrumento que se ajuste de la mejor manera, para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país.

En razón de todo lo anterior, teniendo en cuenta la coyuntura económica que vive Costa Rica, es que se somete a consideración de las señoras diputadas y los señores diputados el siguiente proyecto de ley: LEY PARA LA PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE EN COSTA RICA”.

De la anterior transcripción se desprenden dos nobles propósitos de los que no cabe objeción alguna. El primer propósito es luchar contra el desempleo y combatir la grave crisis fiscal que existe en el país, mediante el impulso de esta nueva economía de mercado, lo que se llevaría a cabo gracias a la producción de energía a través del hidrógeno. El segundo es la generación de energías limpias, que se enmarca en una tendencia a la descarbonización. Estas políticas no resultan novedosas en el país, pues desde la suscripción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), ley n.°7414 del 13 de junio de 1994, Costa Rica se sumó al objetivo de “lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (art. 2). En consecuencia, el legislador bien puede promover estos propósitos. Sin embargo, lo que se consignó en la exposición de motivos no da cuenta de un panorama real sobre las implicaciones de la puesta en marcha de este tipo de industria, pues no se cita ningún apoyo técnico que refleje los antecedentes fácticos de esta iniciativa y un mínimo de fundamento técnico y de costos.

Por otro lado, en el oficio n.°AL-DEST-IIN-028-2021, Informe Integrado Jurídico-Socioambiental del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se realizaron las siguientes afirmaciones en relación con la iniciativa parlamentaria bajo análisis:

“El hidrógeno verde constituye un término genérico para hacer referencia a la tecnología que se basa en la generación de energía, mediante un proceso químico conocido como electrólisis; el cual, utiliza la corriente eléctrica para separar el hidrógeno del oxígeno que hay en el agua. Esta energía se consigue por acción directa de la electricidad que se obtiene de fuentes renovables.

La Agencia Internacional de Energía (AIE) calcula que obtener hidrógeno verde, ahorraría hasta 830 millones de toneladas anuales de CO2, en contraposición de los combustibles fósiles .

Cabe aclarar que existen varios tipos de hidrógeno, en primer lugar, encontramos el hidrógeno azul, que es el más abundante y tiene su origen en el gas natural. El hidrógeno verde es el que proviene en origen de fuentes totalmente renovables y limpias, como por ejemplo el que se obtiene de los sistemas de energía fotovoltaicos o los parques eólicos que aprovechan el viento; por último, el hidrógeno negro, también denominado gris o marrón, es el que más huella de carbono genera ya que se extrae de combustibles no renovables como el petróleo o el carbón .

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

La presente ley, en su articulado identifica la utilidad y beneficios del hidrógeno verde como una fuente de energía renovable de alto potencial; promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta ubicar esta fuente en una matriz energética general; la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanto dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto, -un plan de desarrollo del hidrógeno verde-; el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran productividad.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica; eólica o solar, frente al hidrógeno, y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien, se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor”.

Por otro lado, como citamos anteriormente, el proyecto de ley se centra en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero. Empero, deja por fuera el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Asimismo, por ser esta una energía, se requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o bien, de naturaleza reglamentaria. En todo caso, ello debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria”. (Lo destacado no corresponde al original).

En dicho informe se dedicó un apartado a la “Viabilidad económica y técnica de esta industria para el país” y se advirtió que apenas estaba en curso un estudio de mercado para valorar el impacto en el desarrollo industrial de Costa Rica, tanto en el mercado nacional, como en el internacional. En lo conducente, se señaló lo siguiente:

“En relación con su viabilidad técnica, actualmente se está elaborando el estudio de mercado para el hidrógeno verde en Costa Rica, que estimará los potenciales nacionales y la competitividad del hidrógeno verde frente a mercados internacionales de exportación. Asimismo, este estudio estimará el impacto macroeconómico del desarrollo de esta industria en Costa Rica.

Por otro lado, se han realizado análisis para el sector transporte que parten de una serie de escenarios al 2050 y que buscan determinar los segmentos para los cuales esta tecnología tendría más sentido en nuestro país, comparando el costo total de posesión de diferentes vehículos en los diferentes segmentos.

El costo total de posesión es un indicador financiero que incluye el costo de adquisición y el costo de operación de un activo durante su vida útil. El principal resultado del estudio es que el segmento de carga pesada es el que se prevé que esté fuertemente dominado por la tecnología de celda de combustible (tecnología del hidrógeno) en los años por venir.

Se espera que a futuro el segmento de buses sea compartido por tecnología del hidrógeno y tecnología de baterías eléctricas. Factores importantes para tomar en cuenta en el uso del hidrógeno son las distancias de recorrido y el peso de los vehículos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es decir, desde el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se evidenció que, al momento de tramitar la iniciativa parlamentaria, no existían los informes correspondientes que dieran sustento para promover el proyecto de ley, sino que los estudios de viabilidad técnica y de mercado apenas estaban en trámite.

IV. Conclusiones sobre el particular

En virtud de lo expuesto, considero que se acredita el agravio planteado por los legisladores consultantes. Mediante un proyecto de ley se está presuponiendo la importancia de este tipo de energía sin que dicha decisión esté respaldada con un mínimo de sustento técnico y de costos que justifique la viabilidad de la producción del hidrógeno verde en el país. Pero no solamente eso, sino también que justifique la declaratoria de interés público ‒con todas las consecuencias jurídicas que ello implica‒ y las posibles exenciones fiscales sobre una industria que, por más nobles intenciones en lo relativo a la lucha por la reactivación económica y la implementación de energías limpias, no ha sido acreditado que tiene verdadera factibilidad en el territorio y en la industria nacional. Aclaro que no pongo en duda si existen o no abundantes datos que podría respaldar eso, pero es palmario que no se aportaron como sustento de la iniciativa.

Desde mi punto de vista estas omisiones implican una lesión al principio de razonabilidad de la iniciativa parlamentaria. En anteriores oportunidades me he pronunciado sobre similares vicios que implican la inconstitucionalidad del proyecto un proyecto de ley. Por ejemplo, en la consulta legislativa n.°2020-015542, realicé las siguientes consideraciones:

“III. Los criterios de oportunidad y conveniencia en el quehacer legislativo A la luz de los artículos 105 y 121 de la Constitución Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa, al ser el órgano político representativo por excelencia. Sin embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y la jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (artículo 7 de la Constitución Política). En cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto también a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro formal de constitucionalidad.

Además, en nuestro diseño normativo, el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori . En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución.

(…)

Desde mi nombramiento como Magistrada Suplente he sostenido que en este ejercicio del control de constitucionalidad a priori existen aspectos sobre los que no le compete a la Sala pronunciarse, tales como las posibles ventajas y perjuicios de una decisión en el plano de la conveniencia y oportunidad, así como cuestiones de mera legalidad (ver mi nota separada en la sentencia 2015-15927). Asimismo, en la nota a la opinión consultiva 2019-24746 concluí lo siguiente:

“[Debe tenerse presente] la necesidad de distinguir entre lo jurídicamente obligado (constitucional y legalmente) y lo políticamente posible o deseable. Es cierto que lo político no debe estar al margen de lo jurídico y también lo es que muchas de las resoluciones de la Sala Constitucional tienen un impacto en la vida política del país. Es lógico que esto último sea así, en vista de sus peculiares funciones y competencias, atribuidas por las normas que le rigen; pero justamente estas son un límite. Aunque le corresponde a ella resolver sobre su propia competencia, según lo señala el artículo 7 de la LJC, lo hace siempre a la luz de esas normas y sin olvidar su naturaleza de órgano jurisdiccional. Por eso, las rationes decidendi y lo dispuesto por la Sala responden a esa realidad. En cambio, es en el ámbito parlamentario donde procede esgrimir los argumentos de conveniencia u oportunidad (…). Tales argumentos darán fundamento a las decisiones que se estime prudente tomar en ese ámbito”.

Según lo dicho, no compete a la Sala examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, sí corresponde a este Tribunal:

“Garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (Artículo 1° de la LJC. Lo destacado no corresponde al original).

IV. El parámetro de la razonabilidad en disposiciones sobre fondos públicos

Desde sus orígenes, la Sala Constitucional de forma consistente ha señalado que la producción de normas jurídicas, si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la oportunidad y la conveniencia, no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo contrario, la disposición sería contraria al principio de razonabilidad, que es un principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en las consultas facultativas de constitucionalidad.

Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal estableció la siguiente doctrina:

“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa , sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y 2020-010160, entre muchas otras).

Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.

A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone, justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

“Fue concebido por el jurista alemán Nombre26 en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por Nombre17 a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Nombre26. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Nombre18, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Asimismo, esta Sala justificó que la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia, a la razón o las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-14421), la Sala subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), su origen se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política , que establece lo siguiente:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.

En efecto, el artículo 16 de la LGAP dispone:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria. Además, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad , no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares ”. (Lo destacado no corresponde al original).

A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición se debe realizar bajo criterios de legalidad, austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-2020). Dichos criterios sólo pod rían ser examinados a partir de una adecuada motivación y justificación de la decisión, en este caso, de la determinación legislativa.

Cabe subrayar que, aunque se trate de una disposición de oportunidad y conveniencia, sobre el mejor destino para unos fondos públicos, su justificación debe ser suficiente. Esto debe ser a tal punto que no haya márgenes para dudar de su razonabilidad y se descarte que se trata de una determinación “irracional, arbitraria o caprichosa”. Es decir, ha de constatarse que el proyecto responde al interés general.

En el sub lite no se trata propiamente de la disposición de fondos públicos para realizar una donación a una determinada actividad elegida por el legislador, sino de apostar por el “desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde”, que tiene importantísimas implicaciones en la industria nacional. Por ejemplo, como he mencionado, se declaran de interés público las iniciativas, públicas o privadas, destinadas “a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país” (art. 4). Adicionalmente, se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.Nombre27.

(Nombre01), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) y a las cooperativas de electrificación rural para que incursionen en la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación de hidrógeno verde; así como los productos y subproductos derivados de estas actividades (véase art. 5). Se trata, como se ve, de una autorización a empresas públicas para que se involucren en el desarrollo de una actividad económica sobre la que apenas se estaban realizando estudios de costos y de factibilidad. Por eso, esas autorizaciones sí dan pie a la disposición de fondos públicos en una industria que no tiene debidamente acreditado su fundamento técnico. Reitero que no pongo en duda que lo tenga, sino que no se ha aportado. Además, se establecen una serie de incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, también para la investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, así como a los importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas.

En síntesis, hay una fuerte intención del legislador de fomentar “una economía nacional de hidrógeno verde” con importantes implicaciones en el ámbito económico nacional. Por lo tanto, considero que debe existir de previo un basamento técnico que al menos de alguna forma mínima justifique la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria que respalde la ubicación de esta energía en la matriz eléctrica que se produce en el país y que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación en el territorio nacional. En consecuencia, al acreditarse que no existió tal apoyo técnico, concluyo que llevan razón los legisladores consultantes respecto del vicio cuestionado.

Finalmente, debo realizar dos consideraciones. En primer lugar, corresponde insistir que no estoy objetando el fin último de la normativa que se está promoviendo, pues tal y como se desprende de la exposición de motivos, se trata de propósitos de gran relevancia e impacto nacional, tanto económico como medioambiental. En segundo lugar, como jueza constitucional no me corresponde definir cuáles son los estudios técnicos que se deberían realizar de previo a impulsar esta iniciativa, ni tampoco sería lo usual examinar la idoneidad de los estudios en concreto; no obstante, como he dicho en este voto salvado, sí debe existir algún tipo de respaldo que justifique y otorgue una cierta razonabilidad a un proyecto de ley de tantas implicaciones para la producción de energías en el país y de la economía nacional.

Por lo tanto, al no acreditarse que el proyecto de ley estuviera previamente respaldado en algún basamento técnico que lo justifique, me corresponde evacuar la consulta en el sentido de que el proyecto de ley tiene un vicio esencial en su trámite que lo invalida. El proyecto de ley, en su totalidad, lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

NOTA DE LA MAGISTRADA Nombre16 Resulta preciso aclarar que en virtud de que declaré que la iniciativa parlamentaria es inconstitucional, por acreditarse la ausencia de estudios técnicos que la respalden, estimo innecesario pronunciarme si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal en relación con las exenciones que se pretenden aprobar con la iniciativa legislativa. Si constaté que no existe un fundamento técnico para el proyecto de ley, se debe sobreentender que tampoco lo existe para las exenciones fiscales que se pretenden aprobar para la promoción de esta economía de hidrógeno.

Nombre19.