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Res. 25386-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 10/11/2021
OutcomeResultado
The action is mostly dismissed; Articles 1, 2, and 3 of the decree are constitutional provided they do not modify the criminal offenses. Dissents uphold the action on grounds of public participation, legislative reservation, lack of mitigation, and water balance.Se declara sin lugar la acción en su mayoría; los artículos 1, 2 y 3 del decreto son constitucionales siempre que no modifiquen los tipos penales. Votos salvados declaran con lugar por participación ciudadana, reserva de ley, falta de mitigación y balance hídrico.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, which establishes an amnesty procedure to register illegally drilled wells and enable groundwater concessions. The action, brought by the Costa Rican Federation for Environmental Conservation, alleged multiple violations: decriminalization of conduct through a regulatory decree, exclusion of environmental impact assessment by SETENA, lack of a comprehensive water balance, absence of mitigation measures, failure to ensure public participation, and risk of salinization. The majority of the court dismissed nearly all claims. It declared Articles 1, 2, and 3 constitutional provided they are interpreted as not modifying the criminal offenses under Articles 226 and 227 of the Penal Code. The Chamber held that the alleged authorization to bypass SETENA was a matter of legality unreviewable in this proceeding, arguments regarding the water balance lacked sufficient grounding, public participation under Article 361 of the General Public Administration Act is an ordinary legality issue, and the decree does include protections for coastal zones and restricted aquifers. Several dissenting opinions argued that the decree violated the precautionary principle, the principle of legislative reservation, the obligation of mitigation measures, and the right to public participation.La Sala Constitucional revisó el Decreto Ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, que establece un procedimiento de amnistía para inscribir pozos perforados sin permiso y habilitar la concesión de aguas subterráneas. La acción planteada por la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente alegaba múltiples violaciones: despenalización de conductas por vía reglamentaria, exclusión de la evaluación de impacto ambiental por SETENA, inexistencia de balance hídrico integral, falta de medidas de mitigación, omisión de participación ciudadana y riesgo de salinización. La mayoría del tribunal desestimó casi todos los reclamos. Respecto a los artículos 1, 2 y 3, los declaró constitucionales siempre que se interpreten sin modificar los tipos penales de los artículos 226 y 227 del Código Penal. La Sala consideró que la supuesta autorización para no acudir a SETENA era un tema de legalidad no revisable en esta vía, que los argumentos sobre balance hídrico carecían de fundamentación suficiente, que la participación ciudadana según el artículo 361 de la LGAP es materia de legalidad ordinaria, y que el decreto sí contempla protecciones para zonas costeras y acuíferos restringidos. Hubo varios votos salvados que consideraron que el decreto violaba el principio precautorio, el principio de reserva de ley, la obligación de medidas de mitigación y el derecho a la participación ciudadana.
Key excerptExtracto clave
Clearly, a decree cannot modify a law, and therefore, the contested articles of the Regulation are constitutional, provided they are interpreted as not modifying the criminal offenses set forth in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the competent criminal judge shall determine criminal liability in each particular case. The authorization to bring the unpermitted wells into compliance does not imply an annulment of any criminal liability that may have been incurred. There is an insurmountable limit in this case, as a decree cannot repeal a criminal offense.Al respecto, claramente no podría un decreto modificar una ley, por ello, los artículos en cuestión del Reglamento cuestionado son constitucionales, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente definir la responsabilidad penal en cada caso en particular. Sin que la autorización para poner a derecho los pozos sin permiso implique una anulación de la posible responsabilidad penal en la que se hubiere incurrido. Existe en este caso un límite infranqueable, pues un decreto no puede derogar un tipo penal.
Pull quotesCitas destacadas
"un decreto no puede derogar un tipo penal"
"a decree cannot repeal a criminal offense"
Considerando VII
"un decreto no puede derogar un tipo penal"
Considerando VII
"La decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una 'amnistía a ciegas' y carente de estudios, como interpreta el accionante."
"The administrative decision to authorize or deny the concession of an irregular well is not a 'blind amnesty' devoid of studies, as the petitioner interprets."
Considerando IX
"La decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una 'amnistía a ciegas' y carente de estudios, como interpreta el accionante."
Considerando IX
"la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. ... viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental"
"the exclusion of the analysis of environmental impacts of groundwater exploitation that is already occurring and which, obviously, lacks an environmental feasibility, means that they would remain outside the environmental control exercised by SETENA. ... violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection"
Voto salvado Magistrado Cruz Castro, Considerando X
"la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. ... viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental"
Voto salvado Magistrado Cruz Castro, Considerando X
"En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles."
"In the protection of the environment, it is not possible to legitimize fait accompli, ignoring that their harmful effects may be irreversible."
Nota separada Magistrado Cruz Castro, Considerando XV
"En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles."
Nota separada Magistrado Cruz Castro, Considerando XV
Full documentDocumento completo
Constitutional Chamber Date of Resolution: November 10, 2021 at 13:10 Case File: 19-017936-0007-CO Type of Matter: Unconstitutionality action Constitutional Review: Dismissal Judgment Judgment with Dissenting Vote Judgment with Separate Note Related Judgments Content of Interest:
Strategic Themes: Environmental Type of Content: Majority vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION Subtopics:
NOT APPLICABLE.
025386-21. ENVIRONMENT. REGULATION FOR THE REGISTRATION OF WELLS. Unconstitutionality action against the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure. Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG Operative part: Unanimously, the action is dismissed regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the claim of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority, the unconstitutionality action is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure, provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the determination of criminal liability shall correspond to the competent criminal judge.
Magistrate Rueda Leal provides different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority, the appeal is dismissed regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation (participación ciudadana). Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and uphold the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas append separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal append a joint note. Unanimously, the submitted joinders (coadyuvancias) are rejected. Notify.
TOPICS ANALYZED Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells.
Regarding the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion.
With respect to the alleged "rampant ineffectiveness of environmental law".
Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure are constitutional provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code.
Concerning the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Regarding the right of citizen participation (participación ciudadana) and information in environmental matters, With respect to the claim termed "A regulation that does not establish protection, mitigation, or prevention measures for damages, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria".
CO04/22 025386-21. ENVIRONMENT. REGULATION FOR THE REGISTRATION OF WELLS. Unconstitutionality action against the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure. Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG Operative part: Unanimously, the action is dismissed regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the claim of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority, the unconstitutionality action is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure, provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the determination of criminal liability shall correspond to the competent criminal judge.
Magistrate Rueda Leal provides different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority, the appeal is dismissed regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation (participación ciudadana). Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and uphold the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas append separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal append a joint note. Unanimously, the submitted joinders (coadyuvancias) are rejected. Notify.
TOPICS ANALYZED Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells.
Regarding the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion.
With respect to the alleged "rampant ineffectiveness of environmental law".
Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure are constitutional provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code.
Concerning the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Regarding the right of citizen participation (participación ciudadana) and information in environmental matters, With respect to the claim termed "A regulation that does not establish protection, mitigation, or prevention measures for damages, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria".
CO04/22 ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Content of Interest:
Type of Content: Separate note Area of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Legal reserve Subtopics:
NOT APPLICABLE.
VIII.Different reasons of Magistrate Rueda Leal with respect to the alleged decriminalization and violation of the principle of legal reserve. Regarding this issue, I consider that the Chamber cannot substitute the ordinary judges in their legality competencies. That is, this Court cannot make assessments between legality regulations - in this case, between the Penal Code and the challenged decree - to determine the parameters of criminality and punishability of a conduct. Likewise, it is improper to demand that it be established whether there was an excess in the regulatory power of the Executive Branch. In a similar situation, when it was alleged that a decree decriminalized criminal acts, the Chamber stated:
"III.- The action is inadmissible due to the object. The Court also considers that the question submitted for analysis constitutes a conflict of a legal nature, not a constitutional one. The disagreement of Decree No. 35334-H with the General Customs Law, and through that route the probable violation of the principle of legality constitutes a matter whose knowledge is reserved to the ordinary jurisdiction, as provided in Articles 11, 49, 121, and 140 of the Constitution. The analysis of whether the Administration exceeded or did not exceed its regulatory power by issuing the challenged Decree in relation to the legal framework that serves as its basis is not a matter that corresponds to be elucidated in the constitutional jurisdiction." (Judgment No. 2009-018946 of 14:56 hours on December 16, 2009).
I also highlight that the claimant's argument is a product of their legal interpretation, since Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG - Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure - make no reference whatsoever to criminal regulations. Consequently, I dismiss this point. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
X.Dissenting vote of Magistrate Cruz Castro, upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
As observed, the Regulation in question permits the registration of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure for obtaining a water use concession. This is a regularization of what was originally irregular. With the aggravating factor, moreover, that it is an authorization for water use. From all this, I consider that the claimant's complaint is valid, in the sense that for all these wells, since they lack an initial permit, the impact they will produce on groundwater and surface water is unknown, which also triggers an impact on water-dependent systems. In water matters, determining the impact on waters and their location is not a residual matter. It is unknown how many irregular wells exist, whether hundreds or thousands as the claimant indicates, and even so, the questioned regulation allows their regularization without first conducting studies to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all the wetlands negatively impacted by these irregular wells.
The intended solution ignores the complexity of a resource as important as water resources. As the claimant indicates, it would be a blind amnesty, without studies, violating the principle of objectification of environmental protection. Unlike what the majority considers, in these cases, the burden of proof falls on the State, which must demonstrate, prior to the issuance of this type of regulation, the impact that such an amnesty will produce on the environment. In this case, there is a lack of arguments of reasonableness and proportionality. This omission may go unnoticed because, despite so many declarations and intentions, environmental matters continue to be treated with myopia and much levity.
Although Article 9 of the Regulation establishes a safeguard, when it states:
"Article 9 - Aquifers, areas, and conditions restricted for the registration of wells. Wells drilled without a permit that are located within aquifers, zones, or areas with special conditions due to judicial, legal, and technical provisions, indicated below, shall not be subject to registration and enabling for water concession:
As indicated by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) in its report, the exclusion of the analysis of the environmental impacts of groundwater uses that are already occurring and which, obviously, do not have environmental feasibility (viabilidad ambiental), means that they would be left out of the environmental control exercised by SETENA. Such activities, if they were starting today, would be environmentally assessed. This circumstance implies in itself the absence of any technical and scientific criteria to exempt them from the environmental control exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technology, which is related to the principle of reasonableness. On occasions, the environmental issue continues to be treated as if dealing with unowned goods.
The principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or principle of linkage to science and technology, according to which "translates into the need to accredit decisions in this matter with technical studies, both regarding acts and provisions of a general nature - both legal and regulatory - from which the requirement of 'linkage to science and technology' is derived, with which the discretion of the Administration in this matter is conditioned (Voto no. 2006-17126). Principle recognized by this Chamber in previous opportunities when it was established that: the environmental principle 'of linkage to science and technology' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the discretion of the Administration in its action" (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).
The Principle of objectification in environmental matters, which allows the analyses and evaluations carried out to be based on technical and scientific criteria, has been defined as principle number 17 of the Rio Declaration on the Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Clearly, in this case, there is no scientific criterion prior to the issuance of the regulation in question.
Furthermore, note what the Brasília Declaration of Judges on Water Justice indicates:
"Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems." Here the precautionary principle must also be applied, according to which, where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. Pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"B.2 Precautionary Principle 175. The precautionary principle, in environmental matters, refers to the measures that must be adopted in cases where there is no scientific certainty about the impact that an activity may have on the environment. In this regard, the Rio Declaration establishes that:
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." This principle that has already been reiterated by the jurisprudence of this Chamber, when it states: "...in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles ... One must not lose sight of the fact that we are in an area of law, in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that repairs, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when dealing with developing countries" (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001, and 2515-2002).
In conclusion, for the foregoing reasons, I consider that we are facing a violation of the precautionary principle and of the principle of scientific environmental protection. Sometimes the force of custom, the language of the factual, without major legal subtleties, is legitimized, despite being in the midst of resources of such high hierarchy as the environment and the protection of a resource as important as water.
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Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Legal reserve Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XII.Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (drafted by the former), partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
If observed, the questioned regulation is in reality an amnesty to register irregular water wells. With this, what is "irregular" is "regularized". This type of amnesty must be considered a matter of legal reserve (reserva legal), therefore, it cannot be done by regulation. Thus, then, due to the importance it has for the environment, we consider that there is a legal reserve for the establishment of amnesties or condonation of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty regarding resources of such social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental resources.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: voto no. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard for environmental matters so that, in case a worsening, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.
It should be remembered that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only by means of a formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws, is the regulation of certain matters possible, which due to their treatment within the constitutional text are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, sanctions, elements for determining the amount of the obligation, tax benefits, discipline of settlement and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve.
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it should be remembered that, pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite having taken all the preventive measures of the case, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science." Even though the majority vote indicates that the claimant's arguments lack foundation regarding the protection, mitigation, or prevention measures for damage. The truth is that, faced with an irregular situation of opening wells without permits and without an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), it is reasonable to assume that environmental damages have occurred. Faced with this situation, the obligation of the State arises to establish, even admitting the regularization of the irregular, the need to demand measures to mitigate the damage, in the event that it has occurred.
In this case, it is admissible to demand the so-called compensation measures (see voto No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing regarding these cases the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damages, is unconstitutional for violating the right to the environment. CO04/22
XII.Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (drafted by the former), partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
If observed, the questioned regulation is in reality an amnesty to register irregular water wells. With this, what is "irregular" is "regularized". This type of amnesty must be considered a matter of legal reserve (reserva legal), therefore, it cannot be done by regulation. Thus, then, due to the importance it has for the environment, we consider that there is a legal reserve for the establishment of amnesties or condonation of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty regarding resources of such social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental resources.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: voto no. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard for environmental matters so that, in case a worsening, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.
It should be remembered that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only by means of a formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws, is the regulation of certain matters possible, which due to their treatment within the constitutional text are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, sanctions, elements for determining the amount of the obligation, tax benefits, discipline of settlement and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve.
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it should be remembered that, pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite having taken all the preventive measures of the case, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science." Even though the majority vote indicates that the claimant's arguments lack foundation regarding the protection, mitigation, or prevention measures for damage. The truth is that, faced with an irregular situation of opening wells without permits and without environmental assessment (evaluación ambiental), it is reasonable to assume that environmental damages have occurred. Faced with this situation, the obligation of the State arises to establish, even admitting the regularization of the irregular, the need to demand measures to mitigate the damage, in the event that it has occurred.
In this case, it is admissible to demand the so-called compensation measures (see voto No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing regarding these cases the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damages, is unconstitutional for violating the right to the environment. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XIV.Dissenting vote of magistrates Cruz Castro and Rueda Leal regarding citizen participation (participación ciudadana). The latter drafts.
As stated in the dissenting vote to judgment No. 2017-1163 of 9:40 hours on January 27, 2017, we consider that from Article 9 of the Political Constitution it is extracted that citizen participation (participación ciudadana), beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights.
Precisely, in judgment No. 2013-017305 of 11:32 hours on December 20, 2013, the Constitutional Chamber considers that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in the original), according to the reform promoted by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003.
This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of being “participatory,” has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied effectively and efficiently, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 of 14:39 hours on May 11, 2005).
The right to participatory government not only embodies a recognition of the highest positive-legal rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the dissenting vote, which lowers citizen participation from the category of a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber, as will be demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.
As indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in various international human rights instruments.
For instance, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that “everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).
Consistent with the foregoing, numeral 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its ordinal 5 that: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order.” More vehemently, Article 6 of this Charter establishes that: “The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).
The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:
“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).
It is also important to highlight that, recently, the United Nations Human Rights Council, in resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, has come to grant the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:
“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (The highlighting does not correspond to the original).
For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:
“226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control of state management and can thus question, investigate, and consider the fulfillment of public functions. In that sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation facilitates communities demanding accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of government processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that allows for social control through effective and responsible participation” (the emphasis was added).
A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, relating to the case “Claude Reyes et al. vs. Chile,” in which it was held:
“86. In this sense, the conduct of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in public management, which makes it possible for persons under its jurisdiction to exercise democratic control over state management, so that they can question, investigate, and consider whether adequate compliance with public functions is occurring. Access to information under the control of the State, which is of public interest, can permit participation in public management, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency in state activities and promotes the responsibility of officials for their public management. Therefore, for individuals to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By enabling the exercise of that democratic control, greater participation by individuals in the interests of society is fostered.” (The emphasis was added).
Thus, this conventional recognition of citizen participation hermeneutically affects its legal nature, since from a constitutional principle it transforms it into a true fundamental collective right.
In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy to political decision-making, a key issue when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime —that is, with active and full citizen participation—, participatory government impacts with greater intensity, favoring decision-making through more open and transparent means.
Precisely, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of constitutional numeral 9 is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons can assert their rights or express their opinion, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the attention of the Administration all those anomalies or disagreements in relation to a project to be developed.
Thus, the public hearing is a typical instrument of a republican democracy, through which citizen participation in the public decision-making process is fostered. By its meaning, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of persons who may be affected, hence any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 hours on November 27, 2009).
Regarding the participatory nature of the public hearing, as indicated, ordinal 9 of the Political Constitution itself mandates this, because the qualification “participatory” provided therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when such is mandatory, while at the same time, in the formulation of public policy, within the possibilities posed by the current positive-legal framework, it is obligated to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether it is binding or not.
In other words, in the current republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote to exercise their right to participatory government, but also a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which allows them to exert direct influence on major public decisions.
Within this context, it is of interest to highlight that this Court, in judgment No. 2018004117 of 9:15 hours on March 13, 2018, developed the issue of public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, by way of soft law, it referred to a particularly relevant instrument in matters of access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this regard, the aforementioned ruling stated:
“The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:
“2. When a decision-making process regarding the environment is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall relate in particular to:
3. Reasonable time frames shall be provided for different phases of the public participation procedure that leave sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 supra and for the public to prepare and participate effectively in the work throughout the entire environmental decision-making process.
4. Each Party shall adopt measures for public participation to begin at the start of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exert real influence.” In accordance with the foregoing, consultation must be facilitated in a transparent manner and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and to the proper handling of public funds. Let us remember that the environmental issue is a matter for all members of society, not just the government, which is why it also falls to each citizen to ensure the conservation of the environment and to strive for sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)”. (The emphasis was added).
In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber stressed that the citizen hearing, being a manifestation of the democratic principle, must not become a simple formality that plainly and simply needs to be scheduled, although it also must not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.
Related to the foregoing, this Chamber has repeatedly indicated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in judgment No. 1992-3194 of 16:00 hours on October 27, 1992, it was pointed out:
“(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only ‘supreme’ as a criterion of validity for itself and the rest of the legal system, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, against all public authorities, and against private individuals, without the need for other norms or acts that develop them or make them applicable —except for qualified exceptional cases, in which without them their application is impossible—; with the consequence that authorities —both administrative and jurisdictional— have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it.” For its part, in judgment No. 1995-1185 of 14:33 hours on March 2, 1995, this Court confirmed:
“If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of every inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even of private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but is very clearly complemented with respect to the body responsible for maintaining or preserving it, according to what we will analyze below. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and binds without the need for intermediation from any other norm. And, it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would collapse into an insubstantial fantasy.
It would be mere science fiction, an entelechy, in which two juridical worlds simultaneously exist, located on different planes and without communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on how programmatic their content is, have direct efficacy and bind without the need for any norm. Even their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not foreign to jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good are noted.
Consequently, within the referred context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through various infra-constitutional norms, such as numeral 361 of the General Law of Public Administration, which establishes:
“Article 361.- 1. A hearing shall be granted to decentralized entities on projects for general provisions that may affect them. 2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to express their view, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this. 3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period indicated in each case.” The drafting of an executive decree, being a provision of a general nature, must be disseminated, brought to the attention of the interested population and the affected entities; correlative to such dissemination, the possibility must be granted for these persons and entities to express themselves on the matter. In this case, the questioned decree, being a regulation with potential environmental impact, aggravates the importance of public consultation, given that there is a general interest (diffuse interest) in the protection of a healthy and ecologically balanced environment.
Now then, in the sub iudice case, a proper dissemination of the decree is not observed, nor is it observed that the participation of interested persons or entities was made possible. In this sense, despite the statements in the reports, it is unknown in what manner it was published on the MINAE website, how long it was there, what channels existed for receiving comments, which entities were directly consulted, what text was disseminated or consulted, just to mention some of the relevant points to define whether there was a real possibility of citizen participation. We emphasize that all this information must be provided by the reporting parties in the face of a challenge by means of an acción de inconstitucionalidad.
Consequently, it was not proven that publicity was given to the decree nor that a possibility for true participation of interested persons and entities was provided, reasons for which we declare this aspect of the action admissible.
CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: AMBIENTE Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XV.Separate Opinion of Judge Cruz Castro.- In the protection of the environment, it is not possible to legitimize de facto pathways, ignoring that their harmful effects may be irreversible.
I have recorded this note to highlight the following: This type of decree is very serious and damaging for the protection of the environment. It is a bad administrative practice regarding a good of such transcendence. For a matter so delicate and of such importance, for present and future generations, establishing this type of amnesty for irregular wells from which water is extracted is a contradiction. It is not admissible in the protection of a good as relevant as the water resource. Environmental goods seem to have no economic value, nor is their relevance appreciated in the totality of what the value of life in a broad sense is. In our country, for the sake of protecting the right to the environment and public domain goods, the action of taking water without an existing concession was classified as irregular by the legislator. Now, via decree, the opposite is affirmed; the policy inspiring the objected decree is clearly regressive in the protection of the environment.
As this Chamber has stated, regarding the principle of progressivity and the principle of non-regression in environmental matters, the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, and even less so, without reasonable and proportionate justification, the protection of the environment achieved up to then. The adoption of measures or norms that diminish environmental protection is thus prohibited. “The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit regression to its detriment.” (voto 2010-18702). In political practice, what is observed is a discourse that weakens the authentic protection of the environment, which is a good of as much relevance as liberty, human dignity, and private property. The decree legitimizes actions carried out through de facto pathways. Such liberality is inadmissible in a matter as delicate and vulnerable as the environment, with incalculable effects for future generations.
In this sense, the adoption of the contested decree involves, from its origin, a constitutional breach due to a frontal violation of the right to the environment. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: AMBIENTE Subtopics:
NOT APPLICABLE.
I considered it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Considerando IV of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to resort to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to assess the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that indeed the content of a specific norm is not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth considerando of the executive decree. In that sense, if the decree, in its considerative part, deems that the intervention of SETENA will not be requested, that must be reflected in the normative part. Only in that way would it have been possible to assess the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only betrays adequate legislative technique, but also has the appearance of a fraud against the basic requirements of norm production. CO04/22
I considered it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Considerando IV of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to resort to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to assess the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that indeed the content of a specific norm is not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth considerando of the executive decree. In that sense, if the decree, in its considerative part, deems that the intervention of SETENA will not be requested, that must be reflected in the normative part. Only in that way would it have been possible to assess the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only betrays adequate legislative technique, but also has the appearance of a fraud against the basic requirements of norm production. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Topic: 129- Obligatoriedad, vigencia y publicidad de las leyes Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XVII.Note of Judges Castillo Víquez and Rueda Leal, drafted by the former. The Court's position, to the effect that when a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law, it is a matter of legality whose discussion does not correspond to this jurisdiction, is, in general terms, legally correct. There is no doubt that it is the ordinary Judge who is competent to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, it is he who is called to establish whether or not a regulatory norm violates the legal norm. However, there is an important nuance in this matter, and that is that, from our point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses—or contradicts the text of the Law—or leaves no doubt that, in a gross manner, the principle of force, authority, or efficacy of the Law is violated; a principle that has constitutional coverage and that must be protected by this Court.
As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of the law refers us to the potency (active force), resistance (passive force), and the regime for challenging the Law. Based on the first aspect of the concept, the Law, once it comes into effect, repeals or modifies any norm of equal or lower rank. Based on the second, the Law cannot be repealed or modified by a norm of lower rank. Finally, based on the third, the Law can only be challenged for reasons of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional foundation of this principle is found in numeral 129 of the Fundamental Charter, which indicates that the Law can only be repealed, abrogated, or modified by another subsequent norm of equal rank. On the other hand, the principle of force, authority, or efficacy of the law is an essential presupposition of the social and democratic Rule of Law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of the State, especially the Executive Branch, which means that all Branches of the State, when exercising normative power (Article 6, subsection d) of the General Law of Public Administration), must adhere to what was provided by the legislator.
When this does not occur, the normative rank of the Law is disregarded, which, in the normative hierarchical scale, occupies the third place in importance after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) and, consequently, a key principle of the social and democratic Rule of Law is violated. Ergo, when a regulatory norm evidently and manifestly exceeds, suppresses, or contradicts a Law of the Republic, numeral 129 of the Fundamental Charter and the principle of force, authority, or efficacy of the Law are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction in this scenario, without detriment to the jurisdiction also held by the members of the ordinary jurisdiction when we are not in the commented scenario. CO04/22
... See more SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and ten minutes on November tenth, two thousand twenty-one.
Acción de inconstitucionalidad filed in case file number 19-017936-0007-CO, brought by HENRY JOSÉ PICADO CERDAS, of legal age, bearer of identity card number 0304030272, in his capacity as representative of the FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, bearer of legal ID No. 3002116993, to have the Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, declared unconstitutional.
Resultando:
Third, it submits that excessive water extraction, without a national water balance study, puts the groundwater and surface water of various watersheds at risk, as well as the water that must reach and sustain wetlands. For this reason, the amnesty for all irregular wells threatens biodiversity and the life cycles of water-dependent ecosystems. It cites the Ramsar Convention and article 45 of the Organic Environmental Law. In that regard, it considers that articles 1, 2 and 3 of the decree breach the obligations set forth in paragraph 3, subsections
It indicates that the decree contains the obligation to submit technical-scientific studies of the well for the removal of the 1000 meters from the coast, for a restricted aquifer or when seeking to reduce the well's operational radius. Thus, the registration of illegally drilled wells is not freely available, as is erroneously and without technical basis claimed. The challenged decree contemplates the possibility of the Administration taking direct actions in the event of any contingency, creating a direct responsibility of the property owner for the documentation provided in the well legalization process which, if irregularities are proven, could even result in an order to seal it. It refers to articles 4 and 7 of the decree. It reiterates that drilling does not require an environmental viability (viabilidad ambiental), as it is a stage prior to the potential use of the water (concession).
It indicates that protection, mitigation, or prevention of damages is addressed in numeral 9. It alleges that there is no legal instrument for the Administration to refer offenders to the courts for illegal drilling. It adds that the decree, prior to its signing, received the corresponding publicity. It was sent for consultation to sectors that could be affected and, above all, was published on the MINAE website. It refers to article 10 of the decree. It explains the cases in which special studies are requested to demonstrate that each study is specific and for a determined justification, which is not present for all wells. It affirms that, if the studies were requested without technical or scientific justification, then numeral 16 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) would be contravened. It requests that the action be declared without merit.
Drafted by Magistrate Rueda Leal, except for the considerandos where it is indicated that another magistrate drafts; and,
Considering:
I.On the standing of the petitioner. To substantiate his standing to bring this action of unconstitutionality, the petitioner affirms that it concerns the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, such that he is granted standing based on diffuse interests, in accordance with the second paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). In this regard, the Chamber has repeatedly held that the right to a healthy and ecologically balanced environment provides sufficient standing to claim the unconstitutionality of a norm that may threaten that right, even without the existence of a prior matter serving as a basis. In the sub examine, the petitioner alleges that the questioned norm affects the environment due to its supposedly harmful effect on water resources. To that extent, he is deemed to have standing to file this process.
II.On the admissibility of the joinder and the added document. Numeral 83 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) regulates the admissibility of joinders in unconstitutionality action processes. That norm provides that those with a legitimate interest may appear to assist within the 15 days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of article 81.
In the sub lite, that publication occurred on February 7, 2020. In application of the aforementioned regulation, the Chamber rejects as extemporaneous the joinder of the Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, filed on March 25, 2020.
On the other hand, regarding the statements of María José Peralta Salas, it is verified that she is not a party to the process nor did she appear in a timely manner as an assisting party. Hence, she lacks standing to seek any pronouncement from this Court within the sub lite.
III.Object of the action. The petitioner challenges the unconstitutionality of executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, called “Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure” (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas). The objections set forth in the filing document will be analyzed point by point below.
IV.Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells. The petitioner labels the eighteenth considerando of the challenged decree as regressive and contrary to the principle of legal reservation. He considers that all irregular wells must be sealed, so that each person submits an evaluation to SETENA before drilling again.
The eighteenth considerando provides:
“EIGHTEENTH: By Resolution No. 1909-2017-SETENA, at 7 hours 50 minutes on September 22, 2017, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) ordered \"To establish that, in strict compliance with what is regulated in article 122 of Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC and its amendments, SETENA is not empowered to evaluate projects that have started works, or that are under execution and operation, the foregoing because the EIA is a process that uses predictive instruments, which means that predictability parameters could not be established regarding an activity, work, or project that is already executed or in operation. Therefore, the EIA applies solely and exclusively to new projects, using for all legal purposes the definition established in articles 1 and 3 subsection 3) of Executive Decree No. 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.”\" Regarding this issue, the Chamber recalls judgment No. 2000-00873 at 3:57 p.m. on January 26, 2000, in which it resolved:
“Only (sic): In this action, what is challenged is an interpretation made by the Executive Branch in the recital part of a decree, a challenge made based on the resolution of this chamber at 8:53 a.m. on December 17, 1999, issued within the Amparo Appeal processed under file number 99-009414. Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law establishes that an action of unconstitutionality is admissible against laws and other provisions of a general nature, which by action or omission infringe any constitutional norm or principle. By virtue of the fact that the considerandos do not form part of the regulatory legal norm, but rather constitute a frame of reference, they are not challengeable through the action of unconstitutionality and the appropriate course of action is to reject the action outright.” Thus, in principle thesis, the recital part of a decree cannot be the object of an action of unconstitutionality. With respect to the sub examine, the challenged considerando only refers to a resolution by SETENA, which has not been expressly questioned fulfilling the requirements of the Constitutional Jurisdiction Law. Consequently, the objection is dismissed.
V.About the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion. The petitioner questions article 9 of the decree because it leaves out the rest of the existing coastal aquifers, which could be at risk of contamination by saline intrusion. He also complains about the imprecision of the phrase “…zones or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions…”, given that it generates uncertainty.
Numeral 9 of the decree reads:
“Article 9° -Aquifers, areas, and conditions restricted for well registration. Wells drilled without a permit that are located within the aquifers, zones, or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions, indicated below, will not be subject to registration and authorization for water concession:
“Article 10°-Studies for special conditions. The studies requested below are required if the interested party wants to register a well in the cases indicated for each scenario.
(…)
(…)
It is the responsibility of SENARA, based on the information or studies submitted, to define whether or not there is an impact from saline intrusion caused by the requested use.” Finally, regarding the alleged uncertainty caused by the phrase “…zones or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions…”, the Chamber explains that the specification of the application parameters of such a norm is a matter of legality. That being the case, this point is dismissed.
VI.Regarding the alleged “rampant ineffectiveness of environmental law”. In his last claim, the petitioner questions why there are studies (article 10) only for special cases. He affirms that there is no “…a state requirement that obligates the different dependencies to comply with what our Legal System establishes and therefore that article 10 has a major flaw, by causing the ineffectiveness of the law.”
Regarding this claim, the Chamber observes that the violation of any constitutional principle or norm was not explained, nor was the content of the norms developed to demonstrate a confrontation between numeral 10 of the decree and the constitutionality block. In the absence of the necessary substantiation, this objection is dismissed.
VII.Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure, are constitutional as long as it is interpreted that said numerals do not modify the criminal offenses contemplated in articles 226 and 227 of the Penal Code. Drafted by Magistrate Cruz Castro.-
Executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, called “Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure” (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas) in its articles 1, 2, and 3 provides the following:
“Article 1º-Object. The purpose of this regulation is to establish the procedure for the regulated registration and inscription of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure for obtaining the water use concession.
Article 2º-Authorization for the registration of wells drilled without a number and groundwater concession procedure. All individuals or legal entities, public or private, are authorized to register wells that were drilled without authorization before April 2010, the date of the last amnesty, and to request the respective water use concession.
Article 3º-Subjects and scope of application. This regulation will apply to any subject of public or private law that has an unregistered well in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy created in accordance with article 18 Law 276, Water Law No. 276.” All of which allude to the possibility granted by the same decree, to register and record wells that were drilled without a permit. This conduct could be related to articles 226 and 227 of the Penal Code, which state the following:
“Usurpation of water.
Article 226.- Imprisonment of one month to two years and a fine of ten to one hundred days shall be imposed on anyone who, for profit:
Article 227.- Public domain Anyone shall be penalized with imprisonment of six months to four years or with a fine of fifteen to one hundred days:
(*)If the usurpations provided for in this article were perpetrated in the name of or by instructions of a society or company, the criminal liability will be attributed to its manager or administrator, without prejudice to the civil compensation also falling upon the society or company.” In this regard, a decree clearly cannot modify a law, therefore, the articles in question of the challenged Regulation are constitutional, as long as it is interpreted that said numerals do not modify the criminal offenses contemplated in articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, it will be the responsibility of the competent criminal judge to define criminal liability in each particular case. Without the authorization to bring unpermitted wells into compliance implying an annulment of the possible criminal liability that may have been incurred. There is an impassable limit in this case, since a decree cannot repeal a criminal offense.
VIII.Different reasons of Magistrate Rueda Leal regarding the alleged decriminalization and violation of the principle of legal reservation. Regarding this topic, I consider that the Chamber cannot substitute the ordinary judges in their legality competences. That is to say, this Court cannot make assessments between legality normatives -in this case, between the Penal Code and the challenged decree- to determine the parameters of typicality and punishability of a conduct.
Likewise, it is improper to require that it be established whether there was an excess in the regulatory power of the Executive Branch. In an analogous situation, when it was alleged that a decree decriminalized criminal acts, the Chamber indicated:
“III.- The action is inadmissible by reason of its object. The Court further considers that the matter submitted for analysis constitutes a conflict of a legal nature, not a constitutional one. The non-conformity of Decree No. 35334-H with the General Customs Law, and through that avenue the probable violation of the principle of legality, constitutes an issue whose cognizance is reserved to the ordinary jurisdiction, pursuant to the provisions of Articles 11, 49, 121, and 140 of the Constitution. The analysis of whether the Administration exceeded or did not exceed its regulatory power when issuing the challenged Decree in relation to the legal framework that serves as its basis is not a matter to be resolved in the constitutional jurisdiction.” (Judgment No. 2009-018946 of 2:56 p.m. on December 16, 2009).
I also emphasize that the petitioner’s argument is the product of his legal interpretation, since Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG – Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling of the Groundwater Concession Procedure – make no reference whatsoever to criminal regulations. Consequently, I declare this point without merit.
IX.Regarding the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies. The petitioner considers that the extraction of water, without the existence of a national water balance or a balance for the aquifer, puts groundwater and surface water at risk, thereby affecting the systems dependent on them. He alleges that this situation violates Costa Rica’s international commitments regarding the protection of wetlands, for example. Thus, he points out that numerals 1, 2, 3, and 4 contravene the obligations set forth in subsection 2) of Article 3 of the Ramsar Convention. In this sense, he considers that the existence of hundreds or thousands of irregular wells, drawing water from aquifers that feed wetlands, is not consistent with the international obligation to plan the surroundings of these ecosystems. He also accuses that Articles 4, paragraph 1), and 6, paragraph b), of that convention are violated, since no studies were conducted to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands negatively impacted by the theft of water from irregular wells. He claims that a blind amnesty is being granted, without studies, harming the principle of scientific protection.
This Court recalls that an acción de inconstitucionalidad is a formal process, with requirements established by law. Of relevance to this case is the need to adequately substantiate the action:
“II.- ON THE NECESSARY SUBSTANTIATION OF THE WRIT FILING THE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. The Law of the Constitutional Jurisdiction, in its Article 3, provides that ‘The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with the constitutional norms and principles.’ However, for this Court to find the infringement established and to be able to declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, whoever brings an acción de inconstitucionalidad has the burden of demonstrating how that provision infringes the Law of the Constitution and, additionally, must indicate why the claim should be upheld. This is called by this Chamber the burden of argumentation, that is, ‘a norm that is facially [sic] contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that in reality there is no conflict between that norm and the Political Constitution; the opposite occurs if an action is brought against a norm that upon initial examination does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the petitioner who must advance arguments that convince regarding unconstitutionality’ (see Judgment No. 0184-95 of 4:30 p.m. on January 10, 1995). In a later judgment, this Chamber stated, regarding the failure to present arguments of unconstitutionality in acciones de inconstitucionalidad matters, as follows:
‘The acción de inconstitucionalidad is filed with the argument that the challenged Executive Decree is harmful, injures, and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments entered into under the Kyoto Protocol. Despite the opportunity granted to the petitioners, what the Office of the Attorney General of the Republic indicates is confirmed: there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional; rather, it limits itself to establishing discrepancies in a generic and abstract manner against the entirety of the Regulation, and even more so against all activity carried out by Sugar Mills and Haciendas, since they maintain that they cause inconveniences in the quality of life and health of the surrounding inhabitants, without specifying which constitutional arguments should be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. [...] The first paragraph of Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction establishes the obligation to authenticate the writs filing acciones de inconstitucionalidad, since it is deemed necessary that there exist arguments put forward by a legal professional, which this Court does not rule out should respond to a serious study of the technical and scientific substance of a given matter, given the diversity and universality of the norms of the legal system.
Unlike guarantee processes, that is, hábeas corpus and amparo appeals, which can be directly filed by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that harm them in their private sphere (though not always, as in environmental cases), in processes for the defense of the Political Constitution (such as the acción de inconstitucionalidad), the legislator entrusted the authenticating attorney with a task whose demand is even greater, if you will, more elaborate and exhaustive, which must be reflected in the filing brief by reason of their professional duty, to demonstrate to the Court the harm to the constitutional norm by a norm of lower rank, undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Political Constitution. Precisely the material and formal drafting of the Law, as well as of other secondary provisions, involves a process that is extremely costly for the State, in which organized civil society has participated in many ways in its drafting, for or against, and whose formation, approval, and promulgation procedures should not be analyzed lightly.
In this sense, this Chamber must recognize that there is limited room for this Court to remedy the manifest omissions of the legal professionals who authenticate writs in this constitutional jurisdiction, without compromising the impartiality and analysis owed to each acción de inconstitucionalidad.’ (Judgment No. 2012-05285 of 3:03 p.m. on April 25, 2012).
The aforementioned Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction requires, in this sense, that the writ filing the action set forth ‘its grounds in a clear and precise manner.’ In Judgment No. 2013-016944 of 2:30 p.m. on December 18, 2013, this Chamber made express reference to the requirement of proper substantiation of the filing writ – as an essential admissibility requirement for the action, pursuant to the provisions of the mentioned article – in the following terms:
‘II.- INADMISSIBILITY FOR LACK OF SUBSTANTIATION. In accordance with Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction, the writ filing the acción de inconstitucionalidad must set forth the grounds in a clear and precise manner, with specific citation of the norms or principles considered infringed. This requirement does not translate into a mere formality, but into an essential admissibility requirement, because by virtue of the principle pro sentencia – developed on other occasions by this Chamber – according to which admissibility requirements must be interpreted in a sense favorable to the action, furthermore, Constitutional Law is of preferential public order, and in guarantee of its supremacy and validity there is a public interest by virtue of which obstacles to the admission and resolution on the merits of an action must be interpreted and applied restrictively. Thus, all procedural norms must be interpreted and applied in such a way that the delivery of the judgment is obtained; the foregoing not only facilitates the administration of justice but also avoids the imposition of obstacles to prevent it (see, in the same sense, Judgments Nos. 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08, and 2887-08).
Consequently, the lack of substantiation of the action prevents the issuance of a duly reasoned judgment that is congruent with what is sought. Likewise, it is improper for this Chamber to rule on the merits of norms challenged in an action when the petitioner does not substantiate the reasons for the challenge, since this would imply conducting an abstract constitutional review as an academic exercise, which is not compatible with the purpose of a process of this nature.’ Finally, more recently, in Vote No. 2020-000319 of 12:15 p.m. on January 8, 2020, this Court reiterated that:
‘(...) given the procedural formality legally established for constitutional review processes, the argumentative burden in the processing of an acción de inconstitucionalidad falls on the petitioner, who must explain, without ambiguity, the contradiction existing between a sub-constitutional norm and the constitutional parameters, as well as the standing that assists them.’
In the case sub lite, several formal requirements are not met that determine the inadmissibility of the present acción de inconstitucionalidad. In the first place, the writ filing the action lacks proper substantiation. The petitioner limits himself to indicating that Articles 148 and 164 of the Notarial Code infringe Article 40 of the Political Constitution, as well as the principles of legal certainty, legality, non bis in idem, and conditio sine qua non; however, the truth is that the petitioner does not develop any analysis of the content of the challenged articles, nor does he carry out a development or analysis of the content and scope of the components of the constitutional parameters that are considered infringed, for the purpose of relating and contrasting them with each other. (...)” (Judgment No. 2021-017219 of 9:15 a.m. on August 4, 2021. Emphasis added).
This Court emphasizes the importance of the referred requirement in the case at hand. From the study of the objections raised, a lack of adequate substantiation on the part of the petitioner is noted, given that he did not carry out an analysis of the challenged articles to compare them with a similar development of the content of the norms or principles of the constitutional parameters that he considers harmed. This lack of substantiation is verified when the Chamber turns to the texts of treaties, available on the website of the National System of Current Legislation (SINALEVI). For example, the petitioner alleges that paragraph b) of Article 6 of the Convention on Biological Diversity was violated because it mandates conducting studies to determine actions harmful to biodiversity. However, that norm makes no reference whatsoever to studies:
“ARTICLE 6. General Measures for Conservation and Sustainable Use Each Contracting Party shall, in accordance with its particular conditions and capabilities:
(...)
This shows that the requirements for an acción de inconstitucionalidad, normatively established and developed by this Court—in this specific case, the need for adequate substantiation—are not mere formalities or procedural obstacles, but elements that enable constitutional review.
In support of the foregoing, the Chamber notes that the petitioner argues the non-existence of a national water balance. However, the Minister of Environment and Energy informed this Court that such a balance does exist, as do water balances for the majority of aquifer systems. Those balances—the Minister explained—served to issue the restrictions of Article 9 and, rather, would benefit from the information derived from the application of the challenged decree.
Finally, the Chamber highlights that the administrative decision concerning whether or not to authorize the concession of an irregular well is not a “blind amnesty” and lacking in studies, as the petitioner interprets. Indeed, Article 11 of the decree states that, prior to issuing a final decision on the intended concession, documentary and field verification must be carried out:
“Article 11.— Resolution of the water concession. Once all the information from the interested party has been completed and the field verification and control has been carried out, the MINAE shall definitively resolve the water concession request in accordance with Articles 183, 184, and 185 of the Water Law No. 276 of August 26, 1942.” (Emphasis added).
By virtue of the foregoing, the Chamber finds no grounds to uphold the claim raised.
X.Dissenting vote of Magistrate Cruz Castro, declaring the action partially with merit due to the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
As observed, the Regulation in question permits the inscription and registration of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure to obtain the water use concession. This is a regularization of what was originally irregular. With the aggravation, moreover, that it is an authorization for water use. For all these reasons, I consider that the petitioner’s claim is admissible, in the sense that for all these wells, because they lack an initial permit, the impact they will produce on groundwater and surface water is unknown, which in turn triggers an impact on water-dependent systems. In water matters, determining the impact on waters and their location is not a residual matter. It is not known how many irregular wells exist, whether it is hundreds or thousands as the petitioner indicates, and even so, the challenged regulation permits their regularization without first conducting studies to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands negatively impacted by these irregular wells.
The intended solution ignores the complexity of a resource as important as water resources. As the petitioner indicates, it would amount to a blind amnesty, without studies, harming the principle of objectification of the environment. Unlike the majority’s view, in these cases, the burden of proof lies with the State, which must demonstrate, prior to the issuance of this type of regulation, the impact that such an amnesty will produce on the environment. In this case, there is a lack of arguments of reasonableness and proportionality. This omission may go unnoticed because, despite so many declarations and intentions, environmental matters continue to be treated with myopia and much levity.
Although Article 9 of the Regulation establishes a safeguard, when it states:
“Article 9.—Aquifers, areas, and conditions restricted for well registration. Wells drilled without a permit that are located within aquifers, zones, or areas with special conditions by judicial, legal, and technical provisions, indicated below, shall not be subject to inscription and enabling for a water concession:
As indicated by the Office of the Attorney General of the Republic in its report, the exclusion from the analysis of the environmental impacts of groundwater uses that are already taking place and that, obviously, lack environmental feasibility approval, means that they would fall outside the environmental control exercised by SETENA. Such activities, if they were beginning today, would be environmentally evaluated. This circumstance implies in itself the absence of any technical and scientific criterion to exempt them from the environmental control exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology, which relates to the principle of reasonableness. On occasions, environmental matters continue to be treated as if they were unclaimed goods.
The principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology, according to which “translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which the requirement of ‘linkage to science and technology’ is derived, thus conditioning the discretion of the Administration in this matter” (Vote No. 2006-17126). A principle recognized by this Chamber on previous occasions when it was established that: the environmental principle “of ‘linkage to science and technology’ that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the Administration’s discretion in its actions” (Vote No. 14293-2005, reiterated by 11562-2006). The Principle of objectification in environmental matters allows the analyses and evaluations carried out to be based on technical and scientific criteria; it has been defined as principle number 17 of the Rio Declaration on the Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Clearly, in this case, there is no scientific criterion prior to the issuance of the regulation in question.
Additionally, note what the Brasilia Declaration of Judges on Water Justice states:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Here, the precautionary principle must also be applied, according to which, where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. According to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
“B.2 Precautionary Principle 175. The precautionary principle, in environmental matters, refers to the measures that must be adopted in cases where there is no scientific certainty about the impact that an activity may have on the environment. In this regard, the Rio Declaration states that:
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” This principle has already been reiterated by the jurisprudence of this Chamber, when it is stated: “...in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles ... One must not lose sight of the fact that we are in a field of law in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that can repair, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when it comes to developing countries.” (Votes Nos. 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001, and 2515-2002).
In conclusion, for the above reasons, I consider that there is a violation of the precautionary principle and the principle of scientific environmental protection. Sometimes the force of custom, the language of the factual, without greater legal subtleties, is legitimized, despite means of such high hierarchy being at stake, such as the environment and the protection of a resource as important as water.
XI.With respect to the claim called “A regulation that does not establish protection, mitigation, or damage prevention measures, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria.” In this section, the petitioner considers that “…if an amnesty is authorized that leads to authorizing and decriminalizing abuse of the water resource, the logical, proportional, and rational thing is that restoration, mitigation, and preventive measures be established to prevent the situation from continuing…” For this reason, he alleges that there is a “failure of normative environmental effectiveness for the protection of the water resource” and that the Executive Branch should be proactive in the defense of biodiversity. He reiterates that the amnesty affects groundwater resources. Finally, regarding Article 2 of the decree, he considers that the “documentation lacks legitimacy to recognize its entry into operation” and that “a sworn statement is not an objective element amidst so much lack of ethics and violations of environmental norms by the offenders.”
The starting point of the petitioner’s argument is that the decriminalization of the abuse of the water resource should be accompanied by certain measures for the protection, mitigation, or prevention of damage. In this regard, the Chamber does not find this starting point to be proven, as analyzed supra when addressing the alleged decriminalization. On the other hand, the petitioner’s arguments lack substantiation, in the terms required by the law and jurisprudence, to consider a violation of the constitutional parameters. Rather than challenging any specific norm of the decree, the petitioner proposes criteria of lege ferenda or subjective appreciations regarding the suitability of the required requirements, without providing details or further explanation in this regard.
XII.Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (with the former writing), partially dissenting from the vote and declaring the action with merit due to violation of the principle of legal reservation and the lack of protection, mitigation, or damage prevention measures.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reservation (reserva de ley) and the lack of protection, mitigation, or damage prevention measures.
If observed, the challenged regulation is in reality an amnesty for registering irregular water wells. With this, what is “irregular” is “regularized.” This type of amnesty must be considered a matter of legal reservation (reserva de ley); therefore, it cannot be done by regulation. Thus, due to the significance it has for the environment, we consider that there is a legal reservation (reserva de ley) for the establishment of amnesties or condoning of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty over resources of such great social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental assets.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: Vote No. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reservation), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that, from a constitutional standpoint, there is a reinforced safeguard for environmental matters such that, in the event that a worsening, a deprotection, or a regularization of initially irregular situations (acts that began without permits and without environmental studies) is intended, all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reservation (reserva de ley) in this matter.
It should be recalled that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reservation (reserva de ley), according to which only by formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided for in the Constitution for the issuance of laws, is the regulation of certain matters possible, which, due to their treatment within the constitutional text, are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, penalties, elements to determine the amount of the payment, tax benefits, discipline of liquidation and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this guidance, it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reservation (reserva de ley).
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it must be recalled that, according to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
“172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite all appropriate preventive measures having been taken, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science.” Even though the majority vote indicates that the petitioner’s arguments lack substantiation regarding the protection, mitigation, or damage prevention measures.
It is certainly the case that, in the face of an irregular situation of opening wells without permits and without an environmental assessment, it is reasonable to assume that environmental damage has occurred. Faced with this situation, the State's obligation arises to establish, even while admitting the regularization of the irregular situation, the need to require measures to mitigate the damage, in the event it has occurred. In this case, it is admissible to require what are known as compensation measures (see ruling No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damage in these cases, is unconstitutional for violating the right to the environment.
XIII.Regarding the right to citizen participation and information in environmental matters, drafted by Justice Castillo. The plaintiff alleges that civil society was not given an opportunity to participate in the drafting and writing of the challenged decree. He complains that a draft of its text was not published in La Gaceta. He indicates that this violates Principle 10 of the 1992 Rio Declaration and the Escazú Agreement. In this regard, the Minister of Environment and Energy stated that “…the Decree, prior to its signing, received the corresponding publicity. It was sent for consultation to sectors that could be affected, and above all it was published on the MINAE website.”
Concerning this claim, the Chamber highlights, as the plaintiff indicated, that the Escazú Agreement had not entered into force at the time the challenged decree was issued. Moreover, it is an international instrument that has not been ratified by Costa Rica. Regarding the 1992 Rio Declaration as a soft law instrument, the Chamber emphasizes that the implementation of soft law postulates in domestic law can take different normative forms. Thus, with respect to the promulgation of decrees, the General Law of Public Administration established Article 361, which states:
"Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding drafts of general provisions that may affect them.
2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to present their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this.
3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted for public information, during the period specified in each case." Now, regarding the application of that rule, the Chamber has determined that its review is a matter of legality, which must be verified in the ordinary courts. In that sense, it was stated:
“1) Citizen participation: the plaintiff considers that the challenged Decree is unconstitutional due to its procedure, because it did not follow public consultation procedures. In this regard, the PGR in its report considers said allegation to be inadmissible. For its part, the Ministry of Health indicates that the reform was submitted for public consultation through La Gaceta No. 96 of May 18, 2012, and in a nationally circulated newspaper, La Prensa Libre of May 5, 2012, in addition to the Ministry of Health's intranet for institutional officials. Once the consultation was closed, observations were reviewed and pertinent ones were incorporated. From all of which this Chamber does not find the alleged violation, not only because it is verified that there was a public consultation, but also because, in reiterated jurisprudence, this Chamber has indicated that non-compliance with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the General Law of Public Administration is a legality dispute.” (Judgment No. 2017-017950 of 10:31 a.m. on November 8, 2017).
The Chamber does not observe reasons to change the criterion set forth in the cited precedent. To that extent, this point is declared without merit.
As recorded in the dissenting vote to Judgment No. 2017-1163 of 9:40 a.m. on January 27, 2017, we believe that from Article 9 of the Political Constitution it is extracted that citizen participation, beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our fundamental rights regime.
Precisely, in Judgment No. 2013-017305 of 11:32 a.m. on December 20, 2013, the Constitutional Chamber considers that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic be popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in the original), according to the reform promoted by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly the quality of “participatory,” has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied efficiently and effectively, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, Judgment Number 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005).
The right to participatory government not only embodies recognition of the highest legal-positive rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the minority vote, which lowers citizen participation from the category of a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.
As indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in several international human rights instruments.
For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that “everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).
In accordance with the above, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order.” More emphatically, Article 6 of this Charter establishes that: “The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).
The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:
“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).
It is also important to highlight that, recently, the United Nations Human Rights Council, in Resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, has come to grant the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:
“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (Emphasis not in the original).
For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights highlighted that:
“226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over State actions and can thus question, investigate, and consider compliance with public functions. In this sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation facilitates that communities demand accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that enables social control through effective and responsible participation” (emphasis added).
A stance also adopted in the judgment of September 19, 2006, concerning the case of “Claude Reyes et al. vs. Chile,” wherein it was ordered:
“86. In this sense, the actions of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in public administration, which makes it possible for persons subject to its jurisdiction to exercise democratic control over State actions, in such a way that they can question, investigate, and consider whether public functions are being adequately fulfilled. Access to information under State control that is of public interest can permit participation in public administration, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency of State activities and promotes the accountability of officials for their public service. Therefore, for individuals to be able to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By enabling the exercise of such democratic control, greater participation of individuals in the interests of society is fostered.” (Emphasis added).
Thus, this conventional recognition of citizen participation hermeneutically impacts its legal nature, since it transforms it from a constitutional principle into a true collective fundamental right.
In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy to political decision-making, a key issue when it comes to governance. Thus, within the framework of this type of regime — that is, with active and full citizen participation —, participatory government impacts with greater intensity, favoring decision-making through more open and transparent means.
Precisely, one of the mechanisms designed to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing, through which interested persons can assert their rights or express their opinion, participating actively in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration's attention all those anomalies or disagreements regarding a project to be developed.
Thus, the public hearing is a typical instrument of a republican democracy, through which the participation of the citizen in the public decision-making process is fostered. By its significance, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of persons who may be affected, hence any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, Judgment Number 2009-018223 of 12:34 p.m. on November 27, 2009).
Regarding the participatory nature of the public hearing, as indicated, Article 9 of the Political Constitution itself requires it, since the qualification “participatory” provided therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when it is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities that the current positive legal framework poses, it is obliged to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether binding or not.
In other words, in today's republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer only the right to vote to exercise their right to participatory government, but a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which enables them to exercise direct influence over major public decisions.
Within this context, it is important to highlight that this Tribunal, in Judgment No. 2018004117 of 9:15 a.m. on March 13, 2018, elaborated on public consultation in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, as a form of soft law, it turned to a particularly relevant instrument regarding access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this sense, the aforementioned ruling stated:
“The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:
“2. When initiating a decision-making process concerning the environment, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall refer in particular to:
3. For the different phases of the public participation procedure, reasonable time frames shall be provided that allow sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the entire environmental decision-making process.
4. Each Party shall adopt measures so that public participation begins at the start of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exert genuine influence.” In accordance with the foregoing, consultation must be promoted transparently and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and to the adequate handling of public funds. Let us remember that the environmental issue is a matter for all members of society, not only the government, so that it is also the responsibility of each citizen to ensure the conservation of the environment and to pursue sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)”. (Emphasis added).
Additionally, in the aforementioned ruling, the Chamber emphasized that the citizen hearing, being a manifestation of the democratic principle, must not become a simple formality that is simply and plainly scheduled, although it should not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision either.
Related to the above, this Chamber has repeatedly stated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in Judgment No. 1992-3194 of 4:00 p.m. on October 27, 1992, it was specified:
“(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only “supreme” as a criterion of validity for itself and for the rest of the legal system, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, before all public authorities, and even private individuals, without the need for other norms or acts to develop them or make them applicable — except in qualified cases of exception, where without them its application is impossible; with the consequence that both administrative and jurisdictional authorities have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it.” For its part, in Judgment No. 1995-1185 of 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Tribunal confirmed:
“If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of any inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but very clearly, complemented regarding the body responsible for maintaining or preserving it, according to what we will analyze later. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and binds without the need for intermediation by any other norm. And, it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values, would fall into an unsustainable fantasy.
It would be mere science fiction, an entelechy, where two legal worlds simultaneously exist on different planes and without communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct efficacy and bind without the need for any norm. Even further, their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not alien to jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions are observed that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good.
Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through different infra-constitutional norms, such as Article 361 of the General Law of Public Administration, which establishes:
“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding drafts of general provisions that may affect them.
2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to present their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this.
3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted for public information, during the period specified in each case." The drafting of an executive decree, as it is a general provision, must be disseminated, made known to the interested population and the affected bodies; correlative to such dissemination, the possibility must be granted for those individuals and bodies to express their views on the matter. In this case, the challenged decree, being a regulation with potential environmental impact, aggravates the importance of public consultation, given that there is a general interest (diffuse interest) in the protection of a healthy and ecologically balanced environment.
Now, in the sub iudice, an adequate dissemination of the decree is not observed, nor that the participation of interested individuals or bodies was facilitated. In this sense, despite the statements in the reports, it is unknown in what way it was published on the MINAE website, how long it was there, what channels existed for receiving comments, what bodies were directly consulted, what text was disseminated or consulted, just to mention some of the relevant points to define whether there was a real possibility of citizen participation. We emphasize that all this information must be provided by the respondents when faced with a challenge through an unconstitutionality action.
Consequently, it was not proven that publicity was given to the decree or that the possibility of genuine participation by interested individuals and bodies was provided, reasons for which we declare this point of the action with merit.
XV.Separate note of Justice Cruz Castro.- In the protection of the environment, it is not possible to legitimize taking the law into one's own hands (vías de hecho), ignoring that their harmful effects may be irreversible.
I have recorded this note to highlight the following: This type of decree is very serious and harmful to environmental protection. It is a bad administrative practice regarding a good of such transcendence. For a matter so delicate and of such significance for current and future generations, establishing this type of amnesty for irregular wells from which water is extracted is a contradiction. It is not admissible in the protection of a good as important as water resources. Environmental goods seem to have no economic value, nor is their relevance appreciated in the totality of what is the value of life in a broad sense. In our country, for the sake of protecting the right to the environment and public domain goods, the action of taking water without the existence of a concession was classified as irregular by the legislator. Now, by decree, the opposite is affirmed; the policy that inspires the challenged decree is clearly regressive in environmental protection.
As this Chamber has stated, regarding the principle of progressivity and the principle of non-regression in environmental matters, the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, and even less so without reasonable and proportionate justification, the protection of the environment achieved up to that point. The adoption of measures or norms that diminish environmental protection is thus prohibited. "The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment according to the Law of the Constitution, which does not admit regression to its detriment." (Ruling 2010-18702). In political practice, what is observed is a discourse that weakens the authentic protection of the environment, which is a good of as much relevance as freedom, human dignity, and private property. The decree legitimizes actions carried out by taking the law into one's own hands (vías de hecho). That liberality is inadmissible in a matter as delicate and vulnerable as the environment, with incalculable effects for future generations.
In this sense, the adoption of the challenged decree constitutes, from its origin, a constitutional violation due to a direct breach of the right to the environment.
I deemed it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Section IV (Considerando IV) of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to go to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) to evaluate the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that the content of a specific norm is indeed not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth whereas clause (considerando décimo octavo) of the executive decree. In this sense, if the decree, in its recital section, believes that SETENA's intervention will not be requested, that must be reflected in the operative part. Only in that way would it have been possible to evaluate the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only denies adequate legislative technique but also has the appearance of defrauding the basic requirements for the production of norms.
XVII.Note by Justices Castillo Víquez and Rueda Leal, drafted by the former. The Tribunal's position, in the sense that when a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law, it is a matter of legality, the discussion of which does not correspond to this jurisdiction, is, in general terms, legally correct. There is no doubt that it is the ordinary Judge who is competent to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, it is he who is called upon to establish whether a regulatory norm violates or does not violate the legal norm. However, there is an important nuance in this matter, and that is that, from our point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses, or contradicts the text of the Law — or there is no doubt that, grossly, the principle of force, authority, or efficacy of the Law is violated; a principle that has constitutional coverage and must be protected by this Tribunal.
As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of law refers us to the power (active force), the resistance (passive force), and the challenge regime of the Law. Based on the first aspect of the concept, the Law, once it enters into force, repeals or modifies any norm of equal or inferior rank. Based on the second, the Law cannot be repealed or modified by a norm of inferior rank. Finally, based on the third, the Law can only be challenged for reasons of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional foundation of this principle is found in Article 129 of the Fundamental Charter, which states that the Law can only be repealed, abrogated, or modified by another subsequent norm of equal rank.
On the other hand, the principle of the force, authority, or efficacy of law is an essential prerequisite of the social and democratic State governed by the rule of law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch, which means that all Branches of Government, when exercising their regulatory authority (Article 6, subsection d, of the General Law on Public Administration), must conform to what the legislator has provided. When this does not occur, the normative rank of the Law is disregarded, which, on the hierarchical normative scale, occupies third place in importance after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) and, consequently, a key principle of the social and democratic State governed by the rule of law is violated. Ergo, when a regulatory provision manifestly and clearly exceeds, suppresses, or contradicts a Law of the Republic, it violates Article 129 of the Constitution and the principle of the force, authority, or efficacy of the Law, and the Constitutional Court does have jurisdiction in this scenario, without prejudice to the jurisdiction also held by the members of the ordinary courts when we are not in the aforementioned scenario.
The parties are warned that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Therefore:
By unanimous vote, the action is dismissed with respect to the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the allegation of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority vote, the action of unconstitutionality is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of the Executive Decree (decreto ejecutivo) 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, provided that it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses set forth in Articles 226 and 227 of the Criminal Code; accordingly, the competent criminal judge is responsible for determining criminal liability. Magistrate Rueda Leal gives different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority vote, the appeal is dismissed with respect to the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without conducting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation.
Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and grant the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and grant the action for violation of the principle of legal reserve (principio de reserva de ley) and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and grants the action for the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without conducting studies. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas file separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal file a joint note. By unanimous vote, the joinders submitted are rejected. Notify.
Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ana María Picado B.
Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 01:34:46.
Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
025386-21. AMBIENTE. REGLAMENTO PARA EL REGISTRO DE POZOS. Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas. Decreto Ejecutivo No. 41851-MP-MINAE-MAG Parte dispositiva: Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal.
El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
TEMAS ANALIZADOS Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares.
Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina.
Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”.
Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal.
Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”.
CO04/22 025386-21. AMBIENTE. REGLAMENTO PARA EL REGISTRO DE POZOS. Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas. Decreto Ejecutivo No. 41851-MP-MINAE-MAG Parte dispositiva: Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal.
El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
TEMAS ANALIZADOS Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares.
Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina.
Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”.
Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal.
Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”.
CO04/22 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:
NO APLICA.
VIII.Razones diferentes del magistrado Rueda Leal con respecto a la alegada despenalización y violación al principio de reserva de ley. En torno a este tema, considero que la Sala no puede sustituir a los jueces ordinarios en sus competencias de legalidad. Es decir, este Tribunal no puede efectuar valoraciones entre normativas de legalidad -en este caso, entre el Código Penal y el decreto impugnado- para determinar los parámetros de tipicidad y punibilidad de una conducta. Igualmente, es improcedente exigir que se establezca si hubo un exceso en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En una situación análoga, cuando se alegó que un decreto despenalizaba actos delictivos, la Sala indicó:
“III.- La acción es inadmisible en razón del objeto. El Tribunal considera además, que la cuestión sometida a análisis constituye un conflicto de naturaleza legal, no constitucional. La disconformidad del Decreto N° 35334-H con la Ley General de Aduanas, y por esa vía la probable violación del principio de legalidad constituye un tema cuyo conocimiento se reserva a la jurisdicción ordinaria, según lo dispuesto en los Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. El análisis de si la Administración excedió o no la potestad reglamentaria al emitir el Decreto impugnado en relación con el marco legal que le sirve de fundamento, no es un asunto que corresponda dilucidarse en la jurisdicción constitucional.” (Sentencia n.° 2009-018946 de las 14:56 horas del 16 de diciembre de 2009).
Resalto, asimismo, que el argumento del accionante es producto de su interpretación jurídica, puesto que los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG -Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas- no hacen referencia alguna a la normativa penal. En consecuencia, declaro sin lugar este extremo. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
X.Voto salvado del Magistrado Cruz Castro, declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
Tal como se observa, el Reglamento en cuestión permite la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Se trata de una regularización de lo originalmente irregular. Con el agravante, además, que se trata de una autorización para el aprovechamiento del agua. De todo ello considero que resulta atendible el reclamo del accionante, en el sentido que todos estos pozos, por no tener permiso inicial, se ignora el impacto que producirán sobre el agua subterránea y superficial, lo cual además, desencadena una afectación a los sistemas dependientes del agua. En materia hídrica, la determinación de la afectación de las aguas y su ubicación, no es materia residual. No se sabe cuántos pozos irregulares existen, sin son cientos o miles como indica el accionante y aún así el reglamento cuestionado permite su regularización, sin antes hacer estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por estos pozos irregulares.
La solución que se pretende desconoce la complejidad de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Tal como lo indica el accionante, se trataría de una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de objetivación del ambiente. A diferencia de lo que considera la mayoría, en estos casos, la carga de la prueba es del Estado, quien debe demostrar, de previo a la emisión de este tipo de normativa, el impacto que tal amnistía producirá al ambiente. En este caso, se carece de argumentos de razonabilidad y proporcionalidad. Puede pasar desapercibida esta omisión, porque a pesar de tantas declaraciones e intenciones, la materia ambiental se sigue tratando con miopía y mucha ligereza.
Si bien el artículo 9° del Reglamento establece una salvaguarda, cuando indica:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. En ocasiones, el tema ambiental se sigue tratando si se trataran de bienes bienes mostrencos.
El principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia (Voto no. 2006-17126). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
El Principio de objetivación en materia ambiental, permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, se han definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Claramente, en este caso, no existe criterio científico de previo a la emisión del reglamento en cuestión.
Además, nótese lo que indica la Declaración de Basilia de jueces sobre Justicia Hídrica:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Aquí debe aplicarse también el principio precautorio, frente al cual, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“B.2 Principio de Precaución 175. El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
En conclusión, por las razones anteriores considero que se está frente a una violación al principio precautorio y frente al principio de tutela científica ambiental. A veces la fuerza de la costumbre, el lenguaje de lo fáctico, sin mayores sutilezas jurídicas, se legitima, a pesar de estar de por medio medios de tan elevada jerarquía, como el ambiente y la tutela de un bien tan relevante como el agua.
CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:
NO APLICA.
XII.Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente. CO04/22
XII.Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.
Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).
El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.
Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.
Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:
“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).
También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:
“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).
Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:
“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).
Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:
“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).
Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.
De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen -esto es, con activa y plena participación ciudadana-, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.
Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.
Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).
En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.
En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:
“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).
En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.
Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:
“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.
Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.
Por consiguiente, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto cuestionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, agrava la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ahora bien, en el sub iudice no se observa una debida difusión del decreto ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. En ese sentido, a pesar de las manifestaciones de los informes, se desconoce de qué manera estuvo publicado en la página de internet del MINAE, cuánto tiempo estuvo ahí, qué canales hubo para la recepción de comentarios, qué instancias fueron consultadas directamente, qué texto fue difundido o consultado, tan solo por mencionar algunos de los puntos relevantes para definir si hubo posibilidad real de participación ciudadana. Enfatizamos que toda esta información debe ser provista por los informantes ante un cuestionamiento por vía de acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia, no se acreditó que se brindara publicidad al decreto ni que se diera posibilidad a una verdadera participación de las personas e instancias interesadas, motivos por los que declaramos con lugar este extremo de la acción.
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Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
XV.Nota separada del Magistrado Cruz Castro.- En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles.
He consignado esta nota para destacar lo siguiente: Este tipo de decretos resultan muy graves y lesivos para la protección del ambiente. Es una mala práctica administrativa frente a un bien de tanta trascendencia. Para una materia tan delicada y de tanta trascendencia, para las generaciones actuales y futuras, establecer este tipo de amnistías para pozos irregulares de donde se extrae agua, resulta un contrasentido. No es admisible en la tutela de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Los bienes del ambiente parece que no tienen valor económico, ni tampoco se aprecia su relevancia en la totalidad de lo que es el valor de la vida en sentido amplio. En nuestro país, en aras de la protección del derecho al ambiente y de bienes de dominio público, se calificó de irregular, por el legislador, la acción de tomar aguas sin la existencia de una concesión. Ahora, vía decreto, se afirma, lo contrario; la política que inspira el decreto objetado resulta claramente regresivo en la protección del ambiente.
Tal como lo ha dicho esta Sala, en cuanto al principio de progresividad y al principio de no regresión en materia ambiental, el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas, que empeoren, y menos aún, sin justificación razonable y proporcionada, la protección del ambienta alcanzada hasta entonces. Está prohibido así la adopción de medidas o de normas que disminuyan la protección al ambiente. “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho a la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (voto 2010-18702). En la práctica política, lo que se aprecia es un discurso que debilita la auténtica protección del ambiente, que es un bien de tanta relevancia como la libertad, la dignidad humana y la propiedad privada. El decreto legitima acciones desarrolladas por las vías de hecho. Esa liberalidad es inadmisible en materia tan delicada y vulnerable como el ambiente, con efectos incalculables para las futuras generaciones.
En este sentido, la adopción del decreto impugnado reviste, desde su origen, un quebranto constitucional por violación frontal al derecho al ambiente. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas. CO04/22
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 129- Obligatoriedad, vigencia y publicidad de las leyes Subtemas:
NO APLICA.
XVII.Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del primero. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- o cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.
Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, solo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de justarse a lo dispuso por el legislador.
Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este supuesto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado. CO04/22
... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y diez minutos del diez de noviembre de dos mil veintiuno.
Acción de inconstitucionalidad promovida en el expediente número 19-017936-0007-CO, interpuesta por HENRY JOSÉ PICADO CERDAS, mayor, portador de la cédula de identidad número 0304030272, en su condición de representante de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, portador de la cédula jurídica n.º 3002116993, para que se declare inconstitucional el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG.
Resultando:
Redacta el magistrado Rueda Leal, excepto los considerandos en que se indica que otro magistrado redacta; y,
Considerando:
I.Sobre la legitimación del accionante. A efectos de fundamentar su legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante afirma que se trata de la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de manera que le asiste la legitimación por intereses difusos, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, la Sala ha sostenido reiteradamente que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado brinda legitimación suficiente para pretender la inconstitucionalidad de una norma que pueda atentar contra ese derecho, incluso sin la existencia de un asunto previo que sirva de base. En el sub examine, el accionante alega que la norma cuestionada afecta el ambiente por su supuesto efecto lesivo para el recurso hídrico. En ese tanto, se estima que tiene legitimación para interponer este proceso.
II.Sobre la admisibilidad de la coadyuvancia y el escrito agregado. El numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la admisibilidad de las coadyuvancias en procesos de acción de inconstitucionalidad. Esa norma dispone que aquellos con interés legítimo podrán apersonarse para coadyuvar en los 15 días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del ordinal 81.
En el sub lite, esa publicación ocurrió el 7 de febrero de 2020. En aplicación de la regulación antedicha, la Sala rechaza por extemporánea la coadyuvancia de la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, planteada el 25 de marzo de 2020.
Por otro lado, en lo relativo a las manifestaciones de María José Peralta Salas, se verifica que ella no es parte en el proceso ni se apersonó oportunamente como coadyuvante. De ahí que carezca de legitimación para pretender algún pronunciamiento de este Tribunal dentro del sub lite.
III.Objeto de la acción. El accionante acusa la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas”. De seguido se analizarán de modo puntual las disconformidades expuestas en el escrito de interposición.
IV.Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares. El accionante califica al considerando décimo octavo del decreto impugnado como regresivo y contrario al principio de reserva de ley. Considera que todos los pozos irregulares deben ser sellados, para que cada persona presente una evaluación la SETENA antes de volver a perforar.
El considerando décimo octavo dispone:
“DECIMO OCTAVO. Mediante Resolución Nº 1909-2017-SETENA, de las 7 horas 50 minutos del 22 de septiembre de 2017 la Secretaria Técnica Nacional Ambiental dispone "Establecer que, en estricto acatamiento a lo regulado en el artículo 122 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC y sus reformas, la SETENA no está facultada para evaluar proyectos que hayan iniciado obras, o bien, que se encuentren en ejecución y funcionamiento, lo anterior debido a que la EIA es un proceso que utiliza instrumentos predictivos, lo cual significa, que no podrían establecerse parámetros de predictividad respecto a una actividad, obra o proyecto que se encuentre ejecutada o en operación. Por lo tanto, la EIA se aplica única y exclusivamente a proyectos nuevos, utilizándose para todos los efectos legales, la definición establecida en el artículo 1 y 3 inciso 3) del Decreto Ejecutivo N° 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.” En cuanto a este tema, la Sala recuerda la sentencia n.° 2000-00873 de las 15:57 horas del 26 de enero de 2000, en la que resolvió:
“Unico (sic): En esta acción lo que se impugna es una interpretación hecha por el Poder Ejecutivo en la parte considerativa de un decreto, impugnación que se hace con base en la resolución de esta sala de las 8:53 minutos del 17 de diciembre de 1999, dictada dentro del Recurso de amparo que se tramita bajo número de expediente 99-009414. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que cabe la acción de inconstitucionalidad contra las leyes y otras disposiciones de carácter general, que infrinjan por acción u omisión alguna norma o principio constitucional. En virtud de que los considerandos no integran la norma jurídica reglamentaria, sino que consituyen (sic) un marco de referencia no son impugnables a través de la acción de inconstitucionalidad y lo procedente es rechazar de plano la acción.” Así, en tesis de principio, la parte considerativa de un decreto no puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad. En lo que respecta al sub examine, el considerando impugnado únicamente remite a una resolución de la SETENA, que no ha sido cuestionada expresamente y cumpliendo los requisitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, se desestima la disconformidad.
V.Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina. El accionante cuestiona el ordinal 9 del decreto porque deja por fuera el resto de los acuíferos costeros existentes, los que podrían estar en riesgo de contaminación por intrusión salina. También reclama por la imprecisión de la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, dado que genera incertidumbre.
El numeral 9 del decreto reza:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
“Artículo 10°-Estudios para condiciones especiales. Los estudios que se solicitan a continuación, son requeridos si el interesado quiere registrar un pozo en los supuestos indicados para cada caso.
(…)
(…)
Corresponde al SENARA con base en la información o estudios entregados definir si existe o no afectación por intrusión salina ocasionada por el aprovechamiento solicitado.” Por último, en cuanto a la alegada incertidumbre que causa la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, la Sala explica que la concreción de los parámetros de aplicación de tal norma es materia de legalidad. Así las cosas, se desestima este extremo.
VI.Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”. En su último reclamo, el accionante cuestiona por qué solo existen estudios (artículo 10) para casos especiales. Afirma que no hay “…una exigencia estatal que obligue a las diferentes dependencias a que se cumpla con lo que establece nuestro Ordenamiento Jurídico y por ello ese artículo 10 tiene una falencia grande, por provocar la inefectividad del derecho.”
Atinente a este reclamo, la Sala observa que no se explicó la violación de algún principio o norma constitucional, ni se desarrolló el contenido de las normas para demostrar una confrontación entre el numeral 10 del decreto y el bloque de constitucionalidad. Ante la ausencia de fundamentación necesaria, se desestima la disconformidad.
VII.Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal. Redacta Magistrado Cruz Castro.-
El decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas” en sus artículos 1, 2 y 3 dispone lo siguiente:
“Artículo 1º-Objeto. El presente reglamento tiene por objeto establecer el procedimiento para la inscripción y registro regulado de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas.
Artículo 2º-Autorización para el registro de pozos perforados sin número y trámite de la concesión de aguas subterráneas. Se habilita a todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas a inscribir los pozos que se hayan perforado sin autorización antes de abril de 2010 fecha de la última amnistía y solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento de agua.
Artículo 3º-Sujetos y ámbito de aplicación. Este reglamento se aplicará a todo sujeto de derecho público o privado que tenga un pozo sin inscribir en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía creado conforme artículo 18 Ley 276, Ley de Agua No. 276.” Todos los cuales hacen alusión a la posibilidad que el mismo decreto otorga, de inscribir y registrar pozos que fueron perforados sin permiso. Esta conducta pudiera estar relacionada con los artículos 226 y 227 del Código Penal, los cuales indican lo siguiente:
“Usurpación de aguas.
Artículo 226.-Se impondrá prisión de un mes a dos años y de diez a cien días multa al que, con propósito de lucro:
Artículo 227.- Dominio público Será sancionado con prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:
(*)Si las usurpaciones previstas en este artículo se hubieren perpetrado en nombre o por instrucciones de una sociedad o compañía, la responsabilidad penal se atribuirá a su gerente o administrador, sin perjuicio de que la indemnización civil recaiga también sobre la sociedad o compañía.” Al respecto, claramente no podría un decreto modificar una ley, por ello, los artículos en cuestión del Reglamento cuestionado son constitucionales, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente definir la responsabilidad penal en cada caso en particular. Sin que la autorización para poner a derecho los pozos sin permiso implique una anulación de la posible responsabilidad penal en la que se hubiere incurrido. Existe en este caso un límite infranqueable, pues un decreto no puede derogar un tipo penal.
VIII.Razones diferentes del magistrado Rueda Leal con respecto a la alegada despenalización y violación al principio de reserva de ley. En torno a este tema, considero que la Sala no puede sustituir a los jueces ordinarios en sus competencias de legalidad. Es decir, este Tribunal no puede efectuar valoraciones entre normativas de legalidad -en este caso, entre el Código Penal y el decreto impugnado- para determinar los parámetros de tipicidad y punibilidad de una conducta. Igualmente, es improcedente exigir que se establezca si hubo un exceso en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En una situación análoga, cuando se alegó que un decreto despenalizaba actos delictivos, la Sala indicó:
“III.- La acción es inadmisible en razón del objeto. El Tribunal considera además, que la cuestión sometida a análisis constituye un conflicto de naturaleza legal, no constitucional. La disconformidad del Decreto N° 35334-H con la Ley General de Aduanas, y por esa vía la probable violación del principio de legalidad constituye un tema cuyo conocimiento se reserva a la jurisdicción ordinaria, según lo dispuesto en los Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. El análisis de si la Administración excedió o no la potestad reglamentaria al emitir el Decreto impugnado en relación con el marco legal que le sirve de fundamento, no es un asunto que corresponda dilucidarse en la jurisdicción constitucional.” (Sentencia n.° 2009-018946 de las 14:56 horas del 16 de diciembre de 2009).
Resalto, asimismo, que el argumento del accionante es producto de su interpretación jurídica, puesto que los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG ‑Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas‑ no hacen referencia alguna a la normativa penal. En consecuencia, declaro sin lugar este extremo.
IX.Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El accionante considera que la extracción de agua, sin la existencia de un balance hídrico nacional o del acuífero, pone en riesgo el agua subterránea y superficial, afectando con ello a los sistemas dependientes de ella. Alega que esta situación viola los compromisos internacionales de Costa Rica en relación con la protección de humedales, por ejemplo. Así, señala que los numerales 1, 2, 3 y 4 contravienen las obligaciones previstas en el ordinal 3 inciso 2) de la Convención Ramsar. En ese sentido, considera que la existencia de cientos o miles de pozos irregulares, tomando agua de acuíferos que alimentan humedales, no compagina con la obligación internacional de planificar los entornos de estos ecosistemas. Acusa que también se violan los artículos 4 inciso 1) y 6 inciso b) de esa convención, pues no se hicieron estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por el robo de agua de los pozos irregulares. Reclama que se da una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de tutela científica.
Este Tribunal recuerda que la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal, con requisitos establecidos normativamente. De relevancia para este caso es la necesidad de fundamentar adecuadamente la acción:
“II.- SOBRE LA NECESARIA FUNDAMENTACIÓN DEL ESCRITO EN EL QUE SE FORMULE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia nro. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).
El citado artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en tal sentido, que en el escrito en que se interponga la acción se expongan “sus fundamentos en forma clara y precisa”. En sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:
“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08).
En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” Finalmente, de forma más reciente, en el voto nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, este Tribunal reiteró que:
“(…) dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.
III.DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 148 Y 164 DEL CÓDIGO NOTARIAL. En el sub lite, se incumplen varios requisitos formales que determinan la inadmisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad. En primer lugar, el escrito de interposición de la acción carece de la debida fundamentación. El accionante se limita a indicar que los artículos 148 y 164 del Código Notarial infringen el ordinal 40 de la Constitución Política, así como los principios de seguridad jurídica, legalidad, non bis in ídem y conditio sine qua non; sin embargo, lo cierto es que el accionante no desarrolla análisis alguno sobre el contenido de los numerales impugnados, ni realiza un desarrollo o análisis sobre el contenido y alcances de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideran como infringidos, a efectos de relacionarlos y contraponerlos entre sí. (…)” (Sentencia n.° 2021-017219 de las 9:15 horas del 4 de agosto de 2021. El subrayado es agregado).
Este Tribunal enfatiza la importancia del referido requisito en el caso de marras. Del estudio de las objeciones planteadas se advierte una falta de fundamentación adecuada por parte del accionante, dado que no efectuó un análisis de los artículos impugnados para confrontarlos con un desarrollo similar del contenido de las normas o principios del bloque de constitucionalidad que estima lesionados. Esta falta de fundamentación se verifica cuando la Sala acude a los textos convencionales, disponibles en la página de internet del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). Verbigracia, el accionante alega que el inciso b) del artículo 6 del Convenio sobre Diversidad Biológica fue lesionado porque él obliga a efectuar estudios para determinar las acciones perjudiciales a la biodiversidad. Empero, esa norma no hace referencia alguna a estudios:
“ARTICULO 6. Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible Cada Parte Contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares:
(…)
Esto evidencia que los requisitos de la acción de inconstitucionalidad, establecidos normativamente y desarrollados por este Tribunal -para el caso concreto, la necesidad de fundamentación adecuada-, no son meras formalidades u obstáculos procesales, sino elementos que permiten el control de constitucionalidad.
En abono a lo expuesto, la Sala advierte que el accionante aduce la inexistencia de balance hídrico nacional. Empero, el ministro de Ambiente y Energía informó a este Tribunal que sí existe tal balance, así como balances hídricos de la mayoría de los sistemas acuíferos. Esos balances -explicó el ministro- sirvieron para emitir las restricciones del artículo 9 y, más bien, se verían beneficiados por la información derivada de la aplicación del decreto impugnado.
Finalmente, la Sala destaca que la decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una “amnistía a ciegas” y carente de estudios, como interpreta el accionante. En efecto, el numeral 11 del decreto señala que, previo a resolver de manera definitiva sobre la concesión pretendida, se deberá cumplir con la verificación documental y de campo:
“Artículo 11°— De la resolución de la concesión de agua. Una vez completada toda la información por parte del interesado y realizada la verificación y control en campo, el MINAE resolverá de manera definitiva la solicitud de la concesión de agua de conformidad con los artículos 183,184 y 185 de Ley de Aguas N.º 276 del 26 de agosto de 1942.” (El subrayado es agregado).
En virtud de lo expuesto, la Sala no encuentra motivos para acoger el reclamo planteado.
X.Voto salvado del Magistrado Cruz Castro, declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
Tal como se observa, el Reglamento en cuestión permite la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Se trata de una regularización de lo originalmente irregular. Con el agravante, además, que se trata de una autorización para el aprovechamiento del agua. De todo ello considero que resulta atendible el reclamo del accionante, en el sentido que todos estos pozos, por no tener permiso inicial, se ignora el impacto que producirán sobre el agua subterránea y superficial, lo cual además, desencadena una afectación a los sistemas dependientes del agua. En materia hídrica, la determinación de la afectación de las aguas y su ubicación, no es materia residual. No se sabe cuántos pozos irregulares existen, sin son cientos o miles como indica el accionante y aún así el reglamento cuestionado permite su regularización, sin antes hacer estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por estos pozos irregulares.
La solución que se pretende desconoce la complejidad de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Tal como lo indica el accionante, se trataría de una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de objetivación del ambiente. A diferencia de lo que considera la mayoría, en estos casos, la carga de la prueba es del Estado, quien debe demostrar, de previo a la emisión de este tipo de normativa, el impacto que tal amnistía producirá al ambiente. En este caso, se carece de argumentos de razonabilidad y proporcionalidad. Puede pasar desapercibida esta omisión, porque a pesar de tantas declaraciones e intenciones, la materia ambiental se sigue tratando con miopía y mucha ligereza.
Si bien el artículo 9° del Reglamento establece una salvaguarda, cuando indica:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. En ocasiones, el tema ambiental se sigue tratando si se trataran de bienes bienes mostrencos.
El principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia (Voto no. 2006-17126). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).
El Principio de objetivación en materia ambiental, permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, se han definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Claramente, en este caso, no existe criterio científico de previo a la emisión del reglamento en cuestión.
Además, nótese lo que indica la Declaración de Basilia de jueces sobre Justicia Hídrica:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Aquí debe aplicarse también el principio precautorio, frente al cual, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“B.2 Principio de Precaución 175. El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
En conclusión, por las razones anteriores considero que se está frente a una violación al principio precautorio y frente al principio de tutela científica ambiental. A veces la fuerza de la costumbre, el lenguaje de lo fáctico, sin mayores sutilezas jurídicas, se legitima, a pesar de estar de por medio medios de tan elevada jerarquía, como el ambiente y la tutela de un bien tan relevante como el agua.
XI.Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”. En este apartado, el accionante considera que “…si se autoriza una amnistía que conlleva a autorizar y despenalizar el abuso en el recurso hídrico lo lógico, lo proporcional y lo racional es que se establezcan medidas de restauración. mitigación, preventivas para evitar que la situación continúe dándose…” Por este motivo, alega que hay un “fracaso de la efectividad normativa ambiental de protección al recurso hídrico” y que el Poder Ejecutivo debería ser proactivo en la defensa de la biodiversidad. Reitera que la amnistía afecta el recurso subterráneo. Finalmente, con respecto al artículo 2 del decreto, considera que la “documentación carece de legitimidad para reconocer su entrada en operación” y que “una declaración jurada no es elemento objetivo dentro de tanta falta de ética y violaciones a normas ambientales de los infractores.”
El punto de partida del argumento del accionante es que la despenalización del abuso del recurso hídrico debería llevar aparejada ciertas medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Al respecto, la Sala no tiene por demostrado tal punto de partida, como se analizó supra al conocer la alegada despenalización. Por otro lado, los argumentos del accionante carecen de fundamentación, en los términos exigidos por la normativa y la jurisprudencia, para considerar la violación del bloque de constitucionalidad. Más que cuestionar alguna norma del decreto, el accionante plantea criterios de lege ferenda o apreciaciones subjetivas con respecto a la idoneidad de los requisitos exigidos, sin brindar un detalle o mayor explicación al respecto.
XII.Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente.
XIII.En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, redacta el magistrado Castillo. El actor alega que no se otorgó oportunidad a la sociedad civil para participar en la elaboración y redacción del decreto cuestionado. Reclama que no se publicó un borrador de su texto en La Gaceta. Indica que eso viola el principio 10 de la Declaración de Río de 1992 y el Acuerdo de Escazú. Al respecto, el ministro de Ambiente y Energía indicó que “…el Decreto de previo a su firma, recibió la publicidad correspondiente. Se envió a consulta a sectores que pudieran ser afectados, y sobre todo fue publicado en la página web del MINAE.”
Concerniente a este reclamo, la Sala resalta, tal como indicó el accionante, que el Acuerdo de Escazú no ha entrado en vigor al momento de emisión del decreto impugnado. Más aún, se trata de un instrumento internacional que no ha sido ratificado por Costa Rica. En cuanto a la Declaración de Río de 1992 como instrumento de soft law, la Sala destaca que la implementación de postulados de soft law en el derecho interno puede asumir distintas formas normativas. Así, con respecto a la promulgación de decretos, la Ley General de la Administración Pública estableció el numeral 361, que indica:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” Ahora bien, en lo referido a la aplicación de esa norma, la Sala ha determinado que su control es materia de legalidad, que debe verificarse en la sede ordinaria. En ese sentido, se indicó:
“1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad.” (Sentencia n.° 2017-017950 de las 10:31 horas del 8 de noviembre de 2017).
La Sala no observa motivos para cambiar el criterio expuesto en el precedente de cita. En ese tanto, se declara sin lugar el extremo.
Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.
Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).
El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.
Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.
Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:
“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).
También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:
“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).
Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:
“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).
Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:
“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).
Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.
De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.
Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.
Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).
En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.
En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:
“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).
En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.
Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:
“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.
Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.
Por consiguiente, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto cuestionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, agrava la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ahora bien, en el sub iudice no se observa una debida difusión del decreto ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. En ese sentido, a pesar de las manifestaciones de los informes, se desconoce de qué manera estuvo publicado en la página de internet del MINAE, cuánto tiempo estuvo ahí, qué canales hubo para la recepción de comentarios, qué instancias fueron consultadas directamente, qué texto fue difundido o consultado, tan solo por mencionar algunos de los puntos relevantes para definir si hubo posibilidad real de participación ciudadana. Enfatizamos que toda esta información debe ser provista por los informantes ante un cuestionamiento por vía de acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia, no se acreditó que se brindara publicidad al decreto ni que se diera posibilidad a una verdadera participación de las personas e instancias interesadas, motivos por los que declaramos con lugar este extremo de la acción.
XV.Nota separada del Magistrado Cruz Castro.- En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles.
He consignado esta nota para destacar lo siguiente: Este tipo de decretos resultan muy graves y lesivos para la protección del ambiente. Es una mala práctica administrativa frente a un bien de tanta trascendencia. Para una materia tan delicada y de tanta trascendencia, para las generaciones actuales y futuras, establecer este tipo de amnistías para pozos irregulares de donde se extrae agua, resulta un contrasentido. No es admisible en la tutela de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Los bienes del ambiente parece que no tienen valor económico, ni tampoco se aprecia su relevancia en la totalidad de lo que es el valor de la vida en sentido amplio. En nuestro país, en aras de la protección del derecho al ambiente y de bienes de dominio público, se calificó de irregular, por el legislador, la acción de tomar aguas sin la existencia de una concesión. Ahora, vía decreto, se afirma, lo contrario; la política que inspira el decreto objetado resulta claramente regresivo en la protección del ambiente.
Tal como lo ha dicho esta Sala, en cuanto al principio de progresividad y al principio de no regresión en materia ambiental, el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas, que empeoren, y menos aún, sin justificación razonable y proporcionada, la protección del ambienta alcanzada hasta entonces. Está prohibido así la adopción de medidas o de normas que disminuyan la protección al ambiente. “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho a la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (voto 2010-18702). En la práctica política, lo que se aprecia es un discurso que debilita la auténtica protección del ambiente, que es un bien de tanta relevancia como la libertad, la dignidad humana y la propiedad privada. El decreto legitima acciones desarrolladas por las vías de hecho. Esa liberalidad es inadmisible en materia tan delicada y vulnerable como el ambiente, con efectos incalculables para las futuras generaciones.
En este sentido, la adopción del decreto impugnado reviste, desde su origen, un quebranto constitucional por violación frontal al derecho al ambiente.
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas.
XVII.Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del primero. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- o cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.
Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, solo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de justarse a lo dispuso por el legislador.
Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este supuesto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión n.º 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.º 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana.
Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ana María Picado B.
Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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