Regularization of Wells and Groundwater ConcessionsRegularización de pozos y concesiones de aguas subterráneas

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and ten minutes on November 10, 2021.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed in expediente número 19-017936-0007-CO by Nombre01, of legal age, holder of identity card number CED01, in his capacity as representative of the FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, holder of legal entity identification number CED02, seeking a declaration that the unnumbered Regulation for the Registration of Wells and Authorization of the Groundwater Concession Procedure, Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, is unconstitutional.

Background:

1. 1In a written submission received by the Chamber on September 26, 2019, the petitioner filed a constitutional challenge against Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG. He states that he has standing based on the existence of diffuse interests (intereses difusos), because the amnesty for registering irregular water wells infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment. With respect to Articles 1, 2, and 3, he argues that the Executive Branch failed to consider that it was regularizing and decriminalizing the legal situations of persons who had committed the offense of usurpation of public-domain property (usurpación de bienes de dominio público). He explains that taking water without a concession (concesión) is unlawful. He asserts that the Legislative Assembly has exclusive authority to decriminalize conduct and that the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) is therefore violated.As a second argument, he considers that there is a regressive situation contrary to the principle of statutory reservation, because the decree expressly recognizes permission not to appear before SETENA. In other words, it authorizes non-application of the principle of objective environmental protection (principio de objetivación) and the precautionary principle (principio precautorio), as stated in the eighteenth recital (considerando décimo octavo). By acknowledging that environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) cannot be performed for irregular wells, the decree leaves biodiversity unprotected. He explains that every environmental impact assessment process is predictive and that regularization of the wells without such an assessment therefore could not be permitted. He considers that the irregular wells should be sealed and that each person should submit an assessment to SETENA before drilling again.He reiterates that the eighteenth recital acknowledges the impossibility of applying the scientific-protection criterion (criterio de la tutela científica) and the precautionary principle. Third, he states that excessive water extraction, without a national water-balance study (estudio de balance hídrico nacional), endangers the groundwater and surface water of various watersheds, as well as the water that must ultimately replenish wetlands. Consequently, the amnesty covering all irregular wells threatens biodiversity and the life cycles of water-dependent ecosystems. He refers to the Ramsar Convention and Article 45 of the Ley Orgánica del Ambiente. In that regard, he considers that Articles 1, 2, and 3 of the decree violate the obligations under Article 3, subsections 1) and 2), of the Ramsar Convention because there is a commitment to protect wetlands. Allowing hundreds or thousands of illegal wells to draw water from aquifers that supply wetlands is incompatible with the international obligation to plan for the surroundings of these ecosystems.He maintains that the non-impairment obligation (obligación de no afectación) under subsection 2) is breached when illegal wells are brought into compliance without environmental studies. Article 4, subsection 1), of that convention is also violated because no studies were conducted to quantify the impacts or the measures for mitigation, compensation, and restoration of all wetlands negatively affected by water extraction from irregular wells. He asserts that the Convention on Biological Diversity is also violated because the aforementioned amnesty allows adverse impacts on various ecosystems. Article 6, subsection b), of that convention requires studies to identify actions harmful to biodiversity. He refers to judgment No. 2004-1923). He reiterates that extracting water from such wells without having undergone review by SETENA affects the water reserves of the different ecosystems. He insists that a water-balance study of surface water and groundwater is required to measure the needs and capacity of the ecosystems.He challenges the anthropocentric, utilitarian, and economistic perspective. He cites Chamber case law, Advisory Opinion OC-23/I 7 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights, and decision No. 1457/2006 of the UN Human Rights Committee. He considers the latter case analogous because the absence of studies measuring the impacts violated the complainant’s rights. In another claim, the petitioner alleges a risk of salinization or contamination from saltwater intrusion or other forms of intrusion into the aquifers. He explains that Article 9 of the decree excluded coastal aquifers, which could be contaminated by saltwater intrusion. Given that no national water balance exists and that neither the number nor the locations of the wells are known, as stated in the fifteenth and sixteenth recitals, he questions the exclusion of all coastal aquifers. He reiterates that the principle of objective environmental protection and the precautionary principle are violated.He also finds that Article 9 violates the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad) because it creates uncertainty. The fifth claim states that the provision establishes no measures to protect against, mitigate, or prevent damage. The only measure is that established in Article 13. Furthermore, with respect to Article 2 of the decree, he considers that an affidavit (declaración jurada) is not objective evidence. In another claim, the petitioner states that civil society was never afforded the right to participate in the preparation and drafting of the decree because it was never published. He refers to the Rio Declaration regarding public participation, the Escazú Declaration, and the aforementioned decision No. 1457/2006. Finally, he alleges the ineffectiveness of environmental law. In this regard, he states that neither Article 10 nor the remainder of the decree indicates what must be done with irregular wells.He asserts that there are no consequences and that government agencies are not required to enforce the legal system. For that reason, Article 10 and the decree as a whole render the regulations ineffective.
2. 2By resolution issued at 10:58 on December 4, 2019, the constitutional challenge was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República, the Minister of Environment and Energy, and the Minister of Agriculture and Livestock were granted a hearing.
3. 3In a written submission received on January 6, 2020, Julio Alberto Jurado Fernández, in his capacity as Procurador General de la República, submitted his report. Regarding standing, he considers the challenge admissible under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because it concerns environmental protection as a diffuse interest. Regarding the merits, he states that the central focus of the argument is the “express authorization not to appear before SETENA for the assessment of old irregular wells.” He considers that the decree does not waive the requirement to submit a study identifying and quantifying the environmental impacts caused by exploitation of the water resource. He maintains that it must be interpreted in the same manner as Decree No. 35882-MINAET, namely, that it did not grant an exemption from environmental assessment (evaluación ambiental) by SETENA (judgment No. 2012-1283 issued at 9:00 on February 3, 2012).He states that the Chamber annulled Article 14 of Executive Decree No. 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of August 9, 2005, because it excluded the use, through concession, of groundwater not forming an integral part of a project from the list in Annex No. 2 of Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental); such use must therefore be assessed from the standpoint of its environmental impact (judgment No. 2009-2019 issued at 14:55 on February 11, 2009). He cites case law. He states that excluding from environmental-impact analysis groundwater uses that are already occurring and that obviously lack environmental approval (viabilidad ambiental) would place them beyond the environmental oversight exercised by SETENA. If such activities were commencing today, they would undergo environmental assessment. This circumstance in itself entails the absence of any technical or scientific criterion for exempting them from the environmental oversight exercised by SETENA, thereby violating the constitutional principle of objective environmental protection, also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), which is related to the principle of reasonableness.He states that the Chamber ruled on a draft provision intended to exempt operating activities from assessment of their environmental impacts. He transcribes the relevant portion of Voto 2008-15760, issued at 14:30 on October 22, 2008. Regarding the decriminalization of conduct by decree, he considers that Articles 1, 2, and 3 of the challenged decree cannot be deemed to modify criminal offenses (tipos penales), which are rules of higher rank and greater resistance to amendment than the challenged regulation. The criminal judge will assess the case. Regarding the right to public participation and access to information in environmental matters, he asserts that the provision is not novel because this is the third time a decree of this nature has been issued. Furthermore, pursuant to the nineteenth recital, the decree neither establishes nor modifies any new procedures, requirements, or processes, which are established in Decreto Ejecutivo 35884-MINAE and Ley n.° 276 Ley de Aguas.He asserts that publication of the draft decree is a matter of legality. Regarding the absence of technical studies and the adequacy of the affidavit, he states that the Chamber must assess those facts based on the evidence and justification supplied by the ministries submitting reports. With respect to the affidavit, he refers to Resolution No. 2223-2017-SETENA, issued at 9:00 on November 22, 2017, which states: “After seven years of applying the EDA, this Plenary Commission has determined that an affidavit, as an evidentiary instrument, is by itself insufficient to establish the actual commencement date of the projects.” He denies that the classification under Article 9 of the decree excludes coastal aquifers and places them at risk. He emphasizes subsection m) of that provision. Whether a risk of saltwater intrusion exists beyond one kilometer from the coastline is a technical matter that the reporting ministries must also clarify. He concludes:1) Decree 41851 does not grant an exemption from environmental impact assessment or from the establishment of measures to eliminate, mitigate, or offset environmental impacts. It must be interpreted in the same manner as Decree No. 358-MINAET (Voto 2012-1283). If it is interpreted as excluding environmental assessment based on the eighteenth recital, then the decree would be unconstitutional because it infringes Article 50;2) Articles 1, 2, and 3 of the decree do not modify criminal offenses, which are rules of higher rank and greater resistance to amendment. Their assessment will be for the criminal judge;3) No infringement of the right of access to environmental information is apparent;4) The Chamber must assess whether the challenged provision has adequate technical support and is suitable.
4. 4In a written submission received by the Chamber on January 10, 2020, Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, reports that the purpose of the challenged decree is to establish the procedure for the regulated enrollment and registration of wells drilled without a permit and the corresponding process for obtaining a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas). That regulatory instrument authorizes all natural or legal persons, whether public or private, to register wells drilled without authorization before April 2010, the date of the last amnesty, and to apply for the corresponding water-use concession. This will allow oversight and registration of existing wells not recorded in the Registro Nacional de Concesiones administered by the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente y Energía. Article 6 of the challenged decree provides that, once the notice period has expired and based on the information furnished pursuant to paragraph 4, the Ministerio de Ambiente y Energía shall issue a decision registering the well and authorizing the use of water.Such decision shall be conditional upon the submission and review of any outstanding documents and upon a field inspection (control de campo). He asserts that prior publication of a notice announcing the intended registration of the unregistered well must be made, followed by review of the documentation by technical personnel. He states that this procedure fills a gap and will allow oversight and supervision (fiscalización) of existing unregistered wells and, specifically, enable the agricultural sector to formalize part of its operations and the instruments necessary to strengthen the country’s agricultural production by legally securing the water required for production. This does not entail disregarding studies or the environmental impacts caused by exploitation of the water resource, given the procedure established in paragraphs 7, 8, 9, 10, 11, since Article 9 expressly identifies the wells that are not eligible for registration.Far from permitting improper use with potentially adverse environmental impacts, the decree regulates and controls the operation of existing unregistered wells. He considers that such oversight, supervision, and environmental-impact control could not be exercised without those regulations. As regards his ministry, it is established that, to the extent permitted by its resources, it shall allocate financial resources to support this process by funding communications efforts and the required materials and equipment, as well as by temporarily assigning qualified personnel to the Dirección de Agua for the duration of the amnesty, in order to facilitate and enable the effective registration of wells belonging to small-scale producers. The MAG may allocate financial and human resources to assist and provide support in preparing the required studies, equipment, and documents. This is appropriate and is based on the mandatory interinstitutional coordination and joint action necessary for the success of all national projects and for resolving each of the various existing problems.Because the nationwide enrollment and registration of wells falls under MINAE, the MAG provides assistance, coordination, and joint action as appropriate to promote the country’s production on behalf of the State. He refers to the reports from the other government entities concerning the technical aspects. He requests that the action be dismissed.
5. 5In a written submission received by the Chamber on January 10, 2020, Cynthia Barzuna Gutiérrez, in her capacity as Secretary General of SETENA, reports that she will address the issue of environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as it falls within her authority. She refers to the regulations governing SETENA’s authority. She explains that SETENA begins an environmental impact assessment process when the interested party (administrado) submits a D1 or D2 for activities, works, or projects; that is, developers submit activities, works, or projects for assessment in compliance with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which establishes prior approval of the assessment as an indispensable requirement. Accordingly, SETENA’s role is to analyze those assessments pursuant to Article 84 of the Ley Orgánica del Ambiente. She refers to case law concerning assessment and its predictive nature (predictividad).She states that the eighteenth recital (considerando décimo octavo) of the challenged provision recognizes that SETENA’s authority over environmental impact assessments must be exercised beforehand and that it therefore lacks authority to assess projects for which work has already begun and which are already operating. She notes that SETENA is subject to the principle of legality (principio de legalidad). She observes that the challenged regulations establish an amnesty for operating wells that did not follow the legal procedures for obtaining a drilling permit (permiso de perforación) and a water concession (concesión de agua). She states that the Reglamento del Proceso General de Evaluación de Impacto Ambiental del Decreto Ejecutivo makes the environmental assessment process mandatory for a water concession, but not for drilling permits. Consequently, environmental impact assessment is not applicable to wells covered by the regulations because, by law, it is predictive.She adds that even if the decree required submission of the assessment to SETENA, the response would be the same under the cited Article 17. It is therefore permissible for the decree to provide that clarification in order to avoid imposing requirements that entail costs, procedures, and false expectations for the end user and that would ultimately result in rejection for the reasons stated. She mentions that the Environmental Diagnostic Assessment (Estudio de Diagnóstico Ambiental, EDA) was created for activities voluntarily submitted to that diagnostic assessment and for a time when environmental assessment was not mandatory—before the Ley Orgánica del Ambiente—but it was not designed to legalize activities operating outside the law. That instrument may be used only under an amnesty in cases where exploitation began previously and without compliance with the applicable legal requirements; otherwise, all new projects must comply with the corresponding environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental).It is not applicable to wells because the Ley de Aguas was already in force. She states that bills have been introduced proposing the creation of a mining environmental diagnostic assessment (diagnóstico ambiental minero). It would be appropriate to consider whether a similar opportunity exists for wells.
6. 6In a written submission received by the Chamber on January 10, 2020, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, submitted a report. He refers to the SETENA report and to the technical-legal opinion (criterio técnico jurídico) of the Dirección de Agua. He emphasizes the importance of water resources (recurso hídrico) to human life. He recalls Principle 11 of Rio de Janeiro and Dublin. He states that integrated water resources management (gestión integral de los recursos hídricos) has become an appropriate means of ensuring the sustainability of water resources. He notes that an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) was filed against decreto 35882-MINAET and was dismissed (resolución n.° 2012-1283). He indicates that no resource can be properly managed unless its quantity, condition, and quality are known. It is necessary to know with certainty how much water is being extracted in order to plan and efficiently manage its use when deciding on the allocation of that resource under a concession (concesión) and to update water balances (balances de agua), because water extracted from illegal wells (pozos ilegales) is unaccounted-for water.The State therefore needs an ongoing control mechanism, whether through command-and-control processes involving field inspections, as currently carried out through the Regional Offices of the Dirección de Agua located throughout the country (Liberia, Nicoya, Ciudad Quesada, Guápiles, Cartago, Pérez Zeledón, Golfito, San Ramón y San José), or through amnesty proceedings (procesos de amnistía) such as this one, in order to properly implement integrated water resources management and thereby ascertain the supply of and demand for the resource by user sector. He clarifies that a national water balance (balance hídrico nacional) does exist and has been published and officially adopted on the Dirección de Agua website. That balance applies to water-management planning throughout the country. Water balances are also available for most aquifer systems (sistemas de acuíferos) for their individual management, and a water balance must be prepared for each of them; the State has prepared them in accordance with their priorities and strategies.The available groundwater balances (balances de aguas subterráneas) served as the basis for issuing the restrictions established in Article 9 of the amnesty decree. He asserts that it is essential to know the amount of water extracted from both legal and illegal wells in order to keep these balances up to date. Without these data, the balances would be distorted because the actual extraction would be neither known nor regulated. Hence the importance of locating and recording illegal wells and determining the conditions under which water is extracted from them. This new well-amnesty proceeding is intended to update information concerning the current demand for or consumption of water from aquifers (acuíferos), by assessing the technical feasibility (viabilidad técnica) of using wells drilled without authorization from the Dirección de Agua del MINAE, through a procedure established in the challenged decree to determine whether their use is technically feasible.The decree implements the requirements and procedures ordinarily applied to new applications for drilling permits (permisos de perforación), and such applications are processed under the same assessment criteria as an application for a new permit and with the same rigor. The State therefore retains the authority to register or decline to register wells and withdrawals submitted under the amnesty, based on existing water balances and hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) and on the provisions of the decree. Those provisions even empower the Administration, where the use is neither technically nor legally feasible, to issue well-sealing orders (órdenes de sellado de los pozos). He stresses that this is not indiscriminate registration without prior analysis or studies; rather, wells proposed for registration under the amnesty will be reviewed by the three institutions with jurisdiction over water matters, namely MINAE, ICAA and SENARA, in accordance with their respective powers.Unlike the 2010 well amnesty, more information is available in this new proceeding, including the current water balance and other studies conducted in fragile and strategic areas. This information will be used to analyze registration applications, thereby providing greater technical certainty that the use of these wells will not harm groundwater resources (recurso hídrico subterráneo) or associated ecosystems. He states that there will be no difference whatsoever in the assessment or criteria used to register an unnumbered well drilled without authorization—an act that is not criminalized, since drilling a well does not constitute a criminal offense because it is a civil engineering work intended to permit the extraction of water—and a well drilled under the appropriate permit. Both must comply with the legal framework governing regular drilling, as well as with the technical studies and criteria of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenimiento.Concerning the alleged decriminalization of the offense of usurpation of public-domain property (usurpación de bienes de dominio público), he reiterates that drilling wells without authorization is not a criminal offense. The same is not true of using water resources without a concession. Nevertheless, there is a greater interest in obtaining reliable information consistent with actual extraction conditions, which justifies issuing the decree and also seeks to bring irregular uses into legal compliance. He considers that the intent is not to decriminalize an offense, but to facilitate the updating of water-extraction data in the country so that the actual supply of and demand for this resource can be determined and aquifer water balances can be prepared using data consistent with actual extraction conditions. He emphasizes that no offense is being decriminalized, since the relevant provision is not being amended.The purpose is to regularize a situation, thereby securing environmental benefits for the country through an up-to-date water balance that reflects actual conditions. This amnesty proceeding continues the amnesty established through decreto 35882-MINAET, because it applies to wells drilled before 2010. Regarding the authorization not to seek review by SETENA, he refers to that entity’s opinion. He further notes that SETENA does not conduct environmental assessments (valoración ambiental) of wells already in use. Nor is it necessary to seek environmental viability (viabilidad ambiental) from SETENA in order to drill wells. He explains that every well is drilled for exploratory purposes and constitutes the primary source of information for hydrogeological studies and water balances. Because it is an underground system, only regulated drilling makes it possible to determine the aquifer’s conditions.He considers the allegation of an alleged violation of the water balance and alteration of biodiversity life cycles to be unfounded. He explains that underground systems are analyzed individually and that there is no comprehensive water balance because aquifers may be divided into sub-basins (subcuencas). He states that, since June 3, 2008, the Dirección de Agua del MINAE has coordinated a Comisión Interinstitucional para la Gestión de Acuíferos (CTI), comprising two officials from the Dirección de Agua, two from SENARA and two from ICAA. That commission was formally established by decreto ejecutivo 38449-MINAE-MAG. Its primary objective is to integrate and strengthen efforts so that resources are allocated in each institution’s budget for investment in groundwater management, particularly in monitoring and studies conducted by the institutions comprising it. The CTI conducts a comprehensive, systematic, and transparent process through aquifer monitoring; it also reviews and approves aquifer hydrogeological studies and water balances.Those same institutions prepare them, or they are prepared in partnership with other entities. In addition, aquifer management addresses and evaluates the questions and concerns of the relevant communities and other social stakeholders regarding water security (seguridad hídrica); it also establishes technical and scientific restrictions or regulations for aquifers. The CTI generates data that are transformed into aquifer situation analyses, periodic aquifer-status reports, hydrogeological studies, water balances, etc., which serve as a technical and scientific basis. This information will be used to decide and analyze applications submitted under the amnesty proceeding. In determining whether to impose a restriction or whether continued extraction from an aquifer is feasible, the CTI also considers the aquifer’s recharge and discharge capacity (capacidad de recarga y descarga), its potential vulnerability to contamination, and whether it is subject to a high degree of extraction and intervention, all following an exhaustive study.There are currently restricted aquifers in which no new concessions, increases in flow (aumentos de caudal), or new drilling are permitted, as confirmed in Article 9 of the decree. He states that the provision restricts and precludes the registration of illegal wells located in those aquifers, excluding from the registry illegal wells whose conditions are contrary to law and thereby protecting associated ecosystems. He rejects the notion that a mere definition of an aquifer and a subjective opinion lacking scientific basis can support the petitioner’s allegation of possible harm to biodiversity or life cycles in all ecosystems, or a violation of international instruments. He recounts that, since 2016, the State’s efforts to conserve water resources have included real-time monitoring, 24 hours a day, through the Sistema Nacional de Monitoreo de Aguas Subterráneas en Tiempo Real, using specialized equipment installed in the principal aquifers, including coastal aquifers.This equipment permits real-time measurement of aquifer levels, temperature, and water quality in relation to salinization, enabling effective oversight and timely responses. It is expected that all aquifers in the country will be covered by 2023, thanks to the investment of a portion of the resources generated by the water-use fee (canon de aprovechamiento de aguas). He reiterates that the provision does not seek to grant a new amnesty to owners of illegal wells, but rather to extend the period for legalizing wells drilled before 2010, thereby continuing the amnesty issued that year, which was upheld by the Chamber. Unlike the 2010 amnesty decree, the platform of the Sistema Nacional de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (SINIGIRH) has now been completed. It was developed pursuant to the Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, which established capacity-building as a strategic course of action and envisioned the implementation of a system consolidating national water information.Its objective is to integrate information from the water sector in order to share data, display the spatial component, and conduct multidimensional analyses concerning integrated water resources management in Costa Rica, while providing users from public and private organizations, communities, and the general public with timely, traceable, and prompt access. SINIGIRH is considered the official platform for integrating information related to integrated water resources management. It implements cutting-edge technology, enabling institutions to exchange and promptly access information, facilitating decision-making, and identifying information gaps. It also prevents duplication of efforts and the investment of resources in matters that have already been addressed.

Users may consult information through interactive maps or by downloading reports or research conducted at a specific location, all without having to travel to the offices of the institutions that generated the information. Reference is made to decreto ejecutivo n.° 42015-MAG-MINAE-S-MIVAH, Interinstitutional Coordination Regulations for the Protection of Groundwater Resources. It asserts that technical-scientific and legal tools are available to help ensure that the well enrollment and registration process is conducted in accordance with the hydrological, technical, and legal conditions prevailing in the country, following consultation with the three institutions that, in one way or another and within their respective areas of authority, are involved in the matter. It emphasizes the importance of updating the information in the database. For this reason, far from harming ecosystems or biodiversity, the aim is to improve information systems for the benefit of water resources.

Regarding the risk of salinization, it explains that there are specific regulations governing desalination systems: decreto ejecutivo n.° 40098-MINAE-S-TUR, Regulations on Desalination Systems, whose purpose is to regulate the procedure for the assessment, approval, concession, installation, and operation of desalination systems in the country. In addition, the challenged provision establishes a series of procedures that follow an ordered process, deadlines that must be met, and consequences if they are not met on time. It states that Article 7 clearly provides that, if noncompliance is verified in the field, the application shall be dismissed without further proceedings and the closure of the well shall be ordered. It reads subsection c) of Article 8 in conjunction with Article 10 to conclude that the provision covers the possibility that, if the well is located less than 1000 meters from the coastline, a saline intrusion study (estudio de intrusión salina) must be submitted.

It therefore rejects the claimant’s arguments. It asserts that identifying wells drilled illegally is essential in order to address precisely the problem referred to by the claimant and to prevent situations such as those affecting the Coco aquifer, which is currently undergoing salinization. It notes that the decree cannot establish criminal penalties. Reference is made to the water resources bill, which does seek to penalize the illegal drilling of wells. It states that the decree requires the submission of technical-scientific studies of the well in order to waive the 1000-meter setback from the coast, in the case of a restricted aquifer, or when a reduction in the well’s operational radius is sought. Thus, the enrollment of illegally drilled wells is not unrestricted, as is erroneously alleged without technical support. The challenged decree provides for the possibility that the Administration may take direct action in the event of any contingency, thereby imposing direct responsibility on the property owner for the documentation submitted in the well-legalization proceeding; if irregularities are established, this could even result in an order to seal the well.

Reference is made to Articles 4 and 7 of the decree. It reiterates that drilling does not require environmental feasibility (viabilidad ambiental), because it is a stage preceding the potential use of the water under a concession. It states that measures for the protection, mitigation, or prevention of harm are set forth in Article 9. It argues that there is no legal instrument under which the Administration may refer offenders to the courts for illegal drilling. It adds that, before it was signed, the decree received the required public notice. It was circulated for consultation among potentially affected sectors and, above all, was published on the MINAE website. Reference is made to Article 10 of the decree. It explains the circumstances in which special studies are required, demonstrating that each study is specific and required for a particular justification that does not apply to every well.

It asserts that, if the studies were requested without technical or scientific justification, Article 16 of the Ley General de la Administración Pública would be contravened. It requests that the action be dismissed.

1. 7By order issued at 9:51 a.m. on March 5, 2020, the responses to the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic, the Minister of Environment and Energy, and the Minister of Agriculture and Livestock were deemed submitted, and the action was referred to the chambers of Justice Rueda Leal.
2. 8By written submission received by the Chamber on 25 de marzo de 2020, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as executive president of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, appeared to intervene in support of the proceeding. She argues that the decree has a limited duration, namely, the six-month period following its entry into force, for the regularization of the wells. She states that every application is submitted to ICAA and SENARA for consultation. ICAA is responsible for assessing whether the captured water sources (fuentes captadas) intended for supplying the population will be affected. She states that Article 7 regulates the control and monitoring mechanism overseen by the Dirección de Agua. The principle of technical certainty (principio de certeza técnica) in favor of water resources (recurso hídrico) is regulated in Article 8, such that, if the technical information is not submitted or does not satisfy the non-adverse-impact requirements, the Dirección de Agua shall summarily close the application file and order the immediate closure of the well pursuant to Article 38 of decreto ejecutivo n.° 35884-MINAE.She emphasizes the importance of section 9. She reiterates that ICAA is granted a hearing to determine whether the captured sources intended for supplying the population will be affected, thereby ensuring compliance with the principles of legality, non-regression, and environmental objectification (objetivación ambiental). She transcribes technical report UEN-GA-2020-00783: “2. The UEN de Gestión Ambiental, through the Área Funcional de Hidrogeología and the Dirección UEN GA, conducts a comprehensive analysis for each hearing by consulting the Regiones, Unidad Técnica de Perforación, UEN Programación y Control, and Subgerencia de Sistemas Delegados; it subsequently issues a unified opinion that takes into account the operational and hydrogeological assessments for the protection of water resources, which is of institutional interest. Table 1 provides details of the applications received by the UEN Gestión Ambiental through 9 de marzo 2020.(Table inserted) 3. The UEN Gestión Ambiental has issued an opinion to the Gerencia General, which in turn formalizes and forwards that technical opinion to the Dirección de Agua-MINAE, for a total of 153 cases analyzed in connection with the challenged decree. 4. Decreto 41851-MP-MINAE-MAG establishes a procedure setting forth guidelines for the assessment, control, and monitoring of wells so that the Dirección de Agua may conduct on-site inspections to verify that an application satisfies the technical conditions required for a well. 5. In these cases, the Dirección de Agua of MINAE grants AyA and SENARA a hearing so that they may assess, from a technical and hydrogeological standpoint, whether groundwater resources (recurso hídrico subterráneo) will be affected. 6. Persons interested in registering this type of well must submit the technical studies described in Article 10, as well as the specific tests and analyses required by Article 8, in order to obtain reliable evidence that water resources will not be affected. 7.The decree establishes zones in which registration and authorization are not permitted because they are located within aquifers or areas subject to specially restricted conditions under the judicial, statutory, and technical provisions listed in Article 9, which serves as a safeguard for the protection of water resources. 8. The Decree establishes a short period for submitting applications to register unnumbered wells, which expires in marzo de 2020 (Article 4 and Article 15). Accordingly, the Dirección de la UEN Gestión Ambiental concludes that the Decree, as it stands today, provides the elements required by AyA to issue its determination regarding water-supply uses (surface and groundwater), while the Dirección de Agua is responsible for the final administrative act approving or denying an application based on the combined technical opinions issued by SENARA, Dirección de Agua, and AyA.It is likewise in this Institution’s interest to know the actual inventory of unnumbered wells that would be added to those already registered, thereby obtaining more accurate knowledge of actual extraction nationwide, data that enable us to assess the supply and demand for water resources in studies conducted at the institutional level.” She transcribes report SG-GSD-2020-00399 of the Subgerencia de Sistemas Delegados concerning ASADA wells: “Since 2010, Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas Nº 35884-MINAET has governed wells and their drilling. Although AYA wells are exempted under an exception in Article 29, pursuant to which AYA is required only to report the wells it drills, the same does not apply to the ASADAS, which are private entities that provide a public service and are subject to that regulation. Despite its publication in 2010, ASADA wells continued to be registered with MINAE in the same manner.The SGSD (Subgerencia de Sistemas Delegados) continued to assist the ASADAS with the well-registration process, providing only their coordinates for registration. It was not until 15 de febrero del 2018 that the Subgerencia first received communication AL- 0074-2018 from MINAE, which is attached, regarding the registration of the Matapalo de Aguirre well, stating that it had been drilled illegally because it did not comply with the regulation and that it not only could not be registered but was also subject to a sealing order. On 7 de mayo del 2018, the Subgerencia sent the attached memorandum SUB-GSD-2018-00563 to the ORAC´s so that they would inform and advise the ASADAS concerning those measures and the regulation. Thus, the standardization of ASADA well management is relatively recent. It bears emphasizing that, in the case of the ASADAS, the adoption of changes and regulations is slow, because many have limited management capacity and AYA has limited installed capacity to promote and verify compliance.For those reasons, it is anticipated that a significant number of wells do not comply with the 2010 regulation, whether because they were drilled before that year, before 2018 when the SGSD publicized the regulation, or even up to the present, because there are no controls to prevent drilling without proper oversight and supervision, nor are there governance conditions in community drinking-water management that would permit better management. The reasons why the ASADAS do not complete the well-registration process include the lack of a drilling permit, the fact that the land is not registered in the ASADA’s name and is owned by third parties, or failure to comply with the regulations currently in force (setback zone (zona de retiro)) under Article 8 of the Ley de Aguas. For the foregoing reasons, AYA considers the Decreto de Amnistía de Pozos an opportunity to regularize the status of these ASADA sources.The country has a total of 1422 community operating entities, which operate a total of 4232 sources, of which 807 wells were identified in the survey conducted by the institution between 2017 and 2019. These are supported by evidence of the MINAE decision submitted by the ASADA when the information was collected. However, 761 wells are registered under a case file with MINAE and have their corresponding flow rate. In an effort to take advantage of the well amnesty decreed 6 months ago, which expires today, the SGSD requested information from the ASADAS during the current month regarding their unregistered wells; some stated that they were concerned that submitting information would result in their wells being sealed, probably because they did not comply with the regulation. Thus, only 61 ASADAS responded, reporting 65 operating wells for which no registration application had been filed. The following table details the number of wells by region and the number of ASADAS, together with the respective population supplied.(Table inserted) In summary, it must be taken into account that, as of this date, there are a total of 67 wells (considering that two wells were registered in recent days) that do not have an assigned flow rate and are being used by the ASADAS to supply water for human consumption, serving a population of 100.847 (one hundred thousand eight hundred forty-seven persons). For various reasons, the process has not been completed, whether because there is no drilling permit, the land is not registered in the ASADA’s name, the wells are located on land owned by third parties, or they do not comply with the regulations currently in force (setback zone) under Article 8 of the Ley de Aguas. In addition, there are 12 wells for which, during the last two years, the SDSD has submitted an official request to MINAE for registration, but the corresponding decision has not been received. They are listed in the following table: (Table inserted) For the foregoing reasons, an extension of the term of the Decreto de Amnistía is requested, along with a special approach for the ASADAS that provide a vital service, tailored to their financial circumstances and management capacity, but above all ensuring the human right to water and recognizing the contribution made by the ASADAS in providing drinking-water service in communities where the Institution itself lacks the capacity to do so.The actions to be undertaken by AYA, in coordination with the relevant institutions, during the extension of the amnesty would include at least the following: 1. Bring the 65 ‘illegal’ wells identified thus far into legal compliance. The proposal is to complete the process before MINAE and register these wells either in the ASADA’s name, if it has an AyA delegation agreement, or in AyA’s name, with the corresponding ASADA designated as the user of the water resources, if it does not have a Delegation Agreement. 2. Complete the processing of the 12 pending wells. 3. Continue identifying illegal wells through on-site field visits. 4. Design and implement a program to regularize them, with resources to replace wells that do not comply with the regulation and safeguards to ensure that they are not sealed while a population continues to rely on them for its water supply. It must also be considered that some ASADAS have the financial capacity to make the investments required to replace wells that do not comply with the regulation, but this is not true of the 70% of ASADAS with fewer than 300 users, which receive an average of 1.200 million colones per month in rate revenue.That revenue is sufficient only for operations, not for investments beyond repairing leaks, replacing an occasional pipe, paying one or two employees, or merely chlorinating the water. A significant portion of that 70% cannot even pay a plumber, and all work is performed by volunteers. AYA must take these factors into consideration when designing the program and preparing a technical proposal that includes a financial strategy addressing ASADA rates and the governance problems faced by the ASADAS. 5. Coordination between MINAE and AYA to undertake joint actions to facilitate procedures and align their databases.” She requests that the action be dismissed. She notes that there is an interest in preserving the effects of the challenged decree because the information generated makes it possible to determine whether the wells meet the requirements for their construction; otherwise, it authorizes their permits to be revoked and the wells to be sealed and replaced when appropriate. It also provides information concerning available water balances (balances hídricos).

At all times, the final decision made by the Water Directorate is grounded in science and technical expertise, after hearings are held with both ICAA and SENARA.

1. 9In a written submission received by the Chamber on 22 de abril de 2021, Giannina Perea Furniss entered an appearance in the proceedings. She states that citizens cannot avail themselves of the amnesty established by the decree until the Chamber rules on these proceedings. She requests that judgment be rendered in the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
2. 10By decision 2021-9090 at 9:50 hours on 5 de mayo de 2021, the Chamber denied the foregoing request.
3. 11In a written submission received by the Chamber on 13 de mayo de 2021, María José Peralta Salas entered an appearance in the proceedings. She asserts that, should these proceedings be dismissed, the Chamber should extend the time limits established in those regulations (Article 4), given that the action was filed only two days after their entry into force, thereby causing their suspension.
4. 12The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues number 25, 26 and 27 of the Boletín Judicial, dated 7, 10 and 11 de febrero de 2020.
5. 13The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, based on the authority granted to the Chamber by Article 9 ibidem, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
6. 14The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Rueda Leal drafts the opinion, except for the recitals expressly indicating that they were drafted by another Justice; and,

Whereas:

I.Regarding the claimant’s standing. To establish his standing to bring this constitutional challenge, the claimant asserts that it concerns the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment and that he therefore has standing based on diffuse interests (intereses difusos), pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. In this regard, the Chamber has repeatedly held that the right to a healthy and ecologically balanced environment provides sufficient standing to seek a declaration that a provision capable of infringing that right is unconstitutional, even in the absence of a prior case serving as the basis for the challenge. In the matter under review (sub examine), the claimant alleges that the challenged provision harms the environment because of its purported detrimental effect on water resources (recurso hídrico). To that extent, he is deemed to have standing to bring these proceedings.

II.Regarding the admissibility of intervention as a supporting party (coadyuvancia) and the submission added to the record. Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the admissibility of interventions as supporting parties in constitutional-challenge proceedings. That provision states that persons with a legitimate interest may enter an appearance as supporting parties within 15 days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81.

In the matter at hand (sub lite), that publication occurred on 7 de febrero de 2020. Applying the aforementioned rule, the Chamber rejects as untimely the intervention as a supporting party filed by the executive president of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados on 25 de marzo de 2020.

Furthermore, with respect to the statements made by María José Peralta Salas, it is established that she is not a party to the proceedings and did not timely enter an appearance as a supporting party. She therefore lacks standing to seek any ruling from this Court in the matter at hand.

III.Subject matter of the action. The claimant challenges the constitutionality of Executive Decree n.º 41851-MP-MINAE-MAG, entitled “Regulations for the Registration of Unnumbered Wells and Authorization of the Groundwater-Concession Procedure.” The objections set out in the initiating submission will now be analyzed individually.

IV.Concerning the purported express authorization not to appear before SETENA for the assessment of irregular wells. The claimant characterizes the eighteenth recital of the challenged decree as regressive and contrary to the principle that matters must be regulated by statute (principio de reserva de ley). He maintains that all irregular wells must be sealed so that each person submits an assessment to SETENA before drilling again.

The eighteenth recital provides:

“EIGHTEENTH. By Decision Nº 1909-2017-SETENA, at 7 hours 50 minutes on 22 de septiembre de 2017, the Secretaria Técnica Nacional Ambiental orders: ‘To establish that, in strict compliance with Article 122 of Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, as amended, SETENA is not authorized to assess projects on which work has begun or which are under construction or in operation, because the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is a process that uses predictive instruments, meaning that predictive parameters cannot be established for an activity, work, or project that has already been carried out or is in operation. Therefore, the EIA applies solely and exclusively to new projects, and the definition established in Articles 1 and 3, subsection 3), of Decreto Ejecutivo N° 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC shall be used for all legal purposes.’” Regarding this issue, the Chamber recalls judgment n.° 2000-00873 at 15:57 hours on 26 de enero de 2000, in which it ruled:

“Sole Ground (sic): What is challenged in this action is an interpretation made by the Executive Branch in the recitals of a decree, a challenge based on this Chamber’s decision at 8:53 minutes on 17 de diciembre de 1999, rendered in the amparo proceeding (Recurso de amparo) processed under expediente number 99-009414. Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that a constitutional challenge may be brought against statutes and other generally applicable provisions that, by act or omission, violate any constitutional rule or principle. Because recitals do not form part of the regulatory legal provision but instead consituyen (sic) a frame of reference, they cannot be challenged through a constitutional action, and the proper course is to summarily dismiss the action.” Thus, as a matter of principle, the recitals of a decree cannot be the subject of a constitutional challenge. As regards the matter under review, the challenged recital merely refers to a SETENA decision that has not been expressly challenged in compliance with the requirements of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, the objection is rejected.

V.Regarding the purported risk of salinization or contamination through saltwater intrusion (intrusión salina). The claimant challenges Article 9 of the decree because it excludes all other existing coastal aquifers (acuíferos), which could be at risk of contamination through saltwater intrusion. He also objects to the imprecision of the phrase “…zones or areas subject to special conditions under judicial, legal, and technical provisions…,” because it creates uncertainty.

Article 9 of the decree reads:

“Article 9° -Aquifers, areas, and conditions subject to restrictions on well registration. Wells drilled without a permit that are located within the aquifers, zones, or areas subject to special conditions under the judicial, legal, and technical provisions listed below shall not be eligible for registration or authorization for a water concession (concesión de agua):

• a)Aquifer reserve zones: Puente Mulas, Moín, Rio Banano y Río Bananito, Barva y Barranca.
• b)Acuífero Sardinal in Carrillo Guanacaste.
• c)Acuíferos El Coco, Panamá y Playa Hermosa.
• d)Acuíferos Mala Noche y Playa Sámara in Nicoya, Guanacaste.
• e)Acuífero de Huacas y Tamarindo.
• f)Acuífero Playa Potrero - Brasilito g) Acuífero Potrero - Caimital.
• h)Acuífero Nimboyores.
• i)Acuífero Marbella.
• j)Within the protected area (área de protección) established in Article 33 of Ley Forestal Nº 7575 k) Within the area having a radius of two hundred meters around springs (nacimientos), as established in Article 31 of Ley de Agua No. 276.
• l)Fails to comply with Article 8 of Ley de Agua No. 276.
• m)Are located less than 1000 meters from the coastline, as provided in Decreto 17390 MINAE -S.
• n)In the case of water intended for public-supply use (uso poblacional), registration and authorization of the well for a water concession shall be permitted only when the applicant is a public-service operator authorized by law or by delegation from AyA (ASADAS), or when the provisions of the Reglamento para el Permiso de Perforación y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios Decreto Nº 35271-S-MINAE are satisfied.” In this section, the Chamber likewise finds that the claimant has failed to provide adequate grounds, because he neither analyzes nor develops the provision or compares it with the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) in a manner capable of demonstrating its unconstitutionality. Indeed, the challenged Article is found to include special protection for the coastal zone, because it restricts the authorization of wells that “m) Are located less than 1000 meters from the coastline, as provided in Decreto 17390 MINAE -S.” Moreover, the decree itself establishes additional requirements where authorization is sought for a well located less than 1000 meters from the coastline:

“Article 10°-Studies for special conditions. The studies requested below are required if the interested party wishes to register a well under the circumstances specified for each case.

(…)

• c)If the well fails to comply with subsection a) of Article 12 of Decreto Ejecutivo N° 35884- MINAE because it is located within 1000 meters of the coastline, the interested party may submit a technical analysis establishing, with reference to the difference in elevation at the well’s location, the well’s depth, water levels, the proposed extraction, and other variables relative to sea level, that there is no risk of causing saltwater intrusion; or, if the foregoing conditions are not suitable, the interested party may submit an intrusion study concluding that no such risk exists.

(…)

Based on the information or studies submitted, SENARA shall determine whether the requested use causes saltwater-intrusion impacts.” Lastly, regarding the alleged uncertainty caused by the phrase “…zones or areas subject to special conditions under judicial, legal, and technical provisions…,” the Chamber explains that the specification of the parameters for applying that provision is a matter of ordinary legality (legalidad). Accordingly, this claim is rejected.

VI.Regarding the alleged “rampant ineffectiveness of environmental law.” In his final claim, the claimant questions why studies (Article 10) exist only for special cases. He asserts that there is no “…government requirement compelling the various agencies to ensure compliance.”

VII.Articles 1, 2, and 3 of the Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas are constitutional, provided that they are interpreted as not modifying the criminal offenses established in Articles 226 and 227 of the Código Penal. Drafted by Justice Cruz Castro.-

Executive Decree n.º 41851-MP-MINAE-MAG, entitled “Regulations for the Registration of Unnumbered Wells and Authorization of the Groundwater-Concession Procedure,” provides as follows in Articles 1, 2, and 3:

“Article 1º-Purpose. The purpose of this regulation is to establish the procedure for the enrollment and regulated registration of wells drilled without a drilling permit, and the corresponding process for obtaining a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas).

Article 2º-Authorization for the registration of drilled wells without an identification number and processing of the groundwater concession. All natural or legal persons, whether public or private, are authorized to register wells that were drilled without authorization before April de 2010, the date of the last amnesty, and to apply for the corresponding water-use concession.

Article 3º-Subjects and scope of application. This regulation shall apply to every public- or private-law entity that has a well not enrolled in the Registro Nacional de Concesiones administered by the Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, created pursuant to artículo 18 Ley 276, Ley de Agua No. 276.” All of these refer to the possibility granted by the decree itself of enrolling and registering wells that were drilled without a permit. This conduct could be related to artículos 226 y 227 del Código Penal, which provide as follows:

“Usurpation of water (usurpación de aguas).

Article 226.-A term of imprisonment of one month to two years and ten to one hundred day-fines shall be imposed on anyone who, for profit:

• 1)Diverts for their own benefit public or private waters to which they are not entitled, or takes them in a quantity greater than that to which they are entitled; and 2) In any manner obstructs or prevents the exercise of rights held by a third party over such waters.

Article 227.- Public domain (dominio público) A term of imprisonment of six months to four years or fifteen to one hundred day-fines shall be imposed on:

• 1)Anyone who, without title of acquisition or right of possession, occupies land or space corresponding to streets, roads, gardens, parks, promenades, or other public-domain places, or unclaimed public lands (terrenos baldíos), or any other real property belonging to the State or the municipalities.
• 2)Anyone who, without legal authorization, exploits a national forest.
• 3)Anyone who, without title, exploits veins, deposits, seams, or other mineral deposits.
• 4)Anyone who, by making use of gratuitous concessions granted by law for the benefit of agriculture, has taken possession of unclaimed public land by virtue of a claim (denuncio) and, after exploiting the corresponding forest, abandons that claim.

(*)If the acts of usurpation provided for in this article were perpetrated in the name of or under instructions from a corporation or company, criminal liability shall be attributed to its manager or administrator, without prejudice to civil compensation also being imposed on the corporation or company.” In this regard, a decree clearly could not amend a law; therefore, the articles at issue in the challenged Reglamento are constitutional, provided they are interpreted as not modifying the criminal offenses (tipos penales) established in artículos 226 y 227 del Código Penal. Accordingly, it shall be for the competent criminal court to determine criminal liability in each particular case. Authorization to bring unpermitted wells into legal compliance does not entail the extinguishment of any criminal liability that may have been incurred. An insurmountable limit exists in this case, because a decree cannot repeal a criminal offense.

VIII.Different reasoning of Justice Rueda Leal regarding the alleged decriminalization and violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). On this issue, I consider that the Sala may not replace the ordinary courts in the exercise of their jurisdiction over questions of legality. In other words, this Tribunal may not compare legal provisions—in this case, the Código Penal and the challenged decree—to determine whether conduct satisfies the requirements of criminal classification and punishability (tipicidad y punibilidad). Likewise, it is improper to require a determination as to whether the Poder Ejecutivo exceeded its regulatory authority (potestad reglamentaria). In an analogous situation, when it was alleged that a decree decriminalized criminal acts, the Sala stated:

“III.- The action is inadmissible on account of its subject matter. The Tribunal further considers that the issue submitted for review constitutes a conflict of a legal, rather than constitutional, nature. The incompatibility of Decreto N° 35334-H with the Ley General de Aduanas, and the resulting probable violation of the principle of legality (principio de legalidad), is a matter reserved for the ordinary courts pursuant to Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. Whether the Administración exceeded its regulatory authority in issuing the challenged Decreto in relation to the legal framework on which it is based is not a matter to be resolved by the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional).” (Judgment n.° 2009-018946 at 14:56 on 16 de diciembre de 2009).

I also emphasize that the claimant’s argument is the product of the claimant’s own legal interpretation, since artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG ‑Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas‑ make no reference whatsoever to criminal law. Accordingly, I dismiss this claim.

IX.Concerning the alleged absence of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter biodiversity’s vital cycles without prior studies. The claimant considers that extracting water without a national or aquifer water balance places groundwater and surface water at risk, thereby affecting the systems that depend on it. The claimant alleges that this situation violates Costa Rica’s international commitments concerning the protection of wetlands, for example. Thus, the claimant asserts that numerales 1, 2, 3 y 4 contravene the obligations set forth in ordinal 3 inciso 2) de la Convención Ramsar. In this regard, the claimant considers that the existence of hundreds or thousands of irregular wells drawing water from aquifers that feed wetlands is incompatible with the international obligation to plan the surroundings of these ecosystems. The claimant alleges that artículos 4 inciso 1) y 6 inciso b) de esa convención are also violated because no studies were conducted to quantify the impacts or the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands adversely affected by the theft of water through irregular wells. The claimant contends that a blind amnesty is being granted without studies, thereby violating the principle of scientific protection (principio de tutela científica).

This Tribunal recalls that an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a formal proceeding subject to requirements established by law. Relevant to this case is the need to provide an adequate legal basis for the action:

“II.- ON THE NECESSARY LEGAL BASIS OF THE PLEADING IN WHICH AN ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY IS FILED. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, in its artículo 3, provides that ‘The Constitución Política shall be deemed infringed when this results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, against constitutional rules and principles.’ However, for this Tribunal to find that an infringement has been established and to declare the challenged provision or act unconstitutional, with its consequent annulment and removal from the legal system, the party bringing an action of unconstitutionality bears the burden of demonstrating how that provision infringes constitutional law (Derecho de la Constitución) and must also state why the claim should be upheld. This is referred to by this Sala as the burden of argumentation (carga de la argumentación); that is, ‘a provision that is facially (sic) contrary to the Constitución shifts the burden of argumentation to those who maintain that no conflict actually exists between that provision and the Constitución Política; the opposite occurs when an action is brought against a provision that, upon initial review, does not appear contrary to the Constitución, in which case the claimant must present arguments establishing its unconstitutionality’ (see judgment nro. 0184-95 at 16:30 on 10 de enero de 1995). In a later judgment, regarding the failure to set out arguments of unconstitutionality in actions of unconstitutionality, this Sala stated as follows:

‘The action of unconstitutionality is brought on the grounds that the challenged Decreto Ejecutivo is harmful and impairs and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken under the Protocolo de Kyoto. Despite the opportunity afforded to the claimants, the observation of the Procuraduría General de la República is confirmed: there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Decreto Ejecutivo that are considered unconstitutional. Instead, the action merely states generic and abstract disagreements with the Reglamento in its entirety, and even with all activities carried out by sugar mills and estates, since the claimants maintain that these cause harm to the quality of life and health of neighboring residents, without specifying which constitutional arguments should be considered against each provision or group of provisions of the challenged Reglamento. […] The first paragraph of artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to have pleadings initiating actions of unconstitutionality authenticated, because it is deemed necessary for arguments to be advanced by a legal professional; this does not preclude this Tribunal from undertaking a serious examination of the technical and scientific merits of a given subject, in view of the diversity and universality of the rules comprising the legal system.

Unlike proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías)—that is, habeas corpus and amparo proceedings—which may be filed directly by any interested party before the constitutional jurisdiction to defend fundamental rights, generally against acts or omissions that harm that party’s individual legal sphere (although not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Constitución Política (such as an action of unconstitutionality), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task whose demands are even greater and which, one might say, must be performed more elaborately and exhaustively in the initiating pleading by reason of that attorney’s professional role, in order to demonstrate to the Tribunal that a lower-ranking provision violates a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy set forth in artículo 10 de la Constitución Política.

The substantive and formal enactment of a Ley, as well as of other secondary provisions, entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, whether in favor or against, and whose procedures for formulation, approval, and promulgation should not be analyzed lightly. In this regard, this Sala must recognize that this Tribunal has only limited room to remedy manifest omissions by the legal professionals who authenticate pleadings before this constitutional jurisdiction, without compromising the impartiality and analysis owed to each action of unconstitutionality.’ (Judgment nro. 2012-05285 at 15:03 on 25 de abril de 2012).” The aforementioned article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires, in this regard, that the pleading filing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) set forth “its grounds clearly and precisely.” In judgment no. 2013-016944, issued at 14:30 hours on 18 de diciembre de 2013, this Chamber expressly referred to the requirement that the filing be duly substantiated—as an essential requirement for the admissibility of the challenge, pursuant to the aforementioned provision—in the following terms:

“II.- INADMISSIBILITY FOR LACK OF SUBSTANTIATION. Pursuant to article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the pleading filing a constitutional challenge must set forth the grounds clearly and precisely, specifically citing the provisions or principles deemed to have been infringed. This requirement is not a mere formality, but rather an essential requirement for admissibility because, by virtue of the pro-judgment principle (principio pro sentencia)—developed on other occasions by this Chamber—under which admissibility requirements must be interpreted in favor of the challenge, and because Constitutional Law is a preferential matter of public policy, there is a public interest in guaranteeing its supremacy and effectiveness, by virtue of which obstacles to the admission and adjudication on the merits of a challenge must be interpreted and applied restrictively. Accordingly, all procedural rules must be interpreted and applied in such a manner as to secure the issuance of a judgment; this not only facilitates the administration of justice, but also prevents the imposition of obstacles that would impede it (see, to the same effect, judgments nos. 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 and 2887-08).

Consequently, failure to substantiate the challenge prevents the issuance of a duly reasoned judgment consistent with the relief sought. Likewise, it is improper for this Chamber to rule on the merits of provisions challenged in an action when the claimant does not substantiate the reasons for contesting them, since doing so would entail conducting abstract constitutional review as an academic exercise, which is incompatible with the purpose of a proceeding of this nature.” Finally, more recently, in decision no. 2020-000319, issued at 12:15 hours on 8 de enero de 2020, this Court reiterated that:

“(…) given the formal requirements established by law for constitutional-review proceedings, the burden of argument in a constitutional challenge rests with the claimant, who must explain unequivocally the contradiction between a subconstitutional provision and the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), as well as the standing (legitimación) upon which the claimant relies.”

III. INADMISSIBILITY OF THIS CONSTITUTIONAL CHALLENGE WITH RESPECT TO ARTICLES 148 AND 164 OF THE CÓDIGO NOTARIAL

In the case at bar (sub lite), several formal requirements have not been satisfied, rendering this constitutional challenge inadmissible. First, the pleading filing the challenge lacks proper substantiation. The claimant merely states that articles 148 and 164 of the Código Notarial infringe provision 40 of the Constitución Política, as well as the principles of legal certainty, legality, non bis in ídem, and conditio sine qua non; however, the claimant does not provide any analysis of the content of the challenged provisions, nor does the claimant elaborate upon or analyze the content and scope of the components of the body of constitutional law alleged to have been infringed, so as to relate and contrast them with one another. (…)” (Judgment no. 2021-017219, issued at 9:15 hours on 4 de agosto de 2021. Underlining added).

This Court emphasizes the importance of that requirement in the present case. A review of the objections raised reveals a lack of adequate substantiation by the claimant, since the claimant did not analyze the challenged articles in order to contrast them with a comparable discussion of the content of the provisions or principles within the body of constitutional law alleged to have been violated. This lack of substantiation becomes apparent when the Chamber consults the texts of the conventions available on the website of the Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). For example, the claimant alleges that subsection b) of article 6 of the Convenio sobre Diversidad Biológica was violated because it requires studies to determine which actions are harmful to biodiversity. However, that provision makes no reference whatsoever to studies:

“ARTICLE 6. General measures for conservation and sustainable use. Each Contracting Party shall, in accordance with its particular conditions and capabilities:

(…)

• b)Integrate, insofar as possible and as appropriate, the conservation and sustainable use of biological diversity into relevant sectoral or cross-sectoral plans, programs, and policies.” Similarly, with respect to provisions 3, subsections 1) and 2), and 4, subsection 1), of the Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas (Convención Ramsar), adopted by Costa Rica through law 7224, to which the claimant refers, the Chamber notes that the SINALEVI version of those articles contains no numbered subsections. The Chamber does observe that they contain sections identified by dashes. However, this Court can do no more than guess the claimant’s intent. For example, the first section of provision 4 (assuming that it corresponds to subsection 1) concerns the removal or reduction of a wetland included in the “List,” whereas provision 3 of that convention has no second section that could be regarded as subsection 2).

This demonstrates that the requirements governing a constitutional challenge, established by law and developed by this Court—for purposes of this specific case, the need for adequate substantiation—are not mere formalities or procedural obstacles, but elements that enable constitutional review.

In further support of the foregoing, the Chamber notes that the claimant alleges that no national water balance (balance hídrico) exists. However, the minister of Ambiente y Energía informed this Court that such a balance does exist, as do water balances for most aquifer systems. Those balances—the minister explained—served as the basis for issuing the restrictions in article 9 and, indeed, would benefit from the information derived from applying the challenged decree.

Finally, the Chamber stresses that the administrative decision concerning whether to authorize a concession for an irregular well is not a “blind amnesty” lacking supporting studies, as the claimant interprets it. Indeed, provision 11 of the decree states that, before a final determination is made regarding the requested concession, documentary and field verification must be completed:

“Article 11°—Decision on the water concession (concesión de agua). Once the interested party has completed all the information and field verification and inspection have been conducted, MINAE shall issue a final decision on the application for the water concession pursuant to articles 183,184 and 185 of Ley de Aguas N.º 276 of 26 de agosto de 1942.” (Underlining added).

In light of the foregoing, the Chamber finds no grounds for granting the claim asserted.

X.Dissenting opinion (voto salvado) of Justice Cruz Castro, granting the challenge based on the alleged absence of a comprehensive water balance and the authorization to alter biodiversity’s life cycles without supporting studies.

As may be observed, the Regulations in question permit the enrollment and registration of wells drilled without a drilling permit, as well as the corresponding procedure for obtaining a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas). This constitutes the regularization of what was originally irregular. Moreover, the aggravating circumstance is that this is an authorization for water use. In view of all this, I consider the claimant’s argument well-founded: because none of these wells had an initial permit, the impact they will have on groundwater and surface water is unknown, which, in turn, causes harm to water-dependent systems. In water-resource matters, determining the impact on waters and their location is not a residual issue. It is unknown how many irregular wells exist—whether hundreds or thousands, as the claimant indicates—and yet the challenged regulations permit their regularization without first conducting studies to quantify the adverse effects and the mitigation, compensation, and restoration measures required for all wetlands negatively affected by these irregular wells.

The proposed solution disregards the complexity of an asset as important as water resources. As the claimant indicates, it would amount to a blind amnesty, unsupported by studies and in violation of the principle of environmental objectification (principio de objetivación del ambiente). Contrary to the majority’s view, in these cases the burden of proof rests with the State, which must demonstrate, before issuing regulations of this kind, the impact that such an amnesty will have on the environment. In this case, there are no arguments establishing reasonableness and proportionality. This omission may go unnoticed because, despite so many declarations and expressions of intent, environmental matters continue to be treated with shortsightedness and great carelessness.

Although article 9° of the Regulations establishes a safeguard, stating:

“Article 9° - Aquifers, areas, and conditions subject to restrictions on well registration. Wells drilled without a permit shall not be eligible for registration and authorization for a water concession when they are located within aquifers, zones, or areas subject to special conditions under the judicial, legal, and technical provisions listed below:

• a)Aquifer reserve zones: Puente Mulas, Moín, Rio Banano and Río Bananito, Barva and Barranca.
• b)Acuífero Sardinal in Carrillo Guanacaste.
• c)Acuíferos El Coco, Panamá and Playa Hermosa.
• d)Acuíferos Mala Noche and Playa Sámara in Nicoya, Guanacaste.
• e)Acuífero de Huacas and Tamarindo.
• f)Acuífero Playa Potrero - Brasilito g) Acuífero Potrero - Caimital.
• h)Acuífero Nimboyores.
• i)Acuífero Marbella.
• j)Within the protection area (área de protección) stipulated in article 33 of Ley Forestal Nº 7575 k) Within the area having a radius of two hundred meters around springs (nacimientos), as stipulated in article 31 of Ley de Agua No. 276.
• l)When they fail to comply with Article 8 of Ley de Agua No. 276.
• m)When they are located less than 1000 meters from the coastline, as provided in Decreto 17390 MINAE -S.
• n)In the case of water for public-supply use, registration and authorization of the well for a water concession shall proceed only when the applicant is a public-service operator authorized by law or by delegation from AyA (ASADAS), or when the requirements of Reglamento para el Permiso de Perforación y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios Decreto Nº 35271-S-MINAE are satisfied.” Moreover, although field verification and inspection must be conducted before a decision is issued on the water concession, there is nonetheless no comprehensive study ensuring that the regularization of irregular wells, taken as a whole, will not negatively affect water resources and the environment generally.

As the Procuraduría General de la República indicates in its report, excluding from the analysis the environmental impacts of groundwater uses that are already occurring and that obviously lack environmental feasibility (viabilidad ambiental) means that they would remain outside the environmental oversight exercised by SETENA. If such activities were being initiated today, they would be environmentally assessed. This circumstance in itself entails the absence of any technical and scientific criterion for exempting them from the environmental oversight exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), which is related to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). At times, environmental matters continue to be treated as though they concerned ownerless property (bienes mostrencos).

The principle of the objectification of environmental protection, or the principle of adherence to science and technology, according to which it “translates into the need to substantiate decision-making in this area through technical studies, both with respect to acts and to provisions of a general nature—whether statutory or regulatory—from which derives the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby conditioning the Administration’s discretion in this area (Voto no. 2006-17126). This principle has been recognized by this Sala on previous occasions, when it was established that: the environmental principle ‘of adherence to science and technology,’ which governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical grounds supporting them and, as such, limit and condition the Administration’s discretion in its actions” (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006). The principle of objectification in environmental matters allows the analyses and assessments conducted to be based on technical and scientific criteria; it has been defined as Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Clearly, in this case, no scientific criterion existed prior to the issuance of the regulation in question.

Furthermore, note what the Brasília Declaration of Judges on Water Justice states:

“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” The precautionary principle (principio precautorio) must also be applied here, under which, where there is a threat of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. Pursuant to advisory opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“B.2 Precautionary Principle 175. In environmental matters, the precautionary principle refers to the measures that must be adopted in cases where there is no scientific certainty regarding the impact that an activity may have on the environment. In this regard, the Rio Declaration provides that:

In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” This principle has already been reiterated in the case law of this Sala, which states: “...in protecting our natural resources, a preventive approach must be taken; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles ... It must not be overlooked that we are dealing with an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all forms of environmental damage, because no rule can repair, after the fact, damage that has already been done; this need for prevention is even more urgent in the case of developing countries” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

In conclusion, for the foregoing reasons, I consider that this constitutes a violation of the precautionary principle and of the principle of scientific environmental protection (principio de tutela científica ambiental). At times, the force of custom and the language of facts, without greater legal subtlety, become legitimized, even though interests of such high standing are at stake, such as the environment and the protection of an asset as important as water.

XI.Regarding the claim entitled “A regulation that establishes no measures for the protection, mitigation, or prevention of damage, but does facilitate the registration of wells in an entirely irregular situation based on highly subjective criteria.” In this section, the petitioner considers that “...if an amnesty is authorized that entails authorizing and decriminalizing the abuse of water resources, it is logical, proportionate, and rational that restoration, mitigation, and preventive measures be established to prevent the situation from continuing...” For this reason, he alleges that there has been a “failure of the effectiveness of environmental regulations protecting water resources” and that the Poder Ejecutivo should be proactive in defending biodiversity. He reiterates that the amnesty affects groundwater resources. Finally, with respect to Article 2 of the decree, he considers that the “documentation lacks legitimacy to acknowledge that it commenced operations” and that “a sworn statement (declaración jurada) is not an objective element amid so much unethical conduct and so many violations of environmental regulations by the offenders.”

The starting point of the petitioner’s argument is that decriminalizing the abuse of water resources should be accompanied by certain measures for the protection, mitigation, or prevention of damage. In this regard, the Sala does not find that starting point to have been established, as analyzed supra when addressing the alleged decriminalization. Moreover, the petitioner’s arguments lack the substantiation required by the regulations and case law to establish a violation of the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad). Rather than challenging any provision of the decree, the petitioner presents de lege ferenda arguments or subjective assessments concerning the suitability of the applicable requirements, without providing details or further explanation in that regard.

XII.Dissenting opinion (voto salvado) of Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (authored by the former), who partially dissent and grant the action on the grounds of violation of the principle of reservation of law (principio de reserva de ley) and the absence of measures for the protection, mitigation, or prevention of damage.

We have concluded that, in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: violation of the principle of reservation of law and the absence of measures for the protection, mitigation, or prevention of damage.

Upon examination, the challenged regulation is actually an amnesty for registering irregular water wells. It thereby “regularizes” that which is “irregular.” This type of amnesty must be regarded as a matter reserved to statute (materia de reserva legal) and therefore cannot be enacted by regulation. Accordingly, given its significance for the environment, we consider that a statutory reservation applies to establishing amnesties or granting forgiveness for irregular environmental situations. An authority may not grant an amnesty involving interests of such social importance. There must be a legal framework consistent with the protection of interests of such fundamental importance.

Based on several precedents of this Sala issued in environmental matters: voto no. 010158-2013 (statute and sufficient technical studies), 13367-2012 (statute and sufficient technical studies), 14772-2010 (statutory reservation), 2010-13099 (reduction of protected areas by statute), 1056-2009 (reduction only by statute), 2006-5975 (expansion and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that, from a constitutional perspective, environmental matters enjoy enhanced protection, such that any deterioration, reduction in protection, or regularization of initially irregular situations (activities begun without permits or environmental studies) may be effected only through a formal statute, following technical justification, because of the very existence of the principle of statutory reservation in this area.

It should be recalled that, in extensive case law, this Sala has addressed the principle of statutory reservation, under which certain matters of great importance because of their treatment in the constitutional text may be regulated only by a formal statute enacted by the Poder Legislativo through the procedure prescribed by the Constitution for enacting laws. It has therefore been understood that the following matters are reserved to the legislature: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of a tax (subject matter of the tax, taxpayer, taxable event, penalties, elements for determining the amount due, tax benefits, and rules governing assessment and collection); the creation of criminal offenses; and the creation of autonomous institutions, among others. It follows from this approach that, if the regulation and limitation of fundamental rights generally must be established by statute, the limitation of the right to the environment must be understood as falling within the statutory reservation.

Moreover, regarding the absence of mitigation measures, it should be recalled that, pursuant to advisory opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“172. If environmental damage occurs, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite all appropriate preventive measures having been taken, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage and, for that purpose, must use the best available technology and science.” Although the majority opinion states that the petitioner’s arguments concerning measures for the protection, mitigation, or prevention of damage lack substantiation, the fact remains that, where wells have been opened irregularly, without permits or an environmental assessment (evaluación ambiental), it is reasonable to presume that environmental damage has occurred. In such a situation, the State incurs an obligation—even if the regularization of the irregular situation is permitted—to require measures to mitigate any damage that has occurred. In this case, it is permissible to require so-called compensatory measures (medidas de compensación) (see voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) to reduce the adverse impact caused by the irregular wells. Therefore, because the decree in question does not establish the possibility of adopting measures for the protection, mitigation, or prevention of damage in such cases, it is unconstitutional because it infringes the right to the environment.

XIII.Regarding the right to public participation (participación ciudadana) and public information (información ciudadana) on environmental matters, Justice Nombre02 writes. The petitioner alleges that civil society was not given an opportunity to participate in drafting the challenged decree. He complains that a draft of its text was not published in La Gaceta. He states that this violates Principle 10 of the 1992 Rio Declaration and the Escazú Agreement. In this regard, the Minister of Environment and Energy indicated that “…before the Decree was signed, it received the appropriate publicity. It was submitted for consultation to sectors that could be affected and, above all, was published on the MINAE website.”

Concerning this claim, the Chamber emphasizes, as the petitioner indicated, that the Escazú Agreement had not entered into force when the challenged decree was issued. Furthermore, it is an international instrument that has not been ratified by Costa Rica. Regarding the 1992 Rio Declaration as a soft-law instrument, the Chamber emphasizes that the implementation of soft-law principles in domestic law may take different normative forms. Thus, with respect to the promulgation of decrees, the Ley General de la Administración Pública established section 361, which provides:

“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding draft provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be given an opportunity to state their views within ten days, except where duly recorded reasons of public interest or urgency in the preliminary draft preclude this.

3. When, in the judgment of the Poder Ejecutivo or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public comment (información pública) for the period specified in each case.” However, regarding the application of that provision, the Chamber has determined that review thereof is a matter of legality that must be addressed in the ordinary courts. In that regard, it stated:

“1) Public participation: the petitioner considers that the challenged Decree is procedurally unconstitutional because it did not follow public consultation (consulta pública) procedures. In this regard, PGR considers in its report that this allegation is unfounded. For its part, Ministerio de Salud states that the amendment was submitted for public consultation through La Gaceta N°96 of May 18, 2012, and in a newspaper with nationwide circulation, La Prensa Libre of May 5, 2012, as well as through the Ministerio de Salud intranet for institutional officials. Once the consultation closed, the comments were reviewed and the relevant ones incorporated. From all of this, this Chamber finds no violation as alleged, not only because it has been established that public consultation did take place, but also because, in its settled case law, this Chamber has held that failure to comply with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a dispute concerning legality.” (Judgment no. 2017-017950, issued at 10:31 a.m. on November 8, 2017).

The Chamber sees no reason to depart from the position set forth in the cited precedent. Accordingly, this claim is dismissed.

XIV.Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Cruz Castro and Rueda Leal regarding public participation. The latter writes.

As stated in the dissenting opinion to Judgment no. 2017-1163, issued at 9:40 a.m. on January 27, 2017, we believe that Article 9 of the Constitución Política establishes that public participation, beyond being a general principle, has been instituted as a genuine fundamental right in light of the international legal framework that accompanies and forms part of our fundamental-rights regime.

Indeed, in Judgment no. 2013-017305, issued at 11:32 a.m. on December 20, 2013, the Sala Constitucional held that the right to public participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional framers enshrined this right in Article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in the original), pursuant to the amendment introduced by Law no. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta no. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly its “participatory” character, has guided subsequent constitutional and infra-constitutional legislative development. Thus, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government can be exercised efficiently and effectively, so that it does not remain merely a right on paper; examples include the referendum for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, and the popular initiative in the legislative process (see, among others, Judgment no. 2005-05649, issued at 2:39 p.m. on May 11, 2005).

The right to participatory government not only embodies recognition, at the highest level of positive law, of the political oversight role exercised by the inhabitants of the Republic, but also signifies a renewed appreciation of their role in the processes of formulating, implementing, and overseeing public policy. By the will of the constitutional framers, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter mistakenly disregarded by the minority opinion, which downgrades public participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Chamber’s case law, as demonstrated below), consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As we indicated above, this classification of participatory government or public participation as a right is explained by the international legal support contained in several international human rights instruments.

For example, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that “everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).

Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes citizens’ right “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” Similarly, Article 5 of the Inter-American Democratic Charter states: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework conforming to the respective constitutional order.” More emphatically, Article 6 of that Charter provides: “It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development. This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).

The Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas also recognized public participation as fundamental to environmental protection:

“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs, and the right to an effective remedy, is essential to the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Consejo de Derechos Humanos, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).

It is also important to emphasize that, recently, the Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, in Resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, accorded the status of a human right to effective participation in environmental matters. In that regard, it stated:

“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of governmental and public affairs and in environmental decision-making, as well as the right to an effective remedy, is essential to the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (Emphasis not in the original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Corte Interamericana de Derechos Humanos emphasized:

“226. Public participation constitutes one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, because it is through participation that individuals exercise democratic oversight of State actions and can therefore question, investigate, and assess the performance of public functions. In this regard, participation enables individuals to take part in the decision-making process and to have their views heard. In particular, public participation enables communities to hold public authorities accountable for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As previously noted, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information, which enables social oversight through effective and responsible participation” (emphasis added).

This position had also been adopted in the Judgment of September 19, 2006, concerning the case of “Claude Reyes et al. v. Chile,” which held:

“86. In this regard, the State’s actions must be governed by the principles of publicity and transparency in public administration, thereby enabling persons subject to its jurisdiction to exercise democratic oversight of State actions, so that they may question, investigate, and assess whether public functions are being properly performed. Access to information under State control that is of public interest may facilitate participation in public administration through the social oversight that such access makes possible. 87. Democratic oversight by society through public opinion fosters transparency in State activities and promotes officials’ accountability for their public administration. Therefore, for individuals to exercise democratic oversight, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. Allowing the exercise of such democratic oversight encourages greater public participation in matters of societal interest.” (Emphasis added).

Accordingly, this recognition of public participation under international law affects the interpretation of its legal nature, transforming it from a constitutional principle into a genuine collective fundamental right.

In this manner, citizen participation (participación ciudadana) represents an essential aspect of this century’s democratic and republican model, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as defining elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy on political decision-making, a key issue when it comes to governance. Thus, within the framework of this type of regime—that is, with active and full citizen participation—participatory government has a greater impact, fostering decision-making through more open and transparent means.

Indeed, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of constitutional provision 9 is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons may assert their rights or express their views, actively participating in matters of national or local importance and bringing to the attention of the Administration any irregularities or disagreements regarding a project to be developed.

Accordingly, the public hearing is an instrument typical of a republican democracy, through which citizen participation in the public decision-making process is encouraged. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that ensures the greatest possible participation by persons who may be affected; therefore, any action or omission that hinders such participation constitutes a clear violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223 at 12:34 on 27 de noviembre de 2009).

As to the participatory nature of the public hearing, as indicated, provision 9 of the Political Constitution itself requires it, because the designation “participatory” set forth therein means, among other things, that the Government must serve as an implementer of what has been determined through popular deliberation, when such determination is mandatory, while, in formulating public policy, within the possibilities afforded by the legal framework currently in force, it is required to hear the views of affected individuals or groups, whether or not those views are binding.

In other words, in today’s republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in exercising their right to participatory government, but also numerous instruments of various kinds through which they may assist in governmental decision-making and political oversight, thereby enabling them to exert direct influence over major public decisions.

Within this context, it is worth emphasizing that this Court, in judgment no. 2018004117 at 9:15 on 13 de marzo de 2018, elaborated on public consultation (consulta pública) in environmental matters, stressing that this mechanism is a cornerstone of environmental decision-making. Likewise, as a form of soft law, it relied on an instrument of particular relevance to access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Citizen Participation and Access to Justice in Decision-Making on Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this regard, the aforementioned ruling stated:

“The Aarhus Convention, for its part, provides in Article 6.2.3.4:

“2. When an environmental decision-making process is initiated, the interested public shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall refer in particular to:

• a)The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be made; b) The nature of the decisions or draft decision that may be adopted; c) The public authority responsible for making the decision; d) The proposed procedure, including, where this information can be provided:
• i)The date on which the procedure will commence; ii) The opportunities available to the public to participate in it; iii) The date and place of any scheduled public hearing; iv) The public authority from which relevant information may be obtained and with which that information has been deposited for public examination; v) The public authority or any other public or competent body to which comments or questions may be submitted, and the period provided for submitting comments or questions; vi) An indication of the environmental information concerning the proposed activity that is available; and e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure (procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente).

3. Reasonable time frames shall be provided for the various phases of the public participation procedure, allowing sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 supra and for the public to prepare and participate effectively throughout the environmental decision-making process.

4. Each Party shall take measures to ensure that public participation begins at the outset of the procedure, that is, when all options and solutions remain open and the public can exercise genuine influence.” In accordance with the foregoing, consultation must be promoted transparently and with as much information as possible. This results in better management of natural resources, contributes to transparency, and supports the proper management of public funds. It should be recalled that environmental matters concern all members of society, not only the government; therefore, every citizen is likewise responsible for safeguarding environmental conservation and pursuing sustainable development. For this reason, it must comprehensively encompass the various sectors of the population (…)”. (Emphasis added).

In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber emphasized that the citizen hearing (audiencia ciudadana), because it is an expression of the democratic principle, must not become a mere formality that simply has to be scheduled, although neither should it be used merely as an obstacle to the issuance of an administrative decision.

In connection with the foregoing, this Chamber has repeatedly stated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate effect, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding upon all Public Authorities. Thus, judgment no. 1992-3194 at 16:00 on 27 de octubre de 1992 specified:

“(…) The Political Constitution, according to its universally accepted contemporary conception, is not only ‘supreme’ as the criterion for the validity of itself and the remainder of the legal system, but is also a body of legally binding fundamental rules and principles, and is therefore enforceable in its own right against all public authorities and private individuals themselves, without the need for other rules or acts to develop them or render them applicable—except in exceptional qualifying cases in which their application would be impossible without such rules or acts—with the consequence that both administrative and judicial authorities have the power and duty to apply Constitutional Law directly in its fullest sense, even in the absence of a lower-ranking rule or by declining to apply those that conflict with it.” For its part, in judgment no. 1995-1185 at 14:33 on 2 de marzo de 1995, this Court confirmed:

“If the Political Constitution possesses supreme normative status, it must effectively shape and condition the validity and effectiveness of every lower-ranking or subordinate rule, and it serves as the standard for legitimizing—or not—the conduct of any public authority and even private parties.... In Costa Rica, the principle of constitutional supremacy is not only expressly enshrined in article 10, but is also very clearly supplemented with respect to the body responsible for upholding or preserving it, as we will analyze below. What we have stated thus far rests on the fact that the Constitution has direct effect and is binding without requiring the intermediation of any other rule. It is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, the entire argument concerning the hierarchy of constitutional rules, principles, and values would collapse into an untenable fantasy.

It would be mere science fiction, an abstraction in which two legal worlds simultaneously exist on different planes without any communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and treaty-based right that stands as a defining feature of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct effect and are binding without the need for any other rule. Moreover, their implementation through subconstitutional legislative development and the application thereof remains subject to judicial review of constitutionality when regulations, actions, or omissions are identified that impair the essential core (Kernbereich) of that constitutional interest.

Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible for the constitutional and treaty-based principles of participatory democracy to be developed through various subconstitutional rules, such as provision 361 of the Ley General de la Administración Pública, which provides:

“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding draft provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be given an opportunity to state their views within a period of ten days, unless duly documented reasons of public interest or urgency stated in the preliminary draft preclude this.

3. When, in the opinion of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the preliminary draft shall be submitted for public review during the period specified in each case.” Because an executive decree is a provision of general application, its preparation must be publicized and brought to the attention of the interested population and affected bodies; correspondingly, those persons and bodies must be given an opportunity to express their views on it. In this case, because the challenged decree is a regulation with potential environmental impact, the importance of public consultation is heightened, given the existence of a general interest, or diffuse interest (interés difuso), in protecting a healthy and ecologically balanced environment.

Now, in the case at bar, there is no evidence that the decree was duly disseminated or that participation by interested persons or entities was facilitated. In this regard, notwithstanding the statements made in the reports, it is unknown how it was published on the MINAE website, how long it remained there, what channels were available for receiving comments, which entities were consulted directly, or what text was disseminated or submitted for consultation, to mention only some of the points relevant to determining whether there was a genuine opportunity for public participation (participación ciudadana). We emphasize that all this information must be provided by those submitting reports when a challenge is brought through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).

Consequently, it was not established that the decree was publicized or that interested persons and entities were afforded an opportunity for genuine participation, and for those reasons we uphold this aspect of the action.

XV.Separate Opinion of Justice Cruz Castro.—In protecting the environment, it is not possible to legitimize de facto measures (vías de hecho) while ignoring that their harmful effects may be irreversible.

I have entered this separate opinion to underscore the following: Decrees of this kind are extremely serious and harmful to environmental protection. They constitute poor administrative practice with respect to an interest of such importance. In a matter so sensitive and significant for present and future generations, establishing amnesties of this kind for irregular wells from which water is extracted is contradictory. This is unacceptable in protecting an interest as important as water resources (recurso hídrico). Environmental assets appear to have no economic value, nor is their relevance appreciated within the overall value of life in the broad sense. In our country, for the protection of the right to the environment and public-domain property (bienes de dominio público), the legislature classified the taking of water without a concession (concesión) as unlawful. Now, by decree, the opposite is asserted; the policy underlying the challenged decree is clearly regressive with respect to environmental protection.

As this Chamber has stated regarding the principle of progressivity (principio de progresividad) and the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters, the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal rules, that diminish—and still less without reasonable and proportionate justification—the level of environmental protection achieved up to that point. The adoption of measures or rules that reduce environmental protection is therefore prohibited. “The foregoing constitutes an evolutionary interpretation of environmental protection in accordance with Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.” (voto 2010-18702). In political practice, what can be seen is rhetoric that weakens genuine environmental protection, which is an interest as important as freedom, human dignity, and private property. The decree legitimizes actions carried out through de facto measures. Such permissiveness is unacceptable in a matter as sensitive and vulnerable as the environment, with incalculable effects for future generations.

In this regard, the adoption of the challenged decree constituted, from its inception, a constitutional violation through a direct infringement of the right to the environment.

XVI. SEPARATE OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS

I deemed it necessary to enter a separate opinion regarding the statements made by the majority of the Chamber in Considerando IV of this judgment, which examined the claim concerning the alleged express authorization not to refer irregular wells to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) for assessment.

In this regard, it must be emphasized that what is challenged is indeed not the content of a specific provision, but rather an assessment made in the eighteenth recital (considerando) of the executive decree. Accordingly, if the decree states in its recitals that SETENA’s involvement will not be requested, that must be reflected in its operative provisions (parte normativa). Only then would it have been possible to assess the provision itself. The failure to include that provision in the actual text of the decree not only reflects poor drafting technique but also bears the appearance of evading the basic requirements for promulgating legal rules.

XVII.Separate Opinion of Justices Castillo Víquez and Rueda Leal, authored by the former. As a general matter, the Court’s position that whether a regulatory provision violates or exceeds the terms of a statute is a question of legality that does not fall within this jurisdiction is legally correct. There is no doubt that the ordinary court judge is responsible for determining the scope of the interpretation and application of the law and, consequently, for establishing whether a regulatory provision violates a statutory provision. However, there is an important nuance in this matter: in our view, when it is patently and readily apparent that a regulatory provision exceeds, eliminates, or contradicts the text of a statute, there can be no doubt that it grossly violates the principle of the force, authority, or effectiveness of statutes (principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley), a principle that enjoys constitutional protection and must be safeguarded by this Court.

As is well known, this principle refers to legislative power (active force), resistance to repeal or amendment by lower-ranking rules (passive force), and the system for challenging statutes. Under the first aspect of the concept, once a statute enters into force, it repeals or modifies every rule of equal or lower rank. Under the second, a statute may not be repealed or modified by a rule of lower rank. Finally, under the third, a statute may be challenged only on grounds of unconstitutionality and may therefore be annulled only through a decision of the Sala Constitucional. The constitutional basis for this principle is found in Article 129 of the Carta Fundamental, which provides that a statute may be repealed, abrogated, or amended only by a subsequent rule of equal rank. Furthermore, the principle of the force, authority, or effectiveness of statutes is an essential prerequisite of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho), because it rests on a core premise: a legislative act of Parliament ranks above normative acts issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch.

This means that all Branches of Government, when exercising rulemaking authority (potestad normativa) (Article 6, subsection d), of the Ley General de la Administración Pública), must comply with what the legislature has prescribed. When they fail to do so, they disregard the legal rank of the statute, which occupies third place in the hierarchy of legal norms after the Constitución Política and International Treaties (Articles 10 and 7), thereby violating a key principle of the social and democratic State governed by the rule of law. Therefore, when a regulatory provision plainly and manifestly exceeds, eliminates, or contradicts a statute of the Republic, Article 129 of the Carta Fundamental and the principle of the force, authority, or effectiveness of statutes are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction in such a case, without prejudice to the jurisdiction also held by members of the ordinary courts when the circumstances described above are not present.

XVIII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary” (“Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”), approved by the Corte Plena at session no. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session no. 43-12, held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is unanimously dismissed with respect to the alleged express authorization not to refer irregular wells to SETENA for assessment, the claim concerning the risk of salinization or contamination through saltwater intrusion (intrusión salina), and the alleged rapidly increasing ineffectiveness of environmental law. By majority vote, the action of unconstitutionality concerning Articles 1, 2, and 3 of executive decree 41851-MP-MINAE-MAG, Regulations for the Registration of Unnumbered Wells and Authorization of the Groundwater-Concession Procedure (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas), is dismissed, provided those provisions are interpreted as not modifying the criminal offenses (tipos penales) established in Articles 226 and 227 of the Código Penal; accordingly, the competent criminal court judge shall determine criminal liability.

Justice Rueda Leal provides different reasons regarding the foregoing claim. By majority vote, the action is dismissed with respect to the alleged absence of a comprehensive water balance (balance hídrico integral), the authorization to alter biodiversity’s life cycles without supporting studies, the lack of measures to protect against, mitigate, or prevent harm, and the right to public participation. Justices Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and would uphold the action based on a violation of the right to public participation. Justice Cruz Castro and Justice Picado Brenes partially dissent and would uphold the action based on a violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) and the lack of measures to protect against, mitigate, or prevent harm. Justice Cruz Castro partially dissents and would uphold the action based on the alleged absence of a comprehensive water balance and the authorization to alter biodiversity’s life cycles without supporting studies.

Justice Cruz Castro and Justice Garro Vargas enter separate opinions. Justices Castillo Víquez and Rueda Leal enter a joint opinion. The motions to intervene in support of a party (coadyuvancias) are unanimously denied. Let notice be given.

Nombre02.

President Nombre03. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ana María Picado B.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y diez minutos del diez de noviembre de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad promovida en el expediente número 19-017936-0007-CO, interpuesta por Nombre01, mayor, portador de la cédula de identidad número CED01, en su condición de representante de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, portador de la cédula jurídica n.º CED02, para que se declare inconstitucional el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala el 26 de setiembre de 2019, la parte actora plantea acción de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG. Manifiesta que su legitimación proviene de la existencia de intereses difusos, pues la amnistía para inscribir pozos de agua irregulares transgrede el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con respecto a los artículos 1, 2 y 3, reclama que el Poder Ejecutivo no valoró que se estaban regularizando y despenalizando situaciones jurídicas de personas que han cometido el delito de usurpación de bienes de dominio público. Explica que es irregular tomar aguas sin la existencia de una concesión. Afirma que es competencia de la Asamblea Legislativa despenalizar conductas, por lo que se viola el principio de reserva de ley. Como segundo argumento, considera que existe una situación regresiva y contraria al principio de reserva de ley, por cuanto el decreto reconoce expresamente un permiso de no acudir a la SETENA.Es decir, se trata de una autorización para no aplicar el principio de objetivación y el precautorio, según se indica en el considerando décimo octavo. Cuando se reconoce que no se pueden hacer las evaluaciones de impacto ambiental para los pozos irregulares, el decreto desprotege la biodiversidad. Explica que todo proceso de evaluación de impacto ambiental es predictivo, por lo que la regularización de los pozos, sin tal evaluación, no podría ser permitida. Considera que los pozos irregulares deberían ser sellados y cada persona presentar una evaluación a SETENA, antes de volver a perforar. Reitera que el considerando décimo octavo reconoce la imposibilidad de aplicar el criterio de la tutela científica y el principio precautorio. En tercer lugar, refiere que la extracción excesiva de agua, sin un estudio de balance hídrico nacional, pone en riesgo el agua subterránea y superficial de diversas cuencas, así como la que debe llegar a alimentar los humedales.Por eso, la amnistía de todos los pozos irregulares atenta contra la biodiversidad y los ciclos vitales de los ecosistemas dependientes del agua. Remite a la Convención Ramsar y el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente. En ese sentido, considera que los artículos 1, 2 y 3 del decreto transgreden las obligaciones del numeral 3, incisos1) y2) de la Convención Ramsar, pues existe el compromiso de proteger los humedales. Permitir que existan cientos o miles de pozos ilegales, tomando agua de acuíferos que alimentan humedales, no compagina con la obligación internacional de planificar los entornos de estos ecosistemas. Estima que la obligación de no afectación (inciso2) se incumple cuando se ponen a derecho pozos ilegales sin estudios ambientales. El artículo 4 inciso 1) de esa convención también se viola, dado que no se hicieron estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente la extracción de agua de los pozos irregulares. Afirma que también se viola la Convención de la Diversidad Biológica porque la citada amnistía permite un impacto negativo en diversos ecosistemas. El numeral 6 inciso b) de esa convención exige estudios para determinar las acciones perjudiciales a la biodiversidad. Remite a la sentencia n.°2004-1923). Reitera que la extracción de agua de tales pozos, sin haber pasado por la SETENA, afecta las reservas de agua de los diferentes ecosistemas. Insiste en que se requiere un estudio de balance hídrico de las aguas superficiales y subterráneas, que mida la necesidad y capacidad de los ecosistemas. Reclama una visión antropocéntrica, utilitaria y economicista. Cita jurisprudencia de la Sala, la opinión consultiva OC-23/I 7 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el dictamen n.° 1457/2006 del Comité de Derechos Humanos de la ONU. Considera que este último caso es análogo, pues la falta de estudios para medir las afectaciones violó los derechos de la gestionante. En otro punto, el accionante reclama riesgo de salinización o de contaminación por la intrusión salina o de otros tipos en los acuíferos. Explica que el numeral 9 del decreto dejó por fuera los acuíferos costeros, lo que podrían contaminarse por la intrusión salina. Dado que no existe un balance hídrico nacional ni se sabe cuántos pozos hay y dónde están ubicados, según se indica en los considerandos décimo quinto y décimo sexto, cuestiona entonces que queden por fuera todos los acuíferos costeros. Reitera que se viola el principio de la objetivación y el precautorio. Además, encuentra que el artículo 9 lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad porque genera incertidumbre. El quinto reclamo indica que la norma no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños. Lo único es lo establecido en el ordinal 13. Además, en relación con el artículo 2 del decreto, considera que una declaración jurada no es un elemento objetivo. En otro punto, el accionante señala que nunca se otorgó a la sociedad civil el derecho de participar en la elaboración y redacción del decreto, pues nunca fue publicado. Remite a la Declaración de Río en cuanto a la participación ciudadana, la Declaración de Escazú y el dictamen n.° 1457/2006 antedicho. Finalmente, acusa inefectividad del derecho ambiental. Al respecto, señala que el artículo 10 del decreto o el resto del decreto no indica qué se debe hacer con los pozos irregulares. Afirma que no existe ninguna consecuencia ni se exige a las dependencias que se cumpla con el ordenamiento jurídico. Por ese motivo, el artículo 10 y todo el decreto genera inefectividad normativa.
2. 2Mediante resolución de las 10:58 horas del 4 de diciembre de 2019 se cursó la acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de Ambiente y Energía y al ministro de Agricultura y Ganadería.
3. 3Por escrito recibido el 6 de enero de 2020, informa Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de procurador general de la República. En cuanto a la legitimación, estima que la acción es admisible con base en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la protección del ambiente como interés difuso. Con respecto al fondo, señala que el eje central de la argumentación es la “autorización expresa a no acudir ante la SETENA a valorar pozos viejos irregulares”. Considera que el decreto no está eximiendo de la presentación de un estudio que permita identificar y cuantificar los impactos ambientales que ocasiona la explotación del recurso hídrico. Estima que debe ser interpretado como se hizo con el decreto n.° 35882-MINAET, en el sentido de que no eximía de la evaluación ambiental por parte de SETENA (voto n.° 2012-1283 de las 9:00 horas del 3 de febrero de 2012).Refiere que la Sala anuló el artículo 14 del decreto ejecutivo n.° 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 9 de agosto de 2005 por haber excluido el aprovechamiento, mediante concesión, de aguas subterráneas que no formaran parte integral de un proyecto, del listado del anexo n.° 2 del decreto ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) y, por lo tanto, debe ser evaluado desde el punto de vista de su impacto ambiental (voto n.° 2009-2019 de las 14:55 horas del 11 de febrero de 2009). Cita jurisprudencia. Señala que la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente.Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. Afirma que la Sala se pronunció con respecto a un proyecto de norma que buscaba eximir a actividades en operación de la evaluación de sus impactos ambientales. Transcribe el voto 2008-15760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008 en lo conducente. Con respecto a la despenalización de conductas vía decreto, estima que no cabe considerar que los artículos 1, 2 y 3 del decreto cuestionado modifiquen los tipos penales, normas de mayor jerarquía y resistencia que el reglamento cuestionado. Será el juez penal quien valore el caso. En cuanto al derecho a la participación e información ciudadana en materia ambiental, afirma que la norma no es novedosa, pues es la tercera vez que se dicta un decreto de esta naturaleza.Además, conforme al considerando décimo noveno, el decreto no establece ni modifica trámites, requisitos o procedimientos nuevos, los cuales están establecidos en el Decreto Ejecutivo 35884-MINAE y la Ley n.° 276 Ley de Aguas. Afirma que el tema de la publicación del borrador del decreto es un tema de legalidad. Atinente a la falta de estudios técnicos y la idoneidad de la declaración jurada, afirma que será la Sala quien valore tales hechos, con base en los elementos y la justificación que suministren los ministerios. Con respecto a la declaración jurada, remite a la resolución n.° 2223-2017-SETENA de las 9:00 horas del 22 de noviembre de 2017, que indica “Que tras siete años de aplicación del EDA, esta Comisión Plenaria ha determinado que una Declaración Jurada como instrumento probatorio, es insuficiente por sí sola, para demostrar la fecha real de inicio de los proyectos.” Niega que la categorización del artículo 9 del decreto deje por fuera los acuíferos costeros y los ponga en riesgo.Resalta el inciso m) de esa norma. La existencia o inexistencia de riesgo de intrusión salina más allá de un kilómetro de la línea de costa es un aspecto técnico que también corresponde aclarar a los ministerios informantes. Concluye:1) el decreto 41851 no exime de la evaluación de impacto ambiental, del establecimiento de medidas para eliminar, atenuar o compensar los impactos ambientales. Debe ser interpretado tal como se interpretó el decreto n.° 358-MINAET (voto 2012-1283). Si se interpreta que la evaluación ambiental está excluida por lo indicado en el considerando décimo octavo, entonces el decreto sería inconstitucional por lesionar el artículo 50;2) Los artículos 1, 2 y 3 del decreto no modifican los tipos penales, que son normas de mayor jerarquía y resistencia. Corresponderá al juez penal su valoración;3) No se aprecia quebranto al derecho de acceso a la información ambiental;4) Corresponde a la Sala valorar si la norma cuestionada tiene sustento técnico e idoneidad.
4. 4Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de ministro de Agricultura y Ganadería, que el decreto impugnado tiene por objeto establecer el procedimiento para la inscripción y registro regulado de pozos perforados sin permiso y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Tal cuerpo normativo habilita todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas a inscribir los pozos que se hayan perforado sin autorización antes de abril de 2010, fecha de la última amnistía, y solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento de agua, lo cual permitirá un control y registro de los pozos existentes sin registro en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía. El artículo 6 del decreto impugnado dispone que, vencido el plazo del edicto y de conformidad con la información aportada conforme al ordinal 4, el Ministerio de Ambiente y Energía emitirá resolución de inscripción del pozo y autorización de aprovechamiento de agua.Ella estará condicionada a la entrega y revisión de los documentos pendientes de suministrar y al control de campo. Afirma que se debe realizar previamente una publicación del edicto que publicite la intención de inscripción del pozo sin inscribir y los estudios de la documentación por parte de los técnicos. Apunta que este procedimiento llena un vacío que permitirá llevar un control y fiscalización de los pozos existentes sin registro y permite, específicamente al sector agropecuario, formalizar parte de sus operaciones e instrumentos necesarios para fortalecer la producción agropecuaria del país, al contar legalmente con el agua requerida para la producción, lo que no implica violación de estudios ni de los impactos ambientales que se produce por la explotación del recurso hídrico, según el procedimiento decretado, numerales 7, 8, 9, 10, 11, dado que el artículo 9 expresamente establece cuáles pozos no son sujetos de inscripción; lejos de permitir un uso indebido con posibles impactos negativos al ambiente, el decreto viene a regular y controlar la operación de los pozos existentes sin registro.Considera que no podría ejercer el control, fiscalización e impacto ambiental sin tal normativa. En cuanto a su ministerio, se establece que destinará recursos económicos en la medida de sus posibilidades para apoyar este proceso mediante el financiamiento de acciones de comunicación, material y equipo requerido, así como el préstamo temporal de personal idóneo a la Dirección de Agua durante el plazo de la amnistía con el fin de facilitar y permitir el registro efectivo de pozos de pequeños productores; el MAG podrá destinar recursos económicos y humanos para acompañar y apoyar con la elaboración de los estudios, equipo y documentos requeridos, lo que corresponde y se fundamenta en la obligada coordinación y articulación interinstitucional que debe existir para el éxito de todos los proyectos país, para la resolución de cada una de las diferentes problemáticas existentes. Dado que el registro e inscripción de pozos a nivel nacional recae en el MINAE, el MAG coadyuva, coordina y articula lo correspondiente para fomentar a nombre del Estado la producción del país. Remite a los informes de las otras instancias estatales con respecto a parte técnica. Solicita que se declare sin lugar la acción.
5. 5Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Cynthia Barzuna Gutiérrez, en su condición de secretaria general de la SETENA, que se referirá al tema de la evaluación de impacto ambiental, por ser de su competencia. Remite a normativa sobre la competencia de SETENA. Explica que la SETENA inicia un proceso de evaluación de impacto ambiental a partir de que el administrado presenta D1 o D2 para actividades, obras o proyectos; es decir, son los desarrolladores, quienes someten a evaluación las actividades obras o proyectos en cumplimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que establece como requisito indispensable la aprobación previa de la evaluación. Por consiguiente, la función de la SETENA consiste en realizar el análisis de esas evaluaciones acorde con el artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente. Remite a jurisprudencia sobre la evaluación y la predictividad.Indica que el considerando décimo octavo de la norma cuestionada reconoce que la competencia de la SETENA en materia de evaluación de impacto ambiental es previa, por lo que no está facultada para evaluar proyectos que iniciaron obras y están en operación. Apunta que la SETENA está sometida al principio de legalidad. Nota que el reglamento impugnado regula la amnistía de pozos que funcionan y no siguieron los procedimientos legales para obtener el permiso de perforación y la concesión de agua. Indica que el Reglamento del Proceso General de Evaluación de Impacto Ambiental del Decreto Ejecutivo establece la obligatoriedad del proceso de evaluación ambiental para la concesión de agua (no para permisos de perforación). Por consiguiente, no procede la evaluación de impacto ambiental para los pozos cubiertos por el reglamento, debido a que ella es predictiva por disposición de ley. Agrega que, incluso si el decreto obligara a presentar la evaluación ante la SETENA, la respuesta sería la misma, en atención al artículo 17 de cita.Por eso, es dable que el decreto efectúe esa aclaración, con el fin de evitar requisitos que implican costos, trámites y falsas expectativas al usuario final, que resultarían en un rechazo por las razones expuesta. Menciona que el EDA fue generado para las actividades que se sometieran voluntariamente a ese diagnóstico y para un momento donde no existía la evaluación ambiental como obligatoria (previo a la Ley Orgánica del Ambiente), pero no está ideado para legalizar actividades que estén operando al margen de la ley. Ese instrumento solo se puede usar en caso de una amnistía para aquellos casos en que la explotación fuera previa y sin cumplir con los presupuestos legales correspondientes; caso contrario, todos los proyectos nuevos deben cumplir con el instrumento de evaluación ambiental correspondiente. En el caso de los pozos no resulta aplicable porque existía la Ley de Aguas. Afirma que hay proyectos de ley que proponen crear la figura del diagnóstico ambiental minero. Correspondería valorar si existe oportunidad similar en materia de pozos.
6. 6Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de ministro de Ambiente y Energía. Remite al informe de la SETENA y al criterio técnico jurídico de la Dirección de Agua. Resalta la importancia del recurso hídrico para la vida humana. Recuerda el principio 11 de Rio de Janeiro y Dublín. Señala que la gestión integral de los recursos hídricos se ha convertido en una forma adecuada para garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos. Apunta que hubo una acción de inconstitucionalidad contra el decreto 35882-MINAET que fue declarada sin lugar (resolución n.° 2012-1283). Indica que no puede haber una adecuada gestión de ningún recurso sino se conoce la cantidad, condiciones y calidad del recurso. Resulta necesario conocer con certeza la extracción que se hace del agua para poder planificar y gestionar de manera eficiente su aprovechamiento la hora de resolver sobre la asignación de ese recurso en concesión y realizar una actualización de los balances de agua, pues el agua extraída de los pozos ilegales es el agua no contabilizada, por lo que el Estado requiere tener una constante de control, sea por proceso de comando y control, a través de trabajo de campo de control, como hoy día se realizan por medio de las Oficinas Regionales de la Dirección de Agua ubicadas en todo el país (Liberia, Nicoya, Ciudad Quesada, Guápiles, Cartago, Pérez Zeledón, Golfito, San Ramón y San José) o bien por medio de procesos de amnistía como este, con la finalidad de realizar una correcta gestión integrada del recurso hídrico y así conocer la oferta y la demanda del recurso por sectores de usuarios.Aclara que sí existe un balance hídrico nacional, que está publicado y oficializado en la página web de la Dirección de Agua. Ese balance tiene alcances en la planificación de la gestión hídrica de todo el país. También se cuenta con balances hídricos de la mayoría de los sistemas de acuíferos para su gestión particular, en los que se debe hacer un balance de aguas para cada uno de ellos; el Estado los realizado conforme la prioridades y estrategia de estos. Tales balances de aguas subterráneas con los que se cuentan sirvieron de base para emitir las restricciones estipuladas en el artículo 9 del decreto de amnistía. Afirma que es indispensable conocer la extracción de agua, tanto de pozos legales como ilegales, para mantener estos balances actualizados. Sin estos datos, los balances estarían distorsionados, por no conocerse ni regularse su extracción real. De ahí la importancia de localizarlos y contabilizar los pozos ilegales y conocer las condiciones de su extracción.Este nuevo proceso de amnistía de pozos tiene como fin actualizar la información de demanda o gasto de agua actual de los acuíferos, evaluándose la viabilidad técnica para el aprovechamiento de aquellos pozos perforados sin permiso de la Dirección de Agua del MINAE, mediante un procedimiento establecido en el decreto cuestionado, por el cual se establezca si resulta técnicamente factible su aprovechamiento. El decreto implementa los requisitos y procedimientos que de forma ordinaria se aplican en el caso de las solicitudes nuevas de permisos de perforación y se procesan con los mismos criterios de evaluación, como si se tratará de la solicitud de un nuevo permiso, tramitándose con la misma rigurosidad, por lo que el Estado se reserva la facultad de registrar o no los pozos y extracciones que sean solicitadas en amnistía, esto con base en los balances y estudios hidrogeológicos existentes y lo estipulado en la norma de decreto, que incluso faculta a la Administración para que en caso que el aprovechamiento no sea técnica ni legalmente factible generar las órdenes de sellado de los pozos.Subraya que no se trata de una inscripción indiscriminada, sin análisis ni estudios previos, sino que los pozos que se pretenden inscribir con la implementación de la amnistía pasaran por el tamiz de las tres instituciones con competencia en el tema hídrico, a saber, MINAE, ICAA y SENARA, según sus respectivas competencias. A diferencia de la amnistía de pozos de 2010, en este nuevo proceso se cuenta con más información, como el balance hídrico actual y demás estudios realizados en zonas frágiles y estratégicas, que será utilizada al analizar las solicitudes de inscripción, de tal manera que se tenga mayor certeza técnica en cuanto a que el aprovechamiento de estos pozos no vulneran el recurso hídrico subterráneo y los ecosistemas asociados. Señala que no existirá ningún tipo de diferencia en la valoración y los criterios a utilizar para inscribir un pozo sin número a registrar que fue perforado sin permiso, (acción que no está tipificada, ya que la acción de perforar un pozo no configura ningún tipo penal, pues es una obra civil para poder extraer el agua), y un pozo perforado con el respectivo permiso; deben cumplir el marco legal que regula la perforación regular, así como los estudios técnicos y criterios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y del del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenimiento.Concerniente a la supuesta despenalización del delito de usurpación de bienes de dominio público, reitera que la perforación de pozos sin permiso no es delito. No ocurre lo mismo con el aprovechamiento sin concesión del recurso hídrico. Empero, existe un interés mayor en contar con información veraz y apegada a la realidad de explotación que justifica la emisión del decreto y que, además, pretende poner a derecho los aprovechamientos que se llevan irregularmente. Considera que no se pretende despenalizar un delito, sino facilitar la actualización de los datos de extracción de agua en el país, de tal forma que se conozca la oferta y demanda real de este recurso para poder elaborar los balances de agua de los acuíferos con datos apegados a la realidad de explotación. Enfatiza que no se despenaliza un delito, pues no se modifica la norma al respecto. Se trata de normalizar una situación, previendo con ello ganancias ambientales para el país, al contar con un balance hídrico actualizado y apegado a la realidad.Con este proceso de amnistía se da continuidad a la amnistía emitida mediante el decreto 35882-MINAET, por cuanto aplica para los pozos perforados antes de 2010. Atinente a la autorización de no acudir a SETENA, remite al criterio de esa entidad. Además, apunta que la SETENA no valora ambientalmente los pozos que se estén utilizando. Tampoco es necesario acudir a la SETENA para obtener la viabilidad ambiental para la perforación de pozos. Explica que todo pozo se hace con fines exploratorios y se constituye en la fuente primaria para los estudios hidrogeológicos y balances hídricos. Al ser un sistema subterráneo, solo la perforación regulada permite conocer las condiciones del acuífero. Considera infundado que se alegue una supuesta violación al balance hídrico y a la alteración de ciclos vitales de la biodiversidad. Explica que los sistemas subterráneos se analizan de manera individual, no se da balance hídrico integral porque los acuíferos pueden estar divididos en subcuencas.Menciona que, a partir del 3 de junio de 2008, la Dirección de Agua del MINAE ha coordinado una Comisión Interinstitucional para la Gestión de Acuíferos (CTI), integrada por dos funcionarios de la Dirección de Agua, dos del SENARA y dos del ICAA. Esa comisión fue establecida formalmente mediante el decreto ejecutivo 38449-MINAE-MAG. Su objetivo primordial es integrar y potencializar esfuerzos para que se asignen recursos en cada presupuesto institucional, a fin de invertir en la gestión de aguas subterráneas, particularmente en el monitoreo y los estudios que realicen las instituciones que conforman la misma. El CTI desarrolla un proceso integral, sistemático y transparente mediante el monitoreo de los acuíferos; además, conoce y aprueba los estudios hidrogeológicos de los acuíferos y los balances de agua. Esas mismas instituciones lo elaboran o bien se efectúa en alianza con otras instancias.Además, en la gestión de los acuíferos se atienden y valoran las dudas e inquietudes de las comunidades relacionadas y otros actores sociales, relacionadas con la seguridad hídrica; asimismo, dispone las restricciones o regulaciones técnicas y científicas para los acuíferos. El CTI genera datos que se transforman en análisis de situación de los acuíferos, en reportes periódicos de estados de acuíferos, estudios hidrogeológicos, balances de agua, etc., que sirven de base técnica-científica. Es información que se utilizará para resolver y analizar las solicitudes que ingresen en el proceso de amnistía. Para declarar una restricción o la viabilidad para seguir explotando un acuífero, el CTI toma en cuenta además la capacidad de recarga y descarga del mismo, la posible vulnerabilidad a contaminación, considerando si el acuífero tiene un de alto grado de explotación y un alto grado de intervención, todo lo anterior después de un estudio exhaustivo.Actualmente existen acuíferos restringidos donde no se permiten nuevas concesiones, aumentos de caudal o nuevas perforaciones, según se verifica en el artículo 9 del decreto. Señala que la norma restringe e imposibilita la inscripción de los pozos ilegales cuando se localicen en esos acuíferos, excluyéndose del registro los pozos ilegales que están en condiciones contrarias a ley, con ello, se protege los ecosistemas asociados. Rechaza que la simple definición de lo que es un acuífero y una apreciación subjetiva, sin fundamento científico, sirvan al accionante para alegar posible afectación a la biodiversidad o a ciclos vitales en todos los ecosistemas, o la violación de instrumentos internacionales. Relata que la labor del Estado en la conservación del recurso hídrico incluye, desde 2016, el monitoreo en tiempo real, 24 horas al día, mediante el Sistema Nacional de Monitoreo de Aguas Subterráneas en Tiempo Real, con equipo especializado instalado en los principales acuíferos, entre ellos los acuíferos costeros, que permiten medir en tiempo real niveles, temperatura y calidad de agua de los acuíferos en relación con salinización, lo que permite tener un control efectivo y dar respuestas oportunas.Se espera, para 2023, poder cubrir todos los acuíferos del país, gracias a la inversión de parte de los recursos generados por el canon de aprovechamiento de aguas. Reitera que la norma no busca otorgar una amnistía nueva para propietarios de pozos ilegales sino ampliar el periodo para poder legalizar los pozos perforados con anterioridad a 2010, manteniéndose en el tiempo la amnistía emitida en ese año, la que fue avalada por la Sala. A diferencia del decreto de amnistía de 2010, actualmente se ha logrado concretar la plataforma del Sistema Nacional de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (SINIGIRH), que se desarrolló por mandato del Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, donde se estableció como línea estratégica de acción el desarrollo de capacidades y se visualiza la implementación de un sistema que consolide la información nacional en materia de agua.Tiene como objetivo integrar la información del sector hídrico para compartir datos, visualizar el componente espacial y realizar análisis multidimensionales relativos a la gestión integrada del recurso hídrico en Costa Rica, con acceso oportuno, trazable y expedito a los usuarios de organismos públicos y privados, comunidades y público en general. El SINIGIRH es considerada la plataforma oficial para integrar la información relativa a la gestión integrada del recurso hídrico, implementando tecnología de punta, permitiéndole a las instituciones intercambiar y acceder a información de manera expedita, facilitando la toma de decisiones e identificando los vacíos de información. También, evita duplicar esfuerzos e invertir recurso en temas que ya fueron desarrollados. Los usuarios podrán consultar información mediante el uso de mapas interactivos, o bien descargando informes o investigaciones realizadas en algún punto específico, todo esto sin tener que desplazarse a las oficinas instituciones que generaron la información.Remite al decreto ejecutivo n.° 42015-MAG-MINAE-S-MIVAH, Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recursos Hídricos Subterráneos. Afirma que hay herramientas técnico-científica y legales que coadyuvan a que el proceso de la inscripción y registro de pozos se lleve acorde con la realidad hídrica, técnica y legal que impera en el país, previa consulta a las tres instituciones que de una u otra forma, conforme sus competencias, intervienen en el tema. Enfatiza la importancia de actualizar la información de la base. Por este motivo, lejos de perjudicar los ecosistemas o la biodiversidad, se procura mejorar los sistemas de información para favorecer el recurso hídrico. En cuanto al riesgo de salinización, explica que hay un reglamento específico sobre los sistemas de desalinización: decreto ejecutivo n.° 40098-MINAE-S-TUR, Reglamento de Sistemas de Desalinización, cuyo objetivo es regular el trámite para la evaluación, aprobación, concesión, instalación y operación de sistemas de desalinización en el país.Además, la norma impugnada contiene una serie de procedimientos que sigue un orden del proceso, plazos que cumplir y consecuencias sino se hace en tiempo. Indica que el artículo 7 es claro en señalar que, de comprobarse el incumplimiento en el campo, se archivará sin más trámite la solicitud y ordenará el cierre del pozo. Entrelaza el inciso c) del numeral 8 con el ordinal 10 para concluir que la norma cubre la posibilidad de que, en caso de que el pozo se encuentre a una distancia menor a 1000 metros de la línea de la costa, se debe presentar el estudio de intrusión salina. De tal manera, rechaza los argumentos del accionante. Afirma que resulta indispensable ubicar los pozos que se encuentran perforados de manera ilegal, para atender precisamente el problema a que hace referencia el accionante y evitar situaciones como las presentes en el acuífero del Coco, que a la fecha se encuentra en condición de salinización.Apunta que el decreto no puede fijar sanciones penales. Remite al proyecto de ley de recurso hídrico, el cual sí pretende sancionar la perforación ilegal de pozos. Indica que el decreto contiene la obligación de presentar estudios técnicos-científicos del pozo para el retiro de los 1000 metros de la costa, para un acuífero restringido o cuando se pretenda disminuir el radio operacional del pozo. De tal forma que la inscripción de los pozos perforados de manera ilegal no se encuentra a la libre, como erróneamente y sin sustento técnico se reclama. El decreto impugnado contempla la posibilidad de que la Administración de ejerza acciones directas ante alguna eventualidad, creándose una responsabilidad directa del dueño de la propiedad sobre la documentación aportada al trámite de legalización de pozos que, en caso de comprobarse irregularidades, incluso podría tener como consecuencia la orden de sellado de este.Remite a los artículos 4 y 7 del decreto. Reitera que la perforación no requiere viabilidad ambiental, pues es una etapa previa al potencial uso del agua (concesión). Indica que la protección, mitigación o prevención de daños están en el numeral 9. Alega que no hay un instrumento jurídico para que la Administración remita a los tribunales a los infractores por las perforaciones ilegales. Agrega que el decreto, de previo a su firma, recibió la publicidad correspondiente. Se envió a consulta a sectores que pudieran ser afectados y, sobre todo, fue publicado en la página web del MINAE. Se refiere al artículo 10 del decreto. Explica los casos en que se piden estudios especiales para demostrar que cada estudio es específico y por una justificación determinada, que no está presente en todos los pozos. Afirma que, si se solicitaran los estudios sin justificación técnica o científica, entonces se contravendría el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública. Solicita que se declare sin lugar la acción.
7. 7Mediante resolución de las 9:51 horas del 5 de marzo de 2020 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al ministro de Ambiente y Energía y al ministro de Agricultura y Ganadería y se pasó la acción a la oficina del magistrado Rueda Leal.
8. 8Por escrito recibido en la Sala el 25 de marzo de 2020, se apersona Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para coadyuvar en el proceso. Alega que el decreto tiene una temporalidad restringida, el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor, para la regularización de los pozos. Indica que toda gestión se somete a consulta del ICAA y el SENARA. Al ICAA le corresponde valorar la no afectación de las fuentes captadas destinadas para el abastecimiento poblacional. Indica que el artículo 7 regula el mecanismo de control y vigilancia a cargo de la Dirección de Agua. El principio de certeza técnica en favor del recurso hídrico se regula en el artículo 8, de manera que, si la información técnica no se presenta o no cumple con los requerimientos de no afectación, la Dirección de Agua archivará sin más trámite la solicitud y ordenará el cierre inmediato del pozo de conformidad con el artículo 38 del decreto ejecutivo n.° 35884-MINAE.Resalta la importancia del numeral 9. Reitera que se otorga audiencia al ICAA para determinar si hay o no afectación a las fuentes captadas destinadas para el abastecimiento poblacional, con lo cual se garantiza el cumplimiento de los principios de legalidad, no regresión y objetivación ambiental. Transcribe el informe técnico UEN-GA-2020-00783: “2. La UEN de Gestión Ambiental, a través del Área Funcional de Hidrogeología, y de la Dirección UEN GA, realiza para cada audiencia un análisis integral efectuando consulta a las Regiones, Unidad Técnica de Perforación, UEN Programación y Control y a la Subgerencia de Sistemas Delegados; posteriormente, se emite un criterio unificado donde se consideran las valoraciones operativas e hidrogeológicas para la protección del recurso hídrico que es de interés institucional. En el cuadro 1, se presenta el detalle de las solicitudes que han ingresado hasta el 9 de marzo 2020 a la UEN Gestión Ambiental.(Inserta cuadro) 3. Se ha emitido criterio por parte de la UEN Gestión Ambiental, a la Gerencia General y esta a su vez oficializa y remite dicho criterio técnico a la Dirección de Agua-MINAE, para un total de 153 casos analizados con ocasión del decreto que se cuestiona. 4. El Decreto 41851-MP-MINAE-MAG, crea un procedimiento mediante el cual se establecen los lineamientos para la valoración, control y seguimiento de los pozos a fin de que la Dirección de Agua haga las comprobaciones en campo, con el objetivo que la solicitud cumpla con las condiciones técnicas que requiere un pozo. 5. La Dirección de Agua del MINAE, en estos casos le otorga audiencia al AyA y al SENARA, para que se valore desde el punto técnico e hidrogeológico la afectación o no del recurso hídrico subterráneo. 6. Los interesados en inscribir este tipo de pozos tienen que aportar los estudios técnicos que se describen en el artículo 10, así como las pruebas y análisis específicos que determina el artículo 8, con la finalidad de contar con los insumos de certeza de no afectación del recurso hídrico. 7.En el decreto, se establecen zonas en las cuales no se admite la inscripción y habilitación por ubicarse dentro de los acuíferos o áreas con condiciones restringidas especiales por disposiciones judiciales, legales y técnicas que se enumeran en el artículo 9, lo cual es un elemento garante de protección del recurso hídrico. 8. El Decreto define un plazo corto de presentación de solicitud de inscripción de pozos sin número, el cual vence en el mes de marzo de 2020 (artículo 4 y artículo 15). Por lo tanto, se concluye por parte la Dirección de la UEN Gestión Ambiental, que el Decreto tal y como está al día de hoy, facilita los elementos que requiere el AyA para emitir su pronunciamiento para los aprovechamientos de abastecimiento (superficiales y subterráneos) donde el acto administrativo final de aprobación o denegatoria con fundamento en la integración de los criterios técnicos emitidos por SENARA, Dirección de Agua y al AyA, le corresponde a la Dirección de Agua.De igual manera, resulta de interés de esta Institución conocer el inventario real de pozos sin número que se sumarían a los pozos ya registrados, dando de esta manera un conocimiento más certero de la extracción real a nivel de país, dato que nos permite valorar en estudios que se realizan a nivel de instituciones la oferta y demanda del recurso hídrico.” Transcribe el informe SG-GSD-2020-00399 de la Subgerencia de Sistemas Delegados con respecto a los pozos de ASADAS: “Desde el 2010 se decretó el Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas Nº 35884-MINAET, el cual regula los pozos y su perforación. Si bien se eximen los pozos del AYA mediante una excepción en su artículo 29, mediante el cual solo se le solicita que informe los pozos que perfora, no es así para las ASADAS, las cuales son entes privados que brindan un servicio público y son afectadas por dicha norma.A pesar de su publicación desde el 2010, los pozos de las ASADAS se siguieron inscribiendo de la misma manera ante el MINAE. La SGSD (Subgerencia de Sistemas Delegados) siguió facilitando a las ASADAS el trámite de inscripción de los pozos, proporcionando únicamente sus coordenadas para la inscripción. Es hasta el 15 de febrero del 2018, que por primera vez la Subgerencia recibe nota del MINAE AL- 0074-2018, la cual se adjunta, en relación con la inscripción del pozo de Matapalo de Aguirre, señalando que ha sido perforado de manera ilegal por cuanto no cumple con la norma y que no solo no se puede inscribir, sino que tiene orden de sellado. El 7 de mayo del 2018, la Subgerencia remite a las ORAC´s memo SUB-GSD-2018-00563, adjunto, para que estas informen y asesoren a las ASADAS de dichas medidas y reglamento. De manera tal que la normalización de la gestión pozos de las ASADAS, es relativamente nueva.Vale destacar que, para el caso de las ASADAS, la asimilación de cambios y normas es lenta, pues muchas tienen poca capacidad de gestión y el AYA poca capacidad instalada para promover y verificar su cumplimiento. Por esas razones, se prevé que existe un importante número de pozos que no cumplen con la norma del 2010; sea porque se perforaron antes de ese año, o antes del 2018 que se divulgó la norma desde la SGSD o hasta la actualidad, pues no se cuenta con los controles para evitar perforaciones sin el debido control y fiscalización, ni las condiciones de gobernanza en la gestión comunitaria del agua potable que permitan una mejor gestión. Por su parte, entre las razones por las cuales las ASADAS no realizan el trámite de inscripción de pozos, se encuentran el hecho de no contar con el permiso de perforación, que el terreno no está inscrito a nombre de la ASADA y se encuentran en terrenos de terceros, o bien no cumplen con la normativa vigente (zona de retiro) según el artículo 8 de la Ley de Aguas.Por las razones expuestas, el AYA considera que el Decreto de Amnistía de Pozos es una oportunidad para poner en regla la situación de estas fuentes de las ASADAS. En el país se cuenta con un total 1422 entes operadores comunitarios, los cuales operan un total de 4232 fuentes, de las cuales se han identificado 807 pozos en el levantamiento realizado por la institución entre los años 2017 y 2019. Estos están respaldados con evidencia de la resolución del MINAE que presentaba la ASADA al momento del levantamiento de información. Sin embargo, los pozos inscritos con expediente ante MINAE con su respectivo caudal son 761 pozos. En un esfuerzo por aprovechar la amnistía de pozos decretada hace 6 meses y que finaliza el día de hoy, la SGSD gestionó ante las ASADAS, durante el mes en curso, información sobre los pozos que tienen sin inscribir; algunas manifestaron que les preocupa que, al entregar información, les sellaran sus pozos, probablemente por no cumplir con la norma.De manera que solo 61 ASADAS respondieron, las cuales reportaron 65 pozos en operación y sin tramite de inscripción. En el cuadro a continuación se detalla el número de pozos por región y cantidad de ASADAS, y su respectiva población abastecida. (Inserta cuadro) En resumen, se debe de tomar en cuenta que a la fecha se tiene un total de 67 pozos (considerar que dos pozos se inscribieron en los últimos días), los cuales no tienen su caudal asignado y están siendo utilizados por las ASADAS, para el abastecimiento de consumo humano y con los mismos se abastece una población de 100.847 (cien mil ochocientos cuarenta y siete personas). Por diferentes razones no se ha realizado el trámite ya sea porque no tiene permiso de perforación, el terreno no está inscrito a nombre de la ASADA, los mismos se encuentra en terrenos de terceros, o bien no cumplen con la normativa vigente (zona de retiro) según el artículo 8 de la Ley de Aguas.Además, existen 12 pozos que, durante los dos últimos años, la SDSD ha tramitado mediante oficio ante el MINAE para su respectiva inscripción y no se ha recibido la resolución correspondiente. En el siguiente cuadro se anota su lista: (Inserta cuadro) Por las razones expuestas se solicita una ampliación del plazo del Decreto de Amnistía, pero además, que se incluya un abordaje especial para las ASADAS que prestan un servicio vital, de manera que se ajuste a su situación financiera y capacidad de gestión, pero sobre todo que se garantice el derecho humano al agua y se reconozca el aporte que las ASADAS realizan para la prestación del servicio de agua potable en localidades que la propia Institución no está en capacidad de prestar. Las acciones por realizar por parte del AYA, en coordinación con las instituciones vinculadas, durante la ampliación de la amnistía, serían al menos las siguientes: 1.Poner a derecho esos 65 pozos “ilegales” identificados hasta ahora. La propuesta es que se realice el trámite ante el MINAE y que se inscriban estos Pozos ya sea a nombre de la ASADA si cuenta con el convenio de delegación del AyA o bien a nombre de AyA y como usuario del recurso hídrico la ASADA correspondiente, si no cuenta con el Convenio de Delegación. 2. Finalizar el trámite de los 12 pozos pendientes. 3. Continuar con la identificación de pozos ilegales, a través de visitas de campo en sitio. 4. Diseñar y desarrollar un programa que permita regularizarlos, que cuente con recursos para reemplazar los pozos que no cumplen con la norma y garantizar que no se sellen mientras hay población que se abastece través de estos. Además, hay que considerar que algunas ASADAS tienen la capacidad económica para hacer las inversiones necesarias para sustituir pozos que no cumplan la norma, pero no así el 70% de ASADAS de menos de 300 usuarios que reciben un promedio de un 1.200 millón de colones por ingresos de tarifa al mes.Ingresos que solo les alcanza para operar, pero no para realizar inversiones más allá de arreglar fugas, sustituir alguna tubería o pagarle a uno o dos empleados o solo para clorar. Una parte importante de ese 70% ni siquiera puede pagar al fontanero y todo lo realizan con trabajo voluntario. El AYA deberá tomar en consideración este tipo de elementos para diseñar el programa y realizar una propuesta técnica, que incluya una estrategia financiera que implique a la tarifa de ASADAS y los problemas de gobernanza que presentan las ASADAS. 5. Coordinación entre el MINAE y el AYA para realizar acciones conjuntas que permitan facilitar los trámites y alinear sus bases de datos.” Solicita que se declare sin lugar la acción. Apunta que hay interés en mantener los efectos del decreto cuestionado, dado que la información generada permite conocer si los pozos cumplen con los requisitos para su construcción; en caso contrario, faculta para que se dejen sin efecto, se sellen y se sustituyan cuando resulte procedente.Por otra parte, permite obtener conocimiento de los balances hídricos disponibles. En todo momento, la decisión final que toma la Dirección de Agua se sustenta en la ciencia y la técnica, mediando las audiencias tanto al ICAA como al SENARA.
9. 9Por escrito recibido en la Sala el 22 de abril de 2021 se apersona al proceso Giannina Perea Furniss. Indica que los ciudadanos no pueden acogerse a la amnistía establecida por el decreto mientras la Sala no resuelva este proceso. Solicita que se dicte sentencia en la acción de inconstitucionalidad.
10. 10Mediante resolución 2021-9090 de las 9:50 horas del 5 de mayo de 2021, la Sala declaró no ha lugar a la gestión anterior.
11. 11Por escrito recibido en la Sala el 13 de mayo de 2021 se apersona al proceso María José Peralta Salas. Afirma que, en caso de que sea declarado sin lugar este proceso, la Sala debería extender los plazos establecidos en ese reglamento (artículo 4), dado que la acción fue planteada solo dos días después de su entrada en vigor y ello ocasionó su suspensión.
12. 12Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones número 25, 26 y 27 del Boletín Judicial, de los días 7, 10 y 11 de febrero de 2020.
13. 13Se prescinde de la vista señalada en los numerales 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el ordinal 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
14. 14En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Rueda Leal, excepto los considerandos en que se indica que otro magistrado redacta; y,

Considerando:

I.Sobre la legitimación del accionante. A efectos de fundamentar su legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante afirma que se trata de la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de manera que le asiste la legitimación por intereses difusos, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, la Sala ha sostenido reiteradamente que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado brinda legitimación suficiente para pretender la inconstitucionalidad de una norma que pueda atentar contra ese derecho, incluso sin la existencia de un asunto previo que sirva de base. En el sub examine, el accionante alega que la norma cuestionada afecta el ambiente por su supuesto efecto lesivo para el recurso hídrico. En ese tanto, se estima que tiene legitimación para interponer este proceso.

II.Sobre la admisibilidad de la coadyuvancia y el escrito agregado. El numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la admisibilidad de las coadyuvancias en procesos de acción de inconstitucionalidad. Esa norma dispone que aquellos con interés legítimo podrán apersonarse para coadyuvar en los 15 días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del ordinal 81.

En el sub lite, esa publicación ocurrió el 7 de febrero de 2020. En aplicación de la regulación antedicha, la Sala rechaza por extemporánea la coadyuvancia de la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, planteada el 25 de marzo de 2020.

Por otro lado, en lo relativo a las manifestaciones de María José Peralta Salas, se verifica que ella no es parte en el proceso ni se apersonó oportunamente como coadyuvante. De ahí que carezca de legitimación para pretender algún pronunciamiento de este Tribunal dentro del sub lite.

III.Objeto de la acción. El accionante acusa la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas”. De seguido se analizarán de modo puntual las disconformidades expuestas en el escrito de interposición.

IV.Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares. El accionante califica al considerando décimo octavo del decreto impugnado como regresivo y contrario al principio de reserva de ley. Considera que todos los pozos irregulares deben ser sellados, para que cada persona presente una evaluación la SETENA antes de volver a perforar.

El considerando décimo octavo dispone:

“DECIMO OCTAVO. Mediante Resolución Nº 1909-2017-SETENA, de las 7 horas 50 minutos del 22 de septiembre de 2017 la Secretaria Técnica Nacional Ambiental dispone "Establecer que, en estricto acatamiento a lo regulado en el artículo 122 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC y sus reformas, la SETENA no está facultada para evaluar proyectos que hayan iniciado obras, o bien, que se encuentren en ejecución y funcionamiento, lo anterior debido a que la EIA es un proceso que utiliza instrumentos predictivos, lo cual significa, que no podrían establecerse parámetros de predictividad respecto a una actividad, obra o proyecto que se encuentre ejecutada o en operación. Por lo tanto, la EIA se aplica única y exclusivamente a proyectos nuevos, utilizándose para todos los efectos legales, la definición establecida en el artículo 1 y 3 inciso 3) del Decreto Ejecutivo N° 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.” En cuanto a este tema, la Sala recuerda la sentencia n.° 2000-00873 de las 15:57 horas del 26 de enero de 2000, en la que resolvió:

“Unico (sic): En esta acción lo que se impugna es una interpretación hecha por el Poder Ejecutivo en la parte considerativa de un decreto, impugnación que se hace con base en la resolución de esta sala de las 8:53 minutos del 17 de diciembre de 1999, dictada dentro del Recurso de amparo que se tramita bajo número de expediente 99-009414. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que cabe la acción de inconstitucionalidad contra las leyes y otras disposiciones de carácter general, que infrinjan por acción u omisión alguna norma o principio constitucional. En virtud de que los considerandos no integran la norma jurídica reglamentaria, sino que consituyen (sic) un marco de referencia no son impugnables a través de la acción de inconstitucionalidad y lo procedente es rechazar de plano la acción.” Así, en tesis de principio, la parte considerativa de un decreto no puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad. En lo que respecta al sub examine, el considerando impugnado únicamente remite a una resolución de la SETENA, que no ha sido cuestionada expresamente y cumpliendo los requisitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, se desestima la disconformidad.

V.Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina. El accionante cuestiona el ordinal 9 del decreto porque deja por fuera el resto de los acuíferos costeros existentes, los que podrían estar en riesgo de contaminación por intrusión salina. También reclama por la imprecisión de la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, dado que genera incertidumbre.

El numeral 9 del decreto reza:

“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:

• a)Zonas de reserva acuífera: Puente Mulas, Moín, Rio Banano y Río Bananito, Barva y Barranca.
• b)Acuífero Sardinal en Carrillo Guanacaste.
• c)Acuíferos El Coco, Panamá y Playa Hermosa.
• d)Acuíferos Mala Noche y Playa Sámara en Nicoya, Guanacaste.
• e)Acuífero de Huacas y Tamarindo.
• f)Acuífero Playa Potrero - Brasilito g) Acuífero Potrero - Caimital.
• h)Acuífero Nimboyores.
• i)Acuífero Marbella.
• j)Dentro de área de protección estipulada en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575 k) Dentro de área de los doscientos metros de radio de nacimientos, estipulada en el artículo 31 de la Ley de Agua No. 276.
• l)Incumpla con lo dispuesto en el Artículo 8 de la Ley de Agua No. 276.
• m)Estén a menos de 1000 metros de la línea de costa conforme lo dispone el Decreto 17390 MINAE -S.
• n)En el caso de tratarse de agua de uso poblacional, solo procederá la inscripción y habilitación del pozo para la concesión de agua, cuando sea un ente operador de servicio público autorizado por ley o por Delegación del AyA (ASADAS) o se cumpla lo dispuesto en el Reglamento para el Permiso de Perforación y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios Decreto Nº 35271-S-MINAE.” En este apartado, la Sala tampoco observa una fundamentación adecuada del accionante, pues no efectúa un análisis o desarrollo de la norma, ni la confronta con el bloque de constitucionalidad, de manera que se pueda revelar su inconstitucionalidad. Incluso, se determina que el artículo cuestionado sí incluye una protección especial para la zona costera, dado que restringe la habilitación de pozos que “m) Estén a menos de 1000 metros de la línea de costa conforme lo dispone el Decreto 17390 MINAE -S.” Por otro lado, el propio decreto contempla requisitos adicionales, en caso de que se pretendiera la habilitación de un pozo que se ubique a menos de 1000 metros de la línea de costa:

“Artículo 10°-Estudios para condiciones especiales. Los estudios que se solicitan a continuación, son requeridos si el interesado quiere registrar un pozo en los supuestos indicados para cada caso.

(…)

• c)Si el pozo incumple con el inciso a) del artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 35884- MINAE respecto a que este se encuentra dentro de los 1000 metros de la línea costa, podrá presentar análisis técnico que con respecto a diferencia de altura donde se ubica de pozo, profundidad del pozo, niveles de agua, propuesta de extracción y otras variables respecto al nivel del mar, no existe riesgo de que produzca intrusión salina o si las condiciones anteriores no sean idóneas, puede aportar estudio de intrusión que concluya que no existe riesgo.

(…)

Corresponde al SENARA con base en la información o estudios entregados definir si existe o no afectación por intrusión salina ocasionada por el aprovechamiento solicitado.” Por último, en cuanto a la alegada incertidumbre que causa la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, la Sala explica que la concreción de los parámetros de aplicación de tal norma es materia de legalidad. Así las cosas, se desestima este extremo.

VI.Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”. En su último reclamo, el accionante cuestiona por qué solo existen estudios (artículo 10) para casos especiales. Afirma que no hay “…una exigencia estatal que obligue a las diferentes dependencias a que se cumpla con lo que establece nuestro Ordenamiento Jurídico y por ello ese artículo 10 tiene una falencia grande, por provocar la inefectividad del derecho.”

Atinente a este reclamo, la Sala observa que no se explicó la violación de algún principio o norma constitucional, ni se desarrolló el contenido de las normas para demostrar una confrontación entre el numeral 10 del decreto y el bloque de constitucionalidad. Ante la ausencia de fundamentación necesaria, se desestima la disconformidad.

VII.Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal. Redacta Magistrado Cruz Castro.-

El decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas” en sus artículos 1, 2 y 3 dispone lo siguiente:

“Artículo 1º-Objeto. El presente reglamento tiene por objeto establecer el procedimiento para la inscripción y registro regulado de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas.

Artículo 2º-Autorización para el registro de pozos perforados sin número y trámite de la concesión de aguas subterráneas. Se habilita a todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas a inscribir los pozos que se hayan perforado sin autorización antes de abril de 2010 fecha de la última amnistía y solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento de agua.

Artículo 3º-Sujetos y ámbito de aplicación. Este reglamento se aplicará a todo sujeto de derecho público o privado que tenga un pozo sin inscribir en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía creado conforme artículo 18 Ley 276, Ley de Agua No. 276.” Todos los cuales hacen alusión a la posibilidad que el mismo decreto otorga, de inscribir y registrar pozos que fueron perforados sin permiso. Esta conducta pudiera estar relacionada con los artículos 226 y 227 del Código Penal, los cuales indican lo siguiente:

“Usurpación de aguas.

Artículo 226.-Se impondrá prisión de un mes a dos años y de diez a cien días multa al que, con propósito de lucro:

• 1)Desviare a su favor aguas públicas o privadas que no le corresponden o las tomare en mayor cantidad que aquella a que tenga derecho; y 2) El que de cualquier manera estorbare o impidiere el ejercicio de los derechos que un tercero tuviere sobre dichas aguas.

Artículo 227.- Dominio público Será sancionado con prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:

• 1)El que sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.
• 2)El que, sin autorización legal, explotare un bosque nacional.
• 3)El que, sin título, explotare vetas, yacimientos, mantos y demás depósitos minerales.
• 4)El que haciendo uso de concesiones gratuitas otorgadas por la ley en bien de la agricultura, hubiere entrado en posesión de un terreno baldío, en virtud de denuncio y después de explotar el bosque respectivo, abandonare dicho denuncio.

(*)Si las usurpaciones previstas en este artículo se hubieren perpetrado en nombre o por instrucciones de una sociedad o compañía, la responsabilidad penal se atribuirá a su gerente o administrador, sin perjuicio de que la indemnización civil recaiga también sobre la sociedad o compañía.” Al respecto, claramente no podría un decreto modificar una ley, por ello, los artículos en cuestión del Reglamento cuestionado son constitucionales, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente definir la responsabilidad penal en cada caso en particular. Sin que la autorización para poner a derecho los pozos sin permiso implique una anulación de la posible responsabilidad penal en la que se hubiere incurrido. Existe en este caso un límite infranqueable, pues un decreto no puede derogar un tipo penal.

VIII.Razones diferentes del magistrado Rueda Leal con respecto a la alegada despenalización y violación al principio de reserva de ley. En torno a este tema, considero que la Sala no puede sustituir a los jueces ordinarios en sus competencias de legalidad. Es decir, este Tribunal no puede efectuar valoraciones entre normativas de legalidad -en este caso, entre el Código Penal y el decreto impugnado- para determinar los parámetros de tipicidad y punibilidad de una conducta. Igualmente, es improcedente exigir que se establezca si hubo un exceso en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En una situación análoga, cuando se alegó que un decreto despenalizaba actos delictivos, la Sala indicó:

“III.- La acción es inadmisible en razón del objeto. El Tribunal considera además, que la cuestión sometida a análisis constituye un conflicto de naturaleza legal, no constitucional. La disconformidad del Decreto N° 35334-H con la Ley General de Aduanas, y por esa vía la probable violación del principio de legalidad constituye un tema cuyo conocimiento se reserva a la jurisdicción ordinaria, según lo dispuesto en los Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. El análisis de si la Administración excedió o no la potestad reglamentaria al emitir el Decreto impugnado en relación con el marco legal que le sirve de fundamento, no es un asunto que corresponda dilucidarse en la jurisdicción constitucional.” (Sentencia n.° 2009-018946 de las 14:56 horas del 16 de diciembre de 2009).

Resalto, asimismo, que el argumento del accionante es producto de su interpretación jurídica, puesto que los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG ‑Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas‑ no hacen referencia alguna a la normativa penal. En consecuencia, declaro sin lugar este extremo.

IX.Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El accionante considera que la extracción de agua, sin la existencia de un balance hídrico nacional o del acuífero, pone en riesgo el agua subterránea y superficial, afectando con ello a los sistemas dependientes de ella. Alega que esta situación viola los compromisos internacionales de Costa Rica en relación con la protección de humedales, por ejemplo. Así, señala que los numerales 1, 2, 3 y 4 contravienen las obligaciones previstas en el ordinal 3 inciso 2) de la Convención Ramsar. En ese sentido, considera que la existencia de cientos o miles de pozos irregulares, tomando agua de acuíferos que alimentan humedales, no compagina con la obligación internacional de planificar los entornos de estos ecosistemas. Acusa que también se violan los artículos 4 inciso 1) y 6 inciso b) de esa convención, pues no se hicieron estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por el robo de agua de los pozos irregulares. Reclama que se da una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de tutela científica.

Este Tribunal recuerda que la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal, con requisitos establecidos normativamente. De relevancia para este caso es la necesidad de fundamentar adecuadamente la acción:

“II.- SOBRE LA NECESARIA FUNDAMENTACIÓN DEL ESCRITO EN EL QUE SE FORMULE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.

En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia nro. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).

El citado artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en tal sentido, que en el escrito en que se interponga la acción se expongan “sus fundamentos en forma clara y precisa”. En sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:

“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08).

En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” Finalmente, de forma más reciente, en el voto nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, este Tribunal reiteró que:

“(…) dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.

III.DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 148 Y 164 DEL CÓDIGO NOTARIAL. En el sub lite, se incumplen varios requisitos formales que determinan la inadmisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad. En primer lugar, el escrito de interposición de la acción carece de la debida fundamentación. El accionante se limita a indicar que los artículos 148 y 164 del Código Notarial infringen el ordinal 40 de la Constitución Política, así como los principios de seguridad jurídica, legalidad, non bis in ídem y conditio sine qua non; sin embargo, lo cierto es que el accionante no desarrolla análisis alguno sobre el contenido de los numerales impugnados, ni realiza un desarrollo o análisis sobre el contenido y alcances de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideran como infringidos, a efectos de relacionarlos y contraponerlos entre sí. (…)” (Sentencia n.° 2021-017219 de las 9:15 horas del 4 de agosto de 2021. El subrayado es agregado).

Este Tribunal enfatiza la importancia del referido requisito en el caso de marras. Del estudio de las objeciones planteadas se advierte una falta de fundamentación adecuada por parte del accionante, dado que no efectuó un análisis de los artículos impugnados para confrontarlos con un desarrollo similar del contenido de las normas o principios del bloque de constitucionalidad que estima lesionados. Esta falta de fundamentación se verifica cuando la Sala acude a los textos convencionales, disponibles en la página de internet del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). Verbigracia, el accionante alega que el inciso b) del artículo 6 del Convenio sobre Diversidad Biológica fue lesionado porque él obliga a efectuar estudios para determinar las acciones perjudiciales a la biodiversidad. Empero, esa norma no hace referencia alguna a estudios:

“ARTICULO 6. Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible Cada Parte Contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares:

(…)

• b)Integrará, en la medida de lo posible y según proceda, la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica en los planes, programas y políticas sectoriales o intersectoriales.” De igual manera, con respecto a los numerales 3 incisos 1) y 2), y 4 inciso 1) de la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas (Convención Ramsar), adoptada por Costa Rica mediante ley 7224, a que hace referencia el actor, la Sala nota que la versión del SINALEVI de esos artículos carecen de incisos numerados. La Sala sí observa que tienen apartados, identificados mediante guiones. Sin embargo, este Tribunal no puede más que adivinar la intención del accionante. Por ejemplo, el primer apartado del ordinal 4 (asumiendo que se trata del inciso 1) versa sobre el retiro o reducción de una zona húmeda inscrita en la "Lista", mientras que el ordinal 3 de esa convención carece de un segundo apartado, que pudiera ser considerado el inciso 2).

Esto evidencia que los requisitos de la acción de inconstitucionalidad, establecidos normativamente y desarrollados por este Tribunal -para el caso concreto, la necesidad de fundamentación adecuada-, no son meras formalidades u obstáculos procesales, sino elementos que permiten el control de constitucionalidad.

En abono a lo expuesto, la Sala advierte que el accionante aduce la inexistencia de balance hídrico nacional. Empero, el ministro de Ambiente y Energía informó a este Tribunal que sí existe tal balance, así como balances hídricos de la mayoría de los sistemas acuíferos. Esos balances -explicó el ministro- sirvieron para emitir las restricciones del artículo 9 y, más bien, se verían beneficiados por la información derivada de la aplicación del decreto impugnado.

Finalmente, la Sala destaca que la decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una “amnistía a ciegas” y carente de estudios, como interpreta el accionante. En efecto, el numeral 11 del decreto señala que, previo a resolver de manera definitiva sobre la concesión pretendida, se deberá cumplir con la verificación documental y de campo:

“Artículo 11°— De la resolución de la concesión de agua. Una vez completada toda la información por parte del interesado y realizada la verificación y control en campo, el MINAE resolverá de manera definitiva la solicitud de la concesión de agua de conformidad con los artículos 183,184 y 185 de Ley de Aguas N.º 276 del 26 de agosto de 1942.” (El subrayado es agregado).

En virtud de lo expuesto, la Sala no encuentra motivos para acoger el reclamo planteado.

X.Voto salvado del Magistrado Cruz Castro, declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.

Tal como se observa, el Reglamento en cuestión permite la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Se trata de una regularización de lo originalmente irregular. Con el agravante, además, que se trata de una autorización para el aprovechamiento del agua. De todo ello considero que resulta atendible el reclamo del accionante, en el sentido que todos estos pozos, por no tener permiso inicial, se ignora el impacto que producirán sobre el agua subterránea y superficial, lo cual además, desencadena una afectación a los sistemas dependientes del agua. En materia hídrica, la determinación de la afectación de las aguas y su ubicación, no es materia residual. No se sabe cuántos pozos irregulares existen, sin son cientos o miles como indica el accionante y aún así el reglamento cuestionado permite su regularización, sin antes hacer estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por estos pozos irregulares.

La solución que se pretende desconoce la complejidad de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Tal como lo indica el accionante, se trataría de una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de objetivación del ambiente. A diferencia de lo que considera la mayoría, en estos casos, la carga de la prueba es del Estado, quien debe demostrar, de previo a la emisión de este tipo de normativa, el impacto que tal amnistía producirá al ambiente. En este caso, se carece de argumentos de razonabilidad y proporcionalidad. Puede pasar desapercibida esta omisión, porque a pesar de tantas declaraciones e intenciones, la materia ambiental se sigue tratando con miopía y mucha ligereza.

Si bien el artículo 9° del Reglamento establece una salvaguarda, cuando indica:

“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:

• a)Zonas de reserva acuífera: Puente Mulas, Moín, Rio Banano y Río Bananito, Barva y Barranca.
• b)Acuífero Sardinal en Carrillo Guanacaste.
• c)Acuíferos El Coco, Panamá y Playa Hermosa.
• d)Acuíferos Mala Noche y Playa Sámara en Nicoya, Guanacaste.
• e)Acuífero de Huacas y Tamarindo.
• f)Acuífero Playa Potrero - Brasilito g) Acuífero Potrero - Caimital.
• h)Acuífero Nimboyores.
• i)Acuífero Marbella.
• j)Dentro de área de protección estipulada en el artículo 33 de la Ley Forestal Nº 7575 k) Dentro de área de los doscientos metros de radio de nacimientos, estipulada en el artículo 31 de la Ley de Agua No. 276.
• l)Incumpla con lo dispuesto en el Artículo 8 de la Ley de Agua No. 276.
• m)Estén a menos de 1000 metros de la línea de costa conforme lo dispone el Decreto 17390 MINAE -S.
• n)En el caso de tratarse de agua de uso poblacional, solo procederá la inscripción y habilitación del pozo para la concesión de agua, cuando sea un ente operador de servicio público autorizado por ley o por Delegación del AyA (ASADAS) o se cumpla lo dispuesto en el Reglamento para el Permiso de Perforación y Concesión de Agua para el Autoabastecimiento en Condominios Decreto Nº 35271-S-MINAE.” Además, en cuanto a que, de previo a la resolución de la concesión de agua, se debe hacer una verificación y control de campo, empero, se echa de menos un estudio integral que asegure que la regularización de pozos irregulares, en su totalidad, no producirá un impacto negativo en el recurso hídrico y en el ambiente en general.

Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. En ocasiones, el tema ambiental se sigue tratando si se trataran de bienes bienes mostrencos.

El principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia (Voto no. 2006-17126). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

El Principio de objetivación en materia ambiental, permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, se han definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Claramente, en este caso, no existe criterio científico de previo a la emisión del reglamento en cuestión.

Además, nótese lo que indica la Declaración de Basilia de jueces sobre Justicia Hídrica:

“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Aquí debe aplicarse también el principio precautorio, frente al cual, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“B.2 Principio de Precaución 175. El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que:

Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

En conclusión, por las razones anteriores considero que se está frente a una violación al principio precautorio y frente al principio de tutela científica ambiental. A veces la fuerza de la costumbre, el lenguaje de lo fáctico, sin mayores sutilezas jurídicas, se legitima, a pesar de estar de por medio medios de tan elevada jerarquía, como el ambiente y la tutela de un bien tan relevante como el agua.

XI.Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”. En este apartado, el accionante considera que “…si se autoriza una amnistía que conlleva a autorizar y despenalizar el abuso en el recurso hídrico lo lógico, lo proporcional y lo racional es que se establezcan medidas de restauración. mitigación, preventivas para evitar que la situación continúe dándose…” Por este motivo, alega que hay un “fracaso de la efectividad normativa ambiental de protección al recurso hídrico” y que el Poder Ejecutivo debería ser proactivo en la defensa de la biodiversidad. Reitera que la amnistía afecta el recurso subterráneo. Finalmente, con respecto al artículo 2 del decreto, considera que la “documentación carece de legitimidad para reconocer su entrada en operación” y que “una declaración jurada no es elemento objetivo dentro de tanta falta de ética y violaciones a normas ambientales de los infractores.”

El punto de partida del argumento del accionante es que la despenalización del abuso del recurso hídrico debería llevar aparejada ciertas medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Al respecto, la Sala no tiene por demostrado tal punto de partida, como se analizó supra al conocer la alegada despenalización. Por otro lado, los argumentos del accionante carecen de fundamentación, en los términos exigidos por la normativa y la jurisprudencia, para considerar la violación del bloque de constitucionalidad. Más que cuestionar alguna norma del decreto, el accionante plantea criterios de lege ferenda o apreciaciones subjetivas con respecto a la idoneidad de los requisitos exigidos, sin brindar un detalle o mayor explicación al respecto.

XII.Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.

Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.

Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.

A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.

Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.

Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente.

XIII.En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, redacta el magistrado Nombre02. El actor alega que no se otorgó oportunidad a la sociedad civil para participar en la elaboración y redacción del decreto cuestionado. Reclama que no se publicó un borrador de su texto en La Gaceta. Indica que eso viola el principio 10 de la Declaración de Río de 1992 y el Acuerdo de Escazú. Al respecto, el ministro de Ambiente y Energía indicó que “…el Decreto de previo a su firma, recibió la publicidad correspondiente. Se envió a consulta a sectores que pudieran ser afectados, y sobre todo fue publicado en la página web del MINAE.”

Concerniente a este reclamo, la Sala resalta, tal como indicó el accionante, que el Acuerdo de Escazú no ha entrado en vigor al momento de emisión del decreto impugnado. Más aún, se trata de un instrumento internacional que no ha sido ratificado por Costa Rica. En cuanto a la Declaración de Río de 1992 como instrumento de soft law, la Sala destaca que la implementación de postulados de soft law en el derecho interno puede asumir distintas formas normativas. Así, con respecto a la promulgación de decretos, la Ley General de la Administración Pública estableció el numeral 361, que indica:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” Ahora bien, en lo referido a la aplicación de esa norma, la Sala ha determinado que su control es materia de legalidad, que debe verificarse en la sede ordinaria. En ese sentido, se indicó:

“1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad.” (Sentencia n.° 2017-017950 de las 10:31 horas del 8 de noviembre de 2017).

La Sala no observa motivos para cambiar el criterio expuesto en el precedente de cita. En ese tanto, se declara sin lugar el extremo.

XIV. Voto salvado de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal en cuanto a la participación ciudadana. Redacta el segundo

Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

• a)La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión; b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse; c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión; d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
• i)La fecha en que comenzará el procedimiento; ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo; iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista; iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas; v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas; vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política.

Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.

Por consiguiente, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:

“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto cuestionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, agrava la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Ahora bien, en el sub iudice no se observa una debida difusión del decreto ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. En ese sentido, a pesar de las manifestaciones de los informes, se desconoce de qué manera estuvo publicado en la página de internet del MINAE, cuánto tiempo estuvo ahí, qué canales hubo para la recepción de comentarios, qué instancias fueron consultadas directamente, qué texto fue difundido o consultado, tan solo por mencionar algunos de los puntos relevantes para definir si hubo posibilidad real de participación ciudadana. Enfatizamos que toda esta información debe ser provista por los informantes ante un cuestionamiento por vía de acción de inconstitucionalidad.

En consecuencia, no se acreditó que se brindara publicidad al decreto ni que se diera posibilidad a una verdadera participación de las personas e instancias interesadas, motivos por los que declaramos con lugar este extremo de la acción.

XV.Nota separada del Magistrado Cruz Castro.- En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles.

He consignado esta nota para destacar lo siguiente: Este tipo de decretos resultan muy graves y lesivos para la protección del ambiente. Es una mala práctica administrativa frente a un bien de tanta trascendencia. Para una materia tan delicada y de tanta trascendencia, para las generaciones actuales y futuras, establecer este tipo de amnistías para pozos irregulares de donde se extrae agua, resulta un contrasentido. No es admisible en la tutela de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Los bienes del ambiente parece que no tienen valor económico, ni tampoco se aprecia su relevancia en la totalidad de lo que es el valor de la vida en sentido amplio. En nuestro país, en aras de la protección del derecho al ambiente y de bienes de dominio público, se calificó de irregular, por el legislador, la acción de tomar aguas sin la existencia de una concesión. Ahora, vía decreto, se afirma, lo contrario; la política que inspira el decreto objetado resulta claramente regresivo en la protección del ambiente.

Tal como lo ha dicho esta Sala, en cuanto al principio de progresividad y al principio de no regresión en materia ambiental, el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas, que empeoren, y menos aún, sin justificación razonable y proporcionada, la protección del ambienta alcanzada hasta entonces. Está prohibido así la adopción de medidas o de normas que disminuyan la protección al ambiente. “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho a la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (voto 2010-18702). En la práctica política, lo que se aprecia es un discurso que debilita la auténtica protección del ambiente, que es un bien de tanta relevancia como la libertad, la dignidad humana y la propiedad privada. El decreto legitima acciones desarrolladas por las vías de hecho. Esa liberalidad es inadmisible en materia tan delicada y vulnerable como el ambiente, con efectos incalculables para las futuras generaciones.

En este sentido, la adopción del decreto impugnado reviste, desde su origen, un quebranto constitucional por violación frontal al derecho al ambiente.

XVI. NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.

Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas.

XVII.Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del primero. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- o cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, solo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de justarse a lo dispuso por el legislador.

Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este supuesto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

XVIII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión n.º 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.º 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana.

Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.

Nombre02.

Nombre03. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ana María Picado B.