Public Access to Identified Public Employee SalariesAcceso público a salarios identificados de funcionarios

Decision No. 2016019288 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and forty-one minutes on ocho de diciembre de dos mil quince.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente número 15-010369-0007-CO, filed by [Nombre 001], identity card number [Valor 001], against the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL and OTTO GUEVARA GUTH.

Findings:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Sala at 17:00 on 16 de julio de 2015, the petitioner filed an amparo proceeding. He states that on 11 de julio pasado, the respondent, Otto Guevara Guth, disseminated through his Facebook social-network profile a PDF file (uploaded to the Google Drive cloud-storage application) containing detailed information from the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) payroll, arranged by identity card number, full name, respective salary amount, and position. He says that, as if this were not enough, the respondent also disseminated this information to news media, as stated in an article published by the newspaper La Nación on catorce de julio de dos mil quince, entitled “ICE pays miscellaneous workers and laborers up to 1.4 million,” in which the newspaper reproduced some of the disclosed data. He indicates that, as an ICE employee, his personal information concerning the salary he receives and the position he holds within the institution, as well as his full name and identity card number, appears in the aforementioned file without his consent or authorization, such that any third party can access data that he considers to fall within the sphere of his private life, with various possible implications.He states that although this information is contained in a publicly accessible database (SICERE) administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, he understands that its sole purpose is to provide input to that social-security institution itself for verification and oversight of reported salaries and, potentially, for informational use concerning him; however, that database was not created so that his information or that of any employee could be disseminated by third parties, much less so that third persons, whether natural or legal, could have unrestricted access to it without his consent. He therefore asserts that the information was obtained improperly by the respondent Guevara Guth. He alleges that this unlawful publication of his personal data—name, identity card number, and position—linked to a salary has various implications for him, particularly regarding his good name and image, because he is illegitimately and improperly exposed to public opinion on the basis of information obtained through means other than those legally established for that purpose.He says that, beyond the purpose for which this SICERE database was created and exists, he considers that the dissemination of his information—which he regards as strictly private—together with that of the remainder of the payroll, exposes, defames, and publicly compromises him merely to serve a set of eminently political objectives pursued by the respondent Guevara Guth. The information is being used to create a media environment favorable to advancing initiatives such as the Ley de Empleo Público (#19431 ), which the legislative caucus of the Movimiento Libertario, to which the respondent belongs, introduced into the legislative process in order to modify the current structure of public-sector salaries and vested rights (derechos adquiridos), all by questioning and discrediting, before public opinion, the body of state employees and the salaries they receive, together with public calls to reduce the ICE workforce.
2. 2By a decision issued at 14:49 on 17 de julio de 2015, the proceeding was admitted for consideration.
3. 3By a written submission received by the Secretariat of the Sala at 14:45 on 27 de julio de 2015, Otto Guevara Guth, in his capacity as a Deputy and Caucus Leader of the Movimiento Libertario, reports under oath that, through official letter CPEMD-140-2015 dated 21 de abril de 2015, he requested from the CCSS a list of the salaries and employees of various state institutions, including the Instituto Costarricense de Electricidad. He adds that, through AFCOP-SCCI-1075-2015 dated 05 de junio de 2015, the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) responded to his request and provided him with the requested information. He asserts that his request was legitimate because he acted as a Costa Rican citizen and in fulfillment of the political oversight function (control político) inherent in his office, with the purpose of monitoring the proper use of public funds. He further asserts that there was no illegality whatsoever in the transfer of information by the CCSS, because it acted in fulfillment of its duty within the framework established by Articles 27 and 30 of the Constitución Política.Regarding the alleged violation of Article 14 of Ley 8968 “Ley de Protección de Datos,” he states that the law provides for limitations on informational self-determination (autodeterminación informativa), including circumstances in which the consent of the personal-data subject is not required for data processing (tratamiento), and even includes sensitive data within those exceptions. Accordingly, he asserts that disclosure of salary amounts, as well as the names and identity card numbers of public officials, does not constitute a violation of the right to privacy (derecho a la intimidad), because the community’s right to be duly informed about government activity, performance, and expenditures from public funds takes precedence. He likewise considers that, without access to the details of that information, adequate oversight of public funds could not be exercised. He cites case law of the Sala. Accordingly, he requests that the petition be denied.
4. 4By a written submission received by the Sala at 16:51 on 23 de julio de 2015, Gustavo Picado Chacón, in his capacity as Financial Manager of the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), reports under oath that, through note number CP-EMD-043-2014 dated 20 de agosto de 2014, Deputy Otto Guevara Guth requested the following from the Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional: the salary and position held by each employee of several public institutions, including the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). He indicates that, through official letter P.E.-39.222-14 dated 26 de agosto de 2014, the Presidencia Ejecutiva forwarded that request to the Gerencia Financiera for processing and response. He likewise states that the management office referred the matter, through internal stamp GF-3603-14 dated 27 de agoto de 2014, to the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) for analysis and action in accordance with the law.He asserts that, through note DSCR-0635-2014 dated 29 de agosto de 2014, the Director of SICERE stated that his Directorate was legally unable to provide that information because the person submitting the request had done so in a personal capacity rather than as chair of an investigative committee; he therefore considered that the Junta Directiva was responsible for considering and deciding the matter. Consequently, he states that, through official letter GF-40.277-2014 dated 29 de setiembre de 2014, the Gerencia Financiera clarified that the requested information concerned data of a public nature according to the Sala Constitucional, and that it would therefore proceed to provide the requested information. He also explains that the Gerencia Financiera has the authority to approve the release of the information because of the office held by the requester and the type of information requested.Accordingly, the Director of SICERE provided the requested information through note DSCR-0827-2014 dated 20 de noviembre de 2014. Regarding the alleged violation of Article 14 of the Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, he states that the public administration is obligated to provide public information to citizens, without requiring them to demonstrate a direct interest or personal harm. He further alleges that, when public information is sought, the general interest prevails over the individual interest and that, in the case of citizens who are public officials, their personal interests are subsumed within the general interest. He states that salaries earned by public officials or public servants are public in nature and of general interest because they involve the proper management and oversight of government funds. He explains that sensitive data, such as salaries, must be made available to the public at large because people have the right to know how public funds are used.Accordingly, he asserts that this deprives such information of its private nature and converts it into a matter within the public, rather than private, domain. He alleges that the Sala Constitucional itself has determined that providing only information concerning the salary earned by each category of public official would present an inaccurate and distorted picture of the actual situation. He asserts that there is no violation of the Ley de Datos because citizens must be able to know, transparently, how public funds are used and where they are allocated. Accordingly, he states that the information provided to Deputy Otto Guevara Guth was public in nature. He further asserts that informational self-determination does not constitute a limitation in the case of public officials. Lastly, he states that the purpose of public access to public data is to enable oversight of public finances and ensure transparency, and therefore he does not consider that any information was provided unlawfully. He requests that the petition be denied in its entirety.
5. 5In a written submission received by the Chamber at 17:38 hours on July 23, 2015, María del Rocío Sáenz Madrigal, in her capacity as Executive President of the Caja Costarricense de Seguro Social, states under oath that she had no involvement whatsoever in the underlying issue in this proceeding. She indicates, however, that she requested a report from the Directorate of the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE); its Director recounted the facts concerning official letter GF-40.277-2014 from the Medical Management Office, which she transcribes; he stated that the Head of the Information Control and Quality Subarea, in accordance with the request made by the Financial Management Office, forwarded the required information by official letter AFCOP-SCCI-0221-2014 dated November 20, 2014, to the Directorate of SICERE, which responded to Guevara Guth by official letter DSCR-0827-2014 dated November 20, 2014, indicating that the information contained in SICERE was the information provided directly by employers, in this case, ICE.This situation was also clarified by certification No. AFCOP-SCCI-0209-2015 dated July 21, 2015, issued by the Head of the Information Control and Quality Subarea. Accordingly, she states that the inaccuracies alleged by the petitioners in the information provided to Mr. Guevara Guth are not the responsibility of the CCSS, because those data are supplied to SICERE by employers, as has been clarified in the news media. She denies that the CCSS threatened or violated the fundamental rights alleged by the petitioners and indicates that the proceeding is based on inaccurate facts that were neither specified nor individualized, and that it was not even alleged or proven that the Caja Costarricense de Seguro Social had adversely affected the right to privacy or informational self-determination (autodeterminación de la información). She asserts that Otto Guevara Guth’s request was processed without undue delay and analyzed in light of the nature of the public information requested and the Chamber’s case law.She argues that Mr. Guevara Guth’s request for data clearly does not violate the petitioners’ fundamental rights, because public knowledge of the data furthers the principle of administrative transparency and strengthens oversight and control of the public funds used to pay those salaries. She explains the right of access to information held by the State’s Administrative Departments and contends that information relating to the administration of public funds and the activities of public officials generally is public information. She considers that information concerning the positions, salaries, and compensation earned by Administration officials constitutes information of a public nature that is accessible to the public, in accordance with the principle of administrative transparency and the proper use and oversight of public funds. She considers that they have not violated the right to privacy or informational self-determination, because the data concerning payments stored and safeguarded by SICERE could not be classified as sensitive data (datos sensibles); on the contrary, the information is of immediate public interest and is governed by the principle of administrative transparency.Accordingly, she maintains that no violation of the petitioning party’s fundamental rights remains, because the CCSS’s actions did not exceed its authority and were carried out in accordance with constitutional law. By virtue of SICERE’s function, that office maintains a database containing both public and private information concerning employers and workers, but that information is not generated by the CCSS; rather, it is administered by users of the system—that is, employers—and held in custody by the institution for purposes inherent to its operation. She notes, however, that they provide only information that is of public interest or statistical in nature. She indicates that the institution’s Board of Directors adopted a resolution concerning requests for information held in the custody of the CCSS, which was applied in this particular case, specifically subsection b) of Article 41 of session number 7778 of August 07, 2003, establishing that, in order to address requests for information made by state bodies and entities comprising the Public Administration, authorization could be granted by the respective Management Office or the Executive Presidency, taking into account the purpose of each request.She reiterates that the information provided to Deputy Guevara Guth concerning ICE officials is public in nature and that the Caja therefore does not require the data owner’s informed consent (consentimiento informado), because the owner’s right to privacy is neither violated nor infringed. She adds that the Sala Constitucional has provided guidelines supporting the conclusion that the information supplied does not constitute sensitive data, but rather information concerning payments made by the Public Administration to its officials and is therefore information of immediate public interest. She explains that the official’s name and position are not personal or private data but information concerning the institution’s organization and structure; the gross salary of public officials is publicly accessible data, whereas net salary is private in nature. She cites Chamber case law concerning which data are public.She likewise emphasizes that the salaries of public officials constitute information of public interest because public funds are involved, and states that publicly accessible information includes the name of the position held by the public servant, identity-card number, description of duties, and position requirements, arguing that “citizens have the right not only to know what public funds are spent on, but also on whom they are spent.” Accordingly, she maintains that it is evident that the CCSS acted in accordance with the procedure established at the institutional level and with the Sala Constitucional’s repeated rulings concerning the provision of information. She requests that the proceeding be dismissed in its entirety.
6. 6The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the proceeding. The petitioner alleges that the respondents made his salary data public, together with his name and identity-card number, which he considers arbitrary.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter, either because they have been proven or because the respondent authorities failed to address them as required by the initial order:

• a)By note number CP-EMD-043-2014 dated August 20, 2014, Deputy Otto Guevara Guth requested from the Institutional Archives and Correspondence Unit the salary and position of each employee at several public institutions, including ICE (see report submitted by the CCSS).
• b)By official letter DSCR-0827-2014 dated November 20, 2014, the CCSS authorities provided Deputy Guevara Guth with the requested information (see report submitted by the CCSS).
• c)The information provided to the requester corresponded to the records of the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), based on the data reported directly through that system by ICE (see report submitted by the CCSS).
• d)The salary data of the protected party (amparado) were published on the Facebook social network by the respondent Deputy (undisputed fact).

III.Access to public officials’ salary information. The underlying issue was addressed extensively by the Chamber in decision Nº 2014-004037 at 11:02 hours on March 21, 2014, drafted by the Justice delivering the opinion:

“III.- On the right of access to public information. Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in repeated decisions of this Court. Its constitutional foundation lies in Article 30 of the Constitution, and it has also been recognized under treaty law (derecho convencional). Thus, fundamental instruments of International Law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Accordingly, Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights states that ‘Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek and receive information and ideas (…)’. Similarly, Article 19, subsection 2), of the International Covenant on Civil and Political Rights provides: ‘2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds (…)’ (Emphasis added. See also Article IV of the American Declaration of the Rights and Duties of Man).

Within the Inter-American system, the American Convention on Human Rights followed the course established by those instruments and provides in Article 13 (Freedom of Thought and Expression) that ‘1. Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, (..)’ (Emphasis added). With respect to this provision, in Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights held:

‘77. With regard to the facts of the instant case, the Court considers that Article 13 of the Convention, by expressly stipulating the rights to “seek” and “receive” “information,” protects the right of every person to request access to information under State control, subject to the exceptions permitted under the Convention’s system of restrictions. Consequently, that article protects the right of individuals to receive such information and the State’s positive obligation to provide it, so that the individual may obtain access to and learn that information or receive a reasoned response when, for a reason permitted by the Convention, the State may restrict access to it in the particular case. Such information must be provided without any need to demonstrate a direct interest in obtaining it or personal harm, except where a legitimate restriction applies. Its disclosure to an individual may, in turn, allow that individual to circulate it throughout society so that others may learn of, access, and assess it.

Thus, the right to freedom of thought and expression encompasses protection of the right of access to information under State control, which also clearly contains the two dimensions—individual and social—of the right to freedom of thought and expression, both of which must be guaranteed simultaneously by the State.’ (Judgment of September 19, 2006, of the Inter-American Court of Human Rights. Emphasis added).

The right of access to public information (derecho de acceso a la información pública) is sometimes qualified by the subject matter involved: for example, certain areas are excluded from that right (such as State secrets), whereas in other fields access must explicitly be promoted (for example, in environmental matters pursuant to Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).

At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and the media. This evolution has not gone unnoticed in certain national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Law on Citizens’ Electronic Access to Public Services. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organization of American States (OEA) has repeatedly encouraged its Member States to “…through their respective national legislation and other appropriate means, adopt the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.” (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).

Indeed, the OEA has gone so far as to include in its Model Law on Access to Administrative Information the Administration’s duty to publish annually—and, whenever possible, electronically or digitally—a report on the performance of its functions (Article 11), as well as the possibility of providing the requesting party (administrado) with the requested information electronically (Article 15), among other provisions.

Without prejudice to the limitations affecting the right of access to public information, which this Chamber has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Chamber recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of the State’s obligations, which now go beyond merely responding to a request for information.

As may be inferred from the cited Model Law and the OEA resolutions, the Administration is now required to inform the public about its actions and progressively make the information in its possession accessible through the technological means available to it.

As part of the ideal development of this right toward which the State must strive, information proactively made available to the public through digital means must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible, through commonly used software or interfaces, without imposing unjustified barriers. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines strengthens the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.

Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete form possible, while observing limitations such as the required protection of private data collected by the Administration, in accordance with Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is supplied should facilitate the use of widely available software packages, including open-source software, because reducing software costs greatly facilitates access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, since not every Public Administration entity is able to provide information in the most optimal manner; moreover, considerations of cybersecurity, well-founded technological suitability, and budgetary constraints may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation consistent with each Administration’s budgetary, technological, and human-resource capabilities, lest digitizing all public information or providing it in a particular format lead to the neglect of other essential aspects of the public service provided to the population at large.

Consequently, criteria of reasonableness and proportionality must be applied in this area. This does not preclude emphasizing at the outset the ideal toward which the State must gradually move in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.

Respect for these parameters enables the requesting party to use the information effectively, thereby fostering both informed public participation in government and transparency and oversight of the authorities’ actions. Furthermore, the Administration’s proactive provision of information benefits the Administration itself, because as information is made generally and accessibly available, the submission of and response to individual requests will become unnecessary.

IV.Reconciling the right to privacy (derecho a la intimidad) with the right of access to public information. To conduct an adequate analysis of the interests at stake in the case under consideration (sub examine), it must be noted that the information requested by the petitioner involves data that could be considered protected by individuals’ right to privacy.

Recognition of that right is likewise rooted in constitutional and international law. It is enshrined in Article 24 of the Political Constitution, Article 12 of the Universal Declaration of Human Rights, Article V of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 17 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 11 of the American Convention on Human Rights.

Accordingly, to resolve the case at hand, the rights involved must be balanced in order to arrive at an interpretation that permits both to operate harmoniously. To that end, it is useful to examine how other courts have addressed this issue.

In the United States, in Department of the Air Force v. Rose, the Supreme Court heard the claim of student editors of a law review who requested information from the Department of the Air Force concerning summaries of hearing records involving alleged violations of the Air Force Honor and Ethics Code. The information was denied to the requesters, who appealed to higher courts, where they obtained favorable rulings. The Air Force subsequently appealed to the Supreme Court seeking reversal of the decision in favor of the requesters.

In analyzing the appellant’s arguments, the Supreme Court proceeded from the premise that exceptions to freedom of information must be interpreted narrowly, because the purpose of the legislation (the Freedom of Information Act) was to disclose information held by the Administration and thereby open it to public scrutiny. Accordingly, exceptions to the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación) had to be limited and narrowly construed.

The principle of maximum disclosure is not unknown in Latin America. In Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights heard the complaint of a foundation that had requested information from the Chilean Investment Committee concerning a foreign investment project. The requested information concerned the contracts that had been executed, their amounts, and the identity of the investors—both foreign and domestic—among other matters. The information was not provided to the claimants. Ultimately, the case was decided in their favor. Among the considerations advanced by the Court, the issue of the principle of maximum disclosure and its possible exceptions also arose:

“89. Regarding the requirements that a restriction in this area must meet, first, such restrictions must be previously established by law as a means of ensuring that they are not left to the discretion of public authorities. Such laws must be enacted ‘for reasons of general interest and for the purpose for which they were established.’ (…)

90. Second, a restriction established by law must serve an objective permitted by the American Convention. In this regard, Article 13.2 of the Convention permits restrictions necessary to ensure ‘respect for the rights or reputations of others’ or ‘the protection of national security, public order, or public health or morals.’ 91. Finally, any restrictions imposed must be necessary in a democratic society, which depends on whether they are directed toward satisfying an imperative public interest. Among several options for achieving that objective, the one that restricts the protected right to the least extent must be chosen. In other words, the restriction must be proportionate to the interest that justifies it and must be conducive to achieving that legitimate objective, interfering as little as possible with the effective exercise of the right.

92. The Court observes that, in a democratic society, it is essential for State authorities to be governed by the principle of maximum disclosure, which establishes the presumption that all information is accessible, subject to a narrowly defined system of exceptions.” Thus, the exceptions must be explicit, established by law, and narrowly construed.

Another case from the Inter-American jurisdiction is Fontevecchia and D’amico v. Argentina. In that case, the Inter-American Court reviewed the civil judgment entered against the director and editor of an Argentine magazine for publishing two articles that referred to the existence of the president’s unacknowledged child with a female legislator and to the relationship between them. On that occasion, the Court distinguished between the privacy protection afforded to public officials and that afforded to other individuals:

“60. The different threshold of protection applicable to public officials is explained by the fact that they voluntarily expose themselves to public scrutiny, which may place them at greater risk of interference with their right to private life. The present case concerned the public official holding the highest elected office in his country, President of the Nation, and he was therefore subject to the highest degree of public scrutiny, not only regarding his official activities or the performance of his duties, but also regarding matters that, in principle, could be connected to his private life but reveal issues of public interest.

61. Regarding the public-interest nature of the matter, in its case law the Court has reaffirmed the protection of freedom of expression with respect to opinions or information concerning matters in which society has a legitimate interest in remaining informed, in knowing what affects the functioning of the State, or what affects rights or general interests or entails significant consequences for society. (…)” 62. The information concerning the existence of the son not acknowledged by Mr. M., as well as the latter’s relationship with the child and his mother, constituted the principal reason for and a central and inseparable element of the facts published by magazine N., which reported on: (a) the transfer of substantial sums of money to those persons by the then President of the Nation; (b) the giving of expensive gifts to those persons; and (c) the alleged undertaking of actions and granting of economic and political favors for the benefit of Ms.

Meza’s then husband. That information relates to the integrity of public officials and, even without the need to determine whether public funds were used for personal purposes, the transfer of substantial sums and expensive gifts by a President of the Nation, as well as the possible undertaking of actions or interference in a judicial investigation, are matters in which there is a legitimate public interest (interés público) in being informed.” In other words, the threshold for protecting the privacy of public officials (funcionarios públicos) is lower because the public interest is involved, and that interest demands knowledge of the proper administration of public funds and the integrity and fitness of government officials.

Another case that arose in the United States was Duplantier v. United States. The central issue in that case bears similarities to the case under consideration here. On that occasion, a group of judges filed an appeal (recurso) with the Court of Appeals for the Fifth Circuit, arguing that the Ethics in Government Act of 1978 was unconstitutional because it contained provisions requiring federal judges to file a personal financial disclosure statement that was available to the public.

In deciding the matter, it was held, first, that the fact that the judges were appointed—that is, that they did not hold elected office—did not diminish the public interest in knowing about their personal finances, because the judges had chosen to accept public office and assume a public responsibility, which placed limits on their privacy. The Court found that there was a compelling public interest in the disclosure of the data, because such disclosure ensured the impartiality and honesty of the judicial branch, instilled public confidence in the judges’ integrity and neutrality, and, lastly, informed the public about the judges’ financial interests in order to prevent conflicts of interest. In conclusion, the public interest was sufficient to subordinate the privacy rights of those subject to the requirement.

For its part, the Constitutional Court of the Dominican Republic ruled, in its decision TC/0042/12 of September 21, 2012, on a petition for review (recurso de revisión) filed by the Chamber of Deputies against a first-instance judgment requiring it to disclose the names and salary amounts of that Chamber’s advisers. The Chamber had informed the requester of the number of advisers and the aggregate amount of their compensation, but refused to disclose their names and salaries on the ground that this was personal information. The Constitutional Court held:

“The right to public information is highly significant for strengthening democracy, because its exercise guarantees transparency and enables citizens to monitor and scrutinize the conduct of the Public Authorities (…)

Likewise, the purpose of the right of free access to public information is to oversee the use and management of public resources and, consequently, to create obstacles to administrative corruption, a scourge which, as stated in the preamble to the Inter-American Convention against Corruption (dated March 29, 1996) and that of the United Nations Convention against Corruption (dated October 31, 2003), undermines ‘(…) the institutions and values of democracy, ethics and justice (…)’ The Constitutional Court considers that although the right to privacy is a fundamental value of the democratic system, as is the protection of personal data, those rights cannot, as a general rule, although they may exceptionally, restrict the right of free access to public information, because limiting it would deprive citizens of an essential mechanism for controlling corruption in the Public Administration. (…)” In Central America, in a decision of November 30, 2013, the Constitutional Court of Guatemala heard a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against statutory provisions that “…make it mandatory to provide, indiscriminately, information concerning salaries, professional fees, per diem allowances, bonuses, travel allowances, or any financial compensation received by officials, public servants, employees, and advisers working for the State and its agencies.” The petitioners argued that the release of such information “…creates conditions in which organized crime, ordinary criminals, and gang structures are able to subject them to extortion, kidnapping, threats, and attacks.” In its decision, the Constitutional Court held:

“In conclusion, the proper interpretation of Article 30 of the Fundamental Law, in light of the pro homine principle and the applicable international human-rights case law and standards, leads to the conclusion that the aforementioned constitutional provision expressly recognizes that all acts of the administration are public—despite the ambiguity that may arise from its heading, which in any event has no normative content—as well as the right of the public to access that information, as the holder of national sovereignty, of which those who exercise it are merely agents. This explains why, in order to exercise that right, citizens need do no more than express their legitimate desire to learn about the organization, operation, and decision-making processes of the governmental apparatus established to promote their welfare and that of their peers; (…)

In this regard, it is necessary to note that such amounts are subject to the public interest because of their source, namely, the national treasury, funded by the tax burden borne by citizens for the financial support of the State. As previously explained, because the public holds the sovereignty delegated to public authority, it has the prerogative to access the information administered by that authority in and for the exercise of its functions—in order to verify their effective performance—including the manner in which State resources are spent; the compensation of officials, employees, public servants, and advisers serving in the public sector unquestionably constitutes an important category in this respect. This is the pivotal point that validates the differentiated regulatory treatment applicable to persons within that category, with regard to the public disclosure of their compensation, as compared with persons employed in the private sector.

It also follows that this is not information falling within the constitutionally protected core of personal privacy; and because it likewise does not involve matters of national security or overriding public interests, it is concluded that this type of information does not fall within any of the circumstances covered by the regime of legitimate limitations outlined in the preceding section of the Court’s reasoning, which are associated with so-called overriding interests.” Another example of the disclosure of public officials’ salaries occurred in Brazil. The municipality of Sao Paulo disclosed, through an Internet portal, the names, positions, and salaries of the employees of that municipal government. Two preliminary injunctions (medidas cautelares) had been issued against the municipality’s decision, and those injunctions were subsequently challenged before the Federal Supreme Court. In a decision of June 9, 2011, that Court stayed the preliminary injunctions—thereby permitting disclosure of the data—because it considered the information to be of collective or general interest.

The Court stated that there could be no question of personal privacy or private life in that case, because the data subject to disclosure concerned public officials acting in that capacity. The primacy of the principle of administrative transparency is one of the highest expressions of the Republic as a form of government. If, on the one hand, there is a republican manner of administering the State, then, on the other, citizens themselves have the right to see their State administered in a republican manner. The manner in which public affairs are administered takes precedence over the person administering them, and the fact is that this public manner of managing the State apparatus is the essential element of the Brazilian Republic. It is both the eye and the eyelid of our republican constitutional countenance, the Court stated. Therefore, denying the primacy of the principle of administrative transparency would, in this case, entail an inadmissible injury to public order.

At the European level, the Court of Justice of the European Union has heard several cases in which it has articulated criteria relevant to deciding the matter under consideration (sub examine).

In Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert v. Land Hessen (Joined Cases C‑92/09 and C‑93/09), the Court heard a complaint brought by two recipients of European agricultural subsidies against Land Hessen (Germany) for publishing online the beneficiary’s name or business name, the municipality in which the beneficiary resided or the postal code, the amount of payments made during the corresponding financial year, and the currency in which those amounts were denominated.

The Court upheld the claim, reasoning that the European Union authorities had not conducted a balanced weighing of interests (ponderación equilibrada de los intereses) at stake:

“It is not disputed that publishing online the names of the beneficiaries concerned and the specific amounts (…) received by them increases transparency regarding the use of such agricultural aid. Making that information available to the public strengthens public oversight of the use of the amounts in question and contributes to the optimal use of public funds. (…)

Accordingly, when conducting a balanced weighing of the various competing interests, the institutions should have examined whether limited publication of identifying information (…) would have been sufficient to achieve the objectives of the European Union legislation at issue in the main proceedings. Specifically, it does not appear that a limitation of that kind, which would protect some of the beneficiaries concerned against interference with their private lives, would prevent citizens from being provided with a sufficiently accurate picture of the aid paid by (…) to enable the objectives of that legislation to be achieved.” On that occasion, the Court did not object to the public disclosure of the amount of the aid and the beneficiary’s name; however, it did consider the publication unlawful, due to the failure to weigh the interests involved, because it was carried out without making distinctions based on the periods during which aid was received, its frequency, its type, and so forth.

In Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others (Joined Cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01), the Court of Justice heard the claim of several persons concerning the disclosure of data on the income of officials of entities subject to oversight by the Rechnungshof (Tribunal de Cuentas). The affected persons argued that such disclosure infringed their right to privacy. The Court stated:

“In this regard, on the one hand, it cannot be denied that, in order to monitor the proper use of public funds, the Rechnungshof and the various parliamentary assemblies need to know the amount of expenditure allocated to human resources in the different public entities. In addition, in a democratic society, taxpayers and the general public have the right to be informed about the use of public revenues, particularly with regard to personnel expenditure. Such data, compiled in the report, may contribute to public debate on a matter of general interest and therefore serve the public interest.” The Court concluded that there was no conflict between Community Directive 95/46 (on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data) and national legislation, provided that it was shown that the broad disclosure of the data “…is necessary and appropriate to achieve the objective pursued of sound management of public resources…”.

V.On access to salary information concerning public officials at the national level. On repeated occasions, the Sala has examined the issue in question, repeatedly concluding that the salary earned by public officials or public servants is public in nature and a matter of general interest because it involves the proper oversight and management of public funds. Thus, in decision number 2013-6023 at 15:05 on April 30, 2013, the Sala held:

“With respect to information concerning the salary earned by public officials or public servants, this Sala Constitucional, in judgment number 2008-12852 at 12:46 hrs. on August 22, 2008, ruled as follows:

“(…) This Sala has previously addressed access to public information. Thus, in decision number 2007-006100 at seventeen hours and four minutes on May 8, 2007, it held:

“V.- Now, based on the foregoing, in the specific case under review it is appropriate to determine whether, in response to the protected party’s request, the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos is required to provide the employment files of its public officials. In this regard, although, on the one hand, Article 30 of the Constitución Política establishes the guarantee of free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, subject to the exception of State secrets, it is also true that, on the other hand, Article 24 of the Constitution guarantees the right to privacy. Providing the personnel file of an ARESEP official cannot be considered a matter of public interest; rather, it is a private matter. Therefore, unless a court order exists, the respondent institution is not required to provide such information, since doing so would intrude upon the officials’ private sphere.

Accordingly, the public officials’ employment files to which the appellant seeks access are considered confidential and therefore cannot be made available to a third party for purposes unrelated to matters of public interest, except in the cases expressly provided for by law. That circumstance was duly communicated to the appellant, because on the same day that he appeared at the ARESEP facilities to request the employment files in question, he was informed that they could not be provided because they were confidential. It is therefore evident that he received a response, even though it was unfavorable to the applicant’s claims. This Tribunal has repeatedly accepted such a response as valid, since what matters is that the request submitted be answered, not necessarily that the substantive relief sought be granted. Nevertheless, notwithstanding the foregoing, although access to public officials’ personnel files is prohibited absent the official’s express authorization or a court order, some of the information contained therein may be requested by any interested person.

In other words, even without access to a public official’s personnel file itself, any interested person may request information concerning the type of position held, the duties assigned to that position, the requirements for the position, and whether the official meets those requirements, among other matters, none of which impairs the public official’s right to privacy because they are matters of public interest.´ (emphasis not in the original).

In the present case, as established by the record, we are dealing with a request for information contained in the records of a public entity (the Universidad Nacional), and the appellant was partially denied the requested information on the ground that it constituted the officials’ personal information. The case file shows that the requested information concerns the professors’ names and the salaries they receive for providing services to UNA through FUNDAUNA. With regard to the foregoing, this Tribunal considers that the requested information is unquestionably public in nature and a matter of general interest, since the proper oversight and management of public funds are at stake, as is the appropriateness of the public services provided through it. For the reasons stated in the decision partially transcribed above, providing the names, positions, and duties of professors at that university—which provides public education—as well as the salaries earned in performing those duties, which are linked to public funds, cannot be considered the officials’ personal information.

Moreover, in light of the duty of transparency that must characterize public service, as provided in Article 11 of the Constitution, the Administration may not deny access to information that is of public interest unless it concerns State secrets, confidential data, or data whose disclosure could seriously harm the general interest, none of which has been shown in the present case. Consequently, the constitutional protection action (recurso) must be granted (…)” (emphasis not in the original) Additionally, in judgment number 2008- 13951 at 9:20 hrs. on September 19, 2008, this Tribunal Constitucional stated as follows: “(…) The appellant complained that the authorities of the Universidad de Costa Rica did not provide him with all the information he requested on April 3, 2008 concerning the salary amounts of several officials of the higher education institution, because the data were provided only in general terms, as set forth in the Institution’s Manual de Puestos, rather than on an individualized basis, as he had initially requested.

In this regard, the Rectora of the Universidad de Costa Rica explained that the information was not provided in full because the officials’ right to privacy was being protected. This Tribunal finds that argument unpersuasive. First, the information requested by A.B.S., in his capacity as Director Ejecutivo of the Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), is clearly a matter of public interest because it is inherently connected to the management of public funds. Second, although, as emphasized in the preceding recital (considerando), the right to privacy contained in Article 24 of the Constitución Política is an external limitation on the right of access to administrative information, it cannot be asserted in this case, because the requested data are not of the kind that may be classified as sensitive, as part of the core of the individual’s private sphere; consequently, their disclosure does not entail an excessive intrusion.

Based on the foregoing, it is clear that the principle of transparency, which must permeate every action of the entities and bodies forming part of a Social and Democratic State governed by the rule of law such as ours, requires that this type of information not be withheld, given that the salaries and supplementary compensation of the officials concerned by the request are paid with funds from the public treasury. Consequently, in this case the protected institution’s right of access to administrative information must be deemed to have been infringed (…)” (emphasis not in the original) As a corollary to the foregoing, the constitutional protection action (amparo) under review must be granted, and the respondent authority must be ordered to provide the information requested by the protected party, as hereby ordered.” (To the same effect, decisions 2011-16331 at 2:30 on November 29, 2011 and 2013-8279 at 9:10 on June 21, 2013) The need for transparency in public finances may also affect private individuals’ right to privacy.

In the Sala’s case law, the right to information and the right of access to information have consistently prevailed when disclosure of the data is necessary to ensure transparency in the public finances. In judgment number 2120-03 at 13:30 on March 14, 2013, the Sala heard a constitutional protection action (recurso de amparo) filed against the Caja Costarricense de Seguro Social because it had refused to provide the database of beneficiaries of the Régimen no Contributivo de Pensiones, including information such as the beneficiaries’ identity card numbers, pension amounts, and the reasons for which the pensions were awarded. The Sala found:

“Within the framework of the Social and Democratic State governed by the rule of law, each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must be the rule governing all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law—public entities—are called upon to be true glass houses whose interiors may be examined and scrutinized by all private individuals in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent and fluid channels of communication or information exchange with private individuals and the mass media in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of performance evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Constitución Política).” The disclosure of the requested information, even if it concerned private individuals, was endorsed by the Constitutional Chamber.

However, where information concerning public officials is involved, and taking into account the standard established by the Inter-American Court in the aforementioned case of Fontevecchia and D’Amico v. Argentina regarding the threshold of protection afforded to public officials, a fortiori it must be concluded in the case at hand that the information is of public interest and is freely accessible.

The foregoing reasoning is also applicable to a case in which the Chamber granted a writ of amparo (recurso de amparo) filed against Tributación Directa because of its refusal to provide the names of the natural and legal persons delinquent in paying taxes and the amount of their debts. The Chamber stated:

“The requested information is clearly of public interest because it concerns tax delinquency, which affects public finances and, consequently, the satisfaction of collective needs.” (Decision 2010-10982 issued at 14:57 on June 22, 2010) The case law of this Chamber advocates transparency in the public service. Reference has already been made to the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación), supported by the case law of the Inter-American Court and several constitutional courts, and to the international instruments guaranteeing the right to information (derecho a la información). A harmonious interpretation of the legal system as a whole requires consideration of other provisions directly related to the issue. The first of these, an international instrument, is the Inter-American Convention against Corruption. Its preamble states:

“PERSUADED that fighting corruption strengthens democratic institutions and prevents distortions in the economy, improprieties in public administration, and damage to society’s moral foundations; (…)

CONVINCED of the importance of making people in the countries of the region aware of the existence and seriousness of this problem, as well as of the need to strengthen civil society participation in preventing and combating corruption;” (Emphasis added) Thereafter, for the purpose of fulfilling the objectives set forth in the preamble, the Convention provides in its articles:

“Article III Preventive Measures For the purposes set forth in Article II of this Convention, the States Parties agree to consider the applicability of measures within their own institutional systems to create, maintain, and strengthen: (…)

4. Systems for registering the income, assets, and liabilities of persons who perform public functions in certain posts as specified by law and, where appropriate, for making such registrations public.

5. Systems of government hiring and procurement of goods and services that ensure the openness, equity, and efficiency of such systems. (…)

11. Mechanisms to encourage participation by civil society and nongovernmental organizations in efforts to prevent corruption.” (Emphasis added) In other words, the Convention establishes oversight of the personal finances, including income, of public officials and the possibility of publishing their financial declarations as suitable mechanisms for combating corruption. Such public disclosure (publicidad), it follows, is intended to promote oversight and transparency through civil participation. Such disclosure is also promoted in systems for hiring public officials.

In addition, the Convention promotes the creation of mechanisms to encourage civil society participation. That participation is of paramount importance because it helps ensure transparency, promote oversight of public finances, prevent corruption, and confer legitimacy upon the Public Administration.

The national legislature has recognized the importance of transparency in public finances. In addition to Articles 9 and 11 of the Constitution, which establish citizen participation in government and the accountability (rendición de cuentas) of the Administration and its officials, the Law on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Their Personal Data, particularly Article 7 thereof, is relevant:

“Article 7.—Free access to information. Information relating to the receipt, budgeting, custody, auditing, administration, investment, and expenditure of public funds, as well as information necessary to ensure the effectiveness of this Law in connection with the actions and conduct of public officials, is of public interest. (…)” The aforementioned article implements the constitutional principle of transparency. Information relating to the expenditure of public funds, including the salaries of public officials, is of public interest. The legislature chose to make such information freely accessible as a means of facilitating citizen participation in the oversight of public finances.

Such oversight is possible only if members of the public (administrados) are provided with accurate information about public expenditures. In the case at hand, for example, it would be inadequate to provide only information concerning the salary earned by each category of public official, since that would present only an inaccurate and distorted picture of the actual situation. Indeed, income from other sources—seniority increments, restrictions on outside employment, exclusive-service compensation, employment benefits, and so forth—is added to the base salary and may represent a significant portion of an official’s salary.

With the entry into force of the Law on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Their Personal Data (Ley Nº 8968), limitations and restrictions were imposed on the disclosure of personal information, compliance with which is an obligation of every citizen and a matter of particular concern to the State, as evidenced by the public-policy nature (orden público) of that law (Article 1). Nevertheless, the public interest in the information requested by the amparo petitioner—the amount of officials’ salaries—remains intact. Such information cannot be classified as restricted-access personal data (dato personal de acceso restringido) (Article 3 of that law), because such data are characterized as being “of interest only to the data subject or to the Public Administration.” In the case of public officials’ salaries, the information transcends the interests of the data subject and the Public Administration, because members of the public also have an interest in knowing the use and destination of the public funds to which they are required to contribute (Article 18 of the Political Constitution).

Indeed, under the principle of administrative transparency (principio de transparencia administrativa)—which remains effective only if adequate oversight and management of public funds are made possible—the State is obligated to inform the public how it administers and spends public funds, which entails the public’s right to know the amount of the salaries earned by public officials. The law does not disregard that principle; rather, it defines it as a guiding principle and limitation upon the right to informational self-determination (derecho de autodeterminación informativa). Article 8 provides:

“ARTICLE 8.—Exceptions to citizens’ informational self-determination The principles, rights, and guarantees established herein may be limited in a fair and reasonable manner consistent with the principle of administrative transparency when the following purposes are pursued:

(…)

• c)The prevention, prosecution, investigation, detection, and punishment of criminal offenses or violations of professional ethics.

(…)

• e)The adequate provision of public services.
• f)The effective ordinary operation of the Administration by official authorities.” (Emphasis added) It may therefore be concluded that, under the aforementioned law, the right to informational self-determination does not preclude providing the public with information of public interest, including information concerning the salaries of public officials, since public funds are involved and members of the public consequently have the right to know how those funds are spent. It is clear that providing such information necessarily entails identifying the specific, duly identified official to whom particular compensation is assigned—that is, precisely who receives a certain salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives such compensation) is an excellent means of concealing cronyism or nepotism behind the administration of public funds. In this area, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent.

Nevertheless, some arguments advanced against the disclosure of public officials’ salaries concern the possibility that such data may be used for criminal activities or to the detriment of officials. It is said, for example, that circulating the data makes them more vulnerable to robbery or kidnapping. It is also asserted that the data may be processed using computerized methods—for example, data mining—to obtain an official’s personal information. In the case of data mining (minería de datos or data mining), it should be clarified that it seeks to identify patterns in information through analytical and statistical procedures. Statistical processing initially entails depersonalizing the data, because mass processing can be performed only with homogeneous data—a characteristic inconsistent with a personal name, which identifies a particular person. The result of the operation may reveal anomalies within the database—for example, that a salary does not correspond to the relevant group—or support predictions, such as that a new official will earn the salary applicable to that official’s group.

Those arguments must be rejected because they would subject the application of the aforementioned laws and constitutional principles to uncertain and random parameters, contrary to their essential purpose. (In this regard, see the case of Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others before the European Court of Justice; see also the above-cited case law of the Constitutional Court of Guatemala.)

It must be emphasized, however, that the purpose of disclosing the specified data is to enable oversight and transparency of public finances. Accordingly, nothing prevents the improper use of such data from giving rise to civil or criminal liability if the data are used to pursue purposes unrelated to those protected constitutionally and legally. The law does not protect abuse of rights (abuso de derecho), but rather their proper, good-faith exercise. (Articles 21 and 22 of the Civil Code) Applying the cited case law and the reasoning set forth above, the Chamber finds that the information requested by the petitioner is public in nature, may be requested by members of the public, and, once requested, must be provided by the Administration.”

IV.Regarding the specific case. In the case at hand, the appellant alleges that his right to privacy has been violated because the respondents used and published his salary information, together with his name, reported position, and identity card number as an ICE official. The Chamber found it proven that the respondent deputy requested from the CCSS the salaries and positions held by employees of several public institutions, including ICE. In response to that request, the CCSS sent the requested information to the deputy through official letter DSCR-0827-2014 dated

20 de noviembre de 2014. As explained in the preceding recital (considerando), the Chamber has held that salary information identifying the respective public official is a matter of public interest, since it promotes transparency and enables oversight of the administration of public funds. It bears repeating that providing such information includes identifying the official who receives the benefit, because a generic reference to a position—thus concealing the public servant’s name—prevents oversight of nepotism in public service and makes it difficult to verify whether the payment is consistent with the individual’s particular circumstances, such as compliance with the requirements for payment of a prohibition allowance (prohibición). Beyond the salaries of public officials, the unnamed disbursement of funds would hinder verification of the requirements for the payment of scholarships, social assistance, pensions, and other allocations borne by the State. This criterion is fully applicable to the matter under review (sub examine), and consequently this claim must be dismissed. As already stated, proper oversight of public funds gives citizens the right to know not only what those funds are invested in, but also on whom they are spent. Accordingly, the constitutional appeal (amparo) must be dismissed.

V. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computing, magnetic, optical, or telematic device, or produced through new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court at session Nº 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero de 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session Nº 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is dismissed. Magistrate Jinesta Lobo provides additional reasons. Magistrates Cruz and Hernández Gutiérrez submit separate opinions.

Ernesto Jinesta L.

Presiding Magistrate Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José P. Hernández G.

File #15-010369-0007-CO Alejandro A. [Name 001] v. CCSS and another.

Decision # 2015019288 at 16.41 hours on 08.XII.2015 Opinion of Magistrate HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.As I stated when deciding cases #12-016855-0007-CO and #13-004098-0007-CO, I generally agree with the majority opinion regarding the public nature of the work performed by the appellant public servants (bank management, in the first case) and the source of the financial resources used to pay their income. However, I must add the following qualification and clarification: It is true that the salary, wages, or stipend in question is paid with public resources and that, insofar as each citizen contributes toward funding them, each has an interest in knowing how those funds are invested, used, or employed. In other words, salary expenditures charged to a public budget, as objective data reflecting the compensation or payment assigned to public positions or offices (presidencies, management positions, department heads, etc.), whether elected or not, are data accessible to everyone because their contributions help support public expenditures.

But it is also true that the details of an individual’s salary become private once the salary enters that person’s assets; they cease to be public. The origin and destination of the resources must not be confused with their appropriation and enjoyment. In this regard, I consider that salary information must be provided objectively, specifying the salary assigned to the position (management, presidency, or respective public position), which supplements, categories, components, or items (per diem allowances, exclusive dedication allowance (dedicación exclusiva), prohibition allowance, seniority increments (anualidades), professional career allowance (carrera profesional), etc.) comprise the assigned salary, how each item is calculated or how the right to receive it is acquired—a seniority increment, for example—and the percentage, if any.

II.The manner in which the State budget is administered and invested, in general, is more important than the name itself of each public servant or worker entitled to a proportional share as salary. Oversight thereof, both by society as a whole and by the competent bodies, depends on the former and not on exposing the latter. Today, transparency renders suspicious anything that is not made visible. The right to public information, freedom of communication, and the need to contribute or participate in some way in the marketplace of ideas turn any distance into a sign incompatible with transparency and therefore compel its elimination. But this hypervisibility, which compels everything to be exposed, strips the individual bare and turns the person into a kind of commodity while subjecting that person to unnecessary risks and insecurity. In the face of this coercion imposed by making exposure an absolute value, and in the face of demands to create symmetrical relationships, it is necessary to weigh the added value that certain data may have within the body of information intended for circulation.

Anonymization of the data does not deprive the right to information and communication of its essential content. Put another way: hyperinformation and hypercommunication do not help improve the oversight and scrutiny being sought, nor do they reduce spending or make public administration more efficient. Instead, they risk undermining the impartiality and objectivity of a calm analysis of the issue.

III.The balancing principle (principio de ponderación) requires an assessment of the various constitutional values or interests involved. In a case such as this, both the individual, personal harm and the general or social benefit arising from expressly identifying the person who receives a particular salary must be weighed, as must the extent to which this information may contribute to the public debate under way. This exercise makes it possible to determine whether publication without identifying information would suffice to achieve the general public purposes sought regarding the proper public management of resources. In our opinion, upon making that assessment—which the respondent Administration did not make in this case—we conclude that disclosing the names of each and every public servant does not broaden the scope of the right and freedom of information and communication and is therefore information that must always be omitted.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

OPINION OF MAGISTRATE JINESTA LOBO. After reading the reasons on the basis of which this constitutional protection proceeding (proceso de amparo) was dismissed, I consider it unnecessary to offer additional arguments, as stated in the operative portion of this judgment.

Ernesto Jinesta L.

OPINION OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO: Transparency of information is a pillar of democracy. It fosters citizen participation and is a measure that reduces opportunities for corruption and impunity. The absence of oversight, the application of indeterminate concepts, and the lack of transparency create a breeding ground for corruption and abuse of power. In this case, transparency regarding the salaries of public officials is an important issue; however, a question arises as to whether it is necessary to provide individuals’ names when disclosing the amount of their salaries, because in some cases revealing the official’s identity may create serious personal security risks. Such information could properly be confidential.

Another issue remains to be discussed: the need to disclose information concerning the taxes paid by private citizens, even if they are not public officials. Under article 18 of the Constitution, all citizens must contribute to public expenditures. This obligation should be governed by the transparency principle. The fact that they are private individuals does not relieve them of an obligation concerning a matter as important as public knowledge of their contributions to public expenditures. Transparency applies not only to public authorities; it also extends to private powers in matters of public significance, such as the amount contributed toward public expenditures. Opacity must not prevail in this area; the transparency principle has an expansive effect, and limiting it solely to the public sector turns transparency into a requirement of very limited scope. There must be no opacity surrounding private powers, which in some cases may be “wild powers,” as Luigi Ferrajoli calls them.

Fernando Cruz C.

Magistrate

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con cuarenta y un minutos del ocho de diciembre de dos mil quince.

Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 15-010369-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad número [Valor 001], contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL y OTTO GUEVARA GUTH.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:00 horas del 16 de julio de 2015, el accionante interpone recurso de amparo. Manifiesta que el 11 de julio pasado el recurrido, Otto Guevara Guth, difundió a través de su perfil de la red social Facebook, un archivo en formato PDF ( cargado en la aplicación de almacenamiento en la nube Google Drive) que contiene información detallada de la planilla del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), ordenada por cédula, nombre completo, monto de salario respectivo y puesto. Dice que por si esto fuera poco, el recurrido difundió esta información también a medios de comunicación, tal como se afirma en una publicación del diario La Nación de catorce de julio de dos mil quince, titulada “ICE paga a misceláneos y peones hasta 1,4 millones”, en la que ese periódico reprodujo parte de los datos difundidos. Indica que en su condición de trabajador del ICE, la información personal relativa al salario que recibe y el puesto que desempeña dentro de la institución, así como su nombre completo y cédula, aparecen incluidos dentro del archivo mencionado, sin su consentimiento o autorización, de forma que cualquier tercero puede acceder a estos datos que considera corresponden a la esfera de su vida privada, con diversas implicaciones posibles.Manifiesta que aunque esta información se encuentra en una base de datos de acceso público (SICERE) administrada por la Caja Costarricense de Seguro Social, sabe que la misma únicamente tiene como fin el suministro de insumos para la misma institución de seguridad social, para su verificación y control de los salarios reportados, y eventualmente para uso informativo sobre él, pero dicha base de datos no fue creada para que su información ni la de ningún trabajador sea difundida por terceros y mucho menos para que terceras personas (físicas o jurídicas) puedan tener acceso libre a la misma sin su consentimiento, por lo que fue obtenida en forma irregular por parte del recurrido Guevara Guth. Alega que esta publicación ilegal de sus datos personales de nombre, cédula y puesto, asociados a un salario, trae consigo diversas implicaciones para él, especialmente en cuanto a su buen nombre e imagen, pues se le exhibe ante la opinión pública en forma ilegítima, irregular y con base en información obtenida por vías que no son las legalmente establecidas al efecto.Dice más allá del fin para el que se creó y existe esta base de datos de SICERE, considera que la difusión de su información -que estima estrictamente privada-, junto a la del resto de la planilla le expone, le difama y le compromete públicamente, simplemente para responder a un conjunto de fines eminentemente políticos del recurrido Guevara Guth, pues se está utilizando con el objetivo de generar un ambiente mediático favorable a impulsar proyectos como la Ley de Empleo Público (#19431 ), que la fracción legislativa del propio Movimiento Libertario al que pertenece el recurrido, introdujo en la corriente legislativa con el fin de modificar la actual estructura de salarios públicos y derechos adquiridos, todo a través del cuestionamiento y desprestigio ante la opinión pública del conjunto de trabajadores estatales y los salarios que reciben, complementado con peticiones públicas de reducir la planilla del ICE.
2. 2Mediante resolución de las 14:49 horas del 17 de julio de 2015, se dio curso al proceso.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:45 horas del 27 de julio de 2015, informa bajo juramento Otto Guevara Guth, en su condición de Diputado y Jefe de Fracción del Movimiento Libertario, que mediante oficio CPEMD-140-2015 del 21 de abril de 2015 solicitó a la CCSS, el listado de salarios y sus trabajadores en diferentes instituciones del Estado, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad. Agrega que mediante AFCOP-SCCI-1075-2015 del 05 de junio de 2015, la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) respondió a su solicitud y le otorgó la información solicitada. Afirma que su solicitud es legítima, por cuanto él actuó como costarricense y en cumplimiento de su función de control político, propia de su cargo, y con el propósito de controlar el uso adecuado de los fondos públicos. Asegura que tampoco existe ilegitimidad alguna en el traslado de información realizado por la CCSS, pues ellos actúan como es su deber, dentro del marco establecido por los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.Respecto a la vulneración al artículo 14 de la Ley 8968 “Ley de Protección de Datos”, refiere que la misma contempla limitaciones a la autodeterminación informativa, previendo supuestos en los que no se requiere contar con el consentimiento del titular de los datos personales para su tratamiento, incorporando incluso dentro de esas excepciones los datos sensibles. Por lo anterior, afirma que la divulgación de los montos salariales, así como de nombres y números de cédula de funcionarios públicos, no constituye una violación del derecho a la intimidad, pues es preponderante que la comunidad esté debidamente informada acerca de la actividad, desempeño y el gasto con fondos públicos. Asimismo, considera que si no se tuviera acceso al detalle de esa información, no se podría ejercer un adecuado control de los fondos públicos. Cita jurisprudencia de la Sala. Por lo anterior, solicita que se declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito recibido en la Sala a las 16:51 horas del 23 de julio de 2015, informa bajo juramento Gustavo Picado Chacón, en su condición de Gerente Financiero de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que mediante nota número CP-EMD-043-2014 del 20 de agosto de 2014, el diputado Otto Guevara Guth solicitó en la Unidad de Archivo y Correspondencia Institucional lo siguiente: salario y puesto que desempeñan cada uno de los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Indica que mediante oficio P.E.-39.222-14 del 26 de agosto de 2014, la Presidencia Ejecutiva remitió dicha solicitud a la Gerencia Financiera para que la atendiera y diera respuesta. Asimismo, manifiesta que el despacho gerencial trasladó el asunto mediante sello interno GF-3603-14 del 27 de agoto de 2014 a la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) para que analizara y procediera conforme a derecho.Afirma que mediante nota DSCR-0635-2014 del 29 de agosto de 2014, el Director del SICERE indicó que su Dirección se encontraba imposibilitada legalmente para brindar dicha información, ya que quien gestiona la solicitud lo hizo de forma personal y no en calidad de presidente de alguna comisión investigadora, por lo que consideró que le competía a la Junta Directiva conocer y resolver el asunto. Por lo anterior, menciona que mediante oficio GF-40.277-2014 del 29 de setiembre de 2014, la Gerencia Financiera aclaró que la información solicitada se refería a datos de carácter público según la Sala Constitucional, por lo que ellos iban a proceder con la entrega de lo solicitado. Asimismo, explica que la Gerencia Financiera tiene la potestad de autorizar la entrega de la información por el cargo que ostenta el solicitante y por el tipo de información requerida. En razón de lo anterior, el Director del SICERE entregó la información requerida mediante nota DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014.Respecto a la presunta lesión al artículo 14 de la Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, refiere que la administración tiene la obligación de rendir información pública a los administrados, sin necesidad de acreditar un interés directo o una afectación personal. Además, alega que ante la obtención de información pública trasciende el interés general sobre el particular y que en el caso de aquellos ciudadanos que tienen la condición de funcionarios públicos, estos ven sus intereses personales subsumidos por los generales. Manifiesta que los salarios devengados por los funcionarios o servidores públicos son de naturaleza pública e interés general, pues estos involucran el manejo adecuado de los fondos de la administración y su debido control. Explica que los datos sensibles, como los salarios, deben ser puestos a disposición de la generalidad, ya que las personas tienen derecho a saber cuál es el fin que se le da a los fondos públicos.Por lo anterior, afirma que esto desnaturaliza su esencia, lo convierte en un asunto de dominio general y no particular. Alega que la misma Sala Constitucional ha determinado que si se proporciona únicamente la información referente al salario que devenga por cada categoría de funcionario público, se tendría una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Asegura que no hay violación a la Ley de Datos, ya que los administrados deben conocer con transparencia el uso y destino de los fondos públicos. Por lo anterior, señala que la información que se suministró al diputado Otto Guevara Guth era de carácter pública. Además, afirma que la autodeterminación informativa no es una limitante en el caso de los funcionarios públicos. Por último, manifiesta que el objetivo de la publicidad de los datos públicos es posibilitar el control de las finanzas públicas y la transparencia, por lo que no considera que se haya brindado ninguna información de manera ilegítima. Solicita que se declare sin lugar el recurso en todos sus extremos.
5. 5Por escrito recibido en la Sala las 17:38 horas del 23 de julio de 2015, informa bajo juramento María del Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Presidenta Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que no ha tenido participación alguna en el tema de fondo de este recurso. Sin embargo, indica que solicitó informe de la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE); su Director relató los hechos en cuanto al oficio GF-40.277-2014 de la Gerencia Médica, el cual transcribe; manifestó que el Jefe del Subárea de Control y Calidad de la Información, de conformidad con lo solicitado por la Gerencia Financiera, remitió la información requerida mediante oficio de AFCOP-SCCI-0221-2014 del 20 de noviembre de 2014 a la Dirección del SICERE, la cual dio respuesta Guevara Guth mediante oficio DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014 y se indicó que la información que constaba en SICERE era la que proporcionaban directamente los patronos, en este caso, el ICE.Esta situación fue aclarada asimismo por certificación No. AFCOP-SCCI-0209-2015 del 21 de julio de 2015 del Jefe del Subárea de Control y Calidad de la Información. Por lo anterior, manifiesta que las inexactitudes alegadas por los recurrentes en la información otorgada al señor Guevara Guth no es responsabilidad de la CCSS, ya que dichos datos son los proporcionados por los patronos al SICERE, lo que ha sido aclarado en medios periodísticos. Excluye la amenaza o violación de los derechos fundamentales alegados por los recurrentes por parte de la CCSS e indica que el recurso se encuentra basado en hechos inexactos, no concretizados ni individualizados, en el que ni siquiera se indicó o probó que la Caja Costarricense de Seguro Social hubiera generado alguna afectación al derecho a la intimidad o la autodeterminación de la información. Aduce que la solicitud de Otto Guevara Guth fue tramitada sin dilaciones excesivas y analizado a la luz de la naturaleza de la información pública solicitada y la jurisprudencia de la Sala.Alega que es claro que la petición de datos realizada por el señor Guevara Guth no es una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes, ya que el conocimiento público de los datos propicia el principio de la transparencia administrativa y potencia la fiscalización y el control de los fondos públicos que sirven para cancelar esos salarios. Explica el derecho al acceso a la información en los Departamentos Administrativos del Estado, y aduce que es información pública la relacionada con la administración de los fondos públicos y las actividades de los funcionarios en general. Considera que la información referente a puestos, salarios y emolumentos devengados por lo funcionarios de la Administración, de conformidad al principio de la transparencia administrativa, el buen uso y fiscalización de los fondos públicos, se constituye en información de carácter público, accesible a la colectividad.Considera que no han violentado el derecho a la intimidad y la autodeterminación de la información, en tanto los datos almacenados y resguardados por el SICERE referente a pagos, no podrían ser catalogados bajo la categoría de sensibles; por el contrario, se trata de información de inminente interés público, regida por principio de transparencia administrativa. Por lo anterior, asegura que no subsiste violación de derechos fundamentales a la parte recurrente, ya que las actuaciones de la CCSS no excedieron sus competencias y se realizaron conforme al derecho de la Constitución. En virtud de la función del SICERE, esa dependencia posee una base de datos en la que consta información tanto pública como privada, de patronos y trabajadores, pero dicha información no es generada por la CCSS, sino que es administrada por los usuarios del sistema -es decir, los patronos- y custodiada por la institución para los fines propios de su funcionamiento.Sin embargo, señala que solo proporcionan la información que sea de interés público o bien aquella de carácter estadístico. Indica que la Junta Directiva institucional adoptó un acuerdo en cuanto a solicitudes de información que custodia la CCSS, el cual fue aplicado en el caso concreto, específicamente el inciso b) del artículo 41 de la sesión número 7778 del 07 de agosto del año 2003, en el que establecen que para atender los requerimientos de información formulados por órganos estatales y los entes que integran la Administración Pública, la autorización podría darla la Gerencia respectiva o la Presidencia Ejecutiva, tomando en consideración la finalidad de cada petición. Reitera que la información proporcionada al diputado Guevara Guth sobre los funcionarios del ICE es de carácter público, por lo que la Caja no requiere de consentimiento informado del dueño de los datos, en tanto no se violenta ni vulnera su derecho a la intimidad.Agrega que la Sala Constitucional ha brindado lineamientos que permiten estimar que la información suministrada no es un dato sensible, sino de pagos que realiza la Administración Pública a sus funcionarios, por lo tanto, resulta información de inminente interés público. Explica que el nombre y puesto que ocupa el funcionario no es un dato personal o privado, sino que corresponde a información de la organización y estructura de la institución; el salario bruto de los funcionarios públicos es dato de acceso público, por el contrario el salario neto es de índole privada. Cita jurisprudencia de la Sala en cuanto a cuáles son datos públicos. Asimismo, enfatiza en que el salario de los funcionarios públicos es información de interés público por existir fondos públicos de por medio, y señala que constituye información de acceso público la relativa al nombre del puesto que ocupa el servidor, número de cédula de identidad, descripción de funciones, requisitos del puesto, ya que argumenta que “el ciudadano tienen derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace”.Por lo anterior, asegura que es evidente que la CCSS ha ejecutado sus actuaciones conforme el procedimiento establecido a nivel institucional y a lo reiteradamente establecido por la Sala Constitucional, respecto al otorgamiento de información. Solicita que se declare sin lugar el recurso en todos sus extremos.
6. 6En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso . El recurrente acusa que los recurridos hicieron públicos sus datos salariales, con nombre y número de cédula, lo cual estima arbitrario.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque las autoridades recurridas hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)Mediante nota número CP-EMD-043-2014 del 20 de agosto de 2014, el diputado Otto Guevara Guth solicitó en la Unidad de Archivo y correspondencia Institucional el salario y puesto que desempeñan cada uno de los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el ICE (ver informe rendido por la CCSS).
• b)Mediante oficio DSCR-0827-2014 del 20 de noviembre de 2014, las autoridades de la CCSS entregaron al diputado Guevara Guth la información solicitada (ver informe rendido por la CCSS).
• c)La información proporcionada al solicitante correspondía a los registros del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), según los datos reportados directamente mediante dicho sistema por el ICE (ver informe rendido por la CCSS).
• d)Los datos salariales del amparado fueron publicados en la red social Facebook por el diputado recurrido (hecho incontrovertido).

III.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos . El tema de fondo fue tratado extensamente por la Sala en la resolución Nº 2014-004037 de las 11:02 horas del 21 de marzo de 2014, con redacción del Magistrado ponente:

“III.-Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…) ” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).

En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, (..)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:

“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción.

Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).

El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).

De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.

Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.

Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.

En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.

De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.

De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.

El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares.

IV.Sobre la conjugación del derecho a la intimidad con el derecho de acceso a la información pública. Para realizar un análisis adecuado de los intereses que se encuentran en juego en el sub examine es necesario señalar que la información solicitada por el accionante involucra datos que podrían considerarse protegidos por el derecho a la intimidad de las personas.

El reconocimiento de dicho derecho también es de raigambre constitucional e internacional. Se encuentra en el artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo V de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De manera que, para la resolución del caso de marras, es menester realizar un balance de los derechos involucrados con el fin de arribar a una interpretación que permita el desenvolvimiento armonioso de ambos. A tal efecto, no está de más estudiar la manera en la que otros tribunales de justicia han respondido dicha pregunta.

En Estados Unidos, la Corte Suprema conoció en el caso Department of the Air Force v. Rose el reclamo de estudiantes editores de una revista de derecho que requirieron información al Departamento de la Fuerza Aérea sobre los resúmenes de los registros de audiencias en que se conocieron acusaciones de infracción al Código de Honor y Ética de la Fuerza Aérea. La información les fue negada a los petentes, quienes acudieron a las instancias superiores, donde obtuvieron resultados favorables. Posteriormente, la Fuerza Aérea acudió a la Corte Suprema con el fin de revertir el pronunciamiento que favorecía a los petentes.

Al analizar los argumentos del quejoso, la Corte Suprema partió del supuesto de que las excepciones a la libertad de información debían ser interpretadas de manera restrictiva, pues el propósito de la normativa (Ley de la libertad de información o Freedom of Information Act) era divulgar la información que se encuentra en posesión de la Administración y, con ello, abrirla al escrutinio público. De esta forma, las excepciones al principio de máxima divulgación debían ser limitadas y restringidas.

El principio de máxima divulgación no es desconocido en Latinoamérica. En el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos conoció la queja de una fundación que había requerido información al Comité de Inversiones chileno sobre un proyecto de inversión extranjera. La información solicitada versaba sobre los contratos suscritos, el monto de los mismos, la identidad de los inversionistas (tanto extranjeros, como nacionales), entre otros. La información no fue proporcionada a los demandantes. Al final, el caso fue resuelto a favor de los demandantes. Entre las consideraciones esgrimidas por la Corte, también surgió el tema del principio de máxima divulgación y sus posibles excepciones:

“89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. (…)

90. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.

91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.

92. La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.” Así, se tiene que las excepciones deben ser expresas, legales e interpretadas de manera restrictiva.

Otro caso de la jurisdicción interamericana es el Fontevecchia y D’amico v. Argentina. En él, la Corte Interamericana conoció la condena civil impuesta en contra del director y editor de una revista argentina por la publicación de dos artículos en los que hacían referencia a la existencia de un hijo no reconocido del presidente con una diputada, y a la relación entre ellos. En dicha ocasión, la Corte diferenció entre la protección la intimidad de los funcionarios públicos y la del resto de las personas:

“60. El diferente umbral de protección del funcionario público se explica porque se expone voluntariamente al escrutinio de la sociedad, lo cual lo puede llevar a un mayor riesgo de sufrir afectaciones a su derecho a la vida privada. En el presente caso se trataba del funcionario público que ostentaba el más alto cargo electivo de su país, Presidente de la Nación y, por ello, estaba sujeto al mayor escrutinio social, no solo sobre sus actividades oficiales o el ejercicio de sus funciones sino también sobre aspectos que, en principio, podrían estar vinculados a su vida privada pero que revelan asuntos de interés público.

61. En cuanto al carácter de interés público, en su jurisprudencia la Corte ha reafirmado la protección a la libertad de expresión respecto de las opiniones o informaciones sobre asuntos en los cuales la sociedad tiene un legítimo interés de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el funcionamiento del Estado, o afecta derechos o intereses generales o le acarrea consecuencias importantes. (…)

62. La información relativa a la existencia del hijo no reconocido por el señor M., así como la relación de este último con el niño y con su madre constituían la causa principal y un elemento central e inseparable de los hechos publicados por la revista N. que informaban sobre: a) la disposición de cuantiosas sumas de dinero hacia esas personas por parte del entonces Presidente de la Nación; b) la entrega a dichas personas de regalos costosos, y c) la presunta existencia de gestiones y favores económicos y políticos al entonces esposo de la señora Meza. Dicha información se relaciona con la integridad de los funcionarios y, aún sin necesidad de determinar si se hizo uso de fondos públicos para fines personales, la disposición de sumas cuantiosas y regalos costosos por parte de un Presidente de la Nación, así como con la eventual existencia de gestiones o interferencias en una investigación judicial, son cuestiones sobre las cuales existe un legítimo interés social en conocerlas.” En otras palabras, el umbral de protección de la privacidad de los funcionarios públicos es menor por encontrarse de por medio el interés público, el cual demanda conocer la adecuada administración de fondos públicos y la integridad e idoneidad de los funcionarios estatales.

Otro caso que se presentó en Estados Unidos fue el Duplantier v. United States. El punto medular de dicho caso refleja similitudes con el que se conoce en esta sede. En esa ocasión, un grupo de jueces planteó recurso ante la Corte de Apelaciones del Quinto Circuito por considerar que la Ley de Ética en el Gobierno de 1978 era inconstitucional al contener disposiciones que obligaban a los jueces federales a presentar una declaración financiera personal que era disponible al público.

Al resolver la cuestión se afirmó, en primer lugar, que el hecho de que los jueces fueran nombrados -es decir, que no tratara de un cargo de elección popular- no incidía en el interés público de conocer sus finanzas personales, pues los jueces habían elegido aceptar el puesto público y asumir una responsabilidad pública, lo que ponía límites a su privacidad. La Corte estimó que existía un interés público que compelía a la divulgación de los datos, pues ello aseguraba la imparcialidad y honestidad de la rama judicial, instilaba confianza en el público acerca de la integridad y neutralidad de los jueces y, por último, informaba al público sobre los intereses económicos de los jueces para evitar los conflictos de intereses. En conclusión, el interés público era suficiente para subordinar el derecho a la privacidad de los obligados.

Por su parte, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió en su decisión TC/0042/12 del 21 de septiembre de 2012 un recurso de revisión incoado por la Cámara de Diputados en contra de una sentencia de primera instancia que la obligaba a comunicar el nombre y el monto de los salarios de los asesores de dicha Cámara. La Cámara había comunicado al solicitante el número de asesores y el monto global de las remuneraciones, pero se negó a indicar el nombre y el salario por considerar esa información personal. El Tribunal Constitucional consideró:

“El derecho a la información pública tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el comportamiento de los Poderes Públicos (…)

Asimismo, el derecho al libre acceso a la información pública tiene como finalidad controlar el uso y manejo de los recursos públicos y, en consecuencia , ponerle obstáculos a la corrupción administrativa, flagelo que, según se hace constar en el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción (de fecha 29 de marzo de 1996) y el de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (de fecha 31 de octubre de 2003), socava “(…) las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia (…)” El Tribunal Constitucional considera que, aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático, al igual que la protección a los datos personales , no puede n , de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública.

(…)” En Centroamérica, la Corte Constitucional de Guatemala conoció en resolución del 30 de noviembre de 2013 una acción de inconstitucionalidad contra disposiciones legales que “…hacen obligatorio que se proporcione indiscriminadamente información relativa a salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier remuneración económica que perciban los funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboren en el Estado y sus dependencias.” Los accionantes consideraron que la entrega de esa información “…propicia para que el crimen organizado, la delincuencia común y las estructuras de maras estén en la posibilidad de hacerlos objeto de extorsiones, secuestros, amenazas y atentados.” En su decisión, la Corte Constitucional estimó:

“En conclusión, la apropiada exégesis del artículo 30 de la Ley Fundamental, a la luz del principio pro homine y de la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables, conduce a establecer que el referido precepto constitucional encierra el reconocimiento expreso de que todos los actos de la administración son públicos –pese al equívoco que puede propiciar su epígrafe, que en todo caso carece de contenido normativo–; así como del derecho de la población de acceder a esa información, como titular de la soberanía nacional, de la que sus poseedores son sólo mandatarios. Ello explica que para ejercerlo el ciudadano no tenga más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; (…)

Sobre el particular es necesario apuntar que tales cantidades están sujetas al interés público por razón de su origen, que es el erario nacional, formado a partir de la carga tributaria absorbida por los ciudadanos para el sostenimiento financiero del Estado. Como ya se explicó antes, siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones –a fin de verificar su eficaz cumplimiento–, incluyendo la manera en la que se invierten los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados, servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda, un rubro importante en ese sentido. En esto radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado que atañe a las personas que pertenecen a esa categorización, en cuanto a la publicidad de sus remuneraciones, respecto a aquellas que están adscritos a relaciones de trabajo en la iniciativa privada.

Asimismo, de ello se extrae que no se trata de un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente; y dado que tampoco comporta cuestiones de seguridad nacional o intereses públicos superiores, se concluye que ese tipo de información no encuadra dentro de ninguno de los supuestos del régimen de limitaciones legítimas delineado en al apartado considerativo precedente, asociados a los denominados intereses preponderantes.” Otro ejemplo de divulgación de los salarios de funcionarios públicos se dio en Brasil. La municipalidad de Sao Paulo reveló a través de un portal de Internet el nombre, puesto y salario de los empleados de esa alcaldía. En contra de la decisión de la municipalidad se habían impuesto dos medidas cautelares, las cuales fueron impugnadas a su vez ante el Supremo Tribunal Federal. En una decisión del 9 de junio de 2011, dicho Tribunal suspende las medidas cautelares –permitiendo con ello la divulgación de los datos- por considerar que la información constituye interés colectivo o general.

No cabe, dice el Tribunal, hablar de intimidad o de vida privada en ese caso, pues los datos objeto de divulgación se refieren a agentes públicos en su condición de tales. La prevalencia del principio de publicidad administrativa es una de las formas más elevadas de concretizar la República en cuanto forma de gobierno. Si, por un lado, hay un modo republicano de administrar el Estado, por otro, la propia ciudadanía tiene el derecho de ver su Estado republicanamente administrado. La manera como se administra la cosa pública prevalece sobre el sujeto que administra y el hecho es que ese modo público de gerenciar el aparato estatal es el elemento esencial de la República Brasileña. Son el ojo y el párpado de nuestra fisonomía constitucional republicana, indica el Tribunal. Por ello, negar la preponderancia del principio de publicidad administrativa implicaría, en su caso, una situación inadmisible de lesión al orden público.

En el ámbito europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha conocido varios casos en los que ha expresado criterios relevantes para la resolución del sub examine.

En el caso Volker und Markus Schecke GbR y Hartmut Eifert v. Land Hessen (asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09), el Tribunal conoció la queja de dos beneficiarios de subsidios agrícolas europeos contra el Land Hessen (Alemania) por publicar en Internet el nombre o razón social del beneficiario, el municipio en el que reside o el código postal, el importe de los pagos durante el ejercicio financiero correspondiente y la moneda de esos importes.

El Tribunal declaró con lugar la demanda arguyendo que las autoridades de la Unión Europea no habían realizado una ponderación equilibrada de los intereses en juego:

“No se discute que la publicación en Internet de los datos nominales de los beneficiarios afectados y de los importes específicos (…) percibidos por ellos permite aumentar la transparencia en lo que respecta a la utilización de tales ayudas agrícolas. Poner a disposición del público esa información refuerza el control público sobre la utilización de las cantidades de que se trata y contribuye a la utilización óptima de los fondos públicos. (…)

Así pues, a la hora de ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto, las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada (…) habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión controvertida en los litigios principales. Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por (…) lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.” En dicha ocasión, el Tribunal no se opuso a que se revelara públicamente el monto de la ayuda y el nombre del beneficiario; sin embargo, sí consideró contrario a derecho, por falta de ponderación de los intereses, que la publicación se realizara sin establecer distinciones en función de los periodos de recepción de ayuda, su frecuencia, el tipo, etc.

En el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros (asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01), el Tribunal de Justicia conoció el reclamo de varias personas por la divulgación de datos sobre los ingresos de funcionarios de entidades sujetas al control del Rechnungshof (Tribunal de Cuentas). Los afectados argüían que dicha divulgación iba en contra del derecho a su intimidad. El Tribunal manifestó:

“A este respecto, por una parte, no se puede negar que para controlar la buena utilización de los fondos públicos, el Rechnungshof y las distintas asambleas parlamentarias necesitan conocer el importe de los gastos afectados a los recursos humanos en las distintas entidades públicas. A ello se suma, en una sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos, especialmente en materia de gastos de personal. Tales datos, reunidos en el informe, pueden contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público.” El Tribunal concluyó que no había oposición entre la Directiva 95/46 comunitaria (relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos) y la normativa nacional siempre que se demostrara que la amplia divulgación de los datos “…es necesaria y apropiada para lograr el objetivo de buena gestión de los recursos públicos perseguido…”.

V.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos en el ámbito nacional. En repetidas ocasiones la Sala ha analizado el tema en cuestión, llegando reiteradamente a la conclusión de que el salario que devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e interés general, por involucrar el adecuado control y manejo de fondos públicos. Así, en la resolución número 2013-6023 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013, la Sala determinó:

“En lo que respecta a información relativa al salario devengado por los funcionarios o servidores públicos, esta Sala Constitucional, en la sentencia número 2008-12852 de las 12:46 hrs. de 22 de agosto de 2008, se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Esta Sala con anterioridad se ha referido al acceso a la información pública, así en la resolución número 2007-006100 de las diecisiete horas y cuatro minutos del ocho de mayo del dos mil siete, dispuso:

“V.- Ahora bien, partiendo de lo dicho, para el caso concreto bajo estudio conviene analizar si, ante la solicitud del amparado, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos está en la obligación de suministrar los expedientes laborales sus funcionarios públicos. Al respecto, si bien, por una parte, el artículo 30 de la Constitución Política establece la garantía del libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, quedando a salvo los secretos de Estado, también es lo cierto que, por otra parte, el artículo 24 constitucional garantiza el derecho a la intimidad. No puede considerarse que facilitar el expediente personal de un funcionario de la ARESEP sea un asunto de interés público, sino que es más bien un asunto de índole privada, razón por la que salvo que exista una orden judicial, no es obligación de la Institución recurrida suministrar tal información, pues sería invadir la esfera privada de los funcionarios.

En ese orden de ideas, se considera que los expedientes laborales de los funcionarios públicos a los que sea tener acceso el recurrente, son de carácter confidencial, de modo que no pueden ponerse a disposición de un tercero para satisfacer asuntos que no son de interés público, salvo aquellos casos expresamente previstos por la ley. Tal circunstancia le fue debidamente comunicada al recurrente, ya que el mismo día en que éste se apersonó a las instalaciones de la ARESEP, a fin de solicitar los expedientes laborales en mención se le informó de la imposibilidad de facilitárselos, por ser de carácter confidencial, con lo cual es evidente se le brindó respuesta aún cuando ésta no fue favorable a las pretensiones del administrado, lo cual en reiteradas ocasiones se ha admitido como válido por este Tribunal pues lo que interesa es que se brinde respuesta a la gestión formulada y no necesariamente que se conceda el fondo de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, a pesar de lo dicho, aunque el acceso al expediente personal de los funcionarios públicos está vedado, salvo autorización expresa del mismo funcionario u orden judicial, parte de la información que allí se consigna sí puede ser solicitada por cualquier sujeto interesado. Es decir, aún sin tener acceso propiamente al expediente personal de un funcionario público, cualquier interesado puede solicitar se le indique el tipo de puesto que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el puesto y si el funcionario los cumple, entre otros, todos ellos aspectos que en nada comprometen el derecho a la intimidad del funcionario público pues son aspectos de interés público.´(el subrayado no es del original).

En el presente caso, como se acredita de los autos nos encontramos frente a una petición de información contenida en los registros de una entidad pública (la Universidad Nacional), y al recurrente se le denegó parcialmente la información solicitada, por considerarse información personal de los funcionarios. Se observa en el expediente, que la información solicitada es relativa al nombre de los profesores y al salario que perciben por prestar servicios para la UNA por medio de la FUNDAUNA. Con respecto a lo anterior, considera este Tribunal que sin duda la información requerida es de naturaleza pública, y de interés general, pues está de por medio el adecuado control y manejo de fondos públicos, así como la pertinencia de los servicios públicos que a través de ésta se prestan. En razón de lo indicado en la resolución parcialmente transcrita, el brindar el nombre, el cargo y las funciones de profesores de esa universidad - educación de naturaleza pública- así como el salario que se devenga en dichas funciones, vinculadas con fondos públicos, no se puede considerar información personal de los funcionarios.

Además en atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, a menos que estemos ante secretos de Estado, datos confidenciales o datos cuya divulgación puede afectar gravemente el interés general, situación que en el presente caso no se demuestra. En consecuencia, procede acoger el recurso (…)” (el subrayado no corresponde al original) Adicionalmente, en la sentencia número 2008- 13951 de las 9:20 hrs. de 19 de setiembre de 2008, este Tribunal Constitucional indicó lo siguiente: “(…) El recurrente reclamó que las autoridades de la Universidad de Costa Rica no le brindaron, en su totalidad, la información que solicitó el 3 de abril de 2008, relacionada con el monto del salario de varios funcionarios de la entidad de educación superior, pues se facilitaron los datos de forma general, según se consigna en el Manual de Puestos de la Institución, y no de manera individualizada, como lo requirió inicialmente.

Al respecto, la Rectora de la Universidad de Costa Rica, explicó que la información no se entregó de forma completa, toda vez que, se buscó salvaguardar el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este Tribunal considera que tal alegato no es de recibo. En primer lugar, la información solicitada por A.B.S., en su condición de Director Ejecutivo de la Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), reviste un marcado interés público, ya que, está inherentemente vinculada con el manejo de fondos de esa naturaleza. En segunda instancia, si bien es cierto, tal y como se resaltó en el considerando anterior, el derecho a la intimidad, contenido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un límite extrínseco del derecho de acceso a la información administrativa, en este caso no es oponible, pues los datos exigidos no son de aquellos que se pueden calificar como sensibles, por constituir el núcleo de la esfera de intimidad del individuo, entonces, su entrega no implica una intromisión excesiva.

A partir de lo anterior, resulta claro que el principio de transparencia que debe permear toda actuación de los entes y órganos que forman parte de un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, impone que este tipo de información no pueda ser retenida, en consideración a que los salarios y complementos de los funcionarios sobre los cuales versa la gestión, son pagados con fondos provenientes del erario público. Por consiguiente, en este caso se debe tener por transgredido el derecho de acceso a la información administrativa de la institución amparada (…)” (el subrayado no corresponde al original) Como corolario de lo anterior, procede acoger el amparo en estudio y ordenar a la autoridad recurrida que brinde la información solicitada por el amparado, como así se dispone.” (En el mismo sentido, los votos 2011-16331 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de 2011 y 2013-8279 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013) La necesidad de que exista transparencia en las finanzas públicas también puede afectar el derecho a la privacidad de los administrados.

En la jurisprudencia de la Sala, el derecho a la información y al acceso a la información ha prevalecido consistentemente, cuando la divulgación de los datos es necesaria para garantizar la transparencia de la hacienda pública. En la sentencia número 2120-03 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013, se conoció un recurso de amparo interpuesto en contra de la Caja Costarricense de Seguro Social por haberse esta negado a proporcionar la base de datos de las personas beneficiarias Régimen no Contributivo de Pensiones, incluyendo información como los números de cédulas de los beneficiarios, montos de las pensiones y los motivos por los que fueron asignadas. La Sala estimó:

“En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).” La divulgación de la información solicitada, aunque fuera perteneciente a particulares, fue avalada por la Sala Constitucional.

Ahora bien, cuando se trata de información relativa a funcionarios públicos y tomando en cuenta lo establecido por la Corte Interamericana en el citado caso Fontevecchia y D’amico v. Argentina, en cuanto al umbral de protección de los funcionarios públicos, a fortiori debe estimarse en el caso de marras que la información reviste interés público y es de libre acceso.

El razonamiento anterior es aplicable también a un caso en el que la Sala declaró con lugar un recurso de amparo incoado en contra de Tributación Directa por su negativa a proporcionar el nombre de las personas físicas y jurídicas morosas en el pago de impuestos, y el monto de la deuda. La Sala señaló:

“La información requerida reviste un claro interés público, puesto que, se refiere a la morosidad tributaria que impacta las finanzas públicas y, por consiguiente, la satisfacción de las necesidades colectivas.” (Resolución 2010-10982 de las 14:57 horas del 22 de junio de 2010) La jurisprudencia de esta Sala propugna la transparencia de la función pública. Ya se ha hecho mención al principio de máxima divulgación, apoyado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de varios tribunales constitucionales, y a los instrumentos internacionales que garantizan el derecho a la información. La interpretación armoniosa de todo el ordenamiento jurídico obliga a considerar otras normas directamente vinculadas con el tema. La primera de ellas, de rango internacional, es la Convención Interamericana contra la Corrupción. En su preámbulo se señala:

“PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social; (…)

CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;” (El subrayado es agregado) Posteriormente, y con la finalidad de desarrollar los cometidos indicados en el preámbulo, la Convención establece en su articulado:

“Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…)

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. (…)

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.” (El subrayado es agregado) En otras palabras, la Convención establece como mecanismo apto para combatir la corrupción el control de las finanzas personales (incluyendo los ingresos) de los funcionarios públicos y la posibilidad de publicar las declaraciones financieras de los mismos. La publicidad, se deduce, está destinada a fomentar el control y la transparencia mediante la participación civil. Esa publicidad también se promueve en los sistemas de contratación de funcionarios públicos.

Además, la Convención promueve la creación de mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil. Esa participación es de trascendental importancia pues contribuye a dar transparencia, fomentar el control de las finanzas públicas, evitar la corrupción y dar legitimidad a la Administración Pública.

El legislador nacional ha reconocido la importancia de la transparencia en las finanzas públicas. Aparte de los artículos 9 y 11 de la Constitución, los que establecen la participación ciudadana en el gobierno y la rendición de cuentas de la Administración y de sus funcionarios, es de relevancia la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales y, en particular, su artículo 7:

“Artículo 7º—Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos. (…)” El citado artículo es desarrollo del principio constitucional de transparencia. La información relativa al gasto de fondos públicos, incluidos los salarios de los funcionarios públicos, es de interés público. El legislador optó por dar libre acceso a dicha información como una manera de facilitar la participación ciudadana en el control de las finanzas públicas.

Ese control únicamente es posible si se provee al administrado de información real acerca de los gastos públicos. En el caso de marras, por ejemplo, sería inadecuado proporcionar únicamente la información referente al salario que devenga cada categoría de funcionario público, pues ello provee únicamente una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Efectivamente, al salario base se suman ingresos por otros conceptos (anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva, beneficios laborales, etc.), los cuales pueden llegar a representar una parte significativa del salario del funcionario.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), se imponen limitaciones y restricciones a la divulgación de información personal, cuyo respeto es obligación de todo ciudadano y de interés particular para el Estado, según queda manifiesto en el carácter de orden público de dicha ley (artículo 1). Sin embargo, el interés público de la información solicitada por el amparado -el monto del salario de los funcionarios- se mantiene incólume. Dicha información no puede ser catalogada como dato personal de acceso restringido (artículo 3 de dicha ley), ya que ese tipo de dato se caracteriza por “ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública ”. En el caso del salario de los funcionarios públicos, la información trasciende el interés de su titular y el de la Administración Pública, pues también es del interés del administrado conocer el uso y destino de los fondos públicos, a los cuales se encuentra obligado a contribuir (artículo 18 de la Constitución Política).

Ciertamente, en virtud del principio de transparencia administrativa (el cual se mantiene vigente solamente si se posibilita el adecuado control y manejo de fondos públicos), el Estado se encuentra en la obligación de informar al administrado sobre cómo administra y gasta los fondos públicos, lo que implica el derecho de los administrados a conocer el monto de los salarios devengados por los funcionarios públicos. La ley no permanece ajena al mencionado principio; más bien lo perfila como derrotero y delimitador del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, el artículo 8 señala:

“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa del ciudadano Los principios, los derechos y las garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:

(…)

• c)La prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en las profesiones.

(…)

• e)La adecuada prestación de servicios públicos .
• f)La eficaz actividad ordinaria de la Administración , por parte de las autoridades oficiales.” (El subrayado es agregado) Así, se puede concluir que, de acuerdo con la citada ley, el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados. Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace.

Ahora bien, algunos argumentos que se esgrimen en contra de la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos se relacionan con la posibilidad de que dichos datos sean utilizados para actividades criminales o en perjuicio de los funcionarios. Se dice, por ejemplo, que la circulación de los datos los hace más propensos a robos o secuestros. También se afirma que los datos pueden ser tratados con medios informáticos (por ejemplo, la minería de datos o data mining) para obtener información personal del funcionario. En el caso de la minería de datos, valga la aclaración, ella pretende encontrar patrones en la información mediante procedimiento analítico y estadístico. El tratamiento estadístico implica inicialmente despersonalizar los datos, pues el procesamiento masivo únicamente puede realizarse con datos homogéneos –característica contraria al nombre personal, el cual particulariza a la persona. El resultado de la operación puede llevar a descubrir anomalías dentro de la base de datos (por ejemplo, el salario no corresponde al grupo) o a realizar predicciones (un funcionario nuevo devengará el salario de su grupo).

Dichos argumentos deben descartarse pues someterían la aplicación de la normativa y los principios constitucionales antes citados a parámetros inciertos y aleatorios, lo que sería contrario a su objetivo esencial. (En ese sentido, véase el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros del Tribunal de Justicia europeo; además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Guatemala supra citada) Debe enfatizarse, sin embargo, que el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las finanzas públicas y su transparencia. Por ello, nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a aquellos amparados constitucional y legalmente. La Ley no tutela el abuso de derecho, sino su ejercicio adecuado y de buena fe. (Artículos 21 y 22 del Código Civil) En aplicación de la jurisprudencia citada y los razonamientos expuestos, la Sala considera que la información solicitada por el recurrente reviste carácter público, es susceptible de ser requerida por los administrados y, planteada la solicitud, es de obligado suministro por parte de la Administración.”

IV.Sobre el caso concreto. En el caso de marras, el recurrente alega que se ha lesionado su derecho a la intimidad, toda vez que los recurridos han hecho uso y publicado sus datos salariales, con el nombre, cargo reportado y número de cédula como funcionario del ICE. La Sala tuvo por probado que el diputado recurrido solicitó a la CCSS el salario y puesto que desempeñan los empleados de varias instituciones públicas, entre ellas el ICE. En atención a dicha solicitud, la CCSS remitió la información requerida al diputado mediante oficio DSCR-0827-2014 del

20 de noviembre de 2014. Según se expuso en el considerando anterior, la Sala ha estimado que la información salarial con identificación del funcionario público respectivo es de interés público, toda vez que fomenta la transparencia y posibilita la fiscalización de la administración de fondos públicos. Se reitera que el suministro de dicha información comprende la identificación del funcionario beneficiado, toda vez que una alusión genérica a un cargo (ocultando así el nombre del servidor) impide el control del nepotismo en el servicio público; y dificulta controlar si el pago está ajustado a las características particulares del sujeto, como por ejemplo el cumplimiento de los requisitos para el pago de una prohibición. Más allá del salario de los funcionarios públicos, el giro innominado de dineros obstaculizaría la verificación de requisitos para el pago de becas, ayuda social, pensiones y demás asignaciones a cargo del Estado. Este criterio es plenamente aplicable al sub examine y, consecuentemente, procede declarar el extremo sin lugar. Como ya se indicó, la correcta fiscalización de fondos públicos le confiere al ciudadano el derecho no solo de saber en qué se invierten estos, sino también en quién se gastan. Por consiguiente, el amparo debe ser desestimado.

V. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión Nº 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión Nº 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los Magistrados Cruz y Hernández Gutiérrez ponen nota separada.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José P. Hernández G.

Carpeta #15-010369-0007-CO Alejandro A. [Nombre 001] vs CCSS y otro.

Res. # 2015019288 de 16.41 horas de 08.XII.2015 Nota del Magistrado HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.Que, tal y como lo expresé al resolver los casos #12-016855-0007-CO, y #13-004098-0007-CO, concuerdo en general con la opinión mayoritaria respecto del carácter público de la actividad de los servidores públicos recurrentes ( gerencia bancaria, en el primer caso), y de la fuente de donde provienen los recursos financieros con que se satisfacen sus ingresos económicos. Pero debo hacer la siguiente matización y precisión: Es verdad que el salario, sueldo o estipendio en cuestión, se paga con recursos públicos, y en la medida que cada administrado contribuye a sufragarlos, tiene interés en saber cómo se invierten, utilizan o emplean esos fondos. Es decir, el egreso por salarios, con cargo a un presupuesto público, en cuanto dato objetivo con el que se retribuyen o pagan puestos o cargos públicos (presidencias, gerencias, jefaturas, etc.), de elección popular o no, es un dato al alcance de todos en cuanto con su aporte contribuyen a sostener las cargas públicas.

Pero también es cierto que el detalle del salario individual en cuanto ingresa al patrimonio de la persona, se privatiza, deja de ser público. No hay que confundir el origen de los recursos y su destino, con su apoderamiento y disfrute. En este sentido estimo que el contenido de la información relativa al salario, ha de suministrarse en forma objetiva, señalando cuál es el salario asignado al puesto (gerencia, presidencia o puesto público respectivo), cuáles pluses, rubros, componentes o ítems (dietas, dedicación exclusiva, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc.) integran el salario asignado, cómo se calcula o cómo se adquiere derecho a recibir determinado rubro (anualidad, por ejemplo), y el porcentaje, si lo hubiere.

II.Que, la forma en que se administra e invierte el presupuesto del Estado, en general, es más importante que el nombre en sí de cada servidor (a) o trabajador (a) acreedor de una parte alícuota, por concepto de salario. Su fiscalización tanto por la sociedad en su conjunto, como por los órganos competentes, depende de lo primero, y no de la que no se somete a la visibilidad. El derecho a la información pública, la libertad de comunicación, la necesidad de contribuir o participar de algún modo en el mercado de las ideas, convierte toda distancia, en signo incompatible con aquella y, por tanto, obliga a su eliminación. Pero esta hipervisibilización que obliga a exponer todo, desnuda a la persona y la convierte en una suerte de mercancía, al tiempo que la somete a riesgos e inseguridades innecesarios. Frente a esta coacción que impone la absolutización del valor de la exposición, frente a las exigencias de crear relaciones simétricas, es preciso ponderar el valor agregado que ciertos datos puedan tener dentro de la masa de información que se quiere poner en circulación.

La anonimización del dato, no vacía el contenido esencial del derecho a la información y comunicación. Dicho en otro giro: la hiperinformación e hipercomunicación, no contribuye a mejorar el control y fiscalización que se busca, ni a reducir el gasto o a hacer más eficiente la gestión pública. Más bien sugiere contaminar la imparcialidad y objetividad del análisis sereno del tema.

III.Que el principio de ponderación obliga a bastantear los diversos valores o intereses constitucionales implicados. En un caso como este, debe sopesarse tanto el perjuicio individual, personal, como el beneficio general o social que se deriva de la revelación nominal de quien singularmente recibe determinado salario, y en qué medida este dato puede contribuir al debate público emprendido. Este ejercicio permite determinar si la publicación sin el dato nominal, bastaría para alcanzar los fines públicos generales perseguidos, relativos a la adecuada gestión pública de los recursos. En nuestra opinión, al hacer ese juicio (que en el caso no hizo la Administración recurrida) concluimos que la' revelación del nombre de todas y cada una de las personas servidoras públicas, no contribuye a ampliar el contenido del derecho y libertad de información y comunicación y, por tanto, es un dato que debe omitirse siempre.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO. Después de leer las razones con base en las cuales se desestimó este proceso de amparo, considero innecesario ofrecer argumentos adicionales, tal y como se consignó en la parte dispositiva de esta sentencia.

Ernesto Jinesta L.

NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: La transparencia en la información, es un pilar de la democracia. propicia la participación ciudadana y es una medida que reduce los espacios de corrupción e impunidad. La ausencia de controles, la aplicación de conceptos indeterminados y la falta de transparencia, es el caldo de cultivo de la corrupción y el abuso de poder. En este caso, la transparencia respecto de los salarios de los funcionarios públicos, es un tema trascendente, sin embargo, surge el interrogante sobre la necesidad de brindar los nombres de las personas al dar a conocer el monto de su salario, porque en algunos casos se pueden propiciar graves problemas de seguridad personal al conocerse la identidad del funcionario. Bien podría ser un dato reservado.

Queda pendiente otra discusión: la necesidad que se conozcan los datos sobre lo que tributan los ciudadanos particulares, aunque no sean funcionarios públicos. Conforme el artículo 18 de la Constitución, todos los ciudadanos deben contribuir a los gastos públicos. Esta obligación debería responder al principio de transparencia. El hecho que sean particulares, no los releva de una obligación en una materia tan importante, como el conocimiento público sobre su contribución a los gastos públicos, se conozca. La transparencia no es sólo para los poderes públicos, también se extiende a los poderes privados en materias que tengan relevancia pública, como es el monto de la contribución a los gastos públicos. En este tema no debe prevalecer la opacidad; el principio de transparencia tiene un efecto expansivo, reducirlo sólo al sector público, convierte la transparencia en una exigencia de alcance muy limitado. Se requiere que no haya opacidad sobre los poderes privados, que en algunos casos pueden ser "poderes salvajes" como los denomina Luigi Ferrajoli.

Fernando Cruz C.