Disclosure of Public Officials’ Salaries and PositionsPublicidad de salarios y puestos de funcionarios públicos

Res. Nº 2015-019466 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and thirty-two minutes on diez de diciembre de dos mil quince.

Amparo appeal (recurso de amparo) filed by [Nombre 001], identity card [Valor 001], and others against the CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL AND OTTO GUEVARA GUTH.

Whereas:

The record having been reviewed; Justice Cruz Castro writes the opinion; and,

Considering:

I. SUBJECT MATTER OF THE APPEAL

The petitioners allege that on 10 de julio del 2015, Deputy Otto Guevara Guth disseminated through his Facebook profile a digital file containing detailed information from the Instituto Costarricense de Electricidad payroll, organized by identity card number, full name, and the respective salary amount of every employee of the Grupo ICE companies. Based on the foregoing, a news story was published in the digital newspaper CR HOY on 14 de julio. Furthermore, the news story was disseminated based on data provided by the Caja Costarricense de Seguro Social through its Sistema Centralizado de Recaudación administrator, which supplied data without the consent of the employees of the Grupo ICE companies, thereby violating their rights to personal integrity, health, privacy, and informational self-determination (autodeterminación informativa). They state that the virtual office of the Sistema Centralizado de Recaudación is obligated to safeguard personal information and ensure that it is used for the purpose for which it was created and collected, and not for the purpose for which the respondent used it.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly proven and relevant to the determination of this matter:

• a)By oficio.CP-EMD-043-2014 dated 20 de agosto del 2014—received on 25 de agosto del 2015—Deputy Otto Guevara Guth, in his capacity as Leader of the Movimiento Libertario Caucus, requested from the Unida de Archivo y Correspondencia Institucional: “…The salary and position held by each employee of the following entities: l. Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE); 2. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE); 3. Radiográfica Costarricense (RACSA); 4. Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL); 5. Universidades Públicas (UCR, ITCR, UNED, UNA, UTN); 6. Acueductos y Alcantarillados (AYA); 7. Consejo Nacional de Producción (CNP)” (report of the respondent authorities).
• b)By oficio P.E.-39-222-14 dated 26 de agosto del 2014, the Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social forwarded the Deputy’s request to the Gerencia Financiera so that it could be addressed and a response provided—the matter was transferred by internal stamp number GF-3603-14 dated 27 de agosto del 2014 to the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación for analysis and action in accordance with the applicable law—(report of the respondent authorities).
• c)By note DSCR-0635-2014 dated 29 de agosto del 2014, the Director of SICERE stated: “…Accordingly, pursuant to the ruling of the Sala Constitucional, the Caja would be required to provide data concerning the requested salaries and positions of public officials, with the understanding that, should the request ultimately be authorized, the requester must bear the cost of the service. Notwithstanding the foregoing, in compliance with the aforementioned Junta Directiva resolution, the Dirección SICERE is legally unable to authorize the provision of such information because the request was submitted by the Deputy personally and not in his capacity as chair of an investigative committee. We therefore consider that the competent body to hear and decide the matter is the Junta Directiva; accordingly, we are transferring the submitted request so that it may be brought before that body for the appropriate action…” (report of the respondent authorities).
• d)Pursuant to oficio GF-40.277-2014, the Head of the Subárea Control y Calidad de la Información, by oficio AFCOP-SCCI-0221-2014 dated 20 de noviembre del 2014, forwarded the requested information to the Director of SICERE, who, by note DSCR-0827-2014 dated 20 de noviembre del 2014, forwarded the information to the office of Deputy Otto Guevara Gutt (report of the respondent authorities).

III. ON ACCESS TO INFORMATION CONCERNING THE SALARIES AND POSITIONS OF PUBLIC OFFICIALS

In its settled case law, the Sala has held that the right to information concerning a particular activity, benefit, or right held by a private individual is restricted by article 24 of the Constitución Política. This is not the case, however, with respect to a public official, given the evident public interest in being duly informed about the official’s activities, good or poor performance in office, the benefits, if any, entailed by the appointment, and the rights thereby obtained, particularly when they are economic in nature—salaries, whether in cash or in kind, salary supplements, per diem allowances, etc.—because, where public funds are concerned, members of the public generally—or, as users of the service, those who pay through their contributions—have the right to know how those funds are administered and spent. Thus, in judgment number 2014-004037 issued at eleven hours and two minutes on veintiuno de marzo del dos mil catorce, this Sala ruled:

“III.- On the right of access to public information. Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in the settled decisions of this Court. Its constitutional foundation lies in article 30 of the Constitution, and it has also been recognized under treaty law. Thus, fundamental instruments of International Law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Accordingly, article 19 of the Universal Declaration of Human Rights states that: ‘Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek and receive information and opinions (…)’. Similarly, article 19, paragraph 2), of the International Covenant on Civil and Political Rights provides: ‘2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds (…)’ (Emphasis added. See also article IV of the American Declaration of the Rights and Duties of Man).

Within the inter-American system, the American Convention on Human Rights has followed the path established by these instruments and provides in article 13 (Freedom of Thought and Expression) that: ‘1. Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, (…)’ (Emphasis added). With respect to this provision, in Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights held:

‘77. With respect to the facts of the instant case, the Court considers that article 13 of the Convention, by expressly establishing the rights to “seek” and “receive” “information,” protects the right of every person to request access to information under State control, subject to the exceptions permitted under the Convention’s system of restrictions. Consequently, that article safeguards the right of individuals to receive such information and the State’s positive obligation to provide it, so that the individual may gain access to and learn that information or receive a reasoned response when, for a reason permitted by the Convention, the State may limit access to it in the specific case. Such information must be provided without requiring proof of a direct interest in obtaining it or of personal harm, except where a legitimate restriction applies. Providing it to one person may, in turn, allow it to circulate within society so that others may learn of, access, and assess it.

Thus, the right to freedom of thought and expression encompasses protection of the right of access to information under State control, which also clearly contains the two dimensions—individual and social—of the right to freedom of thought and expression, both of which must be guaranteed simultaneously by the State.’ (Judgment dated 19 de septiembre de 2006 of the Inter-American Court of Human Rights. Emphasis added).

The right to access public information is sometimes qualified by the subject matter involved: for example, certain areas are excluded from the right (such as State secrets), while in other fields access must expressly be promoted (for example, in environmental matters pursuant to principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).

Today, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and the media. This evolution has not gone unnoticed in certain national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organización de Estados Americanos (OEA) has repeatedly encouraged its Member States to “…through their respective national legislation and other appropriate means, adopt the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.” (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).

Indeed, the OEA has included in its Model Law on Access to Administrative Information the Administration’s duty to publish annually—and, where possible, in electronic or digital form—a report on the performance of its functions (article 11), as well as the possibility of providing requested information to the person concerned electronically (article 15), among other provisions.

Without prejudice to the limitations affecting the right of access to public information, which this Sala has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Sala recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of State obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.

As may be inferred from the aforementioned Model Law and the OEA resolutions, the Administration is now obligated to inform the person concerned about its actions and progressively make the information in its possession accessible through the technological means available to it.

In this ideal development of the right toward which the State must aspire, information made available sua sponte to persons subject to the Administration (administrados) through electronic means must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible through commonly used programs or interfaces, without unjustified barriers being imposed. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines enhances the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.

Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete manner possible, while observing limits such as the necessary protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data.

Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is provided should seek to enable the use of widely used software packages, including free software, since reduced software costs greatly facilitate access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, since not every Public Administration is able to provide information in the most optimal manner; moreover, considerations of cybersecurity, well-founded technological suitability, and budgetary constraints may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation in keeping with each Administration’s budgetary, technological, and human-resource capabilities, lest the digitization of all public information or its delivery in a particular format lead to the neglect of other essential aspects of the public service provided to the general population.

Accordingly, standards of reasonableness and proportionality must be applied in this area, without prejudice to emphasizing from the outset the ideal toward which the State must gradually move in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.

Respect for these parameters enables persons subject to the Administration to use the information effectively and thereby promotes both informed public participation in government and the transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, the Administration’s proactive provision of information benefits the Administration itself, because insofar as the information is made generally and accessibly available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.

IV.Reconciling the right to privacy with the right of access to public information. To properly analyze the interests at stake in the case under review (sub examine), it is necessary to note that the information requested by the claimant includes data that could be deemed protected by individuals’ right to privacy.

Recognition of that right is also grounded in constitutional and international law. It is enshrined in Article 24 of the Political Constitution, Article 12 of the Universal Declaration of Human Rights, Article V of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 11 of the American Convention on Human Rights.

Accordingly, to resolve the case at hand, the rights involved must be balanced in order to reach an interpretation that allows both to operate harmoniously. To that end, it is useful to examine how other courts of justice have answered this question.

In the United States, in Department of the Air Force v. Rose, the Supreme Court heard a claim brought by student editors of a law review who requested information from the Department of the Air Force concerning summaries of hearing records involving allegations of violations of the Air Force Honor and Ethics Code. The petitioners were denied the information and sought review before higher courts, where they obtained favorable rulings. The Air Force subsequently petitioned the Supreme Court to reverse the ruling in the petitioners’ favor.

In analyzing the complainant’s arguments, the Supreme Court proceeded from the premise that exceptions to freedom of information had to be construed narrowly because the purpose of the legislation (the Freedom of Information Act) was to disclose information held by the Administration and thereby open it to public scrutiny. Thus, exceptions to the principle of maximum disclosure had to be limited and narrowly construed.

The principle of maximum disclosure is not unknown in Latin America. In Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights heard a complaint from a foundation that had requested information from the Chilean Investment Committee concerning a foreign-investment project. The requested information concerned the contracts entered into, their amounts, and the identities of the investors, both foreign and domestic, among other matters. The information was not provided to the claimants. Ultimately, the case was decided in their favor. Among the considerations set forth by the Court, the issue of the principle of maximum disclosure and its possible exceptions also arose:

“89. As to the requirements that a restriction in this area must meet, first, such restrictions must be established in advance by law as a means of ensuring that they are not left to the discretion of public authorities. Such laws must be enacted ‘for reasons of general interest and for the purpose for which they have been established.’ (…)

90. Second, a restriction established by law must serve an objective permitted by the American Convention. In this regard, Article 13.2 of the Convention permits restrictions necessary to ensure ‘respect for the rights or reputations of others’ or ‘the protection of national security, public order, or public health or morals.’ 91. Finally, the restrictions imposed must be necessary in a democratic society, which depends on whether they are directed toward satisfying a compelling public interest. Among several options for achieving that objective, the one that restricts the protected right to the least extent must be chosen. In other words, the restriction must be proportionate to the interest that justifies it and must be conducive to achieving that legitimate objective, interfering as little as possible with the effective exercise of the right.

92. The Court observes that, in a democratic society, it is indispensable for state authorities to be governed by the principle of maximum disclosure, which establishes a presumption that all information is accessible, subject to a limited system of exceptions.” Thus, exceptions must be express, established by law, and narrowly construed.

Another case from the inter-American jurisdiction is Fontevecchia and D’Amico v. Argentina. There, the Inter-American Court reviewed the civil judgment entered against the director and editor of an Argentine magazine for publishing two articles referring to the existence of the president’s unacknowledged son with a female legislator and to their relationship. On that occasion, the Court distinguished between protection of the privacy of public officials and that of other persons:

“60. The different threshold of protection applicable to a public official is explained by the fact that the official voluntarily exposes himself to public scrutiny, which may place him at greater risk of interference with his right to private life. In the present case, the public official held the highest elected office in his country, President of the Nation, and was therefore subject to the greatest public scrutiny, not only regarding his official activities or the performance of his duties, but also regarding matters that, in principle, could be linked to his private life but reveal issues of public interest.

61. Regarding matters of public interest, the Court has reaffirmed in its case law the protection of freedom of expression with respect to opinions or information concerning matters in which society has a legitimate interest in remaining informed, in knowing what affects the operation of the State, what affects rights or general interests, or what entails significant consequences for society. (…)

62. The information concerning the existence of Mr. M.’s unacknowledged son, as well as his relationship with the child and the child’s mother, constituted the principal cause and a central and inseparable element of the events published by N. magazine, which reported on: a) the transfer of substantial sums of money to those persons by the then-President of the Nation; b) the provision of expensive gifts to those persons; and c) the alleged existence of arrangements and economic and political favors for Ms. Meza’s then-husband. That information relates to the integrity of public officials, and even without the need to determine whether public funds were used for personal purposes, the transfer of substantial sums and expensive gifts by a President of the Nation, as well as the possible existence of arrangements or interference in a judicial investigation, are matters in which society has a legitimate interest in being informed.” In other words, the threshold of privacy protection for public officials is lower because the public interest is implicated, and that interest requires knowledge of the proper administration of public funds and the integrity and fitness of state officials.

Another case brought in the United States was Duplantier v. United States. The central issue in that case bears similarities to the one before this Court. On that occasion, a group of judges filed an appeal with the Court of Appeals for the Fifth Circuit, contending that the Ethics in Government Act of 1978 was unconstitutional because it contained provisions requiring federal judges to file personal financial disclosure statements that were available to the public.

In deciding the matter, it was held, first, that the fact that the judges were appointed—that is, that theirs was not an elective office—did not affect the public interest in knowing their personal finances, because the judges had chosen to accept public office and assume a public responsibility, which placed limits on their privacy. The Court found that there was a compelling public interest in the disclosure of the data, since this ensured the impartiality and honesty of the judicial branch, instilled public confidence in the integrity and neutrality of judges, and, lastly, informed the public about judges’ financial interests so as to prevent conflicts of interest. In conclusion, the public interest was sufficient to subordinate the right to privacy of those subject to the disclosure requirement.

For its part, the Constitutional Court of the Dominican Republic ruled, in its decision TC/0042/12 of September 21, 2012, on an application for review (recurso de revisión) filed by the Chamber of Deputies against a first-instance judgment requiring it to disclose the names and salary amounts of the Chamber’s advisers. The Chamber had informed the requester of the number of advisers and the aggregate amount of their compensation, but refused to disclose their names and salaries on the ground that this was personal information. The Constitutional Court held:

“The right to public information is highly relevant to strengthening democracy, since its exercise guarantees transparency and enables citizens to monitor and scrutinize the conduct of the Public Authorities (…)

Likewise, the purpose of the right of free access to public information is to oversee the use and management of public resources and, consequently, to place obstacles in the way of administrative corruption, a scourge which, as stated in the preamble to the Inter-American Convention against Corruption (dated March 29, 1996) and that of the United Nations Convention against Corruption (dated October 31, 2003), undermines ‘(…) the institutions and values of democracy, ethics and justice (…)’ The Constitutional Court considers that, although the right to privacy is a fundamental value of the democratic system, as is the protection of personal data, they cannot, as a general rule—although they may exceptionally—restrict the right of free access to public information, since limiting it would deprive citizens of an essential mechanism for controlling corruption in the Public Administration. (…)” In Central America, the Constitutional Court of Guatemala heard, in a decision dated November 30, 2013, a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against legal provisions that “…make it mandatory to provide, indiscriminately, information concerning salaries, professional fees, per diem allowances, bonuses, travel allowances, or any financial compensation received by officials, public servants, employees, and advisers working for the State and its agencies.” The petitioners argued that disclosure of this information “…creates conditions enabling organized crime, ordinary criminals, and gang structures to subject them to extortion, kidnapping, threats, and attacks.” In its decision, the Constitutional Court found:

“In conclusion, the proper interpretation of Article 30 of the Fundamental Law, in light of the pro homine principle and applicable international human-rights case law and standards, leads to the determination that the aforementioned constitutional provision contains an express recognition that all acts of the administration are public—notwithstanding the ambiguity that may arise from its heading, which in any event has no normative content—as well as of the population’s right to access that information, as the holder of national sovereignty, of which those exercising it are merely agents. This explains why, in order to exercise that right, citizens need only express their legitimate wish to learn about the organization, operation, and decision-making processes of the government apparatus established to promote their welfare and that of their peers; (…)

In this regard, it must be noted that such amounts are subject to the public interest because of their source, namely, the national treasury, which is funded by the tax burden borne by citizens for the financial support of the State. As previously explained, because the population holds the sovereignty delegated to public authority, it has the prerogative to access the information administered by that authority in and for the exercise of its functions—in order to verify the effective performance of those functions—including the manner in which State resources are spent; the compensation of officials, employees, public servants, and advisers serving in the public sector unquestionably constitutes an important category in this regard. This is the turning point that validates the different treatment under the law applicable to persons falling within that category, with respect to the public disclosure of their compensation, as compared with persons employed in the private sector.

It also follows that this is not information falling within the core sphere of personal privacy protected by the Constitution; and because it does not involve matters of national security or overriding public interests, it is concluded that this type of information does not fall within any of the circumstances covered by the regime of legitimate limitations outlined in the preceding analytical section, which are associated with so-called overriding interests.” Another example of the disclosure of public officials’ salaries occurred in Brazil. The municipality of Sao Paulo disclosed, through an Internet portal, the names, positions, and salaries of employees of that mayor’s office. Two interim injunctions (medidas cautelares) had been issued against the municipality’s decision, and those injunctions were in turn challenged before the Federal Supreme Court. In a decision of June 9, 2011, that Court stayed the interim injunctions—thereby allowing disclosure of the data—on the ground that the information was of collective or general interest.

The Court stated that there could be no question of personal or private life in that case, because the data being disclosed concerned public officials acting in that capacity. The primacy of the principle of administrative transparency (principio de publicidad administrativa) is one of the highest forms of giving concrete effect to the Republic as a form of government. If, on the one hand, there is a republican manner of administering the State, then, on the other, citizens themselves have the right to see their State administered in a republican manner. The manner in which public affairs are administered takes precedence over the person administering them, and the fact is that this public manner of managing the State apparatus is the essential element of the Brazilian Republic. It is the eye and eyelid of our republican constitutional physiognomy, the Court stated. Accordingly, denying the primacy of the principle of administrative transparency would, in that case, entail an impermissible impairment of public order.

At the European level, the Court of Justice of the European Union has heard several cases in which it has expressed criteria relevant to deciding the matter sub examine.

In Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert v. Land Hessen (joined cases C‑92/09 and C‑93/09), the Court heard the complaint of two recipients of European agricultural subsidies against Land Hessen (Germany) regarding the publication on the Internet of the recipient’s name or business name, the municipality in which the recipient resided or the postal code, the amount of payments received during the relevant financial year, and the currency in which those amounts were paid.

The Court upheld the claim, reasoning that the European Union authorities had not conducted a balanced weighing of the interests at stake:

“It is not disputed that the publication on the Internet of the names of the recipients concerned and the specific amounts (…) received by them makes it possible to increase transparency with respect to the use of such agricultural aid. Making that information available to the public strengthens public oversight of the use of the amounts in question and contributes to the optimal use of public funds. (…)

Therefore, when fairly weighing the various conflicting interests, the institutions should have examined whether a more limited publication of identifying data (…) would have been sufficient to achieve the objectives of the European Union legislation at issue in the main proceedings. Specifically, it does not appear that a limitation of that kind, which would protect some of the recipients concerned from interference with their private lives, would prevent citizens from being given a sufficiently accurate picture of the aid paid by (…) to allow the objectives of that legislation to be achieved.” On that occasion, the Court did not object to the public disclosure of the amount of the aid and the recipient’s name; however, it did find it unlawful, due to the failure to weigh the interests involved, for publication to occur without distinctions based on the periods during which aid was received, its frequency, its type, etc.

In Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others (joined cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01), the Court of Justice heard claims by several persons concerning the disclosure of data on the income of officials of entities subject to oversight by the Rechnungshof (Court of Auditors). The persons concerned argued that such disclosure violated their right to privacy. The Court stated:

“In that regard, on the one hand, it cannot be denied that, in order to monitor the proper use of public funds, the Rechnungshof and the various parliamentary assemblies need to know the amount of expenditure allocated to human resources in the various public entities. In addition, in a democratic society, taxpayers and the general public have the right to be informed of the use of public revenue, especially as regards personnel expenditure. Such data, compiled in the report, may contribute to public debate on a matter of general interest and therefore serve the public interest.” The Court concluded that there was no conflict between Community Directive 95/46 (concerning the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and the free movement of such data) and the national legislation, provided that it was shown that the broad disclosure of the data “…is necessary and appropriate to achieve the objective pursued of sound management of public resources…”.

V.Access to public officials’ salary information at the national level. The Chamber has repeatedly examined the matter at issue, consistently concluding that the salaries earned by public officials or public servants are public in nature and of general interest because they involve the proper oversight and management of public funds. Thus, in decision number 2013-6023 at 15:05 on April 30, 2013, the Chamber determined:

“With regard to information concerning the salary earned by public officials or public servants, this Constitutional Chamber, in judgment number 2008-12852 at 12:46 hrs. on 22 August 2008, ruled as follows:

“(…) This Chamber has previously addressed access to public information; thus, in decision number 2007-006100 at seventeen hours and four minutes on eight May two thousand seven, it held:

“V.- Now, based on the foregoing, for the specific case under review it is appropriate to determine whether, in response to the petitioner’s request, the Public Services Regulatory Authority is required to provide the employment files of its public officials. In this regard, although, on the one hand, Article 30 of the Political Constitution establishes the guarantee of free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, except for State secrets, it is also true that, on the other hand, Article 24 of the Constitution guarantees the right to privacy. Providing the personnel file of an ARESEP official cannot be deemed a matter of public interest; rather, it is a private matter. Consequently, unless a court order exists, the respondent institution is not required to provide such information, since doing so would invade the officials’ private sphere.

Accordingly, the public officials’ employment files to which the appellant seeks access are considered confidential and therefore may not be made available to a third party for purposes unrelated to the public interest, except in those cases expressly provided for by law. This circumstance was duly communicated to the appellant, since on the same day that he appeared at ARESEP’s facilities to request the employment files in question, he was informed that they could not be provided because they were confidential. It is therefore evident that he received a response, even though it was not favorable to his claims. This Court has repeatedly recognized such a response as valid, since what matters is that the request submitted be answered, not necessarily that the substantive relief sought be granted. Nevertheless, notwithstanding the foregoing, although access to public officials’ personnel files is prohibited absent the official’s express authorization or a court order, any interested party may request some of the information recorded therein.

In other words, even without access to a public official’s personnel file itself, any interested party may request information concerning the type of position held, the duties assigned to that position, the requirements for the position, and whether the official meets them, among other matters, all of which in no way compromise the public official’s right to privacy because they are matters of public interest.” (emphasis not in the original).

In the present case, as established by the record, we are dealing with a request for information contained in the records of a public entity (Universidad Nacional), and the appellant was partially denied the requested information because it was deemed the officials’ personal information. The case file shows that the information requested concerns the names of professors and the salaries they receive for providing services to UNA through FUNDAUNA. With respect to the foregoing, this Court considers that the requested information is unquestionably public in nature and of general interest, since the proper oversight and management of public funds, as well as the relevance of the public services provided through that entity, are at stake. In light of the partially quoted decision, providing the names, positions, and duties of professors at that university—public education—as well as the salaries earned for performing those duties, which are connected to public funds, cannot be considered the officials’ personal information.

Furthermore, in view of the duty of transparency that must characterize the public service, as provided by Article 11 of the Constitution, the Administration may not deny access to information that is of public interest unless it involves State secrets, confidential data, or data whose disclosure could seriously harm the general interest, none of which has been demonstrated in the present case. Consequently, the appeal must be granted (…)” (emphasis not in the original) Additionally, in judgment number 2008- 13951 at 9:20 hrs. on 19 September 2008, this Constitutional Court stated as follows: “(…) The appellant complained that the authorities of Universidad de Costa Rica did not provide him with all the information he requested on 3 April 2008 concerning the salaries of several officials of the higher-education institution, since the data were provided in general terms, as set forth in the Institution’s Position Manual, rather than on an individualized basis, as he had originally requested.

In this regard, the Rector of Universidad de Costa Rica explained that the information was not provided in full because the intention was to safeguard the officials’ right to privacy. This Court considers that argument untenable. First, the information requested by A.B.S., in his capacity as Executive Director of the Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), is clearly of public interest because it is inherently connected to the management of public funds. Second, although it is true, as emphasized in the preceding recital (considerando), that the right to privacy enshrined in Article 24 of the Political Constitution constitutes an external limitation on the right of access to administrative information, it cannot be invoked in this case, since the data requested are not of the kind that may be classified as sensitive because they form the core of the individual’s private sphere; consequently, their disclosure does not constitute an excessive intrusion.

Based on the foregoing, it is clear that the principle of transparency, which must permeate every action of the entities and bodies forming part of a Social and Democratic State governed by the rule of law such as ours, requires that this type of information not be withheld, given that the salaries and supplementary compensation of the officials addressed by the request are paid with funds from the public treasury. Consequently, in this case, the right of access to the respondent institution’s administrative information must be deemed to have been violated (…)” (emphasis not in the original) As a corollary to the foregoing, the writ of amparo (amparo) under review must be granted, and the respondent authority must be ordered to provide the information requested by the petitioner, as is hereby ordered.” (To the same effect, decisions 2011-16331 at 2:30 hours on 29 November 2011 and 2013-8279 at 9:10 hours on 21 June 2013) The need for transparency in public finances may also affect private individuals’ right to privacy.

In the Chamber’s case law, the right to information and access to information has consistently prevailed when disclosure of the data is necessary to ensure transparency in public finances. In judgment number 2120-03 at 13:30 hours on 14 March 2013, the Chamber heard a writ of amparo proceeding (recurso de amparo) brought against Caja Costarricense de Seguro Social because it had refused to provide the database of beneficiaries of the Régimen no Contributivo de Pensiones, including information such as beneficiaries’ identity-card numbers, pension amounts, and the reasons for which they were awarded. The Chamber held:

“Within the framework of a Social and Democratic State governed by the rule of law, each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must govern all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law—public entities—are called upon to be true glass houses, whose interiors all private individuals may scrutinize and oversee in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent and fluid channels of communication or information exchange with private individuals and the mass media in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of performance evaluation and accountability currently incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Political Constitution).” The disclosure of the requested information, even though it concerned private individuals, was upheld by the Constitutional Chamber.

Furthermore, when the information concerns public officials, and taking into account the threshold of protection afforded to public officials as established by the Inter-American Court in the cited case of Fontevecchia and D’amico v. Argentina, it must be concluded a fortiori in the case at hand that the information is of public interest and freely accessible.

The foregoing reasoning also applies to a case in which the Chamber granted a writ of amparo filed against Tributación Directa for refusing to provide the names of the natural persons and legal entities (personas físicas y jurídicas) delinquent in paying taxes, together with the amount of their debts. The Chamber stated:

“The requested information is clearly of public interest because it concerns tax delinquency, which affects public finances and, consequently, the satisfaction of collective needs.” (Decision 2010-10982 at 14:57 hours on 22 June 2010) The case law of this Chamber advocates transparency in the public service. Reference has already been made to the principle of maximum disclosure, supported by the case law of the Inter-American Court and several constitutional courts, and to the international instruments guaranteeing the right to information. A harmonious interpretation of the entire legal system requires consideration of other rules directly related to the matter. The first of these, an international instrument, is the Inter-American Convention against Corruption. Its preamble states:

“PERSUADED that fighting corruption strengthens democratic institutions and prevents distortions in the economy, improprieties in public administration, and damage to society’s moral fiber; (…)

CONVINCED of the importance of generating awareness among the population of the countries of the region regarding the existence and seriousness of this problem, as well as the need to strengthen civil society’s participation in preventing and combating corruption;” (emphasis added) Subsequently, for the purpose of carrying out the objectives stated in the preamble, the Convention provides in its articles:

“Article III Preventive Measures For the purposes set forth in Article II of this Convention, the States Parties agree to consider the applicability of measures, within their own institutional systems, designed to create, maintain, and strengthen: (…)

4. Systems for registering the income, assets, and liabilities of persons who perform public functions in certain posts as specified by law and, where appropriate, for making such declarations public.

5. Systems of government hiring and procurement of goods and services that assure openness, equity, and efficiency. (…)

11. Mechanisms to encourage participation by civil society and nongovernmental organizations in efforts to prevent corruption.” (Emphasis added) In other words, the Convention establishes oversight of the personal finances—including income—of public officials and the possibility of publishing their financial disclosures as an appropriate mechanism for combating corruption. Such publicity, it may be inferred, is intended to promote oversight and transparency through civil participation. This openness is also promoted in systems for hiring public officials.

Furthermore, the Convention promotes the creation of mechanisms to encourage civil-society participation. Such participation is of paramount importance because it helps provide transparency, foster oversight of public finances, prevent corruption, and confer legitimacy on the Public Administration (Administración Pública).

The national legislature has recognized the importance of transparency in public finances. In addition to Articles 9 and 11 of the Constitution, which establish citizen participation in government and the accountability (rendición de cuentas) of the Administration and its officials, the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales), particularly Article 7 thereof, is relevant:

“Article 7.—Free access to information. Information relating to the receipt, budgeting, custody, auditing, administration, investment, and expenditure of public funds, as well as information necessary to ensure the effectiveness of this Law in connection with the acts and conduct of public officials, is a matter of public interest. (…)” The cited article develops the constitutional principle of transparency. Information concerning the expenditure of public funds, including the salaries of public officials, is a matter of public interest. The legislature chose to grant free access to such information as a means of facilitating citizen participation in the oversight of public finances.

Such oversight is possible only if members of the public (administrados) are provided with accurate information about public expenditures. In the case at hand, for example, it would be inadequate to provide only information concerning the salary earned by each category of public official, because that would provide merely an inaccurate and distorted picture of the actual situation. Indeed, income received under other headings—seniority increments, restrictions on outside professional practice, exclusive-service compensation, employment benefits, etc.—is added to the base salary, and such income may represent a significant portion of an official’s salary.

With the entry into force of the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Ley Nº 8968), limitations and restrictions were imposed on the disclosure of personal information; compliance with them is the obligation of every citizen and of particular interest to the State, as demonstrated by the public-policy nature (orden público) of that law (Article 1). Nevertheless, the public interest in the information requested by the amparo petitioner (amparado)—the amount of officials’ salaries—remains intact. Such information cannot be classified as restricted-access personal data (dato personal de acceso restringido) (Article 3 of that law), because that type of data is characterized by “being of interest only to the data subject or to the Public Administration.” In the case of public officials’ salaries, the information transcends the interests of the data subject and the Public Administration, because members of the public also have an interest in knowing the use and destination of the public funds to which they are required to contribute (Article 18 of the Political Constitution (Constitución Política)).

Certainly, by virtue of the principle of administrative transparency (transparencia administrativa)—which remains effective only if proper oversight and management of public funds are made possible—the State is obligated to inform the public as to how it administers and spends public funds, which entails the public’s right to know the amount of the salaries earned by public officials. The law does not disregard that principle; rather, it frames it as a guiding principle and boundary of the right to informational self-determination (autodeterminación informativa). Indeed, Article 8 states:

“ARTICLE 8.—Exceptions to citizens’ informational self-determination The principles, rights, and guarantees established herein may be limited in a fair and reasonable manner consistent with the principle of administrative transparency when the following purposes are pursued:

(…)

• c)The prevention, prosecution, investigation, detection, and suppression of criminal offenses or violations of professional ethics.

(…)

• e)The proper provision of public services.
• f)The effective performance of the Administration’s ordinary activities by public authorities.” (Emphasis added) Thus, it may be concluded that, under the cited law, the right to informational self-determination does not prevent information of public interest from being provided to members of the public, including information about public officials’ salaries, because public funds are involved and the public consequently has the right to know how they are spent. It is clear that providing such information unavoidably entails identifying the specific, duly identified official to whom a particular remuneration is assigned—that is, precisely who receives a given salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives such remuneration) is an excellent means of concealing cronyism or nepotism behind the administration of public funds. In this area, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent.

Now, some arguments raised against the disclosure of public officials’ salaries concern the possibility that such data may be used for criminal activities or to the detriment of officials. It is said, for example, that circulating the data makes them more susceptible to robbery or kidnapping. It is also asserted that the data may be processed using computational methods—for example, data mining—to obtain an official’s personal information. It bears clarifying that data mining seeks to identify patterns in information through analytical and statistical procedures. Statistical processing initially entails de-identifying the data, because large-scale processing can be performed only with homogeneous data—a characteristic inconsistent with a personal name, which identifies a particular person. The operation’s result may reveal anomalies within the database—for example, that the salary does not correspond to the group—or enable predictions—a new official will earn the salary applicable to that official’s group.

Those arguments must be rejected because they would subject the application of the foregoing rules and constitutional principles to uncertain and random parameters, contrary to their essential purpose. (In this regard, see Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others, decided by the European Court of Justice; see also the case law of the Constitutional Court of Guatemala cited supra.)

It must be emphasized, however, that the purpose of making the specified data public is to enable oversight and transparency of public finances. Accordingly, nothing prevents the misuse of such data from giving rise to civil or criminal liability if the data are used to pursue purposes other than those protected constitutionally and legally. The Law does not protect abuse of rights (abuso de derecho), but rather their proper, good-faith exercise. (Articles 21 and 22 of the Civil Code (Código Civil)) Applying the cited case law and the reasoning set forth above, the Chamber finds that the information requested by the petitioner is public in nature, may be requested by members of the public, and, once requested, must be provided by the Administration.” Similarly, in judgment number 2015-002874, issued at nine hours five minutes on the twenty-seventh of February of two thousand fifteen, this Chamber ruled:

“I.—Subject matter of the proceeding.—The petitioner states that on 18 December 2014, at 12:03 hours, journalist Jimena Soto of CR Hoy published the following news article: ‘Public Universities Pay Salary Differences of up to 1000% for Identical Positions.’ She states that the article included an exhaustive list of university salaries containing the following information: employer number, employer’s name, employee’s name, salary amount, and occupation description. She alleges that full names and gross salaries were used in that publication and that, in her view, this is private information; she therefore considers the right to privacy (derecho a la intimidad) to have been violated.

II.Regarding the matter disputed in the amparo proceeding (amparo). The issue presented for determination in this proceeding was analyzed by this Chamber in judgment number 2014-019066, issued at 09:05 hours on 21 November 2014, which established the following:

“III.- Merits. In its consistent case law, the Chamber has indicated that the right to information concerning a particular activity, benefit, or right held by a private individual would be restricted by the provisions of Article 24 of the Political Constitution; however, this does not apply to a public official, given the community’s evident interest in being duly informed of the official’s activities, good or poor performance in office, the benefits, if any, entailed by the appointment, and the rights thereby obtained, particularly when they are economic in nature—salaries, in cash or in kind, salary supplements, per diem payments, etc.—because, where public funds are concerned, it is the general public—or, as users of the service, those who pay through their contributions—who have the right to know how such funds are administered and spent. Moreover, public officials’ salaries come from funds of the same nature, and the principles of oversight and transparency therefore apply.

Accordingly, the information contained in the database regarding the monthly salary, year-end bonus (aguinaldo), and school salary (salario escolar) earned by public employees does not constitute sensitive or private data. This is necessary to verify the proper use of public funds, particularly in budgetary matters, which affect the community as a whole because they involve the State’s management of public funds. Unlike the private-sector regime, in which salary information does form part of the right to privacy, this regime necessarily entails consequences arising from the nature of that relationship and is governed by its own general principles, which are not only different from those of private labor law but are often contrary to them (the position set forth, among others, in judgment No. 2003-014997 at 15:59 hrs. on 17 de diciembre del 2003). For this reason, the request made by the respondent legislators to the Rector of the Universidad de Costa Rica for information concerning, among other matters, the salary earned by the petitioner does not violate any of his rights.

It bears repeating that, because the petitioner’s salary is paid from the public treasury, its disclosure is justified by the principles of transparency and financial oversight that the Administration must observe.

IV.Conclusion. In view of the foregoing, since the challenged acts are not deemed to have violated any constitutional provisions or principles to the petitioner’s detriment, the appropriate course is to dismiss the amparo proceeding (amparo), as is hereby ordered.”

The precedents cited above apply to this specific case because, as is apparent from official letter CP-EMD-043--20I 4 dated 20 de agosto del 2014, the information requested by Deputy Otto Guevara Guth, in his capacity as Caucus Leader of the Movimiento libertario, concerns the salaries and positions of public officials, and such information constitutes public information; consequently, its disclosure does not violate any right of the petitioner. As was previously stated in judgment Nº 2014-004037 at 11 ;02 hours on 21 de marzo de 2014, under the Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), the right to informational self-determination (autodeterminación informativa) does not preclude providing members of the public with information of public interest, including public officials’ salary information, since public funds are involved and members of the public consequently have the right to know how those funds are spent.

It is clear that providing such information inevitably entails identifying the specific, duly identified official to whom a particular remuneration is assigned—that is, precisely who receives a particular salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives a certain remuneration) is an excellent means of concealing friendships or nepotism behind the administration of public funds. In this area, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent. Accordingly, the appropriate course is to deny the petition, as is hereby ordered.

IV. NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO

The principle of transparency applies in every case involving the expenditure of public funds or a duty to contribute financially to the State, as occurs with tax obligations; likewise, it applies when private parties receive public funds or collect public funds pursuant to a concession. In such cases, the rule applicable to salaries paid with state funds must also apply, without exception, to the circumstances just mentioned, even when private-law entities are involved. Opacity is not justified by the nature of the participating parties, but rather must be assessed in light of the public nature of the activity performed and the funds administered by private parties. Private parties may also exercise authority that is clearly a matter of public interest and must comply with the principles of transparency and the exclusion of opacity, as befits a constitutional state governed by the rule of law.

Por tanto:

The petition is DENIED. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Cruz Castro and Hernández Gutiérrez submit separate notes.

Ernesto Jinesta L.

Presiding Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

NOTE BY JUSTICE JINESTA LOBO. After reading the grounds on which this amparo proceeding was dismissed, I consider it unnecessary to offer additional arguments, despite what was stated in the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.

Ernesto Jinesta L.

Note by Justice HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.As I stated when deciding cases #12-016855-0007-CO and #13-004098-0007-CO, I generally agree with the majority opinion concerning the public nature of the activities performed by the petitioner public servants (bank management, in the first case) and the source of the financial resources used to pay their income. I must, however, make the following qualification and clarification: It is true that the salary, wages, or stipend in question is paid with public resources and that, insofar as each member of the public contributes toward paying it, each has an interest in knowing how those funds are invested, used, or expended. In other words, salary expenditures charged against a public budget, as objective data concerning the remuneration or payment assigned to public positions or offices—presidencies, management positions, supervisory positions, etc., whether elected or not—are data accessible to everyone, insofar as their contributions help support public expenditures.

It is also true, however, that the details of an individual salary become private once the salary enters the person’s assets; at that point, they cease to be public. The origin and destination of the resources must not be confused with their acquisition and enjoyment. In this respect, I believe that information concerning a salary must be provided objectively, specifying the salary assigned to the position—the relevant management position, presidency, or public position—the supplements, categories, components, or items comprising the assigned salary, such as per diem payments, exclusive-service compensation (dedicación exclusiva), prohibition compensation (prohibición), seniority increments (anualidades), professional-career compensation (carrera profesional), etc., how each item is calculated or how the right to receive a particular item—for example, a seniority increment—is acquired, and the applicable percentage, if any.

II.The manner in which the State’s budget is administered and expended is, in general, more important than the identity of each individual public servant or worker entitled to an aliquot share as salary. Oversight of such administration and expenditure by society as a whole and by the competent bodies depends on the former, not on exposing the latter. Today, transparency casts suspicion upon everything that is not made visible. The right to public information, freedom of communication, and the need to contribute to or participate in some way in the marketplace of ideas turn every form of distance into a sign incompatible with transparency and therefore require its elimination. Yet this hypervisibility, which compels everything to be exposed, lays the person bare and turns the person into a kind of commodity while subjecting that person to unnecessary risks and insecurity. In the face of this coercion imposed by treating exposure as an absolute value, and in the face of demands to create symmetrical relationships, it is necessary to weigh the added value that certain data may have within the body of information intended for circulation.

Anonymization of the data does not deprive the right to information and communication of its essential content. Put differently, hyperinformation and hypercommunication do not improve the desired oversight and monitoring, reduce expenditure, or make public administration more efficient. Instead, they threaten to compromise the impartiality and objectivity of a measured analysis of the matter.

III.The balancing principle (principio de ponderación) requires weighing the various constitutional values or interests involved. In a case such as this one, both the individual, personal harm and the general or societal benefit arising from expressly naming the person who receives a particular salary must be weighed, as must the extent to which this information may contribute to the public debate at issue. This exercise makes it possible to determine whether publication without identifying information would suffice to achieve the general public objectives pursued in relation to the proper public administration of resources. In our opinion, upon conducting that assessment—which the respondent Administration did not conduct in this case—we conclude that disclosing the name of each and every public servant does not expand the substance of the right and freedom of information and communication and is therefore information that must always be omitted.

José Paulino Hernández G.

Res. Nº 2015-019466 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta y dos minutos del diez de diciembre de dos mil quince.

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001] y otros contra la CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL Y OTTO GUEVARA GUTH.

Resultando:

Revisados los autos; Redacta el Magistrado Cruz Castro; y, Considerando;

I. OBJETO DEL RECURSO

Los recurrentes alegan que el 10 de julio del 2015, el Diputado Otto Guevara Guth difundió a través de su perfil de Facebook, un archivo digital que contiene información detallada de la planilla del Instituto Costarricense de Electricidad, ordenada por cédula, nombre completo, monto de salario respectivo de todos los trabajadores de la empresa Grupo ICE. Con fundamento en lo anterior se publicó una noticia en el periódico digital CR HOY el pasado 14 de julio. Además la noticia fue divulgada con base en los datos suministrados por la Caja Costarricense de Seguro Social, a través de su administrador Sistema Centralizado de Recaudación quién suministró datos y sin el consentimiento de 1os trabajadores de las empresas del grupo ICE vulnera sus derechos a la integridad, salud, intimidad y a la autodeterminación informativa. Señalan que la oficina virtual del Sistema Centralizado de Recaudación tiene la obligación de resguardar la información personal y ser utilizada con la finalidad para la que fue creada y recabada y no para lo que la usó el recurrido.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• a)Por oficio.CP-EMD-043-2014 de fecha 20 de agosto del 2014 -recibida el 25 de agosto del 2015- el Diputado Otto Guevara Guth en su condición de Jefe de Fracción del Movimiento Libertario le solicitó a la Unida de Archivo y Correspondencia Institucional “… Salario y puesto que desempeña cada uno de los empleados de las siguientes entidades: l. Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE); 2. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE); 3. Radiográfica Costarricense (RACSA); 4. Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL); 5. Universidades Públicas (UCR, ITCR, UNED, UNA, UTN); 6. Acueductos y Alcantarillados (AYA); 7. Consejo Nacional de Producción (CNP)” (informe de las autoridades recurridas).
• b)Mediante oficio P.E.-39-222-14 de fecha 26 de agosto del 2014, la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social remitió a la Gerencia Financiera la solicitud del Diputado, a fin de que se atendiera y brindara una respuesta a lo solicitado -la gestión fue trasladada mediante sello interno número GF-3603-14 del 27 de agosto del 2014, a la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación para que analizara y procediera conforme a derecho en la materia- (informe de las autoridades recurridas).
• c)Por nota DSCR-0635-2014 de fecha 29 de agosto del 2014, el Director del SICERE indicó: “… Así las cosas de conformidad con lo señalado por la Sala Constitucional, la Caja estaría obligada a suministrar datos referentes a los salarios y puestos de los funcionarios públicos solicitados, en el entendido de que ante su eventual autorización el solicitante deberá asumir los costos del servicio. Pese a lo anterior, en apego a lo establecido en el acuerdo de Junta Directiva supra citado, la Dirección SICERE, se encuentra imposibilitada legalmente para autorizar el suministro de dicha información siendo que, ha solicitud la gestiona el señor diputado de forma personal y no en calidad de presidente de alguna comisión investigadora, consideramos que la instancia competente para conocer y resolver al respecto, sería la Junta Directiva, en virtud de ello trasladamos la solicitud presentada para efecto de que se eleve ante dicha instancia para lo pertinente…” (informe de las autoridades recurridas).
• d)En virtud del oficio GF-40.277-2014 el Jefe del Subárea Control y Calidad de la Información, mediante oficio AFCOP-SCCI-0221-2014 del 20 de noviembre del 2014, remitió al Director del SICERE la información requerida, el cual por nota DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre del 2014; remite la información al despacho del Diputado Otto Guevara Gutt (informe de las autoridades recurridas).

III. SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN RELACIONADA CON SALARIOS Y PUESTOS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS

La Sala en reiterada Jurisprudencia ha indicado que el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política; sin embargo, ello no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informado de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos, son los administradores en general -o como usuarios del servicio los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Es así como mediante sentencia número 2014-004037 de las once horas y dos minutos del veintiuno de marzo del dos mil catorce esta Sala resolvió:

“III.-Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…) ” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).

En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, (..)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:

“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción.

Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).

El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).

De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.

Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.

Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.

En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.

De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.

De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.

El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares.

IV.Sobre la conjugación del derecho a la intimidad con el derecho de acceso a la información pública. Para realizar un análisis adecuado de los intereses que se encuentran en juego en el sub examine es necesario señalar que la información solicitada por el accionante involucra datos que podrían considerarse protegidos por el derecho a la intimidad de las personas.

El reconocimiento de dicho derecho también es de raigambre constitucional e internacional. Se encuentra en el artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo V de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De manera que, para la resolución del caso de marras, es menester realizar un balance de los derechos involucrados con el fin de arribar a una interpretación que permita el desenvolvimiento armonioso de ambos. A tal efecto, no está de más estudiar la manera en la que otros tribunales de justicia han respondido dicha pregunta.

En Estados Unidos, la Corte Suprema conoció en el caso Department of the Air Force v. Rose el reclamo de estudiantes editores de una revista de derecho que requirieron información al Departamento de la Fuerza Aérea sobre los resúmenes de los registros de audiencias en que se conocieron acusaciones de infracción al Código de Honor y Ética de la Fuerza Aérea. La información les fue negada a los petentes, quienes acudieron a las instancias superiores, donde obtuvieron resultados favorables. Posteriormente, la Fuerza Aérea acudió a la Corte Suprema con el fin de revertir el pronunciamiento que favorecía a los petentes.

Al analizar los argumentos del quejoso, la Corte Suprema partió del supuesto de que las excepciones a la libertad de información debían ser interpretadas de manera restrictiva, pues el propósito de la normativa (Ley de la libertad de información o Freedom of Information Act) era divulgar la información que se encuentra en posesión de la Administración y, con ello, abrirla al escrutinio público. De esta forma, las excepciones al principio de máxima divulgación debían ser limitadas y restringidas.

El principio de máxima divulgación no es desconocido en Latinoamérica. En el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos conoció la queja de una fundación que había requerido información al Comité de Inversiones chileno sobre un proyecto de inversión extranjera. La información solicitada versaba sobre los contratos suscritos, el monto de los mismos, la identidad de los inversionistas (tanto extranjeros, como nacionales), entre otros. La información no fue proporcionada a los demandantes. Al final, el caso fue resuelto a favor de los demandantes. Entre las consideraciones esgrimidas por la Corte, también surgió el tema del principio de máxima divulgación y sus posibles excepciones:

“89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. (…)

90. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.

91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.

92. La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.” Así, se tiene que las excepciones deben ser expresas, legales e interpretadas de manera restrictiva.

Otro caso de la jurisdicción interamericana es el Fontevecchia y D’amico v. Argentina. En él, la Corte Interamericana conoció la condena civil impuesta en contra del director y editor de una revista argentina por la publicación de dos artículos en los que hacían referencia a la existencia de un hijo no reconocido del presidente con una diputada, y a la relación entre ellos. En dicha ocasión, la Corte diferenció entre la protección la intimidad de los funcionarios públicos y la del resto de las personas:

“60. El diferente umbral de protección del funcionario público se lo puede llevar a un mayor riesgo de sufrir afectaciones a su derecho a la vida privada. En el presente caso se trataba del funcionario público que ostentaba el más alto cargo electivo de su país, Presidente de la Nación y, por ello, estaba sujeto al mayor escrutinio social, no solo sobre sus actividades oficiales o el ejercicio de sus funciones sino también sobre aspectos que, en principio, podrían estar vinculados a su vida privada pero que revelan asuntos de interés público.

61. En cuanto al carácter de interés público, en su jurisprudencia la Corte ha reafirmado la protección a la libertad de expresión respecto de las opiniones o informaciones sobre asuntos en los cuales la sociedad tiene un legítimo interés de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el funcionamiento del Estado, o afecta derechos o intereses generales o le acarrea consecuencias importantes. (…)

62. La información relativa a la existencia del hijo no reconocido por el señor M., así como la relación de este último con el niño y con su madre constituían la causa principal y un elemento central e inseparable de los hechos publicados por la revista N. que informaban sobre: a) la disposición de cuantiosas sumas de dinero hacia esas personas por parte del entonces Presidente de la Nación; b) la entrega a dichas personas de regalos costosos, y c) la presunta existencia de gestiones y favores económicos y políticos al entonces esposo de la señora Meza. Dicha información se relaciona con la integridad de los funcionarios y, aún sin necesidad de determinar si se hizo uso de fondos públicos para fines personales, la disposición de sumas cuantiosas y regalos costosos por parte de un Presidente de la Nación, así como con la eventual existencia de gestiones o interferencias en una investigación judicial, son cuestiones sobre las cuales existe un legítimo interés social en conocerlas.” En otras palabras, el umbral de protección de la privacidad de los funcionarios públicos es menor por encontrarse de por medio el interés público, el cual demanda conocer la adecuada administración de fondos públicos y la integridad e idoneidad de los funcionarios estatales.

Otro caso que se presentó en Estados Unidos fue el Duplantier v. United States. El punto medular de dicho caso refleja similitudes con el que se conoce en esta sede. En esa ocasión, un grupo de jueces planteó recurso ante la Corte de Apelaciones del Quinto Circuito por considerar que la Ley de Ética en el Gobierno de 1978 era inconstitucional al contener disposiciones que obligaban a los jueces federales a presentar una declaración financiera personal que era disponible al público.

Al resolver la cuestión se afirmó, en primer lugar, que el hecho de que los jueces fueran nombrados -es decir, que no tratara de un cargo de elección popular- no incidía en el interés público de conocer sus finanzas personales, pues los jueces habían elegido aceptar el puesto público y asumir una responsabilidad pública, lo que ponía límites a su privacidad. La Corte estimó que existía un interés público que compelía a la divulgación de los datos, pues ello aseguraba la imparcialidad y honestidad de la rama judicial, instilaba confianza en el público acerca de la integridad y neutralidad de los jueces y, por último, informaba al público sobre los intereses económicos de los jueces para evitar los conflictos de intereses. En conclusión, el interés público era suficiente para subordinar el derecho a la privacidad de los obligados.

Por su parte, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió en su decisión TC/0042/12 del 21 de septiembre de 2012 un recurso de revisión incoado por la Cámara de Diputados en contra de una sentencia de primera instancia que la obligaba a comunicar el nombre y el monto de los salarios de los asesores de dicha Cámara. La Cámara había comunicado al solicitante el número de asesores y el monto global de las remuneraciones, pero se negó a indicar el nombre y el salario por considerar esa información personal. El Tribunal Constitucional consideró:

“El derecho a la información pública tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el comportamiento de los Poderes Públicos (…)

Asimismo, el derecho al libre acceso a la información pública tiene como finalidad controlar el uso y manejo de los recursos públicos y, en consecuencia , ponerle obstáculos a la corrupción administrativa, flagelo que, según se hace constar en el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción (de fecha 29 de marzo de 1996) y el de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (de fecha 31 de octubre de 2003), socava “(…) las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia (…)” El Tribunal Constitucional considera que, aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático, al igual que la protección a los datos personales , no puede n , de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública.

(…)” En Centroamérica, la Corte Constitucional de Guatemala conoció en resolución del 30 de noviembre de 2013 una acción de inconstitucionalidad contra disposiciones legales que “…hacen obligatorio que se proporcione indiscriminadamente información relativa a salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier remuneración económica que perciban los funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboren en el Estado y sus dependencias.” Los accionantes consideraron que la entrega de esa información “…propicia para que el crimen organizado, la delincuencia común y las estructuras de maras estén en la posibilidad de hacerlos objeto de extorsiones, secuestros, amenazas y atentados.” En su decisión, la Corte Constitucional estimó:

“En conclusión, la apropiada exégesis del artículo 30 de la Ley Fundamental, a la luz del principio pro homine y de la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables, conduce a establecer que el referido precepto constitucional encierra el reconocimiento expreso de que todos los actos de la administración son públicos –pese al equívoco que puede propiciar su epígrafe, que en todo caso carece de contenido normativo–; así como del derecho de la población de acceder a esa información, como titular de la soberanía nacional, de la que sus poseedores son sólo mandatarios. Ello explica que para ejercerlo el ciudadano no tenga más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; (…)

Sobre el particular es necesario apuntar que tales cantidades están sujetas al interés público por razón de su origen, que es el erario nacional, formado a partir de la carga tributaria absorbida por los ciudadanos para el sostenimiento financiero del Estado. Como ya se explicó antes, siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones –a fin de verificar su eficaz cumplimiento–, incluyendo la manera en la que se invierten los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados, servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda, un rubro importante en ese sentido. En esto radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado que atañe a las personas que pertenecen a esa categorización, en cuanto a la publicidad de sus remuneraciones, respecto a aquellas que están adscritos a relaciones de trabajo en la iniciativa privada.

Asimismo, de ello se extrae que no se trata de un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente; y dado que tampoco comporta cuestiones de seguridad nacional o intereses públicos superiores, se concluye que ese tipo de información no encuadra dentro de ninguno de los supuestos del régimen de limitaciones legítimas delineado en al apartado considerativo precedente, asociados a los denominados intereses preponderantes.” Otro ejemplo de divulgación de los salarios de funcionarios públicos se dio en Brasil. La municipalidad de Sao Paulo reveló a través de un portal de Internet el nombre, puesto y salario de los empleados de esa alcaldía. En contra de la decisión de la municipalidad se habían impuesto dos medidas cautelares, las cuales fueron impugnadas a su vez ante el Supremo Tribunal Federal. En una decisión del 9 de junio de 2011, dicho Tribunal suspende las medidas cautelares –permitiendo con ello la divulgación de los datos- por considerar que la información constituye interés colectivo o general.

No cabe, dice el Tribunal, hablar de intimidad o de vida privada en ese caso, pues los datos objeto de divulgación se refieren a agentes públicos en su condición de tales. La prevalencia del principio de publicidad administrativa es una de las formas más elevadas de concretizar la República en cuanto forma de gobierno. Si, por un lado, hay un modo republicano de administrar el Estado, por otro, la propia ciudadanía tiene el derecho de ver su Estado republicanamente administrado. La manera como se administra la cosa pública prevalece sobre el sujeto que administra y el hecho es que ese modo público de gerenciar el aparato estatal es el elemento esencial de la República Brasileña. Son el ojo y el párpado de nuestra fisonomía constitucional republicana, indica el Tribunal. Por ello, negar la preponderancia del principio de publicidad administrativa implicaría, en su caso, una situación inadmisible de lesión al orden público.

En el ámbito europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha conocido varios casos en los que ha expresado criterios relevantes para la resolución del sub examine.

En el caso Volker und Markus Schecke GbR y Hartmut Eifert v. Land Hessen (asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09), el Tribunal conoció la queja de dos beneficiarios de subsidios agrícolas europeos contra el Land Hessen (Alemania) por publicar en Internet el nombre o razón social del beneficiario, el municipio en el que reside o el código postal, el importe de los pagos durante el ejercicio financiero correspondiente y la moneda de esos importes.

El Tribunal declaró con lugar la demanda arguyendo que las autoridades de la Unión Europea no habían realizado una ponderación equilibrada de los intereses en juego:

“No se discute que la publicación en Internet de los datos nominales de los beneficiarios afectados y de los importes específicos (…) percibidos por ellos permite aumentar la transparencia en lo que respecta a la utilización de tales ayudas agrícolas. Poner a disposición del público esa información refuerza el control público sobre la utilización de las cantidades de que se trata y contribuye a la utilización óptima de los fondos públicos. (…)

Así pues, a la hora de ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto, las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada (…) habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión controvertida en los litigios principales. Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por (…) lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.” En dicha ocasión, el Tribunal no se opuso a que se revelara públicamente el monto de la ayuda y el nombre del beneficiario; sin embargo, sí consideró contrario a derecho, por falta de ponderación de los intereses, que la publicación se realizara sin establecer distinciones en función de los periodos de recepción de ayuda, su frecuencia, el tipo, etc.

En el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros (asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01), el Tribunal de Justicia conoció el reclamo de varias personas por la divulgación de datos sobre los ingresos de funcionarios de entidades sujetas al control del Rechnungshof (Tribunal de Cuentas). Los afectados argüían que dicha divulgación iba en contra del derecho a su intimidad. El Tribunal manifestó:

“A este respecto, por una parte, no se puede negar que para controlar la buena utilización de los fondos públicos, el Rechnungshof y las distintas asambleas parlamentarias necesitan conocer el importe de los gastos afectados a los recursos humanos en las distintas entidades públicas. A ello se suma, en una sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos, especialmente en materia de gastos de personal. Tales datos, reunidos en el informe, pueden contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público.” El Tribunal concluyó que no había oposición entre la Directiva 95/46 comunitaria (relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos) y la normativa nacional siempre que se demostrara que la amplia divulgación de los datos “…es necesaria y apropiada para lograr el objetivo de buena gestión de los recursos públicos perseguido…”.

V.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos en el ámbito nacional. En repetidas ocasiones la Sala ha analizado el tema en cuestión, llegando reiteradamente a la conclusión de que el salario que devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e interés general, por involucrar el adecuado control y manejo de fondos públicos. Así, en la resolución número 2013-6023 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013, la Sala determinó:

“En lo que respecta a información relativa al salario devengado por los funcionarios o servidores públicos, esta Sala Constitucional, en la sentencia número 2008-12852 de las 12:46 hrs. de 22 de agosto de 2008, se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Esta Sala con anterioridad se ha referido al acceso a la información pública, así en la resolución número 2007-006100 de las diecisiete horas y cuatro minutos del ocho de mayo del dos mil siete, dispuso:

“V.- Ahora bien, partiendo de lo dicho, para el caso concreto bajo estudio conviene analizar si, ante la solicitud del amparado, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos está en la obligación de suministrar los parte, el artículo 30 de la Constitución Política establece la garantía del libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, quedando a salvo los secretos de Estado, también es lo cierto que, por otra parte, el artículo 24 constitucional garantiza el derecho a la intimidad. No puede considerarse que facilitar el expediente personal de un funcionario de la ARESEP sea un asunto de interés público, sino que es más bien un asunto de índole privada, razón por la que salvo que exista una orden judicial, no es obligación de la Institución recurrida suministrar tal información, pues sería invadir la esfera privada de los funcionarios.

En ese orden de ideas, se considera que los expedientes laborales de los funcionarios públicos a los que sea tener acceso el recurrente, son de carácter confidencial, de modo que no pueden ponerse a disposición de un tercero para satisfacer asuntos que no son de interés público, salvo aquellos casos expresamente previstos por la ley. Tal circunstancia le fue debidamente comunicada al recurrente, ya que el mismo día en que éste se apersonó a las instalaciones de la ARESEP, a fin de solicitar los expedientes laborales en mención se le informó de la imposibilidad de facilitárselos, por ser de carácter confidencial, con lo cual es evidente se le brindó respuesta aún cuando ésta no fue favorable a las pretensiones del administrado, lo cual en reiteradas ocasiones se ha admitido como válido por este Tribunal pues lo que interesa es que se brinde respuesta a la gestión formulada y no necesariamente que se conceda el fondo de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, a pesar de lo dicho, aunque el acceso al expediente personal de los funcionarios públicos está vedado, salvo autorización expresa del mismo funcionario u orden judicial, parte de la información que allí se consigna sí puede ser solicitada por cualquier sujeto interesado. Es decir, aún sin tener acceso propiamente al solicitar se le indique el tipo de puesto que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el puesto y si el funcionario los cumple, entre otros, todos ellos aspectos que en nada comprometen el derecho a la intimidad del funcionario público pues son aspectos de interés público.´(el subrayado no es del original).

En el presente caso, como se acredita de los autos nos encontramos frente a una petición de información contenida en los registros de una entidad pública (la Universidad Nacional), y al recurrente se le denegó parcialmente la información solicitada, por considerarse información personal de los funcionarios. Se observa en el expediente, que la información solicitada es relativa al nombre de los profesores y al salario que perciben por prestar servicios para la UNA por medio de la FUNDAUNA. Con respecto a lo anterior, considera este Tribunal que sin duda la información requerida es de naturaleza pública, y de interés general, pues está de por medio el adecuado control y manejo de fondos públicos, así como la pertinencia de los servicios públicos que a través de ésta se prestan. En razón de lo indicado en la resolución parcialmente transcrita, el brindar el nombre, el cargo y las funciones de profesores de esa universidad - educación de naturaleza pública- así como el salario que se devenga en dichas funciones, vinculadas con fondos públicos, no se puede considerar información personal de los funcionarios.

Además en atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, a menos que estemos ante secretos de Estado, datos confidenciales o datos cuya divulgación puede afectar gravemente el interés general, situación que en el presente caso no se demuestra. En consecuencia, procede acoger el recurso (…)” (el subrayado no corresponde al original) Adicionalmente, en la sentencia número 2008- 13951 de las 9:20 hrs. de 19 de setiembre de 2008, este Tribunal Constitucional indicó lo siguiente: “(…) El recurrente reclamó que las autoridades de la Universidad de Costa Rica no le brindaron, en su totalidad, la información que solicitó el 3 de abril de 2008, relacionada con el monto del salario de varios funcionarios de la entidad de educación superior, pues se facilitaron los datos de forma general, según se consigna en el Manual de Puestos de la Institución, y no de manera individualizada, como lo requirió inicialmente.

Al respecto, la Rectora de la Universidad de Costa Rica, explicó que la información no se entregó de forma completa, toda vez que, se buscó salvaguardar el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este Tribunal considera que tal alegato no es de recibo. En primer lugar, la información solicitada por A.B.S., en su condición de Director Ejecutivo de la Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), reviste un marcado interés público, ya que, está inherentemente vinculada con el manejo de fondos de esa naturaleza. En segunda instancia, si bien es cierto, tal y como se resaltó en el considerando anterior, el derecho a la intimidad, contenido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un límite extrínseco del derecho de acceso a la información administrativa, en este caso no es oponible, pues los datos exigidos no son de aquellos que se pueden calificar como sensibles, por constituir el núcleo de la esfera de intimidad del individuo, entonces, su entrega no implica una intromisión excesiva.

A partir de lo anterior, resulta claro que el principio de transparencia que debe permear toda actuación de los entes y órganos que forman parte de un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, impone que este tipo de información no pueda ser retenida, en consideración a que los salarios y complementos de los funcionarios sobre los cuales versa la gestión, son pagados con fondos provenientes del erario público. Por consiguiente, en este caso se debe tener por transgredido el derecho de acceso a la información administrativa de la institución amparada (…)” (el subrayado no corresponde al original) Como corolario de lo anterior, procede acoger el amparo en estudio y ordenar a la autoridad recurrida que brinde la información solicitada por el amparado, como así se dispone.” (En el mismo sentido, los votos 2011-16331 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de 2011 y 2013-8279 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013) La necesidad de que exista transparencia en las finanzas públicas también puede afectar el derecho a la privacidad de los administrados.

En la jurisprudencia de la Sala, el derecho a la información y al acceso a la información ha prevalecido consistentemente, cuando la divulgación de los datos es necesaria para garantizar la transparencia de la hacienda pública. En la sentencia número 2120-03 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013, se conoció un recurso de amparo interpuesto en contra de la Caja Costarricense de Seguro Social por haberse esta negado a proporcionar la base de datos de las personas beneficiarias Régimen no Contributivo de Pensiones, incluyendo información como los números de cédulas de los beneficiarios, montos de las pensiones y los motivos por los que fueron asignadas. La Sala estimó:

“En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).” La divulgación de la información solicitada, aunque fuera perteneciente a particulares, fue avalada por la Sala Constitucional.

Ahora bien, cuando se trata de información relativa a funcionarios públicos y tomando en cuenta lo establecido por la Corte Interamericana en el citado caso Fontevecchia y D’amico v. Argentina, en cuanto al umbral de protección de los funcionarios públicos, a fortiori debe estimarse en el caso de marras que la información reviste interés público y es de libre acceso.

El razonamiento anterior es aplicable también a un caso en el que la Sala declaró con lugar un recurso de amparo incoado en contra de Tributación Directa por su negativa a proporcionar el nombre de las personas físicas y jurídicas morosas en el pago de impuestos, y el monto de la deuda. La Sala señaló:

“La información requerida reviste un claro interés público, puesto que, se refiere a la morosidad tributaria que impacta las finanzas públicas y, por consiguiente, la satisfacción de las necesidades colectivas.” (Resolución 2010-10982 de las 14:57 horas del 22 de junio de 2010) La jurisprudencia de esta Sala propugna la transparencia de la función pública. Ya se ha hecho mención al principio de máxima divulgación, apoyado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de varios tribunales constitucionales, y a los instrumentos internacionales que garantizan el derecho a la información. La interpretación armoniosa de todo el ordenamiento jurídico obliga a considerar otras normas directamente vinculadas con el tema. La primera de ellas, de rango internacional, es la Convención Interamericana contra la Corrupción. En su preámbulo se señala:

“PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social; (…)

CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;” (El subrayado es agregado) Posteriormente, y con la finalidad de desarrollar los cometidos indicados en el preámbulo, la Convención establece en su articulado:

“Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…)

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. (…)

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.” (El subrayado es agregado) En otras palabras, la Convención establece como mecanismo apto para combatir la corrupción el control de las finanzas personales (incluyendo los ingresos) de los funcionarios públicos y la posibilidad de publicar las declaraciones financieras de los mismos. La publicidad, se deduce, está destinada a fomentar el control y la transparencia mediante la participación civil. Esa publicidad también se promueve en los sistemas de contratación de funcionarios públicos.

Además, la Convención promueve la creación de mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil. Esa participación es de trascendental importancia pues contribuye a dar transparencia, fomentar el control de las finanzas públicas, evitar la corrupción y dar legitimidad a la Administración Pública.

El legislador nacional ha reconocido la importancia de la transparencia en las finanzas públicas. Aparte de los artículos 9 y 11 de la Constitución, los que establecen la participación ciudadana en el gobierno y la rendición de cuentas de la Administración y de sus funcionarios, es de relevancia la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales y, en particular, su artículo 7:

“Artículo 7º—Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos. (…)” El citado artículo es desarrollo del principio constitucional de transparencia. La información relativa al gasto de fondos públicos, incluidos los salarios de los funcionarios públicos, es de interés público. El legislador optó por dar libre acceso a dicha información como una manera de facilitar la participación ciudadana en el control de las finanzas públicas.

Ese control únicamente es posible si se provee al administrado de información real acerca de los gastos públicos. En el caso de marras, por ejemplo, sería inadecuado proporcionar únicamente la información referente al salario que devenga cada categoría de funcionario público, pues ello provee únicamente una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Efectivamente, al salario base se suman ingresos por otros conceptos (anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva, beneficios laborales, etc.), los cuales pueden llegar a representar una parte significativa del salario del funcionario.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), se imponen limitaciones y restricciones a la divulgación de información personal, cuyo respeto es obligación de todo ciudadano y de interés particular para el Estado, según queda manifiesto en el carácter de orden público de dicha ley (artículo 1). Sin embargo, el interés público de la información solicitada por el amparado -el monto del salario de los funcionarios- se mantiene incólume. Dicha información no puede ser catalogada como dato personal de acceso restringido (artículo 3 de dicha ley), ya que ese tipo de dato se caracteriza por “ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública ”. En el caso del salario de los funcionarios públicos, la información trasciende el interés de su titular y el de la Administración Pública, pues también es del interés del administrado conocer el uso y destino de los fondos públicos, a los cuales se encuentra obligado a contribuir (artículo 18 de la Constitución Política).

Ciertamente, en virtud del principio de transparencia administrativa (el cual se mantiene vigente solamente si se posibilita el adecuado control y manejo de fondos públicos), el Estado se encuentra en la obligación de informar al administrado sobre cómo administra y gasta los fondos públicos, lo que implica el derecho de los administrados a conocer el monto de los salarios devengados por los funcionarios públicos. La ley no permanece ajena al mencionado principio; más bien lo perfila como derrotero y delimitador del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, el artículo 8 señala:

“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa del ciudadano Los principios, los derechos y las garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:

(…)

• c)La prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en las profesiones.

(…)

• e)La adecuada prestación de servicios públicos .
• f)La eficaz actividad ordinaria de la Administración , por parte de las autoridades oficiales.” (El subrayado es agregado) Así, se puede concluir que, de acuerdo con la citada ley, el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados. Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace.

Ahora bien, algunos argumentos que se esgrimen en contra de la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos se relacionan con la posibilidad de que dichos datos sean utilizados para actividades criminales o en perjuicio de los funcionarios. Se dice, por ejemplo, que la circulación de los datos los hace más propensos a robos o secuestros. También se afirma que los datos pueden ser tratados con medios informáticos (por ejemplo, la minería de datos o data mining) para obtener información personal del funcionario. En el caso de la minería de datos, valga la aclaración, ella pretende encontrar patrones en la información mediante procedimiento analítico y estadístico. El tratamiento estadístico implica inicialmente despersonalizar los datos, pues el procesamiento masivo únicamente puede realizarse con datos homogéneos –característica contraria al nombre personal, el cual particulariza a la persona. El resultado de la operación puede llevar a descubrir anomalías dentro de la base de datos (por ejemplo, el salario no corresponde al grupo) o a realizar predicciones (un funcionario nuevo devengará el salario de su grupo).

Dichos argumentos deben descartarse pues someterían la aplicación de la normativa y los principios constitucionales antes citados a parámetros inciertos y aleatorios, lo que sería contrario a su objetivo esencial. (En ese sentido, véase el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros del Tribunal de Justicia europeo; además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Guatemala supra citada) Debe enfatizarse, sin embargo, que el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las finanzas públicas y su transparencia. Por ello, nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a aquellos amparados constitucional y legalmente. La Ley no tutela el abuso de derecho, sino su ejercicio adecuado y de buena fe. (Artículos 21 y 22 del Código Civil) En aplicación de la jurisprudencia citada y los razonamientos reviste carácter público, es susceptible de ser requerida por los administrados y, planteada la solicitud, es de obligado suministro por parte de la Administración.” En similar sentido sentencia número 2015-002874 de las nueve horas cinco minutos del veintisiete de febrero de dos mil quince esta Sala resolvió:

“I.- Objeto del recurso .- La recurrente señala que el 18 de diciembre de 2014, al ser las 12:03 horas, la periodista Jimena Soto, de CR Hoy, publicó la siguiente nota periodística "Universidades Pública pagan diferencias salariales de hasta 1000% en puestos iguales". Afirma que en esa noticia se adjuntó una lista exhaustiva de salarios universitarios con los siguientes contenidos: número patronal, nombre del patrono, nombre del trabajador, monto de salarios y descripción de la ocupación. Alega que en esa publicación se utilizaron nombres completos y salarios brutos, lo que -en su criterio- es información privada, por lo que estima lesionado el derecho a la intimidad.

II.Sobre lo discutido en el amparo. El tema objeto de conocimiento en este recurso, fue analizado por esta Sala en sentencia número 2014-019066 de las 09:05 horas del 21 de noviembre de 2014, donde se estableció lo siguiente:

" III.- Sobre el fondo. La Sala en reiterada jurisprudencia ha indicado que el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política; sin embargo, ello no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informado de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos, son los administradores en general -o como usuarios del servicio los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos.

Además, el salario de los funcionarios públicos proviene de fondos de igual naturaleza, por lo que resultan aplicables los principios de control y transparencia. De ahí que la información contenida en la base de datos acerca el salario mensual, aguinaldo y salario escolar devengado por los empleados públicos no corresponde a un dato sensible ni privado. Lo anterior en aras de la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos y en especial, tratándose de materia presupuestaria, que afecta a la colectividad en su conjunto, por envolver el manejo de fondos públicos por parte del Estado. Este régimen, a diferencia del privado en el que la información salarial si es parte del derecho a la intimidad, implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (criterio expuesto, entre otras, en la sentencia No. 2003-014997 de las 15:59 hrs. del 17 de diciembre del 2003).

Motivo por el cual, se considera que el requerimiento de información sobre el salario devengado, entre otros, por el recurrente, al Rector de la Universidad de Costa Rica por parte de los diputados recurridos, no violenta derecho alguno en su perjuicio. Se reitera que al ser pagado el sueldo del recurrente con fondos provenientes del erario público, se justifica su divulgación en virtud de los principios de transparencia y de control de las finanzas que debe observar la Administración.

IV.Conclusión. En mérito de lo dicho, al considerarse que con los hechos impugnados no se ha dado ninguna vulneración a normas o principios constitucionales en perjuicio del recurrente, lo procedente es desestimar el amparo, como en efecto se ordena."

Los precedentes supracitados resultan de aplicación al caso concreto porque, tal y como se desprende del oficio CP-EMD-043--20I 4 de fecha 20 de agosto del 2014, la información que solicitó el Diputado Otto Guevara Guth, en su condición de Jefe de Fracción del Movimiento libertario, hace referencia al salario y puesto de funcionarios públicos, lo cual información constituye información pública, de manera que su entrega no violenta derecho alguno en perjuicio del recurrente. Como ya se indicó en la sentencia Nº 2014-004037 de las 11 ;02 horas del 21 de marzo de 2014, de acuerdo con la ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos: son gastados.

Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace. Así las cosas lo procedente es declarar sin lugar el recurso como en efecto se dispone.

IV. NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO

El principio de transparencia es aplicable en todos los casos en que se invierten fondos públicos o en los que existe el deber de contribuir económicamente con el Estado; como sucede con las obligaciones tributarias; de igual forma, cuando los particulares reciben fondos públicos o recaudan fondos públicos con ocasión de una concesión. En estos casos la regla que se aplica respecto de los salarios pagados con fondos estatales, debe también aplicarse, sin excepciones, para los casos recién citados, aunque intervengan sujetos de derecho privado. La opacidad no se justifica en función de los sujetos intervinientes, sino en función de la naturaleza pública de la actividad desarrollada y los fondos que se administran sujetos particulares. Los sujetos privados también pueden ejercer un poder que tiene un claro interés público y debe cumplir con los principios de transparencia y exclusión de la opacidad, como corresponde a estado constitución de derecho.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez ponen nota separada.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. Después de leer las razones con base en las cuales se desestimó este proceso de amparo, considero innecesario ofrecer argumentos adicionales, tal y como se consignó en la parte dispositiva de esta sentencia.

Ernesto Jinesta L.

Nota del Magistrado HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.Que, tal y como lo expresé al resolver los casos #12-016855-0007-CO, y #13-004098-0007-CO, concuerdo en general con la opinión mayoritaria respecto del carácter público de la actividad de los servidores públicos recurrentes ( gerencia bancaria, en el primer caso), y de la fuente de donde provienen los recursos financieros con que se satisfacen sus ingresos económicos. Pero debo hacer la siguiente matización y precisión: Es verdad que el salario, sueldo o estipendio en cuestión, se paga con recursos públicos, y en la medida que cada administrado contribuye a sufragarlos, tiene interés en saber cómo se invierten, utilizan o emplean esos fondos. Es decir, el egreso por salarios, con cargo a un presupuesto público, en cuanto dato objetivo con el que se retribuyen o pagan puestos o cargos públicos (presidencias, gerencias, jefaturas, etc.), de elección popular o no, es un dato al alcance de todos en cuanto con su aporte contribuyen a sostener las cargas públicas.

Pero también es cierto que el detalle del salario individual en cuanto ingresa al patrimonio de la persona, se privatiza, deja de ser público. No hay que confundir el origen de los recursos y su destino, con su apoderamiento y disfrute. En este sentido estimo que el contenido de la información relativa al salario, ha de suministrarse en forma objetiva, señalando cuál es el salario asignado al puesto (gerencia, presidencia o puesto público respectivo), cuáles pluses, rubros, componentes o ítems (dietas, dedicación exclusiva, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc.) integran el salario asignado, cómo se calcula o cómo se adquiere derecho a recibir determinado rubro (anualidad, por ejemplo), y el porcentaje, si lo hubiere.

II.Que, la forma en que se administra e invierte el presupuesto del Estado, en general, es más importante que el nombre en sí de cada servidor (a) o trabajador (a) acreedor de una parte alícuota, por concepto de salario. Su fiscalización tanto por la sociedad en su conjunto, como por los órganos competentes, depende de lo primero, y no de la que no se somete a la visibilidad. El derecho a la información pública, la libertad de comunicación, la necesidad de contribuir o participar de algún modo en el mercado de las ideas, convierte toda distancia, en signo incompatible con aquella y, por tanto, obliga a su eliminación. Pero esta hipervisibilización que obliga a exponer todo, desnuda a la persona y la convierte en una suerte de mercancía, al tiempo que la somete a riesgos e inseguridades innecesarios. Frente a esta coacción que impone la absolutización del valor de la exposición, frente a las exigencias de crear relaciones simétricas, es preciso ponderar el valor agregado que ciertos datos puedan tener dentro de la masa de información que se quiere poner en circulación.

La anonimización del dato, no vacía el contenido esencial del derecho a la información y comunicación. Dicho en otro giro: la hiperinformación e hipercomunicación, no contribuye a mejorar el control y fiscalización que se busca, ni a reducir el gasto o a hacer más eficiente la gestión pública. Más bien sugiere contaminar la imparcialidad y objetividad del análisis sereno del tema.

III.Que el principio de ponderación obliga a bastantear los diversos valores o intereses constitucionales implicados. En un caso como este, debe sopesarse tanto el perjuicio individual, personal, como el beneficio general o social que se deriva de la revelación nominal de quien singularmente recibe determinado salario, y en qué medida este dato puede contribuir al debate público emprendido. Este ejercicio permite determinar si la publicación sin el dato nominal, bastaría para alcanzar los fines públicos generales perseguidos, relativos a la adecuada gestión pública de los recursos. En nuestra opinión, al hacer ese juicio (que en el caso no hizo la Administración recurrida) concluimos que la' revelación del nombre de todas y cada una de las personas servidoras públicas, no contribuye a ampliar el contenido del derecho y libertad de información y comunicación y, por tanto, es un dato que debe omitirse siempre.

José Paulino Hernández G.