Public Access to Identified Public-Employee SalariesAcceso público a salarios individualizados de funcionarios

Decision No. 2015-19328 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten forty-six a.m. on December 9, 2015.

Appeal for protection (recurso de amparo) processed under expediente number 15-010251-0007-CO, filed by [Nombre 001], identity card number [Valor 001], and OTHERS, against the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL and OTTO GUEVARA GUTH.

Findings of Fact:

1. 1In a filing received by the Chamber’s Secretariat at 13:19 on July 15, 2015, the petitioners filed an appeal for protection. They state that, on July 10, 2015, Deputy Otto Guevara Guth published on his Facebook page a list of the purported salaries of all employees of the Instituto Costarricense de Electricidad, together with their full names and identity card numbers. They argue that the publication itself indicates that officials of the Caja Costarricense de Seguro Social unlawfully made the data available to Mr. Guevara Guth. The information published without the employees’ consent included individual identifying data such as first and last names, identity card numbers, job classifications, and nominal salaries; in many cases, the latter two items were inaccurate and erroneous, as may be verified through certifications issued by the Dirección de Gestión Humana. They consider that the unlawful exposure to which they have been subjected jeopardizes their personal safety and that of their families, because an aspect of their private sphere was publicly exposed and will continue to affect them until their rights are protected.They understand that a principle of transparency applies to public service, but maintain that the published data violate their right to privacy, guaranteed under Article 24 of the Constitución Política and instruments of international law, as well as their rights to life and security, since the data were disclosed in an individualized manner through a medium as open as social media. They allege that the right of access to information would not have been impaired if the data had been provided objectively and generally, such as by stating the minimum nominal salary for all positions and information concerning the percentage for seniority increments (anualidades). They argue that this information could have been presented without identifying individuals by their first names, last names, and identity card numbers. Accordingly, they consider that individualizing the data serves no public interest and merely—aside from arousing morbid curiosity and infringing their fundamental rights—generates a series of personal and employment-related conflicts and social risks.In their view, the transfer of personal data by the Caja Costarricense de Seguro Social to Mr. Guevara Guth violated section 14 of Ley Nº 8968, which provides that those responsible for public or private databases may transfer data contained therein only when the holder of the right has expressly and validly authorized such transfer and when it is carried out without violating the principles and rights recognized in that law. They add that, according to the Caja Costarricense de Seguro Social’s own website, SICERE is a means of providing employers with information regarding procedures and services; that is, it is the system that allows employers to submit and invoice their payroll each month by reporting employee and employer changes, as well as to pay invoices. Based on SICERE’s purpose, they conclude that the data transfer was carried out for a purpose different from that for which the data were originally collected.They reiterate that the information is inaccurate, thereby causing confusion by conveying false information to the public. In this regard, ICE issued a bulletin identifying errors that had been made. They request that the appeal be granted, that the immediate removal of the information published on the Facebook profiles be ordered, and that the Caja Costarricense de Seguro Social be ordered to correct the inaccurate data.
2. 2By a decision issued at 14:42 on July 17, 2015, the proceeding was admitted.
3. 3In filings received by the Chamber’s Secretariat at 15:01 on July 16, 2015, and at 9:04 on July 23, 2015, Gabriela Sánchez Rodríguez, acting as General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada General Judicial) for the Instituto Costarricense de Electricidad, submitted the signatures of new petitioners joining this appeal for protection.
4. 4In a filing received by the Chamber’s Secretariat at 18:18 on July 16, 2015, Marys Palacios Carrillo submitted evidence.
5. 5In a filing received by the Chamber at 16:21 on July 23, 2015, Gustavo Picado Chacón, acting as Financial Manager of the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), reported under oath that, through memorandum number CP-EMD-043-2014 of August 20, 2014, Deputy Otto Guevara Guth requested the following from the Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional: the salary and position held by each employee of several public institutions, including the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). He states that, through official communication P.E.-39.222-14 of August 26, 2014, the Presidencia Ejecutiva forwarded that request to the Gerencia Financiera for processing and response. He further states that, through internal stamp GF-3603-14 of August 27, 2014, the management office referred the matter to the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) for analysis and action in accordance with the law.He asserts that, through memorandum DSCR-0635-2014 of August 29, 2014, the Director of SICERE indicated that his Directorate was legally unable to provide such information because the person making the request had done so in his personal capacity and not as the chair of an investigative committee; he therefore considered that the Junta Directiva was responsible for hearing and deciding the matter. He therefore notes that, through official communication GF-40.277-2014 of September 29, 2014, the Gerencia Financiera clarified that, according to the Sala Constitucional, the requested information concerned public data and that they would therefore proceed to provide it. He also explains that the Gerencia Financiera was empowered to authorize the release of the information because of the position held by the requester and the type of information requested. Consequently, the Director of SICERE provided the requested information through memorandum DSCR-0827-2014 of November 20, 2014.Regarding the alleged violation of Article 14 of the Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, he states that the Administration is obligated to provide public information to members of the public without requiring proof of a direct interest or personal harm. He further argues that, when public information is sought, the general interest prevails over private interests and that citizens who are public officials have their personal interests subsumed within the general interest. He states that the salaries earned by public officials or public servants are public in nature and of general interest because they involve the proper management and oversight of government funds. He explains that sensitive data (datos sensibles), such as salaries, must be made available to the public at large because people have the right to know how public funds are used. He therefore asserts that this deprives the information of its private character and makes it a matter of general rather than individual concern.He alleges that the Sala Constitucional itself has determined that providing only information concerning the salary earned by each category of public official would present an inaccurate and distorted picture of the actual situation. He maintains that there was no violation of the Data Protection Law because members of the public must be able to know, transparently, how public funds are used and where they are allocated. He therefore states that the information provided to Deputy Otto Guevara Guth was public in nature. He also asserts that informational self-determination (autodeterminación informativa) does not constitute a limitation in the case of public officials. Finally, he states that the purpose of making public data available is to enable oversight of public finances and promote transparency, and he therefore does not consider that any information was provided unlawfully. He requests that the appeal be denied in all respects.
6. 6In a written submission received by the Sala at 17:39 hours on 23 de julio de 2015, María del Rocío Sáenz Madrigal, in her capacity as Executive President of the Caja Costarricense de Seguro Social, reports under oath that she has had no involvement whatsoever in the underlying issue of this proceeding. Nevertheless, she states that she requested a report from the Directorate of the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE); its Director recounted the facts concerning official communication GF-40.277-2014 from the Medical Management Office, which she transcribes: he stated that the Head of the Information Control and Quality Subarea, in accordance with the request made by the Financial Management Office, forwarded the requested information through official communication AFCOP-SCCl-0221-2014 of 20 de noviembre de 2014 to the SICERE Directorate, which responded to Guevara Guth through official communication DSCR-0827-2014 of 20 de noviembre de 2014, indicating that the information recorded in SICERE was that provided directly by employers, in this case, ICE.This situation was also clarified by certification No. AFCOP-SCCI-0209-2015 of 21 de julio de 2015, issued by the Head of the Information Control and Quality Subarea. Accordingly, she states that the alleged inaccuracies identified by the petitioners in the information provided to Mr. Guevara Guth are not the responsibility of the CCSS, since those data are provided to SICERE by employers, as has been clarified in the news media. She denies that the CCSS threatened or violated the fundamental rights (derechos fundamentales) asserted by the petitioners and states that the proceeding is based on inaccurate facts that were neither substantiated nor individualized, and that it was not even alleged or proven that the Caja Costarricense de Seguro Social had caused any impairment of the right to privacy (derecho a la intimidad) or informational self-determination (autodeterminación de la información).She contends that Otto Guevara Guth’s request was processed without excessive delay and analyzed in light of the nature of the public information (información pública) requested and the case law of the Sala. She argues that it is clear that Mr. Guevara Guth’s request for data does not violate the petitioners’ fundamental rights, since public knowledge of the data promotes the principle of administrative transparency (principio de la transparencia administrativa) and strengthens oversight and control of the public funds used to pay those salaries. She explains the right of access to information (derecho al acceso a la información) in the State’s Administrative Departments and contends that information related to the administration of public funds and the activities of public officials in general is public information. She considers that information concerning the positions, salaries, and compensation earned by officials of the Administration constitutes publicly accessible information, in accordance with the principle of administrative transparency and the proper use and oversight of public funds.She considers that they have not violated the right to privacy or informational self-determination, insofar as the payment-related data stored and safeguarded by SICERE could not be classified as sensitive data (datos sensibles); on the contrary, it is information of immediate public interest governed by the principle of administrative transparency. Accordingly, she asserts that no violation of the petitioners’ fundamental rights persists, since the actions of the CCSS did not exceed its authority and were carried out in accordance with constitutional law. By virtue of SICERE’s function, that office maintains a database containing both public and private information concerning employers and workers, but that information is not generated by the CCSS; rather, it is managed by the system’s users—that is, the employers—and held in custody by the institution for purposes inherent to its operations.Nevertheless, she states that they provide only information that is of public interest or statistical in nature. She indicates that the institution’s Board of Directors adopted a resolution concerning requests for information held by the CCSS, which was applied in this particular case, specifically subsection b) of Article 41 of session number 7778 of 07 de agosto del año 2003, establishing that, for purposes of responding to information requests made by State bodies and entities comprising the Public Administration, authorization could be granted by the respective Management Office or the Executive Presidency, taking into consideration the purpose of each request. She reiterates that the information provided to Deputy Guevara Guth regarding ICE officials is public in nature and that the Caja therefore does not require the informed consent (consentimiento informado) of the data subjects, insofar as their right to privacy is neither infringed nor violated.She adds that the Sala Constitucional has provided guidelines supporting the conclusion that the information supplied is not sensitive data but rather concerns payments made by the Public Administration to its officials and therefore constitutes information of immediate public interest. She explains that an official’s name and position are not personal or private data but correspond to information about the institution’s organization and structure; the gross salary of public officials is publicly accessible data, whereas their net salary is private. She cites case law of the Sala concerning which data are public. She also emphasizes that the salaries of public officials are information of public interest because public funds are involved, and states that information concerning the name of the position held by a public servant, identity-card number, description of duties, and job requirements is publicly accessible, arguing that “citizens have the right not only to know what public funds are invested in, but also in whom they are invested.” Accordingly, she asserts that it is evident that the CCSS has acted in accordance with the procedure established at the institutional level and with the Sala Constitucional’s repeated holdings concerning the disclosure of information. She requests that the proceeding be dismissed in its entirety.
7. 7In a written submission received by the Secretariat of the Sala at 14:45 hours on 27 de julio de 2015, Otto Guevara Guth, in his capacity as Deputy and Caucus Leader of the Movimiento Libertario, reports under oath that, through official communication CPEMD-140-2015 of 21 de abril de 2015, he requested from the CCSS a list of the salaries and employees of various State institutions, including the Instituto Costarricense de Electricidad. He adds that, through AFCOP-SCCI-1075-2015 of 05 de junio de 2015, the Directorate of the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) responded to his request and provided him with the requested information. He states that his request was legitimate because he acted as a Costa Rican citizen and in fulfillment of the political oversight function inherent to his office, for the purpose of monitoring the proper use of public funds. He asserts that the CCSS’s transfer of the information was likewise not unlawful, since it acted in fulfillment of its duty within the framework established by Articles 27 and 30 of the Constitución Política.Regarding the alleged violation of Article 14 of Ley 8968 “Ley de Protección de Datos,” he states that the law provides for limitations on informational self-determination (autodeterminación informativa), establishing circumstances in which the consent of the personal-data subject is not required for processing, even including sensitive data among those exceptions. Accordingly, he states that disclosure of salary amounts, as well as the names and identity-card numbers of public officials, does not constitute a violation of the right to privacy, since it is paramount that the community be properly informed about activities, performance, and expenditures involving public funds. He also considers that, without access to the details of that information, adequate oversight of public funds could not be exercised. He cites case law of the Sala. Accordingly, he requests that the proceeding be dismissed.
8. 8The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Magistrate Rueda Leal drafts the opinion; and, Whereas (Considerando):

I.Subject matter of the proceeding. The petitioners allege that the respondents publicly disclosed the salary data, names, and identity-card numbers of ICE workers. They complain that some of the data are incorrect.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this matter, either because they have been proven or because the respondent authorities failed to address them as ordered in the initial ruling:

• a)Through note number CP-EMD-043-2014 of 20 de agosto de 2014, Deputy Otto Guevara Guth requested from the Institutional Archives and Correspondence Unit the salary and position held by each employee of several public institutions, including the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). (See report submitted by the CCSS).
• b)Through official communication DSCR-0827-2014 of 20 de noviembre de 20l4, the CCSS authorities provided Deputy Guevara Guth with the requested information. (See report submitted by the CCSS).
• c)The information provided to the requester corresponded to the records of the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), based on the data reported directly through that system by the Instituto Costarricense de Electricidad. (See report submitted by the CCSS).
• d)The salary data were published on the Facebook social network by the respondent Deputy. (Undisputed fact).

III.Regarding access to public officials’ salary information. The underlying issue was addressed extensively by the Sala in decision Nº 2014-004037 at 11:02 hours on 21 de marzo de 2014, drafted by the reporting Magistrate:

“III.-Regarding the right of access to public information. Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in repeated decisions of this Court. Its constitutional foundation lies in Article 30 of the Constitution, and it has also been recognized under international treaty law. Thus, foundational instruments of International Law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Accordingly, Article 19 of the Declaración Universal de Derechos Humanos states that ‘Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom from interference on account of one’s opinions and the freedom to seek and receive information and opinions (…)’. Similarly, the Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos provides in Article 19, subsection 2): ‘2.

Everyone has the right to freedom of expression; this right includes the freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds (…)’ (Emphasis added. See also Article IV of the Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).” Within the inter-American system, the American Convention on Human Rights followed the path laid down by these instruments and established in Article 13 (Freedom of Thought and Expression) that “1. Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, (..)” (Emphasis added). Regarding this provision, in Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights held:

“77. With respect to the facts of the present case, the Court considers that Article 13 of the Convention, by expressly providing for the rights to ‘seek’ and ‘receive’ ‘information,’ protects the right of every person to request access to information under State control, subject to the limitations permitted under the Convention’s system of restrictions. Consequently, that article protects the right of individuals to receive such information and the State’s positive obligation to provide it, so that the individual may gain access to and learn that information or receive a reasoned response when, for a reason permitted by the Convention, the State may restrict access to it in the particular case. Such information must be provided without any need to demonstrate a direct interest in obtaining it or personal harm, except in cases where a legitimate restriction applies. Its disclosure to one person may, in turn, allow it to circulate throughout society so that others may learn of it, access it, and assess it.

Thus, the right to freedom of thought and expression includes protection of the right of access to information under State control, which also clearly encompasses the two dimensions—individual and social—of the right to freedom of thought and expression, both of which must be guaranteed simultaneously by the State.” (Judgment of September 19, 2006, of the Inter-American Court of Human Rights. Emphasis added).

The right of access to public information (derecho de acceso a la información pública) is sometimes qualified by the subject matter involved: for example, some areas are excluded from the scope of the right (such as State secrets), while in other fields access must expressly be promoted (for example, in environmental matters pursuant to Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).

At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and media. This evolution has not gone unnoticed in certain national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Law on Citizens’ Electronic Access to Public Services. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organization of American States (OAS) has repeatedly encouraged its Member States to “…through their respective national legislation and other appropriate means, adopt the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.” (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).

Indeed, the OAS has gone so far as to include in its Model Law on Access to Administrative Information the Administration’s duty to publish annually—and, whenever possible, electronically or digitally—a report on the performance of its functions (Article 11), as well as the possibility of providing the requesting member of the public with the requested information electronically (Article 15), among other provisions.

Without prejudice to the limits affecting the right of access to public information, which this Chamber has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Chamber recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of State obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.

As may be inferred from the cited Model Law and the OAS resolutions, today the Administration is required to inform members of the public about its actions and progressively to make the information in its possession accessible through the technological means available to it.

In the ideal development of this right toward which the State must aspire, information made available by the authorities to members of the public through digital means must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible through commonly used programs or interfaces, without imposing unjustified barriers. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines strengthens the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.

Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete form possible, while observing limits such as the required protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protection of Individuals with Respect to the Processing of Their Personal Data.

Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is provided should favor the use of widely used software packages, including free software, since lower software costs greatly facilitate access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, because not every Public Administration is capable of providing information in the most optimal manner; moreover, considerations of cybersecurity and well-founded technological and budgetary expediency may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation in accordance with each Administration’s budgetary, technological, and human-resource capabilities, lest the digitization of all public information or its delivery in a particular format lead to the neglect of other essential aspects of the public service provided to the population at large.

Criteria of reasonableness and proportionality must therefore be applied in this area. This does not, however, prevent the Chamber from emphasizing at this stage the ideal standard that the State must gradually approach in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.

Respect for these parameters enables members of the public to use the information effectively and thereby promotes both informed participation in government and transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, the Administration’s proactive provision of information benefits the Administration itself because, as information is made generally and accessibly available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.

IV.Reconciling the right to privacy (derecho a la intimidad) with the right of access to public information. To conduct a proper analysis of the interests at stake in the case under examination (sub examine), it must be noted that the information requested by the petitioner involves data that could be considered protected by individuals’ right to privacy.

Recognition of that right is also rooted in constitutional and international law. It is enshrined in Article 24 of the Political Constitution, Article 12 of the Universal Declaration of Human Rights, Article V of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 11 of the American Convention on Human Rights.

Accordingly, to resolve the case at hand, it is necessary to balance the rights involved so as to arrive at an interpretation that permits both to operate harmoniously. To that end, it is useful to examine how other courts of justice have answered this question.

In the United States, in Department of the Air Force v. Rose, the Supreme Court considered a claim brought by student editors of a law journal who requested information from the Department of the Air Force concerning summaries of hearing records involving allegations of violations of the Air Force Honor and Ethics Code. The requesters were denied the information and appealed to higher authorities, where they obtained favorable rulings. The Air Force subsequently petitioned the Supreme Court to reverse the ruling in favor of the requesters.

In analyzing the petitioner’s arguments, the Supreme Court proceeded from the premise that exceptions to freedom of information were to be interpreted narrowly because the purpose of the legislation—the Freedom of Information Act—was to disclose information held by the Administration and thereby open it to public scrutiny. Thus, exceptions to the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación) were to be limited and narrowly construed.

The principle of maximum disclosure is not unknown in Latin America. In Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights considered a complaint by a foundation that had requested information from the Chilean Investment Committee concerning a foreign investment project. The requested information concerned the contracts entered into, their amounts, and the identities of the investors—both foreign and domestic—among other matters. The information was not provided to the applicants. Ultimately, the case was decided in their favor. Among the considerations set forth by the Court, the issue of the principle of maximum disclosure and its possible exceptions also arose:

“89. Regarding the requirements that a restriction in this area must satisfy, first, such restrictions must be previously established by law as a means of ensuring that they are not left to the discretion of public authorities. Such laws must be enacted ‘for reasons of general interest and for the purpose for which they have been established.’ (…)

90. Second, the restriction established by law must serve an objective permitted by the American Convention. In this regard, Article 13.2 of the Convention permits restrictions necessary to ensure ‘respect for the rights or reputations of others’ or ‘the protection of national security, public order, or public health or morals.’” 91. Finally, any restrictions imposed must be necessary in a democratic society, which depends on whether they are aimed at satisfying a compelling public interest (interés público imperativo). Among several options for achieving that objective, the one that restricts the protected right to the least extent must be chosen. In other words, the restriction must be proportional to the interest justifying it and must be conducive to achieving that legitimate objective, interfering as little as possible with the effective exercise of the right.

92. The Court observes that, in a democratic society, it is essential that state authorities be governed by the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación), which establishes the presumption that all information is accessible, subject to a limited system of exceptions.” Thus, exceptions must be express, established by law, and interpreted restrictively.

Another case from the Inter-American jurisdiction is Fontevecchia and D’Amico v. Argentina. In that case, the Inter-American Court reviewed the civil judgment entered against the director and editor of an Argentine magazine for publishing two articles referring to the existence of the president’s unacknowledged son with a female legislator and to the relationship between them. On that occasion, the Court distinguished between the protection of the privacy (intimidad) of public officials and that of other persons:

“60. The different threshold of protection applicable to a public official is explained by the fact that the official voluntarily exposes himself to public scrutiny, which may place him at greater risk of infringements of his right to private life (derecho a la vida privada). In the present case, the individual concerned was the public official holding the highest elective office in his country, President of the Nation, and was therefore subject to the highest degree of public scrutiny, not only regarding his official activities or the performance of his duties, but also regarding matters that, in principle, might be connected to his private life but reveal issues of public interest.

61. Regarding the public-interest nature of the matter, the Court has reaffirmed in its case law the protection of freedom of expression (libertad de expresión) with respect to opinions or information concerning matters in which society has a legitimate interest in remaining informed, in knowing what affects the functioning of the State, or what affects general rights or interests or entails significant consequences for society. (…)

62. The information concerning the existence of the son whom Mr. M. had not acknowledged, as well as his relationship with the child and the child’s mother, constituted the principal basis and a central and inseparable element of the facts published by magazine N., which reported on: a) the transfer of substantial sums of money by the then President of the Nation to those persons; b) the giving of expensive gifts to those persons; and c) the alleged existence of economic and political interventions and favors benefiting Ms. Meza’s then husband. That information concerns the integrity of public officials and, even without the need to determine whether public funds were used for personal purposes, the provision of substantial sums and expensive gifts by a President of the Nation, as well as the possible existence of interventions or interference in a judicial investigation, are matters that society has a legitimate interest in knowing about.” In other words, the threshold of protection for the privacy of public officials is lower because public interest is involved, and that interest demands knowledge of the proper administration of public funds and the integrity and fitness of state officials.

Another case that arose in the United States was Duplantier v. United States. The central issue in that case bears similarities to the matter before this Court. On that occasion, a group of judges appealed to the Court of Appeals for the Fifth Circuit, arguing that the Ethics in Government Act of 1978 was unconstitutional because it contained provisions requiring federal judges to file a personal financial disclosure statement (declaración financiera personal) that was available to the public.

In resolving the matter, the court first held that the fact that the judges were appointed—that is, that they did not hold elected office—did not diminish the public interest in knowing about their personal finances, because the judges had chosen to accept public office and assume a public responsibility, which placed limits on their privacy. The Court found that there was a compelling public interest in disclosing the data, because doing so ensured the impartiality and honesty of the judicial branch, instilled public confidence in the integrity and neutrality of judges, and, finally, informed the public about judges’ financial interests in order to prevent conflicts of interest (conflictos de intereses). In conclusion, the public interest was sufficient to subordinate the privacy rights of those subject to the requirement.

For its part, the Constitutional Court of República Dominicana ruled in its decision TC/0042/12 of 21 de septiembre de 2012 on an application for review (recurso de revisión) filed by the Cámara de Diputados against a trial court judgment requiring it to disclose the names and salary amounts of that Chamber’s advisers. The Chamber had informed the requester of the number of advisers and the aggregate amount of their compensation, but refused to provide their names and salaries on the ground that this was personal information. The Constitutional Court held:

“The right to public information (derecho a la información pública) is highly significant for strengthening democracy, because its exercise guarantees transparency and enables citizens to oversee and scrutinize the conduct of the Public Powers (…)

Likewise, the right of free access to public information (derecho al libre acceso a la información pública) is intended to enable oversight of the use and management of public resources and, consequently, to place obstacles in the way of administrative corruption, a scourge which, as stated in the preamble to the Inter-American Convention against Corruption (dated 29 de marzo de 1996) and that of the United Nations Convention against Corruption (dated 31 de octubre de 2003), undermines ‘(…) the institutions and values of democracy, ethics, and justice (…)’ The Constitutional Court considers that, although the right to privacy is a fundamental value of the democratic system, as is the protection of personal data, they cannot generally—although they may exceptionally—restrict the right of free access to public information, because limiting that right would deprive the public of an essential mechanism for controlling corruption in the Public Administration.

(…)” In Central America, in a ruling of 30 de noviembre de 2013, the Constitutional Court of Guatemala heard a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against statutory provisions that “…make it mandatory to provide, indiscriminately, information concerning salaries, professional fees, stipends, bonuses, travel allowances, or any financial compensation received by officials, public servants, employees, and advisers working for the State and its agencies.” The petitioners argued that providing such information “…creates conditions in which organized crime, ordinary criminals, and gang organizations could subject them to extortion, kidnapping, threats, and attacks.” In its decision, the Constitutional Court held:

“In conclusion, the proper interpretation of Article 30 of the Fundamental Law, in light of the pro homine principle (principio pro homine) and the applicable international human-rights case law and standards, leads to the conclusion that the aforementioned constitutional provision expressly recognizes that all acts of the administration are public—notwithstanding the ambiguity that may arise from its heading, which in any event has no normative content—as well as the population’s right to access that information, as the holder of national sovereignty, of which those who exercise it are merely agents. This explains why, in order to exercise that right, citizens need do no more than express their legitimate desire to learn about the organization, operation, and decision-making processes of the governmental apparatus established to promote their well-being and that of their peers; (…)

In this regard, it must be noted that such amounts are subject to the public interest because of their source, namely the national treasury, which is funded by the tax burden borne by citizens to provide financial support for the State. As explained above, because the population holds the sovereignty delegated to public authority, it has the prerogative to access the information administered by that authority in and for the performance of its functions—in order to verify their effective fulfillment—including the manner in which state resources are spent; the compensation of officials, employees, public servants, and advisers serving the public sector unquestionably constitutes an important budget item in this respect. This is the point of distinction that validates the different regulatory treatment applicable to persons within that category, as regards the public disclosure of their compensation, in comparison with persons employed in the private sector.

It also follows that this is not information encompassed within the constitutionally protected core of personal privacy; and because it does not involve matters of national security or overriding public interests, it is concluded that this type of information does not fall within any of the circumstances under the system of legitimate limitations described in the preceding section of the Court’s reasoning, which are associated with so-called overriding interests.” Another example of the disclosure of public officials’ salaries occurred in Brazil. The municipality of Sao Paulo disclosed, through an Internet portal, the names, positions, and salaries of employees of that municipal government. Two interim injunctions (medidas cautelares) had been entered against the municipality’s decision, and those injunctions were in turn challenged before the Supremo Tribunal Federal. In a decision of 9 de junio de 2011, that Court stayed the interim injunctions—thereby allowing disclosure of the data—because it considered the information to be of collective or general interest.

The Court stated that privacy or private life could not be invoked in that case, because the data subject to disclosure concerned public officials in their official capacity. The primacy of the principle of administrative transparency (principio de publicidad administrativa) is one of the highest forms of giving concrete expression to the Republic as a form of government. If, on the one hand, there is a republican manner of administering the State, then, on the other, citizens themselves have the right to see their State administered in a republican manner. The manner in which public affairs are administered takes precedence over the person administering them, and the fact is that this public manner of managing the state apparatus is the essential element of the Brazilian Republic. It is the eye and eyelid of our republican constitutional countenance, the Court stated. Therefore, denying the primacy of the principle of administrative transparency would, in that case, entail an impermissible injury to public order.

At the European level, the Court of Justice of the European Union has heard several cases in which it has expressed criteria relevant to resolving the matter sub examine.

In Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert v. Land Hessen (joined cases C‑92/09 and C‑93/09), the Court heard the complaint of two beneficiaries of European agricultural subsidies against Land Hessen (Germany) for publishing online the beneficiary’s name or business name, municipality of residence or postal code, the amount of payments received during the corresponding financial year, and the currency in which those amounts were denominated.

The Court granted the claim, reasoning that the European Union authorities had not conducted a balanced weighing of the interests at stake:

“It is undisputed that publishing online the names of the beneficiaries concerned and the specific amounts (…) received by them increases transparency regarding the use of such agricultural aid. Making that information available to the public strengthens public oversight of the use of the amounts in question and contributes to the optimal use of public funds. (…)

Accordingly, when conducting a balanced weighing of the various conflicting interests, the institutions should have examined whether limited publication of names (…) would or would not have been sufficient to achieve the objectives of the European Union rules at issue in the main proceedings. Specifically, it does not appear that a limitation of that kind, which would protect some of the beneficiaries concerned against interference with their private lives, would prevent citizens from being provided with a sufficiently accurate picture of the aid paid by (…) to allow the objectives of those rules to be achieved.” On that occasion, the Court did not object to public disclosure of the amount of the aid and the beneficiary’s name; however, it did find it unlawful, due to the failure to weigh the interests involved, for publication to occur without drawing distinctions based on the periods during which aid was received, its frequency, type, and so forth.

In Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others (joined cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01), the Court of Justice heard claims by several individuals concerning disclosure of data on the income of officials employed by entities subject to oversight by the Rechnungshof (Court of Audit). The persons concerned argued that such disclosure violated their right to privacy (derecho a la intimidad). The Court stated:

“In this regard, first, it cannot be denied that, in order to oversee the proper use of public funds, the Rechnungshof and the various parliamentary assemblies need to know the amount of expenditures allocated to human resources at the various public entities. In addition, in a democratic society, taxpayers and public opinion in general have the right to be informed about the use of public revenues, particularly with respect to personnel expenditures. Such data, compiled in the report, may contribute to public debate on an issue of general interest and therefore serve the public interest.” The Court concluded that there was no conflict between Community Directive 95/46 (concerning the protection of natural persons with regard to the processing of personal data (tratamiento de datos personales) and the free movement of such data) and the national legislation, provided it was demonstrated that the broad disclosure of the data “…is necessary and appropriate to achieve the objective pursued of sound management of public resources…”.

V.Access to salary information concerning public officials at the national level. The Chamber has repeatedly examined the issue in question, consistently concluding that the salary earned by public officials or public servants is public in nature and of general interest because it involves the proper oversight and management of public funds. Thus, in decision number 2013-6023 at 15:05 on 30 de abril de 2013, the Chamber held:

“With respect to information concerning the salary earned by public officials or public servants, this Constitutional Chamber, in judgment number 2008-12852 at 12:46 hrs. on 22 de agosto de 2008, ruled as follows:

“(…) This Chamber has previously addressed access to public information (acceso a la información pública); thus, in decision number 2007-006100 at seventeen hours and four minutes on ocho de mayo del dos mil siete, it held:

“V.- That said, in the specific case under review, it is appropriate to determine whether, in response to the protected party’s request, the Public Services Regulatory Authority is required to provide the employment files (expedientes laborales) of its public officials. In this regard, although, on the one hand, Article 30 of the Political Constitution establishes the guarantee of free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, subject to the exception of State secrets, it is also true that, on the other hand, Article 24 of the Constitution guarantees the right to privacy. Providing the personnel file of an ARESEP official cannot be regarded as a matter of public interest; instead, it is a private matter. Therefore, unless there is a court order, the respondent institution is not required to provide such information, as doing so would invade the officials’ private sphere.

Accordingly, the employment files of public officials to which the appellant seeks access are deemed confidential and therefore may not be made available to a third party to address matters that are not of public interest, except in cases expressly provided for by law. That circumstance was duly communicated to the appellant, since on the same day that he appeared at ARESEP’s offices to request the employment files in question, he was informed that they could not be provided because they were confidential. It is therefore evident that he received a response, even though it was unfavorable to his claims. This Court has repeatedly accepted such a response as valid because what matters is that the request submitted be answered, not necessarily that the substance of the claims asserted be granted. Nevertheless, despite the foregoing, although access to public officials’ personnel files is prohibited absent the official’s express authorization or a court order, some of the information recorded therein may be requested by any interested person.

In other words, even without access to a public official’s personnel file itself, any interested person may request information regarding the type of position held, the duties assigned to that position, the qualifications for the position, and whether the official satisfies them, among other matters, all of which in no way compromise the public official’s right to privacy because they are matters of public interest.´ (emphasis not in the original).

In the present case, as established by the record, we are dealing with a request for information contained in the records of a public entity (Universidad Nacional), and the appellant was partially denied the requested information because it was deemed to be the officials’ personal information. The record shows that the information requested concerns the professors’ names and the salaries they receive for providing services to UNA through FUNDAUNA. Regarding the foregoing, this Court considers that the requested information is unquestionably public in nature and of general interest, since the proper oversight and management of public funds are at stake, as is the suitability of the public services provided through it. For the reasons stated in the decision partially transcribed above, providing the names, positions, and duties of professors at that university—which provides public education—as well as the salaries earned in performing those duties, which are tied to public funds, cannot be considered the officials’ personal information.

Furthermore, in view of the duty of transparency (deber de transparencia) that must characterize public service, as provided in Article 11 of the Constitution, the Administration may not deny access to information of public interest unless it involves State secrets, confidential data, or data whose disclosure could seriously harm the general interest, none of which has been demonstrated in the present case. Consequently, the appeal must be granted (…)” (emphasis not in the original) Additionally, in judgment number 2008- 13951 at 9:20 hrs. on 19 de setiembre de 2008, this Constitutional Court stated as follows: “(…) The appellant complained that the authorities of Universidad de Costa Rica did not provide him with all of the information he requested on 3 de abril de 2008 concerning the salary amounts of several officials of the higher education institution, because the data were provided only in general terms, as set forth in the Institution’s Manual de Puestos, rather than individually, as he had initially requested.

In this regard, the Rector of Universidad de Costa Rica explained that the information had not been provided in full because the officials’ right to privacy was being safeguarded. This Court finds that argument unpersuasive. First, the information requested by A.B.S., in his capacity as Executive Director of the Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), is of significant public interest because it is inherently linked to the management of public funds. Second, although it is true, as emphasized in the preceding recital (considerando), that the right to privacy enshrined in Article 24 of the Political Constitution is an external limitation on the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa), it cannot be invoked in this case because the requested data are not of the kind that may be classified as sensitive data, which constitute the core of an individual’s private sphere; therefore, their disclosure does not entail excessive intrusion.

In light of the foregoing, it is clear that the principle of transparency (principio de transparencia), which must permeate every action of the entities and bodies forming part of a Social and Democratic State under the Rule of Law such as ours, requires that this type of information not be withheld, given that the salaries and supplementary compensation of the officials to whom the request relates are paid with funds from the public treasury. Consequently, in this case, the protected institution’s right of access to administrative information must be deemed to have been violated (…)” (emphasis not in the original) As a corollary to the foregoing, the application for amparo (amparo) under review must be granted, and the respondent authority must be ordered to provide the information requested by the protected party, as hereby ordered.” (To the same effect, judgments 2011-16331 at 2:30 on 29 de noviembre de 2011 and 2013-8279 at 9:10 on 21 de junio de 2013) The need for transparency in public finances may also affect the right to privacy of members of the public (administrados).

In the Chamber’s case law, the right to information and access to information has consistently prevailed when disclosure of the data is necessary to ensure the transparency of the public treasury (hacienda pública). In judgment number 2120-03 at 13:30 on 14 de marzo de 2013, the Chamber heard an amparo action (recurso de amparo) filed against Caja Costarricense de Seguro Social because it had refused to provide the database of beneficiaries of the Régimen no Contributivo de Pensiones, including information such as the beneficiaries’ identification-card numbers, pension amounts, and the reasons for which the pensions had been awarded. The Chamber held:

“Within the framework of the Social and Democratic State governed by the rule of law (Estado Social y Democrático de Derecho), each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must be the rule governing all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law—public entities—are called upon to be true glass houses, whose interiors all members of the public may scrutinize and oversee in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent, fluid channels of communication or information exchange with members of the public and the mass media, in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of results-based evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (article 11 of the Constitución Política).” The disclosure of the requested information, even though it concerned private individuals, was endorsed by the Sala Constitucional.

Moreover, where information concerning public officials is involved, and taking into account the standard established by the Corte Interamericana in the aforementioned case of Fontevecchia y D’amico v. Argentina regarding the threshold of protection afforded to public officials, it must a fortiori be held in the case at hand that the information is of public interest and freely accessible.

The foregoing reasoning is also applicable to a case in which the Chamber granted an amparo action brought against Tributación Directa for refusing to provide the names of the natural and legal persons (personas físicas y jurídicas) delinquent in paying taxes, together with the amount of their debt. The Chamber stated:

“The requested information is clearly of public interest because it concerns tax delinquency, which affects public finances and, consequently, the satisfaction of collective needs.” (Resolución 2010-10982 at 14:57 on 22 de junio de 2010) The case law of this Chamber advocates transparency in the public service. Reference has already been made to the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación), as supported by the case law of the Corte Interamericana and several constitutional courts, and to the international instruments guaranteeing the right to information. A harmonious interpretation of the entire legal system requires consideration of other rules directly related to the subject. The first of these, an international instrument, is the Convención Interamericana contra la Corrupción. Its preamble states:

“PERSUADED that combating corruption strengthens democratic institutions, prevents distortions in the economy, improprieties in public administration, and the deterioration of social morality; (…)

CONVINCED of the importance of raising awareness among the populations of the countries of the region regarding the existence and seriousness of this problem, as well as the need to strengthen the participation of civil society in preventing and combating corruption;” (Emphasis added) Thereafter, for the purpose of furthering the objectives set forth in the preamble, the Convention provides in its articles:

“Article III Preventive Measures For the purposes set forth in Article II of this Convention, the States Parties agree to consider the applicability of measures within their own institutional systems to create, maintain, and strengthen: (…)

4. Systems for registering the income, assets, and liabilities of persons who perform public functions in certain posts as specified by law and, where appropriate, for making such registrations public.

5. Systems of government hiring and procurement of goods and services that assure the openness, equity, and efficiency of such systems. (…)

11. Mechanisms to encourage participation by civil society and nongovernmental organizations in efforts to prevent corruption.” (Emphasis added) In other words, the Convention establishes oversight of the personal finances—including income—of public officials and the possibility of publishing their financial disclosures as appropriate mechanisms for combating corruption. Such publicity, it follows, is intended to promote oversight and transparency through civil participation. Publicity is also promoted in systems for hiring public officials.

In addition, the Convention promotes the creation of mechanisms to encourage civil-society participation. Such participation is of paramount importance because it helps provide transparency, fosters oversight of public finances, prevents corruption, and lends legitimacy to the Public Administration.

The national legislature has recognized the importance of transparency in public finances. In addition to articles 9 and 11 of the Constitution, which establish citizen participation in government and the accountability of the Administration and its officials, the Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales and, in particular, its article 7 are relevant:

“Article 7.—Free access to information. Information relating to the receipt, budgeting, custody, oversight, administration, investment, and expenditure of public funds, as well as the information necessary to ensure the effectiveness of this Law in relation to the acts and conduct of public officials, is of public interest. (…)” The cited article implements the constitutional principle of transparency. Information concerning the expenditure of public funds, including the salaries of public officials, is of public interest. The legislature chose to make such information freely accessible as a means of facilitating citizen participation in the oversight of public finances.

Such oversight is possible only if members of the public are provided with accurate information about public expenditures. In the case at hand, for example, it would be inadequate to provide only information concerning the salary earned by each category of public official, because that would present only an imprecise and distorted picture of the actual situation. Indeed, income received for other reasons (seniority increments, restrictions on outside employment, exclusive-service compensation, employment benefits, etc.) is added to the base salary, and such income may represent a significant portion of an official’s salary.

With the entry into force of the Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), limitations and restrictions were imposed on the disclosure of personal information, compliance with which is the duty of every citizen and is of particular concern to the State, as evidenced by the public-policy nature (orden público) of that law (article 1). Nevertheless, the public interest in the information requested by the amparo petitioner—the amount of the officials’ salaries—remains unaffected. Such information cannot be classified as restricted-access personal data (dato personal de acceso restringido) (article 3 of that law), since such data are characterized as “being of interest only to the data subject or to the Public Administration.” In the case of public officials’ salaries, the information goes beyond the interests of the data subject and the Public Administration, because members of the public also have an interest in knowing the use and destination of the public funds to which they are required to contribute (article 18 of the Constitución Política).

Indeed, by virtue of the principle of administrative transparency (principio de transparencia administrativa)—which remains effective only if adequate oversight and management of public funds are made possible—the State has an obligation to inform members of the public about how it administers and spends public funds. This entails their right to know the amount of the salaries earned by public officials. The law does not disregard that principle; rather, it establishes the principle as a guide and limitation on the right to informational self-determination (derecho de autodeterminación informativa). Indeed, article 8 states:

“ARTICLE 8.—Exceptions to citizens’ informational self-determination The principles, rights, and guarantees established herein may be limited in a fair and reasonable manner consistent with the principle of administrative transparency when the following purposes are pursued:

(…)

• c)The prevention, prosecution, investigation, detection, and punishment of criminal offenses or violations of professional codes of ethics.

(…)

• e)The proper provision of public services.
• f)The effective conduct of the Administration’s ordinary activities by official authorities.” (Emphasis added) It may therefore be concluded that, under the aforementioned law, the right to informational self-determination does not prevent members of the public from being provided with information of public interest, including information concerning the salaries of public officials, since public funds are involved and members of the public consequently have the right to know how those funds are spent. It is clear that providing such information necessarily entails identifying the specific, duly identified official to whom particular compensation is assigned—that is, precisely who receives a given salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives such compensation) is an excellent means of concealing favoritism toward friends or nepotism behind the administration of public funds. In this area, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent.

However, some arguments raised against the disclosure of public officials’ salaries relate to the possibility that such data may be used for criminal activities or to the detriment of the officials. It is said, for example, that circulation of the data makes them more vulnerable to robbery or kidnapping. It is also asserted that the data may be processed by computerized means (for example, data mining) to obtain the official’s personal information. In the case of data mining, it should be clarified that its purpose is to identify patterns in information through analytical and statistical procedures. Statistical processing initially entails anonymizing the data, since mass processing can only be performed using homogeneous data—a characteristic at odds with a personal name, which identifies a particular person. The result of the operation may reveal anomalies within the database (for example, that the salary does not correspond to the group) or enable predictions to be made (a new official will earn the salary applicable to that official’s group).

Those arguments must be rejected because they would make the application of the aforementioned statutory provisions and constitutional principles subject to uncertain and random parameters, which would be contrary to their essential purpose. (In this regard, see the case Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others of the European Court of Justice; see also the case law of the Corte Constitucional de Guatemala cited above.)

It must be emphasized, however, that the purpose of making the specified data public is to enable oversight and transparency of public finances. Accordingly, nothing precludes the improper use of such data from giving rise to civil or criminal liability if the data are used to pursue purposes other than those protected by the Constitution and the law. The law does not protect abuse of rights, but rather their proper and good-faith exercise. (Articles 21 and 22 of the Código Civil) Applying the cited case law and the reasoning set forth above, the Chamber finds that the information requested by the appellant is public in nature, may be requested by members of the public (administrados), and, once requested, must be provided by the Public Administration (Administración).”

IV.The specific case. In the case at hand, the appellants allege that their right to privacy has been violated because the respondents have used and published the salary data, names, reported positions, and identification-card numbers of officials of the Instituto Costarricense de Electricidad. They further claim that some of the information is inaccurate. The Chamber found it proven that the respondent legislator requested from the CCSS the salaries and positions held by employees of several public institutions, including ICE. In response to that request, the CCSS sent the requested information to the legislator by means of official letter DSCR-0827-2014 of 20 de noviembre de 2014. As explained in the preceding recital (considerando), the Chamber has held that salary information identifying the respective public official is a matter of public interest because it promotes transparency and enables oversight of public funds.

It is reiterated and emphasized that providing such information entails identifying the specific official who receives the remuneration, since a generic reference to a position—thereby concealing the public servant’s name—hampers oversight of nepotism in public service; it likewise prevents verification that payment is consistent with the individual’s particular circumstances, such as compliance with the requirements for payment of a restriction allowance (prohibición). Beyond the salaries of public officials, the unidentified disbursement of funds would hinder verification of the requirements for the payment of scholarships, social assistance, pensions, and other allocations for which the State is responsible. This criterion is fully applicable to the matter under examination (sub examine), and the claim must therefore be dismissed. As already stated, proper oversight of public funds gives citizens the right to know not only what those funds are invested in, but also on whom they are spent.

With respect to the accuracy of the data, it was reported under oath that the data had been provided by ICE itself to the CCSS through SICERE; accordingly, if the interested party considers it necessary to have that information corrected, that party must apply to the appropriate authority.

V. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that any paper documents, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced by new technologies, must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days following notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period will be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session Nº 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session Nº 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is dismissed. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Cruz Castro and Hernández Gutiérrez submit separate opinions.

Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

OPINION OF JUSTICE JINESTA LOBO. After reading the reasons on the basis of which this amparo proceeding (proceso de amparo) was dismissed, I consider it unnecessary to offer additional arguments, as stated in the operative portion of this judgment.

Ernesto Jinesta L.

OPINION OF JUSTICE CRUZ CASTRO: Transparency of information is a pillar of democracy, fosters citizen participation, and is a measure that reduces opportunities for corruption and impunity. The absence of oversight, the application of indeterminate concepts, and the lack of transparency provide fertile ground for corruption and abuse of power. In this case, transparency regarding the salaries of public officials is a matter of great importance; however, the question arises as to whether it is necessary to provide individuals’ names when disclosing the amount of their salaries, because in some cases revealing an official’s identity may create serious personal-security risks. That information could properly be confidential.

Another issue remains to be discussed: the need to disclose information concerning the taxes paid by private citizens, even if they are not public officials. Pursuant to article 18 of the Constitution, all citizens must contribute to public expenditures. This obligation should be governed by the principle of transparency. The fact that they are private individuals does not relieve them of an obligation concerning such an important matter as public disclosure of their contribution to public expenditures. Transparency applies not only to public authorities; it also extends to private powers in matters of public significance, such as the amount contributed toward public expenditures. Opacity must not prevail in this area; the principle of transparency has an expansive effect, and restricting it solely to the public sector makes transparency a requirement of very limited scope. There must be no opacity surrounding private powers, which in some cases may be “wild powers,” as Luigi Ferrajoli calls them.

Fernando Cruz C.

Appellant [Nombre 001] et al.

Respondents CCSS and another.

Res. Nº 2015019328 de 10:46 horas de 09-12-2015 Opinion of Justice HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.As I stated when ruling on cases #12-016855-0007-CO and #13-004098-0007-CO, I generally agree with the majority opinion regarding the public nature of the activities performed by the appellant public servants (bank management, in the first case) and the source of the financial resources used to pay their income. However, I must make the following qualification and clarification: It is true that the salary, wages, or stipend at issue is paid with public resources and that, insofar as every member of the public contributes to financing them, each has an interest in knowing how those funds are invested, used, or expended. In other words, salary expenditures charged to a public budget, as objective data concerning the remuneration or payment for public positions or offices (presidencies, management positions, supervisory positions, etc.), whether elected or not, are data accessible to everyone insofar as their contributions help finance public burdens.

But it is also true that the details of an individual salary become private once the funds enter the person’s assets and cease to be public. The origin and destination of the resources must not be confused with their acquisition and enjoyment. In this regard, I believe that the content of salary-related information must be provided objectively, specifying the salary assigned to the position (management, presidency, or the respective public position); the supplements, categories, components, or items (per diems, exclusive dedication allowance, restriction allowance, seniority increments, professional-career allowance, etc.) comprising the assigned salary; how each item is calculated or how entitlement to receive a particular item is acquired (a seniority increment, for example); and the applicable percentage, if any.

II.The manner in which the State budget is administered and invested is, in general, more important than the name of each public servant or employee entitled to a proportional share by way of salary. Oversight thereof, both by society as a whole and by the competent bodies, depends on the former and not on exposing the latter. Today, transparency makes anything not subjected to public visibility appear suspicious. The right of access to public information, freedom of communication, and the need to contribute to or participate in some way in the marketplace of ideas turn every degree of distance into something incompatible with transparency and therefore compel its elimination. But this hypervisibility, which requires everything to be exposed, strips the individual bare and turns that person into a kind of commodity while subjecting the person to unnecessary risks and insecurity. In the face of this coercion imposed by treating the value of exposure as absolute, and in the face of demands to create symmetrical relationships, it is necessary to weigh the added value that certain data may have within the body of information intended for circulation.

Anonymization of the data does not deprive the right to information and communication of its essential content. Put differently, hyperinformation and hypercommunication neither help improve the oversight and scrutiny sought nor reduce spending or make public administration more efficient. Instead, they risk compromising the impartiality and objectivity of a calm analysis of the issue.

III.The principle of balancing (principio de ponderación) requires weighing the various constitutional values or interests involved. In a case such as this, both the individual, personal harm and the general or social benefit derived from the disclosure by name of the particular person receiving a given salary must be weighed, as must the extent to which this information may contribute to the public debate underway. This exercise makes it possible to determine whether publication without identifying information would suffice to achieve the general public purposes sought in connection with the proper public management of resources. In our opinion, upon making that determination (which the respondent Administration did not make in this case), we conclude that disclosing the names of each and every public servant does not contribute to broadening the scope of the right to and freedom of information and communication and, therefore, is information that must always be omitted.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

Res. Nº 2015-19328 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cuarenta y seis minutos del nueve de diciembre de dos mil quince.

Recurso de amparo que se tramita en el expediente numero 15-010251-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad número [Valor 001], y OTROS, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL y OTTO GUEVARA GUTH.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13: 19 horas del 15 de julio de 2015, los accionantes interponen recurso de amparo. Manifiestan que el diputado Otto Guevara Guth publicó el 10 de julio de 2015 en su página de Facebook una lista de los supuestos salarios, con nombre completo y número de cédula, de todos los trabajadores del Instituto Costarricense de Electricidad. Aducen que se infiere de la propia publicación que los datos fueron puestos a disposición del señor Guevara Guth en forma ilegítima por parte de funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social. Entre la información publicada sin consentimiento de los trabajadores se encuentran datos de identificación individual como: nombres y apellidos, número de cédula de identidad, categoría de puesto y salario nominal; en muchos casos, estos dos últimos datos eran inexactos y erróneos, lo que se puede comprobar con certificaciones de la Dirección de Gestión Humana.Consideran que la su familia, pues se expuso públicamente un aspecto de su esfera íntima que los seguirá afectando hasta tanto no reciban la tutela de sus derechos. Entienden que hay un principio de transparencia en la función pública, pero sostienen que los datos publicados violentan su derecho a la intimidad garantizado en el artículo 24 de la Constitución Política e instrumentos de Derecho Internacional, así como su derecho a la vida y a la seguridad, toda vez que fueron divulgados en forma individualizada en un medio tan abierto como las redes sociales. Alegan que el derecho de acceso a la información no se hubiera visto afectado si se hubiesen suministrado los datos de manera objetiva y general, como lo sería indicar el salario mínimo nominal para todos los puestos y la información sobre el porcentaje de anualidades. Alegan que lo anterior se puede mostrar sin referenciar a las personas con sus nombres, apellidos y números de cédula.Por lo anterior, consideran que la individualización de los datos no satisface ningún interés público y lo único que provoca -aparte del morbo y quebranto a sus derechos fundamentales- es generar una serie de conflictos personales, laborales y de riesgo social. A su juicio, la transferencia de datos personales que hizo la Caja Costarricense de Seguro Social al señor Guevara Guth vulneró el numeral 14 de la Ley Nº 8968, que señala que los responsables de las bases de datos públicas o privadas solo pueden transferir datos contenidos en ellas cuando el titular del derecho haya autorizado expresa y válidamente tal transferencia y se haga sin vulnerar los principios y derechos reconocidos en dicha ley. Acotan que según la propia página de Internet de la Caja Costarricense de Seguro Social, el SICERE es un medio para ofrecer información relacionada con la parte patronal referente a trámites y servicios, es decir, es el medio que permite a los patronos mensualmente presentar y facturar la planilla mediante el reporte de los cambios obreros y patronales, así como el pago de las facturas.A partir de la finalidad del SICERE, concluyen que la transferencia de datos que se realizó fue llevada a cabo con una finalidad diferente a la de su origen. Reiteran que la información es inexacta, lo que genera confusión al transmitir in formación falsa a la opinión pública. Al efecto, el ICE emitió un boletín señalando errores cometidos. Solicitan que se declare con lugar el recurso. se ordene la supresión inmediata de la información publicada en los perfiles ele Facebook y se ordene a la Caja Costarricense de Seguro Social la corrección de los datos inexactos.
2. 2Mediante resolución de las 14:42 horas del 17 de julio de 2015, se dio curso al proceso.
3. 3Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala a las 15:01 horas del 16 de julio de 2015 y las 9:04 horas del 23 de julio de 2015, Gabriela Sánchez Rodríguez, en su condición de Apoderada General Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, firmas de nuevos recurrentes al presente recurso de amparo.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18:18 horas del 16 de julio de 2015, Marys Palacios Carrillo aporta prueba.
5. 5Por escrito recibido en la Sala a las 16:21 horas del 23 de julio de 2015, informa bajo juramento Gustavo Picado Chacón. en su condición de Gerente Financiero de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que mediante nota número CP-EMD-043-2014 del 20 de agosto de 2014, el diputado Otto Guevara Guth solicitó en la Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional lo siguiente: salario y puesto que desempeñan cada uno de los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Indica que mediante oficio P.E.-39.222-14 del 26 de agosto de 2014, la Presidencia Ejecutiva remitió dicha solicitud a la Gerencia Financiera para que la atendiera y diera respuesta. Asimismo, manifiesta que el despacho gerencial trasladó el asunto mediante sello interno GF-3603-14 del 27 de agoto de 2014 a la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) para que analizara y procediera conforme a derecho.Afirma que mediante nota DSCR-0635-2014 del 29 de agosto de 2014, el Director del SICERE indicó que su Dirección se encontraba imposibilitada legalmente para brindar dicha información, ya que quien gestiona la solicitud lo hizo de forma personal y no en calidad de presidente de alguna comisión investigadora, por lo que consideró que le competía a la Junta Directiva conocer y resolver el asunto. Por lo anterior, menciona que mediante oficio GF-40.277-2014 del 29 de setiembre de 2014, la Gerencia Financiera aclaró que la información solicitada se refería a datos de carácter público según la Sala Constitucional. por lo que ellos iban a proceder con la entrega de lo solicitado. Asimismo, explica que la Gerencia Financiera tiene la potestad de autorizar la entrega de la información por el cargo que ostenta el solicitante y por el tipo de información requerida. En razón de lo anterior, el Director del SICERE entregó la información requerida mediante nota DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014.Respecto a la presunta lesión al artículo 14 de la Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, refiere que la Administración tiene la obligación de rendir información pública a los administrados, sin necesidad de acreditar un interés directo o una afectación personal. Además, alega que ante la obtención de información pública trasciende el interés general sobre el particular y que en el caso de aquellos ciudadanos que tienen la condición de funcionarios públicos, estos ven sus intereses personales subsumidos por los generales. Manifiesta que los salarios devengados por los funcionarios o servidores públicos son de naturaleza pública e interés general, pues estos involucran el manejo adecuado de los fondos de la administración y su debido control. Explica que los datos sensibles, como los salarios, deben ser puestos a disposición de la generalidad. ya que las personas tienen derecho a saber cuál es el fin que se le da a los fondos públicos.Por lo anterior, afirma que esto desnaturaliza su esencia, lo convierte en un asunto de dominio general y no particular. Alega que la misma Sala Constitucional ha determinado que si se proporciona únicamente la información referente al salario que devenga por cada categoría de funcionario público, se tendría una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Asegura que no hay violación a la Ley de Datos, ya que los administrados deben conocer con transparencia el uso y destino de los fondos públicos. Por lo anterior, señala que la información que se suministró al diputado Otto Guevara Guth era de carácter pública. Además, afirma que la autodeterminación informativa no es una limitante en el caso de los funcionarios públicos. Por último, manifiesta que el objetivo de la publicidad de los datos públicos es posibilitar el control de las finanzas públicas y la transparencia, por lo que no considera que se haya brindado ninguna información de manera ilegítima. Solicita que se declare sin lugar el recurso en todos sus extremos.
6. 6Por escrito recibido en la Sala las 17:39 horas del 23 de julio de 2015, informa bajo juramento María del Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Presidenta Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que no ha tenido participación alguna en el tema de fondo de este recurso. Sin embargo, indica que solicitó informe de la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE); su Director relató los hechos en cuanto al oficio GF-40.277-2014 de la Gerencia Médica, el cual transcribe: manifestó que el Jefe del Subárea de Control y Calidad de la Información, de conformidad con lo solicitado por la Gerencia Financiera, remitió la información requerida mediante oficio de AFCOP-SCCl-0221-2014 del 20 de noviembre de 2014 a la Dirección del SICERE, la cual dio respuesta Guevara Guth mediante oficio DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014 y se indicó que la información que constaba en SICERE era la que proporcionaban directamente los patronos, en este caso, el ICE.Esta situación fue aclarada asimismo por certificación No. AFCOP-SCCI-0209-2015 del 21 de julio de 2015 del Jefe del Subárea de Control y Calidad de la Información. Por lo anterior, manifiesta que las inexactitudes alegadas por los recurrentes en la información otorgada al señor Guevara Guth no es responsabilidad de la CCSS, ya que dichos datos son los proporcionados por los patronos al SICERE, lo que ha sido aclarado en medios periodísticos. Excluye la amenaza o violación de los derechos fundamentales alegados por los recurrentes por parte de la CCSS e indica que el recurso se encuentra basado en hechos inexactos, no concretizados ni individualizados, en el que ni siquiera se indicó o probó que la Caja Costarricense de Seguro Social hubiera generado alguna afectación al derecho a la intimidad o la autodeterminación de la información. Aduce que la solicitud de Otto Guevara Guth fue tramitada sin dilaciones excesivas y analizado a la luz de la naturaleza de la información pública solicitada y la jurisprudencia de la Sala.Alega que es claro que la petición de datos realizada por el señor Guevara Guth no es una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes, ya que el conocimiento público de los datos propicia el principio de la transparencia administrativa y potencia la fiscalización y el control de los fondos públicos que sirven para cancelar esos salarios. Explica el derecho al acceso a la información en los Departamentos Administrativos del Estado, y aduce que es información pública la relacionada con la administración de los fondos públicos y las actividades de los funcionarios en general. Considera que la información referente a puestos, salarios y emolumentos devengados por lo funcionarios de la Administración, de conformidad al principio de la transparencia administrativa, el buen uso y fiscalización de los fondos públicos, se constituye en información de carácter público, accesible a la colectividad.Considera que no han violentado el derecho a la intimidad y la autodeterminación de la información, en tanto los datos almacenados y resguardados por el SICERE referente a pagos, no podrían ser catalogados bajo la categoría de sensibles; por el contrario, se trata de información de inminente interés público, regida por principio de transparencia administrativa. Por lo anterior, asegura que no subsiste violación de derechos fundamentales a la parte recurrente, ya que las actuaciones de la CCSS no excedieron sus competencias y se realizaron conforme al derecho de la Constitución. En virtud de la función del SICERE, esa dependencia posee una base de datos en la que consta información tanto pública como privada, de patronos y trabajadores, pero dicha información no es generada por la CCSS, sino que es administrada por los usuarios del sistema -es decir, los patronos- y custodiada por la institución para los fines propios de su funcionamiento.Sin embargo, señala que solo proporcionan la información que sea de interés público o bien aquella de carácter estadístico. Indica que la Junta Directiva institucional adoptó un acuerdo en cuanto a solicitudes de información que custodia la CCSS, el cual fue aplicado en el caso concreto, específicamente el inciso b) del artículo 41 de la sesión número 7778 del 07 de agosto del año 2003, en el que establecen que para atender los requerimientos de información formulados por órganos estatales y los entes que integran la Administración Pública, la autorización podría darla la Gerencia respectiva o la Presidencia Ejecutiva, tomando en consideración la finalidad de cada petición. Reitera que la información proporcionada al diputado Guevara Guth sobre los funcionarios del ICE es de carácter público, por lo que la Caja no requiere de consentimiento informado del dueño de los datos, en tanto no se violenta ni vulnera su derecho a la intimidad.Agrega que la Sala Constitucional ha brindado lineamientos que permiten estimar que la información suministrada no es un dato sensible, sino de pagos que realiza la Administración Pública a sus funcionarios, por lo tanto, resulta información de inminente interés público. Explica que el nombre y puesto que ocupa el funcionario no es un dato personal o privado, sino que corresponde a información de la organización y estructura de la institución; el salario bruto de los funcionarios públicos es dato de acceso público, por el contrario el salario neto es de índole privada. Cita jurisprudencia de la Sala en cuanto a cuáles son datos públicos. Asimismo, enfatiza en que el salario de los funcionarios públicos es información de interés público por existir fondos públicos de por medio, y señala que constituye información de acceso público la relativa al nombre del puesto que ocupa el servidor, número de cédula de identidad, descripción de funciones, requisitos del puesto, ya que argumenta que “el ciudadano tienen derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace” .Por lo anterior, asegura que es evidente que la CCSS ha ejecutado sus actuaciones conforme el procedimiento establecido a nivel institucional y a lo reiteradamente establecido por la Sala Constitucional, respecto al otorgamiento de información. Solicita que se declare sin lugar el recurso en todos sus extremos.
7. 7Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:45 horas del 27 de julio de 2015, informa bajo juramento Otto Guevara Guth, en su condición de Diputado y Jefe de Fracción del Movimiento Libertario, que mediante oficio CPEMD-140-2015 del 21 de abril de 2015 solicitó a la CCSS, el listado de salarios y sus trabajadores en diferentes instituciones del Estado, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad. Agrega que mediante AFCOP-SCCI-1075-2015 del 05 de junio de 2015, la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) respondió a su solicitud y le otorgó la información solicitada. Afirma que su solicitud es legítima, por cuanto él actuó como costarricense y en cumplimiento de su función de control político, propia de su cargo, y con el propósito de controlar el uso adecuado de los fondos públicos. Asegura que tampoco existe ilegitimidad alguna en el traslado de información realizado por la CCSS, pues ellos actúan como es su deber, dentro del marco establecido por los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.Respecto a la vulneración al artículo 14 de la Ley 8968 “Ley de Protección de Datos”, refiere que la misma contempla limitaciones a la autodeterminación informativa, previendo supuestos en los que no se requiere contar con el consentimiento del titular de los datos personales para su tratamiento, incorporando incluso dentro de esas excepciones los datos sensibles. Por lo anterior, afirma que la divulgación de los montos salariales, así como de nombres y números de cédula de funcionarios públicos, no constituye una violación del derecho a la intimidad, pues es preponderante que la comunidad esté debidamente informada acerca de la actividad, desempeño y el gasto con fondos públicos. Asimismo, considera que si no se tuviera acceso al detalle de esa información, no se podría ejercer un adecuado control de los fondos públicos. Cita jurisprudencia de la Sala. Por lo anterior, solicita que se declare sin lugar el recurso.
8. 8En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y.

Considerando:

I.Objeto del recurso. Los recurrentes acusan que los recurridos hicieron públicos los datos salariales, nombre y número de cédula de los trabajadores del ICE. Reclaman que hay datos incorrectos.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)Mediante nota número CP-EMD-043-2014 del 20 de agosto de 2014, el diputado Otto Guevara Guth solicitó en la Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional el salario y puesto que desempeñan cada uno de los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). (Ver informe rendido por la CCSS).
• b)Mediante oficio DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 20l4, las autoridades de la CCSS entregaron al diputado Guevara Guth la información solicitada. (Ver informe rendido por la CCSS).
• c)La información proporcionada al solicitante correspondía a los registros del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), según los datos reportados directamente mediante dicho sistema por el Instituto Costarricense de Electricidad. (Ver informe rendido por la CCSS).
• d)Los datos salariales fueron publicados en la red social Facebook por et diputado recurrido. (Hecho incontrovertido).

III.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos . El tema de fondo fue tratado extensamente por la Sala en la resolución Nº 2014-004037 de las 11:02 horas del 21 de marzo de 2014, con redacción del Magistrado ponente:

“III.-Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…) ” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).

En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, (..)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:

“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción.

Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).

El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).

De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.

Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.

Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.

En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.

De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.

De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.

El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares.

IV.Sobre la conjugación del derecho a la intimidad con el derecho de acceso a la información pública. Para realizar un análisis adecuado de los intereses que se encuentran en juego en el sub examine es necesario señalar que la información solicitada por el accionante involucra datos que podrían considerarse protegidos por el derecho a la intimidad de las personas.

El reconocimiento de dicho derecho también es de raigambre constitucional e internacional. Se encuentra en el artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo V de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De manera que, para la resolución del caso de marras, es menester realizar un balance de los derechos involucrados con el fin de arribar a una interpretación que permita el desenvolvimiento armonioso de ambos. A tal efecto, no está de más estudiar la manera en la que otros tribunales de justicia han respondido dicha pregunta.

En Estados Unidos, la Corte Suprema conoció en el caso Department of the Air Force v. Rose el reclamo de estudiantes editores de una revista de derecho que requirieron información al Departamento de la Fuerza Aérea sobre los resúmenes de los registros de audiencias en que se conocieron acusaciones de infracción al Código de Honor y Ética de la Fuerza Aérea. La información les fue negada a los petentes, quienes acudieron a las instancias superiores, donde obtuvieron resultados favorables. Posteriormente, la Fuerza Aérea acudió a la Corte Suprema con el fin de revertir el pronunciamiento que favorecía a los petentes.

Al analizar los argumentos del quejoso, la Corte Suprema partió del supuesto de que las excepciones a la libertad de información debían ser interpretadas de manera restrictiva, pues el propósito de la normativa (Ley de la libertad de información o Freedom of Information Act) era divulgar la información que se encuentra en posesión de la Administración y, con ello, abrirla al escrutinio público. De esta forma, las excepciones al principio de máxima divulgación debían ser limitadas y restringidas.

El principio de máxima divulgación no es desconocido en Latinoamérica. En el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos conoció la queja de una fundación que había requerido información al Comité de Inversiones chileno sobre un proyecto de inversión extranjera. La información solicitada versaba sobre los contratos suscritos, el monto de los mismos, la identidad de los inversionistas (tanto extranjeros, como nacionales), entre otros. La información no fue proporcionada a los demandantes. Al final, el caso fue resuelto a favor de los demandantes. Entre las consideraciones esgrimidas por la Corte, también surgió el tema del principio de máxima divulgación y sus posibles excepciones:

“89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. (…)

90. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.

91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.

92. La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.” Así, se tiene que las excepciones deben ser expresas, legales e interpretadas de manera restrictiva.

Otro caso de la jurisdicción interamericana es el Fontevecchia y D’amico v. Argentina. En él, la Corte Interamericana conoció la condena civil impuesta en contra del director y editor de una revista argentina por la publicación de dos artículos en los que hacían referencia a la existencia de un hijo no reconocido del presidente con una diputada, y a la relación entre ellos. En dicha ocasión, la Corte diferenció entre la protección la intimidad de los funcionarios públicos y la del resto de las personas:

“60. El diferente umbral de protección del funcionario público se explica porque se expone voluntariamente al escrutinio de la sociedad, lo cual lo puede llevar a un mayor riesgo de sufrir afectaciones a su derecho a la vida privada. En el presente caso se trataba del funcionario público que ostentaba el más alto cargo electivo de su país, Presidente de la Nación y, por ello, estaba sujeto al mayor escrutinio social, no solo sobre sus actividades oficiales o el ejercicio de sus funciones sino también sobre aspectos que, en principio, podrían estar vinculados a su vida privada pero que revelan asuntos de interés público.

61. En cuanto al carácter de interés público, en su jurisprudencia la Corte ha reafirmado la protección a la libertad de expresión respecto de las opiniones o informaciones sobre asuntos en los cuales la sociedad tiene un legítimo interés de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el funcionamiento del Estado, o afecta derechos o intereses generales o le acarrea consecuencias importantes. (…)

62. La información relativa a la existencia del hijo no reconocido por el señor M., así como la relación de este último con el niño y con su madre constituían la causa principal y un elemento central e inseparable de los hechos publicados por la revista N. que informaban sobre: a) la disposición de cuantiosas sumas de dinero hacia esas personas por parte del entonces Presidente de la Nación; b) la entrega a dichas personas de regalos costosos, y c) la presunta existencia de gestiones y favores económicos y políticos al entonces esposo de la señora Meza. Dicha información se relaciona con la integridad de los funcionarios y, aún sin necesidad de determinar si se hizo uso de fondos públicos para fines personales, la disposición de sumas cuantiosas y regalos costosos por parte de un Presidente de la Nación, así como con la eventual existencia de gestiones o interferencias en una investigación judicial, son cuestiones sobre las cuales existe un legítimo interés social en conocerlas.” En otras palabras, el umbral de protección de la privacidad de los funcionarios públicos es menor por encontrarse de por medio el interés público, el cual demanda conocer la adecuada administración de fondos públicos y la integridad e idoneidad de los funcionarios estatales.

Otro caso que se presentó en Estados Unidos fue el Duplantier v. United States. El punto medular de dicho caso refleja similitudes con el que se conoce en esta sede. En esa ocasión, un grupo de jueces planteó recurso ante la Corte de Apelaciones del Quinto Circuito por considerar que la Ley de Ética en el Gobierno de 1978 era inconstitucional al contener disposiciones que obligaban a los jueces federales a presentar una declaración financiera personal que era disponible al público.

Al resolver la cuestión se afirmó, en primer lugar, que el hecho de que los jueces fueran nombrados -es decir, que no tratara de un cargo de elección popular- no incidía en el interés público de conocer sus finanzas personales, pues los jueces habían elegido aceptar el puesto público y asumir una responsabilidad pública, lo que ponía límites a su privacidad. La Corte estimó que existía un interés público que compelía a la divulgación de los datos, pues ello aseguraba la imparcialidad y honestidad de la rama judicial, instilaba confianza en el público acerca de la integridad y neutralidad de los jueces y, por último, informaba al público sobre los intereses económicos de los jueces para evitar los conflictos de intereses. En conclusión, el interés público era suficiente para subordinar el derecho a la privacidad de los obligados.

Por su parte, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió en su decisión TC/0042/12 del 21 de septiembre de 2012 un recurso de revisión incoado por la Cámara de Diputados en contra de una sentencia de primera instancia que la obligaba a comunicar el nombre y el monto de los salarios de los asesores de dicha Cámara. La Cámara había comunicado al solicitante el número de asesores y el monto global de las remuneraciones, pero se negó a indicar el nombre y el salario por considerar esa información personal. El Tribunal Constitucional consideró:

“El derecho a la información pública tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el comportamiento de los Poderes Públicos (…)

Asimismo, el derecho al libre acceso a la información pública tiene como finalidad controlar el uso y manejo de los recursos públicos y, en consecuencia , ponerle obstáculos a la corrupción administrativa, flagelo que, según se hace constar en el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción (de fecha 29 de marzo de 1996) y el de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (de fecha 31 de octubre de 2003), socava “(…) las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia (…)” El Tribunal Constitucional considera que, aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático, al igual que la protección a los datos personales , no puede n , de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública.

(…)” En Centroamérica, la Corte Constitucional de Guatemala conoció en resolución del 30 de noviembre de 2013 una acción de inconstitucionalidad contra disposiciones legales que “…hacen obligatorio que se proporcione indiscriminadamente información relativa a salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier remuneración económica que perciban los funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboren en el Estado y sus dependencias.” Los accionantes consideraron que la entrega de esa información “…propicia para que el crimen organizado, la delincuencia común y las estructuras de maras estén en la posibilidad de hacerlos objeto de extorsiones, secuestros, amenazas y atentados.” En su decisión, la Corte Constitucional estimó:

“En conclusión, la apropiada exégesis del artículo 30 de la Ley Fundamental, a la luz del principio pro homine y de la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables, conduce a establecer que el referido precepto constitucional encierra el reconocimiento expreso de que todos los actos de la administración son públicos –pese al equívoco que puede propiciar su epígrafe, que en todo caso carece de contenido normativo–; así como del derecho de la población de acceder a esa información, como titular de la soberanía nacional, de la que sus poseedores son sólo mandatarios. Ello explica que para ejercerlo el ciudadano no tenga más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; (…)

Sobre el particular es necesario apuntar que tales cantidades están sujetas al interés público por razón de su origen, que es el erario nacional, formado a partir de la carga tributaria absorbida por los ciudadanos para el sostenimiento financiero del Estado. Como ya se explicó antes, siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones –a fin de verificar su eficaz cumplimiento–, incluyendo la manera en la que se invierten los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados, servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda, un rubro importante en ese sentido. En esto radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado que atañe a las personas que pertenecen a esa categorización, en cuanto a la publicidad de sus remuneraciones, respecto a aquellas que están adscritos a relaciones de trabajo en la iniciativa privada.

Asimismo, de ello se extrae que no se trata de un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente; y dado que tampoco comporta cuestiones de seguridad nacional o intereses públicos superiores, se concluye que ese tipo de información no encuadra dentro de ninguno de los supuestos del régimen de limitaciones legítimas delineado en al apartado considerativo precedente, asociados a los denominados intereses preponderantes.” Otro ejemplo de divulgación de los salarios de funcionarios públicos se dio en Brasil. La municipalidad de Sao Paulo reveló a través de un portal de Internet el nombre, puesto y salario de los empleados de esa alcaldía. En contra de la decisión de la municipalidad se habían impuesto dos medidas cautelares, las cuales fueron impugnadas a su vez ante el Supremo Tribunal Federal. En una decisión del 9 de junio de 2011, dicho Tribunal suspende las medidas cautelares –permitiendo con ello la divulgación de los datos- por considerar que la información constituye interés colectivo o general.

No cabe, dice el Tribunal, hablar de intimidad o de vida privada en ese caso, pues los datos objeto de divulgación se refieren a agentes públicos en su condición de tales. La prevalencia del principio de publicidad administrativa es una de las formas más elevadas de concretizar la República en cuanto forma de gobierno. Si, por un lado, hay un modo republicano de administrar el Estado, por otro, la propia ciudadanía tiene el derecho de ver su Estado republicanamente administrado. La manera como se administra la cosa pública prevalece sobre el sujeto que administra y el hecho es que ese modo público de gerenciar el aparato estatal es el elemento esencial de la República Brasileña. Son el ojo y el párpado de nuestra fisonomía constitucional republicana, indica el Tribunal. Por ello, negar la preponderancia del principio de publicidad administrativa implicaría, en su caso, una situación inadmisible de lesión al orden público.

En el ámbito europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha conocido varios casos en los que ha expresado criterios relevantes para la resolución del sub examine.

En el caso Volker und Markus Schecke GbR y Hartmut Eifert v. Land Hessen (asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09), el Tribunal conoció la queja de dos beneficiarios de subsidios agrícolas europeos contra el Land Hessen (Alemania) por publicar en Internet el nombre o razón social del beneficiario, el municipio en el que reside o el código postal, el importe de los pagos durante el ejercicio financiero correspondiente y la moneda de esos importes.

El Tribunal declaró con lugar la demanda arguyendo que las autoridades de la Unión Europea no habían realizado una ponderación equilibrada de los intereses en juego:

“No se discute que la publicación en Internet de los datos nominales de los beneficiarios afectados y de los importes específicos (…) percibidos por ellos permite aumentar la transparencia en lo que respecta a la utilización de tales ayudas agrícolas. Poner a disposición del público esa información refuerza el control público sobre la utilización de las cantidades de que se trata y contribuye a la utilización óptima de los fondos públicos. (…)

Así pues, a la hora de ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto, las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada (…) habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión controvertida en los litigios principales. Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por (…) lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.” En dicha ocasión, el Tribunal no se opuso a que se revelara públicamente el monto de la ayuda y el nombre del beneficiario; sin embargo, sí consideró contrario a derecho, por falta de ponderación de los intereses, que la publicación se realizara sin establecer distinciones en función de los periodos de recepción de ayuda, su frecuencia, el tipo, etc.

En el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros (asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01), el Tribunal de Justicia conoció el reclamo de varias personas por la divulgación de datos sobre los ingresos de funcionarios de entidades sujetas al control del Rechnungshof (Tribunal de Cuentas). Los afectados argüían que dicha divulgación iba en contra del derecho a su intimidad. El Tribunal manifestó:

“A este respecto, por una parte, no se puede negar que para controlar la buena utilización de los fondos públicos, el Rechnungshof y las distintas asambleas parlamentarias necesitan conocer el importe de los gastos afectados a los recursos humanos en las distintas entidades públicas. A ello se suma, en una sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos, especialmente en materia de gastos de personal. Tales datos, reunidos en el informe, pueden contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público.” El Tribunal concluyó que no había oposición entre la Directiva 95/46 comunitaria (relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos) y la normativa nacional siempre que se demostrara que la amplia divulgación de los datos “…es necesaria y apropiada para lograr el objetivo de buena gestión de los recursos públicos perseguido…”.

V.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos en el ámbito nacional. En repetidas ocasiones la Sala ha analizado el tema en cuestión, llegando reiteradamente a la conclusión de que el salario que devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e interés general, por involucrar el adecuado control y manejo de fondos públicos. Así, en la resolución número 2013-6023 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013, la Sala determinó:

“En lo que respecta a información relativa al salario devengado por los funcionarios o servidores públicos, esta Sala Constitucional, en la sentencia número 2008-12852 de las 12:46 hrs. de 22 de agosto de 2008, se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Esta Sala con anterioridad se ha referido al acceso a la información pública, así en la resolución número 2007-006100 de las diecisiete horas y cuatro minutos del ocho de mayo del dos mil siete, dispuso:

“V.- Ahora bien, partiendo de lo dicho, para el caso concreto bajo estudio conviene analizar si, ante la solicitud del amparado, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos está en la obligación de suministrar los expedientes laborales sus funcionarios públicos. Al respecto, si bien, por una parte, el artículo 30 de la Constitución Política establece la garantía del libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, quedando a salvo los secretos de Estado, también es lo cierto que, por otra parte, el artículo 24 constitucional garantiza el derecho a la intimidad. No puede considerarse que facilitar el expediente personal de un funcionario de la ARESEP sea un asunto de interés público, sino que es más bien un asunto de índole privada, razón por la que salvo que exista una orden judicial, no es obligación de la Institución recurrida suministrar tal información, pues sería invadir la esfera privada de los funcionarios.

En ese orden de ideas, se considera que los expedientes laborales de los funcionarios públicos a los que sea tener acceso el recurrente, son de carácter confidencial, de modo que no pueden ponerse a disposición de un tercero para satisfacer asuntos que no son de interés público, salvo aquellos casos expresamente previstos por la ley. Tal circunstancia le fue debidamente comunicada al recurrente, ya que el mismo día en que éste se apersonó a las instalaciones de la ARESEP, a fin de solicitar los expedientes laborales en mención se le informó de la imposibilidad de facilitárselos, por ser de carácter confidencial, con lo cual es evidente se le brindó respuesta aún cuando ésta no fue favorable a las pretensiones del administrado, lo cual en reiteradas ocasiones se ha admitido como válido por este Tribunal pues lo que interesa es que se brinde respuesta a la gestión formulada y no necesariamente que se conceda el fondo de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, a pesar de lo dicho, aunque el acceso al expediente personal de los funcionarios públicos está vedado, salvo autorización expresa del mismo funcionario u orden judicial, parte de la información que allí se consigna sí puede ser solicitada por cualquier sujeto interesado. Es decir, aún sin tener acceso propiamente al expediente personal de un funcionario público, cualquier interesado puede solicitar se le indique el tipo de puesto que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el puesto y si el funcionario los cumple, entre otros, todos ellos aspectos que en nada comprometen el derecho a la intimidad del funcionario público pues son aspectos de interés público.´(el subrayado no es del original).

En el presente caso, como se acredita de los autos nos encontramos frente a una petición de información contenida en los registros de una entidad pública (la Universidad Nacional), y al recurrente se le denegó parcialmente la información solicitada, por considerarse información personal de los funcionarios. Se observa en el expediente, que la información solicitada es relativa al nombre de los profesores y al salario que perciben por prestar servicios para la UNA por medio de la FUNDAUNA. Con respecto a lo anterior, considera este Tribunal que sin duda la información requerida es de naturaleza pública, y de interés general, pues está de por medio el adecuado control y manejo de fondos públicos, así como la pertinencia de los servicios públicos que a través de ésta se prestan. En razón de lo indicado en la resolución parcialmente transcrita, el brindar el nombre, el cargo y las funciones de profesores de esa universidad - educación de naturaleza pública- así como el salario que se devenga en dichas funciones, vinculadas con fondos públicos, no se puede considerar información personal de los funcionarios.

Además en atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, a menos que estemos ante secretos de Estado, datos confidenciales o datos cuya divulgación puede afectar gravemente el interés general, situación que en el presente caso no se demuestra. En consecuencia, procede acoger el recurso (…)” (el subrayado no corresponde al original) Adicionalmente, en la sentencia número 2008- 13951 de las 9:20 hrs. de 19 de setiembre de 2008, este Tribunal Constitucional indicó lo siguiente: “(…) El recurrente reclamó que las autoridades de la Universidad de Costa Rica no le brindaron, en su totalidad, la información que solicitó el 3 de abril de 2008, relacionada con el monto del salario de varios funcionarios de la entidad de educación superior, pues se facilitaron los datos de forma general, según se consigna en el Manual de Puestos de la Institución, y no de manera individualizada, como lo requirió inicialmente.

Al respecto, la Rectora de la Universidad de Costa Rica, explicó que la información no se entregó de forma completa, toda vez que, se buscó salvaguardar el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este Tribunal considera que tal alegato no es de recibo. En primer lugar, la información solicitada por A.B.S., en su condición de Director Ejecutivo de la Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), reviste un marcado interés público, ya que, está inherentemente vinculada con el manejo de fondos de esa naturaleza. En segunda instancia, si bien es cierto, tal y como se resaltó en el considerando anterior, el derecho a la intimidad, contenido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un límite extrínseco del derecho de acceso a la información administrativa, en este caso no es oponible, pues los datos exigidos no son de aquellos que se pueden calificar como sensibles, por constituir el núcleo de la esfera de intimidad del individuo, entonces, su entrega no implica una intromisión excesiva.

A partir de lo anterior, resulta claro que el principio de transparencia que debe permear toda actuación de los entes y órganos que forman parte de un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, impone que este tipo de información no pueda ser retenida, en consideración a que los salarios y complementos de los funcionarios sobre los cuales versa la gestión, son pagados con fondos provenientes del erario público. Por consiguiente, en este caso se debe tener por transgredido el derecho de acceso a la información administrativa de la institución amparada (…)” (el subrayado no corresponde al original) Como corolario de lo anterior, procede acoger el amparo en estudio y ordenar a la autoridad recurrida que brinde la información solicitada por el amparado, como así se dispone.” (En el mismo sentido, los votos 2011-16331 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de 2011 y 2013-8279 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013) La necesidad de que exista transparencia en las finanzas públicas también puede afectar el derecho a la privacidad de los administrados.

En la jurisprudencia de la Sala, el derecho a la información y al acceso a la información ha prevalecido consistentemente, cuando la divulgación de los datos es necesaria para garantizar la transparencia de la hacienda pública. En la sentencia número 2120-03 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013, se conoció un recurso de amparo interpuesto en contra de la Caja Costarricense de Seguro Social por haberse esta negado a proporcionar la base de datos de las personas beneficiarias Régimen no Contributivo de Pensiones, incluyendo información como los números de cédulas de los beneficiarios, montos de las pensiones y los motivos por los que fueron asignadas. La Sala estimó:

“En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).” La divulgación de la información solicitada, aunque fuera perteneciente a particulares, fue avalada por la Sala Constitucional.

Ahora bien, cuando se trata de información relativa a funcionarios públicos y tomando en cuenta lo establecido por la Corte Interamericana en el citado caso Fontevecchia y D’amico v. Argentina, en cuanto al umbral de protección de los funcionarios públicos, a fortiori debe estimarse en el caso de marras que la información reviste interés público y es de libre acceso.

El razonamiento anterior es aplicable también a un caso en el que la Sala declaró con lugar un recurso de amparo incoado en contra de Tributación Directa por su negativa a proporcionar el nombre de las personas físicas y jurídicas morosas en el pago de impuestos, y el monto de la deuda. La Sala señaló:

“La información requerida reviste un claro interés público, puesto que, se refiere a la morosidad tributaria que impacta las finanzas públicas y, por consiguiente, la satisfacción de las necesidades colectivas.” (Resolución 2010-10982 de las 14:57 horas del 22 de junio de 2010) La jurisprudencia de esta Sala propugna la transparencia de la función pública. Ya se ha hecho mención al principio de máxima divulgación, apoyado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de varios tribunales constitucionales, y a los instrumentos internacionales que garantizan el derecho a la información. La interpretación armoniosa de todo el ordenamiento jurídico obliga a considerar otras normas directamente vinculadas con el tema. La primera de ellas, de rango internacional, es la Convención Interamericana contra la Corrupción. En su preámbulo se señala:

“PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social; (…)

CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;” (El subrayado es agregado) Posteriormente, y con la finalidad de desarrollar los cometidos indicados en el preámbulo, la Convención establece en su articulado:

“Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…)

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. (…)

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.” (El subrayado es agregado) En otras palabras, la Convención establece como mecanismo apto para combatir la corrupción el control de las finanzas personales (incluyendo los ingresos) de los funcionarios públicos y la posibilidad de publicar las declaraciones financieras de los mismos. La publicidad, se deduce, está destinada a fomentar el control y la transparencia mediante la participación civil. Esa publicidad también se promueve en los sistemas de contratación de funcionarios públicos.

Además, la Convención promueve la creación de mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil. Esa participación es de trascendental importancia pues contribuye a dar transparencia, fomentar el control de las finanzas públicas, evitar la corrupción y dar legitimidad a la Administración Pública.

El legislador nacional ha reconocido la importancia de la transparencia en las finanzas públicas. Aparte de los artículos 9 y 11 de la Constitución, los que establecen la participación ciudadana en el gobierno y la rendición de cuentas de la Administración y de sus funcionarios, es de relevancia la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales y, en particular, su artículo 7:

“Artículo 7º—Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos. (…)” El citado artículo es desarrollo del principio constitucional de transparencia. La información relativa al gasto de fondos públicos, incluidos los salarios de los funcionarios públicos, es de interés público. El legislador optó por dar libre acceso a dicha información como una manera de facilitar la participación ciudadana en el control de las finanzas públicas.

Ese control únicamente es posible si se provee al administrado de información real acerca de los gastos públicos. En el caso de marras, por ejemplo, sería inadecuado proporcionar únicamente la información referente al salario que devenga cada categoría de funcionario público, pues ello provee únicamente una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Efectivamente, al salario base se suman ingresos por otros conceptos (anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva, beneficios laborales, etc.), los cuales pueden llegar a representar una parte significativa del salario del funcionario.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), se imponen limitaciones y restricciones a la divulgación de información personal, cuyo respeto es obligación de todo ciudadano y de interés particular para el Estado, según queda manifiesto en el carácter de orden público de dicha ley (artículo 1). Sin embargo, el interés público de la información solicitada por el amparado -el monto del salario de los funcionarios- se mantiene incólume. Dicha información no puede ser catalogada como dato personal de acceso restringido (artículo 3 de dicha ley), ya que ese tipo de dato se caracteriza por “ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública ”. En el caso del salario de los funcionarios públicos, la información trasciende el interés de su titular y el de la Administración Pública, pues también es del interés del administrado conocer el uso y destino de los fondos públicos, a los cuales se encuentra obligado a contribuir (artículo 18 de la Constitución Política).

Ciertamente, en virtud del principio de transparencia administrativa (el cual se mantiene vigente solamente si se posibilita el adecuado control y manejo de fondos públicos), el Estado se encuentra en la obligación de informar al administrado sobre cómo administra y gasta los fondos públicos, lo que implica el derecho de los administrados a conocer el monto de los salarios devengados por los funcionarios públicos. La ley no permanece ajena al mencionado principio; más bien lo perfila como derrotero y delimitador del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, el artículo 8 señala:

“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa del ciudadano Los principios, los derechos y las garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:

(…)

• c)La prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en las profesiones.

(…)

• e)La adecuada prestación de servicios públicos .
• f)La eficaz actividad ordinaria de la Administración , por parte de las autoridades oficiales.” (El subrayado es agregado) Así, se puede concluir que, de acuerdo con la citada ley, el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados. Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace.

Ahora bien, algunos argumentos que se esgrimen en contra de la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos se relacionan con la posibilidad de que dichos datos sean utilizados para actividades criminales o en perjuicio de los funcionarios. Se dice, por ejemplo, que la circulación de los datos los hace más propensos a robos o secuestros. También se afirma que los datos pueden ser tratados con medios informáticos (por ejemplo, la minería de datos o data mining) para obtener información personal del funcionario. En el caso de la minería de datos, valga la aclaración, ella pretende encontrar patrones en la información mediante procedimiento analítico y estadístico. El tratamiento estadístico implica inicialmente despersonalizar los datos, pues el procesamiento masivo únicamente puede realizarse con datos homogéneos –característica contraria al nombre personal, el cual particulariza a la persona. El resultado de la operación puede llevar a descubrir anomalías dentro de la base de datos (por ejemplo, el salario no corresponde al grupo) o a realizar predicciones (un funcionario nuevo devengará el salario de su grupo).

Dichos argumentos deben descartarse pues someterían la aplicación de la normativa y los principios constitucionales antes citados a parámetros inciertos y aleatorios, lo que sería contrario a su objetivo esencial. (En ese sentido, véase el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros del Tribunal de Justicia europeo; además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Guatemala supra citada) Debe enfatizarse, sin embargo, que el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las finanzas públicas y su transparencia. Por ello, nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a aquellos amparados constitucional y legalmente. La Ley no tutela el abuso de derecho, sino su ejercicio adecuado y de buena fe. (Artículos 21 y 22 del Código Civil) En aplicación de la jurisprudencia citada y los razonamientos expuestos, la Sala considera que la información solicitada por el recurrente reviste carácter público, es susceptible de ser requerida por los administrados y, planteada la solicitud, es de obligado suministro por parte de la Administración.”

IV.Sobre el caso concreto . En el caso de marras. los recurrentes alegan que se ha lesionado su derecho a la intimidad toda vez que los recurridos han hecho uso y publicado los datos salariales, los nombres, cargos reportados y números de cédula de los funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad. Por otro lado. reclaman que alguna información es inexacta. La Sala tuvo por probado que el diputado recurrido solicitó a la CCSS el salario y puesto que desempeñan los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el ICE. En atención a dicha solicitud, la CCSS remitió la información requerida al diputado mediante oficio DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014. Según se identificación del funcionario público respectivo es de interés público. toda vez que fomenta la transparencia y posibilita la fiscalización de los fondos públicos. Se reitera y enfatiza que el suministro de dicha información implica la indicación del funcionario en concreto, debidamente identificado, que percibe la remuneración, toda vez que una alusión genérica a un cargo (ocultando así el nombre del servidor) dificulta el control del nepotismo en el servicio público: asimismo, impide controlar el pago ajustado a las características particulares del sujeto como por ejemplo el cumplimiento de los requisitos para el pago de una prohibición.

Más allá del salario de los funcionarios públicos. el giro innominado de dineros obstaculizaría la verificación de requisitos para el pago de becas, ayuda social. pensiones y demás asignaciones a cargo del Estado. Este criterio es plenamente aplicable al sub examine y, consecuentemente, procede declarar el extremo sin lugar. Como ya se indicó, la correcta fiscalización de fondos públicos le confiere al ciudadano el derecho no solo de saber en qué se invierten. sino también en quién se gastan. En cuanto a la exactitud de los datos. se informó bajo juramento que ellos fueron brindados por el propio ICE a la CCSS mediante el SICERE. por lo que deberá el interesado acudir a la instancia respectiva. en caso de que considere necesario realizar una rectificación de dicha información.

V. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico. informático. magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario. será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena e sesión Nº 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial. en la sesión Nº 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez ponen nota separada.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. Después de leer las razones con base en las cuales se desestimó este proceso de amparo, considero innecesario ofrecer argumentos adicionales, tal y como se consignó en la parte dispositiva de esta sentencia.

Ernesto Jinesta L.

NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: La transparencia en la información, es un pilar de la democracia. propicia la participación ciudadana y es una medida que reduce los espacios de corrupción e impunidad. La ausencia de controles, la aplicación de conceptos indeterminados y la falta de transparencia, es el caldo de cultivo de la corrupción y el abuso de poder. En este caso, la transparencia respecto de los salarios de los funcionarios públicos, es un tema trascendente, sin embargo, surge el interrogante sobre la necesidad de brindar los nombres de las personas al dar a conocer el monto de su salario, porque en algunos casos se pueden propiciar graves problemas de seguridad personal al conocerse la identidad del funcionario. Bien podría ser un dato reservado.

Queda pendiente otra discusión: la necesidad que se conozcan los datos sobre lo que tributan los ciudadanos particulares, aunque no sean funcionarios públicos. Conforme el artículo 18 de la Constitución, todos los ciudadanos deben contribuir a los gastos públicos. Esta obligación debería responder al principio de transparencia. El hecho que sean particulares, no los releva de una obligación en una materia tan importante, como el conocimiento público sobre su contribución a los gastos públicos, se conozca. La transparencia no es sólo para los poderes públicos, también se extiende a los poderes privados en materias que tengan relevancia pública, como es el monto de la contribución a los gastos públicos. En este tema no debe prevalecer la opacidad; el principio de transparencia tiene un efecto expansivo, reducirlo sólo al sector público, convierte la transparencia en una exigencia de alcance muy limitado. Se requiere que no haya opacidad sobre los poderes privados, que en algunos casos pueden ser "poderes salvajes" como los denomina Luigi Ferrajoli.

Fernando Cruz C.

Recurrente [Nombre 001] y otros Recurrido CCSS y otro.

Res. Nº 2015019328 de 10:46 horas de 09-12-2015 Nota del Magistrado HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.Que, tal y como lo expresé al resolver los casos #12-016855-0007-CO, y #13-004098-0007-CO, concuerdo en general con la opinión mayoritaria respecto del carácter público de la actividad de los servidores públicos recurrentes (gerencia bancaria, en el primer caso), y de la fuente de donde provienen los recursos financieros con que se satisfacen sus ingresos económicos. Pero debo hacer la siguiente matización y precisión: Es verdad que el salario, sueldo o estipendio en cuestión, se paga con recursos públicos, y en la medida que cada administrado contribuye a sufragarlos, tiene interés en saber cómo se invierten, utilizan o emplean esos fondos. Es decir, el egreso por salarios, con cargo a un presupuesto público, en cuanto dato objetivo con el que se retribuyen o pagan puestos o cargos públicos (presidencias, gerencias, jefaturas, etc.), de elección popular o no, es un dato al alcance de todos en cuanto con su aporte contribuyen a sostener las cargas públicas.

Pero también es cierto que el detalle del salario individual en cuanto ingresa al patrimonio de la persona, se privatiza, deja de ser público. No hay que confundir el origen de los recursos y su destino, con su apoderamiento y disfrute. En este sentido estimo que el contenido de la información relativa al salario, ha de suministrarse en forma objetiva, señalando cuál es el salario asignado al puesto (gerencia, presidencia o puesto público respectivo), cuáles pluses, rubros, componentes o ítems (dietas, dedicación exclusiva, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc.) integran el salario asignado, cómo se calcula o cómo se adquiere derecho a recibir determinado rubro (anualidad, por ejemplo), y el porcentaje, si lo hubiere.

II.Que, la forma en que se administra e invierte el presupuesto del Estado, en general, es más importante que el nombre en sí de cada servidor (a) o trabajador (a) acreedor de una parte alícuota, por concepto de salario. Su fiscalización tanto por la sociedad en su conjunto, como por los órganos competentes, depende de lo primero, y no de la que no se somete a la visibilidad. El derecho a la información pública, la libertad de comunicación, la necesidad de contribuir o participar de algún modo en el mercado de las ideas, convierte toda distancia, en signo incompatible con aquella y, por tanto, obliga a su eliminación. Pero esta hipervisibilización que obliga a exponer todo, desnuda a la persona y la convierte en una suerte de mercancía, al tiempo que la somete a riesgos e inseguridades innecesarios. Frente a esta coacción que impone la absolutización del valor de la exposición, frente a las exigencias de crear relaciones simétricas, es preciso ponderar el valor agregado que ciertos datos puedan tener dentro de la masa de información que se quiere poner en circulación.

La anonimización del dato, no vacía el contenido esencial del derecho a la información y comunicación. Dicho en otro giro: la hiperinformación e hipercomunicación, no contribuye a mejorar el control y fiscalización que se busca, ni a reducir el gasto o a hacer más eficiente la gestión pública. Más bien sugiere contaminar la imparcialidad y objetividad del análisis sereno del tema.

III.Que el principio de ponderación obliga a bastantear los diversos valores o intereses constitucionales implicados. En un caso como este, debe sopesarse tanto el perjuicio individual, personal, como el beneficio general o social que se deriva de la revelación nominal de quien singularmente recibe determinado salario, y en qué medida este dato puede contribuir al debate público emprendido. Este ejercicio permite determinar si la publicación sin el dato nominal, bastaría para alcanzar los fines públicos generales perseguidos, relativos a la adecuada gestión pública de los recursos. En nuestra opinión, al hacer ese juicio (que en el caso no hizo la Administración recurrida) concluimos que la' revelación del nombre de todas y cada una de las personas servidoras públicas, no contribuye a ampliar el contenido del derecho y libertad de información y comunicación y, por tanto, es un dato que debe omitirse siempre.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.