Suspension of special transportation service permits is not unconstitutionalSuspensión de permisos de servicios especiales de transporte no es inconstitucional

**Considering** **I.- Requirements and presuppositions of the unconstitutionality action.** Regarding the standing to bring an unconstitutionality action, the Chamber has indicated that it can be defined as that cause-and-effect relationship between what is sought—the object of the action—and the person seeking it—the plaintiff—which the Law requires as a prerequisite to examine the merits of a matter. The scenario contained in the first paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law refers to what we may call indirect standing, that is, that which derives from the prior matter where the challenged norm or norms are being applied in the action. For this reason, it is said that the unconstitutionality action has an incidental nature and must constitute a reasonable means to protect the right or interest deemed injured in the main matter. The second paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law establishes another type of standing, which has been called direct standing, and is that which does not require a prior matter where the challenged norm is being applied, and which translates into three specific scenarios: a) that due to the nature of the matter, no possibility of individual and direct injury exists; b) that it involves the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests that concern the community as a whole; and, c) cases where the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes in matters within their competence. In these scenarios, the special circumstances of the matter—which must be examined in each specific case—make the cause-and-effect relationship between the plaintiff and the object of their claim more tenuous, although no less relevant, which authorizes them to bring the action directly, without needing a pending matter for resolution.

**II.- On the standing of the plaintiffs in the case under study, and its relationship with diffuse and collective interests.** The plaintiffs indicate that their standing derives from the defense of diffuse interests (intereses difusos) regarding the protection of the rights of users of public transportation services in relation to the guiding principles of public services, to the extent that they consider that the challenged norms arbitrarily limit the granting and renewal of permits to provide those services. Likewise, the transportation associations argue that their standing derives from the defense of collective or corporate interests (intereses colectivos o corporativos), due to the generalized impact that would occur on the guild of special public transportation services.

In this regard, it is worth noting that, as already mentioned, the scenarios of the second paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of the same article, which must be carefully analyzed in each specific case.

Diffuse interest (interés difuso) has been understood as that interest related to a right or legal situation of a special and particular nature, shared by other persons. Thus, the violation of that right can affect everyone in general or each one in particular; hence, any member of society can bring the action to protect the right deemed injured, precisely because it falls upon everyone. On this matter, the reiterated jurisprudence of the Chamber indicates that:

"It has been noted that it is a special type of interest, whose manifestation is less concrete and individualizable than that of the collective interest recently defined in the preceding recital (considerando), but which cannot be so broad and generic as to be confused with the right recognized to all members of society to ensure constitutional legality, since the latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed in each of the citizens, mediate if you will, and diluted, but no less verifiable for that matter, for the defense, before this Chamber, of certain constitutional rights of singular relevance for the adequate and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights in and of themselves and not the particular situation of the subjects who may hold them, that is the key to distinguishing and determining the presence of the so-called diffuse interests (intereses difusos), as has been stated in various decisions such as 03705-93 at fifteen hours on July thirtieth for the right to the environment, number 05753-93 at fourteen forty-five on November ninth of that same year for the defense of historical heritage, and number 00980-91 at thirteen thirty on May twenty-fourth, nineteen ninety-one for electoral matters." – see judgment number 360-90, reiterated, among many others, by judgment 2021-11994- From this definition, it is possible to estimate that diffuse interest (interés difuso) is composed of an eminently subjective element, relating to its ownership or holding of the interest, and another objective element, related to the impact of the good on society, which distinguishes it from other legal situations. In relation to the first—the subjective element—it is clear that it is diffused in a non-individualized human group, which co-participates in the enjoyment of the legal good that is the object of the interest, but whose composition does not result from an identifiable set of subjects, nor from a group that can be encompassed and has relatively clear contours, as does occur with collective or corporate interest (interés colectivo o corporativo). And from the objective perspective, it must be clarified that not every "diffused" interest acquires the legal category of "diffuse interest," but only those imbued with a profound general social relevance and transcendence, whose assessment results from the circumstances of each case – see, among others, judgments numbers 2006-15960, 2014-4904, and 2021-11994-. In this sense, just as it has been said that this interest cannot be so broad and generic as to be confused with the right to ensure constitutional "legality"—legitimacy—which would entail the tacit establishment of a popular action not contemplated by the Constitutional Jurisdiction Law—it also cannot be so concrete as to allow for an individual claim, because in such case, the standing would derive from that claim – see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300, 2009-9201, and 2021-11994-.

Thus, without being an exhaustive or limiting list, examples of such interests are the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and the oversight of public funds.

For its part, the collective interest is represented in those interests that concretely correspond to the interests of a collectivity, which is indeed determined and which is regularly under the protection of a specific group or corporation—associations, chambers, or unions, for example—and hence, its understanding also as corporate interests, and the symmetrical use made of both considerations—collective or corporate interests. The jurisprudence has been consistent on this matter; thus, through judgment number 2006-13323, reiterated, among others, by judgment number 2020-13316, the Chamber stated that:

“This Court considers that the action is admissible under the terms provided in the first paragraph (sic) of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, since the plaintiffs allege the defense of corporate interests, relating to the interests of the members of the associations they represent, these being the Asociación Cámara Nacional de Transportes, the Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales, and the Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. Indeed, as this Court has previously recognized (in judgments number 6433-98, 7615-98, 0467-99, 1313-99, 1830-99, 2289-99, 2745-99, 6644-99, 7975-99, 0877-2000, 2856-2000, 5565-2000, 6973-2000, 7160-2000, and 2001-9677) corporate interests are those characterized \"[...] by the representation and defense of a core of interests belonging to the members of the determined collectivity or common activity, and, insofar as it represents and defends them, the Chamber acts in favor of its associates, the collectivity of merchants. So we are facing an interest of that Chamber and, at the same time, of each one of its members, in a non-individualized but individualizable manner, which constitutes a corporate interest or one that concerns that legally organized collectivity, which is why this action is admissible under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction.-\" (Judgment number 1631-91, of fifteen hours and fifteen minutes of August twenty-first, nineteen ninety-one).

It is thus that in these cases, the existence of a pending matter (in the administrative or jurisdictional channel) as required by the first paragraph of the cited Article 75 is not necessary to prove the plaintiff's standing, because by the very essence of the matter, it concerns the defense of corporate interests. The Chamber considers that it is not legitimate to disregard this type of interest, since doing so would imply disregarding an important function of corporate entities, which have been created in accordance with the guidelines of the law, and in the case of Chambers, professional associations, associations, or unions, it would imply denaturing their mediating function with respect to the defense of the interests of their members, a function that has been recognized as essential to these entities by the very jurisprudence of this Court.” A criterion that is complemented and expressed clearly regarding collective or corporate interests, but which also applies to a certain extent to diffuse interests, when in judgment number 2020-12323, the Chamber stated that:

“In the Chamber's opinion, the breadth of the referred approach makes the present action, for all practical purposes, a popular action, in which the concept of collective interest (which for purposes of active standing is covered by Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction) attempts to expand to the extreme of encompassing within it the entire national collectivity, when the truth is that its correct understanding—examined in multiple prior judgments—is limited to the challenge of acts or norms that harm the interests of determined groups or corporations as such. In this sense, it is appropriate to recall that the Chamber has specified that through the expression 'interests that concern the collectivity as a whole', the legislator referred to the standing that a corporate entity holds, when it acts through its representatives in defense of the rights and interests of the persons who make up its associative base and provided that it is a matter of questioning norms or provisions that affect that core of rights or interests which constitutes the reason for being and the unifying factor of the group. Given the incidental nature of the action, it is important to emphasize that the hypotheses of the second paragraph of Article 75 of the Law of this jurisdiction do not constitute alternatives, but exceptions, to the mentioned general rule (existence of a prior matter pending resolution as the basis for the action), which must be examined individually. In this case, the plaintiff does not claim to appear in defense of the interests of the members of the organization he represents, and cannot simply arrogate to himself the de facto representation of any person or organization.” -emphasis added- Thus, under this understanding, the Chamber must specify that, in the case now being heard, the action is admissible for the defense of the corporate interests shown and represented by the groups of transporters filing the action—the Asociación Nacional de Transportistas and the Asociación de Transportistas de Estudiantes SOS—but not so with respect to the other plaintiff subjects, who act on an individual or personal basis, and lack standing to file this action in defense of diffuse interests, nor in defense of collective or corporate interests, since they also do not hold the representation of the related collective, nor can it be understood that there exists in them a diffuse interest in the protection of a specialized service, for although this type of transport services is recognized as public transport services—as will be seen further on—the fact of the matter is that they serve a determined and not general population, so their social impact is clearly limited and delimited, which prevents the rest of the plaintiffs from being recognized an interest such as that which might exist in cases of norms on public transport in general, where the impossibility of individual actions exists; in other words, in this case, the existence of diffuse interests that would allow any person to act to file an action is not appreciated, since it concerns special services and not public transport services of a general nature.

Thus, the action being admissible under the terms stated, what is appropriate is to rule as indicated in the following considerandos.

III.- On the object of the action. The plaintiffs challenge Articles 1, 2, and 3 of the Decreto Ejecutivo number 41431-MOPT, of December 21, 2018, called “Suspensión de la Ejecución del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”. The norms being challenged state:

“Article 1.- To suspend the application and execution of the Decreto Ejecutivo N° 15203-MOPT published in the Diario Oficial La Gaceta N° 38 of February 22, 1984, amended by the Decreto Ejecutivo N° 20141-MOPT, published in La Gaceta N° 13 of January 18, 1991, and the Decreto Ejecutivo N° 29584-MOPT, published in La Gaceta N° 115 of June 15, 2001, which regulate occasional special permits (excursions) and stable special permits (tourism, students, and workers).

Article 2.- The suspension of the Decreto Ejecutivo N° 15203-MOPT and its Amendments, for the granting of special permits, is based until such time as technical demand studies are available, from which are derived and determined the needs for special remunerated passenger transport in its different modalities (Workers, Students, Tourism, and others), as well as its incidence and/or interaction with respect to regular services of remunerated passenger transport in the bus modality.

Article 3.- The Consejo de Transporte Público will not receive new applications to operate services under the protection of special permits, until the demands for these services can be balanced through technical studies of supply and demand, and a new regulation is enacted for the granting of special services in all their modalities.” The plaintiffs consider that the challenged norms arbitrarily limit the granting and renewal of permits to provide special transport services, without there being any basis for it and contrary to the guiding principles of public service, to the point that it implies the end of the provision of this type of services.

IV.- On the special transport services and the nature of the challenged norms. Article 25 of the Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas defines the State's power to grant permits for the provision of public transport services, including therein the so-called special services, which are those of interest for the purposes of this action. This Article 25 states that:

“Article 25.- The permits to operate the terrestrial service of remunerated passenger transport in automotive vehicles, bus, buseta, or microbus modality, shall be granted and regulated by the Consejo de Transporte Público. Each permit may cover one or several vehicles, in accordance with the nature of the service intended to be provided and the provisions of this Law and its Regulation. The permits shall be revocable for failure to comply with the conditions included in them or by justified provision of the Consejo de Transporte Público, after due process and right of defense. Due to their precarious nature, it shall be understood that the permits do not grant a subjective right to the holder, nor can they be perpetuated over time. The permits shall be extended for a term of three years and may be extendable, if the need of the public service so requires, all through a reasoned agreement of the Consejo de Transporte Público, duly grounded in the regulation of this provision.

For the purposes of this Law, permits are classified into two modalities:

• a)Permits for special services for students, workers, and tourism.
• b)Services for the operation of regular lines, new or existing. These shall be granted exceptionally and for a term of three years, while public tendering processes aimed at granting concessions are prepared, in accordance with this Law and related provisions, challenges are resolved, the tenders are finally awarded, and the awarded concessionaires enter into full operation.” Thus, the permits affected by the challenged decree are the special services contemplated in subsection a) of Article 25 of the Law cited, to which the general provisions of the first paragraph of said legal provision clearly apply.

For its part, developing the referenced Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, the Decreto number 15203-MOPT, called “Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”, regulates, as its name indicates, that which concerns the granting of permits and the provision of these special services, be they for students, workers, and tourism. It is on that Decreto 15203 that the Decreto 41431 whose unconstitutionality is now being heard impacts, since the challenged norms entail the temporary suspension of Decreto 15203, while technical studies are available that allow determining the appropriateness thereof according to existing demand, as expressly defined by the challenged Articles 1 and 2, while Article 3 of the Decree being challenged refers that no new permit applications will be received, until the demands thereof are balanced according to the studies of supply and demand, and a new regulation is issued.

Thus, according to what has been said, the plaintiffs' disagreement must be understood as limited to the suspension of Decreto 15203, and the impossibility of receiving new permit applications until the technical studies and the new regulation are available.

V.- On the public service nature of the special transport services and the administration's regulatory power. On the special services and their consideration as public services, through judgment number 2005-846, the Chamber stated that:

“IV.- Public service nature of remunerated public passenger transport, "special" modality.

As the Executive Director of the Consejo de Transporte Público of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes points out, the public transport service, called "special", is conceptualized as a "public service". The drafters of the Constitution do not list all services of a public nature, leaving the ordinary legislator the competence to establish which services must be defined as such, adhering, of course, to the political model imposed by the Political Constitution, which is that of a social democratic rule-of-law regime.

Article 3 of the Law of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos defines public service as:

"…that which, due to its importance for the sustainable development of the country, is qualified as such by the Legislative Assembly, with the purpose of subjecting it to the regulations of this law." For its part, Article 12 of the Ley General de Administración Pública states in its first paragraph that a public service shall be considered authorized when the subject and the purpose thereof have been indicated.

Specifically now, the Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, number 3503 of May tenth, nineteen sixty-five, and its amendments, states:

“Article 1.- The remunerated transport of persons in collective automotive vehicles, except for taxi service automobiles regulated in another law, which is carried out along streets, highways, and roads within the national territory, is a public service (the highlighting is not from the original) regulated, controlled, and supervised by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

The provision is delegated to private individuals whom it expressly authorizes, in accordance with the norms established herein.” From this category that the legislator attributes to the remunerated transport of persons in collective automotive vehicles, it must be inferred that the "special" service, in its modalities for workers, students, and tourists, is a public service and therefore, to be provided by private individuals, an authorization must be obtained, whether called a permit or concession, as applicable. In this regard, Article 3 of the cited Law 3503 states:

“Article 3.- For the provision of the public service to which this law refers, prior authorization from the Ministerio de Transportes shall be required, whatever the type of vehicle to be used and its propulsion system.

The referred authorization may consist of a concession or a permit, the granting of which shall be subject to the planning needs of transit and transport within the territory of the Republic, in accordance with the studies carried out for this purpose by the departments of Planning and Automotive Transport(*) of the Ministerio de Transportes.

A concession shall be necessary:

• a)To operate lines established on new transit routes within the territory of the Republic; b) To operate new lines on existing routes; and c) To continue operating transport lines in operation.

A permit shall be required:

• d)To operate the remunerated automotive transport service with collective transport vehicles that do not have a fixed itinerary and whose services are contracted per trip, per time, or in both forms; and e) To operate public service automobiles.

(Implicitly repealed this subsection by Article 22 - currently 23 - of the Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis, Nº 5406 of November 26, 1976: currently a concession is required).

(*) Today Dirección General de Transporte Público pursuant to Article 249 of Law Nº 7331 of April 13, 1993.

Article 25 of Law 3503 provides that to provide the service in collective vehicles, a permit issued by the Comisión Técnica de Transporte must be obtained:

“Permits to operate automotive transport of persons in collective vehicles, except for public service automobiles contracted per trip or per time, shall be issued by the Comisión Técnica de Transportes. Each permit may cover one or several vehicles, in accordance with the nature of the service intended to be provided and the provisions of this law and its regulation. Permits shall be revocable for failure to comply with the conditions included in them or by justified provision of the Comisión Técnica de Transportes. Thus, it shall be understood that permits do not grant subjective rights to the holder. Permits shall be extended for a term of up to two years and may be extended if they comply with the ordinances of the cited Commission.” (Thus amended by Article 64 of Law number 7593 of August nine, nineteen ninety-six).

Based on the foregoing, it must first be stated that what the plaintiff asserted, in the sense that the principle of freedom of contract and what the parties agree upon under a contractual relationship governs in special student and worker transport services; is not correct, because we are dealing with the sovereign powers of the Administration, which has the powers of control, regulation, and oversight of services for the sake of the interest of the collectivity.” -the highlighting is not from the original- Thus, the power of the administration to, applying the current legal framework, regulate matters concerning the granting and operation of special transport services is absolutely clear. It is under the exercise of said powers that the adoption of Decreto 41431 is framed, which, as stated, orders the temporary suspension of Decreto 15203, and establishes the non-receipt—also temporary—of new applications for special transport permits.

VI.- On the suspension of Decreto 15203-MOPT. Article 1 of Decreto 41431 indicates the suspension of Decreto 15203, while Article 2 states that said suspension shall be until such time as the technical demand studies are available that determine the needs of the special transport services. In this regard, the plaintiffs argue that the challenged norms represent the end of special transport services.

On this point, it must be indicated that according to what was stated in previous considerandos, the administration is duly legitimated to establish the pertinent regulations regarding the operation of permits for special transport services. Firstly, because it is so defined in the already cited Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, and translated into the mentioned Decreto 15203-MOPT, from which it is clear that the normative scaffolding that allows it exists; and, further, due to the very legal nature of permits, which is the instrument utilized by the administration to grant the operation of the referenced transport modality.

In this sense, it must be pointed out to the plaintiffs that the norms specifically challenged must be assessed in the context of the same Decreto 41431 of which they form a part. Thus, what is stated in the transitory norms of this Decreto 41431 must be evaluated, which provide:

“Transitorio I.- The valid special permits will continue to take effect until their expiration, and the CTP will determine the convenience and timeliness of renewal or extension, solely and exclusively under the conditions and to the extents technically and operationally permitted and that do not conflict with the modernization policies for regular concessionary route public remunerated passenger transport.

Transitorio II.- Special permits that have been applied for before the publication of this Decree and are still pending resolution and analysis by the CTP, under the protection of Decreto Ejecutivo N° 15203-MOPT and its Amendments, shall be given their due process.

Transitorio III.- For the 2020 school year, in those cases of special permits of this modality that correspond to new applications, the CTP will proceed to grant the respective permit according to the convenience and timeliness of authorization, based on the applications endorsed by the Ministerio de Educación Pública, which will indicate the growth in demand or else, the new demands, both for existing educational centers and for new ones. The same procedure shall also be applied for those cases of special permits in the student modality corresponding to the Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición and Centros de Atención Integral (CENCINAI), and they shall be valid until December 31, 2020.

Likewise, until December 31, 2020, special service permits in the worker modality may be granted, provided it concerns the need for new demands for the transport of those workers serving as human resources required by companies established under the protection of the Ley de Régimen de Zonas Francas, Law Nº 7210, published on December 14, 1992, and its amendments, as well as other companies not under the indicated regime. For the purpose of this type of application, the transport company applying for the permit must provide a copy of the contract it has with the employing company.

Finally, also until December 31, 2020, those tourism permits that carry out their procedure before the Instituto Costarricense de Turismo in accordance with the provisions of Decreto Ejecutivo Nº 36223-MOPT-TUR of 2010 and its respective amendments may be authorized.

Transitorio IV.- Renewal is authorized until December 2021, for those cases of special permits in the student modality that are valid as of December 2020, for which the CTP will proceed to renew said permits without the prior existence of the pre-established contract, given the uncertainty of the Ministerio de Salud in determining with certainty, for the purposes of the Ministerio de Educación Pública, the start of the 2021 school year in person. Consequently, once the start date of the in-person school term is issued by the Ministerio de Educación Pública, the operators of special services in the student modality must duly present the contracts that support the operation of said permits within the twenty (20) business days following the date determined by the MEP. The same procedure will apply for those cases of special permits in the student modality corresponding to the Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición and Centros de Atención Integral (CENCINAI), and they shall be valid until December 31, 2021. Failure to present the contract within the indicated timeframe shall imply the initiation of the respective procedure to cancel the permit.

Likewise, the renewal of special service permits in the worker modality whose validity date is established for December 31, 2020, is authorized for an additional year; consequently, the validity date shall be maintained according to the granted extension, until December 31, 2021.

The renewal of tourism permits that carry out their procedure before the Instituto Costarricense de Turismo in accordance with the provisions of Decreto Ejecutivo Nº 36223-MOPT-TUR of 2010 and its respective amendments is also authorized until December 31, 2021.

Renewal for the three modalities (Students, Workers, and Tourism), shall begin as of the first business day of January 2021, through an appointment scheduled by the permit holder via the website www.ctp.go.cr or the call center 25869090.” From the comprehensive reading of the basic articles of Decreto 41431, together with the transitory norms that comprise it, it is clear that, contrary to what the plaintiffs argued, the special services modality has not been eliminated, terminated, or suspended. On the one hand, Articles 1, 2, and 3 refer to the suspension of a prior Decree, but while the technical demand studies are being carried out that allow for the technical regulation of these transport modalities. On the other hand, from the reading of the transcribed Transitorios, three aspects are absolutely clear: a) the permits already granted remain valid, as defined in Transitorio I; b) the renewal of valid permits is indeed possible, as established in Transitorios III and IV; and c) the permit applications submitted prior to the enactment of the Decree will be processed as appropriate, as provided by Transitorio II.

Thus, as the Procuraduría understands it:

“From the foregoing, it is inferred that the entry into force of Decreto N°41431 did not imply the revocation of the permits in effect, reserving their renewal and extension to the needs that may be determined at the time. In fact, it should be noted that Transitorio II even provided that the permit applications submitted before the publication of the suspension Decree and that were still pending resolution and analysis by the Consejo de Transporte Público were to be given their due process.

Next, it should be noted that Transitorio III has taken provisional measures to apply during the course of the year 2019, the purpose of which is to maintain, during this interim, the operation of the special transport services.” Furthermore, regarding this last circumstance, it must also be pointed out that similar provisions and measures were then adopted for the years 2020 and 2021—Transitorio IV—from which it results that for the permit holders valid at the time of the publication of Decreto 41431, the situation has been maintained under identical conditions.

Thus, it is clear that the issuance of Decreto 41431 is far from having caused the end of this transport modality; rather, it has continued to be provided, and the permits have remained valid, as stipulated in both related decrees—15203 and 41431.

In the same vein, it is clear that given the continuity of the service, the maintenance of the permits, and the possibility of extensions, it is inappropriate to argue that the population served by this type of special services has been affected by the adoption of the challenged Decree, or that there has been any type of collective or corporate harm, because, it is reiterated, the permit holders have seen the validity of their permits maintained, the permitted extensions have been granted, and the provision of the service has been maintained.

VII.- On the other hand, regarding the argument that the decreed suspension would be sine die, because no timeframe is established for the preparation of the technical demand studies for the special transport services, it must be highlighted that what is set forth in the very transitorios cited herein refers to a time limit provided by the administration. It is true that the challenged Articles 1, 2, and 3 do not expressly contemplate a date for carrying out such studies, but it is also true that, again, from the integration of the transitory norms, it is observed that the administration has indeed provided that the suspension of Decreto 15203 and matters related to the permits of this transport modality be of a temporary nature, so much so that, initially, measures were adopted for matters concerning the year 2019, which have been extended for the years 2020 and 2021, precisely to allow the completion of the pertinent studies, without affecting in any way the existing permit holders and the provision of their services.

It is evident that the indefinite postponement of the completion of the studies and the adoption of the new regulation that might prove appropriate, and also maintaining the decreed suspension without definition, would be legally unfeasible, but the truth is that from the beginning, the questioned Decree did contemplate not only the temporality but also the scenario to be applied during the suspension—maintaining the validity of the permits and allowing their extension.

This, coupled with the current context, in effect since March 2020 with the national and global emergency situation due to the SARSCOV-2 virus pandemic, determines that the extensions adopted in Transitory Provisions III and IV are proportionate, insofar as they provide the administration with the necessary space for the continuation and completion of pending matters, and allow, especially, the continuity of services under the terms set forth.

VIII.- Additionally, one must always bear in mind what has already been mentioned regarding the legal nature of permits and their precarious situation, based on which, the administration could well have ordered the suppression of the same through the established procedural requirements - see, among many others, judgment number 2008-5855-; however, it was an administrative decision to maintain the validity of the previously granted permits, to order the extension of the same under the indicated conditions, and even to process new permit applications that had been submitted before the publication of Decree 41431, all of which demonstrates that, contrary to what was alleged, the permits have remained in force and the special transportation services have been provided within a framework of normality, which demonstrates the lack of impact on the permit holders and users in the terms alleged by the claimants.

IX.- On the reasonableness, background, and justification of Decree 41431-MOPT, and its relationship with the guiding principles of public service. The claimants question the reasonableness of articles 1, 2, and 3 of Decree 41431, on the basis that they consider it lacks the background and technical grounds that would have allowed its adoption. On this matter, from a reading of the cited Decree, the Chamber appreciates that said instrument does expressly mention its reasons, background, and legal and technical grounds. Firstly, recall what has already been noted regarding the regulation established from the Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas, law number 3503, which is, clearly, the legality framework that permits the other administrative actions derived from it for the granting of permits, as well as regulating and controlling the provision of transportation services, in this case, special services. From there, the rest of the legal instruments are developed which, like the Decrees mentioned herein, focus on the regulation of this type of transportation service, and which the Chamber has validated as a power held by the administration, as was well referred to in the cited jurisprudential precedents, and which recognize that this mode of transportation is also vested with the character of public service, therefore, the parameters generally established for public services are applicable.

Regarding compliance with such parameters, it must be noted that the Chamber's jurisprudence is emphatic in stating what the guiding principles of public services are, focusing on the aspects of efficiency, effectiveness, timeliness, adaptability, and convenience of their provision. These principles are, consequently, also applicable to what concerns this type of transportation services, and are thus taken into consideration by the administration when issuing Decree 41431, so much so that, in the whereas part of the Decree, considerando 6 is clear in stating:

"6°- That it is the purpose of this Ministry to have regulatory standards that allow for a continuous, efficient, egalitarian public service that is adaptable to the needs of the users of the public transportation system, always within the parameters of the policies and strategies for the modernization of this activity and fostering the constant benefit to users, with operational elements that better adapt to their mobilization needs on public land routes." Bearing this essential circumstance in mind, the Executive Branch bases itself on additional related regulations, as well as on technical criteria that motivate it to adopt Decree 41431. Thus, in considerando 8 of the challenged Decree, Decree number 28337-MOPT is cited, whose provisions 28 and 29 state:

"28. The special transportation services (students, workers, and tourism) shall be restructured in their entirety, with the purpose of clearly delimiting their objectives, functions, operation, and validity, establishing clear coordination with regular services to avoid ruinous competition and guarantee the proper functioning of regular and special service transportation companies. (…)

29. The MOPT shall not grant new special service transportation permits, until it is technically and legally demonstrated that there is no possibility of addressing the transportation need referred to by the requested service, through regular routes." -emphasis added- Subsequently, in considerando 9, it also cites Article 14 of Decree number 40186-MOPT, which provides:

"Artículo 14.- With the purpose of serving as complementary information for the implementation of the modernization of public transportation, the CTP, in accordance with its powers and as established in numeral 28, of Decreto Ejecutivo N° 28337-MOPT, shall resume the studies related to the restructuring of special transportation services for students, workers, and tourism, so that, jointly, regular services and special services can be harmonized, maintaining supervision and control standards that promote an efficient and safe ordering of said services..". -highlighting is not from the original- Similarly, in considerando 10, Decree 41431 expressly cites the «Política Sectorial de Modernización del Transporte Público Remunerado de Personas Modalidad Autobús», of 2017, which refers to the «Plan Estratégico Institucional 2012-2016» of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and states that:

"The main challenge facing the country is to modernize and strengthen collective public transportation, in such a way that travel times by this mode are reduced, and it becomes a more attractive alternative for groups that currently use individual transportation solutions to get around.

A second challenge, linked to the previous one, is to reverse the dangerous process of informalization and atomization of public transportation based on low-capacity vehicles, as well as the proliferation of special services given the rigidity in the operation of regular public transportation to comprehensively address the needs of specific groups such as free zone workers, students, etc. .".

In this way, it is evident that Decree 41431, and, consequently, articles 1, 2, and 3 challenged here, are indeed reasonably grounded in matters of a normative, technical, and timeliness nature. Note that, first, the legal background is explicitly stated that allows the adoption of the rules now under discussion, and that, it is reiterated, are integrated from the already mentioned Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas, through Decree 15203, and the expressly cited Decrees 28337 and 40186, the latter being those that expressly refer to the necessary execution of technical studies related to the provision of special transportation services for their harmonization with regular transportation services.

Additionally, Decree 41431 also indicates the technical background for its issuance, which is found, precisely, in the study called «Política Sectorial de Modernización del Transporte Público Remunerado de Personas Modalidad Autobús”, of 2017, and its reference to the «Plan Estratégico Institucional 2012-2016”, of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Likewise, and consequently, it is noted that Decree 41431 also indicates the aspects of convenience and necessity that motivate its adoption, and which are found, according to the textuality of what was cited, in the harmonization that must be sought between the different modes of public transportation regulated in the country, be they ordinary and special services, understanding that the latter correspond to an exceptionality of services, for those extraordinary cases where ordinary service might be insufficient or non-existent, so that the existence of one and the other is compatible and complementary.

In this sense, not only is the existence of legal and technical grounds that adequately and reasonably support the adoption of Decree 41431 accredited, but also, that what is provided therein is, consequently, a measure that is also proportional, that respects the guiding principles of public service and is within the framework indicated by them, since what is ultimately intended is that both modes of public transportation - ordinary and special - coexist within a framework of harmonization and complement, and that one and the other - in this case the special service - are justified according to the need for service provision, determining its feasibility, without affecting the other existing options, enhancing that both modes are provided according to the real needs of each. Ultimately, seeking that both services optimally fulfill what is related to effectiveness, efficiency, necessity, adaptability, and convenience.

In this regard, the Procuraduría well points out that:

"[I]t is clear that Decree No. 41431 pursues a legitimate purpose, that is, that the administration can carry out the necessary technical studies to reorganize, according to objective criteria and based on empirical evidence, the supply of permits for special services, avoiding the uncontrolled proliferation of permits. That is, Decree No. 41431 is in accordance with the principle of technical reasonableness and responds rather to the principle of adaptability of public services, as stated in Considerando 3 of the same Decree.

(…)

That is to say, Decree No. 41431 has not entailed a disproportionate sacrifice that implies the revocation of permits already granted (…) it is a measure that, although it seeks the technical reorganization of special transportation services, responds to weighting criteria that have protected the rights and interests of the users of special transportation services and even also of the permit holders, despite their titles having a precarious or revocable nature." In this manner, articles 1, 2, and 3 of Decree 41431, and the Decree itself, turn out to be a reasonable and proportionate normative instrument, which intends to preserve the provision of special transportation services within the framework of the principles of efficiency, effectiveness, necessity, adaptability, and convenience.

X.- By way of conclusion. In short, given that Decree 41431-MOPT is a normative body that seeks the regularization of the special transportation service for students, workers, and tourism, within a framework of reasonableness, proportionality, and respecting the guiding principles of public services; that Decree 41431-MOPT does not mean the derogation or abrogation of Decree 15203-MOPT, but the temporary suspension of its validity; that the suspension of Decree 15203-MOPT is far from being a sine die suspension, but subject to the time limits resulting from the comprehensive reading and contextualization of Decree 41431-MOPT; that Decree 41431-MOPT has neither the purpose nor the consequence of the elimination or termination of special transportation services. And taking into consideration, also, that Decree 41431-MOPT provides for the continuity of permits already granted; that it equally considers the renewal of valid permits; and equally defines the processing of permit applications submitted prior to the promulgation of the Decree; the Chamber concludes that articles 1, 2, and 3, which make up the core articles of Decree 41431-MOPT, are far from being unconstitutional, and therefore it is appropriate to dismiss the action, as is hereby ordered.

Por tanto

The action is dismissed. Magistrate Rueda Leal sets forth different reasons regarding the notion of diffuse interest.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Marta Esquivel R. Alicia Salas T.

Res: N°2021027604 Different reasons of magistrate Rueda Leal regarding the notion of diffuse interest. While I concur with the judgment regarding the existence of standing based on corporate interest, I have a particular position with respect to the notion of diffuse interests, which I have repeatedly stated and reiterate here. Thus, for example, in judgment no. 2021-025373 of 9:20 a.m. on November 10, 2021:

“…I consider that a quality of diffuse interest consists precisely in that its impact is general - that is, it affects an entire population or broad sectors thereof - within a context where it is not required that the harmed subjects know each other (they might even lack a nexus or legal relations among them), but it does require the presence of the same situation of damage or danger to a constitutional good that, equally and without any need for individualization, encompasses and agglomerates an entire society in the abstract. Its defense aims to satisfy a need of society as such, therefore, it transcends that of an individual or collectively considered human being. In judgment no. 2019-17397 of 12:54 p.m. on September 11, 2019, this Tribunal reiterated the following:

“(…) Secondly, the possibility is foreseen of appearing in defense of \"diffuse interests\"; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms employed in the judgment of this tribunal number 3750-93, of three o'clock in the afternoon on July thirtieth, nineteen ninety-three) “… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - purely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that specific persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable against them, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones pertaining to a community as a whole. It deals then with individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer a harm, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that they are equal interests of groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - for being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such capacity\".

In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that the member of one of these sectors could make under paragraph 2 of article 75 must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights that it has qualified as \"diffuse\", such as the environment, cultural heritage, defense of the country's territorial integrity and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; environmental damage does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not only of any one group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is nothing more than a simple description typical of its obligation –as a jurisdictional body– to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturning in the scope of the Rule of Law, and of its correlative \"State of rights\", which –as in the case of the Costa Rican model– starts from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the very human condition and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional speaks of interests \"that concern the community as a whole\", it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. It is not therefore that any person can come to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without any attempt at an exhaustive enumeration being valid in this field either” (see judgment No. 2007-01145).” In accordance with what has been stated and sustained by this Tribunal in its jurisprudence, it deals then with individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer a harm, actual or potential, more or less equal for all, so it is rightly said that they are equal interests of groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. It is for this reason, precisely, that, from judgment no. 2021-2185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021, I consider, unlike the Majority of this Tribunal, that some of these interests can be embodied in a specific, particular case, without thereby losing their condition as a diffuse interest, as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone in general; and such impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring sector, without the respective environmental impact assessments (estudios ambientales), whose negative effects affect the planet's ozone layer. Undoubtedly, the result of a claim or process that a neighbor might bring against that factory will not only affect their own interests, but also those of the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest and is also the object of a particular individualized situation. Now, this does not mean, in any way, that in every invoked situation the existence of a diffuse interest can be alleged, even though it may be the object of a particular situation. Let us remember that for an interest to be considered “diffuse”, it must not only affect a community, but must also be blurred, diffused within that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In the case of the claimant, as referred to by the Majority, the challenged regulation does not produce a socially diffused impact, but a specific one, as it refers to the community comprised of the country's notaries public, a group that is easily identifiable. So, in the sub lite, what is glimpsed is a particular situation of the claimant that, although it may be shared by some group of people, that effect is not of such magnitude as to consider it a diffuse interest…” Paul Rueda L.

1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:

NO APLICA.

Descriptor: SERVICIOS PÚBLICOS. LIMITACIONES AL SERVICIO DE TRANSPORTE DE ESTUDIANTES, TURISMO, TRABAJADORES, ETC.

Sentencia: 27604-21 de 08 de diciembre de 2021 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Artículos 1, 2 y 3, Transitorios I y III del Decreto Ejecutivo No. 41431-MOPT de 21/12/2018. Suspensión de la Ejecución del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas. Parte dispositiva: Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes en cuanto a la noción de interés difuso.

CO08/22 ... Ver más *CO* Res. Nº 2021027604 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y dieciocho minutos del ocho de diciembre de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Teresita Díaz Garita, portadora de la cédula de identidad número 17-700-558, y Jesús Campos Méndez, portador de la cédula de identidad número 2-314-782, en representación de la Asociación Nacional de Transportistas, cédula de persona jurídica número 3-+002-404398; José Ramón Gadea Agurcia, portador de la cédula de identidad número 8-063-526, en representación de Buses Gadea Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica número 3-101-130233; Wendy Calderón Barboza, portadora de la cédula de identidad número 1-1144-219, en su condición personal y como madre de la persona menor de edad Daniela Villegas Calderón, estudiante de primaria y usuaria de servicios de transporte de estudiantes; Wendy Chavarría Valverde, portadora de la cédula de identidad número 3-470-580, beneficiaria becada del servicio de transporte de estudiantes; Jorge Arturo Leandro Granados, portador de la cédula de identidad número 3-530-969, beneficiario becado del servicio de transporte de estudiantes; Érick Gerardo Garita Rodríguez, portador de la cédula de identidad número 1-822-027, en representación de la Asociación de Transportistas de Estudiantes SOS, cédula de persona jurídica número 3-002-726265; contra los artículos 1, 2 y 3, y los transitorios I y III del Decreto Ejecutivo número 41431-MOPT, de 21 de diciembre de 2018, “Suspensión de la Ejecución del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 13 de mayo de 2019, las personas acconantes solicitan se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 3, y los transitorios I y III del Decreto Ejecutivo número 41431-MOIPT, de 21 de diciembre de 2018, “Suspensión de la Ejecución del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”. Señalan que su legitimación proviene de la defensa de intereses difusos o de la colectividad en su conjunto, y cuya afectación se traduce en una lesión individual para cada uno de los habitantes de la República. Refieren que las normas impugnadas lesionan el derecho de acceso de toda persona al servicio público de transporte no remunerado de estudiantes, remunerado de estudiantes, turismo, trabajadores y ocasionales, tutelados en los artículos 33, 61, 139 inciso 4, 140 inciso 8 y 191 de la Constitución Política, en la medida que estiman que las normas cuestionadas limitan de manera arbitraria el otorgamiento y renovación de permisos para brindar esos servicios públicos. Agregan que, en su criterio, no existe fundamentación que justifique que la limitación al otorgamiento de tales permisos obedezca a que por otros medios se mejoró la satisfacción de las necesidades de movilidad de la población usuaria; por el contrario, añaden, la limitación desprotege a las personas usuarias, en el tanto no pueden solventar su necesidad de transporte de otra manera, en iguales o mejores condiciones que el servicio que reciben actualmente. Mencionan que la suspensión del otorgamiento de permisos, contraviene los principios constitucionales que informan el servicio público. Reiteran que la suspensión del servicio es una lesión de intereses difusos, que incide en el acceso a la educación y al trabajo, por lo que insisten encontrarse legitimados para plantear esta acción. Agregan que también hay una lesión a los intereses colectivos del colectivo de transportistas, porque hay una afectación generalizada al gremio del transporte público de servicios especiales. Menciona que la suspensión de los servicios ocasiona una lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad, porque se autoriza la suspensión arbitraria de la renovación de permisos sin fundamento objetivo.

Señalan que los artículos 3 y 25 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, regulan el procedimiento y los requisitos para el otorgamiento de permisos para la prestación del servicio de transporte público remunerado de personas; mientras que el artículo 2 de esa ley, ordena la previa realización de estudios técnicos que garanticen la eficiencia, continuidad y seguridad de esos servicios. Sin embargo, la normativa impugnada contraviene los numerales constitucionales y los principios que regulan la prestación del servicio público, ya que su finalidad es dejar sin efecto todos los permisos de esa modalidad a partir del 31 de diciembre de 2019, sin estudios previos que acrediten la decisión.

Mencionan que los artículos cuestionados suponen el fin de la prestación del servicio público de transporte de personas en las modalidades de turismo, estudiantes y trabajadores, porque a partir del primero de enero de 2020 se tendría por interrumpida indefinidamente la prestación de tales servicios, incidiendo en el acceso a la educación y al trabajo. Aducen que las normas impugnadas demuestran una falta de previsión, y que se dispone la interrupción hasta tanto no se hagan los estudios de demanda y de necesidad de los mismos, lo que, en su criterio, evidencia que la administración no tiene certeza sobre las necesidades de las personas usuarias.

Agregan que el decreto obvia la mera existencia de permisos de transporte público en ejecución y que existen solicitudes nuevas de permisos, lo que demuestra la existencia de necesidades de transporte que se estarían viendo insatisfechas, por lo que consideran que debió ordenarse la realización de los estudios sin ordenar la paralización del servicio.

Refieren que el artículo 1 del decreto, suspende la aplicación y ejecución de otros decretos ejecutivos que regulan el otorgamiento y la gestión de permisos especiales, ocasionales y estables, por lo que rompe el principio de continuidad del servicio público.

En cuanto al artículo 2 del decreto, indican que ordena una suspensión indefinida del servicio, hasta que no se realicen los estudios técnicos para determinar una realidad que el mismo decreto acepta desconocer, porque, en su criterio, el decreto y la norma impugnada, fundamenta esa suspensión indefinida porque no tienen estudios técnicos para determinar la demanda del servicio, lo que resulta contrario al inciso del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.

En lo que atañe al artículo 3, mencionan que al señalar que el Consejo de Transporte Público no recibirá ninguna solicitud nueva de permisos especiales de servicios de transporte, se violenta de manera directa el artículo 27 de la Constitución Política, porque, estiman los accionantes, ese artículo 3 dispone un rechazo ad portas sin ningún fundamento o justificación.

Agregan que no se conformó ningún expediente administrativo para la emisión del decreto que se cuestiona, lo que vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad, y, por ello, el decreto no es proporcional ni razonable, ya que la interrupción indefinida del servicio público de transporte en todo el país, está lejos de lograr el fin público que se pretende con el decreto, que sería el ordenamiento y modernización del servicio. Aducen que el decreto va más allá del fin querido por la administración, por lo que no hay proporcionalidad entre el contenido y el fin del acto. Tampoco es razonable porque no se justifica legal ni técnicamente la afectación al interés general que traería la interrupción indefinida del servicio de transporte.

Añaden que la inexistencia de antecedentes, confirma el incumplimiento de lo preceptuado por el artículo 361 de la Ley General de Administración Pública, ya que al no haber antecedentes, tampoco se consultó a las organizaciones representativas de intereses de carácter general o corporativo, violentando así el principio democrático participativo, previsto en los artículos 1 y 9 de la Constitución. Solicitan declarar con lugar la acción.

2.- Mediante resolución de esta Sala, de las nueve horas treinta y nueve minutos de 20 de mayo de 2019, se previene a la parte accionante subsanar requisitos de admisibilidad evidenciados en el escrito de interposición de esta acción y la documentación adjunta al mismo.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 24 de mayo de 2019, la parte accionante presenta documentación para cumplir la prevención realizada.

4.- Mediante resolución de esta Sala, de las diez horas cincuenta minutos de 29 de mayo de 2019, se da curso a esta acción, y se otorga audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de la Presidencia, y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

5.- La resolución de curso de la presente acción de inconstitucionalidad se publicó en las ediciones del Boletín Judicial números 115, 116 y 117, de los días 20, 21 y 24 de junio de 2019.

6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 19 de junio de 2019, informa Julio Alberto Jurado Fernández, Procurador General de la República, quien señala que, en su criterio, las personas accionantes se encuentran legitimadas para la presentación de esta acción. Explica que mediante el decreto ejecutivo número 15203, de 31 de enero de 1984, se emitió el Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas, por el cual se regula la explotación de servicios especiales de transporte remunerado de personas. Además, que por el artículo 25 de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, ley número 3503, se ha sometido los servicios especiales de transporte de estudiantes, trabajadores y turismo a un régimen de servicio público, requiriendo un permiso otorgado por el Consejo de Transporte Público. Por su parte, indica que el Decreto que ahora se cuestiona, el 41431, suspende la ejecución y aplicación del Decreto 15203, hasta tanto, según dice el artículo 2 impugnado, se cuente con estudios técnicos de demanda, y de los cuales se deriven y determinen las necesidades del transporte especial. De ahí que el artículo 3 del decreto 41431, dispone que el Consejo de Transporte Público no recibirá solicitudes nuevas de permisos especiales, hasta que se logre equilibrar las demandas de esos servicios mediante estudios técnicos de oferta y demanda. Así, menciona que el Decreto 41431 suspendió la vigencia del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas, todo como parte del plan de modernización de transporte público de personas.

Por otra parte, señala que aunque el Decreto 41431 no haya establecido de forma expresa el plazo por el cual permanecería suspendido el Decreto 15203, lo cierto es que de la interpretación literal del Decreto, se infiere que la suspensión no podría extenderse más allá del 31 de diciembre de 2019.

Enfatiza que el Decreto 41431 no derogó el Decreto 15203, sino que difirió su aplicación para que vuelva a ejecutarse cuando la administración haya elaborado los estudios técnicos de demanda que puedan justificar el otorgamiento de nuevos permisos. Así, continúa, es claro que el Decreto 41431 no es una norma abrogatoria ni esa es su finalidad, por lo que no pretende suprimir los servicios especiales, ni interrumpir sine die el funcionamiento de tales servicios, aunque sí debe entenderse que la suspensión decretada tendría que cesar en enero de 2020, porque no se establecen medidas transitorias que permitan la continuidad de los servicios especiales a lo largo del año 2020.

Afirma que de la interpretación del Decreto 41431, se entiende que la suspensión del Decreto 15203 lo es hasta tanto se cuente con los estudios técnicos de demanda que determinen las necesidades del transporte especial, interpretación que es útil para proteger los derechos e intereses de las personas usuarias de tales servicios.

Así, señala que la suspensión del Decreto 15203 persigue un fin legítimo y es conforme con el principio de razonabilidad. Al respecto, reitera que el artículo 25 de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, somete los servicios especiales a un régimen de servicio público, por lo que quienes presten esos servicios requieren un título habilitante por parte de la administración, y el ejercicio de la actividad se encuentra sujeto a los poderes de control, regulación y fiscalización, en función del interés de la colectividad. Advierte que al tratarse de un servicio público, los servicios especiales de transporte están sometidos a la posibilidad de que la administración tome medidas para reordenarlos y reorganizarlos con el fin de adaptar su prestación a las necesidades sociales, pudiendo dictar medidas para racionalizar la prestación de los servicios para que su funcionamiento sea consistente con la modernización.

Agrega que por su carácter residual, el mismo artículo 25 de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, permite que la habilitación para esos servicios se realice bajo la figura del permiso, que es un título precario y revocable sin previa audiencia a la parte afectada, y del cual no se puede derivar un derecho subjetivo administrativo oponible, ni reclamar un interés legítimo en su renovación sucesiva o inmediata, según así también lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. Añade que las medidas que adopte la administración para reordenar los servicios especiales, deben ser conformes con el principio de razonabilidad y enmarcarse dentro del principio de legalidad.

De tal manera, continua, es evidente que el Decreto 41431 tiene por finalidad suspender el otorgamiento de nuevos permisos de servicios especiales hasta tanto no se cuente con los estudios técnicos que permitan racionalizar la oferta en el otorgamiento de permisos de servicios especiales, y que la suspensión prevista, la daría a la administración la oportunidad de realizar los estudios necesarios para implementar una reorganización de los servicios especiales que se ajuste a la demanda y que no riñan con las políticas de modernización del transporte público.

Menciona que el considerando 10 del Decreto 41431, hace referencia a la Política Sectorial de Modernización del Transporte Público Remunerado de Personas Modalidad Autobús del año 2017, en la cual se denota el desafío que reviste la proliferación de servicios especiales. Así, el Decreto 41431 persigue una finalidad legítima, para que la administración pueda realizar los estudios técnicos para reorganizar la oferta de permisos para los servicios especiales con base en criterios objetivos y en la evidencia empírica, evitando una proliferación descontrolada de permisos.

Así, el Decreto 41431 es conforme con el principio de razonabilidad técnica y responde al principio de adaptabilidad de los servicios públicos, tal como señala en el considerando 3 del Decreto.

Reafirma que el Decreto 41431 no suprimió los servicios especiales de transporte, ni interrumpió sine die el funcionamiento de tales servicios. Por el contrario, indica, las normas transitorias del decreto, han tomado previsiones provisionales, estableciendo medidas que aseguren la continuidad de los servicios, y, particularmente, respetando los permisos ya vigentes, y garantizando el trámite ordinario y normal de las solicitudes de permisos.

En ese sentido, el Decreto 41431, es una medida que busca la reorganización técnica de los servicios especiales, responde a criterios de ponderación que han protegido los derechos e intereses de las personas usuarias y permisionarias, a pesar de los títulos de estos últimos tengan un carácter precario y revocable, por lo que, entendiendo también el carácter temporal de las medidas, el Decreto 41431 es conforme con el principio de razonabilidad jurídica.

Concluye señalando que no se encuentra mérito para declarar inconstitucional el Decreto 41431.

7.- Mediante escrito y documentación agregados al expediente el 21 y 28 de junio de 2019 -este último por resolución de las diecisiete horas doce minutos de 26 de junio de 2019-, informa Rodolfo Méndez Mata, en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien señala que el objeto de la acción es materia de transporte público, por lo que debe indicarse que el artículo 5 de la Ley Reguladora del Servicio de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, crea el Consejo de Transporte Público, como un órgano de desconcentración máxima competente para analizar todo lo que se refiera al tema del transporte público especial. Agrega que la normativa impugnada no quebranta ningún principio constitucional, pues se emitió con la finalidad de que el Ministerio cuente con las normas regulatorias que permitan un servicio público continuo, eficiente, igualitario y adaptable a las necesidades de los usuarios del sistema de transporte público. De ahí que el Decreto cuestionado, instruyera una suspensión del Decreto 15203, suspensión que es temporal y supeditada a la realización de estudios técnicos de demanda, que determinen las necesidades del transporte especial, y su incidencia o interacción en cuanto a los servicios regulares del transporte remunerado de personas en la modalidad autobuses, labor que no pueden suponer los accionantes que no se realizará a futuro, por lo que no existe ningún roce constitucional entre los artículos impugnados y las normas constitucionales que rigen el ordenamiento jurídico.

8.- Por escrito agregado al expediente el 25 de junio de 2019, informa Rodolfo Piza Rocafort, en su condición de Ministro de la Presidencia, quien señala adherirse a lo manifestado por el Ministro de Obras Públicas y Transportes en su informe. Solicita declarar sin lugar la acción.

9.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 10 de julio de 2019, Carlos López Solano, portador de la cédula de identidad número 3-220-263, en su condición de Presidente y Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la Asociación Cámara Nacional de Transportes, cédula de persona jurídica número 3-002-61193; y Miguel Badilla Castro, portador de la cédula de identidad número 1-530-940, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Autobuseros del Atlántico, cédula de persona jurídica número 3-002-162412; ambas entidades gremiales representativas de empresas concesionarias y permisionarias de transporte remunerado de personas, presentan coadyuvancia pasiva a favor del Decreto 41431. Refieren las consideraciones dadas por el propio Decreto impugnado, mencionan otros Decretos relacionados con la prestación del servicio de transporte público, y afirman que ha existido un evidente crecimiento de los servicios especiales frente a una relativa estabilidad de los servicios regulares, al punto que la flota de los servicios especiales duplicó la de servicios regulares. Estiman que se requiere modernizar y fortalecer el sistema de rutas regulares y coordinar el sistema regular con el especial, para que a este último se traslade únicamente el tipo de demanda para el cual está concebido. Afirman que la norma se encuentra debidamente sustentada, y que los artículos transitorios dimensionan el efecto del Decreto; que el Decreto no es arbitrario, sino razonable y proporcionado, pues se trata de una suspensión ordenada que no pretende dejar sin efecto los permisos de servicios especiales. Solicitan declarar sin lugar la acción.

10.- Por resolución de esta Sala, de las diecisiete horas cuatro minutos de 16 de julio de 2019, se acepta la coadyuvancia pasiva presentada.

11.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando

I.- Requisitos y presupuestos de la acción de inconstitucionalidad. Respecto de la legitimación para la interposición de una acción de inconstitucionalidad, la Sala ha señalado que puede definirse como aquella relación de causa-efecto entre lo que se pretende -objeto de la acción- y quien lo pretende –accionante-, que la Ley exige como requisito para poder examinar el fondo de un asunto. El supuesto contenido en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se refiere a la legitimación que podemos llamar indirecta, es decir, aquella que deriva del asunto previo donde se está aplicando la o las normas impugnadas en la acción. Por ello, se dice que la acción de inconstitucionalidad tiene naturaleza incidental y debe constituir medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado en el asunto principal. El párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece otro tipo de legitimación, que se ha llamado directa, y es aquella que no requiere de un asunto previo donde se esté aplicando la norma impugnada, y que se traduce en tres supuestos concretos: a) que por la naturaleza del asunto no exista posibilidad de lesión individual y directa; b) que se trate de la defensa de intereses difusos o de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto; y, c) los casos en que la acción es promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes en materias de su competencia. En estos supuestos, las circunstancias especiales del asunto -que deberán examinarse en cada caso concreto- hacen que la relación causa-efecto entre el accionante y el objeto de su pretensión sea más tenue, aunque no por ello menos relevante, lo que lo autoriza a interponer la acción directamente, sin necesidad del asunto pendiente de resolución.

II.- Sobre la legitimación de las personas accionantes en el caso bajo estudio, y su relación con los intereses difusos y colectivos. Las personas accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección a los derechos de los usuarios de los servicios de transporte público en relación con los principios rectores de los servicios públicos, en la medida que estiman que las normas cuestionadas limitan de manera arbitraria el otorgamiento y renovación de permisos para brindar esos servicios. Asimismo, las agrupaciones de transportistas aducen que su legitimación proviene de la defensa de los intereses colectivos o corporativos, por la afectación generalizada que habría sobre el gremio del transporte público de servicios especiales.

Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto.

El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, compartido por otras personas. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la sociedad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado, precisamente porque recae sobre todos. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90, reiterada, entre muchas otras, por sentencia 2021-11994- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas. En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto identificable de sujetos, ni de un conjunto abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo o corporativo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia y trascendencia social general, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960, 2014-4904 y 2021-11994-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la “legalidad” -legitimidad- constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300, 2009-9201 y 2021-11994-. Así, sin ser una lista exhaustiva ni taxativa, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos.

Por su parte, el interés colectivo, se representa en aquellos intereses que de manera concreta se corresponden con los intereses de una colectividad, que sí se encuentra determinada y que regularmente se encuentra bajo el amparo de una agrupación concreta o corporación -asociaciones, cámara o uniones, por ejemplo-, y de ahí, su entendimiento también como intereses corporativos, y el uso simétrico que se hace de ambas consideraciones -intereses colectivos o corporativos-. La jurisprudencia ha sido sostenida en esta materia; así, mediante sentencia número 2006-13323, reiterada, entre otras, por sentencia número 2020-13316, señaló la Sala que:

“Considera este Tribunal que la acción es admisible en los términos previstos en el párrafo primero (sic) del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que los accionantes alegan la defensa de intereses corporativos, relativos a los intereses de los agremiados de las asociaciones de las que representan, estas son la Asociación Cámara Nacional de Transportes, la Asociación Cámara Nacional de Transportistas de Servicios Especiales y Asociación Nacional de Transportistas de Turismo. En efecto, como lo ha reconocido con anterioridad este Tribunal (en sentencias número 6433-98, 7615-98, 0467-99, 1313-99, 1830-99, 2289-99, 2745-99, 6644-99, 7975-99, 0877-2000, 2856-2000, 5565-2000, 6973-2000, 7160-2000, y 2001-9677) los intereses corporativos son aquellos que se caracterizan "[...] por la representación y defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada, pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno).

Es así como en estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos, que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal”.

Criterio que se complementa y expresa claramente respecto de los intereses colectivos o corporativos, pero que también aplica en cierta medida para los intereses difusos, cuando en sentencia número 2020-12323, señaló la Sala que:

“En criterio de la Sala, la amplitud del planteamiento referido torna la presente acción, para todos los propósitos prácticos, en una acción popular, en la que el concepto de interés colectivo (que para efectos de legitimación activa recoge el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) pretende ensancharse al extremo de querer englobar en él a toda la colectividad nacional, cuando lo cierto es que su correcta inteligencia –examinada en múltiples sentencias previas— está limitada a la impugnación de actos o normas que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales. En este sentido, es oportuno recordar que la Sala ha precisado que a través de la expresión "intereses que atañen a la colectividad en su conjunto", el legislador quiso referirse a la legitimación que ostenta una entidad corporativa, cuando actúa por intermedio de sus representantes en defensa de los derechos e intereses de las personas que conforman su base asociativa y siempre y cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. En atención a la naturaleza incidental de la acción, es importante subrayar que las hipótesis del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de esta jurisdicción no constituyen alternativas, sino excepciones, a la mencionada regla general (existencia de un asunto previo pendiente de resolver como fundamento de la acción), que deben ser examinadas individualmente. En este caso, el accionante no alega que acude en defensa de los intereses de los agremiados a la organización que representa, y no puede arrogarse, sin más, la representación de hecho de ninguna persona u organización.” -énfasis agregados- De tal manera, bajo este entendimiento, debe precisar la Sala que, en el caso que ahora se conoce, la acción resulta admisible por la defensa de los intereses corporativos mostrados y representados por las agrupaciones de transportistas que plantean la acción -la Asociación Nacional de Transportistas y la Asociación de Transportistas de Estudiantes SOS-, mas no así respecto de los demás sujetos accionantes, quienes actúan a título individual o personal, y carecen de la legitimación para interponer esta acción en defensa de intereses difusos, ni en defensa de intereses colectivos o corporativos, ya que tampoco ostentan la representación del colectivo relacionado, y tampoco puede entenderse que exista en ellos un interés difuso en la protección de un servicio especializado, pues si bien, a este tipo de servicios de transporte se les brinda reconocimiento de servicios de transporte público -como se verá más adelante-, lo cierto del caso es que sirven a una población determinada y no general, por lo que su impacto social se encuentra claramente limitado y delimitado, lo que impide que al resto de los accionantes, se les reconozca un interés como el que sí podría existir en casos de normas sobre el transporte público en general, y donde exista la imposibilidad de actuaciones de carácter individual; dicho de otro modo, en este caso, no se aprecia la existencia de intereses difusos que permitan la actuación de cualquier persona para interponer una acción, toda vez que se trata de servicios especiales y no de servicios de transporte público de carácter general.

De tal forma, siendo admisible la acción en los términos dichos, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

III.- Sobre el objeto de la acción. Los accionantes cuestionan los artículos 1, 2 y 3 del Decreto Ejecutivo número 41431-MOPT, de 21 de diciembre de 2018, denominado “Suspensión de la Ejecución del Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”. Las normas que se cuestionan señalan:

“Artículo 1°- Suspender la aplicación y ejecución del Decreto Ejecutivo N° 15203-MOPT publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 38 del 22 de febrero de 1984, reformado por el Decreto Ejecutivo N° 20141-MOPT, publicado en La Gaceta N° 13 del 18 de enero de 1991 y el Decreto Ejecutivo N° 29584-MOPT, publicado en La Gaceta N° 115 del 15 de junio del 2001, que regulan los permisos especiales ocasionales (excursiones) y estables (turismo, estudiantes y trabajadores).

Artículo 2º-La suspensión del Decreto Ejecutivo N° 15203- MOPT y sus Reformas, para el otorgamiento de permisos especiales, se fundamenta hasta tanto no se cuente con estudios técnicos de demanda, los cuales se deriven y determinen las necesidades del transporte especial del transporte remunerado de personas en sus diferentes modalidades (Trabajadores, Estudiantes, turismo y otros), así como su incidencia y / o interacción en cuanto a los servicios regulares del transporte remunerado de personas en la modalidad autobuses.

Artículo 3º-El Consejo de Transporte Público no recibirá solicitudes nuevas para operar servicios al amparo de permisos especiales, hasta que se logre equilibrar las demandas de estos servicios mediante estudios técnicos de oferta y demanda, y se promulgue un nuevo reglamento para el otorgamiento de servicios especiales en todas sus modalidades.” Estiman los accionantes, que las normas impugnadas limitan de manera arbitraria el otorgamiento y renovación de los permisos para brindar los servicios especiales de transporte, sin que exista fundamentación para ello y contrariando los principios rectores del servicio público, al punto que implica el fin de la prestación de este tipo de servicios.

IV.- Sobre los servicios especiales de transporte y la naturaleza de las normas impugnadas. El articulo 25 de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas define la potestad del Estado para el otorgamiento de permisos para la prestación de los servicios de transporte público, incluyendo en ellos los denominados servicios especiales, que son los que interesan a los efectos de esta acción. Señala este artículo 25 que:

“Artículo 25.- Los permisos para explotar el servicio terrestre de transporte remunerado de personas en vehículos automotores, modalidad autobús, buseta o microbús serán otorgados y regulados por el Consejo de Transporte Público. Cada permiso podrá amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda prestar y lo dispuesto en la presente Ley y su Reglamento. Los permisos serán revocables por incumplir las condiciones incluidas en ellos o por disposición justificada del Consejo de Transporte Público, previo debido proceso y derecho de la defensa. Por su carácter precario, se entenderá que los permisos no conceden derecho subjetivo al titular, ni pueden perpetuarse en el tiempo. Los permisos se prolongarán por un plazo de tres años y podrán ser prorrogables, si la necesidad del servicio público así lo exige, todo mediante acuerdo razonado del Consejo de Transporte Público, debidamente fundamentado en el reglamento de esta disposición.

Para los efectos de la presente Ley, los permisos se clasifican en dos modalidades:

• a)Los permisos para servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo.
• b)Los servicios de operación de líneas regulares, nuevas o existentes. Los que se concederán excepcionalmente y por un plazo de tres años, mientras se preparan los procesos licitatorios tendientes a otorgar las concesiones, con arreglo a esta Ley y las disposiciones conexas, se resuelven las impugnaciones, se adjudican en firme los concursos y entran en plena operación los concesionarios adjudicatarios.” De tal manera, los permisos sobre los cuales incide el decreto impugnado son los servicios especiales contemplados en el inciso a) del artículo 25 de la Ley de cita, a los cuales les aplica, claramente, las previsiones generales del primer párrafo de dicha disposición legal.

Por su parte, desarrollando la referida Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, el Decreto número 15203-MOPT, denominado “Reglamento para la Explotación de Servicios Especiales de Transporte Automotor Remunerado de Personas”, regula, como su nombre lo indica, lo concerniente al otorgamiento de permisos y la prestación de estos servicios especiales, sean los de estudiantes, trabajadores y turismo. Es sobre ese Decreto 15203, que impacta el Decreto 41431 cuya inconstitucionalidad ahora se conoce, ya que las normas impugnadas, suponen la suspensión temporal del Decreto 15203, mientras se cuente con los estudios técnicos que permitan determinar la procedencia de los mismos de acuerdo a la demanda existente, tal como expresamente lo definen los cuestionados artículos 1 y 2, mientras que el artículo 3 del Decreto que se impugna, refiere que no se recibirán nuevas solicitudes de permisos, hasta que se equilibren las demandas de los mismos según los estudios de oferta y demanda, y se emita un nuevo reglamento.

Así, según lo dicho, la inconformidad de los accionantes debe entenderse circunscrita a la suspensión del Decreto 15203, y la imposibilidad de recibir nuevas solicitudes de permiso hasta que se cuente con los estudios técnicos y la nueva reglamentación.

V.- Sobre el carácter de servicio público de los servicios especiales de transporte y la potestad de regulación de la administración. Sobre los servicios especiales y su consideración como servicios públicos, mediante sentencia número 2005-846, señaló la Sala que:

“IV.- Naturaleza de servicio público del transporte público remunerado de personas, modalidad “especiales”.

Tal y como señala el Director Ejecutivo del Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el servicio de transporte público, denominado “especiales”, es conceptualizado como un “servicio público”. El constituyente no enlista todos los servicios de naturaleza pública, dejando al legislador ordinario la competencia para establecer cuáles servicios deben definirse de esa forma, atendiendo, claro está, al modelo político impuesto por la Constitución Política, cual es el de un régimen democrático social de derecho.

El artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos define como servicio público:

“…el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley.” Por su parte, el artículo 12 de la Ley General de Administración Pública refiere en su párrafo primero que se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo.

Ya específicamente, la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, número 3503 del diez de mayo de mil novecientos sesenta y cinco y sus reformas, refiere:

“Artículo 1.- El transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, excepto los automóviles de servicio de taxi regulado en otra ley, que se lleva a cabo por calles, carreteras y caminos dentro del territorio nacional, es un servicio público (el resaltado no es del original) regulado, controlado y vigilado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

La prestación es delegada en particulares a quienes autoriza expresamente, de acuerdo con las normas aquí establecidas.” A partir de esa categoría que atribuye el legislador al transporte remunerado de personas en vehículos automotores colectivos, debe inferirse que el servicio de “especiales”, en sus modalidades de trabajadores, estudiantes y turistas, es un servicio público y por ello, para ser prestado por particulares, debe contarse con una autorización, llámese permiso o concesión, según corresponda. Al respecto, el artículo 3 de la Ley 3503 citada refiere:

“Artículo 3.- Para la prestación del servicio público a que esta ley se refiere, se requerirá la autorización previa del Ministerio de Transportes, sea cual fuere el tipo de vehículo a emplear y su sistema de propulsión.

La referida autorización podrá consistir en una concesión o en un permiso, el otorgamiento de los cuales estará sujeto a las necesidades de planeamiento del tránsito y de los transportes en el territorio de la República, de acuerdo con los estudios que al efecto lleven a cabo los departamentos de Planificación y de Transporte Automotor(*) del Ministerio de Transportes.

Será necesaria concesión:

• a)Para explotar las líneas que se establezcan en nuevas rutas de tránsito en el territorio de la República; b) Para explotar nuevas líneas en las rutas existentes; y c) Para continuar explotando las líneas de transporte en operación.

Se requerirá permiso:

• d)Para explotar el servicio de transporte automotor remunerado con vehículos de transporte colectivo que no tengan itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, por tiempo o en ambas formas; y e) Para operar automóviles de servicio público.

( Tácitamente derogado este inciso por el artículo 22 -actual 23- de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Taxis, Nº 5406 de 26 de noviembre de 1976: actualmente se requiere concesión).

(*) Hoy Dirección General de Transporte Público conforme al artículo 249 de la Ley Nº 7331 de 13 de abril de 1993.

El artículo 25 de la Ley 3503 dispone que para prestar el servicio en vehículos colectivos debe contarse con un permiso expedido por la Comisión Técnica de Transporte:

“Los permisos para explotar el transporte automotor de personas en vehículos colectivos, excepto los automóviles de servicio público que se contraten por viaje o por tiempo, serán expedidos por la Comisión Técnica de Transportes. Cada permiso podrá amparar uno o varios vehículos, de acuerdo con la naturaleza del servicio que se pretenda prestar y lo dispuesto en la presente ley y su reglamento. Los permisos serán revocables por incumplir las condiciones incluidas en ellos o por disposición justificada de la Comisión Técnica de Transportes. Por eso, se entenderá que los permisos no conceden derechos subjetivos al titular. Los permisos se prolongarán por un plazo hasta de dos años y podrán ser prorrogados si se ajustan a las ordenanzas de la citada Comisión.” (Así reformado por el artículo 64 de la Ley número 7593 del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis).

A partir de lo anterior, debe decirse en primera instancia que lo afirmado por el accionante, en el sentido de que en los servicios especiales de transporte de estudiantes y de trabajadores rige el principio de autonomía de la voluntad y lo que las partes pacten bajo una relación contractual; no es acertado, por cuanto se está ante potestades de imperio de la Administración, quien tiene los poderes de control, regulación y fiscalización de los servicios en aras del interés de la colectividad.” -los resaltados no son del original- De tal forma, es absolutamente clara la potestad que tiene la administración para que, aplicando el ordenamiento jurídico vigente, regule lo concerniente al otorgamiento y funcionamiento de los servicios especiales de transporte. Es bajo el ejercicio de dichas potestades, que se enmarca la adopción del Decreto 41431, el cual, según lo dicho, dispone la suspensión temporal del Decreto 15203, y establece la no recepción -temporal también- de nuevas solicitudes de permisos para transportes especiales.

VI.- Sobre la suspensión del Decreto 15203-MOPT. El artículo 1 del Decreto 41431, señala la suspensión del Decreto 15203, mientras que el artículo 2, refiere que dicha suspensión, lo será hasta tanto se cuente con los estudios técnicos de demanda, que determinen las necesidades de los servicios especiales de transporte. Al respecto, aducen los accionantes, que las normas impugnadas representan el fin de los servicios especiales de transporte.

Sobre el particular, debe indicarse que según lo señalado en considerandos anteriores, la administración se encuentra debidamente legitimada para establecer las regulaciones pertinentes en torno al funcionamiento de los permisos de los servicios especiales de transporte. En primer lugar, porque así se encuentra definido en la ya citada Ley Reguladora de Transporte Remunerado de Personas, y traducido en el mencionado Decreto 15203-MOPT, de donde es claro que existe el andamiaje normativo que así lo permite; y, además, por la naturaleza jurídica propia de los permisos, que es la figura utilizada por la administración para otorgar el funcionamiento de la referida modalidad de transporte.

En este sentido, debe señalarse a los accionantes, que las normas concretamente impugnadas deben apreciarse en el contexto del mismo Decreto 41431 que integran. Así, debe valorarse lo señalado en las normas transitorias de este Decreto 41431, las cuales disponen:

“Transitorio I.-Los permisos especiales vigentes continuarán surtiendo sus efectos hasta su vencimiento y el CTP determinará la conveniencia y oportunidad de la renovación o prórroga, única y exclusivamente en las condiciones y con los alcances en que técnica y operacionalmente lo permitan y no riñan con las políticas de modernización del transporte público remunerado de personas de las rutas regulares concesionadas.

Transitorio II.-Los permisos especiales que hayan sido solicitados antes de la publicación del presente Decreto y se encuentren aún pendientes de ser resueltos y analizados por parte del CTP, al amparo del Decreto Ejecutivo N° 15203-MOPT y sus Reformas, se les dará su debido trámite.

Transitorio III.-Para el curso lectivo 2020, aquellos casos de permisos especiales de esta modalidad, que correspondan a solicitudes nuevas,· el CTP procederá a otorgar el respectivo permiso de acuerdo a la conveniencia y oportunidad de autorización, con .fundamento a las solicitudes avaladas por el Ministerio de Educación Pública, quien indicará el crecimiento de la demanda o bien, las nuevas demandas, tanto para centros educativos existentes o para los nuevos. También se aplicará igual trámite para aquellos casos de permisos especiales modalidad estudiantes correspondientes a la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros de Atención Integral (CENCINAI) y estarán vigentes hasta el 31 de diciembre del 2020.

Asimismo, hasta el 31 de diciembre del 2020, se podrán otorgar permisos de servicios especiales modalidad trabajadores, siempre y cuando se trate de la necesidad de nuevas demandas para el transporte de aquellos trabajadores que se desempeñen como recurso humano que requieran las empresas constituidas al amparo de la Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley N º 7210, publicada el 14 de diciembre de 1992 y sus reformas, así como otras empresas que no se encuentren en el régimen indicado. Para efecto de este tipo de solicitud, la empresa de transportes que solicita el permiso debe aportar copia del contrato que tiene con la empresa empleadora.

Por último, también hasta el 31 de diciembre de 2020, se podrán autorizar aquellos permisos de turismo que realicen su trámite ante el Instituto Costarricense de Turismo de acuerdo a lo establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 36223-MOPT-TUR del 2010 y sus respectivas reformas.

Transitorio IV.-Se autoriza la renovación hasta diciembre del 2021, a aquellos casos de permisos especiales de la modalidad de estudiantes, que cuenten con vigencia a diciembre del 2020, para lo que el CTP procederá a renovar dichos permisos sin la existencia previa del contrato preestablecido, dada la incerteza del Ministerio de Salud para determinar a ciencia cierta a los efectos del Ministerio de educación Pública, el inicio del curso lectivo 2021 de manera presencial. Por consiguiente, una vez emitida por parte del Ministerio de Educación Pública la fecha de inicio del ciclo lectivo de manera presencial, los operadores de servicios especiales en la modalidad de estudiantes, deberán presentar debidamente, los contratos que respaldan la operación de dichos permisos dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la fecha que determine el MEP. Igual trámite aplicará para aquellos casos de permisos especiales modalidad estudiantes correspondientes a la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros de Atención Integral (CENCINAI) y estarán vigentes hasta el 31 de diciembre del 2021. La no presentación del contrato, dentro del plazo indicado, implicará el inicio del procedimiento respectivo afecto de cancelar el permiso.

Asimismo, se autoriza la renovación de los permisos de servicios especiales modalidad trabajadores cuya fecha de vigencia se tenga establecida para el 31 de diciembre del 2020, por un año adicional, por consiguiente, la fecha de vigencia se mantendrá conforme a la prórroga que se otorga, hasta el 31 de diciembre del 2021.

También se autoriza la renovación hasta el 31 de diciembre de 2021, a aquellos permisos de turismo que realicen su trámite ante el Instituto Costarricense de Turismo de acuerdo a lo establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 36223-MOPT-TUR del 2010 y sus respectivas reformas.

La renovación para las tres modalidades (Estudiantes, Trabajadores y Turismo), dará inicio a partir del primer día hábil de enero 2021, mediante cita programada por el permisionario a través de la página web www.ctp.go.cr o el call center 25869090.” De la lectura integral del articulado básico del Decreto 41431, junto con las normas transitorias que lo integran, es claro que, contrario a lo aducido por los accionantes, la modalidad de servicios especiales no ha sido eliminada, finiquitada, ni suspendida. Por una parte, los artículos 1, 2 y 3 refieren la suspensión de un Decreto anterior, pero mientras se realizan los estudios técnicos sobre demanda que permitan regular de manera técnica estas modalidades de transporte. Por otra parte, de la lectura de los Transitorios transcritos, resultan absolutamente claros tres aspectos: a) los permisos ya otorgados continúan vigentes, según se define en el transitorio I; b) sí es posible la renovación de los permisos vigentes, según se establece en los transitorios III y IV; y c) las solicitudes de permiso presentadas previamente a la promulgación del Decreto, se tramitarán conforme corresponda, tal como lo dispone el transitorio II.

Así, tal como lo entiende la Procuraduría:

“De lo anterior se infiere, que la entrada en vigencia del Decreto N°41431 no implicó la revocación de los permisos en vigor, reservándose su renovación y prórroga a las necesidades que en el momento se determinen. De hecho, debe advertirse que el transitorio II incluso dispuso que las solicitudes de permisos presentadas antes de la publicación del Decreto de suspensión y que se encontraran aún pendientes de ser resueltos y analizados por parte del Consejo de Transporte Público se les debía dar su debido trámite.

De seguido, debe advertirse que el Transitorio III ha tomado medidas provisionales para aplicar en el transcurso del año 2019 y que tienen por objeto mantener, durante este ínterin, en funcionamiento los servicios especiales de transporte.” Además, sobre esta última circunstancia, debe señalarse también que similares disposiciones y previsiones fueron adoptadas luego para los años 2020 y 2021 -transitorio IV-, de donde resulta que para los permisionarios vigentes al momento de publicación del Decreto 41431, la situación se ha mantenido en idénticas condiciones.

De tal manera, es claro que la emisión del Decreto 41431 dista de haber ocasionado el fin de esta modalidad de transporte, sino que el mismo ha continuado prestándose, y los permisos se han mantenido vigentes, según lo estipulado en ambos decretos relacionados -el 15203 y el 41431-.

En el mismo orden de ideas, es claro que ante la continuidad del servicio, el mantenimiento de los permisos y la posibilidad de prórrogas, resulta impropio aducir que la población a la que sirven este tipo de servicios especiales se haya visto afectada con la adopción del Decreto impugnado, o bien, que haya existido algún tipo de afectación colectiva o corporativa, pues, se reitera, los permisionarios han visto cómo se ha mantenido la vigencia de sus permisos, se han otorgado las prórrogas permitidas y se ha mantenido la prestación del servicio.

VII.- Por otra parte, en cuanto al argumento de que la suspensión decretada lo sería sine die, porque no se establece un plazo para la elaboración de los estudios técnicos sobre demanda de los servicios especiales de transporte, debe resaltarse que lo plasmado en los propios transitorios aquí citados, refiere un límite temporal previsto por la administración. Es cierto que los artículos 1, 2 y 3 impugnados, no contemplan de manera expresa una fecha de realización de tales estudios, pero también cierto es que, nuevamente, de la integración de las normas transitorias, se advierte que la administración sí ha previsto que la suspensión del Decreto 15203 y lo relacionado con los permisos de esta modalidad de transporte, sea de carácter temporal, tanto así que, inicialmente, se adoptaron medidas para lo concerniente al año 2019, que han sido prorrogadas para los años 2020 y 2021, precisamente para permitir la finalización de los estudios pertinentes, sin afectar de modo alguno a los permisionarios existentes y la prestación de sus servicios.

Es evidente que jurídicamente seria inviable la postergación indefinida de la finalización de los estudios y la adopción de la nueva reglamentación que resultare procedente, y mantener también sin definición la suspensión decretada, pero lo cierto es que desde el inicio, el Decreto cuestionado sí contempló no solamente la temporalidad, sino también el escenario a aplicar durante la suspensión -manteniendo la vigencia de los permisos y permitiendo su prórroga-. Esto, aunado al contexto actual, vigente desde marzo de 2020 con la situación de emergencia nacional y mundial con motivo de la pandemia por el virus SARSCOV-2, determina que las prórrogas adoptadas en los transitorios III y IV, resultan proporcionadas, en la medida que brindan a la administración el espacio necesario para la continuación y finalización de lo pendiente, y permiten, especialmente, la continuidad de los servicios en los términos planteados.

VIII.- Adicionalmente, debe tenerse presente siempre lo ya mencionado en torno a la naturaleza jurídica de los permisos y su situación precaria, a partir de lo cual, bien podría la administración haber dispuesto la supresión de los mismos mediante los recaudos procesales establecidos -ver, entre muchas otras, sentencia número 2008-5855-; no obstante, fue decisión administrativa mantener la vigencia de los permisos previamente otorgados, disponer la prórroga de los mismos en las condiciones señaladas, e, incluso, tramitar las nuevas solicitudes de permiso que hubieren sido presentadas antes de la publicación del Decreto 41431, todo lo cual evidencia que, contrario a lo aducido, los permisos se han mantenido vigentes y los servicios especiales de transporte brindándose en un marco de normalidad, lo que demuestra la falta de afectación a los permisionarios y a los usuarios en los términos aducidos por los accionantes.

IX.- Sobre la razonabilidad, antecedentes y fundamentación del Decreto 41431-MOPT, y su relación con los principios rectores del servicio público. Los accionantes cuestionan la razonabilidad de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 41431, sobre la base que estiman que el mismo carece de antecedentes y fundamentos técnicos que permitieran su adopción. Sobre el particular, de la lectura del Decreto de cita, la Sala aprecia que dicho instrumento sí menciona de manera expresa las razones, antecedentes y fundamentos jurídicos y técnicos del mismo. En primer lugar, recuérdese lo ya señalado en torno a la regulación que se establece desde la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas, ley número 3503, la cual es, claramente, el marco de legalidad que permite las demás actuaciones administrativas que de ella se deriven para el otorgamiento de permisos, así como regular y controlar la prestación de los servicios de transporte, en este caso, los servicios especiales. A partir de allí, se desarrolla el resto de los instrumentos jurídicos que, como los Decretos aquí mencionados, se centran en la regulación de este tipo de servicio de transporte, y que la Sala ha validado como una potestad en poder de la administración, tal como bien se refirió en los precedentes jurisprudenciales de cita, y que reconocen que esta modalidad de transporte también está revestida del carácter de servicio público, por lo que resultan de aplicación los parámetros establecidos en general para los servicios públicos.

En cuanto al cumplimiento de tales parámetros, debe señalarse que la jurisprudencia de la Sala es contundente en afirmar cuáles son los principios rectores de los servicios públicos, centrándose en los aspectos de eficiencia, eficacia, oportunidad, adaptabilidad y conveniencia de su prestación. Estos principios resultan, en consecuencia, de aplicación también en lo que concierne a este tipo de servicios de transporte, y así es tenido en consideración por la administración al dictar el Decreto 41431, tanto así que, en la parte considerativa del Decreto, el considerando 6° es claro al señalar:

“6°- Que es finalidad de este Ministerio contar con las normas regulatorias que permitan un servicio público continúo, eficiente, igualitario y adaptable a las necesidades de los usuarios del sistema de transporte público, siempre dentro de los parámetros de las políticas y estrategias de modernización de esta actividad y propiciando el beneficio constante a los usuarios, con elementos operacionales que se adapten en mejor manera a sus necesidades de movilización por las vías públicas terrestres.” Teniendo esta circunstancia esencial presente, el Poder Ejecutivo se fundamenta en normativa adicional relacionada, así como en criterios técnicos que le motivan a adoptar el Decreto 41431. Así, en el considerando 8° del Decreto impugnado, se cita el Decreto número 28337-MOPT, cuyas disposiciones 28 y 29 señalan:

“28. Los servicios de transporte especiales (estudiantes, trabajadores y turismo) serán reestructurados en su totalidad, con el objeto de delimitar claramente sus objetivos, funciones, operación y vigencia, estableciéndose una clara coordinación con los servicios regulares para evitar una competencia ruinosa y garantizar el buen funcionamiento de las empresas de transporte de servicio regular y especial. (…)

29. El MOPT no concederá nuevos permisos de transporte de servicios especiales, mientras no se demuestre que técnica y legalmente, no existe posibilidad de atender la necesidad de transporte a que se refiere el servicio solicitado, a través de las rutas regulares.” -énfasis agregado- Posteriormente, en el considerando 9°, cita también el artículo 14 del Decreto número 40186-MOPT, el cual dispone:

"Artículo 14.- Con el objeto que sirva de información complementaria para la implantación de la modernización del transporte público, el CTP, de acuerdo con sus competencias y conforme se establece en el numeral 28, del Decreto Ejecutivo N° 28337-MOPT, retomará los estudios relacionados con la reestructuración de los transportes de servicios especiales de estudiantes, trabajadores y turismo, para que, conjuntamente, se logren armonizar los servicios regulares con los servicios especiales, manteniendo normas de supervisión y control que promuevan un ordenamiento eficiente y seguro de dichos servicios..". -el resaltado no es del original- De igual manera, en el considerando 10°, el Decreto 41431 cita expresamente la «Política Sectorial de Modernización del Transporte Público Remunerado de Personas Modalidad Autobús», de 2017, el cual remite al «Plan Estratégico Institucional 2012-2016» de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y señala que:

"El principal desafío que tiene el país es modernizar y fortalecer el transporte público colectivo, de tal manera que se reduzcan los tiempos de transporte por este modo, y éste se convierta en una alternativa más atractiva para grupos que actualmente utilizan soluciones de transporte individual para movilizarse.

Un segundo desafío, vinculado al anterior, es revertir el peligroso proceso de informalización y atomización del transporte público basado en vehículos de baja capacidad, así como la proliferación de servicios especiales ante la rigidez en la operación del transporte público regular para atender de manera integral las necesidades de grupos específicos tales como trabajadores de zonas francas, estudiantes, etc. .".

De tal forma, se evidencia que el Decreto 41431, y, en consecuencia, los artículos 1, 2 y 3 aquí cuestionados, sí se encuentran razonablemente fundados en cuestiones de carácter normativo, técnico y de oportunidad. Nótese que, en primer lugar, sí se explicitan los antecedentes jurídicos que permiten la adopción de las normas que ahora se discute, y que, se reitera, se integran desde la ya mencionada Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas, pasando por el Decreto 15203, y los expresamente citados Decretos 28337 y 40186, siendo estos últimos los que expresamente refieren la necesaria realización de los estudios técnicos relacionados con la prestación de los servicios especiales de transporte para su armonización con los servicios regulares de transporte.

Adicionalmente, el Decreto 41431, también señala el antecedente técnico para su emisión, el cual se encuentra, precisamente, en el estudio denominado «Política Sectorial de Modernización del Transporte Público Remunerado de Personas Modalidad Autobús”, de 2017, y su remisión al «Plan Estratégica Institucional 2012-2016”, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Asimismo, y en consecuencia, se advierte que el Decreto 41431, también señala los aspectos de conveniencia y necesidad que motivan su adopción, y que se encuentran, según la textualidad de lo citado, en la armonización que debe procurarse entre las diferentes modalidades de transporte público reguladas en el país, sean los servicios ordinarios y los especiales, entendiendo que estos últimos obedecen a una excepcionalidad de servicios, para aquellos casos extraordinarios donde el servicio ordinario pudiere resultar insuficiente o inexistente, de forma que sea compatible y complementaria la existencia de unos y otros.

En este sentido, no sólo se acredita la existencia de fundamentos jurídicos y técnicos que sustentan adecuada y razonablemente la adopción del Decreto 41431, sino, también, que lo allí dispuesto es, consecuentemente, una medida que también es proporcional, que brinda respeto a los principios rectores del servicio público y se encuentra en el marco por ellos señalado, ya que lo finalmente pretendido, es que ambas modalidades de transporte público -la ordinaria y la especial- coexistan dentro de un marco de armonización y complemento, y se justifique uno y otro -en este caso el servicio especial- conforme la necesidad de prestación del servicio, determinando su factibilidad, sin afectación a las demás opciones existentes, potenciando que ambas modalidades se presten de acuerdo a las necesidades reales de cada una. En definitiva, procurando que ambos servicios cumplan de manera óptima lo relacionado con la eficacia, la eficiencia, la necesidad, la adaptabilidad y la conveniencia.

Al respecto, bien señala la Procuraduría que:

“[E]s claro que Decreto N.°41431 persigue una finalidad legítima sea que la administración pueda realizarlos estudios técnicos necesarios para reorganizar conforme criterios objetivos y basado en evidencia empírica, la oferta de permisos para los servicios especiales, evitando la proliferación descontrolada de permisos. Sea que el Decreto N.°41431 es conforme con el principio de razonabilidad técnica y responde más bien al principio de adaptabilidad de los servicios públicos, tal y como se señala en el Considerando 3 del mismo Decreto.

(…)

Es decir que el Decreto N.°41431 no ha supuesto un sacrificio desproporcionado que implicar la revocación de los permisos ya otorgados (…) es una medida que si bien busca la reorganización técnica de los servicios especiales de transporte, responde a criterios de ponderación que han protegido los derechos e intereses de las personas usuarias de los servicios especiales de transporte e incluso también de los permisionarios, a pesar de sus títulos tengan un carácter precario o revocable.” De tal manera, los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 41431, y el mismo Decreto en sí, resulta ser un instrumento normativo razonable y proporcionado, que pretende preservar la prestación de los servicios especiales de transporte en el marco de los principios de eficiencia, eficacia, necesidad, adaptabilidad y conveniencia.

X.- A modo de conclusión. En definitiva, siendo que el Decreto 41431-MOPT es un cuerpo normativo que procura la regularización del servicio especial de transporte de estudiantes, trabajadores y turismo, en un marco de razonabilidad, proporcionalidad y respetando los principios rectores de los servicios públicos; que el Decreto 41431-MOPT no significa la derogación ni abrogación del Decreto 15203-MOPT, sino la suspensión temporal de su vigencia; que la suspensión del Decreto 15203-MOPT dista de ser una suspensión sine die, sino sujeta a los límites temporales que resultan de la lectura integral y contextualización del Decreto 41431-MOPT; que el Decreto 41431-MOPT, no tiene como finalidad ni consecuencia la eliminación ni finalización de los servicios especiales de transporte. Y tomando en consideración, además, que el Decreto 41431-MOPT prevé la continuidad de los permisos ya otorgados; que igualmente considera la renovación de los permisos vigentes; e igualmente define la tramitación de las solicitudes de permiso presentadas previamente a la promulgación del Decreto; la Sala concluye que los artículos 1, 2 y 3, que integran el articulado básico del Decreto 41431-MOPT, distan de ser inconstitucionales, por lo que corresponde declarar sin lugar la acción, como en efecto se dispone.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Rueda Leal consigna razones diferentes en cuanto a la noción de interés difuso.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Marta Esquivel R. Alicia Salas T.

Res: N°2021027604 Razones diferentes del magistrado Rueda Leal en cuanto a la noción de interés difuso. Si bien concuerdo con la sentencia en cuanto a la existencia de legitimación por interés corporativos, tengo una posición particular con respecto a la noción de intereses difusos, que he manifestado repetidamente y reitero aquí. Así, verbigracia, en la sentencia n.° 2021-025373 de las 9:20 horas del 10 de noviembre de 2021:

“…estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia n.° 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) “… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007-01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso y también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En el caso del accionante, tal como refiere la Mayoría, la normativa impugnada no produce una afectación socialmente difuminada, sino determinada, pues este hace referencia a la colectividad integrada por los notarios y notarias del país, grupo que es fácilmente identificable. De modo que, en el sub lite, lo que se vislumbra es una situación particular del accionante que, si bien puede ser compartida por algún grupo de personas, ese efecto no es de tal magnitud como para considerarlo un interés difuso…” Paul Rueda L.

1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.