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Res. 25374-2022 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 28/10/2022
OutcomeResultado
The Constitutional Chamber denied the amparo by majority, finding the Municipality of Nicoya had incorporated the environmental variable into the Playa Sámara Coastal Regulatory Plan adjustment; three dissenting magistrates saved their vote on citizen participation and ordered continued proceedings to clarify how the May 28, 2022 public hearing was conducted.La Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo por mayoría al estimar que la Municipalidad de Nicoya sí incorporó la variable ambiental en el ajuste del Plan Regulador Costero de Playa Sámara; tres magistrados salvaron el voto en cuanto a la participación ciudadana y ordenaron continuar el trámite para aclarar cómo se efectuó la audiencia pública del 28 de mayo de 2022.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber resolved an amparo against the Municipality of Nicoya concerning the adjustment and rectification of the 1981 Playa Sámara Coastal Regulatory Plan. The petitioner alleged: (1) the plan lacked an environmental variable and SETENA environmental viability; and (2) the May 28, 2022 public hearing was deficient regarding citizen participation. The majority denied the amparo, finding the municipality had incorporated environmental variables through SINAC Natural Heritage of the State certificates and SENARA's Mala Noche Aquifer vulnerability map, and that a mere adjustment and rectification—unlike a substantial modification—does not require SETENA environmental viability per Ruling 2013-012973. Three dissenting magistrates saved their vote on citizen participation, finding insufficient information about how the public hearing was convened and conducted.La Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo contra la Municipalidad de Nicoya por el proceso de ajuste y rectificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara (vigente desde 1981). El recurrente alegó dos agravios: (1) que el plan carecía de la variable ambiental y de viabilidad ambiental del SETENA; y (2) que la audiencia pública del 28 de mayo de 2022 fue deficiente en cuanto a participación ciudadana. La mayoría declaró el recurso sin lugar, estimando que el municipio sí incorporó la variable ambiental mediante certificados del SINAC sobre Patrimonio Natural del Estado y el mapa de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche de SENARA, y que para un ajuste y rectificación —a diferencia de una modificación sustancial— no se exige viabilidad ambiental de SETENA conforme al Voto 2013-012973. Tres magistrados salvaron el voto en cuanto a la participación ciudadana, al estimar que faltaba información sobre cómo se convocó y desarrolló la audiencia pública.
Key excerptExtracto clave
This is not merely a power, but a true legal obligation incumbent on local governments, which acquires constitutional relevance as it forms part of the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Political Constitution. This is important because a mere summons to a hearing does not suffice; what matters is that it be conducted in terms that allow the consulted population to truly know what to expect—that is, to have the conditions required for a real possibility of evaluating the magnitude of a measure's impact and identifying the elements that support it. This implies the right to a reasonable period to analyze the matter under consultation and express views, for which the circumstances of mode, time, and place of the hearing are determinative (e.g., it must be held in an accessible location, announced with sufficient advance notice, and conducted so that the subject matter is as intelligible as possible, even taking into account the particular needs of the consulted population—for example, in the case of indigenous persons). Consequently, in the present case we save our vote regarding citizen participation and order the respondent authorities to clarify the manner in which the May 28, 2022 hearing was convened, the content of the information provided to participants, and the exact dynamics that developed at that hearing.No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de 'intereses y servicios locales' a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Lo anterior resulta de importancia, por cuanto no basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que la población consultada sepa en realidad a qué atenerse, esto es, disponga de las condiciones requeridas para tener la posibilidad real de evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan. Esto implica el derecho a disponer de un plazo razonable para analizar la cuestión consultada y pronunciarse al respecto, para cuyos efectos las circunstancias de modo, tiempo y espacio de la audiencia resultan determinantes (v.gr., esta debe efectuarse en un lugar accesible, anunciada con suficiente antelación, y tramitada de tal forma que la materia por discutir sea lo más inteligible posible, incluso tomando en consideración las necesidades particulares de la población consultada -por ejemplo, en el caso de las personas indígenas). En consecuencia, en el sub lite salvamos el voto en cuanto a la participación ciudadana y ordenamos a las autoridades recurridas aclarar el modo en el que se efectuó la convocatoria de la audiencia del 28 de mayo de 2022, el contenido de la información proporcionada a los participantes y la dinámica exacta que se desarrolló en tal diligencia.
Pull quotesCitas destacadas
"la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados."
"The hearing referred to in Article 17 of the Urban Planning Law must comply with all parameters established therein: a) it must be public, b) it must be convened through the Official Gazette, c) the notice must contain additional necessary information indicating the venue, date, and time to review the project, d) in addition to the text of the Regulatory Plan or its amendment, the verbal or written observations that residents or interested parties choose to submit must be included."
Considerando IV
"la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados."
Considerando IV
"De lo contrario, la audiencia deviene en una mera formalidad, ajena al verdadero sentido que dimana del derecho constitucional a la participación ciudadana."
"Otherwise, the hearing becomes a mere formality, divorced from the true meaning that derives from the constitutional right to citizen participation."
Considerando IV
"De lo contrario, la audiencia deviene en una mera formalidad, ajena al verdadero sentido que dimana del derecho constitucional a la participación ciudadana."
Considerando IV
"La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992."
"Citizen participation in the production of local norms was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration."
Considerando IV
"La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992."
Considerando IV
"Los magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto en cuanto a la participación ciudadana y disponen continuar con la tramitación del recurso."
"Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro save their vote regarding citizen participation and order the continued processing of the petition."
Por tanto
"Los magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto en cuanto a la participación ciudadana y disponen continuar con la tramitación del recurso."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*220182560007CO* Case file: 22-018256-0007-CO Decision No. 2022025374 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty minutes on the twenty-eighth of October, two thousand twenty-two.
Writ of amparo (recurso de amparo) processed under case file number 22-018256-0007-CO, filed by [Nombre01 001], national identity document [Valor CED01], against the MUNICIPALIDAD DE NICOYA.
Whereas:
As the petitioner indicates, the date of creation of the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of Playa Samara is a matter of public knowledge; it is likewise true that at the time it was approved, in 1981, such requirements were not demanded. However, as noted above, the Municipality of Nicoya, in developing the Adjustment and Rectification Project, DID incorporate the environmental variable into the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, since, as stated, the process carried out for the project included the corresponding Certificates of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) issued by SINAC — current and up to date — and also included the map of the Hydrological Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA, together with a transitional regulation to safeguard that aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle, the pro-nature principle, and Article 50 of the Political Constitution.
It is important to emphasize that the Municipality is already preparing the preliminary work to carry out a new coastal regulatory plan jointly with the Municipality of Hojancha, in order to plan areas not currently covered by the existing regulatory plan; that plan will include the development of the Environmental Suitability Reports (IFAS) required for a modification or new regulatory plan. It is underscored that this Municipality does not intend to disrespect nature or its resources — quite the contrary: the studies incorporated, by MINAE through the State Natural Heritage map, and by SENARA through the protection matrix for the Mala Noche River aquifer, seek the implementation of the indubio pro natura principle, in observance of Article 50 of the Constitution and other environmental legislation (…) Article 50 of the Political Constitution establishes the indubio pro natura and precautionary principles, obligating the State to protect and guarantee citizens a healthy and ecologically balanced environment — an environment that, owing to the imbalance caused by the re-staking (reamojonamiento) carried out in 1998 by the Instituto Geográfico Nacional, was affected in the processes for filing and processing concession applications and their respective renewals, was thus harmed and has been left unprotected.
On the contrary, continuing with a Regulatory Plan that lacks a current State Natural Heritage certification does contravene all nature-protection norms at both the national and international levels. Of equal importance and protection is the water resource: Sámara has an aquifer, which is safeguarded at the technical and legal level by the generic vulnerability matrix of the Mala Noche aquifer and its map, both of which are incorporated into the adjustment and rectification project under development, and by virtue of which the transitional provision is generated within the zoning regulations of the adjustment map of the Sámara regulatory plan. On the other hand, regarding freedom of civic participation and transparency, it must be stated that at no time was this right biased or curtailed; as noted in the fifth recital, the documentation, posters, adjustment map, and all related documentation were made available to citizens of the country several days before the public hearing, and were widely publicized throughout the districts of the canton of Nicoya for the benefit of the public, and a sensitization session was even held prior to the public hearing in Sámara, with extraordinary session N°059 by the Municipal Council on Saturday, May 14, taking into account all observations made by the participants, in which the petitioner himself, Mr. [Nombre01 001], took part; it is therefore surprising and astonishing that Mr.
Nombre02 claims to have had no access to the information related to the adjustment and rectification process under development. We are currently conducting an analysis of each of the observations and objections in the tripartite commission composed of representatives of the Municipality of Nicoya, the Instituto Costarricense de Turismo, and INVU, as established by the manual, with the objective of guaranteeing a response to each of the observations or objections submitted as a result of the Public Hearing held and after it, within the 42 days that were made available for that purpose. Last but not least, it must be emphasized that the adjustment process brings to each of the residents of Sámara — concession holders or neighbors of the district — the legal certainty they have been deprived of for approximately 15 years, as well as orderly development and adequate oversight of such a valuable public-domain asset (bien demanial) entrusted for administration to the Local Governments." They request that the appeal be dismissed.
Drafted by Justice Castillo Víquez; and,
Considering:
The petitioning party states that the Municipality of Nicoya is in the process of modifying the 1981 Coastal Land-Use Plan (Plan Regulador Costero) of Playa Sámara. The petitioner indicates that on July 22, 2021, SETENA noted the need to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into land-use plans, for which SETENA's approval must be obtained. The petitioner further states that SETENA instructed the Municipality of Nicoya of its obligation to comply with the provisions set forth in Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE regarding the procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) to land-use plans. The petitioner refers to official memorandum ZMT-002-2022 of January 5, 2022, in which the acting coordinator (a.i.) of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) Department of the Municipality of Nicoya informed the petitioner that "(…) 2.
Regarding the environmental viability (viabilidad ambiental) of SETNA [sic], this Department wishes to inform you that, in the case of adjustments to plans that were made prior to the request for SETENA Environmental Viability determinations, such request shall not be required, as established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in its VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013 (…)". The petitioner explains that on May 28, 2022, a public hearing (audiencia pública) was held in connection with the aforementioned modification of the land-use plan; however, those in attendance were not given the floor, nor were they provided with any materials regarding the proposal.
The following facts are considered duly established for the purposes of deciding this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them, as provided for in the initial order (auto inicial):
"1. In the area of the Sámara Land-Use Plan (Maritime Terrestrial Zone), which overlaps with the map of extreme and high vulnerability of the Mala Noche Aquifer (Acuífero Mala Noche), urban zoning (zonificación urbana) shall be developed based on the density and building coverage (cobertura) established by the coastal land-use plan itself (residential zones, tourist zones, commercial zones, and institutional zones).
2. The remainder of the vulnerability area of the Mala Noche Aquifer, classified as extreme, must apply the 'Matrix of Land-Use Criteria Based on Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources,' which determines that no activity of any kind may be permitted within said aquifer.
3. In areas outside the Mala Noche Aquifer that coincide with the Coastal Land-Use Plan and the HIGH hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) map, the regulations established in the Coastal Land-Use Plan shall be maintained.
4. In the case of future growth areas (outside those considered in the ZMT Land-Use Plan as urban development areas), it is recommended that more thorough hydrogeological studies be conducted and that environmental measures for such development be proposed. Furthermore, no activities classified as high risk for aquifer contamination may be carried out within the Maritime Terrestrial Zone; this must be determined by including the pollutant load (carga contaminante), retardation/degradation, dispersion, mode of contaminant disposal, application time, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of contaminant transport toward the aquifer." (See documentary evidence).
"In accordance with the foregoing, the Municipality of Nicoya is required to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE 'Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-' (04/05/2-006), in which item 5.1.3 of Anexo I describes the 'Procedure for Applying the IFA to Already-Prepared Land-Use Plans and Other Types of Land-Use Planning,' and also sets out guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable into existing land-use plans. Therefore, the Municipality of Nicoya must incorporate the environmental variable into the Coastal Land-Use Plan of Playa Sámara, as said plan is currently undergoing an adjustment process." (See documentary evidence).
"1. Regarding technical studies issued by other institutions — SETENA, SENARA, IGN, MINAE-SINAC-MAG, ICAA, MOPT: within the adjustment of the Sámara land-use plan, the observations from MOPT are included, as well as the State Natural Heritage Certificates (Certificados de Patrimonio Natural del Estado) sheet issued by MINAE-SINAC, and the guidelines from SENARA for the protection of the Mala Noche Aquifer. Likewise, the basis for defining the public zone and restricted zone is the boundary demarcation (amojonamiento) carried out by IGN in 1998 and published in Gaceta N° 247 of December 21, 1998.
2. Regarding the environmental viability of SETNA [sic], this Department wishes to inform you that, in the case of adjustments to plans that were made prior to the request for SETENA Environmental Viability determinations, such request shall not be required, as established by the Constitutional Chamber in its VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013, Land-Use Plan Nombre01 3. de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz, taking into account the non-retroactivity (irretroactividad) of the Law; however, this is a point that is still under discussion and for that reason the matter has not been concluded and the public hearing has not yet been held (…)." (See documentary evidence).
"(…) 2). Regarding the requirement of environmental viability for existing maritime terrestrial zone land-use plans.
The question has been raised regarding the requirement of environmental viability as indicated under point 14. CHANGES TO EXISTING LAND-USE PLANS of the Manual for the Preparation of Coastal Land-Use Plans in the Maritime Terrestrial Zone, of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Supplement N° 139 to Gaceta N° 135 of July 14, 2021; it should be noted that Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC 'General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures' (28/06/2004) states:
'Article 67.- Integration of the Environmental Variable into Land-Use Plans and Other Land-Use Planning.
… The introduction of the environmental variable into land-use plans or any other territorial planning instrument must be subject to the technical procedure for the introduction of the environmental variable into land-use plans established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are to be prepared or are currently being prepared, and to those already approved but that have not yet incorporated the environmental variable therein. …' (Emphasis not part of the original text).
The foregoing responds to what was established by the Constitutional Chamber in votes N° 2002-01220 of February 6, 2002, N° 2005-02529 of March 9, 2005, and N° 2005-097765 of July 27, 2005 (among others); in which it is stated that the Incorporation of the Environmental Variable into Land-Use Plans shall be subject to an environmental viability process before SETENA, prior to approval by the corresponding authorities. Notably, in vote N° 2002-01220 concerning case file 01-002886-0007-CO of February 6, 2002, the Chamber established that obtaining environmental viability for a Land-Use Plan is a fundamental requirement.
In accordance with the foregoing, the municipalities of the country must apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-" (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the "Procedure for applying the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental, IFA) to already-prepared regulatory plans (planes reguladores) and other types of land-use planning," and likewise provides guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable (variable ambiental) into existing regulatory plans, including the processes for modifications thereto; what this Technical Secretariat cannot do is compel municipalities to submit their environmental technical studies for our assessment, since it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with applicable regulations in force.
It is clear that under the concept of modifications set forth in D.E. N° 32967-MINAE, the categories of corrections (rectificaciones), adjustments (ajustes), and modifications (modificaciones) properly so called as described in the ICT Manual all fall within its scope, since to a greater or lesser degree they are modifications—they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technical framework established by our regulations, all modifications that substantively or in substance require an environmental assessment in view of their magnitude must be submitted to SETENA for review (in accordance with the technical procedure described in D.E. N° 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent in the exercise of its competencies (…)". (See documentary evidence.)
"In accordance with the matter referenced above, we inform you that our database contains no administrative file in the name of Nombre01 for the Plan Regulador of Playa Samara. We are therefore unable to issue any technical opinion on the Plan Regulador of Playa Samara. We likewise inform you that in July 2021, through official communication SETENA-DT-EAE-094-2021, a query submitted by Mr. Lic. Gerardo Carvajal Zúñiga, Acting Coordinator of the Maritime-Terrestrial Zone Department (Dpto. ZMT) of the Municipalidad de Nicoya, was addressed, stating the following: the Municipalidad de Nicoya has the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of Playa Sámara, which was approved in 1981 and is in the process of adjustment and correction…
"…what (sic) is the procedure to follow before SETENA as indicated in point 13 of the Manual de Planes Costeros, and in item 13.2, which states that 'In cases of adjustment or correction, environmental viability (viabilidad ambiental) granted by SETENA is not required for the public hearing (audiencia pública). However, such changes must be documented with this Institution beforehand,' which is why it is of great importance for us to know how the foregoing is processed or how (sic) it should be handled." In the aforementioned official communication, the following conclusive response was given to Mr. Carvajal Zúñiga:
"…it falls upon the Municipalidad de Nicoya to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-" (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the 'Procedure for applying the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning,' and likewise provides guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero of Playa Sámara, as it is currently in a process of adjustment of the same. (Official communication SETENADT-EAE-094-2021 is attached)". (See documentary evidence.)
In the sub examine, the petitioning party (parte recurrente) indicates that the Municipalidad de Nicoya is in the process of modifying the Plan Regulador Costero of Playa Sámara of 1981. It states that on July 22, 2021, SETENA indicated the need to incorporate the environmental variable into regulatory plans, for which its approval must be obtained. It adds that SETENA advised the Municipalidad de Nicoya of the obligation to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE regarding the procedure for applying the IFA and regulatory plans. It refers to the fact that, through official communication ZMT-002-2022 of January 5, 2022, the acting coordinator of the ZMT Department of the Municipalidad de Nicoya informed him that "(…) 2. Regarding the environmental viability from SETNA (sic), this Department advises you that, in the case of adjustments to plans that were carried out prior to the request for Environmental Viabilities from SETENA, the same need not be requested pursuant to the ruling of the Sala Constitucional in VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013 (…)".
From a review of the case file it may be inferred that the Municipalidad de Nicoya has the Plan Regulador Costero of Playa Sámara dating from 1981. It is also observed that, since 2012, the aforementioned regulatory plan has been in the process of change.
The Court notes that on April 28, 2021, the Water Research and Management Directorate (Dirección de Investigación y Gestión Hídrica) of SENARA issued official communication SENARA-DIGH-0044-21, in which it concluded: "1. In the area of the Plan Regulador of Sámara (Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítima Terrestre)), which overlaps with the map of extreme and high vulnerability of the Mala Noche Aquifer (Acuífero Mala Noche), urban zoning (zonificación urbana) is to be developed based on density and coverage (residential zones, tourist zones, commercial zones, and institutional zones) as established by the coastal regulatory plan itself. 2. The remainder of the vulnerability zone of the Mala Noche Aquifer, classified as extreme, must apply the 'Matrix of land-use criteria based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources,' which determines that no type of activity may be permitted in said aquifer. 3.
In areas outside the Mala Noche Aquifer that coincide in the Plan Regulador Costero with the HIGH hydrogeological vulnerability map, the regulations established in the Plan Regulador Costero remain in force. 4. In the case of future growth areas (outside those considered as urban development areas in the ZMT Plan Regulador), more comprehensive hydrogeological studies are recommended, and environmental measures for such development are to be proposed. Likewise, activities classified as high risk for aquifer contamination may not be carried out within the Maritime-Terrestrial Zone; this must be determined by including the pollutant load, retardation/degradation, dispersion, mode of pollutant disposal, application time, mobility, persistence, intensity, and hydrogeochemical studies of the transport of pollutants toward the aquifer." Through official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, SETENA informed the respondent local government that: "In accordance with the foregoing, it falls upon the Municipalidad de Nicoya to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), item 5.13 of Anexo I describes the 'Procedure for applying the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning,' and likewise provides guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans.
Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero of Playa Sámara, as it is currently in a process of adjustment of the same" (bold added).
On October 12, 2021, the protected party (amparado) filed a petition before the Municipalidad de Nicoya regarding the Plan Regulador at Playa Sámara and, in response, on January 5, 2022, the respondent local government sent official communication ZMT-0002-2022 to the protected party (tutelado), in which it stated: "1. Regarding technical studies issued by other institutions, SETENA, SENARA, IGN, MINAE-SINAC-MAG, ICAA, MOPT: within the adjustment of the Plan Regulador of Sámara, the MOPT observations are included, as well as the State Natural Heritage (patrimonio natural del estado) certification sheet issued by MINAE-SINAC, along with SENARA's guidelines for the protection of the Mala Noche Aquifer; likewise, the basis for defining the public zone and restricted zone is the boundary marking (amojonamiento) carried out by IGN in 1998 and published in Gaceta N° 247 of December 21, 1998. 2.
Regarding the environmental viability of SETNA (sic), this Department advises you that, in the case of adjustments to plans that were carried out prior to the request for Environmental Viabilities from SETENA, the same need not be requested pursuant to the ruling of the Sala Constitucional in VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013, Plan Regulador Nombre01 3. de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz, this taking into account the principle of non-retroactivity (irretroactividad) of the Law; however, this is a point that is still under discussion and for which reason the public hearing has not been finalized and held (…)".
The petitioning party stated in the sworn report rendered under oath—with all the solemnities and consequences that this entails—that in the proposed change to the Plan Regulador Costero of Playa Sámara "there is no zoning change that exceeds what is established in the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans, according to which it is 20% of the total polygon to be corrected; regarding the inclusion of the Reglamento de Cobro de Cánones, it is carried out in order to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR published in Gaceta 176 of Friday, September 13, 2013, aligning the Plan Regulador Costero of Playa Sámara with the current and in-force regulations governing the matter." Furthermore, "the corresponding State Natural Heritage Certificates issued by SINAC, current and updated, were included; the Map with the Hydrogeological Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA was also included, and a transitional regulation was additionally included to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle (principio precautorio), the pro-nature principle (pronatura), and Article 50 of the Constitución Política." This Tribunal ordered, as evidence for better resolution, that the secretary general of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental prepare a technical report to clarify to this Tribunal whether what the Municipalidad de Nicoya intends to carry out in relation to the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) of Playa Sámara of 1981 constitutes a modification or, on the contrary, merely an adjustment and rectification procedure.
In response, on October 12, 2022, the head of Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) of SETENA issued official letter SETENA-DT-EAE-110-2022, in which she stated: "In accordance with the matter referenced, we inform you that our database contains no administrative file in the name of Nombre01 for the Regulatory Plan of Playa Sámara. Therefore, we are unable to issue any technical opinion regarding the Regulatory Plan of Playa Sámara. We also inform you that in July 2021, through official letter SETENA-DT-EAE-094-2021, a query submitted by Mr. Lic. Gerardo Carvajal Zúñiga, Acting Coordinator, ZMT Department of the Municipalidad de Nicoya, was addressed, stating the following: the Municipalidad de Nicoya holds the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, approved in 1981, and it is currently undergoing an adjustment and rectification process… '…what is the procedure to follow before SETENA as indicated in point 13 of the Manual de Planes Costeros, and in item 13.2, which states that "In cases of adjustment or rectification, it is not necessary to have environmental viability (viabilidad ambiental) granted by SETENA for the public hearing.
However, such changes must be documented before this Institution in advance," which is why it is of great importance to us to know how the foregoing is processed or how it should be handled.'" The official letter in question provided the following conclusive response to Mr. Carvajal Zúñiga: "…it falls to the Municipalidad de Nicoya to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE 'Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-' (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the 'Procedure for applying the IFA to already-drafted regulatory plans and other types of land-use planning (planificación de uso del suelo),' and likewise provides guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans. Therefore, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara, as it is currently undergoing an adjustment process for that plan (emphasis not in the original)." Additionally, the secretary general of SETENA submitted as evidence official letter SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, in which he detailed: "(…) 2).
Regarding the requirement of environmental viability in existing regulatory plans for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The question has been raised regarding the requirement of environmental viability as set forth in point 14. CHANGES TO EXISTING REGULATORY PLANS of the Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre, of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Supplement No. 139 to La Gaceta No. 135 of July 14, 2021; it should be noted that Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC 'Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental' (28/06/2004) states: 'Article 67.- Integration of the environmental variable into Regulatory Plans and other land-use planning. … The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial planning instrument shall be subject to the technical procedure for the introduction of the environmental variable into regulatory plans established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III).
This procedure may be applied both to those territorial planning instruments that are to be drafted or are in the process of being drafted, and to those already approved but which have not yet integrated the environmental variable into them. …' (Emphasis does not form part of the original text). The foregoing responds to what was established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in votes N° 2002-01220 of February 6, 2002, N° 2005-02529 of March 9, 2005, and N° 2005-097765 of July 27, 2005 (among others); in which it is mentioned that the Incorporation of the Environmental Variable into Regulatory Plans shall be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to approval by the corresponding authorities. That, particularly in vote No. 2002–01220 regarding file 01-002886-0007-CO of February 6, 2002, the Chamber established that obtaining environmental viability for a Regulatory Plan is a fundamental requirement.
In accordance with the foregoing, it falls to the municipalities of the country to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE 'Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-' (04/05/2006); item 5.13 of Anexo I describes the 'Procedure for applying the IFA to already-drafted regulatory plans and other types of land-use planning,' and likewise provides guidelines on the basic steps to follow for incorporating the environmental variable into existing regulatory plans, including the processes of modifications thereto; what this Secretaría Técnica cannot do is compel municipalities to submit their technical environmental studies to our evaluation, since it is clear that this is a municipal decision that must be made in compliance with the applicable regulations. It is clear that under the concept of modifications set forth in D.E. N° 32967-MINAE, the categories of rectifications, adjustments, and modifications proper described in the ICT Manual all qualify, since to a greater or lesser degree they are modifications, they are changes; but it is even clearer that, by virtue of the logic, science, and technical principles underlying our regulations, all modifications that in a substantive manner or by their substance require environmental assessment in view of their magnitude must be submitted to SETENA for evaluation (in accordance with the technical procedure described in D.E. N° 32967-MINAE), and this determination of the scope and content of the proposed adjustments must be made by each regulatory plan proponent pursuant to its competencies (…)" (emphasis added).
Now, in the present matter, the petitioner maintains that the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara is being subjected to a modification process, which would entail the need to obtain the environmental viability granted by SETENA. For its part, the respondent local government maintains that what is proposed in relation to the aforementioned regulatory plan consists of an adjustment and rectification process and that in the said proposal "the corresponding Certificates of State Natural Heritage (Certificados de Patrimonio Natural del Estado) issued by SINAC, which are current and updated, were included, as was the Map of Hydrological Vulnerability of the Mala Noche Aquifer generated by SENARA, and a transitional regulation was also included to safeguard said aquifer, in compliance with and respect for the precautionary principle, the pro natura principle, and Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política)," and therefore there would be no need to obtain environmental viability.
It should be noted that the Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre provides that:
"14.5 With the purpose of identifying and specifying the different ways in which a change to an existing regulatory plan may be requested, the following modalities are established:
1. Adjustments (Ajustes): the possibility of conforming, aligning, or accommodating a cartographic element to its geographic location as compared against reality. Includes: aligning the line trace forming a street, path, easement (servidumbre), watercourse, among others, with respect to another reference cartographic element; cartographic adjustments to conform to the official geographic projection CRTM05; and incorporation of a Declaration of State Natural Heritage.
2. Rectifications (Rectificaciones): the possibility of correcting imperfections, defects, or omissions, for reasons of necessity and convenience, in the content of the regulatory plan or its regulations. Includes: widening of rights-of-way, increases or decreases in the boundaries or areas of the polygons delimiting the land uses of the existing zoning, changes in the distribution of land uses in the zoning and its regulations, and re-staking with respect to the digital or physical boundary marker line. Taken together, these rectifications shall not exceed 20% of the total usable area of the ZMT and may be carried out in whole or in part up to the completion of said percentage on a single occasion. Should the 20% threshold be exceeded, the matter must be processed as a modification (Point 3 below).
Also considered rectifications are changes to the regulations regarding setbacks (retiros) of buildings, heights, coverage areas, and minimum or maximum lot areas established by statutory regulation. Also included are changes in public investment policy, changes in the canon fee collection regulation, and other updates to laws and regulations.
3. Modifications (Modificaciones): the possibility of transforming, changing, including, adding, eliminating, in whole or in part, the regulatory plan or its regulations. Modifications include variations in the initial objectives and purposes of the existing regulatory plan, which entail carrying out a new planning exercise.
14.6 The three modalities described in article 14.5 must comply with the procedure described in Art. 14.7, 14.8, and 14.9 of this manual and comply with Art 17 of Ley 4240.
14.7 Processing before SETENA according to type of modality:
1. Adjustments and Rectifications:
a. For cases in which the existing regulatory plan holds environmental viability, no update thereof shall be required, provided the outcome of the environmental component is not altered.
b. For cases in which the existing regulatory plan does not hold environmental viability, it shall not be necessary to document the corresponding information before SETENA⁷. ⁷VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 of October 23, 2013, Plan Regulador Nombre01 de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz.
2. Modifications:
a. For cases in which the existing regulatory plan holds environmental viability, it shall be necessary to update the environmental studies so that the environmental viability corresponds to the proposed modified Regulatory Plan.
b. For cases in which the existing regulatory plan does not hold environmental viability, it shall be necessary to initiate proceedings with a view to obtaining the environmental viability granted by SETENA." Having clarified the foregoing, it is noted that it falls outside the jurisdiction of this Tribunal to determine, in accordance with the sub-constitutional regulations governing the matter and the particular circumstances of the case under review, whether what is proposed in relation to the Coastal Regulatory Plan of Playa Sámara constitutes an adjustment and rectification process or, rather, a modification process. This is because the summary nature of the amparo remedy is incompatible with examining whether the procedure in question would encompass 20% or more of the total usable area of the maritime-terrestrial zone, in accordance with what is indicated in the aforementioned Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.
However, this Court notes that, through official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental notified the respondent local government that: "(…) it is incumbent upon the Municipalidad de Nicoya to apply Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE 'Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-' (04/05/2-006), in item 5.1.3 of Anexo I, which describes the 'Procedure for applying the IFA to already-prepared regulatory plans and other types of land-use planning (planificación de uso del suelo),' and likewise provides guidelines on the basic steps to follow in order to incorporate the environmental variable into existing regulatory plans. Por tanto, the Municipalidad de Nicoya must incorporate the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara, as it is currently undergoing an adjustment process" (emphasis added).
In other words, in the matter before the Court it is evident that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental — namely, the agency of maximum deconcentration (órgano de desconcentración máxima) of MINAE, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact (impacto ambiental) within productive processes (see Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente) — determined and communicated to the Municipalidad de Nicoya, through memorandum SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021, the necessity of incorporating the environmental variable into the Plan Regulador Costero de Playa Sámara. The foregoing is consistent with the statements made by the Secretary General of SETENA in official communication SETENA-SG-0767-2022 of September 9, 2022, regarding the requirement of environmental feasibility (viabilidad ambiental) for existing regulatory plans in maritime-terrestrial zones (zonas marítimo terrestres).
In light of the foregoing, and given that in the matter at hand a modification procedure is currently pending with respect to the Plan Regulador Costero de Playa Sámara, it is appropriate to recall what was stated in judgment n.° 2012004250 of 8:30 a.m. on March 30, 2012:
"IV.- On the merits. As established from the body of proven facts and the sworn report submitted by the respondent authority, this Tribunal finds it demonstrated that, through a publication in the official gazette La Gaceta No. 25 of February 3, 2012, the respondent Municipalidad convened public hearings held on March 10 and 11, 2012, with the purpose of presenting the proposed Plan Regulador Costero, at which information was provided and free citizen participation was permitted, so that no violation whatsoever of the fundamental rights of the protected party (amparada) is found, inasmuch as, since these were public hearings to inform citizens about the said project, she had the option of participating in them to obtain the required information. The foregoing is because the Ley de Planificación urbana does not require that the proposed amendment be published prior to the public hearing, since one of its very objectives is, precisely, to present the proposal (see Voto Nº 2011-006163 of nine hours and fifty-five minutes on May 13, 2011).
Furthermore, with respect to the petitioner's claim that the respondent authority does not possess the environmental impact assessment (dictamen de impacto ambiental) issued by SETENA, it is this Court's view that such argument is premature, inasmuch as the hearing convened was for the purpose of presenting the plan in question and not for proceeding to its final approval, so that the Municipalidad still has time to request said study. However, it is reiterated, for the respondent authority's notice, that every urban development regulatory plan must have an environmental impact review, in observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Carta Magna, and likewise, as an indispensable prerequisite for its adoption, the final draft of the Plan Regulador along with the respective studies must be submitted to a public hearing (see Voto Nº 2005-02589 of fourteen hours and fifty-three minutes on March 9, 2005).
Based on the foregoing, this Tribunal was unable to find the alleged violations of the fundamental rights of the protected party, and therefore the present recurso de amparo is declared without merit (sin lugar), as is hereby ordered" (emphasis added).
That being so, in the case before the Court the Tribunal verifies that the hearing held by the local government of Nicoya on May 28, 2022, was for the purpose of reviewing the proposals concerning the Plan Regulador de Playa Sámara, not for carrying out the corresponding procedure for its final approval. Consequently, in accordance with what was stated in the above-transcribed ruling, the petitioning party's complaint regarding the failure to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in connection with said regulatory plan is premature and, therefore, granting the appeal is not warranted (see in a similar vein judgment n.° 2021016551 of 9:15 a.m. on July 30, 2021).
Nonetheless, the respondent authorities are hereby put on notice that, prior to holding a public hearing to determine whether or not to approve the proposals concerning the Plan Regulador de Playa Sámara, they must comply with the instructions issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in official communication SETENA-DT-EAE-0094-2021 of July 22, 2021.
IV.The petitioning party maintains that on May 28, 2022, a public hearing was held in connection with the aforementioned amendment to the regulatory plan; however, those in attendance were not given the floor to speak, nor were they provided with materials regarding that proposal. On those grounds, the party requests that the respondent authority be ordered to respect citizen participation (participación ciudadana).
Regarding this grievance, it is appropriate to recall what was stated in judgment n.° 2019015250 of 9:20 a.m. on August 16, 2019:
"I.- Subject matter of the appeal. The petitioners disagree with the regulatory plan drawn up more than 20 years ago for Isla Caballo, for the following reasons: a) it was prepared by a private company with the aim of achieving tourist development, without taking community opinion into account (…)
IV.On community participation in the approval of the regulatory plan and the execution of the project for the supply of public services on Isla Caballo. This Constitutional Court, in judgment No. 2014 – 006773 of 11:41 a.m. on May 16, 2014, explained the following:
'(…) By amending Article 9 of the Constitución Política, the constitutional reforming body intended to give positive effect to the Principle of Participation and thus bring those governed closer to the state decision-making process, as part of what legal doctrine calls "corrective mechanisms" of representative democracy. Thus, the constitutional reformer left the means, scope, and timing of citizen participation to be determined by infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that regard, the natural venue for overseeing compliance therewith is ordinary justice and not constitutional jurisdiction (…)' (a criterion reiterated, among others, in judgment No. 2019 – 000688 of 09:15 a.m. on January 18, 2019) (emphasis not in the original).
That being so, based on the foregoing, this aspect of the appeal is manifestly inadmissible. Any objection that the petitioners may maintain in this regard must be raised before the Administration itself, or before the ordinary courts of legality" (emphasis not supplied).
Whereas in judgment n.° 2019015927 of 9:30 a.m. on August 23, 2019 it was stated:
"II.- On the specific case. Having reviewed the claims of the protected party, it is noted that the purpose of the recurso de amparo is to provide timely protection against infringements of or threats to fundamental rights and freedoms, not to serve as a generic instrument for guaranteeing the principle of constitutional supremacy or the principle of legality, by means of which it would be possible to act against any other type of constitutional or legal violation. For that reason, the amparo process cannot be used to review the legality of acts of the various Public Administrations, since it is essentially summary in nature — that is, brief and straightforward — and its processing is not compatible with slow and complex evidentiary proceedings, or with the need to first examine — with declaratory effect — whether the infra-constitutional rights that the parties cite as part of the factual background of the recurso de amparo or the statutory report, as the case may be, actually exist.
In the matter before the Court, on the other hand, even though the petitioning party invokes an alleged violation for failure to hold a public consultation, the underlying intent is for this Court to analyze the legality of the amendments to the Plan Regulador de Paraíso. In light of the foregoing, it is noted that determining whether the proceedings for the alleged amendments met the requirements established by the infra-constitutional legal order in order to be valid and effective — or, conversely, whether they contain defects that warrant their annulment — would frankly mean redirecting to the amparo channel a discussion that properly belongs to ordinary legality, which is not directly related to any eventual violation of a fundamental right, since it is not for this Tribunal to act as an appellate body in the matter and to review whether what is requested is appropriate under the applicable infra-constitutional rules. So much so that, with regard to public hearings — a matter to which the protected party attaches great importance — this Court ruled as follows:
'SUBJECT MATTER OF THE APPEAL. The petitioner states that the Concejo Municipal de Montes de Oca, in ordinary session No. 266-2015, agreed to an increase in the fee for street-cleaning and public-space services, published in La Gaceta No. 113 of June 12, 2015. However, it failed in its duty to notify its taxpayers and to hold a public hearing.
With respect to the alleged infringement of the principle of citizen participation (sic), this Court, through judgment No. 2014-002735 of 9:15 a.m. on February 28, 2014, in the relevant part, ruled as follows:
"(…) V.- Finally, with respect to the failure to hold a public hearing prior to the setting of fees for the provision of municipal services, the majority of this Tribunal considers that by amending Article 9 of the Constitución Política, the constitutional reforming body intended to give positive effect to the Principle of Participation and thus bring those governed closer to the state decision-making process, as part of what legal doctrine calls 'corrective mechanisms' of representative democracy. Thus, the constitutional reformer left the means, scope, and timing of citizen participation to be determined by infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that regard, the natural venue for overseeing compliance therewith is ordinary justice and not constitutional jurisdiction, so that, with that in mind, the discussion as to whether the respondent municipal corporation was or was not required to conduct the hearing contemplated in Article 43 of the Código Municipal prior to agreeing to the increase in municipal service fees for garbage collection and solid-waste management is a matter of ordinary legality, so that the protected parties, if they so choose, must raise that objection before the ordinary courts of legality (…) (Bolding in the original.
Criterion reiterated, by the majority of this Tribunal, in judgments Nos. 05627-2014 of 9:15 a.m. on February 28, 2014, 06773-2014 of 11:41 a.m. on May 16, 2014, and 09947-2015 of 09:20 a.m. on July 3, 2015) (…)" In view of the foregoing, it must be noted that the claim raised by the appellant is a matter of mere legality (mera legalidad), and from that perspective, this Tribunal lacks jurisdiction to determine whether the respondent municipal corporation was or was not required to hold the requested public hearing (audiencia pública). Likewise, in Ruling No. 2015011105 of 09:05 on July 24, 2015, this Court held that the issue raised—concerning the principle of citizen participation (participación ciudadana), given that the respondent authority did not consult users through a public hearing regarding the approved tariff model—falls far outside the specific competencies that the Sala Constitucional is called upon to protect, without this meaning that the matter does not merit analysis before the ordinary courts or courts of mere administrative legality, pursuant to constitutional Article 49.
Accordingly, the present appeal is inadmissible and is rejected outright in accordance with Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional". (Ruling N° 2016002377 of 09:50 hours on February 17, 2016).
Therefore, it is proper for this matter to be resolved through the ordinary administrative or jurisdictional channels, and thus the defendant party, should it see fit, must bring its objections or claims before the competent legality forum, since it is in that venue where the substance of the matter may be broadly discussed and its claims asserted. Accordingly, the appeal is inadmissible" (emphasis in the original).
For its part, pronouncement 2019019902 of 9:20 hours on October 11, 2019 stated:
"III.- ON VIOLATIONS OF THE PRINCIPLE OF CITIZEN PARTICIPATION IN PERMIT-GRANTING PROCEDURES. The appellants question that their right to citizen participation was disregarded when permits were granted without a prior community hearing. However, it must be noted that this Tribunal, upon further reflection, held in Ruling No. 6773-2014 of 11:41 hrs. on May 16, 2014, that the natural forum for overseeing compliance with the principle of citizen participation is the ordinary justice system, not the constitutional jurisdiction. In that ruling, the following was considered:
"IV.- UPON FURTHER REFLECTION. LEGALITY DISCUSSION. By amending Article 9 of the Constitución Política, the reforming constituent assembly sought to give positive content to the Principle of Participation and thus bring citizens closer to the state decision-making process, as part of what legal doctrine calls "corrective mechanisms" of representative democracy. In this sense, the reforming Constituent Assembly left the means, scope, and timing of citizen participation to sub-constitutional legislation, except in exceptional cases. Accordingly, the natural forum for overseeing compliance is the ordinary justice system, not the constitutional jurisdiction. For this reason, the issues raised in the specific case are foreign and remote to this Tribunal's competence—namely, the alternative mechanism ordered by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—following the violence and intimidation generated during the hearings of November 9, 2013 and January 25, 2014—in order to guarantee the comment phase for interested parties and the developer's replies in the environmental assessment (evaluación ambiental) procedure for the project of a new Container Terminal in Moín, on behalf of Nombre01 of APM Terminals Moín S.A. In this specific case, it is precisely Article 22 of the Ley Orgánica del Ambiente that does not define whether such participation is to be made orally, in writing, or in what manner the requirement of participation is to be satisfied, which requires analysis through a process that allows for a broad evidentiary framework and adversarial proceedings that, in our view, do not fit within the amparo proceeding as a quick, simple, summary, and special process for the protection of fundamental human rights.
It therefore falls to legality review—and not to this Constitutional Tribunal—to determine whether the administrative actions and conduct (active or omissive) deployed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental conform to the sub-constitutional legal order. For the reasons stated, we consider that the issue raised falls far outside the specific competencies that the Sala Constitucional is called upon to protect, without this meaning that the matter does not merit analysis before the ordinary courts or courts of mere administrative legality, pursuant to constitutional Article 49. (…)" Based on the foregoing, it does not fall to this Tribunal to determine—as the appellants seek—what mechanism should have been used in the specific case to optimally guarantee citizen participation, especially since the intent is to review the legality of administrative actions. Accordingly, and pursuant to the cited precedent, it does not fall to this Constitutional Tribunal to determine whether the administrative conduct (active or omissive) deployed by the respondent authorities in the specific case conforms or not to the sub-constitutional legal order, all of which the appellants must challenge through the ordinary legality channels. Accordingly, the appeal is inadmissible and is so declared".
The transcribed precedents are applicable to the sub examine, since no grounds exist to depart from the criteria set forth, nor any reasons to assess the situation presented differently. Consequently, the claims of the petitioning party pertaining to citizen participation must be brought, should it see fit, before the ordinary judicial forum. Ergo, the appeal concerning this grievance is dismissed.
V.DISSENTING VOTE (voto salvado) OF JUSTICES CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL, AND GARITA NAVARRO, SOLELY WITH RESPECT TO CITIZEN PARTICIPATION, DRAFTED BY THE SECOND.
1. As stated in the dissenting vote to Ruling n.° 2017001163 of 9:40 hours on January 27, 2017, we consider that Article 9 of the Constitución Política establishes that citizen participation, beyond being a general principle, has been constituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our fundamental rights regime.
Indeed, in Ruling number 2013017305 of 11:32 hours on December 20, 2013, the Sala Constitucional considered that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Constitución Política by establishing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternating, and accountable (emphasis not in the original), pursuant to the amendment introduced by Ley n.° 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta n.º 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of "participatory," has guided subsequent constitutional and sub-constitutional regulatory development. Thus, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government may be exercised effectively and efficiently, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing include the referendum for the approval or repeal of laws and partial constitutional amendments, or the popular legislative initiative (see, among others, Ruling number 2005-05649 of 14:39 hours on May 11, 2005).
The right to participatory government not only embodies the highest positive-law recognition of the political oversight function by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and oversight of public policy. By the will of the constituent legislator—which this Court neither should nor can disregard—the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a point erroneously disregarded by the minority vote, which downgrades citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Court's established jurisprudential line, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.
As indicated above, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in several international human rights instruments.
For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that "everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives" (emphasis not in the original).
Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: "(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives." In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in Article 5 that: "Representative democracy is strengthened and deepened by the permanent, ethical, and responsible participation of citizens within a framework of legality in accordance with the respective constitutional order." More emphatically, Article 6 of this Charter establishes that: "The participation of citizens in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering various forms of participation strengthens democracy." (Emphasis not in the original).
The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental to the protection of the environment:
"Recognizing also that the exercise of human rights, including freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy, risk-free and sustainable environment," (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).
It is also important to highlight that, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on October 8, 2021, the United Nations Human Rights Council granted the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:
"Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental to the protection of a clean, healthy and sustainable environment." (Emphasis not in the original).
For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:
"226. Public participation (participación pública) represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over the actions of the state, and are thereby able to question, investigate, and assess whether public functions are being properly fulfilled. In that sense, participation allows individuals to take part in the decision-making process and to have their opinions heard. In particular, public participation enables communities to hold public authorities accountable for the decisions they adopt and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been noted on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information, which enables social oversight through effective and responsible participation." (emphasis added).
This position had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, concerning the case "Claude Reyes et al. v. Chile," which provided:
"86. In this regard, the conduct of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in the management of public affairs, which makes it possible for persons subject to its jurisdiction to exercise democratic control over state actions, in such a way that they may question, investigate, and assess whether public functions are being adequately discharged. Access to information under the control of the State that is of public interest can enable participation in the management of public affairs through the social oversight that may be exercised by means of such access. 87. Democratic control by society through public opinion fosters transparency in state activities and promotes the accountability of officials for their management of public affairs. Therefore, in order for individuals to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest that is under its control. By enabling the exercise of such democratic control, greater participation by individuals in matters of societal interest is encouraged." (Emphasis added.)
That being the case, this conventional recognition of citizen participation (participación ciudadana) has a hermeneutical effect on its legal nature, insofar as it transforms what was a constitutional principle into a true collective fundamental right.
In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which civic oversight, transparency, and accountability stand out as defining features of this type of political regime, which in turn confers far greater legitimacy on political decision-making — a key consideration when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime — that is, one characterized by active and full citizen participation — participatory government has a more intense impact, favoring decision-making through more open and transparent means.
Precisely, one of the mechanisms devised to fulfill the mandate of Article 9 of the Constitution is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons may assert their rights or express their views, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the attention of the Administration any irregularities or objections in connection with a project to be developed.
That being so, the public hearing is a typical instrument of a republican democracy, through which citizen participation in the process of public decision-making is fostered. By virtue of its significance, the hearing must be conducted in such a manner as to guarantee the broadest possible participation by those who may be affected; accordingly, any act or omission that obstructs the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009018223 of 12:34 hours on November 27, 2009).
Regarding the participatory nature of the public hearing, as noted, Article 9 of the Constitution itself requires this, since the qualification "participatory" set forth therein implies, among other aspects, that the Government must act as an articulator of what has been defined through popular deliberation when such deliberation is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities afforded by the applicable positive legal framework, it is obligated to listen to the views of affected individuals or groups, whether those views are binding or not.
In other words, in today's republican democracy, citizens enjoy — by constitutional mandate — not only the right to vote in order to exercise their right to participatory government, but also a wide array of instruments of diverse kinds to assist in governmental decision-making and political oversight, which allows them to exert direct influence over major public decisions.
In this context, it is worth highlighting that this Court, in judgment No. 2018004117 of 9:15 hours on March 13, 2018, elaborated on public consultation in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a cornerstone of decision-making related to the environment. Likewise, by way of soft law, it drew upon a particularly relevant instrument concerning access to environmental information and citizen participation: the "Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters," better known as the "Aarhus Convention." In that regard, the aforementioned ruling stated:
"The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:
'2. When an environmental decision-making process is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall include, in particular:
3. The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making.
4. Each Party shall provide for early public participation, when all options are open and effective public participation can take place.' In accordance with the foregoing, consultation must be promoted in a transparent manner and with the greatest possible amount of information. This leads to better management of natural resources, contributes to transparency, and ensures the proper handling of public funds. Let us remember that environmental matters concern all members of society, not just the government, and therefore it also falls to each citizen to watch over the conservation of the environment and to pursue sustainable development. For that reason, it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)." (Emphasis added.)
In addition, in the aforementioned ruling, the Court underscored that the public hearing, as a manifestation of the democratic principle, must not be reduced to a mere formality that simply needs to be scheduled on an agenda, nor, conversely, may it be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.
Related to the foregoing, this Court has repeatedly held that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding upon all Public Powers. Thus, in judgment No. 1992003194 of 16:00 hours on October 27, 1992, it was specified:
"(…) The Constitution, in its unanimously accepted contemporary conception, is not only 'supreme' as a criterion for the validity of itself and of the rest of the legal order, but also a body of legally binding fundamental norms and principles, and therefore directly enforceable against all public authorities and private parties alike, without the need for other norms or acts to develop them or render them applicable — except in qualified cases of exception where application is impossible without them — with the consequence that administrative and judicial authorities alike have both the power and the duty to apply the Law of the Constitution in its full sense directly, even in the absence of a lower-ranking norm or by disapplying those that conflict with it." In turn, in judgment No. 1995001185 of 14:33 hours on March 2, 1995, this Court confirmed:
"If the Constitution has a supremely normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of every inferior or subordinate norm, and it serves as a parameter for determining the legitimacy of the conduct of any public authority and even of private parties.... The principle of constitutional supremacy, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but is complemented in the clearest possible terms with respect to the body charged with maintaining or preserving it, as we shall analyze below. What we have set out thus far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and is binding without the need for intermediation by any other norm. And it is for that reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Constitution. If this were not so, all of the argumentation concerning the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would collapse into a hollow fantasy.
It would be mere science fiction — an entelechy — in which two legal worlds simultaneously exist on different planes with no communication between them." In conclusion, civic participation (participación ciudadana) constitutes a constitutional and conventional right, and stands as a defining quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Basic Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic in nature, have direct effect and are binding without the need for any implementing norm. Even their effectiveness as achieved through infra-constitutional regulatory development and the application thereof is not exempt from jurisdictional constitutional review, when regulations, actions, or omissions are identified that constitute an injury to the essential core (Kernbereich) of that constitutional right.
2. In the present case, an injury to civic participation is claimed on the grounds that, on May 28, 2022, a public hearing (audiencia pública) was held in connection with the aforementioned amendment to the regulatory plan (plan regulador); however, those in attendance were not given the floor, nor were they provided with any materials concerning the proposal.
A review of the case file reveals that, on May 28, 2022, the Municipalidad de Nicoya held a public hearing regarding the process of amending the Plan Regulador Costero de Playa Sámara. At that hearing, "a 30-minute period was provided for attendees to submit questions, objections, or observations in writing on the day of the public hearing; however, due to the large volume of questions, inquiries, and objections received, it was materially impossible to address them all on that day. Nevertheless, with the aim of placing on record the objections received, those objections were read aloud, and a period of 40 calendar days was opened for the submission of objections, questions, or observations via email or through the Municipality's service platform following the hearing. In addition, since the beginning of the month of May, the information was made available on the website of the Municipalidad de Nicoya, accessible at the following link: https://www.nicoya.go.cr/std/275/actualizacion-plan-regulador-costero-playa-samara, where a section dedicated exclusively to all documentation related to the adjustment to the regulatory plan can be found, as well as announcements on the social media channels of the Municipalidad de Nicoya, indicating that said information was physically available at the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) Department for review by any interested party" (emphasis added).
With regard to the materials concerning the proposed correction and amendment of the Plan Regulador Costero de Sámara, "the new plan sheet was printed at large scale so that each person could access it and review it carefully, as well as binders containing the written information, justification, incorporation of the canon fee regulation, and other related information; as of today, said information remains available, all in keeping with democratic civic participation." Before resolving this point, I consider it important to recall the reasoning set forth in ruling No. 2002010693, issued at 18:20 hours on November 7, 2002:
"III.- On the merits. For reasons of convenience, the analysis of the merits of this matter will begin by taking as a starting point the two arguments set forth above.
A.– On the right to participate in decision-making. This aspect of the appeal turns on a point regarding which this Tribunal considers it more appropriate to examine each of the elements involved in this matter and how they contribute to resolving the dilemma under discussion here.
i.– The Democratic Principle. Article 1 of the Political Constitution provides: 'Costa Rica is a democratic, free and independent Republic.' (Emphasis not in original.) This provision establishes a constitutional framework of broad and far-reaching legal, social, economic, and political consequences, among other aspects, and is characterized by setting forth essential concepts within our democratic and constitutional system—precisely because of the vast scope of its effects. That affirmation on the part of the constituent legislature embedded a full ideological charge regarding the conception of what the model through which power relations should be organized within society, among individuals, and between individuals and the State ought to be. As such, the first article of the Constitution constitutes what this Tribunal's jurisprudence has termed the 'democratic principle.' This principle forms part of the series of general precepts which, conceived as the foundation and goal of the Rule of Law, are contained expressly or implicitly in the Constitution; they represent the framework, limit, and objective to be achieved by the legal order, to which all other norms must conform and to which all legal operators must adjust their conduct.
One of the most important elements of said principle is that of public participation, which is nothing more than the recognition of the existence of each citizen's right to participate in the construction and maintenance of the society in which they live—a recognition premised on the fundamental assumption that in every democracy, each and every individual comprising it is free and situated in conditions of equality. Consequently, the idea of sectors or social groups that, to the exclusion of all the rest of society, arrogate to themselves the management of public affairs is incongruent with that model. On the contrary, it implies that, to the extent possible, each person has the opportunity to contribute to the management of the res publica. This idea has been repeatedly cited and developed by this Tribunal, which on prior occasions has indicated that it is in the idea of participatory democracy—of active and full popular participation—that the democratic principle acquires its true dimension.
Thus, and as a necessary consequence of the foregoing, it follows that public authorities must, always and to the extent possible, promote and foster civic participation in decision-making, as this is nothing more than recognition of the democratic character of Costa Rican society.
ii.– The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution provides: 'The State shall seek the well-being of all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most equitable distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. For this reason, any person is entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The Law shall determine the corresponding responsibilities.' (Emphasis not in original.) In other words, this article establishes the right of present and future generations to live in an environment adequate for their health and well-being. As has been widely recognized by this Chamber and by legal scholars, this right belongs to the category of fundamental rights of the third generation, or solidarity rights, which are distinguished from rights belonging to the first two generations by virtue of being rights held not against the State or against private parties, but rather enforceable against society as a whole, since each of its members can and must dedicate a portion of their sphere of freedom to the protection of interests common to all persons.
In this regard, there is no interest more common to all human beings than the natural environment that surrounds them, from which they draw all the essential resources for their existence and development. It is in this way that this programmatic rule has given rise to a diverse array of instruments aimed at giving effect to such protection, one of the most important of which is civic participation, which becomes the tool through which citizens are empowered to make effective their right to a healthy and ecologically balanced environment.
'Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.' (Emphasis not in original.)
In this way, said principle has set a guiding direction, as it implies that among the standards a State establishes to achieve sustainable development, the participation of citizens and of all those with interests in the protection and conservation of the environment must be promoted as one of its essential elements—a task for which broad and unobstructed access to environmental information is fundamental, since only in this way can citizens' contributions have effective value and eventually be taken into account in rejecting or adopting a position on a conflict in which the environment is at stake. Moreover, there are other international instruments that point in the same direction as the Declaration cited above. Thus, the 'World Charter for Nature' (Carta Mundial de la Naturaleza), adopted by United Nations General Assembly resolution number 37/7 of October 28, 1982, provided in its paragraph 16:
"16. All planning shall include, among its essential elements, the development of nature conservation strategies, the establishment of inventories of ecosystems, and the assessment of the effects that projected policies and activities are likely to have on nature; all of these elements shall be brought to the attention of the public through appropriate means and with sufficient advance notice so that the public may participate effectively in the consultation and decision-making process in that regard." Also in this direction is Article 8.2 of the "Declaration on the Right to Development," adopted by United Nations General Assembly resolution number 41/128, of the fourth of December of nineteen eighty-six, which reads:
"2. States should encourage popular participation in all spheres as an important factor in development and in the full realization of all human rights." 3) Prior case law. This Court has, for its part, established criteria within its jurisprudence regarding public participation in decision-making that affects the community, as well as regarding the need to duly inform citizens in order to achieve such participation effectively.
i.– Judgment number 2002–03074 of fifteen hours twenty-four minutes on the second of April of two thousand and two: this Court ruled as follows:
III.On the right to information: The right to information is one of the rights of the human being and pertains to an individual public freedom whose respect must be fostered by the State itself. This right is, at the same time, a social right whose protection, exercise, and respect are indispensable so that citizens may take an active part in public affairs and thereby participate in the making of decisions that affect the community. In that sense, it is an inalienable and indispensable human right insofar as it proceeds from the premise that information means participation. Accordingly, if information is a prerequisite for the individual citizen to make decisions, informing is, at the same time, promoting civic participation. The right to information distinguishes three essential faculties of those who exercise it: the faculty to receive, the faculty to investigate, and the faculty to disseminate information.
The faculty to receive information refers primarily to the obtaining, reception, and dissemination of news or information, which must relate to facts of public significance and must conform to reality, be equally accessible to all, and must concern relevant facts whose knowledge is aimed at forming opinion and fostering citizen participation, with the essential requirement that the information be complete and truthful. The second faculty refers to the possibility of investigation, that is, free and direct access to sources of information. Finally, there is the faculty to disseminate, which is the citizen's right to the free dissemination of opinions and information; a faculty that can only be exercised in a positive sense, since the possibility of "not disseminating" information or news is not contemplated. Now then, the right to information as such is composed of two aspects or dimensions: an active one that permits the communication of information, and a passive one that refers to the right of every individual or person, without any discrimination, to receive information; information that must in any case be truthful and may be transmitted through any medium of dissemination.
From the foregoing it follows that, while the right to information protects in its passive aspect the possibility of accessing sources of information with the aim of being able to participate in community decision-making, it is equally true that this is not an unrestricted right; on the contrary, it is subject to limits, and among those limits, the right to privacy constitutes a limit on the right to information insofar as, to the extent that the information concerns matters that are not of public relevance, respect for privacy is required and operates as a limit or barrier against the right to information. Conversely, when the information is of public relevance, access to it and its dissemination are imposed as the rule, and therefore, when the communicable subject matter is of public significance, intrusion would be justified on the grounds of the public's right to receive news and the informer's right to transmit it, except, of course, when the information has been previously declared a state secret or is false, in which case it will be treated differently.
IV.In relation to the foregoing, the right to information is considered an indispensable legal guarantee for citizens to be able to exercise, to a greater or lesser degree, their participation in public affairs, and from this standpoint it is a public and subjective right. It is a public right insofar as it requires State intervention to provide information about the activities carried out by governmental bodies; it is also a subjective right insofar as it presupposes a legal power susceptible of regulation by the legal order. That right to information also has a preferential character, being considered a guarantee of a constitutional interest: the formation and existence of free public opinion; a guarantee of special significance since, as a prior and necessary condition for the exercise of other rights inherent to the functioning of a democratic system, it becomes in turn one of the pillars of a free and democratic society.
In order for citizens to freely form their opinions and participate responsibly in public affairs, they must be broadly informed so that they may form opinions—even opposing ones—and participate responsibly in public affairs. From this perspective, the right to information not only protects an individual interest but also entails the recognition and guarantee of a fundamental political institution, namely public opinion, inextricably linked to political pluralism and therefore collective in nature. In that sense, free public opinion is opposed to the manipulation of information, whereby the citizen has the right to receive and select the information and opinions of their choosing, since at the moment any existing or possible piece of information disappears, whatever the agent or cause of its disappearance, a limitation is being imposed on the right to choose as a form of exercising the right to receive.
The right to be informed is public insofar as it requires State intervention and is a subjective right insofar as it presupposes a legal power susceptible of being institutionalized and regulated by the legal order for the satisfaction of purposes or interests of a social character, grounded in the very nature of the human person and in the organization of society. In turn, public bodies have a duty to facilitate information and, to that end, must provide assistance and remove existing obstacles.[...]". (Bold type not in the original)
In the foregoing precedent, this Court determined, among other things, that citizen participation in public affairs is fundamental, and that in order to achieve it, not only the possibility of accessing information but also the timely provision of information by the authorities is necessary.
ii.– Judgment number 2238-96 of fourteen hours fifty-four minutes on the fourteenth of May of nineteen ninety-six:
"IX.- As a final matter, the appellants consider that their right to information has been violated. On this point, and given the transcendental importance of what has been alleged with respect to the environment, it is appropriate for purposes of resolving the matter to note that, in the current Social State of Law, the right to information and to be informed—for the effective participation of citizens in political decision-making—is found among its fundamental or structural principles. Traditionally, the object of this constitutional guarantee of the right to information has been conceptualized as the exchange of ideas that give rise to a public discussion in which personal opinion is formed and which, together with all others, will constitute public opinion. In matters of the environment, we must shift this concept of the right to information to a new perspective—one that every individual or community possesses—to request information and to be informed by any state entity, which cannot be obstructed by state institutions, regarding any project that may affect the enjoyment of their right to a healthy and ecologically balanced environment.
This, then, is the guarantee that will allow any individual or community to participate, making use of the diffuse interests of access to participation, within the decision-making processes that affect that right, for otherwise it would be illusory and the constitutional provision would be superfluous. It is therefore the obligation of the democratic State to preserve that free communication that shapes the political will of the people, and it is through that interrelationship between the passive recipients of information or those who demand it that not only political pluralism is realized, but also the intervention of a people in the formation of projects that may affect their fundamental rights. However, without overlooking what has been stated above, this Court does not find, based on its study of the case file and what was expressed by the respondent under oath, objective elements from which to conclude that this right was denied to the appellants." [Bold type not in the original] iii.– Judgment number 2000-06640 of nine hours sixteen minutes on the 28th of July of 2000: This Court considers this precedent important for the purposes of the present case, since it contains a similar factual background, in that under the same arguments of constitutional infringement—violation of the right to citizen participation and to a healthy environment—the appellants challenge the decision of SETENA to hold the public hearing provided for within an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure not in the locality where the project in question was to be located, but rather in San José, which in their view prevented effective participation given that it was a place foreign to and far from the project site. In that case, this Court ruled as follows:
"... IV.- On the merits. The appellants consider that the Ministry of Environment and Energy and SETENA are limiting their right to citizen participation by convening a public hearing in a place that many of the persons living in the communities affected by the 'Proyecto Mina Bellavista,' to be developed in the community of Miramar de Puntarenas, will be unable to attend, arguing that such a hearing must be held in the affected community and not in a place entirely removed from the affected area.
V.The Court finds that, given the particular circumstances of the specific case and precisely because this is an environmental matter, the petitioners are correct in their argument and, accordingly, the remedy must be granted. In accordance with the provisions of Decreto No.25705-MINAE, the need or lack thereof to hold a public hearing (audiencia pública) shall be a discretionary power of SETENA of MINAE, which may convene one for the purpose of allowing members of society to participate—a matter that is in any event governed by legality. In this specific case, the Administration, in the exercise of that discretionary power and given the magnitude of the matter under discussion, decided to convene a public hearing to address issues related to the execution of the project under discussion and, furthermore, in furtherance of protecting the right to citizen participation and the right to a healthy environment.
However, in the opinion of this Court, these rights were not truly guaranteed so as to be effectively exercised by citizens, given that the hearing was to be held in San José rather than in the specific location where the project is to be carried out, despite the fact that the cited Decree clearly states that the purpose of such a hearing is the participation of members of society. From this perspective, the Court considers that, in view of the specific characteristics of the "Proyecto Ríos Minerales Mina Bellavista" and the environmental impact it could produce in the area, it is essential that such a hearing take place in the locality where the project will be developed, so that the true objective of granting citizen participation to the community that will be directly affected by the referenced project may be genuinely fulfilled, thereby allowing the different sectors of that community to participate.
In fact, it was the Administration itself that considered it necessary to hold the hearing in this specific case, because it would contribute to ascertaining the objective truth; and if the Administration itself so considered, it is likewise essential that said hearing be held where residents can attend—for otherwise, conducting the hearing under the terms ordered by the Administration would fail to achieve its purpose, and a lack of resources cannot constitute an obstacle to bringing before the file all the evidentiary elements that the Administration requires in order to make a decision on a matter as important as the present one, which will necessarily have implications for the environment. Given the foregoing, there is no alternative but to grant this writ of amparo (recurso de amparo), as is hereby ordered.—"
(…)
These three dimensions in turn contain a series of basic rights of a procedural nature—both in administrative and judicial proceedings—that together ensure that persons' opinions will not become an empty and rhetorical exercise of freedom of expression and that, on the contrary, they will effectively be taken into account by the public authority.
i.– The right of access to environmental information. This right in turn has two aspects: on one hand—in its active aspect—it entails the right of all persons to receive information concerning the environment upon having submitted a request to that effect, without having to demonstrate any specific interest beforehand—it being sufficient to allege the presence of a diffuse interest (interés difuso), which has itself been widely accepted by this Court—and said information must be made available to the petitioner as soon as possible. In this regard, access may be withheld only on well-founded grounds that publishing the information would adversely affect the confidentiality inherent in judicial proceedings, state secrets, or intellectual property rights. As for the passive aspect, this citizen's right implies that, correlatively, the Administration has a duty to facilitate to any person who requests it the information relating to the environment, both within and outside proceedings; this would include the obligation to provide information about the proposed activity, the structure of the proceeding, the identification of which bodies will receive opinions or inquiries, among others.
ii.– The right to public participation. This aspect entails the possibility for those persons who may be affected by or who have an interest in a decision concerning the environment to express their criteria, opinions, viewpoints, or questions at an early stage, without being required to comply with specific formalities in order to be taken into account. Consequently, the information provided to the administered party must include non-technical summaries that allow persons to understand the scope of the matter under discussion. It likewise requires the existence of adequate time periods so that, prior to participation, a stage is carried out during which citizens may inform themselves.
iii.– The right of access to justice in environmental matters. This dimension refers to the right of citizens to have broad active standing (legitimación activa) to seek review of measures taken in relation to the environment, particularly when they consider that either of the two aspects mentioned above has been violated in the course of the proceeding.
"Article 17.- Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Prior approval by this body shall be an indispensable requirement for initiating activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require an environmental impact assessment." The environmental impact assessment procedure is characterized as an administrative procedure with a distinguishing feature: what it seeks is to avoid or minimize the eventual occurrence of environmental harm within the execution of activities about which there is certainty regarding the harmful effect they would produce on the environment if carried out without any mitigation whatsoever. In other words, this instrument corresponds to the materialization of the prevention principle (principio de prevención), since, in the face of an activity known in advance to be harmful to the environment, the interested party proposes a series of measures aimed at avoiding or mitigating the ecological damage to the public body or entity—in this case SETENA—that is responsible for determining whether such measures are the most appropriate for that purpose.
Consequently, since this procedure seeks at all times to foresee any negative consequence through a broad flow of information, it is natural to understand that one of its characteristics is that persons who may be affected by the development of the project can contribute fundamental data or viewpoints that the competent authorities, through an omissive or arbitrary course of conduct, might ignore or set aside, thereby leaving the environment unprotected. Thus the principle or right of participation entails, within the environmental impact assessment procedure, a high degree of publicity, to the point that any act or request having a significant effect on the final outcome must be of general reach to all interested parties, so that they may express their opinions at any time and not be confined to a specific procedural moment. The role of the population as defender of a healthy environment extends "from the cradle to the grave"—that is, from the beginning of the productive activity as a project to the end of its useful life—so it would not be admissible that in an operation intended to last for an indefinite period of time, even decades—as is the case with hydroelectric projects—and with irreversible consequences, the participation of those social sectors that may be affected is limited to a single procedural stage that, like a hearing, may last only a few hours.
Thus, by reason of its preventive nature, it is required that from the very moment of its initiation, a project submitted to environmental impact assessment must be brought to the knowledge of the population for the purpose of initiating an open process of participation.
In this manner, this Court finds that SETENA, at the same time it permitted the alteration of the EsIA, was under the consequent duty to notify, in the first place, both the petitioners and all those recognized as parties at that stage of the proceeding, and in the second place, all those affected by the project in general, so that in the case of the former they could make such arguments as were appropriate regarding the newly added volumes, and in the case of the latter, regarding the EsIA in general; this precisely for the purpose of ensuring effective citizen participation (participación ciudadana), of respecting the passive dimension of the right to environmental information, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and furthermore, in order to prevent future procedural defenselessness (indefensión procesal), principally in the case of the petitioners, since they have submitted a claim of a particularly high degree of complexity, given that its preparation required scientific studies entailing a significant time burden.
Thus, this Court has no choice but to grant the present action, instructing SETENA that it may not disregard the right of the petitioners, and of citizens in general, to participate in the making of decisions affecting a public interest, or to access information of public relevance concerning the environment—in this case in its passive dimension—which requires SETENA to communicate and disseminate information corresponding to any act or request having a significant effect on the final outcome thereof, such as the submission of the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar), the Declaration of Compliance with Environmental Commitments (Declaración de Cumplimiento de Compromisos Ambientales), and the Environmental Impact Study proper, as well as any changes made to the latter, the holding of the public hearing, the decision act, and the respective project inspections whether before, during, or after its execution.
Now, regarding the scope of the present ruling, SETENA is advised that given that in this particular case a public hearing has already been held with a large attendance of interested parties from the affected communities, as evidenced by a reading of folios 1262 through 1336 of the administrative record, in which the attendance log for the aforementioned hearing appears; the problem arises only with respect to those persons who are in the same circumstances as the petitioners, such that the respondent body must proceed to provide a hearing within a reasonable time to the petitioners and to those persons covered by the same factual framework, so that they may present such technical arguments as they deem appropriate." (emphasis in the original).
For its part, in ruling No. 20050002589 issued at 14:53 hours on March 9, 2005, it was determined:
"III.- On the merits. On the guarantee of a timely response in protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.— In ruling 2002-01220 issued at 14:48 hours on February 6, 2002, the Court declared the unconstitutionality of the amendment to Articles 19 and 20 of the Rules of Procedure of SETENA introduced by Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, and addressed the subject of the power of local governments to establish their own territorial planning (ordenación territorial) through regulatory plans (planes reguladores). That ruling established that every urban development regulatory plan must include, prior to its approval and implementation, an environmental impact assessment from the perspective afforded by constitutional Article 50, so that land-use regulation (ordenamiento del suelo) and its various regimes are compatible with the scope of that superior norm, especially considering that this provision establishes the right of all inhabitants to receive an environmental response from all public authorities, which includes, without doubt, the municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. Regarding the participation of the Municipality in the preparation of regulatory plans, specifically in that ruling 2002-01220 issued at 14:48 hours on February 6, 2002, the Court stated:
"It is evident that in this case, the national and local interest are entirely coincident, and therefore local governments may and must demand compliance with environmental requirements within their territory, and in the event of a conflict with the authorities that oversee environmental matters, they may submit disputes to jurisdictional oversight, depending on the nature of the infraction. It is for this reason that environmental protection norms are not incompatible, from a constitutional standpoint, with the powers and competencies of the municipalities, which are obligated, by the mandate of Article 50 of the Constitución Política, to apply themselves diligently to the protection of the environment." From that perspective, based on the facts considered proven and the report submitted by the representative of the Municipalidad de Palmares, the Court observes that the respondent authority did indeed fail to submit the final draft of the regulatory plan, along with the corresponding studies, to a public hearing, and notably absent was in particular the environmental impact ruling (dictamen de impacto ambiental) corresponding to SETENA, prior to the holding of a public hearing; this is contrary to the defense of a healthy and ecologically balanced environment.
In the opinion of this Court, prior to the adoption, approval, and implementation of Palmares's regulatory plan, it is necessary that the Municipality obtain the environmental impact assessment and bring it to the attention of the local residents, also as a guarantee of the principle of democratic participation in the process of drafting the regulatory plan, before its approval. Now, with respect to the appropriate moment for resolving nullities and other procedural motions, this is a matter that, from the analysis of the record (folio 78 to 82), was submitted for consideration to the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; that being the competent body to resolve the matter since it involves a question of legality that exceeds the summary nature of the constitutional protection (amparo) proceeding." (Bold text was added).
Likewise, in the dissenting opinion (voto salvado) in ruling No. 2011015763 issued at 9:46 hours on November 16, 2011, it was stated:
"DISSENTING OPINION OF JUSTICES ARMIJO, CRUZ, AND RUEDA, AUTHORED BY THE LAST-NAMED. (…)
With respect to this subject, in ruling No. 05575-2007 issued at 15:24 hours on April 25, 2007, this Court resolved the following:
"V.- URBAN PLANNING. This Court has on repeated occasions stated that, in accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Constitución Política, the Ley de Planificación Urbana No. 4240 of November fifteenth of nineteen sixty-eight establishes that primary responsibility in the area of urban planning (planificación urbana) rests with the municipalities, as reflected in Articles 15 and 19 of that law. In that regard, in ruling No. 1993-6706, issued at fifteen hours twenty-one minutes on the twenty-first of December of nineteen ninety-three, the Court stated:
"II).- The Court finds that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does form part of the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Constitution, a power that was recognized by the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of November 15, 1968, as amended by Laws No. 6575 of April 27, 1981, and No. 6595 of August 6 of that same year), specifically in Articles 15 and 19 (…)".
It is therefore the municipal entities that are responsible for assuming local urban planning through the promulgation of the respective regulatory plans, giving effect to the regulations that INVU, as the institution responsible for urban planning at the national level, may issue for that purpose. This last point is clarified by noting that the Dirección de Urbanismo functions as an advisory body to the municipalities for the purpose of preparing, applying, and modifying the municipal or local regulatory plan and its implementing regulations prior to their final adoption; however, the Court has held that the foregoing should be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives in accordance with which local governments must draft their respective regulatory plans and corresponding urban development regulations, since it is not possible to expect that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano would be drafted and implemented in its entirety by the Central Government, without the direct participation of the municipalities in that matter.
The Court has found that such a situation would violate not only the most basic principles of logic and expediency, given that these are the particular interests of each canton (cantón) of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal system, as established by our Carta Fundamental in Articles 168 through 175. In that context, urban planning—that is, the drafting and implementation of regulatory plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of all other public entities, except as stated with respect to the general oversight powers attributed to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo. Regarding the legal nature of regulatory plans, the position held by this Court is that, by reason of their content and their general effectiveness or binding force, they must be considered true legal norms or laws in the material sense, inasmuch as they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real property located within the territorial jurisdiction of the respective canton.
Likewise, considering the process by which these regulations are formed, they have been deemed a manifestation of direct democracy, by reason of the fact that they are drafted and approved by the respective municipalities, which find their reason for being precisely in their composition—that is, in the municipal residents (munícipes) or neighbors—within a given territorial jurisdiction—the canton—for the "administration of local interests and services" (Articles 169 of the Constitución Política and 1 of the Código Municipal).
For the approval or modification of Regulatory Plans, an essential and unavoidable requirement is the holding of an oral and public hearing open to municipal residents (munícipes) and the general public having interests in that regulation, under the terms set forth in article 19 (sic) of the Ley de Planificación Urbana, which is the element that legitimizes the adopted regulations. Likewise, the Plan is adopted by resolution of the Municipal Council (Concejo municipal), the deliberative body of municipal entities. It is thus clear that the fact that Regulatory Plans and their accompanying regulatory instruments — which complement and form part of them — establish regulations concerning land use (uso del suelo) does not conflict with Article 45 of the Political Constitution. Hence, the Court has found no objections to the legitimacy of Regulatory Plans imposing limitations on the right to property, on the basis that — as with all other rights (including freedom of commerce) — the exercise of those rights is not unlimited; consequently, in their capacity as territorial planning instruments, they may impose socially motivated limitations on property, in this case grounded in urban planning regulations, which, as such, are not subject to compensation, with the sole limits being those established in Article 28 of the Constitution.
Returning to the subject of the public hearing (audiencia pública) referenced above, its purpose is to allow the exercise of the right of community participation in a matter that directly affects it and which, accordingly, must take place prior to the adoption of the administrative decision, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, such hearings do not constitute merely a step in a procedure that must be scheduled as a formality, such that it could be scheduled in a way that renders nugatory the right it seeks to protect — by being granted under conditions that reduce it to a mere formality, incapable of achieving the objectives it is meant to serve in protection of the right to information and citizen participation — although it certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the matter.
In relation to the precedent mentioned above, it should be clarified that the public hearing is regulated in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, not in Article 19, which does not affect the substance of the matter, as it is a mere material error. Furthermore, in judgment number 2009-018358 of 14:31 hours of December 2, 2009, this Court ruled as follows:
"IV.- On the public hearing. Article 17 of the Ley de Planificación Urbana establishes as the first requirement for the implementation of a Regulatory Plan the convening of a public hearing, specifically providing that it must be convened through the Diario Oficial La Gaceta, indicating the place, date, and time at which the hearing will be held, which must be done with a minimum of fifteen days' advance notice — all of the foregoing without prejudice to any additional dissemination deemed necessary. The purpose of the hearing is to ensure transparency and citizen participation in the decision-making process, while also enabling any citizen to oppose the initiative under discussion. This Court has already had the opportunity to analyze the importance of the hearing in question; in that regard, in the relevant part, it ruled in judgment number 2004-12242 of fourteen hours and twenty-eight minutes of October twenty-ninth, two thousand and four:
'The public hearing held in cases such as the present one by municipal entities has the purpose of allowing the exercise of the right of community participation in a matter that directly affects it and which, accordingly, must take place prior to the adoption of the administrative decision, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, such hearings do not constitute merely a step in a procedure that must be scheduled as a formality, such that it could be scheduled in a way that renders nugatory the right it seeks to protect — by being granted under conditions that reduce it to a mere formality, incapable of achieving the objectives it is meant to serve in protection of the right to information and citizen participation — although it certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the matter.' From the foregoing, it follows that the hearing in proceedings such as the one before us must guarantee a right of access to information, genuine participation by interested parties, and, finally, respect for the right of access to justice, which translates into a real opportunity for neighbors and interested parties to become acquainted with the Regulatory Plan in advance and to submit their opinions regarding it.
It now falls to this Court to analyze whether the procedure for processing the Regulatory Plan for La Fortuna de San Carlos, approved by the Council of the Corporación de San Carlos by Resolution Number 5, Minutes Number 56, of September twenty-sixth, two thousand and five, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 107 of June fifth, two thousand and seven, complied with the aforementioned requirements. In this regard, the Mayor of the Municipalidad de San Carlos stated in the report submitted to this Court: 'For the Public Convocation (sic), pamphlets were placed more than eight days in advance in strategic locations throughout the Distrito de Fortuna, and notice was given through the canton's mass media as well as by loudspeaker (sic).' On this basis, this Court finds that there was in the specific case a violation of the right to a hearing, given that the law is clear in setting forth the requirements by which a hearing must be convened; as previously noted, Article 17 of the Ley de Planificación Urbana specifies that the hearing must be convened through the Diario Oficial, without prejudice to any additional dissemination, which implies that the use of other methods such as pamphlets or cantonal mass media cannot under any circumstances substitute for publication in the Diario Oficial, which constitutes an indispensable requirement — as it is legally established — and whose purpose is to ensure that all persons interested in the approval of the Regulatory Plan, wherever they may be, can learn of the hearing.
In the present case, since this information was handled only at the cantonal level, it limited access for interested persons who, for any reason, were not in the canton. Additionally, the cited provision establishes that the convocation must be made with at least fifteen days' advance notice, and in this case the Municipal authorities acknowledge that it was made with only eight days' advance notice, which is clearly outside the legally established time limits. Thus, it is also important to note that the respondent authorities themselves acknowledge that the number of persons who attended the convocation was lower than expected, which this Court considers attributable, among other possible reasons, to a poorly conducted convocation.
Furthermore, regarding the hearing, it was suspended and was not reconvened prior to the approval of the Regulatory Plan, which evidently violates the right to a hearing and participation, since interested parties were entirely unable to be present on the day of the Plan's approval. This Court finds that while the respondent authorities are correct in stating that what is said by hearing participants is not binding on the approval of the Regulatory Plan, this in no way implies that the hearing may be dispensed with. Such an approach would undoubtedly constitute a violation of the principle of democratic participation, understood as the opportunity for those persons who may be affected by the implementation of the Regulatory Plan, or who have an interest in such a decision, to express their views, opinions, perspectives, or objections from an early stage, without being required to comply with specific formalities in order to be taken into account.
Accordingly, this Court finds that the petitioner is correct in asserting that the suspension of the hearing without its subsequent reconvening constitutes a violation of the right to citizen participation. Additionally, the petitioner argues that the presenter at the hearing was difficult to understand due to sound problems, to which the respondent party replies that this was primarily due to the highly technical nature of the subject matter; to this, the Court notes that the right to participation also entails that information provided to members of the public must include non-technical summaries that allow people to understand the scope of the discussion. Therefore, the respondent authorities cannot claim that the persons who participated in the hearing did not understand its content due to its high degree of technicality, since it is the Administration's responsibility to ensure that information is conveyed in a manner that any person can understand.
Thus, having concluded that the hearing established in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana was not conducted in accordance with the requirements set forth in that provision, it is the Court's view that, given that this is a legally established procedure, the acts adopted subsequent to the hearing in the approval of the Regulatory Plan for La Fortuna de San Carlos are likewise illegitimate, since — as explained in the preceding considerando — for an act to be valid, the act that precedes it must have been adopted in conformity with the applicable legal framework. For this reason, this Court will not rule on the requirement of environmental feasibility (viabilidad ambiental) that must be granted by the Secretaría Nacional Ambiental, since if the prior requirement — namely the hearing — was not legitimately conducted, neither was the environmental requirement, nor any other." Furthermore, regarding the hearing, in judgment number 2011-001054 of 9:30 hours of January 28, 2011, this Court also determined that it "has the purpose of guaranteeing the exercise of the right of community participation in a matter that directly affects it and which, accordingly, must take place prior to the adoption of the administrative decision, thereby constituting a manifestation of the democratic principle.
As a consequence, such hearings do not constitute, simply, a step in a procedure that must be scheduled as a formality, such that it could be scheduled in a way that renders nugatory the right it seeks to protect — by being granted under conditions that reduce it to a mere formality, incapable of achieving the objectives it is meant to serve in protection of the right to information and citizen participation — although, certainly, it must not become an obstacle to the timely resolution of the matter." (Underlining not in the original.) (…)
Citizen participation in the production of local regulations was recognized as a principle in the 1992 Rio Declaration. That same year, the United Nations, through Local Agenda 21, declared it indispensable that local governments and their residents (munícipes) play an important role in achieving environmental sustainability. Community participation as a mechanism for achieving sustainable development was also embodied in the Istanbul Declaration, which favors strengthening the municipal system as an expression of democratic participation. For its part, Article 9 of the Political Constitution establishes, among other characteristics, that the Government of the Republic must be participatory, which evidently extends to municipal governments. In our case, Article 17 of the Urban Planning Law obliges municipalities to convene a public hearing through the Official Gazette both before adopting a regulatory plan (Plan Regulador) and when it is intended to amend, suspend, or repeal in whole or in part said plan or any of its regulations.
This hearing, inherent to community life within a canton, reflects that primary ownership in matters of urban planning rests with the municipalities, since it falls to them to schedule and carry it out. It is therefore not a mere power but a genuine legal obligation on the part of local governments, one that acquires constitutional relevance insofar as it forms part of the constitutional concept of "local interests and services" referred to in Article 169 of the Political Constitution. Now, as regards its participatory character, the Political Constitution itself mandates this, since with the amendment in force from July 31, 2003 to numeral 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other things, participatory, which implies that the government in office is an articulator of what has been established through popular deliberation—a quality that extends to the municipal government.
In other words, it is the citizens who have greater participation in political decision-making and who can and must exercise direct influence over public decisions. This principle, viewed as a fundamental right of citizen participation, establishes that the people must be enabled to express both majority and minority viewpoints equally. Thus, both national participation mechanisms, such as referenda or plebiscites, and local ones—for example, the hearing contemplated in Article 17 of the Urban Planning Law—are important. In that regard, citizen participation is a duty that inevitably radiates upon local governments and also finds legal support in Article 5 of the Municipal Code, which obliges municipalities to foster the active, informed, and democratic participation of the people in local government decisions. Accordingly, the hearing referred to in Article 17 of the Urban Planning Law must respect all the parameters set out therein: a) it must be public; b) it must be convened through the Official Gazette; c) the notice must contain the additional necessary information indicating the venue, date, and time at which the plan will be presented; d) in addition to the text of the regulatory plan or its amendment, any oral or written observations that residents or interested parties wish to submit must be incorporated.
To the foregoing must be added the obligation of municipalities to ensure adequate communication of the regulatory plan or its amendment, for which reasonable means consistent with the municipal budget must be used—which implies, by way of example, dissemination measures ranging from posting information on a municipality's website to publication in a cantonal or national press outlet. Furthermore, as this Court indicated in decision number 2009-018358 of 14:31 hours of December 2, 2009, when the technical subject matter is highly complex, as in the present case, in order to guarantee the effective participation of residents, the Municipal Corporation is obliged to provide those affected with non-technical summaries that enable them to understand the magnitude of the matter under discussion. In the specific case, the Municipality of Goicoechea does not address in its Zoning Regulation the construction of antennas for cellular telephony—that is, it is a new land use (uso de suelo).
Consequently, the aforementioned hearing becomes an indispensable element in the formation of the municipal agreement aimed at the approval or amendment of a regulatory plan, or, as occurs in this specific case—the granting of land-use certificates for telecommunications purposes—so as to ensure the effective participation of residents by providing them with the required information through summaries of technical aspects drafted in language understandable to the ordinary citizen, all within what is reasonable, since the hearing cannot be allowed to become an obstacle or a tool for preventing timely resolution of a proceeding concerning the approval or amendment of a regulatory plan or any of the regulations that comprise it, such as the zoning regulation (…)". (Emphasis added.)
Having clarified the foregoing, we find that in the present matter there are insufficient elements of conviction to render an opinion on this grievance. This is because the case file contains only details concerning the conduct of the hearing of May 28, 2022; namely: i) that a 30-minute period was granted to attendees to ask questions; ii) that a period of 40 calendar days was provided to submit new objections, observations, or questions; iii) that a link was made available displaying a section exclusively containing all documentation related to the amendment of the regulatory plan; and iv) that the new plan sheet was printed in large format, as well as binders containing information relating to the aforementioned proposal. However, in the present case there is no certainty as to how the notice for that hearing was issued, the content of the information provided, or the exact procedure that was followed.
This is of importance because a mere convocation to a hearing is not sufficient; what is significant is that the hearing be conducted in terms that allow the consulted population to genuinely know what to expect—that is, to have the conditions necessary to be able to evaluate the magnitude of the impact of a measure and identify the elements supporting it. This implies the right to have a reasonable period of time to analyze the matter under consultation and to express a view thereon, for which purposes the circumstances of manner, time, and place of the hearing are determinative (e.g., the hearing must be held in an accessible location, announced with sufficient advance notice, and conducted in such a way that the subject matter to be discussed is as intelligible as possible, including taking into account the particular needs of the population consulted—for example, in the case of indigenous persons). Otherwise, the hearing becomes a mere formality, divorced from the true meaning that flows from the constitutional right to citizen participation.
Consequently, in the present case we dissent on the issue of citizen participation and order the respondent authorities to clarify how the notice for the hearing of May 28, 2022 was issued, the content of the information provided to participants, and the exact procedure followed in that proceeding. This, in order to resolve the matter as the law requires.
The parties are reminded that if they have submitted any document in paper form, as well as objects or evidence contained in any electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be retrieved from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. It is hereby noted that all materials not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Full Court in Article XXVI of session no. 27-11 of August 22, 2011, published in Judicial Bulletin no. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement of the Superior Council of the Judicial Branch, approved in Article LXXXI of session no. 43-12 held on May 3, 2012.
Por tanto:
The appeal is dismissed. The respondent authorities are hereby put on notice of the matters indicated at the end of Considerando III of this ruling. Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro dissent on the issue of citizen participation and order that the processing of the appeal continue. Notify the parties.
Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Roberto Garita N.
*QJPAXIQHQJM61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf01 / Telf02. Electronic address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Dirección01, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro Church). Reception of matters concerning vulnerable groups: Dirección02, San José, Dirección03, Dirección04, Dirección05, Dirección06
*220182560007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiocho de octubre de dos mil veintidos .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 22-018256-0007-CO, interpuesto por [Nombre01 001], cédula de identidad [Valor CED01] , contra la MUNICIPALIDAD DE NICOYA .
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez ; y,
Considerando:
La parte recurente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la SETENA señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la SETENA indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)". Explica que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
“1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero.
2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad.
3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero.
4. En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”. (Ver prueba documental).
“De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo”. (Ver prueba documental).
“1. En cuanto a estudios Técnicos emitidas por otras instituciones, SETENA, SENARA, IGN, MINAE-SINAC-MAG, ICAA, MOPT: dentro del ajuste plan regulador de Sámara, se encuentran las observaciones MOPT, así como la lámina de certificación de patrimonio natural del estado del MINAE-SINAC, así como los lineamientos de SENARA para la protección del Acuifero Mala Noche, igualmente la base para definición de la zona pública y zona restringida es el amojonamiento del IGN realizado en 1998 y publicado en la Gaceta N° 247 del 21 de diciembre de 1998.
2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013, Plan Regulador Nombre01 3. de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz esto tomando en cuenta la irretroactividad de la Ley; sin embargo, es un punto que aún se encuentra en discusión y por lo cual no se ha finiquitado y realizado la audiencia pública (…)”. (Ver prueba documental).
“(…) 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre.
Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14. CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica:
“Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo.
… La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original).
Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes. Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador.
De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente.
Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a SETENA deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)”. (Ver prueba documental).
“De conformidad con el asunto en referencia le informamos que en nuestra base de datos no se registra expediente administrativo a Nombre01 del Plan Regulador de Playa Samara. Por lo tanto, nos vemos imposibilitados de poder cumplir con la emisión de criterio técnico alguno sobre el Plan Regulador de Playa Samara. Asimismo, le informamos que en el mes de julio del 2021 mediante oficio SETENA-DT-EAE-094-2021 se atendió una consulta realizada por el señor Lic. Gerardo Carvajal Zúñiga Coordinador a.i., Dpto. ZMT de la Municipalidad de Nicoya, indicando lo siguiente: la municipalidad de Nicoya cuenta con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, el mismo aprobado en 1981 y se encuentra en proceso de ajuste y rectificación…
“… cual (sic) es el procedimiento a seguir ante SETENA según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros, y en el ítem 13.2 que indica que "En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por SETENA para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente" por lo que nos resulta de gran importancia tener conocimiento de cómo se tramita lo anterior o como (sic) debe manejarse.” En el oficio de marras se le dio la siguiente respuesta conclusiva al señor Carvajal Zúñiga:
“…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo. (se adjunta oficio SETENADT-EAE-094-2021)”. (Ver prueba documental).
En el sub examine, la parte recurente indica que la Municipalidad de Nicoya se encuentra en el proceso de modificación del Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981. Indica que, el 22 de julio de 2021, la SETENA señaló la necesidad de incorporar la variable ambiental en los planes reguladores, para lo cual se debe contar con su aprobación. Adiciona que la SETENA indicó a la Municipalidad de Nicoya el deber de cumplir lo establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE en el procedimiento de aplicación de índice de fragilidad ambiental y planes reguladores. Refiere que, por oficio ZMT-002-2022 del 5 de enero de 2022, la coordinadora a.i. del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya le indicó que "(…) 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013 (…)".
Del estudio de los autos se colige que la Municipalidad de Nicoya cuenta con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara que data de 1981. Además, se aprecia que, desde el año 2012, el plan regulador mencionado se encuentra en proceso de cambio.
La Sala observa que, el 28 de abril de 2021, la Dirección de Investigación y Gestión Hidríca de SENARA emitió el oficio SENARA-DIGH-0044-21 en el que se concluyó: “1. En la zona del Plan Regulador de Sámara (Zona Marítima Terrestre), que se traslapa con el mapa con la vulnerabilidad extrema y alta del Acuífero Mala Noche, se define desarrollar la zonificación urbana en función de la densidad y cobertura (zonas residenciales, zonas turísticas, zonas comerciales y zonas institucionales) que establece el mismo plan regulador costero. 2. EL (sic) resto de la zona de vulnerabilidad del Acuífero Mala Noche, catalogada como extrema debe aplicar la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", que determina que en dicho acuífero, no se puede permitir realizar ningún tipo de actividad. 3. Las áreas fuera del Acuífero Mala Noche, que coincidan Plan Regulador Costero con el mapa de vulnerabilidad hidrogeológica ALTA se mantiene las regulaciones establecidas en el Plan Regulador Costero. 4.
En el caso de zonas futuras de crecimiento (fuera de las consideradas en el Plan Regulador ZMT como de desarrollos urbano) se recomienda la realización de estudios hidrogeológicos más exhaustivos y se propongan las medidas ambientales para ese desarrollo. También no podrán desarrollarse dentro de la Zona Marítima Terrestre actividades calificadas de alta riesgo a la contaminación de acuíferos, este debe ser determinado incluyendo la carga contaminante, retardación/degradación, dispersión, modo de disposición del contaminante, tiempo de aplicación, movilidad, persistencia, intensidad y estudios hidrogeoquímicos del tránsito de contaminantes hacia el acuífero”.
Mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la SETENA comunicó al gobierno local recurrido que: “De conformidad con lo anterior corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo” (la negrita fue incorporada).
El 12 de octubre de 2021, el amparado formuló una gestión ante la Municipalidad de Nicoya referente al Plan Regulador en Playa Sámara y, en respuesta, el 5 de enero de 2022, el gobierno local recurrido remitió el oficio ZMT-0002-2022 al tutelado, mediante el cual señaló: “ 1. En cuanto a estudios Técnicos emitidas por otras instituciones, SETENA, SENARA, IGN, MINAE-SINAC-MAG, ICAA, MOPT: dentro del ajuste plan regulador de Sámara, se encuentran las observaciones MOPT, así como la lámina de certificación de patrimonio natural del estado del MINAE-SINAC, así como los lineamientos de SENARA para la protección del Acuifero Mala Noche, igualmente la base para definición de la zona pública y zona restringida es el amojonamiento del IGN realizado en 1998 y publicado en la Gaceta N° 247 del 21 de diciembre de 1998. 2. En cuanto a la viabilidad ambiental de SETNA (sic), este Departamento le hace saber que, en caso de reajustes de planes que fueron realizados anterior a la solicitud de Viabilidades Ambientales de SETENA, no deberá solicitarse según emanado por la Sala Constitucional en su VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013, Plan Regulador Nombre01 3. de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz esto tomando en cuenta la irretroactividad de la Ley; sin embargo, es un punto que aún se encuentra en discusión y por lo cual no se ha finiquitado y realizado la audiencia pública (…)”.
La parte accionante manifestó en el informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que en la propuesta de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara “no existe un cambio de zonificación que sobrepase lo establecido en el Manual para la confección de planes reguladores costeros, según el cual es de un 20 % de la totalidad del polígono a rectificar, sobre la inclusión del Reglamento de Cobro de Cánones, el mismo se realiza en aras de cumplir con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 37882-MP-H-TUR publicado en la Gaceta 176 del viernes 13 de setiembre del 2013, ajustando el Plan Regulador Costero de Playa Sámara a la normativa actual y vigente que regula la materia”. Asimismo, “ se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política” .
Este Tribunal ordenó como prueba para mejor resolver que el secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental elaborara un informe técnico a fin de aclarar a este Tribunal, si lo que pretende realizar la Municipalidad de Nicoya en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara de 1981 constituye una modificación o, por el contrario, tan solo un procedimiento de ajuste y rectificación. En respuesta, el 12 de octubre de 2022, la jefa de Evaluación Ambiental Estratégica de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental emitió el oficio SETENA-DT-EAE-110-2022 en el que señaló: “De conformidad con el asunto en referencia le informamos que en nuestra base de datos no se registra expediente administrativo a Nombre01 del Plan Regulador de Playa Samara. Por lo tanto, nos vemos imposibilitados de poder cumplir con la emisión de criterio técnico alguno sobre el Plan Regulador de Playa Samara .
Asimismo, le informamos que en el mes de julio del 2021 mediante oficio SETENA-DT-EAE-094-2021 se atendió una consulta realizada por el señor Lic. Gerardo Carvajal Zúñiga Coordinador a.i., Dpto. ZMT de la Municipalidad de Nicoya, indicando lo siguiente: la municipalidad de Nicoya cuenta con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, el mismo aprobado en 1981 y se encuentra en proceso de ajuste y rectificación… “… cual (sic) es el procedimiento a seguir ante SETENA según lo indicado en el punto 13 del Manual de Planes Costeros, y en el ítem 13.2 que indica que "En los casos de ajuste o rectificación, no se requiere contar con viabilidad ambiental otorgada por SETENA para la audiencia pública. No obstante, dichos cambios deben ser documentados ante esta Institución previamente" por lo que nos resulta de gran importancia tener conocimiento de cómo se tramita lo anterior o como (sic) debe manejarse.” En el oficio de marras se le dio la siguiente respuesta conclusiva al señor Carvajal Zúñiga: “…corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes.
Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo (el destacado no es del original)”.
Adicionalmente, el secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental aportó como prueba el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022, en el que detalló: “(…) 2). Respecto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zona marítimo terrestre. Se ha planteado el cuestionamiento respecto al requerimiento de viabilidad ambiental conforme lo que señala el punto 14. CAMBIOS A PLANES REGULADORES VIGENTES del Manual Elaboración Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre, del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Alcance N° 139 a la Gaceta N° 135 del 14 julio 2021; ha de acotarse que el Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC “Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (28/06/2004), indica: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo. …
La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos. …” (El destacado no forma parte del texto original). Lo anterior responde a lo establecido por la Sala Constitucional en los votos N° 2002-01220 del seis de febrero de 2002, N° 2005-02529 del nueve de marzo de 2005 y el N° 2005-097765 del 27 de julio de 2005 (entre otros); donde se menciona que la Incorporación a la Variable Ambiental en los Planes Reguladores, estarán sujetas a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades correspondientes.
Que especialmente en el voto No. 2002 – 01220 sobre el expediente 01-002886-0007-CO del seis de febrero del 2002 la Sala estableció que es un requisito fundamental obtener la viabilidad ambiental en un Plan Regulador. De conformidad con lo anterior corresponde que los municipios del país, apliquen el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE “Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE lll-” (04/05/2006); en el ítem 5.13 del Anexo I, describe el “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes, incluyendo los procesos de modificaciones al mismo, lo que no puede esta Secretaría Técnica, es obligar a los municipios a someter sus estudios técnicos ambientales a valoración nuestra, puesto que es claro que esto es una decisión municipal que debe tomarse al amparo del acatamiento de la normativa vigente.
Es claro que bajo el concepto de modificaciones que plantea el D.E. N° 32967-MINAE, las categorías de rectificaciones, ajustes y modificaciones propiamente dichas que describe el Manual del ICT tienen cabida pues con mayor o menor magnitud son modificaciones, son cambios; pero es aún más claro que en virtud de la lógica, la ciencia y la técnica que plantea nuestra normativa, a SETENA deben someterse a valoración (conforme el procedimiento técnico que describe el D.E. N° 32967-MINAE) todas aquellas modificaciones que de manera sustantiva o que por el fondo, requieran una valoración ambiental vista su magnitud, y esta determinación del alcance y contenido de los ajustes propuestos debe hacerla cada proponente de plan regulador al amparo de sus competencias (…)” (el énfasis fue incorporado).
Ahora bien, en la especie el accionante sostiene que el Plan Regulador Costero de Playa Sámara está siendo sometido a un proceso de modificación, lo cual implicaría la necesidad de contar con la viabilidad ambiental otorgada por SETENA. Por su parte, el gobierno local recurrido sostiene que lo propuesto en relación con el plan regulador aludido consiste en un proceso de ajuste y rectificación y que en la referida propuesta “se incluyeron los correspondientes Certificados de Patrimonio Natural del Estado emitidos por el SINAC vigentes y actualizados, además se incluyó el Mapa con la Vulnerabilidad Hídrica del Acuífero Mala Noche generado por SENARA, incluyéndose además una regulación transitoria en resguardo de dicho acuífero, en cumplimiento y respeto del principio precautorio, pronatura y el artículo 50 de la Constitución Política”, por lo cual no habría necesidad de obtener la viabilidad ambiental.
Cabe indicar que en el Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre se prevé que:
“14.5 Con la finalidad de identificar y precisar las diferentes formas por medio de las cuales se puede solicitar un cambio a un plan regulador vigente, se establecen las siguientes modalidades:
1. Ajustes: posibilidad de conformar, calzar o acomodar un elemento cartográfico a su ubicación geográfica confrontada con la realidad. Incluye: calzar el trazo de la poli línea que conforma una calle, sendero, servidumbre, curso de agua, entre otros, con respecto a otro elemento cartográfico de referencia, ajustes cartográficos para adecuarse a la proyección geográfica oficial CRTM05 e incorporación de Declaratoria de Patrimonio Natural del Estado.
2. Rectificaciones: posibilidad de corregir imperfecciones, defectos u omisiones, por razones de necesidad y conveniencia en el contenido del plan regulador o sus reglamentos. Incluye: Ampliación de Derechos de vía, aumento o disminución en los límites o las áreas de los polígonos que demarcan los usos de suelo de la zonificación vigente, cambios en la distribución de los usos de suelo en la zonificación y su reglamento, re amojonamiento con respecto a línea de mojones digital o física. En su conjunto, estas rectificaciones no superarán el 20% del área total utilizable de la ZMT y podrán realizarse total o parcialmente hasta completar dicho porcentaje por una única vez. En caso de sobrepasar el 20 % se deberá tramitar como modificación (Punto 3 siguiente).
Se consideran además rectificaciones los cambios al reglamento en cuanto a retiros de edificaciones, alturas, coberturas, áreas mínimas o máximas de lotes establecidos por reglamento de ley. Además, los cambios en la política de inversión pública, cambios en reglamento de cobro de canon y otras actualizaciones de leyes y reglamentos.
3. Modificaciones: Es la posibilidad de transformar, cambiar, incluir, adicionar, eliminar, de forma parcial o total el plan regulador o sus reglamentos. Las modificaciones incluyen variaciones en los objetivos y propósitos iníciales del plan regulador vigente, que conllevan a la realización de un nuevo ejercicio de planificación.
14.6 Las tres modalidades descritas en el artículo 14.5 deben cumplir con el procedimiento descrito en los Art. 14.7, 14.8 y 14.9 del presente manual y cumplir con el Art 17 de la Ley 4240.
14.7 Trámite ante SETENA según tipo de modalidad:
1. Ajustes y Rectificaciones:
a. Para los casos en que el plan regulador vigente posea viabilidad ambiental, no se requerirá de su actualización, en tanto no se altere el resultado del componente ambiental.
b. Para los casos en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental, no será necesario documentar lo correspondiente ante SETENA7. 7VOTO NÚMERO 2013-012973, Boletín Judicial No. 204 del 23 de octubre del 2013, Plan Regulador Nombre01 de Jesús y Zapotillal, Santa Cruz.
2. Modificaciones:
a. Para los casos en que el plan regulador vigente posea viabilidad ambiental, será necesario actualizar los estudios ambientales en aras de que la viabilidad ambiental corresponda con la propuesta de Plan Regulador modificado.
b. Para los casos en que el plan regulador vigente no posea viabilidad ambiental, será necesario iniciar una gestión en aras de obtener la viabilidad ambiental otorgada por SETENA”.
Aclarado lo anterior, se advierte que excede la competencia de este Tribunal determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si lo propuesto en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara constituye un proceso de ajuste y rectificación, o bien, uno de modificación. Ello, por cuanto no es compatible con la vía sumaria del recurso de amparo analizar si el procedimiento de marras abarcaría un 20% o más del total utilizable de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con lo indicado en el supramencionado Manual de elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, esta Sala aprecia que, mediante oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental comunicó al gobierno local recurrido que: “(…) corresponde que la municipalidad de Nicoya aplique el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE "Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluacion de Impacto Ambiental (Manual de EIA) -PARTE III-" (04/05/2-006), en el ítem 5.1 3 del Anexo I, describe el "Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo", así mismo da lineamientos sobre los pasos básicos a seguir para realizar la inserción de la variable ambiental en los planes reguladores vigentes. Por tanto, la municipalidad de Nicoya debe de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, ya que se encuentra en un proceso de ajuste del mismo ” (el destacado fue agregado).
En otras palabras, en el sub examine se evidencia que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a saber, el órgano de desconcentración máxima del MINAE, cuyo propósito fundamental es armonizar el impacto ambiental en los procesos productivos (véase ordinal 83 de la Ley Orgánica del Ambiente), determinó y comunicó a la Municipalidad de Nicoya, a través del memorial SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021, la necesidad de incorporar la variable ambiental en el Plan Regulador Costero de Playa Sámara. Lo anterior, es conteste con lo externado por el secretario general de SETENA en el oficio SETENA-SG-0767-2022 del 9 de setiembre de 2022 en cuanto al requerimiento de viabilidad ambiental en planes reguladores vigentes de zonas marítimo terrestres.
Visto lo anterior, y dado que en el sub lite se encuentra en trámite un procedimiento de cambio en relación con el Plan Regulador Costero de Playa Sámara, resulta oportuno traer a colación lo indicado en la sentencia n.° 2012004250 de las 8:30 horas del 30 de marzo de 2012:
“IV.- Sobre el fondo . Según se constata del conjunto de hechos probados y del informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida, este Tribunal tiene por demostrado que, mediante publicación en el diario oficial La Gaceta No. 25 del tres de febrero de dos mil doce, la Municipalidad recurrida convocó a las audiencias públicas realizadas el diez y once de marzo de dos mil doce, con el fin de dar a conocer la propuesta de Plan Regulador Costero, en las que se brindó información y se permitió la libre participación ciudadana, de manera que no se constata violación alguna a los derechos fundamentales de la amparada, toda vez que, al tratarse de audiencias públicas para informar a los ciudadanos sobre dicho proyecto, ésta tuvo la opción de participar en éstas para obtener la información requerida. Lo anterior, por cuanto la Ley de Planificación urbana no exige que la propuesta de reforma sea publicada con anterioridad a la audiencia pública, pues uno de los objetivos de la misma es, precisamente, dar a conocer la propuesta (véase el voto Nº 2011-006163 de las nueve horas y cincuenta y cinco minutos del trece de mayo del dos mil once).
Por otra parte, respecto a lo acusado por el recurrente en cuanto a que la autoridad recurrida no cuenta con el dictamen de impacto ambiental emitido por SETENA, es del criterio de esta Sala que resulta prematuro su alegato, toda vez que la audiencia convocada fue para dar a conocer el plan en cuestión y no para proceder a su aprobación final, de manera que la Municipalidad aún está en tiempo para solicitar dicho estudio. Sin embargo, se reitera, con el fin de que tome nota la autoridad recurrida, que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar con un examen del impacto ambiental, en observancia del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en el artículo 50 de la Carta Magna, y asimismo, como requisito indispensable para su adopción, debe someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos (véase el voto Nº 2005-02589 de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del nueve de marzo del dos mil cinco).
Con fundamento en lo anterior, este Tribunal no logró constatar las alegadas violaciones a los derechos fundamentales de la amparada, por lo que procede declarar sin lugar el presente recurso de amparo, como en efecto se dispone” (el destacado fue agregado).
Así las cosas, en el sub examine el Tribunal verifica que la audiencia efectuada por el gobierno local de Nicoya el 28 de mayo de 2022 fue para conocer lo propuesto respecto al Plan Regulador de Playa Sámara, no para efectuar el trámite correspondiente para su aprobación final. En consecuencia, de acuerdo con lo indicado en el pronunciamiento supratranscrito, el reclamo de la parte accionante referente a la falta de realización de un estudio de impacto ambiental en relación con tal plan regulador resulta prematuro y, por ende, no procede acoger el recurso (en similar sentido véase la sentencia n.° 2021016551 de las 9:15 horas del 30 de julio de 2021).
No obstante, tomen nota las autoridades recurridas que, de previo a efectuar una audiencia pública para determinar si se aprueba o no lo propuesto en relación con el Plan Regulador de Playa Sámara, deberán cumplir lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el oficio SETENA-DT-EAE-0094-2021 del 22 de julio de 2021.
IV.La parte accionante sostiene que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la mencionada modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta. Por lo anterior, solicita que se ordene a la autoridad recurrida respetar la participación ciudadana.
Sobre tal agravio, resulta oportuno traer a colación lo indicado la sentencia n.° 2019015250 de las 9:20 horas del 16 de agosto de 2019:
“I.- Objeto del recurso. Los recurrentes no están de acuerdo con el plan regulador elaborado hace más de 20 años para la Isla Caballo, por las siguientes razones: a) fue realizado por una empresa privada con el fin de lograr desarrollo turístico, sin tomar en cuenta la opinión de la comunidad (…)
IV.Sobre la participación de la comunidad en la aprobación del plan regulador y la ejecución del proyecto para el suministro de servicios públicos en la Isla Caballo. Esta Sala Constitucional en la sentencia No. 2014 – 006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, explicó lo siguiente:
“(…) Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional (…)” (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia No. 2019 – 000688 de las 09:15 horas de 18 de enero de 2019) (el énfasis no pertenece al original).
Así las cosas, a partir de lo expuesto, este extremo del recurso deviene manifiestamente improcedente. Cualquier inconformidad que mantengan los promoventes al respecto, deben plantearla ante la propia Administración, o en la sede jurisdiccional de legalidad ordinaria” (el destacado no fue suplido).
Mientras que en la sentencia n.° 2019015927 de las 9:30 horas del 23 de agosto de 2019 se indicó:
“II.- Sobre el caso concreto. Vistas las pretensiones de la parte amparada, se le hace ver que la finalidad del recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades fundamentales, no servir como instrumento genérico para garantizar el principio de supremacía constitucional o el principio de legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra cualquier otra clase de quebrantos constitucionales o legales. Por esa razón, el proceso de amparo no puede ser empleado para controlar la legalidad de los actos de las distintas Administraciones Públicas, ya que es de carácter eminentemente sumario —es decir, breve y sencillo— y su tramitación no es compatible con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar —con carácter declarativo— si los derechos de rango infra constitucional que las partes citan como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, existen en realidad.
En el sub lite, en cambio, aun cuando la parte recurrente invoque una supuesta violación por falta de celebración de una consulta pública, en el fondo pretende que esta Sala analice la legalidad de las reformas del Plan Regulador de Paraíso. Dado lo anterior, se le hace ver que determinar si las gestiones para las reformas alegadas cumplieron los requisitos requeridos por el ordenamiento jurídico infraconstitucional para ser válidos y eficaces —o, por el contrario, contienen vicios que ameritan su anulación—, francamente, significaría reconducir a la vía del amparo una discusión propia de la legalidad ordinaria, que no está relacionada directamente con una eventual vulneración de algún derecho fundamental, puesto que no le corresponde a este Tribunal hacer las veces de alzada en la materia y revisar si lo pedido es procedente de acuerdo con la normativa infraconstitucional que resulte aplicable al caso. Tan así, que en lo tocante a audiencias públicas —tema al que el tutelado le da gran importancia—, esta Sala declaró lo siguiente:
"OBJETO DEL RECURSO. El recurrente expone que el Concejo Municipal de Montes de Oca, en la sesión ordinaria No. 266-2015, acordó un alza en la tarifa por servicios de limpieza de vías y sitios públicos, publicado en la Gaceta No. 113 del 12 de junio de 2015. Sin embargo, incumplió con su deber de comunicar y otorgar audiencia pública a sus contribuyentes.
En relación a (sic) la alegada infracción al principio de partición (sic) ciudadana, esta Sala mediante la sentencia No. 2014-002735 de las 9:15 hrs. de 28 de febrero de 2014, en lo conducente, dispuso lo siguiente:
“(…) V.- Finalmente, con respecto a la falta de audiencia pública previa a fijación de tarifas por la prestación de servicios municipales, considera la mayoría de este Tribunal que al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional, por lo que en ese orden de ideas la discusión acerca de si la corporación municipal recurrida debía de llevar a cabo o no la audiencia contemplada en el artículo 43 del Código Municipal previo a acordar el aumento de las tarifas de servicios municipales de recolección de basura y manejo de desechos sólidos es un tema de legalidad ordinaria, por lo que los tutelados, si a bien lo tiene, deberán de formular dicha disconformidad ante las vías ordinarias de legalidad (…) (Lo resaltado en negrita.
Criterio reiterado, por la mayoría de este Tribunal, en las sentencias Nos. 05627-2014 de las 9:15 hrs. de 28 de febrero de 2014, 06773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014 y 09947-2015 de las 09:20 hrs. de 3 de julio de 2015) (…)” Por lo expuesto, debe advertirse que el reclamo planteado por el recurrente es una cuestión de mera legalidad que, desde esa perspectiva, este Tribunal resulta incompetente para definir si la corporación municipal recurrida debía llevar a cabo o no, la audiencia pública reclamada. Asimismo, en la sentencia No. 2015011105 de las 09:05 del 24 de julio de 2015, esta Sala dispuso que el tema planteado, referente al principio de participación ciudadana, ya que la autoridad recurrida no consultó a los usuarios, mediante audiencia pública, el modelo tarifario aprobado, está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional.
En consecuencia, el presente recurso es inadmisible y se rechaza de plano de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional". (Sentencia N° 2016002377 de las 09:50 horas del 17 de febrero de 2016).
Por lo tanto, lo propio es que este asunto sea dirimido en la vía común, administrativa o jurisdiccional, por lo que deberá la parte accionada, si a bien lo tiene, plantear sus inconformidades o reclamos ante la vía de legalidad competente, ya que es en tal sede en la cual podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible” (el resaltado es del original).
Por su parte, en el pronunciamiento 2019019902 de las 9:20 horas del 11 de octubre de 2019 se consignó:
“III.- SOBRE LAS INFRACCIONES AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE OTORGAMIENTOS DE PERMISOS. Los recurrentes cuestionan que se les irrespetó el derecho de participación ciudadana al otorgar los permisos sin previa audiencia a la comunidad. No obstante, es preciso indicar que este Tribunal, a partir de una mejor ponderación, estimó en la sentencia No. 6773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014, que la sede natural para vigilar el cumplimiento del principio de participación ciudadana es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. En la referida resolución, se consideró lo siguiente:
“IV.- BAJO UNA MEJOR PONDERACIÓN. DISCUSIÓN DE LEGALIDAD. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso concreto, a saber, el mecanismo alternativo ordenado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –a raíz de la violencia y la situación de intimidación generada en las audiencias de 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014– a fin de garantizar la fase de comentarios de los interesados y réplicas del desarrollador en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de una nueva Terminal de Contenedores en Moín, a Nombre01 de APM Terminals Moín S.A. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales.
Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. (…)” A partir de lo expuesto, no le corresponde a este Tribunal definir –como lo pretenden los recurrentes– cuál debió ser el mecanismo para que, en el caso concreto, se garantizara de forma óptima la participación ciudadana, máxime que se pretende revisar la legalidad de las actuaciones administrativas.
De este modo y conforme el precedente de cita, no le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si las conductas administrativas desplegadas (activas u omisas) por las autoridades recurridas en el caso concreto se ajustan o no al ordenamiento jurídico infra constitucional, todo lo cual deberá ser cuestionado por los recurrentes en las vías ordinarias de legalidad. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara”.
Los precedentes transcritos resultan aplicables al sub examine, dado que no se encuentran motivos para variar los criterios vertidos ni razones para valorar de manera distinta la situación planteada. En consecuencia, los reclamos de la parte accionante atinentes a la participación ciudadana deberán plantearse, si a bien lo tiene, en la vía jurisdiccional ordinaria. Ergo, se declara sin lugar el recurso atinente a este agravio.
V.VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL Y GARITA NAVARRO, SOLO EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.
1. Tal como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.° 2017001163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.
Justamente, en la sentencia número 2013017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo , alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por Ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).
El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.
Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.
Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos” .
En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “ La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional ”.
De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “ La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad . Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:
“ Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).
También, resulta importante resaltar que, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades le otorga el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:
“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente , así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible”. (El resaltado no corresponde al original).
Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:
“226 . La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable ” (el destacado fue adicionado).
Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:
“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública . Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).
Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.
De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.
Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.
Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).
En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.
En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
En este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:
“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).
En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.
Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992003194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:
“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995001185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.
Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.
2. En la especie se reclama la lesión a la participación ciudadana, debido a que el 28 de mayo de 2022 se realizó una audiencia pública relacionada con la aludida modificación del plan regulador; empero, no se concedió la palabra a las personas que asistieron, ni se les entregó material sobre esa propuesta.
Del estudio de los autos se desprende que, el 28 de mayo de 2022, la Municipalidad de Nicoya llevó a cabo una audiencia pública referente al proceso de cambio del Plan Regulador Costero de Playa Sámara. En tal audiencia, “se brindó un período 30 minutos a los asistentes para presentar preguntas, objeciones u observaciones por escrito el día de la realización de la Audiencia Pública, pero que debido a la gran cantidad de preguntas consultas y objeciones, resultó materialmente imposible poder atender las mismas el día de la audiencia, sin embargo con el objetivo de dejar constancia de las objeciones recibidas, las mismas fueron leídas, y se abrió un periodo de 40 días naturales para presentar vía correo electrónico, o en la plataforma de servicio de la Municipalidad, objeciones, preguntas u observaciones posterior a la audiencia dicha; además desde principios del mes de mayo se incorporó en la página Web de la Municipalidad de Nicoya, según se puede consultar en el siguiente Link: https://www.nicoya.go.cr/std/275/actualizacion-plan-regulador-costero-playa-samara, donde se visualiza un apartado exclusivamente con toda la documentación relacionada con el ajuste al plan regulador, así como comunicados en las redes sociales de la Municipalidad de Nicoya, donde se indica que dicha información se encontraba físicamente en el Departamento de Zona Marítimo Terrestre, para la revisión que cualquier interesado pueda tener acceso a ella” (la negrita fue añadida).
En cuanto al material referente a la propuesta de rectificación y modificación del Plan Regulador Costero de Sámara “se imprimió a gran escala la nueva lámina para que cada persona tuviera acceso a ella y la revisara con detenimiento, así como ampos que contenían la información escrita, justificación, incorporación de reglamento de cobro de canon y demás información relacionada, al día de hoy se encuentra disponible dicha información, todo con respeto a la participación ciudadana democrática”.
Antes de resolver tal punto, estimo de importancia traer a colación lo argumentado en la sentencia n.° 2002010693 de las 18:20 horas del 7 de noviembre de 2002:
“III.- Sobre el fondo. Por razones de conveniencia, se iniciará el análisis de fondo de este asunto tomando como punto de partida los dos argumentos que fueron enunciados arriba.
A.– Sobre el derecho a participar en la toma de decisiones. Este extremo del recurso se vuelca sobre un punto, sobre el que estima este Tribunal que resulta más adecuado el examinar cada uno de los reglones implicados en éste asunto y cómo estos aportan en la solución del dilema aquí discutido.
i.– El Principio Democrático . El artículo primero de la Constitución Política establece: "Costa Rica es una República democrática , libre e independiente." (La negrita no es del original). Este numeral, consagra un marco constitucional de amplias y profundas consecuencias jurídicas, sociales, económicas, políticas, entre otros aspectos, y se caracteriza por establecer conceptos esenciales dentro de nuestro sistema democrático y constitucional, precisamente por la vasta extensión de sus efectos, pues dicha afirmación estableció por parte del Legislador constituyente, toda una carga ideológica sobre la concepción de lo que debía ser el modelo a través del cual, se organizaran las relaciones de poder a lo interno de la sociedad, de los individuos entre sí y para con el Estado. De tal suerte, que el primer numeral de la Constitución constituye lo que la jurisprudencia de este Tribunal ha denominado como el "principio democrático".
Este principio precisamente, forma parte de la serie de preceptos generales que, concebidos como fundamento y meta del Estado de Derecho, se encuentran contenidos en forma expresa o tácita por la Constitución, pues suponen el marco, límite y objetivo a alcanzar por el ordenamiento, al que tienen que acoplarse todas las demás normas y por ende, al que tienen que ajustar su actuación todos los operadores jurídicos. Uno de los elementos más importantes de dicho principio, es el de la participación pública, el cual no es más que el reconocimiento de la existencia del derecho de cada uno de los ciudadanos a participar en la construcción y mantenimiento de la sociedad en la que viven, reconocimiento que parte del supuesto fundamental de que en toda democracia, todos y cada uno de los individuos que la componen se encuentran libres y en condiciones de igualdad; de tal modo, que resulta incongruente con ese modelo la idea de sectores o grupos sociales que, con exclusión de todo el resto de la sociedad, se arroguen para sí mismos el manejo de los asuntos públicos, por el contrario, implica que en la medida de lo posible, cada una de las personas tenga la posibilidad de contribuir en el manejo de la "res publica".
Esta idea ha sido de reiterada cita y desarrollo por este Tribunal, quien en ocasiones anteriores, ha indicado que es en la idea de democracia participativa -de activa y plena participación popular-, donde precisamente el principio democrático adquiere su verdadera dimensión. De esta forma, y como consecuencia necesaria de la anterior afirmación, se colige que las autoridades públicas, siempre y dentro de la medida de lo posible, deben promover y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, pues ello no es más que el reconocimiento del carácter democrático de la sociedad costarricense.
ii.– El derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece: "El Estado procurará bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, esta legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La Ley determinará las responsabilidades correspondientes." (La negrita no es del original) En otras palabras, este artículo establece el derecho de las presentes y futuras generaciones a vivir en un ambiente adecuado para su salud y bienestar. Como ha sido de amplio reconocimiento por parte de esta Sala y de la doctrina, este derecho pertenece a la categoría de los derechos fundamentales de tercera generación o derechos de la solidaridad, los cuales se distinguen de los derechos pertenecientes a las dos primeras generaciones en virtud justamente de ser derechos ostentados, ni frente al Estado ni frente a los particulares, sino exigibles a la sociedad en su conjunto, por cuanto cada uno de sus componentes puede y debe dedicar una parte de su esfera de libertad hacia la protección de intereses comunes a todas las personas, y a este respecto, no hay un interés más común a todos los seres humanos que el entorno natural que los rodea, del cual necesitan y extraen todos los recursos esenciales para su existencia y desarrollo.
Es así como, esta regla programática ha creado una diversa plétora de instrumentos tendientes a hacer efectiva dicha protección, siendo uno de los más importantes el de la participación ciudadana, el cual se convierte en la herramienta mediante la cual se dota a los ciudadanos de la posibilidad de hacer efectivo el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." (En negrita no es del original).
De esta manera, dicho principio ha sentado un norte, pues implica que dentro de las pautas que dicte un Estado para alcanzar el desarrollo sostenible, debe por consiguiente ser promovida –como uno de sus elementos esenciales– la participación de los ciudadanos y de todas aquellas partes que deriven intereses en la protección y conservación del ambiente, tarea para la cual es fundamental un acceso amplio y sin obstáculos a la información concerniente al ambiente, pues solo así sus aportes podrán tener un valor efectivo y eventualmente ser tomados en consideración para rechazar o adoptar una posición, respecto de un conflicto en el cual se encuentre en juego el ambiente. Por otra parte, existen también otros instrumentos internacionales que se dirigen en el mismo sentido que la Declaración antes citada. Así, en la "Carta Mundial de la Naturaleza", adoptada por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas número 37/7 del veintiocho de octubre de mil novecientos ochenta y dos, se dispuso en su punto 16:
"16. Toda planificación incluirá, entre sus elementos esenciales, la elaboración de estrategias de conservación de la naturaleza, el establecimiento de inventarios de los ecosistemas y la evaluación de los efectos que hayan de surtir sobre la naturaleza las políticas y actividades proyectadas; todos estos elementos se pondrán en conocimiento de la población recurriendo a medios adecuados y con la antelación suficiente para que la población pueda participar efectivamente en el proceso de consultas y de adopción de decisiones al respecto." También, en esta dirección se enmarca el artículo 8.2 de la "Declaración sobre el derecho al desarrollo", adoptada por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas número 41/128, del cuatro de diciembre de mil novecientos ochenta y seis, que dice:
"2. Los Estados deben alentar la participación popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realización de todos los derechos humanos." 3) Jurisprudencia previa. Ahora bien, esta Sala ha establecido por su parte, criterios dentro de su jurisprudencia sobre la participación pública dentro de la toma de decisiones que afectan a la colectividad, así como sobre la necesidad de que para lograrlo en forma efectiva, se informe debidamente a los ciudadanos.
i.– Sentencia número 2002–03074 de las quince horas veinticuatro minutos del dos de abril de dos mil dos: este Tribunal dispuso lo siguiente:
III.Sobre el derecho a la información: El derecho a la información es uno de los derechos del ser humano y está referido a una libertad pública individual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho, es a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En ese sentido, es un derecho humano inalienable e indispensable en la medida en que se parte de que información significa participación. De esta manera, si la información es requisito para que el ciudadano individualmente considerado adopte decisiones, informar, a la vez, es promover la participación ciudadana . El derecho de la información distingue tres facultades esenciales de quienes lo ejercen: la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones.
La facultad de recibir información se refiere principalmente a la obtención, recepción y difusión de noticias o informaciones, las cuales deben referirse a hechos con trascendencia pública y ser conformes con la realidad, asequible por igual a todos, debiendo referirse a hechos relevantes cuyo conocimiento esté dirigido a formar opinión y a fomentar la participación del ciudadano, siendo requisito esencial que la información sea completa y veraz. La segunda facultad se refiere a la posibilidad de investigación, es decir, al libre y directo acceso a las fuentes de información. Por último está la facultad de difundir, que se trata del derecho del ciudadano a la libre difusión de opiniones e informaciones; facultad que sólo puede ejecutarse en sentido positivo pues no se contempla la posibilidad de "no difundir" informaciones o noticias. Ahora bien, el derecho a la información como tal, está compuesto por dos vertientes o dimensiones: una activa que permite la comunicación de informaciones y otra pasiva que se refiere al derecho de todo individuo o persona, sin ningún tipo de discriminación, a recibir información; información que, en todo caso, deberá ser veraz y que puede ser transmitida por cualquier medio de difusión.
A partir de lo anterior se tiene que si bien el derecho a la información tutela en su aspecto pasivo la posibilidad de acceder a fuentes de información con el ánimo de poder participar en la toma de decisiones de la colectividad, también es lo cierto que no se trata de un derecho irrestricto, sino que, por el contrario, está sujeto a límites y entre ellos, el derecho a la intimidad se constituye en un límite para el derecho a la información por cuanto, en la medida en que la información verse sobre asuntos que no sean de relevancia pública, se impone el respeto a la intimidad y opera como límite o barrera frente al derecho a la información. Por el contrario, cuando la información es de relevancia pública, el acceso a la misma y su difusión, se imponen como regla y por ello, cuando se trate de la trascendencia pública del objeto comunicable, se justificaría la intromisión amparándose en el derecho del público a la recepción de noticias y en el derecho del informador a transmitirla, salvo, claro está, cuando se trata de una información que haya sido declarada previamente como secreto de Estado o sea falsa en cuyo caso el tratamiento de la misma, será diferente.
IV.En relación con lo anterior, el derecho a la información es considerado como una garantía jurídica indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer, en mayor o menor medida, su participación en las tareas públicas y desde este punto de vista, se trata de un derecho público y subjetivo. Es un derecho público por cuanto exige la intervención del Estado para procurar información sobre las actividades que desempeñan los órganos gubernamentales, además, es un derecho subjetivo, por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de regulación por el ordenamiento jurídico. Ese derecho a la información, además, tiene un carácter preferente al considerarse que garantiza un interés constitucional: la formación y existencia de una opinión pública libre; garantía que reviste una especial trascendencia ya que, de ser una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático, se convierte, a su vez, en uno de los pilares de una sociedad libre y democrática.
Para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de manera responsable en los asuntos públicos, ha de ser informado ampliamente de modo que pueda formar opiniones, incluso contrapuestas, y participar responsablemente en los asuntos públicos. Desde esta perspectiva, el derecho a la información no sólo protege un interés individual sino que entraña el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, cual es la opinión pública, indisolublemente ligada con el pluralismo político y por ende, de naturaleza colectiva. En ese sentido, la opinión pública libre es contraria a la manipulación de la información, con lo cual, el ciudadano tiene el derecho a recibir y seleccionar las informaciones y opiniones que desee pues en el momento en que cualquiera de las informaciones existentes o posibles desaparece, cualquiera que sea el agente o la causa de la desaparición, está sufriendo una limitación al derecho a optar como forma de ejercitar el derecho de recibir.
El derecho a ser informado es público por cuanto exige la intervención del Estado y es un derecho subjetivo por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de ser institucionalizado y regulado por el ordenamiento jurídico para la satisfacción de fines o intereses de carácter social, basados en la naturaleza misma de la persona humana y en la organización de la sociedad. A su vez, existe un deber de los entes públicos a facilitar la información y para ello, deberán dar facilidades y eliminar los obstáculos existentes.[...]". (En negrita no es del original)
En el anterior precedente, éste Tribunal determinó entre otras cosas, que la participación ciudadana dentro de las tareas públicas es fundamental y que para alcanzarla surge como necesaria no sólo la posibilidad de acceder a la información, sino de ser informado oportunamente por parte de las autoridades.
ii– Sentencia número 2238-96 de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis:
"IX.- Como último aspecto, consideran los recurrentes que ha sido lesionado su derecho a la información. Sobre este aspecto y por la trascendental importancia que tiene lo alegado en materia de medio ambiente cabe para los efectos de la resolución del mismo señalar, que en el actual Estado Social de Derecho, encontramos como uno de sus principios fundamentales o estructurales el derecho de información y a la información para la efectiva participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas. Tradicionalmente se ha conceptualizado el objeto de esta garantía constitucional del derecho de información como el intercambio de ideas que originan una discusión pública donde se forma la opinión personal que junto con las demás conformarán la opinión pública. En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Es entonces esta, la garantía que le permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues de lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua. Es en consecuencia obligación del Estado democrático, preservar esa libre comunicación formadora de la voluntad política del pueblo, y es a través de esa interrelación entre los receptores pasivos de la información o de quienes la demandan, que se realiza no sólo el pluralismo político, sino la intervención de un pueblo en la formación de proyectos que puedan afectar sus derechos fundamentales. Sin embargo y sin pasar de alto lo señalado anteriormente no encuentra esta Sala, de acuerdo al estudio del expediente y lo expresado por el recurrido bajo fe de juramento, elementos objetivos que le hagan deducir que este derecho le ha sido negado a los recurrentes." [En negrita no es del original] iii.– Sentencia número 2000-06640 de las nueve horas dieciséis minutos del 28 de julio del 2000: Considera esta Sala, que este precedente es importante para los efectos del presente caso, pues el mismo contiene un cuadro fáctico similar, siendo que bajo los mismos argumentos de infracción constitucional –violación al derecho a la participación ciudadana y a un ambiente sano–, los recurrentes impugnan la decisión de la SETENA de llevar a cabo la audiencia prevista dentro de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, no en la localidad donde se ubicaba el proyecto en cuestión, sino en San José, lo cual en su dicho impedía ejercer una efectiva participación dado que era un lugar ajeno y lejano al sitio del proyecto. En dicho caso, esta Sala dictaminó lo siguiente:
"... IV.- Sobre el fondo. Consideran los recurrentes que el Ministerio de Ambiente y Energía y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, están limitando su derecho de participación ciudadana por cuanto han convocado para una audiencia pública en un lugar al que no podrán acudir muchas de las personas que habitan las comunidades afectadas por el "Proyecto Mina Bellavista" que se desarrollará en la comunidad de Miramar de Puntarenas, considerando que tal audiencia debe realizarse en la comunidad afectada y no en un lugar totalmente ajeno a la zona perjudicada.
V.Estima la Sala que, dadas las circunstancias particulares del caso concreto y precisamente por tratarse de materia ambiental, los recurrentes llevan razón en su alegato y por ende, el recurso debe ser declarado con lugar. De conformidad con lo dispuesto por el Decreto No.25705-MINAE, la necesidad o no de realizar una audiencia pública, será una potestad discrecional de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental del Ministerio de Ambiente y Energía, la cual podrá ser convocada con la finalidad de que participen en ella los miembros de la sociedad, asunto que en todo caso es propio de legalidad. En este asunto en concreto, la Administración, en uso de esa potestad discrecional y dada la magnitud del asunto en discusión, decidió convocar a una audiencia pública para tratar los temas relativos a la ejecución del proyecto que estaba en discusión y además, en aras de tutelar el derecho a la participación ciudadana y el derecho al ambiente.
Sin embargo, en criterio de esta Sala, tales derechos no fueron verdaderamente garantizados para su efectivo ejercicio por parte de los ciudadanos puesto que la audiencia se realizaría en San José y no en el lugar específico en el que se va a desarrollar el proyecto, a pesar de que el Decreto citado establece claramente que la finalidad de tal audiencia es la participación de los miembros de la sociedad . Desde esta perspectiva, considera la Sala que en vista de las características específicas que reviste el "Proyecto Ríos Minerales Mina Bellavista" y el impacto ambiental que éste podría producir en la zona, resulta indispensable que la realización de tal audiencia, tenga lugar en la localidad donde se desarrollará el proyecto con el fin de que, con ello, se cumpla verdaderamente el objetivo de darle participación ciudadana a la localidad que será la directamente afectada por el proyecto de cita, permitiéndose así la intervención de los diferentes sectores de la localidad.
De hecho ha sido la misma Administración la que ha considerado necesaria la celebración de la audiencia en este caso concreto, porque ella contribuirá a la averiguación de la verdad real, y si así lo ha considerado la misma Administración, resulta también indispensable que dicha audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, ya que de lo contrario, la celebración de la audiencia en los términos ordenados por la Administración, no lograría cumplir su finalidad y la falta de recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asunto tan importante como el presente, que tendrá necesariamente implicaciones sobre el medio ambiente. Así las cosas, no procede más que la estimación del presente recurso de amparo, como en efecto se ordena.-"
(…)
Estas tres dimensiones contienen a su vez, una serie de derechos básicos de orden procesal –tanto en sede administrativa como judicial– que en conjunto aseguran a las personas que sus opiniones no se convertirán en un ejercicio vacío y retórico de la libertad de opinión, y que por el contrario, efectivamente serán tomadas en cuenta por la autoridad pública.
i.– El derecho de acceso a la información ambiental. Este derecho tiene a su vez dos vertientes, por un lado –en su aspecto activo– conlleva el derecho de todas las personas a recibir información concerniente al ambiente, en virtud de haberse realizado una petición en ese sentido, sin que por ello tenga que ser demostrado previamente algún interés específico –bastando para ello alegar la presencia de un interés difuso, lo cual de por sí ha sido de amplia aceptación por esta Sala–, y debiendo dicha información ser puesta a disposición del petente tan pronto como sea posible. A este respecto, podría exceptuarse el acceso, únicamente bajo fundados argumentos de que la información a publicitar adverse la confidencialidad propia de procesos judiciales, los secretos de Estado y los derechos de propiedad intelectual. En cuanto a la vertiente pasiva, este derecho del ciudadano implica que correlativamente, la Administración se encuentra en el deber de facilitar a quien lo solicite la información relativa al ambiente, tanto dentro de los procedimientos como fuera de éstos; ello incluiría la obligación de informar sobre la actividad propuesta, la estructura del procedimiento, la indicación de cuáles serían los órganos para recibir las opiniones o cuestionamientos, entre otros.
ii.– El derecho a la participación pública. Implica esta vertiente, la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas o que tengan interés sobre una decisión referente al ambiente, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Consecuentemente, la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Asimismo, conlleva a la existencia de adecuados plazos para, de previo a la participación, se lleve a cabo una etapa para que los ciudadanos se informen.
iii.– El derecho de acceso a la justicia en materia ambiental. Esta dimensión refiere al derecho de los ciudadanos a tener una amplia legitimación activa para proceder a solicitar la revisión de las medidas tomadas en relación con el ambiente, en especial cuando consideren que se ha violentado dentro del procedimiento alguno de los dos aspectos antes citados.
"Artículo 17.- Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental".
El procedimiento de evaluación de impacto ambiental, se caracteriza por ser un procedimiento administrativo con una nota diferenciadora, pues lo que busca es eludir o minimizar la eventual configuración de un daño ambiental, dentro de la ejecución de actividades sobre las que existe certeza acerca del efecto perjudicial que éstas producirían sobre el ambiente, de llevarse a cabo sin mediar contención alguna. En otras palabras, este instrumento corresponde a la materialización del principio de prevención, por cuanto ante una actividad que se sabe de antemano que es dañosa para el ambiente, el interesado propone una serie de medidas tendientes a evitar o mitigar el detrimento ecológico, al órgano o ente público –en este caso la SETENA– que se encarga de determinar si las mismas son las más adecuadas para tal fin. Por consiguiente, dado que este procedimiento lo que persigue en todo momento es el prever cualquier consecuencia negativa, a través de un amplio flujo de información, resulta natural entender que una de sus características es que las personas que puedan verse afectadas por el desarrollo del proyecto puedan aportar datos o puntos de vista fundamentales, que las autoridades competentes a raíz de una conducta omisiva o arbitraria podrían ignorar o dejar de lado, desprotegiendo consecuentemente al ambiente.
Es así como el principio o derecho de participación implica dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, un alto grado de publicidad, al punto de que cualquier acto o solicitud que tenga un efecto significativo sobre el resultado final del mismo, debe ser de alcance general para todos los interesados, de modo que estos puedan ejercer sus opiniones en cualquier momento y no ser encasillados a un momento procesal determinado. El papel de la población como defensor de un ambiente sano, va desde "la cuna hasta la tumba", es decir, desde el inicio de la actividad productiva como proyecto, hasta el fin de su vida útil, por lo que no sería admisible que en una explotación encaminada a durar por un período de tiempo indefinido, inclusive décadas –como es el caso de los proyectos hidroeléctricos–, y de consecuencias irreversibles, se limite la participación de aquellos sectores sociales que puedan verse afectados, a una etapa procesal, que como una audiencia, puede durar sólo unas cuantas horas.
Así, en razón de su naturaleza preventiva, es exigible que desde el mismo momento de su inicio, un proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental deba ser puesto en conocimiento de la población a efectos de iniciar un fenómeno abierto de participación.
De esta manera, considera esta Sala que la SETENA al mismo tiempo que permitió la alteración del EsIA, se encontraba en el consecuente deber de emplazar en primer momento, tanto a los recurrentes como a todos aquellos que se tuvieran como partes a esas alturas del procedimiento, y en segundo, a todos aquellos afectados por el proyecto en general, para que en el caso de los primeros alegaran lo que correspondiera sobre los nuevos tomos agregados, y en el de los segundos, sobre el EsIA en general, esto precisamente en razón de asegurar una efectiva participación ciudadana, de respetar la dimensión pasiva del derecho a la información ambiental, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, e inclusive, en aras de evitar una futura indefensión procesal, principalmente en el caso de los recurrentes, pues éstos han presentado un reclamo que presenta un especial grado de complejidad, dado que para su elaboración se han requerido estudios científicos los cuales conllevan una carga temporal importante.
Así, no cabe otra cosa que proceder a estimar el presente asunto, indicando a la SETENA, que no puede obviar el derecho de los recurrentes, y en general de los ciudadanos, de participar en la toma de decisiones que afectan un interés público, o de acceder a información de relevancia pública concerniente al ambiente, en éste caso en su vertiente pasiva, lo cual le exige comunicar y difundir la información correspondiente a cualquier acto o solicitud que tenga un efecto significativo sobre el resultado final del mismo, como lo serían la presentación del Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, la Declaración de Cumplimiento de Compromisos Ambientales y el Estudio de Impacto Ambiental propiamente dicho, así como los cambios realizados a éste último, la celebración de la audiencia pública, el acto de decisión, y las respectivas inspecciones al proyecto sean antes, durante o después de su ejecución.
Ahora, en cuanto al dimensionamiento del presente fallo, se indica a la SETENA que dado que en este caso particular, actualmente ya fue celebrada audiencia pública con una nutrida concurrencia de interesados provenientes de las comunidades afectadas, según se comprueba de la lectura de los folios 1262 a 1336 del expediente administrativo, en los cuales consta el control de asistencia a la mencionada audiencia; el problema surge únicamente respecto de aquellas personas que se encuentran en los mismos supuestos que los recurrentes, de modo que debe el órgano recurrido proceder a dar audiencia dentro de un plazo razonable a éstos y aquellas personas que resultaran cobijadas por el mismo marco fáctico, con el fin de que realicen los alegatos técnicos que a bien tengan”. (el destacado es del original).
Por su parte, en la sentencia n.° 20050002589 de las 14:53 horas del 9 de marzo de 2005 se determinó:
“III.- Sobre el fondo. De la garantía de respuesta oportuna en protección del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.- En la sentencia 2002-01220 de las 14:48 horas del 6 de febrero del 2002 la Sala declaró la inconstitucionalidad de la modificación de los artículos 19 y 20 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) introducida por Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y desarrolló el tema de la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores. En esa sentencia se estableció que todo plan regulador de desarrollo urbano debe contar, previo a su aprobación y desarrollo, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
En relación con la participación de la Municipalidad en la elaboración de los planes reguladores, específicamente en esa sentencia 2002-01220 de las 14:48 horas del 6 de febrero del 2002 la Sala indicó:
“Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente.” Desde esa perspectiva, de los hechos que se tienen por demostrados y del informe rendido por el representante de la Municipalidad de Palmares la Sala observa que efectivamente la autoridad recurrida omitió someter a audiencia pública el proyecto final del Plan Regulador con los estudios respectivos, y se echa de menos especialmente el dictamen de impacto ambiental que corresponde al SETENA, previo a la realización de audiencia pública; lo que es contrario a la defensa de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado .
A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo del plan regulador de Palmares, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto ambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del principio de participación democrática en el procedimiento de elaboración del plan regulador, antes de su aprobación. Ahora bien, en lo que respecta el momento oportuno para resolver las nulidades y otras articulaciones procedimentales, ello es un asunto que del análisis del expediente (folio 78 a 82) se desprende fue elevado a conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; que es el órgano competente para dilucidar el asunto por tratarse de un aspecto de legalidad que excede la naturaleza sumaria del proceso de amparo”. (La negrita fue añadida).
Asimismo, en el voto salvado en la sentencia n.° 2011015763 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011 se indicó:
“VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA CON REDACCIÓN DEL ÚLTIMO. (…)
En relación con este tema, en la sentencia número 05575-2007 de las 15:24 horas del 25 de abril de 2007, esta Sala resolvió lo siguiente:
“V.- PLANIFICACIÓN URBANA. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha indicado que, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho establece que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. En ese sentido, en la sentencia número 1993-6706, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala indicó:
“II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 (…)”.
De manera que es a los entes municipales a los que corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos planes reguladores, haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Esto último con la aclaración de que la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva; sin embargo, ha dicho la Sala que lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.
Ha estimado la Sala que tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. En ese contexto, la planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, el criterio sostenido por esta Sala es que en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, en vista de que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.
Asimismo, atendiendo al procedimiento de formación de estas regulaciones, se ha considerado que se constituye en manifestación de la democracia directa, en razón de que son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal).
Para la aprobación o la modificación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 (sic) de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el Plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los entes municipales. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo. De ahí que la Sala no ha encontrado objeciones a la legitimidad de los planes reguladores para imponer limitaciones al derecho de propiedad, bajo la consideración de que, como el resto de los derechos (incluyendo la libertad de comercio), su ejercicio no es ilimitado, por lo que, en su condición de ordenamientos territoriales, pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad, en este caso sustentadas en una regulación de naturaleza urbanística, sin que en tal condición, sean indemnizables, con los únicos límites que los establecidos en el artículo 28 constitucional.
Volviendo al tema de la audiencia pública a la que se hizo alusión antes, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” En relación con el antecedente mencionado, se debe aclarar que la audiencia está regulada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no en el 19, lo que no afecta, por tratarse de un mero error material, el fondo de la cuestión. Asimismo, en sentencia número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, este Tribunal se manifestó de la siguiente forma:
“IV.- Sobre la audiencia pública . El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece como primer requisito para la implementación de un Plan Regulador, el convocar a una audiencia pública, específicamente establece que la misma deberá ser convocada por medio del Diario Oficial La Gaceta, debe indicarse lugar fecha y hora en la que la audiencia será realizada, lo que deberá hacerse con mínimo quince días de anticipación, lo anterior claro está, sin desmérito de cualquier otra divulgación adicional que se estime necesaria. La audiencia, lo que busca es que exista transparencia y participación ciudadana en el proceso de la toma de decisión, lo que además posibilita a cualquier ciudadano a oponerse a la iniciativa en discusión. Este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de analizar la relevancia que posee la audiencia en cuestión, en ese sentido, en lo que interesa señaló en la sentencia número 2004-12242 de las catorce horas veintiocho minutos del veintinueve de octubre de dos mil cuatro:
“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”.
De lo anterior, se colige que la audiencia en procesos como el que nos ocupa, debe permitir un derecho de acceso a la información, que haya una verdadera participación de los interesados y por último un respecto al derecho de acceso a la justicia, lo que deviene en una oportunidad real para que los vecinos e interesados, conozcan el Plan Regulador con antelación y puedan presentar sus opiniones al respecto.
Ahora bien, procede a continuación analizar si en el procedimiento de tramitación del Plan Regulador para la Fortuna de San Carlos, aprobado por el Concejo de la Corporación de San Carlos, por acuerdo Número 5, Acta Número 56, del veintiséis de setiembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del cinco de junio de dos mil siete, se respetaron o no los requisitos antes mencionados. En ese sentido, el Alcalde la Municipalidad de San Carlos, indica en el informe rendido a esta Sala: “Para la Convocatoria Públilca (sic), se colocaron con más de ocho días de anticipación panfletos en lugares estratégicos de todo el Distrito de Fortuna, se informó por los medios de comunicación colectiva del Cantón así como por medio de perifono (sic)”. Con base a ello, es que este Tribunal estima que sí existió en el caso concreto un lesión al derecho de audiencia, lo anterior por cuanto la ley es clara al esbozar los requisitos por los cuales una audiencia debe ser convocada, en tal sentido tal y como anteriormente se mencionó, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, acota que la audiencia deberá ser convocada por medio del Diario Oficial, ello sin perjuicio de cualquier otra divulgación adicionar, lo que implica que la utilización de otros métodos como los panfletos o los medios de comunicación colectiva cantonales no puede de ninguna manera sustituir la publicación en el Diario Oficial, la cual constituye un requisito indispensable pues se encuentra legalmente establecido y lo que busca es que todas las personas interesadas en la aprobación del Plan Regulador, sin importar donde se encuentren, puedan enterarse de la realización de la audiencia.
En la especie, al manejarse dicha información solamente a nivel cantonal, ello limita el acceso de personas interesadas que por cualquier razón no se encontraran en el Cantón. Aunado a ello, el numeral de cita establece que la convocatoria deberá realizarse con al menos quince días de anticipación, y en este caso las autoridades Municipales reconoce (sic) que se hizo con solamente ocho días de anticipación, lo que evidentemente se encuentra fuera de los límites temporales legalmente señalados. De esta manera, es importante además resaltar que las propias autoridades accionadas aceptan que a la convocatoria no acudió la cantidad de personas esperada, lo que estima este Tribunal se puede achacar entre otras posibles razones, a una convocatoria mal realizada.
Aunado a ello, en lo referente a audiencia, se tiene que la misma fue suspendida, y no fue convocada nuevamente con anterioridad a la aprobación del Plan Regulador. Lo que evidentemente lesiona el derecho de audiencia y participación, ya que los interesados del todo no pudieron estar presentes el día de la aprobación del Plan. Estima este Tribunal que si bien es cierto llevan razón las autoridades accionadas al indicar que lo dicho por los participantes de la audiencia no resulta vinculante para la aprobación del Plan Regulador, ello no implica de forma alguna que pueda dispensarse de la audiencia. Ello constituiría sin lugar a dudas una lesión al principio de participación democrática, entendida como la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas con la implementación del Plan Regulador o que tengan interés sobre tal decisión, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta.
Así las cosas, este Tribunal estima que lleva razón el accionante al estimar que la suspensión de la audiencia sin que posteriormente se realizara nuevamente, ìi (sic) conlleva una lesión al derecho de participación ciudadana. Aunado a ello, el accionante argumenta que al expositor de la audiencia no se le entendía bien lo que exponía por problemas de sonido, a lo que la parte accionada indica que ello se debió preponderantemente a que el tema a tratar era muy técnico, a lo que esta Sala resalta que parte del derecho de participación también involucra que la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Es así, como no pueden alegar las autoridades accionadas que las personas participantes de la audiencia no entendieron su contenido por el alto grado técnico del mismo, toda vez que le corresponde a la Administración asegurarse que la información sea impartida de manera tal que cualquier persona pueda entenderla.
Así las cosas, habiendo concluido este Tribunal que la audiencia establecida en el ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se realizó respetando los cánones establecidos en dicho numeral, se estima que dado a que se está ante un procedimiento legalmente establecido, los actos que se hayan dictado con posterioridad a la audiencia en la aprobación del Plan Regulador de la Fortuna de San Carlos también devienen en ilegítimos, por cuanto tal y como se explicó en el considerando anterior, para que un acto sea válido, el acto que lo antecede debió haberse dictado conforme a la normativa correspondiente. En razón de ello, esta Sala no entrará a pronunciarse sobre el requisito de la viabilidad ambiental que debe otorgar la Secretaría Nacional Ambiental, toda vez que si el requisito previo, sea la audiencia, no fue realizado legítimamente, por ende tampoco lo fue la exigencia ambiental, ni ninguna otra.” Ahora bien, en cuanto a la audiencia, en sentencia número 2011-001054 de las 9:30 horas del 28 de enero de 2011, esta Sala también determinó que “tiene por objeto garantizar el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta, directamente, y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático.
Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen, simplemente, en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque, ciertamente, tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (El subrayado no corresponde al original). (…)
La participación ciudadana en la producción de normas locales, fue reconocida como principio en la Declaración de Río de 1992. En ese mismo año, la Organización de la Nacional Unidas en la Agenda No. 21 local, declaró indispensable que los gobiernos locales y sus munícipes tuvieran un protagonismo importante para alcanzar la sostenibilidad del ambiente. La participación comunitaria, como mecanismo para alcanzar un desarrollo sostenible, también fue recogida por la Declaración de Estambul que apuesta al fortalecimiento del régimen municipal como expresión de participación democrática. Por su parte, el artículo 9 de la Constitución Política establece, entre otras características, que el Gobierno de la República debe ser participativo, lo que evidentemente se extienden a los gobiernos municipales. En nuestro caso, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana obliga a convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial tanto antes de implantar un Plan Regulador, como cuando se pretende modificar, suspender o derogar total o parcialmente el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.
Esta audiencia, propia de la vida en comunidad dentro de un cantón, refleja que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, toda vez que a ellas les incumbe el deber de programarla y efectuarla. No se trata entonces de una mera potestad, sino de una verdadera obligación jurídica a cargo de los gobiernos locales, la cual adquiere relevancia constitucional ya que integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución Política. Ahora bien, en cuanto a su carácter participativo, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular, cualidad que se extiende al gobierno municipal.
En otras palabras, son los ciudadanos quienes tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas, pueden y deben ejercer influencia directa en las decisiones públicas. Este principio, visto como derecho fundamental de participación ciudadana, establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales, por ejemplo la audiencia contemplada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En ese sentido, la participación ciudadana es un deber que irremediablemente irradia sobre los gobiernos locales y también haya sustento legal en el artículo 5 del Código Municipal, que obliga a las municipalidades a fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local.
En consecuencia, la audiencia aludida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana debe respetar todos los parámetros ahí determinados: a) debe ser pública, b) tiene que ser convocada por medio del Diario Oficial, c) la convocatoria debe contener información adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto, d) además del texto del Plan Regulador o su reforma, se deben agregar las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. A lo anterior se tiene que añadir la obligación de las municipalidades de procurar la adecuada comunicación del Plan Regulador o su reforma, para lo cual se deben utilizar medios razonables acordes al presupuesto municipal, lo que implica, a manera de ejemplo, medidas de divulgación que van desde la colocación de la información en el sitio Web de una municipalidad hasta la publicación en un medio de prensa cantonal o nacional.
Por lo demás, como indicó esta Sala en el voto número 2009-018358 de las 14:31 horas del 2 de diciembre de 2009, cuando el tema técnico es muy complejo, como sucede en la especie, a fin de garantizar la participación efectiva del munícipe, la Corporación Municipal tiene la obligación de suministrar a los administrados resúmenes no técnicos que les posibiliten comprender la magnitud de la discusión. En el caso concreto, la Municipalidad de Goicoechea no contempla en su Reglamento de Zonificación la construcción de antenas para la telefonía celular, es decir, se trata un uso de suelo nuevo. Por consiguiente, la audiencia indicada se convierte en un elemento indispensable en la formación del acuerdo municipal tendente a la aprobación o modificación de un Plan Regulador, o tal y como se da en este caso específico –otorgamiento de certificados de uso de suelo para telecomunicaciones- de manera que se asegure la efectiva participación de los munícipes, facilitándoles la información requerida con resúmenes de los aspectos técnicos formulados en un lenguaje entendible para el ciudadano común, todo ello dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a una gestión referida a la aprobación o modificación de un Plan Regulador o uno alguno de los reglamentos que lo componen, como el de zonificación (…)”. (El destacado fue agregado).
Aclarado lo anterior, estimamos que en la especie no se cuenta con elementos de convicción suficientes para emitir un criterio en lo que a este agravio refiere. Ello por cuanto de los autos únicamente se desprenden detalles relativos a la realización de la audiencia del 28 de mayo de 2022; verbigracia; i) que se otorgó un período de 30 minutos a los asistentes para hacer preguntas, ii) que brindó un plazo de 40 días naturales para remitir nuevas objeciones, observaciones o cuestionamientos, iii) que se habilitó un enlace donde se visualiza un apartado exclusivamente con toda la documentación relacionada con el cambio del plan regulador; y iv) que se imprimió a gran escala la nueva lámina, así como ampos que contenían la información concerniente a la propusta supramencionada. Empero, en el sub examine no se tiene certeza de la manera en la que se efectuó la convocatoria de tal audiencia, el contenido de la información proporcionada y la dinámica exacta que se desarrolló.
Lo anterior resulta de importancia, por cuanto no basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que la población consultada sepa en realidad a qué atenerse, esto es, disponga de las condiciones requeridas para tener la posibilidad real de evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan. Esto implica el derecho a disponer de un plazo razonable para analizar la cuestión consultada y pronunciarse al respecto, para cuyos efectos las circunstancias de modo, tiempo y espacio de la audiencia resultan determinantes (v.gr., esta debe efectuarse en un lugar accesible, anunciada con suficiente antelación, y tramitada de tal forma que la materia por discutir sea lo más inteligible posible, incluso tomando en consideración las necesidades particulares de la población consultada -por ejemplo, en el caso de las personas indígenas). De lo contrario, la audiencia deviene en una mera formalidad, ajena al verdadero sentido que dimana del derecho constitucional a la participación ciudadana.
En consecuencia, en el sub lite salvamos el voto en cuanto a la participación ciudadana y ordenamos a las autoridades recurridas aclarar el modo en el que se efectuó la convocatoria de la audiencia del 28 de mayo de 2022, el contenido de la información proporcionada a los participantes y la dinámica exacta que se desarrolló en tal diligencia. Ello, a fin de resolver lo que en derecho corresponde.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidos en algún dispositivo de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en el plazo máximo de 30 días hábiles contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que será destruido todo aquel material no retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en el artículo XXVI de la sesión nro. 27-11 del 22 de agosto de 2011, publicado en el Boletín Judicial nro. 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo de Consejo Superior del Poder Judicial, aprobado en el artículo LXXXI de la sesión nro. 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Tomen nota las autoridades recurridas de lo indicado in fine del considerando III de este pronunciamiento. Los magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto en cuanto a la participación ciudadana y disponen continuar con la tramitación del recurso. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Roberto Garita N.
*QJPAXIQHQJM61*
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