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Res. 25386-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 10/11/2021
OutcomeResultado
The action is mostly dismissed; Articles 1, 2, and 3 of the decree are constitutional provided they do not modify the criminal offenses. Dissents uphold the action on grounds of public participation, legislative reservation, lack of mitigation, and water balance.Se declara sin lugar la acción en su mayoría; los artículos 1, 2 y 3 del decreto son constitucionales siempre que no modifiquen los tipos penales. Votos salvados declaran con lugar por participación ciudadana, reserva de ley, falta de mitigación y balance hídrico.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, which establishes an amnesty procedure to register illegally drilled wells and enable groundwater concessions. The action, brought by the Costa Rican Federation for Environmental Conservation, alleged multiple violations: decriminalization of conduct through a regulatory decree, exclusion of environmental impact assessment by SETENA, lack of a comprehensive water balance, absence of mitigation measures, failure to ensure public participation, and risk of salinization. The majority of the court dismissed nearly all claims. It declared Articles 1, 2, and 3 constitutional provided they are interpreted as not modifying the criminal offenses under Articles 226 and 227 of the Penal Code. The Chamber held that the alleged authorization to bypass SETENA was a matter of legality unreviewable in this proceeding, arguments regarding the water balance lacked sufficient grounding, public participation under Article 361 of the General Public Administration Act is an ordinary legality issue, and the decree does include protections for coastal zones and restricted aquifers. Several dissenting opinions argued that the decree violated the precautionary principle, the principle of legislative reservation, the obligation of mitigation measures, and the right to public participation.La Sala Constitucional revisó el Decreto Ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, que establece un procedimiento de amnistía para inscribir pozos perforados sin permiso y habilitar la concesión de aguas subterráneas. La acción planteada por la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente alegaba múltiples violaciones: despenalización de conductas por vía reglamentaria, exclusión de la evaluación de impacto ambiental por SETENA, inexistencia de balance hídrico integral, falta de medidas de mitigación, omisión de participación ciudadana y riesgo de salinización. La mayoría del tribunal desestimó casi todos los reclamos. Respecto a los artículos 1, 2 y 3, los declaró constitucionales siempre que se interpreten sin modificar los tipos penales de los artículos 226 y 227 del Código Penal. La Sala consideró que la supuesta autorización para no acudir a SETENA era un tema de legalidad no revisable en esta vía, que los argumentos sobre balance hídrico carecían de fundamentación suficiente, que la participación ciudadana según el artículo 361 de la LGAP es materia de legalidad ordinaria, y que el decreto sí contempla protecciones para zonas costeras y acuíferos restringidos. Hubo varios votos salvados que consideraron que el decreto violaba el principio precautorio, el principio de reserva de ley, la obligación de medidas de mitigación y el derecho a la participación ciudadana.
Key excerptExtracto clave
Clearly, a decree cannot modify a law, and therefore, the contested articles of the Regulation are constitutional, provided they are interpreted as not modifying the criminal offenses set forth in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the competent criminal judge shall determine criminal liability in each particular case. The authorization to bring the unpermitted wells into compliance does not imply an annulment of any criminal liability that may have been incurred. There is an insurmountable limit in this case, as a decree cannot repeal a criminal offense.Al respecto, claramente no podría un decreto modificar una ley, por ello, los artículos en cuestión del Reglamento cuestionado son constitucionales, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente definir la responsabilidad penal en cada caso en particular. Sin que la autorización para poner a derecho los pozos sin permiso implique una anulación de la posible responsabilidad penal en la que se hubiere incurrido. Existe en este caso un límite infranqueable, pues un decreto no puede derogar un tipo penal.
Pull quotesCitas destacadas
"un decreto no puede derogar un tipo penal"
"a decree cannot repeal a criminal offense"
Considerando VII
"un decreto no puede derogar un tipo penal"
Considerando VII
"La decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una 'amnistía a ciegas' y carente de estudios, como interpreta el accionante."
"The administrative decision to authorize or deny the concession of an irregular well is not a 'blind amnesty' devoid of studies, as the petitioner interprets."
Considerando IX
"La decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una 'amnistía a ciegas' y carente de estudios, como interpreta el accionante."
Considerando IX
"la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. ... viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental"
"the exclusion of the analysis of environmental impacts of groundwater exploitation that is already occurring and which, obviously, lacks an environmental feasibility, means that they would remain outside the environmental control exercised by SETENA. ... violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection"
Voto salvado Magistrado Cruz Castro, Considerando X
"la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. ... viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental"
Voto salvado Magistrado Cruz Castro, Considerando X
"En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles."
"In the protection of the environment, it is not possible to legitimize fait accompli, ignoring that their harmful effects may be irreversible."
Nota separada Magistrado Cruz Castro, Considerando XV
"En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles."
Nota separada Magistrado Cruz Castro, Considerando XV
Full documentDocumento completo
Constitutional Chamber Date of Resolution: November 10, 2021 at 13:10 Case File: 19-017936-0007-CO Type of Matter: Unconstitutionality action Constitutional Review: Dismissal Judgment Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with Dissenting Vote Judgment with Separate Note Related Judgments Content of Interest:
Strategic Themes: Environmental Type of Content: Majority vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION Subtopics:
NOT APPLICABLE.
025386-21. ENVIRONMENT. REGULATION FOR THE REGISTRATION OF WELLS. Unconstitutionality action against the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure. Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG Operative part: Unanimously, the action is dismissed regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the claim of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority, the unconstitutionality action is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure, provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the determination of criminal liability shall correspond to the competent criminal judge. Magistrate Rueda Leal provides different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority, the appeal is dismissed regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation (participación ciudadana). Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and uphold the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas append separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal append a joint note. Unanimously, the submitted joinders (coadyuvancias) are rejected. Notify.
TOPICS ANALYZED Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells.
Regarding the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion.
With respect to the alleged "rampant ineffectiveness of environmental law".
Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure are constitutional provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code.
Concerning the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Regarding the right of citizen participation (participación ciudadana) and information in environmental matters, With respect to the claim termed "A regulation that does not establish protection, mitigation, or prevention measures for damages, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria".
CO04/22 025386-21. ENVIRONMENT. REGULATION FOR THE REGISTRATION OF WELLS. Unconstitutionality action against the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure. Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG Operative part: Unanimously, the action is dismissed regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the claim of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority, the unconstitutionality action is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree 41851-MP-MINAE-MAG, Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure, provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, the determination of criminal liability shall correspond to the competent criminal judge. Magistrate Rueda Leal provides different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority, the appeal is dismissed regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation (participación ciudadana). Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and uphold the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas append separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal append a joint note. Unanimously, the submitted joinders (coadyuvancias) are rejected. Notify.
TOPICS ANALYZED Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells.
Regarding the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion.
With respect to the alleged "rampant ineffectiveness of environmental law".
Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure are constitutional provided it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses contained in Articles 226 and 227 of the Penal Code.
Concerning the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
Regarding the right of citizen participation (participación ciudadana) and information in environmental matters, With respect to the claim termed "A regulation that does not establish protection, mitigation, or prevention measures for damages, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria".
CO04/22 ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Content of Interest:
Type of Content: Separate note Area of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Legal reserve Subtopics:
NOT APPLICABLE.
VIII.- Different reasons of Magistrate Rueda Leal with respect to the alleged decriminalization and violation of the principle of legal reserve. Regarding this issue, I consider that the Chamber cannot substitute the ordinary judges in their legality competencies. That is, this Court cannot make assessments between legality regulations - in this case, between the Penal Code and the challenged decree - to determine the parameters of criminality and punishability of a conduct. Likewise, it is improper to demand that it be established whether there was an excess in the regulatory power of the Executive Branch. In a similar situation, when it was alleged that a decree decriminalized criminal acts, the Chamber stated:
"III.- The action is inadmissible due to the object. The Court also considers that the question submitted for analysis constitutes a conflict of a legal nature, not a constitutional one. The disagreement of Decree No. 35334-H with the General Customs Law, and through that route the probable violation of the principle of legality constitutes a matter whose knowledge is reserved to the ordinary jurisdiction, as provided in Articles 11, 49, 121, and 140 of the Constitution. The analysis of whether the Administration exceeded or did not exceed its regulatory power by issuing the challenged Decree in relation to the legal framework that serves as its basis is not a matter that corresponds to be elucidated in the constitutional jurisdiction." (Judgment No. 2009-018946 of 14:56 hours on December 16, 2009).
I also highlight that the claimant's argument is a product of their legal interpretation, since Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG - Regulation for the registration of unnumbered wells and enabling of the groundwater concession procedure - make no reference whatsoever to criminal regulations. Consequently, I dismiss this point. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
X.- Dissenting vote of Magistrate Cruz Castro, upholds the action regarding the alleged lack of a comprehensive water balance (balance hídrico integral) and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
As observed, the Regulation in question permits the registration of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure for obtaining a water use concession. This is a regularization of what was originally irregular. With the aggravating factor, moreover, that it is an authorization for water use. From all this, I consider that the claimant's complaint is valid, in the sense that for all these wells, since they lack an initial permit, the impact they will produce on groundwater and surface water is unknown, which also triggers an impact on water-dependent systems. In water matters, determining the impact on waters and their location is not a residual matter. It is unknown how many irregular wells exist, whether hundreds or thousands as the claimant indicates, and even so, the questioned regulation allows their regularization without first conducting studies to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all the wetlands negatively impacted by these irregular wells. The intended solution ignores the complexity of a resource as important as water resources. As the claimant indicates, it would be a blind amnesty, without studies, violating the principle of objectification of environmental protection. Unlike what the majority considers, in these cases, the burden of proof falls on the State, which must demonstrate, prior to the issuance of this type of regulation, the impact that such an amnesty will produce on the environment. In this case, there is a lack of arguments of reasonableness and proportionality. This omission may go unnoticed because, despite so many declarations and intentions, environmental matters continue to be treated with myopia and much levity.
Although Article 9 of the Regulation establishes a safeguard, when it states:
"Article 9 - Aquifers, areas, and conditions restricted for the registration of wells. Wells drilled without a permit that are located within aquifers, zones, or areas with special conditions due to judicial, legal, and technical provisions, indicated below, shall not be subject to registration and enabling for water concession:
As indicated by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) in its report, the exclusion of the analysis of the environmental impacts of groundwater uses that are already occurring and which, obviously, do not have environmental feasibility (viabilidad ambiental), means that they would be left out of the environmental control exercised by SETENA. Such activities, if they were starting today, would be environmentally assessed. This circumstance implies in itself the absence of any technical and scientific criteria to exempt them from the environmental control exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technology, which is related to the principle of reasonableness. On occasions, the environmental issue continues to be treated as if dealing with unowned goods.
The principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) or principle of linkage to science and technology, according to which "translates into the need to accredit decisions in this matter with technical studies, both regarding acts and provisions of a general nature - both legal and regulatory - from which the requirement of 'linkage to science and technology' is derived, with which the discretion of the Administration in this matter is conditioned (Voto no. 2006-17126). Principle recognized by this Chamber in previous opportunities when it was established that: the environmental principle 'of linkage to science and technology' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the discretion of the Administration in its action" (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006). The Principle of objectification in environmental matters, which allows the analyses and evaluations carried out to be based on technical and scientific criteria, has been defined as principle number 17 of the Rio Declaration on the Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Clearly, in this case, there is no scientific criterion prior to the issuance of the regulation in question.
Furthermore, note what the Brasília Declaration of Judges on Water Justice indicates:
"Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems." Here the precautionary principle must also be applied, according to which, where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. Pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"B.2 Precautionary Principle 175. The precautionary principle, in environmental matters, refers to the measures that must be adopted in cases where there is no scientific certainty about the impact that an activity may have on the environment. In this regard, the Rio Declaration establishes that:
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." This principle that has already been reiterated by the jurisprudence of this Chamber, when it states: "...in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles ... One must not lose sight of the fact that we are in an area of law, in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that repairs, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when dealing with developing countries" (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001, and 2515-2002).
In conclusion, for the foregoing reasons, I consider that we are facing a violation of the precautionary principle and of the principle of scientific environmental protection. Sometimes the force of custom, the language of the factual, without major legal subtleties, is legitimized, despite being in the midst of resources of such high hierarchy as the environment and the protection of a resource as important as water.
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Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Legal reserve Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XII.- Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (drafted by the former), partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
If observed, the questioned regulation is in reality an amnesty to register irregular water wells. With this, what is "irregular" is "regularized". This type of amnesty must be considered a matter of legal reserve (reserva legal), therefore, it cannot be done by regulation. Thus, then, due to the importance it has for the environment, we consider that there is a legal reserve for the establishment of amnesties or condonation of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty regarding resources of such social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental resources.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: voto no. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard for environmental matters so that, in case a worsening, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.
It should be remembered that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only by means of a formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws, is the regulation of certain matters possible, which due to their treatment within the constitutional text are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, sanctions, elements for determining the amount of the obligation, tax benefits, discipline of settlement and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve.
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it should be remembered that, pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite having taken all the preventive measures of the case, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science." Even though the majority vote indicates that the claimant's arguments lack foundation regarding the protection, mitigation, or prevention measures for damage. The truth is that, faced with an irregular situation of opening wells without permits and without an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), it is reasonable to assume that environmental damages have occurred. Faced with this situation, the obligation of the State arises to establish, even admitting the regularization of the irregular, the need to demand measures to mitigate the damage, in the event that it has occurred. In this case, it is admissible to demand the so-called compensation measures (see voto No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing regarding these cases the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damages, is unconstitutional for violating the right to the environment. CO04/22 XII.- Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (drafted by the former), partially dissent and uphold the action for violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reserve and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages.
If observed, the questioned regulation is in reality an amnesty to register irregular water wells. With this, what is "irregular" is "regularized". This type of amnesty must be considered a matter of legal reserve (reserva legal), therefore, it cannot be done by regulation. Thus, then, due to the importance it has for the environment, we consider that there is a legal reserve for the establishment of amnesties or condonation of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty regarding resources of such social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental resources.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: voto no. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard for environmental matters so that, in case a worsening, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.
It should be remembered that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only by means of a formal law, emanating from the Legislative Power through the procedure provided in the Constitution for the enactment of laws, is the regulation of certain matters possible, which due to their treatment within the constitutional text are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, sanctions, elements for determining the amount of the obligation, tax benefits, discipline of settlement and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve.
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it should be remembered that, pursuant to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
"172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite having taken all the preventive measures of the case, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science." Even though the majority vote indicates that the claimant's arguments lack foundation regarding the protection, mitigation, or prevention measures for damage. The truth is that, faced with an irregular situation of opening wells without permits and without environmental assessment (evaluación ambiental), it is reasonable to assume that environmental damages have occurred. Faced with this situation, the obligation of the State arises to establish, even admitting the regularization of the irregular, the need to demand measures to mitigate the damage, in the event that it has occurred. In this case, it is admissible to demand the so-called compensation measures (see voto No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing regarding these cases the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damages, is unconstitutional for violating the right to the environment. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Type of Content: Dissenting vote Area of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XIV.- Dissenting vote of magistrates Cruz Castro and Rueda Leal regarding citizen participation (participación ciudadana). The latter drafts.
As stated in the dissenting vote to judgment No. 2017-1163 of 9:40 hours on January 27, 2017, we consider that from Article 9 of the Political Constitution it is extracted that citizen participation (participación ciudadana), beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights.
Precisely, in judgment No. 2013-017305 of 11:32 hours on December 20, 2013, the Constitutional Chamber considers that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in the original), according to the reform promoted by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003.
This mandate of the Fundamental Law, in particular the quality of being “participatory,” has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied effectively and efficiently, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 of 14:39 hours on May 11, 2005).
The right to participatory government not only embodies a recognition of the highest positive-legal rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the dissenting vote, which lowers citizen participation from the category of a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber, as will be demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.
As indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in various international human rights instruments.
For instance, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that “everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).
Consistent with the foregoing, numeral 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its ordinal 5 that: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order.” More vehemently, Article 6 of this Charter establishes that: “The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).
The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:
“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).
It is also important to highlight that, recently, the United Nations Human Rights Council, in resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, has come to grant the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:
“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (The highlighting does not correspond to the original).
For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:
“226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control of state management and can thus question, investigate, and consider the fulfillment of public functions. In that sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation facilitates communities demanding accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of government processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that allows for social control through effective and responsible participation” (the emphasis was added).
A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, relating to the case “Claude Reyes et al. vs. Chile,” in which it was held:
“86. In this sense, the conduct of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in public management, which makes it possible for persons under its jurisdiction to exercise democratic control over state management, so that they can question, investigate, and consider whether adequate compliance with public functions is occurring. Access to information under the control of the State, which is of public interest, can permit participation in public management, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency in state activities and promotes the responsibility of officials for their public management. Therefore, for individuals to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By enabling the exercise of that democratic control, greater participation by individuals in the interests of society is fostered.” (The emphasis was added).
Thus, this conventional recognition of citizen participation hermeneutically affects its legal nature, since from a constitutional principle it transforms it into a true fundamental collective right.
In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy to political decision-making, a key issue when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime —that is, with active and full citizen participation—, participatory government impacts with greater intensity, favoring decision-making through more open and transparent means.
Precisely, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of constitutional numeral 9 is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons can assert their rights or express their opinion, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the attention of the Administration all those anomalies or disagreements in relation to a project to be developed.
Thus, the public hearing is a typical instrument of a republican democracy, through which citizen participation in the public decision-making process is fostered. By its meaning, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of persons who may be affected, hence any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 hours on November 27, 2009).
Regarding the participatory nature of the public hearing, as indicated, ordinal 9 of the Political Constitution itself mandates this, because the qualification “participatory” provided therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when such is mandatory, while at the same time, in the formulation of public policy, within the possibilities posed by the current positive-legal framework, it is obligated to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether it is binding or not.
In other words, in the current republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote to exercise their right to participatory government, but also a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which allows them to exert direct influence on major public decisions.
Within this context, it is of interest to highlight that this Court, in judgment No. 2018004117 of 9:15 hours on March 13, 2018, developed the issue of public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, by way of soft law, it referred to a particularly relevant instrument in matters of access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this regard, the aforementioned ruling stated:
“The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:
“2. When a decision-making process regarding the environment is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall relate in particular to:
3. Reasonable time frames shall be provided for different phases of the public participation procedure that leave sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 supra and for the public to prepare and participate effectively in the work throughout the entire environmental decision-making process.
4. Each Party shall adopt measures for public participation to begin at the start of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exert real influence.” In accordance with the foregoing, consultation must be facilitated in a transparent manner and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and to the proper handling of public funds. Let us remember that the environmental issue is a matter for all members of society, not just the government, which is why it also falls to each citizen to ensure the conservation of the environment and to strive for sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)”. (The emphasis was added).
In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber stressed that the citizen hearing, being a manifestation of the democratic principle, must not become a simple formality that plainly and simply needs to be scheduled, although it also must not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.
Related to the foregoing, this Chamber has repeatedly indicated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in judgment No. 1992-3194 of 16:00 hours on October 27, 1992, it was pointed out:
“(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only ‘supreme’ as a criterion of validity for itself and the rest of the legal system, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, against all public authorities, and against private individuals, without the need for other norms or acts that develop them or make them applicable —except for qualified exceptional cases, in which without them their application is impossible—; with the consequence that authorities —both administrative and jurisdictional— have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it.” For its part, in judgment No. 1995-1185 of 14:33 hours on March 2, 1995, this Court confirmed:
“If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of every inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even of private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but is very clearly complemented with respect to the body responsible for maintaining or preserving it, according to what we will analyze below. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and binds without the need for intermediation from any other norm. And, it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would collapse into an insubstantial fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, in which two juridical worlds simultaneously exist, located on different planes and without communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on how programmatic their content is, have direct efficacy and bind without the need for any norm. Even their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not foreign to jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good are noted.
Consequently, within the referred context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through various infra-constitutional norms, such as numeral 361 of the General Law of Public Administration, which establishes:
“Article 361.- 1. A hearing shall be granted to decentralized entities on projects for general provisions that may affect them. 2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to express their view, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this. 3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period indicated in each case.” The drafting of an executive decree, being a provision of a general nature, must be disseminated, brought to the attention of the interested population and the affected entities; correlative to such dissemination, the possibility must be granted for these persons and entities to express themselves on the matter. In this case, the questioned decree, being a regulation with potential environmental impact, aggravates the importance of public consultation, given that there is a general interest (diffuse interest) in the protection of a healthy and ecologically balanced environment.
Now then, in the sub iudice case, a proper dissemination of the decree is not observed, nor is it observed that the participation of interested persons or entities was made possible. In this sense, despite the statements in the reports, it is unknown in what manner it was published on the MINAE website, how long it was there, what channels existed for receiving comments, which entities were directly consulted, what text was disseminated or consulted, just to mention some of the relevant points to define whether there was a real possibility of citizen participation. We emphasize that all this information must be provided by the reporting parties in the face of a challenge by means of an acción de inconstitucionalidad.
Consequently, it was not proven that publicity was given to the decree nor that a possibility for true participation of interested persons and entities was provided, reasons for which we declare this aspect of the action admissible.
CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: AMBIENTE Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XV.- Separate Opinion of Judge Cruz Castro.- In the protection of the environment, it is not possible to legitimize de facto pathways, ignoring that their harmful effects may be irreversible.
I have recorded this note to highlight the following: This type of decree is very serious and damaging for the protection of the environment. It is a bad administrative practice regarding a good of such transcendence. For a matter so delicate and of such importance, for present and future generations, establishing this type of amnesty for irregular wells from which water is extracted is a contradiction. It is not admissible in the protection of a good as relevant as the water resource. Environmental goods seem to have no economic value, nor is their relevance appreciated in the totality of what the value of life in a broad sense is. In our country, for the sake of protecting the right to the environment and public domain goods, the action of taking water without an existing concession was classified as irregular by the legislator. Now, via decree, the opposite is affirmed; the policy inspiring the objected decree is clearly regressive in the protection of the environment.
As this Chamber has stated, regarding the principle of progressivity and the principle of non-regression in environmental matters, the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, and even less so, without reasonable and proportionate justification, the protection of the environment achieved up to then. The adoption of measures or norms that diminish environmental protection is thus prohibited. “The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit regression to its detriment.” (voto 2010-18702). In political practice, what is observed is a discourse that weakens the authentic protection of the environment, which is a good of as much relevance as liberty, human dignity, and private property. The decree legitimizes actions carried out through de facto pathways. Such liberality is inadmissible in a matter as delicate and vulnerable as the environment, with incalculable effects for future generations.
In this sense, the adoption of the contested decree involves, from its origin, a constitutional breach due to a frontal violation of the right to the environment. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: AMBIENTE Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XVI.- NOTE OF JUDGE GARRO VARGAS.
I considered it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Considerando IV of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to resort to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to assess the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that indeed the content of a specific norm is not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth considerando of the executive decree. In that sense, if the decree, in its considerative part, deems that the intervention of SETENA will not be requested, that must be reflected in the normative part. Only in that way would it have been possible to assess the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only betrays adequate legislative technique, but also has the appearance of a fraud against the basic requirements of norm production. CO04/22 XVI.- NOTE OF JUDGE GARRO VARGAS.
I considered it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Considerando IV of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to resort to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to assess the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that indeed the content of a specific norm is not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth considerando of the executive decree. In that sense, if the decree, in its considerative part, deems that the intervention of SETENA will not be requested, that must be reflected in the normative part. Only in that way would it have been possible to assess the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only betrays adequate legislative technique, but also has the appearance of a fraud against the basic requirements of norm production. CO04/22 ... See more Content of Interest:
Content type: Separate Opinion Branch of Law: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Topic: 129- Obligatoriedad, vigencia y publicidad de las leyes Subtopics:
NOT APPLICABLE.
XVII.- Note of Judges Castillo Víquez and Rueda Leal, drafted by the former. The Court's position, to the effect that when a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law, it is a matter of legality whose discussion does not correspond to this jurisdiction, is, in general terms, legally correct. There is no doubt that it is the ordinary Judge who is competent to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, it is he who is called to establish whether or not a regulatory norm violates the legal norm. However, there is an important nuance in this matter, and that is that, from our point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses—or contradicts the text of the Law—or leaves no doubt that, in a gross manner, the principle of force, authority, or efficacy of the Law is violated; a principle that has constitutional coverage and that must be protected by this Court. As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of the law refers us to the potency (active force), resistance (passive force), and the regime for challenging the Law. Based on the first aspect of the concept, the Law, once it comes into effect, repeals or modifies any norm of equal or lower rank. Based on the second, the Law cannot be repealed or modified by a norm of lower rank. Finally, based on the third, the Law can only be challenged for reasons of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional foundation of this principle is found in numeral 129 of the Fundamental Charter, which indicates that the Law can only be repealed, abrogated, or modified by another subsequent norm of equal rank. On the other hand, the principle of force, authority, or efficacy of the law is an essential presupposition of the social and democratic Rule of Law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of the State, especially the Executive Branch, which means that all Branches of the State, when exercising normative power (Article 6, subsection d) of the General Law of Public Administration), must adhere to what was provided by the legislator. When this does not occur, the normative rank of the Law is disregarded, which, in the normative hierarchical scale, occupies the third place in importance after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) and, consequently, a key principle of the social and democratic Rule of Law is violated. Ergo, when a regulatory norm evidently and manifestly exceeds, suppresses, or contradicts a Law of the Republic, numeral 129 of the Fundamental Charter and the principle of force, authority, or efficacy of the Law are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction in this scenario, without detriment to the jurisdiction also held by the members of the ordinary jurisdiction when we are not in the commented scenario. CO04/22 ... See more Res. No. 2021025386 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at thirteen hours and ten minutes on November tenth, two thousand twenty-one.
Acción de inconstitucionalidad filed in case file number 19-017936-0007-CO, brought by HENRY JOSÉ PICADO CERDAS, of legal age, bearer of identity card number 0304030272, in his capacity as representative of the FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, bearer of legal ID No. 3002116993, to have the Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, declared unconstitutional.
Resultando:
1.- By a brief received in the Chamber on September 26, 2019, the plaintiff files an acción de inconstitucionalidad against executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG. It states that its standing comes from the existence of diffuse interests, since the amnesty for registering irregular water wells violates the right to a healthy and ecologically balanced environment. With respect to articles 1, 2, and 3, it claims that the Executive Branch did not assess that legal situations of persons who have committed the crime of usurpation of public domain goods were being regularized and decriminalized. It explains that taking water without an existing concession is irregular. It affirms that it is the competence of the Asamblea Legislativa to decriminalize conduct, and therefore the principle of legal reservation is violated. As a second argument, it considers that there is a regressive situation contrary to the principle of legal reservation, because the decree expressly recognizes a permit not to resort to SETENA. That is, it is an authorization not to apply the principle of objectification and the precautionary principle, as indicated in the eighteenth considerando. When it is recognized that environmental impact assessments cannot be performed for irregular wells, the decree leaves biodiversity unprotected. It explains that every environmental impact assessment process is predictive, so the regularization of wells, without such an assessment, could not be permitted. It considers that irregular wells should be sealed and each person should submit an assessment to SETENA, before re-drilling. It reiterates that the eighteenth considerando recognizes the impossibility of applying the criterion of scientific protection and the precautionary principle.
Third, it submits that excessive water extraction, without a national water balance study, puts the groundwater and surface water of various watersheds at risk, as well as the water that must reach and sustain wetlands. For this reason, the amnesty for all irregular wells threatens biodiversity and the life cycles of water-dependent ecosystems. It cites the Ramsar Convention and article 45 of the Organic Environmental Law. In that regard, it considers that articles 1, 2 and 3 of the decree breach the obligations set forth in paragraph 3, subsections 1) and 2) of the Ramsar Convention, since there is a commitment to protect wetlands. Allowing hundreds or thousands of illegal wells to exist, taking water from aquifers that feed wetlands, is inconsistent with the international obligation to plan the surroundings of these ecosystems. It deems that the obligation of non-impairment (subsection 2) is breached when illegal wells are brought into legal compliance without environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA). Article 4, subsection 1) of that convention is also violated, given that no studies were conducted to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands negatively impacted by the extraction of water from irregular wells. It asserts that the Convention on Biological Diversity is also violated because the aforementioned amnesty allows a negative impact on various ecosystems. Paragraph 6, subsection b) of that convention requires studies to determine actions harmful to biodiversity. It refers to judgment No. 2004-1923). It reiterates that water extraction from such wells, without having gone through SETENA, affects the water reserves of different ecosystems. It insists that a water balance study of surface and groundwater is required, one that measures the necessity and capacity of ecosystems. It denounces an anthropocentric, utilitarian, and economistic vision. It cites case law of the Chamber, Advisory Opinion OC-23/I 7 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights, and Opinion No. 1457/2006 of the UN Human Rights Committee. It considers that this last case is analogous, since the lack of studies to measure impacts violated the petitioner's rights. On another point, the claimant alleges a risk of salinization or contamination due to saltwater intrusion or other types of contamination in the aquifers. It explains that paragraph 9 of the decree left out coastal aquifers, which could become contaminated by saltwater intrusion. Given that there is no national water balance and it is unknown how many wells exist and where they are located, as indicated in the fifteenth and sixteenth recitals (considerandos), it then questions why all coastal aquifers are left out. It reiterates that the principle of objectivization and the precautionary principle are violated. Furthermore, it finds that article 9 harms the principle of reasonableness and proportionality because it generates uncertainty. The fifth claim indicates that the rule establishes no protection, mitigation, or damage prevention measures. The only thing is what is established in paragraph 13. Furthermore, in relation to article 2 of the decree, it considers that a sworn statement (declaración jurada) is not an objective element. On another point, the claimant notes that civil society was never granted the right to participate in the preparation and drafting of the decree, as it was never published. It refers to the Rio Declaration on Environment and Development regarding citizen participation, the Escazú Agreement, and the aforementioned Opinion No. 1457/2006. Finally, it accuses the decree of producing ineffectiveness in environmental law. In this regard, it points out that article 10 of the decree or the rest of the decree does not indicate what should be done with the irregular wells. It asserts that there is no consequence, nor is there any requirement for agencies to comply with the legal system. For this reason, article 10 and the entire decree generate regulatory ineffectiveness.
2.- By means of a resolution issued at 10:58 a.m. on December 4, 2019, the action of unconstitutionality was processed, and a hearing was granted to the Office of the Attorney General of the Republic, the Minister of Environment and Energy, and the Minister of Agriculture and Livestock.
3.- By brief received on January 6, 2020, Julio Alberto Jurado Fernández, in his capacity as Attorney General of the Republic, reports. Regarding standing, he deems the action admissible based on the second paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, as it pertains to environmental protection as a diffuse interest. With respect to the merits, he notes that the central axis of the argument is the "express authorization not to appear before SETENA to evaluate old irregular wells." He considers that the decree is not exempting the presentation of a study to identify and quantify the environmental impacts caused by the exploitation of water resources. He estimates that it must be interpreted as was done with decree No. 35882-MINAET, in the sense that it did not exempt from environmental assessment (evaluación ambiental) by SETENA (vote No. 2012-1283 issued at 9:00 a.m. on February 3, 2012). He refers that the Chamber annulled article 14 of Executive Decree No. 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of August 9, 2005, for having excluded the use, by concession (concesión), of groundwater that was not an integral part of a project, from the list in Annex No. 2 of Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC (General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures) and, therefore, it must be evaluated from the perspective of its environmental impact (vote No. 2009-2019 issued at 2:55 p.m. on February 11, 2009). He cites case law. He points out that the exclusion from the analysis of environmental impacts of groundwater uses already occurring that, obviously, lack environmental viability (viabilidad ambiental), means they would remain outside the environmental control exercised by SETENA. Such activities, if starting today, would be environmentally evaluated. This circumstance inherently implies the absence of any technical and scientific criterion for exempting them from the environmental control exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectivization of environmental protection or the principle of linkage to science and technique, which relates to the principle of reasonableness. He affirms that the Chamber ruled on a proposed rule that sought to exempt operating activities from the assessment of their environmental impacts. He transcribes the pertinent part of vote 2008-15760 issued at 2:30 p.m. on October 22, 2008. Regarding the decriminalization of conduct via decree, he estimates that it is not appropriate to consider that articles 1, 2, and 3 of the challenged decree modify criminal offenses, which are norms of higher hierarchy and resistance than the challenged regulation. It will be for the criminal judge to assess the case. Regarding the right to public participation and environmental information, he affirms that the rule is not novel, as it is the third time a decree of this nature has been issued. Furthermore, according to the nineteenth recital (considerando), the decree does not establish or modify new procedures, requirements, or processes, which are established in Executive Decree 35884-MINAE and Law No. 276, the Water Law. He affirms that the publication of the draft decree is a matter of legality. Concerning the lack of technical studies and the suitability of the sworn statement (declaración jurada), he affirms that it will be for the Chamber to assess such facts, based on the elements and the justification provided by the ministries. Regarding the sworn statement (declaración jurada), he refers to resolution No. 2223-2017-SETENA issued at 9:00 a.m. on November 22, 2017, which indicates "That after seven years of application of the EDA, this Full Commission has determined that a Sworn Statement alone, as an evidentiary instrument, is insufficient to demonstrate the actual start date of projects." He denies that the categorization of article 9 of the decree leaves out coastal aquifers and puts them at risk. He highlights subsection m) of that rule. The existence or non-existence of a risk of saltwater intrusion beyond one kilometer from the coastline is a technical aspect that the reporting ministries must also clarify. He concludes: 1) Decree 41851 does not exempt from the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), or from the establishment of measures to eliminate, mitigate, or compensate for environmental impacts. It must be interpreted as Decree No. 358-MINAET was interpreted (vote 2012-1283). If it is interpreted that the environmental assessment is excluded by what is indicated in the eighteenth recital (considerando), then the decree would be unconstitutional for violating article 50; 2) Articles 1, 2, and 3 of the decree do not modify criminal offenses, which are norms of higher hierarchy and resistance. It will be for the criminal judge to assess them; 3) No violation of the right of access to environmental information is perceived; 4) It is for the Chamber to assess whether the challenged rule has technical support and suitability.
4.- By brief received by the Chamber on January 10, 2020, Luis Renato Alvarado Rivera, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, reports that the purpose of the challenged decree is to establish the procedure for the registration and regulated record of wells drilled without a permit and the respective procedure for obtaining the water use concession (concesión). This regulatory body enables all natural or legal persons, public or private, to register wells that were drilled without authorization before April 2010, the date of the last amnesty, and to request the respective water use concession (concesión), which will allow control and registration of existing unregistered wells in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy. Article 6 of the challenged decree provides that, upon expiration of the public notice (edicto) period and in accordance with the information provided pursuant to paragraph 4, the Ministry of Environment and Energy will issue a resolution for the registration of the well and authorization for water use. It will be conditional upon the submission and review of the pending documents to be provided and upon field control. He affirms that a prior publication of a public notice (edicto) must be made to publicize the intention to register the unregistered well, and the documentation must be studied by technicians. He notes that this procedure fills a void that will allow control and oversight of existing unregistered wells and, specifically for the agricultural sector, enables the formalization of part of its operations and the instruments necessary to strengthen the country's agricultural production, by legally having the water required for production. This does not imply a violation of studies or the environmental impacts produced by the exploitation of the water resource, according to the decreed procedure, paragraphs 7, 8, 9, 10, 11, given that article 9 expressly establishes which wells are not eligible for registration; far from allowing improper use with possible negative impacts on the environment, the decree comes to regulate and control the operation of existing unregistered wells. He considers that he could not exercise control, oversight, and environmental impact assessment without such regulation. Regarding his ministry, it is established that it will allocate economic resources, to the extent of its possibilities, to support this process by financing communication actions, required materials and equipment, as well as the temporary loan of suitable personnel to the Water Directorate during the amnesty period in order to facilitate and enable the effective registration of wells for small producers; MAG may allocate economic and human resources to accompany and support the preparation of the studies, equipment, and required documents, which corresponds to and is based on the obligatory inter-institutional coordination and articulation that must exist for the success of all national projects, for the resolution of each of the different existing problems. Given that the registration and listing of wells nationwide falls to MINAE, MAG assists, coordinates, and articulates what is necessary to promote the country's production on behalf of the State. He refers to reports from other state entities regarding the technical part. He requests that the action be dismissed.
5.- By brief received by the Chamber on January 10, 2020, Cynthia Barzuna Gutiérrez, in her capacity as Secretary General of SETENA, reports that she will refer to the topic of environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as it falls within her competence. She cites regulations on SETENA's competence. She explains that SETENA initiates an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process once the applicant submits the D1 or D2 form for activities, works, or projects; that is, it is the developers who submit the activities, works, or projects for evaluation in compliance with article 17 of the Organic Environmental Law, which establishes prior approval of the assessment as an indispensable requirement. Consequently, SETENA's function consists of carrying out the analysis of those assessments in accordance with article 84 of the Organic Environmental Law. She cites case law on assessment and predictability. She indicates that the eighteenth recital (considerando) of the challenged rule recognizes that SETENA's competence in environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) matters is prior, and therefore it is not authorized to evaluate projects that have already begun works and are in operation. She notes that SETENA is subject to the principle of legality. She notes that the challenged regulation governs the amnesty for wells that are operating and did not follow the legal procedures to obtain the drilling permit and the water concession (concesión). She indicates that the Regulation of the General Process of Environmental Impact Assessment of the Executive Decree establishes the mandatory nature of the environmental assessment process for the granting of a water concession (concesión) (not for drilling permits). Consequently, environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) does not apply to wells covered by the regulation, because it is predictive by legal mandate. She adds that, even if the decree mandated submitting the assessment to SETENA, the response would be the same, in light of the cited article 17. For this reason, it is acceptable for the decree to make that clarification, in order to avoid requirements that entail costs, procedures, and false expectations for the end user, which would result in rejection for the reasons stated. She mentions that the EDA was generated for activities that voluntarily underwent that diagnosis and for a time when environmental assessment was not mandatory (prior to the Organic Environmental Law), but it is not designed to legalize activities operating outside the law. That instrument can only be used in the case of an amnesty for those cases where exploitation was prior and without complying with the corresponding legal prerequisites; otherwise, all new projects must comply with the corresponding environmental assessment instrument. In the case of wells, it is not applicable because the Water Law existed. She affirms that there are bills that propose creating the figure of the mining environmental diagnosis. It would be appropriate to assess whether a similar opportunity exists regarding wells.
6.- By brief received by the Chamber on January 10, 2020, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, reports. He refers to the report of SETENA and the technical-legal opinion of the Water Directorate. He highlights the importance of water resources for human life. He recalls Principle 11 of the Rio de Janeiro and Dublin statements. He points out that integrated water resources management has become an adequate way to guarantee the sustainability of water resources. He notes that there was an action of unconstitutionality against decree 35882-MINAET, which was dismissed (resolution No. 2012-1283). He indicates that proper management of any resource is not possible unless the quantity, conditions, and quality of the resource are known. It is necessary to know with certainty the extraction of water that is taking place in order to plan and efficiently manage its use when resolving on the allocation of that resource via concession (concesión) and to update the water balances, since water extracted from illegal wells is unaccounted-for water; therefore, the State needs to maintain constant control, whether through command and control processes via field control work, as is carried out today through the Regional Offices of the Water Directorate located throughout the country (Liberia, Nicoya, Ciudad Quesada, Guápiles, Cartago, Pérez Zeledón, Golfito, San Ramón, and San José) or through amnesty processes like this one, with the purpose of carrying out correct integrated management of water resources and thereby understanding the supply and demand of the resource by user sectors. He clarifies that a national water balance does exist, which is published and made official on the Water Directorate's website. This balance has scopes in the planning of water management for the entire country. Water balances are also available for most aquifer systems for their specific management, in which a water balance must be performed for each one; the State has carried these out according to their priorities and strategies. These existing groundwater balances served as the basis for issuing the restrictions stipulated in article 9 of the amnesty decree. He affirms that it is essential to know the extraction of water, both from legal and illegal wells, to keep these balances updated. Without this data, the balances would be distorted, as their real extraction would not be known or regulated. Hence the importance of locating and accounting for illegal wells and understanding the conditions of their extraction. This new well amnesty process aims to update the information on current water demand or usage of the aquifers, evaluating the technical feasibility for the use of those wells drilled without a permit from the Water Directorate of MINAE, through a procedure established in the challenged decree, to determine whether their use is technically feasible. The decree implements the requirements and procedures that are ordinarily applied in the case of new drilling permit applications and processes them with the same evaluation criteria as if they were a new permit application, processing them with the same rigor, whereby the State reserves the power to register or not the wells and extractions requested under the amnesty, based on existing balances and hydrogeological studies and what is stipulated in the decree rule, which even empowers the Administration to generate orders for well sealing in the event that the use is not technically or legally feasible. He emphasizes that this is not an indiscriminate registration, without prior analysis or studies, but rather the wells intended for registration with the implementation of the amnesty will pass through the filter of the three institutions with competence in water matters, namely MINAE, ICAA, and SENARA, according to their respective competencies. Unlike the well amnesty of 2010, this new process has more information, such as the current water balance and other studies carried out in fragile and strategic areas, which will be used when analyzing the registration applications, so that greater technical certainty exists that the use of these wells does not harm the groundwater resource and associated ecosystems. He points out that there will be no difference whatsoever in the assessment and the criteria used to register an unregistered well drilled without a permit (an action that is not classified as a crime, since the act of drilling a well does not constitute any criminal offense, as it is a civil work to extract water), compared to a well drilled with the respective permit; they must comply with the legal framework that regulates regular drilling, as well as the technical studies and criteria of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers and the National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage. Concerning the alleged decriminalization of the crime of usurpation of public domain assets, he reiterates that drilling wells without a permit is not a crime. The same is not true for the use of water resources without a concession (concesión). However, there is a greater interest in having truthful information that aligns with the reality of exploitation that justifies issuing the decree and, furthermore, seeks to bring into legal compliance the uses that are being carried out irregularly. He considers that the intention is not to decriminalize an offense, but to facilitate the updating of water extraction data in the country, so that the real supply and demand of this resource are known in order to prepare water balances for the aquifers with data reflecting the reality of exploitation. He emphasizes that an offense is not being decriminalized, as the relevant rule is not modified. It is about normalizing a situation, thereby foreseeing environmental gains for the country by having an updated water balance that aligns with reality. This amnesty process continues the amnesty issued through decree 35882-MINAET, insofar as it applies to wells drilled before 2010. Regarding the authorization not to appear before SETENA, he refers to that entity's opinion. Furthermore, he notes that SETENA does not environmentally evaluate wells that are in use. Nor is it necessary to appear before SETENA to obtain environmental viability (viabilidad ambiental) for the drilling of wells. He explains that all wells are made for exploratory purposes and constitute the primary source for hydrogeological studies and water balances. Being an underground system, only regulated drilling allows for knowledge of the aquifer's conditions. He considers unfounded the allegation of a supposed violation of the water balance and the alteration of the vital cycles of biodiversity. He explains that underground systems are analyzed individually; an integral water balance is not performed because aquifers may be divided into sub-basins. He mentions that, since June 3, 2008, the Water Directorate of MINAE has coordinated an Interinstitutional Commission for Aquifer Management (CTI), composed of two officials from the Water Directorate, two from SENARA, and two from ICAA. This commission was formally established by Executive Decree 38449-MINAE-MAG. Its primary objective is to integrate and maximize efforts so that resources are allocated in each institutional budget, to invest in groundwater management, particularly in monitoring and studies carried out by the institutions that comprise it. The CTI develops an integral, systematic, and transparent process through aquifer monitoring; furthermore, it reviews and approves the hydrogeological studies of the aquifers and the water balances. These same institutions prepare them, or they are carried out in partnership with other entities. Additionally, in aquifer management, the doubts and concerns of related communities and other social actors, related to water security, are addressed and assessed; likewise, it establishes technical and scientific restrictions or regulations for the aquifers. The CTI generates data that are transformed into situation analyses of the aquifers, periodic reports on aquifer status, hydrogeological studies, water balances, etc., which serve as a technical-scientific foundation. This is the information that will be used to resolve and analyze the applications received in the amnesty process. To declare a restriction or the viability to continue exploiting an aquifer, the CTI also considers its recharge and discharge capacity, its potential vulnerability to contamination, and whether the aquifer has a high degree of exploitation and a high degree of human intervention, all of the above after an exhaustive study. Currently, there are restricted aquifers where new concessions (concesiones), increases in flow rates, or new drilling are not permitted, as verified in article 9 of the decree. He points out that the rule restricts and prevents the registration of illegal wells when they are located in those aquifers, excluding illegal wells that are in conditions contrary to law from registration, thereby protecting associated ecosystems. He rejects the notion that the simple definition of what an aquifer is and a subjective appreciation, without scientific foundation, can serve the claimant to allege a possible impact on biodiversity or vital cycles in all ecosystems, or the violation of international instruments. He recounts that the State's work in water resource conservation includes, since 2016, real-time monitoring, 24 hours a day, through the National System for Real-Time Groundwater Monitoring, with specialized equipment installed in the main aquifers, including coastal aquifers, which allow real-time measurement of levels, temperature, and water quality of the aquifers in relation to salinization, thereby permitting effective control and timely responses. It is expected, by 2023, to be able to cover all the country's aquifers, thanks to the investment of part of the resources generated by the water use fee (canon de aprovechamiento de aguas). He reiterates that the rule does not seek to grant a new amnesty for owners of illegal wells, but to extend the period to legalize wells drilled before 2010, maintaining over time the amnesty issued in that year, which was endorsed by the Chamber. Unlike the 2010 amnesty decree, it has currently been possible to implement the platform of the National Information System for Integrated Water Resource Management (SINIGIRH), which was developed by mandate of the National Plan for Integrated Water Resource Management, where the development of capacities was established as a strategic line of action and the implementation of a system that consolidates national information on water matters is envisioned. Its objective is to integrate water sector information to share data, visualize the spatial component, and carry out multidimensional analyses related to integrated water resource management in Costa Rica, with timely, traceable, and expeditious access for users from public and private bodies, communities, and the general public. SINIGIRH is considered the official platform for integrating information related to integrated water resource management, implementing state-of-the-art technology, allowing institutions to exchange and access information expeditiously, facilitating decision-making and identifying information gaps. It also avoids duplicating efforts and investing resources in topics already developed. Users will be able to consult information through interactive maps, or by downloading reports or research conducted on a specific point, all without having to travel to the offices of the institutions that generated the information. He refers to Executive Decree No. 42015-MAG-MINAE-S-MIVAH, Interinstitutional Coordination Regulation for the Protection of Groundwater Resources. He affirms that there are technical-scientific and legal tools that assist in ensuring that the process of registration and listing of wells is carried out in accordance with the water, technical, and legal reality prevailing in the country, after consulting the three institutions that, in one way or another, according to their competencies, intervene in the matter. He emphasizes the importance of updating the database information. For this reason, far from harming ecosystems or biodiversity, the aim is to improve information systems to favor water resources. Regarding the risk of salinization, he explains that there is a specific regulation on desalination systems: Executive Decree No. 40098-MINAE-S-TUR, Regulation of Desalination Systems, whose objective is to regulate the procedure for the evaluation, approval, concession (concesión), installation, and operation of desalination systems in the country. Moreover, the challenged rule contains a series of procedures that follow a process order, deadlines to meet, and consequences if not done on time. He indicates that article 7 is clear in stating that, if non-compliance is verified in the field, the application will be archived without further procedure, and the closure of the well will be ordered. He interweaves subsection c) of paragraph 8 with paragraph 10 to conclude that the rule covers the possibility that, if the well is located at a distance of less than 1000 meters from the coastline, a saltwater intrusion study must be presented. In this way, he rejects the claimant's arguments. He affirms that it is essential to locate wells that were illegally drilled, precisely to address the problem the claimant refers to and to avoid situations like those present in the Coco aquifer, which is currently in a condition of salinization. He notes that the decree cannot establish criminal sanctions. He refers to the water resources bill, which does intend to penalize the illegal drilling of wells.
It indicates that the decree contains the obligation to submit technical-scientific studies of the well for the removal of the 1000 meters from the coast, for a restricted aquifer or when seeking to reduce the well's operational radius. Thus, the registration of illegally drilled wells is not freely available, as is erroneously and without technical basis claimed. The challenged decree contemplates the possibility of the Administration taking direct actions in the event of any contingency, creating a direct responsibility of the property owner for the documentation provided in the well legalization process which, if irregularities are proven, could even result in an order to seal it. It refers to articles 4 and 7 of the decree. It reiterates that drilling does not require an environmental viability (viabilidad ambiental), as it is a stage prior to the potential use of the water (concession). It indicates that protection, mitigation, or prevention of damages is addressed in numeral 9. It alleges that there is no legal instrument for the Administration to refer offenders to the courts for illegal drilling. It adds that the decree, prior to its signing, received the corresponding publicity. It was sent for consultation to sectors that could be affected and, above all, was published on the MINAE website. It refers to article 10 of the decree. It explains the cases in which special studies are requested to demonstrate that each study is specific and for a determined justification, which is not present for all wells. It affirms that, if the studies were requested without technical or scientific justification, then numeral 16 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) would be contravened. It requests that the action be declared without merit.
7.- By resolution at 9:51 a.m. on March 5, 2020, the hearings granted to the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), the Minister of Environment and Energy, and the Minister of Agriculture and Livestock were deemed answered, and the action was referred to the office of Magistrate Rueda Leal.
8.- By document received by the Chamber on March 25, 2020, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), appears to assist in the process. She alleges that the decree has a restricted timeframe, a period of six months from its entry into force, for the regularization of wells. She indicates that every procedure is submitted for consultation to ICAA and SENARA. It is ICAA's responsibility to assess non-impact on captured sources intended for population supply. She indicates that article 7 regulates the control and monitoring mechanism under the responsibility of the Water Directorate (Dirección de Agua). The principle of technical certainty in favor of water resources is regulated in article 8, so that if the technical information is not presented or does not meet the non-impact requirements, the Water Directorate will archive the request without further processing and order the immediate closure of the well in accordance with article 38 of executive decree No. 35884-MINAE. She highlights the importance of numeral 9. She reiterates that a hearing is granted to ICAA to determine whether or not there is an impact on captured sources intended for population supply, thereby guaranteeing compliance with the principles of legality, non-regression, and environmental objectification. She transcribes the technical report UEN-GA-2020-00783: “2. The Environmental Management UEN (UEN de Gestión Ambiental), through the Functional Hydrogeology Area, and the UEN GA Directorate, performs a comprehensive analysis for each hearing, consulting the Regions, the Technical Drilling Unit, the Programming and Control UEN, and the Sub-management of Delegated Systems; subsequently, a unified criterion is issued where operational and hydrogeological assessments for the protection of water resources, which is of institutional interest, are considered. Table 1 presents details of the requests that have been received up to March 9, 2020, by the Environmental Management UEN. (Inserts table) 3. A criterion has been issued by the Environmental Management UEN to the General Management, which in turn formalizes and sends said technical criterion to the Water Directorate-MINAE, for a total of 153 cases analyzed on the occasion of the decree being questioned. 4. Decree 41851-MP-MINAE-MAG creates a procedure establishing the guidelines for the assessment, control, and monitoring of wells so that the Water Directorate conducts field verifications, with the objective that the request complies with the technical conditions required for a well. 5. The Water Directorate of MINAE, in these cases, grants a hearing to AyA and SENARA, to assess from a technical and hydrogeological point of view the impact or non-impact on the underground water resources. 6. Those interested in registering this type of well must provide the technical studies described in article 10, as well as the specific tests and analyses determined by article 8, in order to have inputs of certainty regarding non-impact on water resources. 7. The decree establishes zones in which registration and authorization are not permitted because they are located within aquifers or areas with special restricted conditions due to judicial, legal, and technical provisions listed in article 9, which is a guaranteeing element for the protection of water resources. 8. The Decree defines a short deadline for submitting registration requests for unnumbered wells, which expires in March 2020 (article 4 and article 15). Therefore, the Directorate of the Environmental Management UEN concludes that the Decree, as it stands today, provides the elements required by AyA to issue its pronouncement for supply uses (surface and underground) where the final administrative act of approval or denial, based on the integration of technical criteria issued by SENARA, Water Directorate, and AyA, corresponds to the Water Directorate. Likewise, it is of interest to this Institution to know the real inventory of unnumbered wells that would be added to the already registered wells, thus providing a more accurate knowledge of the real extraction at the national level, data that allows us to assess the supply and demand of water resources in studies conducted by institutions.” She transcribes the report SG-GSD-2020-00399 from the Sub-management of Delegated Systems regarding ASADAS wells: “Since 2010, the Regulation for Subsoil Drilling for the Exploration and Use of Groundwater No. 35884-MINAET was decreed, which regulates wells and their drilling. Although AYA's wells are exempted through an exception in its article 29, through which it is only required to report the wells it drills, this is not the case for ASADAS, which are private entities providing a public service and are affected by said regulation. Despite its publication since 2010, ASADAS wells continued to be registered in the same way before MINAE. The SGSD (Sub-management of Delegated Systems) continued facilitating the well registration process for ASADAS, providing only their coordinates for registration. It was not until February 15, 2018, that for the first time the Sub-management received a note from MINAE AL-0074-2018, which is attached, regarding the registration of the Matapalo de Aguirre well, pointing out that it was drilled illegally because it does not comply with the regulation and that not only can it not be registered, but it also has a sealing order. On May 7, 2018, the Sub-management sent memo SUB-GSD-2018-00563, attached, to the ORAC's to inform and advise the ASADAS of these measures and regulations. Therefore, the normalization of ASADAS well management is relatively new. It is worth noting that, for ASADAS, the assimilation of changes and regulations is slow, since many have little management capacity and AyA has little installed capacity to promote and verify their compliance. For these reasons, it is anticipated that there is a significant number of wells that do not comply with the 2010 regulation; either because they were drilled before that year, or before 2018 when the regulation was disseminated from the SGSD, or up to the present, as there are no controls to prevent drilling without due control and oversight, nor the governance conditions in community drinking water management to allow for better management. On the other hand, among the reasons why ASADAS do not carry out the well registration procedure are the fact of not having a drilling permit, that the land is not registered in the name of the ASADA and is located on third-party land, or they do not comply with current regulations (withdrawal zone (zona de retiro)) according to article 8 of the Water Law (Ley de Aguas). For the reasons stated, AyA considers that the Well Amnesty Decree is an opportunity to bring the situation of these ASADAS sources into compliance. In the country there is a total of 1422 community operating entities, which operate a total of 4232 sources, of which 807 wells have been identified in the survey carried out by the institution between the years 2017 and 2019. These are supported by evidence of the MINAE resolution that the ASADA presented at the time of the information survey. However, the wells registered with a file before MINAE with their respective flow rate are 761 wells. In an effort to take advantage of the well amnesty decreed 6 months ago and ending today, the SGSD requested information from the ASADAS during the current month about the wells they have unregistered; some stated that they are concerned that, by submitting information, their wells would be sealed, probably for not complying with the regulation. So only 61 ASADAS responded, reporting 65 wells in operation and without a registration procedure. The table below details the number of wells per region and number of ASADAS, and their respective population served. (Inserts table) In summary, it must be taken into account that to date there are a total of 67 wells (consider that two wells were registered in recent days), which do not have their flow rate assigned and are being used by the ASADAS, for human consumption supply and with which a population of 100,847 (one hundred thousand eight hundred forty-seven people) is supplied. For different reasons the procedure has not been carried out, whether because they do not have a drilling permit, the land is not registered in the ASADA's name, they are located on third-party land, or they do not comply with current regulations (withdrawal zone (zona de retiro)) according to article 8 of the Water Law (Ley de Aguas). Furthermore, there are 12 wells that, over the last two years, the SDSD has processed through official communication before MINAE for their respective registration and the corresponding resolution has not been received. The following table lists them: (Inserts table) For the reasons stated, an extension of the term of the Amnesty Decree is requested, but also that a special approach be included for the ASADAS that provide a vital service, so that it adjusts to their financial situation and management capacity, but above all that the human right to water is guaranteed and the contribution that the ASADAS make to the provision of drinking water service in localities that the Institution itself is not capable of providing is recognized. The actions to be carried out by AyA, in coordination with the linked institutions, during the amnesty extension, would be at least the following: 1. Bring into compliance these 65 'illegal' wells identified so far. The proposal is to carry out the procedure before MINAE and register these Wells either in the name of the ASADA if it has the delegation agreement from AyA or in the name of AyA and with the corresponding ASADA as the user of the water resource, if it does not have the Delegation Agreement. 2. Finalize the process for the 12 pending wells. 3. Continue identifying illegal wells through on-site field visits. 4. Design and develop a program to regularize them, that has resources to replace wells that do not comply with the regulation and guarantee that they are not sealed while there is a population being supplied through them. Additionally, it must be considered that some ASADAS have the economic capacity to make the necessary investments to replace wells that do not comply, but not the 70% of ASADAS with fewer than 300 users that receive an average of 1,200,000 colones per month in tariff income. Income that is only enough for them to operate, but not to make investments beyond fixing leaks, replacing some pipes, or paying one or two employees or just for chlorination. A significant part of that 70% cannot even pay the plumber and all work is done with volunteer labor. AyA must take this type of element into consideration to design the program and make a technical proposal, which includes a financial strategy involving the ASADAS tariff and the governance problems that the ASADAS present. 5. Coordination between MINAE and AyA to carry out joint actions to facilitate procedures and align their databases.” She requests that the action be declared without merit. She notes that there is an interest in maintaining the effects of the questioned decree, given that the information generated allows knowing whether the wells comply with the requirements for their construction; otherwise, it empowers them to be nullified, sealed, and substituted when appropriate. Moreover, it allows obtaining knowledge of the available water balances. At all times, the final decision made by the Water Directorate is based on science and technique, with hearings granted to both ICAA and SENARA.
9.- By document received by the Chamber on April 22, 2021, Giannina Perea Furniss appears in the process. She indicates that citizens cannot avail themselves of the amnesty established by the decree while the Chamber does not resolve this process. She requests that a judgment be issued in the unconstitutionality action.
10.- By resolution 2021-9090 at 9:50 a.m. on May 5, 2021, the Chamber declared the previous motion without merit.
11.- By document received by the Chamber on May 13, 2021, María José Peralta Salas appears in the process. She affirms that, should this process be declared without merit, the Chamber should extend the time limits established in that regulation (article 4), given that the action was filed only two days after its entry into force and that caused its suspension.
12.- The edicts referred to in the second paragraph of article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in editions number 25, 26, and 27 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), on February 7, 10, and 11, 2020.
13.- The hearing indicated in numerals 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by article 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently founded on evident principles and norms, as well as on the jurisprudence of this Court.
14.- The legal prescriptions have been complied with in the proceedings.
Drafted by Magistrate Rueda Leal, except for the considerandos where it is indicated that another magistrate drafts; and,
Considering:
I.- On the standing of the petitioner. To substantiate his standing to bring this action of unconstitutionality, the petitioner affirms that it concerns the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, such that he is granted standing based on diffuse interests, in accordance with the second paragraph of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). In this regard, the Chamber has repeatedly held that the right to a healthy and ecologically balanced environment provides sufficient standing to claim the unconstitutionality of a norm that may threaten that right, even without the existence of a prior matter serving as a basis. In the sub examine, the petitioner alleges that the questioned norm affects the environment due to its supposedly harmful effect on water resources. To that extent, he is deemed to have standing to file this process.
II.- On the admissibility of the joinder and the added document. Numeral 83 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) regulates the admissibility of joinders in unconstitutionality action processes. That norm provides that those with a legitimate interest may appear to assist within the 15 days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of article 81.
In the sub lite, that publication occurred on February 7, 2020. In application of the aforementioned regulation, the Chamber rejects as extemporaneous the joinder of the Executive President of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, filed on March 25, 2020.
On the other hand, regarding the statements of María José Peralta Salas, it is verified that she is not a party to the process nor did she appear in a timely manner as an assisting party. Hence, she lacks standing to seek any pronouncement from this Court within the sub lite.
III.- Object of the action. The petitioner challenges the unconstitutionality of executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, called “Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure” (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas). The objections set forth in the filing document will be analyzed point by point below.
IV.- Regarding the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells. The petitioner labels the eighteenth considerando of the challenged decree as regressive and contrary to the principle of legal reservation. He considers that all irregular wells must be sealed, so that each person submits an evaluation to SETENA before drilling again.
The eighteenth considerando provides:
“EIGHTEENTH: By Resolution No. 1909-2017-SETENA, at 7 hours 50 minutes on September 22, 2017, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) ordered \"To establish that, in strict compliance with what is regulated in article 122 of Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC and its amendments, SETENA is not empowered to evaluate projects that have started works, or that are under execution and operation, the foregoing because the EIA is a process that uses predictive instruments, which means that predictability parameters could not be established regarding an activity, work, or project that is already executed or in operation. Therefore, the EIA applies solely and exclusively to new projects, using for all legal purposes the definition established in articles 1 and 3 subsection 3) of Executive Decree No. 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.”\" Regarding this issue, the Chamber recalls judgment No. 2000-00873 at 3:57 p.m. on January 26, 2000, in which it resolved:
“Only (sic): In this action, what is challenged is an interpretation made by the Executive Branch in the recital part of a decree, a challenge made based on the resolution of this chamber at 8:53 a.m. on December 17, 1999, issued within the Amparo Appeal processed under file number 99-009414. Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law establishes that an action of unconstitutionality is admissible against laws and other provisions of a general nature, which by action or omission infringe any constitutional norm or principle. By virtue of the fact that the considerandos do not form part of the regulatory legal norm, but rather constitute a frame of reference, they are not challengeable through the action of unconstitutionality and the appropriate course of action is to reject the action outright.” Thus, in principle thesis, the recital part of a decree cannot be the object of an action of unconstitutionality. With respect to the sub examine, the challenged considerando only refers to a resolution by SETENA, which has not been expressly questioned fulfilling the requirements of the Constitutional Jurisdiction Law. Consequently, the objection is dismissed.
V.- About the alleged risk of salinization or contamination by saline intrusion. The petitioner questions article 9 of the decree because it leaves out the rest of the existing coastal aquifers, which could be at risk of contamination by saline intrusion. He also complains about the imprecision of the phrase “…zones or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions…”, given that it generates uncertainty.
Numeral 9 of the decree reads:
“Article 9° -Aquifers, areas, and conditions restricted for well registration. Wells drilled without a permit that are located within the aquifers, zones, or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions, indicated below, will not be subject to registration and authorization for water concession:
“Article 10°-Studies for special conditions. The studies requested below are required if the interested party wants to register a well in the cases indicated for each scenario.
(…)
(…)
It is the responsibility of SENARA, based on the information or studies submitted, to define whether or not there is an impact from saline intrusion caused by the requested use.” Finally, regarding the alleged uncertainty caused by the phrase “…zones or areas with special condition due to judicial, legal, and technical provisions…”, the Chamber explains that the specification of the application parameters of such a norm is a matter of legality. That being the case, this point is dismissed.
VI.- Regarding the alleged “rampant ineffectiveness of environmental law”. In his last claim, the petitioner questions why there are studies (article 10) only for special cases. He affirms that there is no “…a state requirement that obligates the different dependencies to comply with what our Legal System establishes and therefore that article 10 has a major flaw, by causing the ineffectiveness of the law.” Regarding this claim, the Chamber observes that the violation of any constitutional principle or norm was not explained, nor was the content of the norms developed to demonstrate a confrontation between numeral 10 of the decree and the constitutionality block. In the absence of the necessary substantiation, this objection is dismissed.
VII.- Articles 1, 2, and 3 of the Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure, are constitutional as long as it is interpreted that said numerals do not modify the criminal offenses contemplated in articles 226 and 227 of the Penal Code. Drafted by Magistrate Cruz Castro.- Executive decree No. 41851-MP-MINAE-MAG, called “Regulation for the registration of unnumbered wells and authorization of the groundwater concession procedure” (Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas) in its articles 1, 2, and 3 provides the following:
“Article 1º-Object. The purpose of this regulation is to establish the procedure for the regulated registration and inscription of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure for obtaining the water use concession.
Article 2º-Authorization for the registration of wells drilled without a number and groundwater concession procedure. All individuals or legal entities, public or private, are authorized to register wells that were drilled without authorization before April 2010, the date of the last amnesty, and to request the respective water use concession.
Article 3º-Subjects and scope of application. This regulation will apply to any subject of public or private law that has an unregistered well in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy created in accordance with article 18 Law 276, Water Law No. 276.” All of which allude to the possibility granted by the same decree, to register and record wells that were drilled without a permit. This conduct could be related to articles 226 and 227 of the Penal Code, which state the following:
“Usurpation of water.
Article 226.- Imprisonment of one month to two years and a fine of ten to one hundred days shall be imposed on anyone who, for profit:
Article 227.- Public domain Anyone shall be penalized with imprisonment of six months to four years or with a fine of fifteen to one hundred days:
(*)If the usurpations provided for in this article were perpetrated in the name of or by instructions of a society or company, the criminal liability will be attributed to its manager or administrator, without prejudice to the civil compensation also falling upon the society or company.” In this regard, a decree clearly cannot modify a law, therefore, the articles in question of the challenged Regulation are constitutional, as long as it is interpreted that said numerals do not modify the criminal offenses contemplated in articles 226 and 227 of the Penal Code; thus, it will be the responsibility of the competent criminal judge to define criminal liability in each particular case. Without the authorization to bring unpermitted wells into compliance implying an annulment of the possible criminal liability that may have been incurred. There is an impassable limit in this case, since a decree cannot repeal a criminal offense.
VIII.- Different reasons of Magistrate Rueda Leal regarding the alleged decriminalization and violation of the principle of legal reservation. Regarding this topic, I consider that the Chamber cannot substitute the ordinary judges in their legality competences. That is to say, this Court cannot make assessments between legality normatives -in this case, between the Penal Code and the challenged decree- to determine the parameters of typicality and punishability of a conduct.
Likewise, it is improper to require that it be established whether there was an excess in the regulatory power of the Executive Branch. In an analogous situation, when it was alleged that a decree decriminalized criminal acts, the Chamber indicated:
“III.- The action is inadmissible by reason of its object. The Court further considers that the matter submitted for analysis constitutes a conflict of a legal nature, not a constitutional one. The non-conformity of Decree No. 35334-H with the General Customs Law, and through that avenue the probable violation of the principle of legality, constitutes an issue whose cognizance is reserved to the ordinary jurisdiction, pursuant to the provisions of Articles 11, 49, 121, and 140 of the Constitution. The analysis of whether the Administration exceeded or did not exceed its regulatory power when issuing the challenged Decree in relation to the legal framework that serves as its basis is not a matter to be resolved in the constitutional jurisdiction.” (Judgment No. 2009-018946 of 2:56 p.m. on December 16, 2009).
I also emphasize that the petitioner’s argument is the product of his legal interpretation, since Articles 1, 2, and 3 of Executive Decree No. 41851-MP-MINAE-MAG – Regulation for the Registration of Unnumbered Wells and Enabling of the Groundwater Concession Procedure – make no reference whatsoever to criminal regulations. Consequently, I declare this point without merit.
IX.- Regarding the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies. The petitioner considers that the extraction of water, without the existence of a national water balance or a balance for the aquifer, puts groundwater and surface water at risk, thereby affecting the systems dependent on them. He alleges that this situation violates Costa Rica’s international commitments regarding the protection of wetlands, for example. Thus, he points out that numerals 1, 2, 3, and 4 contravene the obligations set forth in subsection 2) of Article 3 of the Ramsar Convention. In this sense, he considers that the existence of hundreds or thousands of irregular wells, drawing water from aquifers that feed wetlands, is not consistent with the international obligation to plan the surroundings of these ecosystems. He also accuses that Articles 4, paragraph 1), and 6, paragraph b), of that convention are violated, since no studies were conducted to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands negatively impacted by the theft of water from irregular wells. He claims that a blind amnesty is being granted, without studies, harming the principle of scientific protection.
This Court recalls that an acción de inconstitucionalidad is a formal process, with requirements established by law. Of relevance to this case is the need to adequately substantiate the action:
“II.- ON THE NECESSARY SUBSTANTIATION OF THE WRIT FILING THE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. The Law of the Constitutional Jurisdiction, in its Article 3, provides that ‘The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with the constitutional norms and principles.’ However, for this Court to find the infringement established and to be able to declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, whoever brings an acción de inconstitucionalidad has the burden of demonstrating how that provision infringes the Law of the Constitution and, additionally, must indicate why the claim should be upheld. This is called by this Chamber the burden of argumentation, that is, ‘a norm that is facially [sic] contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that in reality there is no conflict between that norm and the Political Constitution; the opposite occurs if an action is brought against a norm that upon initial examination does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the petitioner who must advance arguments that convince regarding unconstitutionality’ (see Judgment No. 0184-95 of 4:30 p.m. on January 10, 1995). In a later judgment, this Chamber stated, regarding the failure to present arguments of unconstitutionality in acciones de inconstitucionalidad matters, as follows:
‘The acción de inconstitucionalidad is filed with the argument that the challenged Executive Decree is harmful, injures, and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments entered into under the Kyoto Protocol. Despite the opportunity granted to the petitioners, what the Office of the Attorney General of the Republic indicates is confirmed: there is no concrete analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional; rather, it limits itself to establishing discrepancies in a generic and abstract manner against the entirety of the Regulation, and even more so against all activity carried out by Sugar Mills and Haciendas, since they maintain that they cause inconveniences in the quality of life and health of the surrounding inhabitants, without specifying which constitutional arguments should be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. [...] The first paragraph of Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction establishes the obligation to authenticate the writs filing acciones de inconstitucionalidad, since it is deemed necessary that there exist arguments put forward by a legal professional, which this Court does not rule out should respond to a serious study of the technical and scientific substance of a given matter, given the diversity and universality of the norms of the legal system. Unlike guarantee processes, that is, hábeas corpus and amparo appeals, which can be directly filed by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that harm them in their private sphere (though not always, as in environmental cases), in processes for the defense of the Political Constitution (such as the acción de inconstitucionalidad), the legislator entrusted the authenticating attorney with a task whose demand is even greater, if you will, more elaborate and exhaustive, which must be reflected in the filing brief by reason of their professional duty, to demonstrate to the Court the harm to the constitutional norm by a norm of lower rank, undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Political Constitution. Precisely the material and formal drafting of the Law, as well as of other secondary provisions, involves a process that is extremely costly for the State, in which organized civil society has participated in many ways in its drafting, for or against, and whose formation, approval, and promulgation procedures should not be analyzed lightly. In this sense, this Chamber must recognize that there is limited room for this Court to remedy the manifest omissions of the legal professionals who authenticate writs in this constitutional jurisdiction, without compromising the impartiality and analysis owed to each acción de inconstitucionalidad.’ (Judgment No. 2012-05285 of 3:03 p.m. on April 25, 2012).
The aforementioned Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction requires, in this sense, that the writ filing the action set forth ‘its grounds in a clear and precise manner.’ In Judgment No. 2013-016944 of 2:30 p.m. on December 18, 2013, this Chamber made express reference to the requirement of proper substantiation of the filing writ – as an essential admissibility requirement for the action, pursuant to the provisions of the mentioned article – in the following terms:
‘II.- INADMISSIBILITY FOR LACK OF SUBSTANTIATION. In accordance with Article 78 of the Law of the Constitutional Jurisdiction, the writ filing the acción de inconstitucionalidad must set forth the grounds in a clear and precise manner, with specific citation of the norms or principles considered infringed. This requirement does not translate into a mere formality, but into an essential admissibility requirement, because by virtue of the principle pro sentencia – developed on other occasions by this Chamber – according to which admissibility requirements must be interpreted in a sense favorable to the action, furthermore, Constitutional Law is of preferential public order, and in guarantee of its supremacy and validity there is a public interest by virtue of which obstacles to the admission and resolution on the merits of an action must be interpreted and applied restrictively. Thus, all procedural norms must be interpreted and applied in such a way that the delivery of the judgment is obtained; the foregoing not only facilitates the administration of justice but also avoids the imposition of obstacles to prevent it (see, in the same sense, Judgments Nos. 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08, and 2887-08). Consequently, the lack of substantiation of the action prevents the issuance of a duly reasoned judgment that is congruent with what is sought. Likewise, it is improper for this Chamber to rule on the merits of norms challenged in an action when the petitioner does not substantiate the reasons for the challenge, since this would imply conducting an abstract constitutional review as an academic exercise, which is not compatible with the purpose of a process of this nature.’ Finally, more recently, in Vote No. 2020-000319 of 12:15 p.m. on January 8, 2020, this Court reiterated that:
‘(...) given the procedural formality legally established for constitutional review processes, the argumentative burden in the processing of an acción de inconstitucionalidad falls on the petitioner, who must explain, without ambiguity, the contradiction existing between a sub-constitutional norm and the constitutional parameters, as well as the standing that assists them.’ III.- ON THE INADMISSIBILITY OF THE PRESENT ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD REGARDING ARTICLES 148 AND 164 OF THE NOTARIAL CODE. In the case sub lite, several formal requirements are not met that determine the inadmissibility of the present acción de inconstitucionalidad. In the first place, the writ filing the action lacks proper substantiation. The petitioner limits himself to indicating that Articles 148 and 164 of the Notarial Code infringe Article 40 of the Political Constitution, as well as the principles of legal certainty, legality, non bis in idem, and conditio sine qua non; however, the truth is that the petitioner does not develop any analysis of the content of the challenged articles, nor does he carry out a development or analysis of the content and scope of the components of the constitutional parameters that are considered infringed, for the purpose of relating and contrasting them with each other. (...)” (Judgment No. 2021-017219 of 9:15 a.m. on August 4, 2021. Emphasis added).
This Court emphasizes the importance of the referred requirement in the case at hand. From the study of the objections raised, a lack of adequate substantiation on the part of the petitioner is noted, given that he did not carry out an analysis of the challenged articles to compare them with a similar development of the content of the norms or principles of the constitutional parameters that he considers harmed. This lack of substantiation is verified when the Chamber turns to the texts of treaties, available on the website of the National System of Current Legislation (SINALEVI). For example, the petitioner alleges that paragraph b) of Article 6 of the Convention on Biological Diversity was violated because it mandates conducting studies to determine actions harmful to biodiversity. However, that norm makes no reference whatsoever to studies:
“ARTICLE 6. General Measures for Conservation and Sustainable Use Each Contracting Party shall, in accordance with its particular conditions and capabilities:
(...)
This shows that the requirements for an acción de inconstitucionalidad, normatively established and developed by this Court—in this specific case, the need for adequate substantiation—are not mere formalities or procedural obstacles, but elements that enable constitutional review.
In support of the foregoing, the Chamber notes that the petitioner argues the non-existence of a national water balance. However, the Minister of Environment and Energy informed this Court that such a balance does exist, as do water balances for the majority of aquifer systems. Those balances—the Minister explained—served to issue the restrictions of Article 9 and, rather, would benefit from the information derived from the application of the challenged decree.
Finally, the Chamber highlights that the administrative decision concerning whether or not to authorize the concession of an irregular well is not a “blind amnesty” and lacking in studies, as the petitioner interprets. Indeed, Article 11 of the decree states that, prior to issuing a final decision on the intended concession, documentary and field verification must be carried out:
“Article 11.— Resolution of the water concession. Once all the information from the interested party has been completed and the field verification and control has been carried out, the MINAE shall definitively resolve the water concession request in accordance with Articles 183, 184, and 185 of the Water Law No. 276 of August 26, 1942.” (Emphasis added).
By virtue of the foregoing, the Chamber finds no grounds to uphold the claim raised.
X.- Dissenting vote of Magistrate Cruz Castro, declaring the action partially with merit due to the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without supporting studies.
As observed, the Regulation in question permits the inscription and registration of wells drilled without a drilling permit and the respective procedure to obtain the water use concession. This is a regularization of what was originally irregular. With the aggravation, moreover, that it is an authorization for water use. For all these reasons, I consider that the petitioner’s claim is admissible, in the sense that for all these wells, because they lack an initial permit, the impact they will produce on groundwater and surface water is unknown, which in turn triggers an impact on water-dependent systems. In water matters, determining the impact on waters and their location is not a residual matter. It is not known how many irregular wells exist, whether it is hundreds or thousands as the petitioner indicates, and even so, the challenged regulation permits their regularization without first conducting studies to quantify the impacts and the mitigation, compensation, and restoration measures for all wetlands negatively impacted by these irregular wells. The intended solution ignores the complexity of a resource as important as water resources. As the petitioner indicates, it would amount to a blind amnesty, without studies, harming the principle of objectification of the environment. Unlike the majority’s view, in these cases, the burden of proof lies with the State, which must demonstrate, prior to the issuance of this type of regulation, the impact that such an amnesty will produce on the environment. In this case, there is a lack of arguments of reasonableness and proportionality. This omission may go unnoticed because, despite so many declarations and intentions, environmental matters continue to be treated with myopia and much levity.
Although Article 9 of the Regulation establishes a safeguard, when it states:
“Article 9.—Aquifers, areas, and conditions restricted for well registration. Wells drilled without a permit that are located within aquifers, zones, or areas with special conditions by judicial, legal, and technical provisions, indicated below, shall not be subject to inscription and enabling for a water concession:
As indicated by the Office of the Attorney General of the Republic in its report, the exclusion from the analysis of the environmental impacts of groundwater uses that are already taking place and that, obviously, lack environmental feasibility approval, means that they would fall outside the environmental control exercised by SETENA. Such activities, if they were beginning today, would be environmentally evaluated. This circumstance implies in itself the absence of any technical and scientific criterion to exempt them from the environmental control exercised by SETENA, which violates the constitutional principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology, which relates to the principle of reasonableness. On occasions, environmental matters continue to be treated as if they were unclaimed goods.
The principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental) or the principle of linkage to science and technology, according to which “translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which the requirement of ‘linkage to science and technology’ is derived, thus conditioning the discretion of the Administration in this matter” (Vote No. 2006-17126). A principle recognized by this Chamber on previous occasions when it was established that: the environmental principle “of ‘linkage to science and technology’ that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the Administration’s discretion in its actions” (Vote No. 14293-2005, reiterated by 11562-2006). The Principle of objectification in environmental matters allows the analyses and evaluations carried out to be based on technical and scientific criteria; it has been defined as principle number 17 of the Rio Declaration on the Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Clearly, in this case, there is no scientific criterion prior to the issuance of the regulation in question.
Additionally, note what the Brasilia Declaration of Judges on Water Justice states:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Here, the precautionary principle must also be applied, according to which, where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. According to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
“B.2 Precautionary Principle 175. The precautionary principle, in environmental matters, refers to the measures that must be adopted in cases where there is no scientific certainty about the impact that an activity may have on the environment. In this regard, the Rio Declaration states that:
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” This principle has already been reiterated by the jurisprudence of this Chamber, when it is stated: “...in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles ... One must not lose sight of the fact that we are in a field of law in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that can repair, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when it comes to developing countries.” (Votes Nos. 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001, and 2515-2002).
In conclusion, for the above reasons, I consider that there is a violation of the precautionary principle and the principle of scientific environmental protection. Sometimes the force of custom, the language of the factual, without greater legal subtleties, is legitimized, despite means of such high hierarchy being at stake, such as the environment and the protection of a resource as important as water.
XI.- With respect to the claim called “A regulation that does not establish protection, mitigation, or damage prevention measures, but does facilitate the registration of wells in an absolutely irregular situation with very subjective criteria.” In this section, the petitioner considers that “…if an amnesty is authorized that leads to authorizing and decriminalizing abuse of the water resource, the logical, proportional, and rational thing is that restoration, mitigation, and preventive measures be established to prevent the situation from continuing…” For this reason, he alleges that there is a “failure of normative environmental effectiveness for the protection of the water resource” and that the Executive Branch should be proactive in the defense of biodiversity. He reiterates that the amnesty affects groundwater resources. Finally, regarding Article 2 of the decree, he considers that the “documentation lacks legitimacy to recognize its entry into operation” and that “a sworn statement is not an objective element amidst so much lack of ethics and violations of environmental norms by the offenders.” The starting point of the petitioner’s argument is that the decriminalization of the abuse of the water resource should be accompanied by certain measures for the protection, mitigation, or prevention of damage. In this regard, the Chamber does not find this starting point to be proven, as analyzed supra when addressing the alleged decriminalization. On the other hand, the petitioner’s arguments lack substantiation, in the terms required by the law and jurisprudence, to consider a violation of the constitutional parameters. Rather than challenging any specific norm of the decree, the petitioner proposes criteria of lege ferenda or subjective appreciations regarding the suitability of the required requirements, without providing details or further explanation in this regard.
XII.- Dissenting vote of Magistrates Cruz Castro and Picado Brenes (with the former writing), partially dissenting from the vote and declaring the action with merit due to violation of the principle of legal reservation and the lack of protection, mitigation, or damage prevention measures.
We have considered that in this case, the regulation in question is unconstitutional for two reasons: the violation of the principle of legal reservation (reserva de ley) and the lack of protection, mitigation, or damage prevention measures.
If observed, the challenged regulation is in reality an amnesty for registering irregular water wells. With this, what is “irregular” is “regularized.” This type of amnesty must be considered a matter of legal reservation (reserva de ley); therefore, it cannot be done by regulation. Thus, due to the significance it has for the environment, we consider that there is a legal reservation (reserva de ley) for the establishment of amnesties or condoning of irregular environmental situations. An authority cannot grant an amnesty over resources of such great social relevance. There must be a legal scenario that is consistent with the protection of such transcendental assets.
Based on several precedents of this Chamber, issued in environmental matters: Vote No. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reservation), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others. We consider that, from a constitutional standpoint, there is a reinforced safeguard for environmental matters such that, in the event that a worsening, a deprotection, or a regularization of initially irregular situations (acts that began without permits and without environmental studies) is intended, all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reservation (reserva de ley) in this matter.
It should be recalled that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reservation (reserva de ley), according to which only by formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided for in the Constitution for the issuance of laws, is the regulation of certain matters possible, which, due to their treatment within the constitutional text, are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, taxpayer, taxable event, penalties, elements to determine the amount of the payment, tax benefits, discipline of liquidation and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this guidance, it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reservation (reserva de ley).
On the other hand, regarding the absence of mitigation measures, it must be recalled that, according to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, of the Inter-American Court of Human Rights:
“172. In the event of the occurrence of environmental damage, the State must mitigate significant environmental damage. Even if the incident occurs despite all appropriate preventive measures having been taken, the State of origin must ensure that appropriate measures are taken to mitigate the damage, and must, for this, use the best available technology and science.” Even though the majority vote indicates that the petitioner’s arguments lack substantiation regarding the protection, mitigation, or damage prevention measures.
It is certainly the case that, in the face of an irregular situation of opening wells without permits and without an environmental assessment, it is reasonable to assume that environmental damage has occurred. Faced with this situation, the State's obligation arises to establish, even while admitting the regularization of the irregular situation, the need to require measures to mitigate the damage, in the event it has occurred. In this case, it is admissible to require what are known as compensation measures (see ruling No. 13367-2012 and No. 10158-2013) in order to lessen the negative impact produced by the irregular wells. Therefore, the decree in question, by not establishing the possibility of adopting protection, mitigation, or prevention measures for damage in these cases, is unconstitutional for violating the right to the environment.
XIII.- Regarding the right to citizen participation and information in environmental matters, drafted by Justice Castillo. The plaintiff alleges that civil society was not given an opportunity to participate in the drafting and writing of the challenged decree. He complains that a draft of its text was not published in La Gaceta. He indicates that this violates Principle 10 of the 1992 Rio Declaration and the Escazú Agreement. In this regard, the Minister of Environment and Energy stated that “…the Decree, prior to its signing, received the corresponding publicity. It was sent for consultation to sectors that could be affected, and above all it was published on the MINAE website.” Concerning this claim, the Chamber highlights, as the plaintiff indicated, that the Escazú Agreement had not entered into force at the time the challenged decree was issued. Moreover, it is an international instrument that has not been ratified by Costa Rica. Regarding the 1992 Rio Declaration as a soft law instrument, the Chamber emphasizes that the implementation of soft law postulates in domestic law can take different normative forms. Thus, with respect to the promulgation of decrees, the General Law of Public Administration established Article 361, which states:
"Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding drafts of general provisions that may affect them.
2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to present their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this.
3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted for public information, during the period specified in each case." Now, regarding the application of that rule, the Chamber has determined that its review is a matter of legality, which must be verified in the ordinary courts. In that sense, it was stated:
“1) Citizen participation: the plaintiff considers that the challenged Decree is unconstitutional due to its procedure, because it did not follow public consultation procedures. In this regard, the PGR in its report considers said allegation to be inadmissible. For its part, the Ministry of Health indicates that the reform was submitted for public consultation through La Gaceta No. 96 of May 18, 2012, and in a nationally circulated newspaper, La Prensa Libre of May 5, 2012, in addition to the Ministry of Health's intranet for institutional officials. Once the consultation was closed, observations were reviewed and pertinent ones were incorporated. From all of which this Chamber does not find the alleged violation, not only because it is verified that there was a public consultation, but also because, in reiterated jurisprudence, this Chamber has indicated that non-compliance with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the General Law of Public Administration is a legality dispute.” (Judgment No. 2017-017950 of 10:31 a.m. on November 8, 2017).
The Chamber does not observe reasons to change the criterion set forth in the cited precedent. To that extent, this point is declared without merit.
XIV.- Dissenting vote of Justices Cruz Castro and Rueda Leal regarding citizen participation. Drafted by the latter.
As recorded in the dissenting vote to Judgment No. 2017-1163 of 9:40 a.m. on January 27, 2017, we believe that from Article 9 of the Political Constitution it is extracted that citizen participation, beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our fundamental rights regime.
Precisely, in Judgment No. 2013-017305 of 11:32 a.m. on December 20, 2013, the Constitutional Chamber considers that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic be popular, representative, participatory, alternative, and responsible (emphasis not in the original), according to the reform promoted by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly the quality of “participatory,” has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied efficiently and effectively, so that it does not remain merely a paper right; examples of the foregoing are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, Judgment Number 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005).
The right to participatory government not only embodies recognition of the highest legal-positive rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the minority vote, which lowers citizen participation from the category of a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.
As indicated supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in several international human rights instruments.
For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that “everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives” (emphasis not in the original).
In accordance with the above, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: “(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.” In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: “Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order.” More emphatically, Article 6 of this Charter establishes that: “The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.” (Emphasis not in the original).
The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:
“Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment,” (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).
It is also important to highlight that, recently, the United Nations Human Rights Council, in Resolution A/HRC/RES/48/13 of October 8, 2021, has come to grant the status of a human right to effective participation in environmental matters. In this regard, it stated:
“Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the conduct of government and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment.” (Emphasis not in the original).
For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights highlighted that:
“226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over State actions and can thus question, investigate, and consider compliance with public functions. In this sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard. In particular, public participation facilitates that communities demand accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that enables social control through effective and responsible participation” (emphasis added).
A stance also adopted in the judgment of September 19, 2006, concerning the case of “Claude Reyes et al. vs. Chile,” wherein it was ordered:
“86. In this sense, the actions of the State must be governed by the principles of publicity and transparency in public administration, which makes it possible for persons subject to its jurisdiction to exercise democratic control over State actions, in such a way that they can question, investigate, and consider whether public functions are being adequately fulfilled. Access to information under State control that is of public interest can permit participation in public administration, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency of State activities and promotes the accountability of officials for their public service. Therefore, for individuals to be able to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By enabling the exercise of such democratic control, greater participation of individuals in the interests of society is fostered.” (Emphasis added).
Thus, this conventional recognition of citizen participation hermeneutically impacts its legal nature, since it transforms it from a constitutional principle into a true collective fundamental right.
In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy to political decision-making, a key issue when it comes to governance. Thus, within the framework of this type of regime — that is, with active and full citizen participation —, participatory government impacts with greater intensity, favoring decision-making through more open and transparent means.
Precisely, one of the mechanisms designed to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing, through which interested persons can assert their rights or express their opinion, participating actively in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration's attention all those anomalies or disagreements regarding a project to be developed.
Thus, the public hearing is a typical instrument of a republican democracy, through which the participation of the citizen in the public decision-making process is fostered. By its significance, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of persons who may be affected, hence any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, Judgment Number 2009-018223 of 12:34 p.m. on November 27, 2009).
Regarding the participatory nature of the public hearing, as indicated, Article 9 of the Political Constitution itself requires it, since the qualification “participatory” provided therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when it is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities that the current positive legal framework poses, it is obliged to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether binding or not.
In other words, in today's republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer only the right to vote to exercise their right to participatory government, but a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which enables them to exercise direct influence over major public decisions.
Within this context, it is important to highlight that this Tribunal, in Judgment No. 2018004117 of 9:15 a.m. on March 13, 2018, elaborated on public consultation in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, as a form of soft law, it turned to a particularly relevant instrument regarding access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In this sense, the aforementioned ruling stated:
“The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:
“2. When initiating a decision-making process concerning the environment, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public notice or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall refer in particular to:
3. For the different phases of the public participation procedure, reasonable time frames shall be provided that allow sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the entire environmental decision-making process.
4. Each Party shall adopt measures so that public participation begins at the start of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exert genuine influence.” In accordance with the foregoing, consultation must be promoted transparently and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and to the adequate handling of public funds. Let us remember that the environmental issue is a matter for all members of society, not only the government, so that it is also the responsibility of each citizen to ensure the conservation of the environment and to pursue sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)”. (Emphasis added).
Additionally, in the aforementioned ruling, the Chamber emphasized that the citizen hearing, being a manifestation of the democratic principle, must not become a simple formality that is simply and plainly scheduled, although it should not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision either.
Related to the above, this Chamber has repeatedly stated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in Judgment No. 1992-3194 of 4:00 p.m. on October 27, 1992, it was specified:
“(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only “supreme” as a criterion of validity for itself and for the rest of the legal system, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, before all public authorities, and even private individuals, without the need for other norms or acts to develop them or make them applicable — except in qualified cases of exception, where without them its application is impossible; with the consequence that both administrative and jurisdictional authorities have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it.” For its part, in Judgment No. 1995-1185 of 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Tribunal confirmed:
“If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of any inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but very clearly, complemented regarding the body responsible for maintaining or preserving it, according to what we will analyze later. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and binds without the need for intermediation by any other norm. And, it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values, would fall into an unsustainable fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, where two legal worlds simultaneously exist on different planes and without communication between them.” In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct efficacy and bind without the need for any norm. Even further, their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not alien to jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions are observed that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good.
Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy are developed through different infra-constitutional norms, such as Article 361 of the General Law of Public Administration, which establishes:
“Article 361.- 1. Decentralized entities shall be granted a hearing regarding drafts of general provisions that may affect them.
2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to present their opinion, within a period of ten days, unless reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose this.
3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted for public information, during the period specified in each case." The drafting of an executive decree, as it is a general provision, must be disseminated, made known to the interested population and the affected bodies; correlative to such dissemination, the possibility must be granted for those individuals and bodies to express their views on the matter. In this case, the challenged decree, being a regulation with potential environmental impact, aggravates the importance of public consultation, given that there is a general interest (diffuse interest) in the protection of a healthy and ecologically balanced environment.
Now, in the sub iudice, an adequate dissemination of the decree is not observed, nor that the participation of interested individuals or bodies was facilitated. In this sense, despite the statements in the reports, it is unknown in what way it was published on the MINAE website, how long it was there, what channels existed for receiving comments, what bodies were directly consulted, what text was disseminated or consulted, just to mention some of the relevant points to define whether there was a real possibility of citizen participation. We emphasize that all this information must be provided by the respondents when faced with a challenge through an unconstitutionality action.
Consequently, it was not proven that publicity was given to the decree or that the possibility of genuine participation by interested individuals and bodies was provided, reasons for which we declare this point of the action with merit.
XV.- Separate note of Justice Cruz Castro.- In the protection of the environment, it is not possible to legitimize taking the law into one's own hands (vías de hecho), ignoring that their harmful effects may be irreversible.
I have recorded this note to highlight the following: This type of decree is very serious and harmful to environmental protection. It is a bad administrative practice regarding a good of such transcendence. For a matter so delicate and of such significance for current and future generations, establishing this type of amnesty for irregular wells from which water is extracted is a contradiction. It is not admissible in the protection of a good as important as water resources. Environmental goods seem to have no economic value, nor is their relevance appreciated in the totality of what is the value of life in a broad sense. In our country, for the sake of protecting the right to the environment and public domain goods, the action of taking water without the existence of a concession was classified as irregular by the legislator. Now, by decree, the opposite is affirmed; the policy that inspires the challenged decree is clearly regressive in environmental protection.
As this Chamber has stated, regarding the principle of progressivity and the principle of non-regression in environmental matters, the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, and even less so without reasonable and proportionate justification, the protection of the environment achieved up to that point. The adoption of measures or norms that diminish environmental protection is thus prohibited. "The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment according to the Law of the Constitution, which does not admit regression to its detriment." (Ruling 2010-18702). In political practice, what is observed is a discourse that weakens the authentic protection of the environment, which is a good of as much relevance as freedom, human dignity, and private property. The decree legitimizes actions carried out by taking the law into one's own hands (vías de hecho). That liberality is inadmissible in a matter as delicate and vulnerable as the environment, with incalculable effects for future generations.
In this sense, the adoption of the challenged decree constitutes, from its origin, a constitutional violation due to a direct breach of the right to the environment.
XVI.- NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS.
I deemed it necessary to record a note regarding what was said by the majority of the Chamber in Section IV (Considerando IV) of this judgment, in which the grievance related to the alleged express authorization not to go to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) to evaluate the irregular wells was examined.
In this regard, it is necessary to emphasize that the content of a specific norm is indeed not questioned, but rather an assessment made in the eighteenth whereas clause (considerando décimo octavo) of the executive decree. In this sense, if the decree, in its recital section, believes that SETENA's intervention will not be requested, that must be reflected in the operative part. Only in that way would it have been possible to evaluate the norm itself. Not having introduced that provision in the text of the decree itself not only denies adequate legislative technique but also has the appearance of defrauding the basic requirements for the production of norms.
XVII.- Note by Justices Castillo Víquez and Rueda Leal, drafted by the former. The Tribunal's position, in the sense that when a regulatory norm violates or exceeds what is provided in a law, it is a matter of legality, the discussion of which does not correspond to this jurisdiction, is, in general terms, legally correct. There is no doubt that it is the ordinary Judge who is competent to determine the scope of the interpretation and application of the Law and, consequently, it is he who is called upon to establish whether a regulatory norm violates or does not violate the legal norm. However, there is an important nuance in this matter, and that is that, from our point of view, when there is manifest evidence, which is obvious, that the regulatory norm exceeds, suppresses, or contradicts the text of the Law — or there is no doubt that, grossly, the principle of force, authority, or efficacy of the Law is violated; a principle that has constitutional coverage and must be protected by this Tribunal. As is well known, the principle of force, authority, or efficacy of law refers us to the power (active force), the resistance (passive force), and the challenge regime of the Law. Based on the first aspect of the concept, the Law, once it enters into force, repeals or modifies any norm of equal or inferior rank. Based on the second, the Law cannot be repealed or modified by a norm of inferior rank. Finally, based on the third, the Law can only be challenged for reasons of unconstitutionality and, therefore, can only be annulled through a resolution of the Constitutional Chamber. The constitutional foundation of this principle is found in Article 129 of the Fundamental Charter, which states that the Law can only be repealed, abrogated, or modified by another subsequent norm of equal rank.
On the other hand, the principle of the force, authority, or efficacy of law is an essential prerequisite of the social and democratic State governed by the rule of law, since it stems from a core idea: the parliamentary normative act is superior in rank to the normative act issued by the other Branches of Government, especially the Executive Branch, which means that all Branches of Government, when exercising their regulatory authority (Article 6, subsection d, of the General Law on Public Administration), must conform to what the legislator has provided. When this does not occur, the normative rank of the Law is disregarded, which, on the hierarchical normative scale, occupies third place in importance after the Political Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) and, consequently, a key principle of the social and democratic State governed by the rule of law is violated. Ergo, when a regulatory provision manifestly and clearly exceeds, suppresses, or contradicts a Law of the Republic, it violates Article 129 of the Constitution and the principle of the force, authority, or efficacy of the Law, and the Constitutional Court does have jurisdiction in this scenario, without prejudice to the jurisdiction also held by the members of the ordinary courts when we are not in the aforementioned scenario.
XVIII.- DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE. The parties are warned that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Therefore:
By unanimous vote, the action is dismissed with respect to the alleged express authorization not to go to SETENA to assess irregular wells, the allegation of risk of salinization or contamination by saline intrusion, and the argued rampant ineffectiveness of environmental law. By majority vote, the action of unconstitutionality is dismissed with respect to Articles 1, 2, and 3 of the Executive Decree (decreto ejecutivo) 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, provided that it is interpreted that said articles do not modify the criminal offenses set forth in Articles 226 and 227 of the Criminal Code; accordingly, the competent criminal judge is responsible for determining criminal liability. Magistrate Rueda Leal gives different reasons regarding the aforementioned grievance. By majority vote, the appeal is dismissed with respect to the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without conducting studies, the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages, and the right to citizen participation. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal partially dissent and grant the action for violation of the right to citizen participation. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Picado Brenes partially dissent and grant the action for violation of the principle of legal reserve (principio de reserva de ley) and the lack of protection, mitigation, or prevention measures for damages. Magistrate Cruz Castro partially dissents and grants the action for the alleged non-existence of a comprehensive water balance and the authorization to alter the vital cycles of biodiversity without conducting studies. Magistrate Cruz Castro and Magistrate Garro Vargas file separate notes. Magistrates Castillo Víquez and Rueda Leal file a joint note. By unanimous vote, the joinders submitted are rejected. Notify.
Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ana María Picado B.
Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 01:34:46.
Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:
NO APLICA.
025386-21. AMBIENTE. REGLAMENTO PARA EL REGISTRO DE POZOS. Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas. Decreto Ejecutivo No. 41851-MP-MINAE-MAG Parte dispositiva: Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
TEMAS ANALIZADOS Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares.
Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina.
Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”.
Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal.
Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”.
CO04/22 025386-21. AMBIENTE. REGLAMENTO PARA EL REGISTRO DE POZOS. Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas. Decreto Ejecutivo No. 41851-MP-MINAE-MAG Parte dispositiva: Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
TEMAS ANALIZADOS Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares.
Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina.
Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”.
Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal.
Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”.
CO04/22 ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:
NO APLICA.
VIII.- Razones diferentes del magistrado Rueda Leal con respecto a la alegada despenalización y violación al principio de reserva de ley. En torno a este tema, considero que la Sala no puede sustituir a los jueces ordinarios en sus competencias de legalidad. Es decir, este Tribunal no puede efectuar valoraciones entre normativas de legalidad -en este caso, entre el Código Penal y el decreto impugnado- para determinar los parámetros de tipicidad y punibilidad de una conducta. Igualmente, es improcedente exigir que se establezca si hubo un exceso en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En una situación análoga, cuando se alegó que un decreto despenalizaba actos delictivos, la Sala indicó:
“III.- La acción es inadmisible en razón del objeto. El Tribunal considera además, que la cuestión sometida a análisis constituye un conflicto de naturaleza legal, no constitucional. La disconformidad del Decreto N° 35334-H con la Ley General de Aduanas, y por esa vía la probable violación del principio de legalidad constituye un tema cuyo conocimiento se reserva a la jurisdicción ordinaria, según lo dispuesto en los Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. El análisis de si la Administración excedió o no la potestad reglamentaria al emitir el Decreto impugnado en relación con el marco legal que le sirve de fundamento, no es un asunto que corresponda dilucidarse en la jurisdicción constitucional.” (Sentencia n.° 2009-018946 de las 14:56 horas del 16 de diciembre de 2009).
Resalto, asimismo, que el argumento del accionante es producto de su interpretación jurídica, puesto que los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG -Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas- no hacen referencia alguna a la normativa penal. En consecuencia, declaro sin lugar este extremo. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
X.- Voto salvado del Magistrado Cruz Castro, declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
Tal como se observa, el Reglamento en cuestión permite la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Se trata de una regularización de lo originalmente irregular. Con el agravante, además, que se trata de una autorización para el aprovechamiento del agua. De todo ello considero que resulta atendible el reclamo del accionante, en el sentido que todos estos pozos, por no tener permiso inicial, se ignora el impacto que producirán sobre el agua subterránea y superficial, lo cual además, desencadena una afectación a los sistemas dependientes del agua. En materia hídrica, la determinación de la afectación de las aguas y su ubicación, no es materia residual. No se sabe cuántos pozos irregulares existen, sin son cientos o miles como indica el accionante y aún así el reglamento cuestionado permite su regularización, sin antes hacer estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por estos pozos irregulares. La solución que se pretende desconoce la complejidad de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Tal como lo indica el accionante, se trataría de una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de objetivación del ambiente. A diferencia de lo que considera la mayoría, en estos casos, la carga de la prueba es del Estado, quien debe demostrar, de previo a la emisión de este tipo de normativa, el impacto que tal amnistía producirá al ambiente. En este caso, se carece de argumentos de razonabilidad y proporcionalidad. Puede pasar desapercibida esta omisión, porque a pesar de tantas declaraciones e intenciones, la materia ambiental se sigue tratando con miopía y mucha ligereza.
Si bien el artículo 9° del Reglamento establece una salvaguarda, cuando indica:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. En ocasiones, el tema ambiental se sigue tratando si se trataran de bienes bienes mostrencos.
El principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia (Voto no. 2006-17126). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006). El Principio de objetivación en materia ambiental, permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, se han definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Claramente, en este caso, no existe criterio científico de previo a la emisión del reglamento en cuestión.
Además, nótese lo que indica la Declaración de Basilia de jueces sobre Justicia Hídrica:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Aquí debe aplicarse también el principio precautorio, frente al cual, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“B.2 Principio de Precaución 175. El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
En conclusión, por las razones anteriores considero que se está frente a una violación al principio precautorio y frente al principio de tutela científica ambiental. A veces la fuerza de la costumbre, el lenguaje de lo fáctico, sin mayores sutilezas jurídicas, se legitima, a pesar de estar de por medio medios de tan elevada jerarquía, como el ambiente y la tutela de un bien tan relevante como el agua.
CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Reserva de ley Subtemas:
NO APLICA.
XII.- Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente. CO04/22 XII.- Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
XIV.- Voto salvado de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal en cuanto a la participación ciudadana. Redacta el segundo.
Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.
Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).
El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.
Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.
Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:
“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).
También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:
“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).
Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:
“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).
Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:
“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).
Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.
De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen -esto es, con activa y plena participación ciudadana-, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.
Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.
Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).
En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.
En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:
“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).
En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.
Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:
“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.
Por consiguiente, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto cuestionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, agrava la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ahora bien, en el sub iudice no se observa una debida difusión del decreto ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. En ese sentido, a pesar de las manifestaciones de los informes, se desconoce de qué manera estuvo publicado en la página de internet del MINAE, cuánto tiempo estuvo ahí, qué canales hubo para la recepción de comentarios, qué instancias fueron consultadas directamente, qué texto fue difundido o consultado, tan solo por mencionar algunos de los puntos relevantes para definir si hubo posibilidad real de participación ciudadana. Enfatizamos que toda esta información debe ser provista por los informantes ante un cuestionamiento por vía de acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia, no se acreditó que se brindara publicidad al decreto ni que se diera posibilidad a una verdadera participación de las personas e instancias interesadas, motivos por los que declaramos con lugar este extremo de la acción.
CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
XV.- Nota separada del Magistrado Cruz Castro.- En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles.
He consignado esta nota para destacar lo siguiente: Este tipo de decretos resultan muy graves y lesivos para la protección del ambiente. Es una mala práctica administrativa frente a un bien de tanta trascendencia. Para una materia tan delicada y de tanta trascendencia, para las generaciones actuales y futuras, establecer este tipo de amnistías para pozos irregulares de donde se extrae agua, resulta un contrasentido. No es admisible en la tutela de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Los bienes del ambiente parece que no tienen valor económico, ni tampoco se aprecia su relevancia en la totalidad de lo que es el valor de la vida en sentido amplio. En nuestro país, en aras de la protección del derecho al ambiente y de bienes de dominio público, se calificó de irregular, por el legislador, la acción de tomar aguas sin la existencia de una concesión. Ahora, vía decreto, se afirma, lo contrario; la política que inspira el decreto objetado resulta claramente regresivo en la protección del ambiente.
Tal como lo ha dicho esta Sala, en cuanto al principio de progresividad y al principio de no regresión en materia ambiental, el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas, que empeoren, y menos aún, sin justificación razonable y proporcionada, la protección del ambienta alcanzada hasta entonces. Está prohibido así la adopción de medidas o de normas que disminuyan la protección al ambiente. “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho a la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (voto 2010-18702). En la práctica política, lo que se aprecia es un discurso que debilita la auténtica protección del ambiente, que es un bien de tanta relevancia como la libertad, la dignidad humana y la propiedad privada. El decreto legitima acciones desarrolladas por las vías de hecho. Esa liberalidad es inadmisible en materia tan delicada y vulnerable como el ambiente, con efectos incalculables para las futuras generaciones.
En este sentido, la adopción del decreto impugnado reviste, desde su origen, un quebranto constitucional por violación frontal al derecho al ambiente. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
XVI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas. CO04/22 XVI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas. CO04/22 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 129- Obligatoriedad, vigencia y publicidad de las leyes Subtemas:
NO APLICA.
XVII.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del primero. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- o cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, solo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de justarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este supuesto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado. CO04/22 ... Ver más Res. No. 2021025386 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y diez minutos del diez de noviembre de dos mil veintiuno.
Acción de inconstitucionalidad promovida en el expediente número 19-017936-0007-CO, interpuesta por HENRY JOSÉ PICADO CERDAS, mayor, portador de la cédula de identidad número 0304030272, en su condición de representante de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, portador de la cédula jurídica n.º 3002116993, para que se declare inconstitucional el Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Sala el 26 de setiembre de 2019, la parte actora plantea acción de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG. Manifiesta que su legitimación proviene de la existencia de intereses difusos, pues la amnistía para inscribir pozos de agua irregulares transgrede el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con respecto a los artículos 1, 2 y 3, reclama que el Poder Ejecutivo no valoró que se estaban regularizando y despenalizando situaciones jurídicas de personas que han cometido el delito de usurpación de bienes de dominio público. Explica que es irregular tomar aguas sin la existencia de una concesión. Afirma que es competencia de la Asamblea Legislativa despenalizar conductas, por lo que se viola el principio de reserva de ley. Como segundo argumento, considera que existe una situación regresiva y contraria al principio de reserva de ley, por cuanto el decreto reconoce expresamente un permiso de no acudir a la SETENA. Es decir, se trata de una autorización para no aplicar el principio de objetivación y el precautorio, según se indica en el considerando décimo octavo. Cuando se reconoce que no se pueden hacer las evaluaciones de impacto ambiental para los pozos irregulares, el decreto desprotege la biodiversidad. Explica que todo proceso de evaluación de impacto ambiental es predictivo, por lo que la regularización de los pozos, sin tal evaluación, no podría ser permitida. Considera que los pozos irregulares deberían ser sellados y cada persona presentar una evaluación a SETENA, antes de volver a perforar. Reitera que el considerando décimo octavo reconoce la imposibilidad de aplicar el criterio de la tutela científica y el principio precautorio. En tercer lugar, refiere que la extracción excesiva de agua, sin un estudio de balance hídrico nacional, pone en riesgo el agua subterránea y superficial de diversas cuencas, así como la que debe llegar a alimentar los humedales. Por eso, la amnistía de todos los pozos irregulares atenta contra la biodiversidad y los ciclos vitales de los ecosistemas dependientes del agua. Remite a la Convención Ramsar y el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente. En ese sentido, considera que los artículos 1, 2 y 3 del decreto transgreden las obligaciones del numeral 3, incisos 1) y 2) de la Convención Ramsar, pues existe el compromiso de proteger los humedales. Permitir que existan cientos o miles de pozos ilegales, tomando agua de acuíferos que alimentan humedales, no compagina con la obligación internacional de planificar los entornos de estos ecosistemas. Estima que la obligación de no afectación (inciso 2) se incumple cuando se ponen a derecho pozos ilegales sin estudios ambientales. El artículo 4 inciso 1) de esa convención también se viola, dado que no se hicieron estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente la extracción de agua de los pozos irregulares. Afirma que también se viola la Convención de la Diversidad Biológica porque la citada amnistía permite un impacto negativo en diversos ecosistemas. El numeral 6 inciso b) de esa convención exige estudios para determinar las acciones perjudiciales a la biodiversidad. Remite a la sentencia n.°2004-1923). Reitera que la extracción de agua de tales pozos, sin haber pasado por la SETENA, afecta las reservas de agua de los diferentes ecosistemas. Insiste en que se requiere un estudio de balance hídrico de las aguas superficiales y subterráneas, que mida la necesidad y capacidad de los ecosistemas. Reclama una visión antropocéntrica, utilitaria y economicista. Cita jurisprudencia de la Sala, la opinión consultiva OC-23/I 7 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el dictamen n.° 1457/2006 del Comité de Derechos Humanos de la ONU. Considera que este último caso es análogo, pues la falta de estudios para medir las afectaciones violó los derechos de la gestionante. En otro punto, el accionante reclama riesgo de salinización o de contaminación por la intrusión salina o de otros tipos en los acuíferos. Explica que el numeral 9 del decreto dejó por fuera los acuíferos costeros, lo que podrían contaminarse por la intrusión salina. Dado que no existe un balance hídrico nacional ni se sabe cuántos pozos hay y dónde están ubicados, según se indica en los considerandos décimo quinto y décimo sexto, cuestiona entonces que queden por fuera todos los acuíferos costeros. Reitera que se viola el principio de la objetivación y el precautorio. Además, encuentra que el artículo 9 lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad porque genera incertidumbre. El quinto reclamo indica que la norma no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños. Lo único es lo establecido en el ordinal 13. Además, en relación con el artículo 2 del decreto, considera que una declaración jurada no es un elemento objetivo. En otro punto, el accionante señala que nunca se otorgó a la sociedad civil el derecho de participar en la elaboración y redacción del decreto, pues nunca fue publicado. Remite a la Declaración de Río en cuanto a la participación ciudadana, la Declaración de Escazú y el dictamen n.° 1457/2006 antedicho. Finalmente, acusa inefectividad del derecho ambiental. Al respecto, señala que el artículo 10 del decreto o el resto del decreto no indica qué se debe hacer con los pozos irregulares. Afirma que no existe ninguna consecuencia ni se exige a las dependencias que se cumpla con el ordenamiento jurídico. Por ese motivo, el artículo 10 y todo el decreto genera inefectividad normativa.
2.- Mediante resolución de las 10:58 horas del 4 de diciembre de 2019 se cursó la acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al ministro de Ambiente y Energía y al ministro de Agricultura y Ganadería.
3.- Por escrito recibido el 6 de enero de 2020, informa Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de procurador general de la República. En cuanto a la legitimación, estima que la acción es admisible con base en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de la protección del ambiente como interés difuso. Con respecto al fondo, señala que el eje central de la argumentación es la “autorización expresa a no acudir ante la SETENA a valorar pozos viejos irregulares”. Considera que el decreto no está eximiendo de la presentación de un estudio que permita identificar y cuantificar los impactos ambientales que ocasiona la explotación del recurso hídrico. Estima que debe ser interpretado como se hizo con el decreto n.° 35882-MINAET, en el sentido de que no eximía de la evaluación ambiental por parte de SETENA (voto n.° 2012-1283 de las 9:00 horas del 3 de febrero de 2012). Refiere que la Sala anuló el artículo 14 del decreto ejecutivo n.° 32734-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 9 de agosto de 2005 por haber excluido el aprovechamiento, mediante concesión, de aguas subterráneas que no formaran parte integral de un proyecto, del listado del anexo n.° 2 del decreto ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) y, por lo tanto, debe ser evaluado desde el punto de vista de su impacto ambiental (voto n.° 2009-2019 de las 14:55 horas del 11 de febrero de 2009). Cita jurisprudencia. Señala que la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. Afirma que la Sala se pronunció con respecto a un proyecto de norma que buscaba eximir a actividades en operación de la evaluación de sus impactos ambientales. Transcribe el voto 2008-15760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008 en lo conducente. Con respecto a la despenalización de conductas vía decreto, estima que no cabe considerar que los artículos 1, 2 y 3 del decreto cuestionado modifiquen los tipos penales, normas de mayor jerarquía y resistencia que el reglamento cuestionado. Será el juez penal quien valore el caso. En cuanto al derecho a la participación e información ciudadana en materia ambiental, afirma que la norma no es novedosa, pues es la tercera vez que se dicta un decreto de esta naturaleza. Además, conforme al considerando décimo noveno, el decreto no establece ni modifica trámites, requisitos o procedimientos nuevos, los cuales están establecidos en el Decreto Ejecutivo 35884-MINAE y la Ley n.° 276 Ley de Aguas. Afirma que el tema de la publicación del borrador del decreto es un tema de legalidad. Atinente a la falta de estudios técnicos y la idoneidad de la declaración jurada, afirma que será la Sala quien valore tales hechos, con base en los elementos y la justificación que suministren los ministerios. Con respecto a la declaración jurada, remite a la resolución n.° 2223-2017-SETENA de las 9:00 horas del 22 de noviembre de 2017, que indica “Que tras siete años de aplicación del EDA, esta Comisión Plenaria ha determinado que una Declaración Jurada como instrumento probatorio, es insuficiente por sí sola, para demostrar la fecha real de inicio de los proyectos.” Niega que la categorización del artículo 9 del decreto deje por fuera los acuíferos costeros y los ponga en riesgo. Resalta el inciso m) de esa norma. La existencia o inexistencia de riesgo de intrusión salina más allá de un kilómetro de la línea de costa es un aspecto técnico que también corresponde aclarar a los ministerios informantes. Concluye: 1) el decreto 41851 no exime de la evaluación de impacto ambiental, del establecimiento de medidas para eliminar, atenuar o compensar los impactos ambientales. Debe ser interpretado tal como se interpretó el decreto n.° 358-MINAET (voto 2012-1283). Si se interpreta que la evaluación ambiental está excluida por lo indicado en el considerando décimo octavo, entonces el decreto sería inconstitucional por lesionar el artículo 50; 2) Los artículos 1, 2 y 3 del decreto no modifican los tipos penales, que son normas de mayor jerarquía y resistencia. Corresponderá al juez penal su valoración; 3) No se aprecia quebranto al derecho de acceso a la información ambiental; 4) Corresponde a la Sala valorar si la norma cuestionada tiene sustento técnico e idoneidad.
4.- Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de ministro de Agricultura y Ganadería, que el decreto impugnado tiene por objeto establecer el procedimiento para la inscripción y registro regulado de pozos perforados sin permiso y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Tal cuerpo normativo habilita todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas a inscribir los pozos que se hayan perforado sin autorización antes de abril de 2010, fecha de la última amnistía, y solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento de agua, lo cual permitirá un control y registro de los pozos existentes sin registro en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía. El artículo 6 del decreto impugnado dispone que, vencido el plazo del edicto y de conformidad con la información aportada conforme al ordinal 4, el Ministerio de Ambiente y Energía emitirá resolución de inscripción del pozo y autorización de aprovechamiento de agua. Ella estará condicionada a la entrega y revisión de los documentos pendientes de suministrar y al control de campo. Afirma que se debe realizar previamente una publicación del edicto que publicite la intención de inscripción del pozo sin inscribir y los estudios de la documentación por parte de los técnicos. Apunta que este procedimiento llena un vacío que permitirá llevar un control y fiscalización de los pozos existentes sin registro y permite, específicamente al sector agropecuario, formalizar parte de sus operaciones e instrumentos necesarios para fortalecer la producción agropecuaria del país, al contar legalmente con el agua requerida para la producción, lo que no implica violación de estudios ni de los impactos ambientales que se produce por la explotación del recurso hídrico, según el procedimiento decretado, numerales 7, 8, 9, 10, 11, dado que el artículo 9 expresamente establece cuáles pozos no son sujetos de inscripción; lejos de permitir un uso indebido con posibles impactos negativos al ambiente, el decreto viene a regular y controlar la operación de los pozos existentes sin registro. Considera que no podría ejercer el control, fiscalización e impacto ambiental sin tal normativa. En cuanto a su ministerio, se establece que destinará recursos económicos en la medida de sus posibilidades para apoyar este proceso mediante el financiamiento de acciones de comunicación, material y equipo requerido, así como el préstamo temporal de personal idóneo a la Dirección de Agua durante el plazo de la amnistía con el fin de facilitar y permitir el registro efectivo de pozos de pequeños productores; el MAG podrá destinar recursos económicos y humanos para acompañar y apoyar con la elaboración de los estudios, equipo y documentos requeridos, lo que corresponde y se fundamenta en la obligada coordinación y articulación interinstitucional que debe existir para el éxito de todos los proyectos país, para la resolución de cada una de las diferentes problemáticas existentes. Dado que el registro e inscripción de pozos a nivel nacional recae en el MINAE, el MAG coadyuva, coordina y articula lo correspondiente para fomentar a nombre del Estado la producción del país. Remite a los informes de las otras instancias estatales con respecto a parte técnica. Solicita que se declare sin lugar la acción.
5.- Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Cynthia Barzuna Gutiérrez, en su condición de secretaria general de la SETENA, que se referirá al tema de la evaluación de impacto ambiental, por ser de su competencia. Remite a normativa sobre la competencia de SETENA. Explica que la SETENA inicia un proceso de evaluación de impacto ambiental a partir de que el administrado presenta D1 o D2 para actividades, obras o proyectos; es decir, son los desarrolladores, quienes someten a evaluación las actividades obras o proyectos en cumplimiento del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que establece como requisito indispensable la aprobación previa de la evaluación. Por consiguiente, la función de la SETENA consiste en realizar el análisis de esas evaluaciones acorde con el artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente. Remite a jurisprudencia sobre la evaluación y la predictividad. Indica que el considerando décimo octavo de la norma cuestionada reconoce que la competencia de la SETENA en materia de evaluación de impacto ambiental es previa, por lo que no está facultada para evaluar proyectos que iniciaron obras y están en operación. Apunta que la SETENA está sometida al principio de legalidad. Nota que el reglamento impugnado regula la amnistía de pozos que funcionan y no siguieron los procedimientos legales para obtener el permiso de perforación y la concesión de agua. Indica que el Reglamento del Proceso General de Evaluación de Impacto Ambiental del Decreto Ejecutivo establece la obligatoriedad del proceso de evaluación ambiental para la concesión de agua (no para permisos de perforación). Por consiguiente, no procede la evaluación de impacto ambiental para los pozos cubiertos por el reglamento, debido a que ella es predictiva por disposición de ley. Agrega que, incluso si el decreto obligara a presentar la evaluación ante la SETENA, la respuesta sería la misma, en atención al artículo 17 de cita. Por eso, es dable que el decreto efectúe esa aclaración, con el fin de evitar requisitos que implican costos, trámites y falsas expectativas al usuario final, que resultarían en un rechazo por las razones expuesta. Menciona que el EDA fue generado para las actividades que se sometieran voluntariamente a ese diagnóstico y para un momento donde no existía la evaluación ambiental como obligatoria (previo a la Ley Orgánica del Ambiente), pero no está ideado para legalizar actividades que estén operando al margen de la ley. Ese instrumento solo se puede usar en caso de una amnistía para aquellos casos en que la explotación fuera previa y sin cumplir con los presupuestos legales correspondientes; caso contrario, todos los proyectos nuevos deben cumplir con el instrumento de evaluación ambiental correspondiente. En el caso de los pozos no resulta aplicable porque existía la Ley de Aguas. Afirma que hay proyectos de ley que proponen crear la figura del diagnóstico ambiental minero. Correspondería valorar si existe oportunidad similar en materia de pozos.
6.- Por escrito recibido en la Sala el 10 de enero de 2020, informa Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de ministro de Ambiente y Energía. Remite al informe de la SETENA y al criterio técnico jurídico de la Dirección de Agua. Resalta la importancia del recurso hídrico para la vida humana. Recuerda el principio 11 de Rio de Janeiro y Dublín. Señala que la gestión integral de los recursos hídricos se ha convertido en una forma adecuada para garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos. Apunta que hubo una acción de inconstitucionalidad contra el decreto 35882-MINAET que fue declarada sin lugar (resolución n.° 2012-1283). Indica que no puede haber una adecuada gestión de ningún recurso sino se conoce la cantidad, condiciones y calidad del recurso. Resulta necesario conocer con certeza la extracción que se hace del agua para poder planificar y gestionar de manera eficiente su aprovechamiento la hora de resolver sobre la asignación de ese recurso en concesión y realizar una actualización de los balances de agua, pues el agua extraída de los pozos ilegales es el agua no contabilizada, por lo que el Estado requiere tener una constante de control, sea por proceso de comando y control, a través de trabajo de campo de control, como hoy día se realizan por medio de las Oficinas Regionales de la Dirección de Agua ubicadas en todo el país (Liberia, Nicoya, Ciudad Quesada, Guápiles, Cartago, Pérez Zeledón, Golfito, San Ramón y San José) o bien por medio de procesos de amnistía como este, con la finalidad de realizar una correcta gestión integrada del recurso hídrico y así conocer la oferta y la demanda del recurso por sectores de usuarios. Aclara que sí existe un balance hídrico nacional, que está publicado y oficializado en la página web de la Dirección de Agua. Ese balance tiene alcances en la planificación de la gestión hídrica de todo el país. También se cuenta con balances hídricos de la mayoría de los sistemas de acuíferos para su gestión particular, en los que se debe hacer un balance de aguas para cada uno de ellos; el Estado los realizado conforme la prioridades y estrategia de estos. Tales balances de aguas subterráneas con los que se cuentan sirvieron de base para emitir las restricciones estipuladas en el artículo 9 del decreto de amnistía. Afirma que es indispensable conocer la extracción de agua, tanto de pozos legales como ilegales, para mantener estos balances actualizados. Sin estos datos, los balances estarían distorsionados, por no conocerse ni regularse su extracción real. De ahí la importancia de localizarlos y contabilizar los pozos ilegales y conocer las condiciones de su extracción. Este nuevo proceso de amnistía de pozos tiene como fin actualizar la información de demanda o gasto de agua actual de los acuíferos, evaluándose la viabilidad técnica para el aprovechamiento de aquellos pozos perforados sin permiso de la Dirección de Agua del MINAE, mediante un procedimiento establecido en el decreto cuestionado, por el cual se establezca si resulta técnicamente factible su aprovechamiento. El decreto implementa los requisitos y procedimientos que de forma ordinaria se aplican en el caso de las solicitudes nuevas de permisos de perforación y se procesan con los mismos criterios de evaluación, como si se tratará de la solicitud de un nuevo permiso, tramitándose con la misma rigurosidad, por lo que el Estado se reserva la facultad de registrar o no los pozos y extracciones que sean solicitadas en amnistía, esto con base en los balances y estudios hidrogeológicos existentes y lo estipulado en la norma de decreto, que incluso faculta a la Administración para que en caso que el aprovechamiento no sea técnica ni legalmente factible generar las órdenes de sellado de los pozos. Subraya que no se trata de una inscripción indiscriminada, sin análisis ni estudios previos, sino que los pozos que se pretenden inscribir con la implementación de la amnistía pasaran por el tamiz de las tres instituciones con competencia en el tema hídrico, a saber, MINAE, ICAA y SENARA, según sus respectivas competencias. A diferencia de la amnistía de pozos de 2010, en este nuevo proceso se cuenta con más información, como el balance hídrico actual y demás estudios realizados en zonas frágiles y estratégicas, que será utilizada al analizar las solicitudes de inscripción, de tal manera que se tenga mayor certeza técnica en cuanto a que el aprovechamiento de estos pozos no vulneran el recurso hídrico subterráneo y los ecosistemas asociados. Señala que no existirá ningún tipo de diferencia en la valoración y los criterios a utilizar para inscribir un pozo sin número a registrar que fue perforado sin permiso, (acción que no está tipificada, ya que la acción de perforar un pozo no configura ningún tipo penal, pues es una obra civil para poder extraer el agua), y un pozo perforado con el respectivo permiso; deben cumplir el marco legal que regula la perforación regular, así como los estudios técnicos y criterios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y del del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenimiento. Concerniente a la supuesta despenalización del delito de usurpación de bienes de dominio público, reitera que la perforación de pozos sin permiso no es delito. No ocurre lo mismo con el aprovechamiento sin concesión del recurso hídrico. Empero, existe un interés mayor en contar con información veraz y apegada a la realidad de explotación que justifica la emisión del decreto y que, además, pretende poner a derecho los aprovechamientos que se llevan irregularmente. Considera que no se pretende despenalizar un delito, sino facilitar la actualización de los datos de extracción de agua en el país, de tal forma que se conozca la oferta y demanda real de este recurso para poder elaborar los balances de agua de los acuíferos con datos apegados a la realidad de explotación. Enfatiza que no se despenaliza un delito, pues no se modifica la norma al respecto. Se trata de normalizar una situación, previendo con ello ganancias ambientales para el país, al contar con un balance hídrico actualizado y apegado a la realidad. Con este proceso de amnistía se da continuidad a la amnistía emitida mediante el decreto 35882-MINAET, por cuanto aplica para los pozos perforados antes de 2010. Atinente a la autorización de no acudir a SETENA, remite al criterio de esa entidad. Además, apunta que la SETENA no valora ambientalmente los pozos que se estén utilizando. Tampoco es necesario acudir a la SETENA para obtener la viabilidad ambiental para la perforación de pozos. Explica que todo pozo se hace con fines exploratorios y se constituye en la fuente primaria para los estudios hidrogeológicos y balances hídricos. Al ser un sistema subterráneo, solo la perforación regulada permite conocer las condiciones del acuífero. Considera infundado que se alegue una supuesta violación al balance hídrico y a la alteración de ciclos vitales de la biodiversidad. Explica que los sistemas subterráneos se analizan de manera individual, no se da balance hídrico integral porque los acuíferos pueden estar divididos en subcuencas. Menciona que, a partir del 3 de junio de 2008, la Dirección de Agua del MINAE ha coordinado una Comisión Interinstitucional para la Gestión de Acuíferos (CTI), integrada por dos funcionarios de la Dirección de Agua, dos del SENARA y dos del ICAA. Esa comisión fue establecida formalmente mediante el decreto ejecutivo 38449-MINAE-MAG. Su objetivo primordial es integrar y potencializar esfuerzos para que se asignen recursos en cada presupuesto institucional, a fin de invertir en la gestión de aguas subterráneas, particularmente en el monitoreo y los estudios que realicen las instituciones que conforman la misma. El CTI desarrolla un proceso integral, sistemático y transparente mediante el monitoreo de los acuíferos; además, conoce y aprueba los estudios hidrogeológicos de los acuíferos y los balances de agua. Esas mismas instituciones lo elaboran o bien se efectúa en alianza con otras instancias. Además, en la gestión de los acuíferos se atienden y valoran las dudas e inquietudes de las comunidades relacionadas y otros actores sociales, relacionadas con la seguridad hídrica; asimismo, dispone las restricciones o regulaciones técnicas y científicas para los acuíferos. El CTI genera datos que se transforman en análisis de situación de los acuíferos, en reportes periódicos de estados de acuíferos, estudios hidrogeológicos, balances de agua, etc., que sirven de base técnica-científica. Es información que se utilizará para resolver y analizar las solicitudes que ingresen en el proceso de amnistía. Para declarar una restricción o la viabilidad para seguir explotando un acuífero, el CTI toma en cuenta además la capacidad de recarga y descarga del mismo, la posible vulnerabilidad a contaminación, considerando si el acuífero tiene un de alto grado de explotación y un alto grado de intervención, todo lo anterior después de un estudio exhaustivo. Actualmente existen acuíferos restringidos donde no se permiten nuevas concesiones, aumentos de caudal o nuevas perforaciones, según se verifica en el artículo 9 del decreto. Señala que la norma restringe e imposibilita la inscripción de los pozos ilegales cuando se localicen en esos acuíferos, excluyéndose del registro los pozos ilegales que están en condiciones contrarias a ley, con ello, se protege los ecosistemas asociados. Rechaza que la simple definición de lo que es un acuífero y una apreciación subjetiva, sin fundamento científico, sirvan al accionante para alegar posible afectación a la biodiversidad o a ciclos vitales en todos los ecosistemas, o la violación de instrumentos internacionales. Relata que la labor del Estado en la conservación del recurso hídrico incluye, desde 2016, el monitoreo en tiempo real, 24 horas al día, mediante el Sistema Nacional de Monitoreo de Aguas Subterráneas en Tiempo Real, con equipo especializado instalado en los principales acuíferos, entre ellos los acuíferos costeros, que permiten medir en tiempo real niveles, temperatura y calidad de agua de los acuíferos en relación con salinización, lo que permite tener un control efectivo y dar respuestas oportunas. Se espera, para 2023, poder cubrir todos los acuíferos del país, gracias a la inversión de parte de los recursos generados por el canon de aprovechamiento de aguas. Reitera que la norma no busca otorgar una amnistía nueva para propietarios de pozos ilegales sino ampliar el periodo para poder legalizar los pozos perforados con anterioridad a 2010, manteniéndose en el tiempo la amnistía emitida en ese año, la que fue avalada por la Sala. A diferencia del decreto de amnistía de 2010, actualmente se ha logrado concretar la plataforma del Sistema Nacional de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (SINIGIRH), que se desarrolló por mandato del Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, donde se estableció como línea estratégica de acción el desarrollo de capacidades y se visualiza la implementación de un sistema que consolide la información nacional en materia de agua. Tiene como objetivo integrar la información del sector hídrico para compartir datos, visualizar el componente espacial y realizar análisis multidimensionales relativos a la gestión integrada del recurso hídrico en Costa Rica, con acceso oportuno, trazable y expedito a los usuarios de organismos públicos y privados, comunidades y público en general. El SINIGIRH es considerada la plataforma oficial para integrar la información relativa a la gestión integrada del recurso hídrico, implementando tecnología de punta, permitiéndole a las instituciones intercambiar y acceder a información de manera expedita, facilitando la toma de decisiones e identificando los vacíos de información. También, evita duplicar esfuerzos e invertir recurso en temas que ya fueron desarrollados. Los usuarios podrán consultar información mediante el uso de mapas interactivos, o bien descargando informes o investigaciones realizadas en algún punto específico, todo esto sin tener que desplazarse a las oficinas instituciones que generaron la información. Remite al decreto ejecutivo n.° 42015-MAG-MINAE-S-MIVAH, Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recursos Hídricos Subterráneos. Afirma que hay herramientas técnico-científica y legales que coadyuvan a que el proceso de la inscripción y registro de pozos se lleve acorde con la realidad hídrica, técnica y legal que impera en el país, previa consulta a las tres instituciones que de una u otra forma, conforme sus competencias, intervienen en el tema. Enfatiza la importancia de actualizar la información de la base. Por este motivo, lejos de perjudicar los ecosistemas o la biodiversidad, se procura mejorar los sistemas de información para favorecer el recurso hídrico. En cuanto al riesgo de salinización, explica que hay un reglamento específico sobre los sistemas de desalinización: decreto ejecutivo n.° 40098-MINAE-S-TUR, Reglamento de Sistemas de Desalinización, cuyo objetivo es regular el trámite para la evaluación, aprobación, concesión, instalación y operación de sistemas de desalinización en el país. Además, la norma impugnada contiene una serie de procedimientos que sigue un orden del proceso, plazos que cumplir y consecuencias sino se hace en tiempo. Indica que el artículo 7 es claro en señalar que, de comprobarse el incumplimiento en el campo, se archivará sin más trámite la solicitud y ordenará el cierre del pozo. Entrelaza el inciso c) del numeral 8 con el ordinal 10 para concluir que la norma cubre la posibilidad de que, en caso de que el pozo se encuentre a una distancia menor a 1000 metros de la línea de la costa, se debe presentar el estudio de intrusión salina. De tal manera, rechaza los argumentos del accionante. Afirma que resulta indispensable ubicar los pozos que se encuentran perforados de manera ilegal, para atender precisamente el problema a que hace referencia el accionante y evitar situaciones como las presentes en el acuífero del Coco, que a la fecha se encuentra en condición de salinización. Apunta que el decreto no puede fijar sanciones penales. Remite al proyecto de ley de recurso hídrico, el cual sí pretende sancionar la perforación ilegal de pozos. Indica que el decreto contiene la obligación de presentar estudios técnicos-científicos del pozo para el retiro de los 1000 metros de la costa, para un acuífero restringido o cuando se pretenda disminuir el radio operacional del pozo. De tal forma que la inscripción de los pozos perforados de manera ilegal no se encuentra a la libre, como erróneamente y sin sustento técnico se reclama. El decreto impugnado contempla la posibilidad de que la Administración de ejerza acciones directas ante alguna eventualidad, creándose una responsabilidad directa del dueño de la propiedad sobre la documentación aportada al trámite de legalización de pozos que, en caso de comprobarse irregularidades, incluso podría tener como consecuencia la orden de sellado de este. Remite a los artículos 4 y 7 del decreto. Reitera que la perforación no requiere viabilidad ambiental, pues es una etapa previa al potencial uso del agua (concesión). Indica que la protección, mitigación o prevención de daños están en el numeral 9. Alega que no hay un instrumento jurídico para que la Administración remita a los tribunales a los infractores por las perforaciones ilegales. Agrega que el decreto, de previo a su firma, recibió la publicidad correspondiente. Se envió a consulta a sectores que pudieran ser afectados y, sobre todo, fue publicado en la página web del MINAE. Se refiere al artículo 10 del decreto. Explica los casos en que se piden estudios especiales para demostrar que cada estudio es específico y por una justificación determinada, que no está presente en todos los pozos. Afirma que, si se solicitaran los estudios sin justificación técnica o científica, entonces se contravendría el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública. Solicita que se declare sin lugar la acción.
7.- Mediante resolución de las 9:51 horas del 5 de marzo de 2020 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al ministro de Ambiente y Energía y al ministro de Agricultura y Ganadería y se pasó la acción a la oficina del magistrado Rueda Leal.
8.- Por escrito recibido en la Sala el 25 de marzo de 2020, se apersona Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para coadyuvar en el proceso. Alega que el decreto tiene una temporalidad restringida, el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor, para la regularización de los pozos. Indica que toda gestión se somete a consulta del ICAA y el SENARA. Al ICAA le corresponde valorar la no afectación de las fuentes captadas destinadas para el abastecimiento poblacional. Indica que el artículo 7 regula el mecanismo de control y vigilancia a cargo de la Dirección de Agua. El principio de certeza técnica en favor del recurso hídrico se regula en el artículo 8, de manera que, si la información técnica no se presenta o no cumple con los requerimientos de no afectación, la Dirección de Agua archivará sin más trámite la solicitud y ordenará el cierre inmediato del pozo de conformidad con el artículo 38 del decreto ejecutivo n.° 35884-MINAE. Resalta la importancia del numeral 9. Reitera que se otorga audiencia al ICAA para determinar si hay o no afectación a las fuentes captadas destinadas para el abastecimiento poblacional, con lo cual se garantiza el cumplimiento de los principios de legalidad, no regresión y objetivación ambiental. Transcribe el informe técnico UEN-GA-2020-00783: “2. La UEN de Gestión Ambiental, a través del Área Funcional de Hidrogeología, y de la Dirección UEN GA, realiza para cada audiencia un análisis integral efectuando consulta a las Regiones, Unidad Técnica de Perforación, UEN Programación y Control y a la Subgerencia de Sistemas Delegados; posteriormente, se emite un criterio unificado donde se consideran las valoraciones operativas e hidrogeológicas para la protección del recurso hídrico que es de interés institucional. En el cuadro 1, se presenta el detalle de las solicitudes que han ingresado hasta el 9 de marzo 2020 a la UEN Gestión Ambiental. (Inserta cuadro) 3. Se ha emitido criterio por parte de la UEN Gestión Ambiental, a la Gerencia General y esta a su vez oficializa y remite dicho criterio técnico a la Dirección de Agua-MINAE, para un total de 153 casos analizados con ocasión del decreto que se cuestiona. 4. El Decreto 41851-MP-MINAE-MAG, crea un procedimiento mediante el cual se establecen los lineamientos para la valoración, control y seguimiento de los pozos a fin de que la Dirección de Agua haga las comprobaciones en campo, con el objetivo que la solicitud cumpla con las condiciones técnicas que requiere un pozo. 5. La Dirección de Agua del MINAE, en estos casos le otorga audiencia al AyA y al SENARA, para que se valore desde el punto técnico e hidrogeológico la afectación o no del recurso hídrico subterráneo. 6. Los interesados en inscribir este tipo de pozos tienen que aportar los estudios técnicos que se describen en el artículo 10, así como las pruebas y análisis específicos que determina el artículo 8, con la finalidad de contar con los insumos de certeza de no afectación del recurso hídrico. 7. En el decreto, se establecen zonas en las cuales no se admite la inscripción y habilitación por ubicarse dentro de los acuíferos o áreas con condiciones restringidas especiales por disposiciones judiciales, legales y técnicas que se enumeran en el artículo 9, lo cual es un elemento garante de protección del recurso hídrico. 8. El Decreto define un plazo corto de presentación de solicitud de inscripción de pozos sin número, el cual vence en el mes de marzo de 2020 (artículo 4 y artículo 15). Por lo tanto, se concluye por parte la Dirección de la UEN Gestión Ambiental, que el Decreto tal y como está al día de hoy, facilita los elementos que requiere el AyA para emitir su pronunciamiento para los aprovechamientos de abastecimiento (superficiales y subterráneos) donde el acto administrativo final de aprobación o denegatoria con fundamento en la integración de los criterios técnicos emitidos por SENARA, Dirección de Agua y al AyA, le corresponde a la Dirección de Agua. De igual manera, resulta de interés de esta Institución conocer el inventario real de pozos sin número que se sumarían a los pozos ya registrados, dando de esta manera un conocimiento más certero de la extracción real a nivel de país, dato que nos permite valorar en estudios que se realizan a nivel de instituciones la oferta y demanda del recurso hídrico.” Transcribe el informe SG-GSD-2020-00399 de la Subgerencia de Sistemas Delegados con respecto a los pozos de ASADAS: “Desde el 2010 se decretó el Reglamento de Perforación del Subsuelo para la Exploración y Aprovechamiento de Aguas Subterráneas Nº 35884-MINAET, el cual regula los pozos y su perforación. Si bien se eximen los pozos del AYA mediante una excepción en su artículo 29, mediante el cual solo se le solicita que informe los pozos que perfora, no es así para las ASADAS, las cuales son entes privados que brindan un servicio público y son afectadas por dicha norma. A pesar de su publicación desde el 2010, los pozos de las ASADAS se siguieron inscribiendo de la misma manera ante el MINAE. La SGSD (Subgerencia de Sistemas Delegados) siguió facilitando a las ASADAS el trámite de inscripción de los pozos, proporcionando únicamente sus coordenadas para la inscripción. Es hasta el 15 de febrero del 2018, que por primera vez la Subgerencia recibe nota del MINAE AL- 0074-2018, la cual se adjunta, en relación con la inscripción del pozo de Matapalo de Aguirre, señalando que ha sido perforado de manera ilegal por cuanto no cumple con la norma y que no solo no se puede inscribir, sino que tiene orden de sellado. El 7 de mayo del 2018, la Subgerencia remite a las ORAC´s memo SUB-GSD-2018-00563, adjunto, para que estas informen y asesoren a las ASADAS de dichas medidas y reglamento. De manera tal que la normalización de la gestión pozos de las ASADAS, es relativamente nueva. Vale destacar que, para el caso de las ASADAS, la asimilación de cambios y normas es lenta, pues muchas tienen poca capacidad de gestión y el AYA poca capacidad instalada para promover y verificar su cumplimiento. Por esas razones, se prevé que existe un importante número de pozos que no cumplen con la norma del 2010; sea porque se perforaron antes de ese año, o antes del 2018 que se divulgó la norma desde la SGSD o hasta la actualidad, pues no se cuenta con los controles para evitar perforaciones sin el debido control y fiscalización, ni las condiciones de gobernanza en la gestión comunitaria del agua potable que permitan una mejor gestión. Por su parte, entre las razones por las cuales las ASADAS no realizan el trámite de inscripción de pozos, se encuentran el hecho de no contar con el permiso de perforación, que el terreno no está inscrito a nombre de la ASADA y se encuentran en terrenos de terceros, o bien no cumplen con la normativa vigente (zona de retiro) según el artículo 8 de la Ley de Aguas. Por las razones expuestas, el AYA considera que el Decreto de Amnistía de Pozos es una oportunidad para poner en regla la situación de estas fuentes de las ASADAS. En el país se cuenta con un total 1422 entes operadores comunitarios, los cuales operan un total de 4232 fuentes, de las cuales se han identificado 807 pozos en el levantamiento realizado por la institución entre los años 2017 y 2019. Estos están respaldados con evidencia de la resolución del MINAE que presentaba la ASADA al momento del levantamiento de información. Sin embargo, los pozos inscritos con expediente ante MINAE con su respectivo caudal son 761 pozos. En un esfuerzo por aprovechar la amnistía de pozos decretada hace 6 meses y que finaliza el día de hoy, la SGSD gestionó ante las ASADAS, durante el mes en curso, información sobre los pozos que tienen sin inscribir; algunas manifestaron que les preocupa que, al entregar información, les sellaran sus pozos, probablemente por no cumplir con la norma. De manera que solo 61 ASADAS respondieron, las cuales reportaron 65 pozos en operación y sin tramite de inscripción. En el cuadro a continuación se detalla el número de pozos por región y cantidad de ASADAS, y su respectiva población abastecida. (Inserta cuadro) En resumen, se debe de tomar en cuenta que a la fecha se tiene un total de 67 pozos (considerar que dos pozos se inscribieron en los últimos días), los cuales no tienen su caudal asignado y están siendo utilizados por las ASADAS, para el abastecimiento de consumo humano y con los mismos se abastece una población de 100.847 (cien mil ochocientos cuarenta y siete personas). Por diferentes razones no se ha realizado el trámite ya sea porque no tiene permiso de perforación, el terreno no está inscrito a nombre de la ASADA, los mismos se encuentra en terrenos de terceros, o bien no cumplen con la normativa vigente (zona de retiro) según el artículo 8 de la Ley de Aguas. Además, existen 12 pozos que, durante los dos últimos años, la SDSD ha tramitado mediante oficio ante el MINAE para su respectiva inscripción y no se ha recibido la resolución correspondiente. En el siguiente cuadro se anota su lista: (Inserta cuadro) Por las razones expuestas se solicita una ampliación del plazo del Decreto de Amnistía, pero además, que se incluya un abordaje especial para las ASADAS que prestan un servicio vital, de manera que se ajuste a su situación financiera y capacidad de gestión, pero sobre todo que se garantice el derecho humano al agua y se reconozca el aporte que las ASADAS realizan para la prestación del servicio de agua potable en localidades que la propia Institución no está en capacidad de prestar. Las acciones por realizar por parte del AYA, en coordinación con las instituciones vinculadas, durante la ampliación de la amnistía, serían al menos las siguientes: 1. Poner a derecho esos 65 pozos “ilegales” identificados hasta ahora. La propuesta es que se realice el trámite ante el MINAE y que se inscriban estos Pozos ya sea a nombre de la ASADA si cuenta con el convenio de delegación del AyA o bien a nombre de AyA y como usuario del recurso hídrico la ASADA correspondiente, si no cuenta con el Convenio de Delegación. 2. Finalizar el trámite de los 12 pozos pendientes. 3. Continuar con la identificación de pozos ilegales, a través de visitas de campo en sitio. 4. Diseñar y desarrollar un programa que permita regularizarlos, que cuente con recursos para reemplazar los pozos que no cumplen con la norma y garantizar que no se sellen mientras hay población que se abastece través de estos. Además, hay que considerar que algunas ASADAS tienen la capacidad económica para hacer las inversiones necesarias para sustituir pozos que no cumplan la norma, pero no así el 70% de ASADAS de menos de 300 usuarios que reciben un promedio de un 1.200 millón de colones por ingresos de tarifa al mes. Ingresos que solo les alcanza para operar, pero no para realizar inversiones más allá de arreglar fugas, sustituir alguna tubería o pagarle a uno o dos empleados o solo para clorar. Una parte importante de ese 70% ni siquiera puede pagar al fontanero y todo lo realizan con trabajo voluntario. El AYA deberá tomar en consideración este tipo de elementos para diseñar el programa y realizar una propuesta técnica, que incluya una estrategia financiera que implique a la tarifa de ASADAS y los problemas de gobernanza que presentan las ASADAS. 5. Coordinación entre el MINAE y el AYA para realizar acciones conjuntas que permitan facilitar los trámites y alinear sus bases de datos.” Solicita que se declare sin lugar la acción. Apunta que hay interés en mantener los efectos del decreto cuestionado, dado que la información generada permite conocer si los pozos cumplen con los requisitos para su construcción; en caso contrario, faculta para que se dejen sin efecto, se sellen y se sustituyan cuando resulte procedente. Por otra parte, permite obtener conocimiento de los balances hídricos disponibles. En todo momento, la decisión final que toma la Dirección de Agua se sustenta en la ciencia y la técnica, mediando las audiencias tanto al ICAA como al SENARA.
9.- Por escrito recibido en la Sala el 22 de abril de 2021 se apersona al proceso Giannina Perea Furniss. Indica que los ciudadanos no pueden acogerse a la amnistía establecida por el decreto mientras la Sala no resuelva este proceso. Solicita que se dicte sentencia en la acción de inconstitucionalidad.
10.- Mediante resolución 2021-9090 de las 9:50 horas del 5 de mayo de 2021, la Sala declaró no ha lugar a la gestión anterior.
11.- Por escrito recibido en la Sala el 13 de mayo de 2021 se apersona al proceso María José Peralta Salas. Afirma que, en caso de que sea declarado sin lugar este proceso, la Sala debería extender los plazos establecidos en ese reglamento (artículo 4), dado que la acción fue planteada solo dos días después de su entrada en vigor y ello ocasionó su suspensión.
12.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones número 25, 26 y 27 del Boletín Judicial, de los días 7, 10 y 11 de febrero de 2020.
13.- Se prescinde de la vista señalada en los numerales 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el ordinal 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
14.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el magistrado Rueda Leal, excepto los considerandos en que se indica que otro magistrado redacta; y,
Considerando:
I.- Sobre la legitimación del accionante. A efectos de fundamentar su legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante afirma que se trata de la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de manera que le asiste la legitimación por intereses difusos, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Al respecto, la Sala ha sostenido reiteradamente que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado brinda legitimación suficiente para pretender la inconstitucionalidad de una norma que pueda atentar contra ese derecho, incluso sin la existencia de un asunto previo que sirva de base. En el sub examine, el accionante alega que la norma cuestionada afecta el ambiente por su supuesto efecto lesivo para el recurso hídrico. En ese tanto, se estima que tiene legitimación para interponer este proceso.
II.- Sobre la admisibilidad de la coadyuvancia y el escrito agregado. El numeral 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la admisibilidad de las coadyuvancias en procesos de acción de inconstitucionalidad. Esa norma dispone que aquellos con interés legítimo podrán apersonarse para coadyuvar en los 15 días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del ordinal 81.
En el sub lite, esa publicación ocurrió el 7 de febrero de 2020. En aplicación de la regulación antedicha, la Sala rechaza por extemporánea la coadyuvancia de la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, planteada el 25 de marzo de 2020.
Por otro lado, en lo relativo a las manifestaciones de María José Peralta Salas, se verifica que ella no es parte en el proceso ni se apersonó oportunamente como coadyuvante. De ahí que carezca de legitimación para pretender algún pronunciamiento de este Tribunal dentro del sub lite.
III.- Objeto de la acción. El accionante acusa la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas”. De seguido se analizarán de modo puntual las disconformidades expuestas en el escrito de interposición.
IV.- Atinente a la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares. El accionante califica al considerando décimo octavo del decreto impugnado como regresivo y contrario al principio de reserva de ley. Considera que todos los pozos irregulares deben ser sellados, para que cada persona presente una evaluación la SETENA antes de volver a perforar.
El considerando décimo octavo dispone:
“DECIMO OCTAVO. Mediante Resolución Nº 1909-2017-SETENA, de las 7 horas 50 minutos del 22 de septiembre de 2017 la Secretaria Técnica Nacional Ambiental dispone "Establecer que, en estricto acatamiento a lo regulado en el artículo 122 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC y sus reformas, la SETENA no está facultada para evaluar proyectos que hayan iniciado obras, o bien, que se encuentren en ejecución y funcionamiento, lo anterior debido a que la EIA es un proceso que utiliza instrumentos predictivos, lo cual significa, que no podrían establecerse parámetros de predictividad respecto a una actividad, obra o proyecto que se encuentre ejecutada o en operación. Por lo tanto, la EIA se aplica única y exclusivamente a proyectos nuevos, utilizándose para todos los efectos legales, la definición establecida en el artículo 1 y 3 inciso 3) del Decreto Ejecutivo N° 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.” En cuanto a este tema, la Sala recuerda la sentencia n.° 2000-00873 de las 15:57 horas del 26 de enero de 2000, en la que resolvió:
“Unico (sic): En esta acción lo que se impugna es una interpretación hecha por el Poder Ejecutivo en la parte considerativa de un decreto, impugnación que se hace con base en la resolución de esta sala de las 8:53 minutos del 17 de diciembre de 1999, dictada dentro del Recurso de amparo que se tramita bajo número de expediente 99-009414. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que cabe la acción de inconstitucionalidad contra las leyes y otras disposiciones de carácter general, que infrinjan por acción u omisión alguna norma o principio constitucional. En virtud de que los considerandos no integran la norma jurídica reglamentaria, sino que consituyen (sic) un marco de referencia no son impugnables a través de la acción de inconstitucionalidad y lo procedente es rechazar de plano la acción.” Así, en tesis de principio, la parte considerativa de un decreto no puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad. En lo que respecta al sub examine, el considerando impugnado únicamente remite a una resolución de la SETENA, que no ha sido cuestionada expresamente y cumpliendo los requisitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, se desestima la disconformidad.
V.- Acerca del supuesto riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina. El accionante cuestiona el ordinal 9 del decreto porque deja por fuera el resto de los acuíferos costeros existentes, los que podrían estar en riesgo de contaminación por intrusión salina. También reclama por la imprecisión de la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, dado que genera incertidumbre.
El numeral 9 del decreto reza:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
“Artículo 10°-Estudios para condiciones especiales. Los estudios que se solicitan a continuación, son requeridos si el interesado quiere registrar un pozo en los supuestos indicados para cada caso.
(…)
(…)
Corresponde al SENARA con base en la información o estudios entregados definir si existe o no afectación por intrusión salina ocasionada por el aprovechamiento solicitado.” Por último, en cuanto a la alegada incertidumbre que causa la frase “…zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas…”, la Sala explica que la concreción de los parámetros de aplicación de tal norma es materia de legalidad. Así las cosas, se desestima este extremo.
VI.- Con respecto a la alegada “inefectividad galopante del derecho ambiental”. En su último reclamo, el accionante cuestiona por qué solo existen estudios (artículo 10) para casos especiales. Afirma que no hay “…una exigencia estatal que obligue a las diferentes dependencias a que se cumpla con lo que establece nuestro Ordenamiento Jurídico y por ello ese artículo 10 tiene una falencia grande, por provocar la inefectividad del derecho.” Atinente a este reclamo, la Sala observa que no se explicó la violación de algún principio o norma constitucional, ni se desarrolló el contenido de las normas para demostrar una confrontación entre el numeral 10 del decreto y el bloque de constitucionalidad. Ante la ausencia de fundamentación necesaria, se desestima la disconformidad.
VII.- Los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, son constitucionales siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal. Redacta Magistrado Cruz Castro.- El decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG, denominado “Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas” en sus artículos 1, 2 y 3 dispone lo siguiente:
“Artículo 1º-Objeto. El presente reglamento tiene por objeto establecer el procedimiento para la inscripción y registro regulado de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas.
Artículo 2º-Autorización para el registro de pozos perforados sin número y trámite de la concesión de aguas subterráneas. Se habilita a todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas a inscribir los pozos que se hayan perforado sin autorización antes de abril de 2010 fecha de la última amnistía y solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento de agua.
Artículo 3º-Sujetos y ámbito de aplicación. Este reglamento se aplicará a todo sujeto de derecho público o privado que tenga un pozo sin inscribir en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía creado conforme artículo 18 Ley 276, Ley de Agua No. 276.” Todos los cuales hacen alusión a la posibilidad que el mismo decreto otorga, de inscribir y registrar pozos que fueron perforados sin permiso. Esta conducta pudiera estar relacionada con los artículos 226 y 227 del Código Penal, los cuales indican lo siguiente:
“Usurpación de aguas.
Artículo 226.-Se impondrá prisión de un mes a dos años y de diez a cien días multa al que, con propósito de lucro:
Artículo 227.- Dominio público Será sancionado con prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:
(*)Si las usurpaciones previstas en este artículo se hubieren perpetrado en nombre o por instrucciones de una sociedad o compañía, la responsabilidad penal se atribuirá a su gerente o administrador, sin perjuicio de que la indemnización civil recaiga también sobre la sociedad o compañía.” Al respecto, claramente no podría un decreto modificar una ley, por ello, los artículos en cuestión del Reglamento cuestionado son constitucionales, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente definir la responsabilidad penal en cada caso en particular. Sin que la autorización para poner a derecho los pozos sin permiso implique una anulación de la posible responsabilidad penal en la que se hubiere incurrido. Existe en este caso un límite infranqueable, pues un decreto no puede derogar un tipo penal.
VIII.- Razones diferentes del magistrado Rueda Leal con respecto a la alegada despenalización y violación al principio de reserva de ley. En torno a este tema, considero que la Sala no puede sustituir a los jueces ordinarios en sus competencias de legalidad. Es decir, este Tribunal no puede efectuar valoraciones entre normativas de legalidad -en este caso, entre el Código Penal y el decreto impugnado- para determinar los parámetros de tipicidad y punibilidad de una conducta. Igualmente, es improcedente exigir que se establezca si hubo un exceso en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En una situación análoga, cuando se alegó que un decreto despenalizaba actos delictivos, la Sala indicó:
“III.- La acción es inadmisible en razón del objeto. El Tribunal considera además, que la cuestión sometida a análisis constituye un conflicto de naturaleza legal, no constitucional. La disconformidad del Decreto N° 35334-H con la Ley General de Aduanas, y por esa vía la probable violación del principio de legalidad constituye un tema cuyo conocimiento se reserva a la jurisdicción ordinaria, según lo dispuesto en los Artículos 11, 49, 121 y 140 Constitucionales. El análisis de si la Administración excedió o no la potestad reglamentaria al emitir el Decreto impugnado en relación con el marco legal que le sirve de fundamento, no es un asunto que corresponda dilucidarse en la jurisdicción constitucional.” (Sentencia n.° 2009-018946 de las 14:56 horas del 16 de diciembre de 2009).
Resalto, asimismo, que el argumento del accionante es producto de su interpretación jurídica, puesto que los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo n.º 41851-MP-MINAE-MAG ‑Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas‑ no hacen referencia alguna a la normativa penal. En consecuencia, declaro sin lugar este extremo.
IX.- Concerniente a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El accionante considera que la extracción de agua, sin la existencia de un balance hídrico nacional o del acuífero, pone en riesgo el agua subterránea y superficial, afectando con ello a los sistemas dependientes de ella. Alega que esta situación viola los compromisos internacionales de Costa Rica en relación con la protección de humedales, por ejemplo. Así, señala que los numerales 1, 2, 3 y 4 contravienen las obligaciones previstas en el ordinal 3 inciso 2) de la Convención Ramsar. En ese sentido, considera que la existencia de cientos o miles de pozos irregulares, tomando agua de acuíferos que alimentan humedales, no compagina con la obligación internacional de planificar los entornos de estos ecosistemas. Acusa que también se violan los artículos 4 inciso 1) y 6 inciso b) de esa convención, pues no se hicieron estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por el robo de agua de los pozos irregulares. Reclama que se da una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de tutela científica.
Este Tribunal recuerda que la acción de inconstitucionalidad es un proceso formal, con requisitos establecidos normativamente. De relevancia para este caso es la necesidad de fundamentar adecuadamente la acción:
“II.- SOBRE LA NECESARIA FUNDAMENTACIÓN DEL ESCRITO EN EL QUE SE FORMULE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia nro. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).
El citado artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en tal sentido, que en el escrito en que se interponga la acción se expongan “sus fundamentos en forma clara y precisa”. En sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:
“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08). En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” Finalmente, de forma más reciente, en el voto nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, este Tribunal reiteró que:
“(…) dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.
III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 148 Y 164 DEL CÓDIGO NOTARIAL. En el sub lite, se incumplen varios requisitos formales que determinan la inadmisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad. En primer lugar, el escrito de interposición de la acción carece de la debida fundamentación. El accionante se limita a indicar que los artículos 148 y 164 del Código Notarial infringen el ordinal 40 de la Constitución Política, así como los principios de seguridad jurídica, legalidad, non bis in ídem y conditio sine qua non; sin embargo, lo cierto es que el accionante no desarrolla análisis alguno sobre el contenido de los numerales impugnados, ni realiza un desarrollo o análisis sobre el contenido y alcances de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideran como infringidos, a efectos de relacionarlos y contraponerlos entre sí. (…)” (Sentencia n.° 2021-017219 de las 9:15 horas del 4 de agosto de 2021. El subrayado es agregado).
Este Tribunal enfatiza la importancia del referido requisito en el caso de marras. Del estudio de las objeciones planteadas se advierte una falta de fundamentación adecuada por parte del accionante, dado que no efectuó un análisis de los artículos impugnados para confrontarlos con un desarrollo similar del contenido de las normas o principios del bloque de constitucionalidad que estima lesionados. Esta falta de fundamentación se verifica cuando la Sala acude a los textos convencionales, disponibles en la página de internet del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI). Verbigracia, el accionante alega que el inciso b) del artículo 6 del Convenio sobre Diversidad Biológica fue lesionado porque él obliga a efectuar estudios para determinar las acciones perjudiciales a la biodiversidad. Empero, esa norma no hace referencia alguna a estudios:
“ARTICULO 6. Medidas generales a los efectos de la conservación y la utilización sostenible Cada Parte Contratante, con arreglo a sus condiciones y capacidades particulares:
(…)
Esto evidencia que los requisitos de la acción de inconstitucionalidad, establecidos normativamente y desarrollados por este Tribunal -para el caso concreto, la necesidad de fundamentación adecuada-, no son meras formalidades u obstáculos procesales, sino elementos que permiten el control de constitucionalidad.
En abono a lo expuesto, la Sala advierte que el accionante aduce la inexistencia de balance hídrico nacional. Empero, el ministro de Ambiente y Energía informó a este Tribunal que sí existe tal balance, así como balances hídricos de la mayoría de los sistemas acuíferos. Esos balances -explicó el ministro- sirvieron para emitir las restricciones del artículo 9 y, más bien, se verían beneficiados por la información derivada de la aplicación del decreto impugnado.
Finalmente, la Sala destaca que la decisión administrativa concerniente a autorizar o no la concesión de un pozo irregular no es una “amnistía a ciegas” y carente de estudios, como interpreta el accionante. En efecto, el numeral 11 del decreto señala que, previo a resolver de manera definitiva sobre la concesión pretendida, se deberá cumplir con la verificación documental y de campo:
“Artículo 11°— De la resolución de la concesión de agua. Una vez completada toda la información por parte del interesado y realizada la verificación y control en campo, el MINAE resolverá de manera definitiva la solicitud de la concesión de agua de conformidad con los artículos 183,184 y 185 de Ley de Aguas N.º 276 del 26 de agosto de 1942.” (El subrayado es agregado).
En virtud de lo expuesto, la Sala no encuentra motivos para acoger el reclamo planteado.
X.- Voto salvado del Magistrado Cruz Castro, declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios.
Tal como se observa, el Reglamento en cuestión permite la inscripción y registro de pozos perforados sin permiso de perforación y el trámite respectivo para la obtención de la concesión de aprovechamiento de aguas. Se trata de una regularización de lo originalmente irregular. Con el agravante, además, que se trata de una autorización para el aprovechamiento del agua. De todo ello considero que resulta atendible el reclamo del accionante, en el sentido que todos estos pozos, por no tener permiso inicial, se ignora el impacto que producirán sobre el agua subterránea y superficial, lo cual además, desencadena una afectación a los sistemas dependientes del agua. En materia hídrica, la determinación de la afectación de las aguas y su ubicación, no es materia residual. No se sabe cuántos pozos irregulares existen, sin son cientos o miles como indica el accionante y aún así el reglamento cuestionado permite su regularización, sin antes hacer estudios para cuantificar las afectaciones y las medidas de mitigación, compensación y restauración de todos los humedales impactados negativamente por estos pozos irregulares. La solución que se pretende desconoce la complejidad de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Tal como lo indica el accionante, se trataría de una amnistía a ciegas, sin estudios, lesionando el principio de objetivación del ambiente. A diferencia de lo que considera la mayoría, en estos casos, la carga de la prueba es del Estado, quien debe demostrar, de previo a la emisión de este tipo de normativa, el impacto que tal amnistía producirá al ambiente. En este caso, se carece de argumentos de razonabilidad y proporcionalidad. Puede pasar desapercibida esta omisión, porque a pesar de tantas declaraciones e intenciones, la materia ambiental se sigue tratando con miopía y mucha ligereza.
Si bien el artículo 9° del Reglamento establece una salvaguarda, cuando indica:
“Artículo 9° -Acuíferos, áreas y condiciones restringidas al registro de pozos. No serán sujeto de inscripción y habilitación para concesión de agua, los pozos perforados sin permiso que se ubiquen dentro de los acuíferos, zonas o áreas con condición especial por disposiciones, judiciales, legales y técnicas, señaladas a continuación:
Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, la exclusión del análisis de los impactos ambientales de aprovechamientos de aguas subterráneas que ya se están dando y que, obviamente, no cuentan con una viabilidad ambiental, significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA. Tales actividades, de estarse iniciando hoy en día, serían evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlos del control ambiental que ejerce la SETENA, lo que viola el principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, el que se relaciona con el principio de razonabilidad. En ocasiones, el tema ambiental se sigue tratando si se trataran de bienes bienes mostrencos.
El principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia (Voto no. 2006-17126). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006). El Principio de objetivación en materia ambiental, permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, se han definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Claramente, en este caso, no existe criterio científico de previo a la emisión del reglamento en cuestión.
Además, nótese lo que indica la Declaración de Basilia de jueces sobre Justicia Hídrica:
“Principle 6 – In Dubio Pro Aqua Consistent with the principle in dubio pro natura, in case of uncertainty, water and environmental controversies before the courts should be resolved, and the applicable laws interpreted, in a way most likely to protect and conserve water resources and related ecosystems.” Aquí debe aplicarse también el principio precautorio, frente al cual, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“B.2 Principio de Precaución 175. El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que:
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala, cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).
En conclusión, por las razones anteriores considero que se está frente a una violación al principio precautorio y frente al principio de tutela científica ambiental. A veces la fuerza de la costumbre, el lenguaje de lo fáctico, sin mayores sutilezas jurídicas, se legitima, a pesar de estar de por medio medios de tan elevada jerarquía, como el ambiente y la tutela de un bien tan relevante como el agua.
XI.- Con respecto al reclamo denominado “Una normativa que no establece medidas de protección, mitigación o prevención de daños, pero sí facilita la inscripción de pozos en situación absolutamente irregular con criterios muy subjetivos”. En este apartado, el accionante considera que “…si se autoriza una amnistía que conlleva a autorizar y despenalizar el abuso en el recurso hídrico lo lógico, lo proporcional y lo racional es que se establezcan medidas de restauración. mitigación, preventivas para evitar que la situación continúe dándose…” Por este motivo, alega que hay un “fracaso de la efectividad normativa ambiental de protección al recurso hídrico” y que el Poder Ejecutivo debería ser proactivo en la defensa de la biodiversidad. Reitera que la amnistía afecta el recurso subterráneo. Finalmente, con respecto al artículo 2 del decreto, considera que la “documentación carece de legitimidad para reconocer su entrada en operación” y que “una declaración jurada no es elemento objetivo dentro de tanta falta de ética y violaciones a normas ambientales de los infractores.” El punto de partida del argumento del accionante es que la despenalización del abuso del recurso hídrico debería llevar aparejada ciertas medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Al respecto, la Sala no tiene por demostrado tal punto de partida, como se analizó supra al conocer la alegada despenalización. Por otro lado, los argumentos del accionante carecen de fundamentación, en los términos exigidos por la normativa y la jurisprudencia, para considerar la violación del bloque de constitucionalidad. Más que cuestionar alguna norma del decreto, el accionante plantea criterios de lege ferenda o apreciaciones subjetivas con respecto a la idoneidad de los requisitos exigidos, sin brindar un detalle o mayor explicación al respecto.
XII.- Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Picado Brenes (con redacción del primero), salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Hemos considerado que en este caso, el reglamento en cuestión resulta inconstitucional por dos razones: la violación al principio de reserva legal y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños.
Si se observa, el reglamento cuestionado es en realidad una amnistía para inscribir pozos de agua irregulares. Con ello se “regulariza” lo que es “irregular”. Este tipo de amnistía debe considerarse materia de reserva legal, por lo tanto, no puede hacerse por reglamento. Así entonces, por la trascendencia que tiene para el ambiente, consideramos que existe una reserva legal para el establecimiento de amnistías o condonación de situaciones irregulares ambientales. No puede una autoridad conceder una amnistía frente a bienes de tanta relevancia social. Debe existir un escenario jurídico que sea acorde con la tutela de bienes tan trascendentales.
A partir de varios precedentes de esta Sala, dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros. Consideramos que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.
Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente.
Por otro lado, en cuanto a la ausencia de medidas de mitigación, debe recordarse que, conforme a la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“172. En caso de ocurrencia de un daño ambiental el Estado debe mitigar el daño ambiental significativo. Incluso si el incidente ocurre a pesar de haberse tomado todas las medidas preventivas del caso, el Estado de origen debe asegurarse que se tomen las medidas apropiadas para mitigar el daño, y debe, para esto, utilizar la mejor tecnología y ciencia disponible.” Pese a que el voto de mayoría indique que los argumentos del accionante carecen de fundamentación en cuanto a las medidas de protección, mitigación o prevención del daño. Es lo cierto que, frente a una situación irregular de apertura de pozos sin permisos y sin evaluación ambiental, es razonable suponer que se han producido daños ambientales. Frente a esta situación, nace la obligación del Estado de establecer, aún admitiendo la regularización de lo irregular, la necesidad exigir medidas para mitigar el daño, en el caso en que se haya producido. En este caso resulta admisible exigir las denominadas medidas de compensación (ver voto No. 13367-2012 y No. 10158-2013) a efectos de menguar el impacto negativo que produjeron los pozos irregulares. Por ello, el decreto en cuestión, al no establecer respecto de estos casos la posibilidad de adoptar medidas de protección, mitigación o prevención de daños, resulta inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente.
XIII.- En cuanto al derecho de participación e información ciudadana en temas ambientales, redacta el magistrado Castillo. El actor alega que no se otorgó oportunidad a la sociedad civil para participar en la elaboración y redacción del decreto cuestionado. Reclama que no se publicó un borrador de su texto en La Gaceta. Indica que eso viola el principio 10 de la Declaración de Río de 1992 y el Acuerdo de Escazú. Al respecto, el ministro de Ambiente y Energía indicó que “…el Decreto de previo a su firma, recibió la publicidad correspondiente. Se envió a consulta a sectores que pudieran ser afectados, y sobre todo fue publicado en la página web del MINAE.” Concerniente a este reclamo, la Sala resalta, tal como indicó el accionante, que el Acuerdo de Escazú no ha entrado en vigor al momento de emisión del decreto impugnado. Más aún, se trata de un instrumento internacional que no ha sido ratificado por Costa Rica. En cuanto a la Declaración de Río de 1992 como instrumento de soft law, la Sala destaca que la implementación de postulados de soft law en el derecho interno puede asumir distintas formas normativas. Así, con respecto a la promulgación de decretos, la Ley General de la Administración Pública estableció el numeral 361, que indica:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” Ahora bien, en lo referido a la aplicación de esa norma, la Sala ha determinado que su control es materia de legalidad, que debe verificarse en la sede ordinaria. En ese sentido, se indicó:
“1) Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad.” (Sentencia n.° 2017-017950 de las 10:31 horas del 8 de noviembre de 2017).
La Sala no observa motivos para cambiar el criterio expuesto en el precedente de cita. En ese tanto, se declara sin lugar el extremo.
XIV.- Voto salvado de los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal en cuanto a la participación ciudadana. Redacta el segundo.
Como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.º 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimamos que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.
Justamente, en la sentencia n.º 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).
El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.
Como indicamos supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.
Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).
El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:
“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).
También resulta importante resaltar que, recientemente, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades, en la resolución A/HRC/RES/48/13 de 8 de octubre de 2021, le ha venido a otorgar el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:
“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).
Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:
“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).
Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:
“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).
Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.
De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.
Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.
Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).
En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.
En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.
Dentro de este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:
“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:
“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.” De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).
En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.
Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:
“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.
Por consiguiente, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:
“Artículo 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.
2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.
3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto cuestionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, agrava la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Ahora bien, en el sub iudice no se observa una debida difusión del decreto ni que se posibilitara la participación de las personas o instancias interesadas. En ese sentido, a pesar de las manifestaciones de los informes, se desconoce de qué manera estuvo publicado en la página de internet del MINAE, cuánto tiempo estuvo ahí, qué canales hubo para la recepción de comentarios, qué instancias fueron consultadas directamente, qué texto fue difundido o consultado, tan solo por mencionar algunos de los puntos relevantes para definir si hubo posibilidad real de participación ciudadana. Enfatizamos que toda esta información debe ser provista por los informantes ante un cuestionamiento por vía de acción de inconstitucionalidad.
En consecuencia, no se acreditó que se brindara publicidad al decreto ni que se diera posibilidad a una verdadera participación de las personas e instancias interesadas, motivos por los que declaramos con lugar este extremo de la acción.
XV.- Nota separada del Magistrado Cruz Castro.- En la tutela del ambiente no es posible legitimar las vías de hecho, ignorando que sus efectos lesivos pueden ser irreversibles.
He consignado esta nota para destacar lo siguiente: Este tipo de decretos resultan muy graves y lesivos para la protección del ambiente. Es una mala práctica administrativa frente a un bien de tanta trascendencia. Para una materia tan delicada y de tanta trascendencia, para las generaciones actuales y futuras, establecer este tipo de amnistías para pozos irregulares de donde se extrae agua, resulta un contrasentido. No es admisible en la tutela de un bien tan relevante como el recurso hídrico. Los bienes del ambiente parece que no tienen valor económico, ni tampoco se aprecia su relevancia en la totalidad de lo que es el valor de la vida en sentido amplio. En nuestro país, en aras de la protección del derecho al ambiente y de bienes de dominio público, se calificó de irregular, por el legislador, la acción de tomar aguas sin la existencia de una concesión. Ahora, vía decreto, se afirma, lo contrario; la política que inspira el decreto objetado resulta claramente regresivo en la protección del ambiente.
Tal como lo ha dicho esta Sala, en cuanto al principio de progresividad y al principio de no regresión en materia ambiental, el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas, que empeoren, y menos aún, sin justificación razonable y proporcionada, la protección del ambienta alcanzada hasta entonces. Está prohibido así la adopción de medidas o de normas que disminuyan la protección al ambiente. “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho a la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (voto 2010-18702). En la práctica política, lo que se aprecia es un discurso que debilita la auténtica protección del ambiente, que es un bien de tanta relevancia como la libertad, la dignidad humana y la propiedad privada. El decreto legitima acciones desarrolladas por las vías de hecho. Esa liberalidad es inadmisible en materia tan delicada y vulnerable como el ambiente, con efectos incalculables para las futuras generaciones.
En este sentido, la adopción del decreto impugnado reviste, desde su origen, un quebranto constitucional por violación frontal al derecho al ambiente.
XVI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Estimé necesario consignar una nota respecto de lo dicho por la mayoría de la Sala en el considerando IV de esta sentencia, en el cual se examinó el agravio relacionado con la supuesta autorización expresa para no acudir a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) para valorar los pozos irregulares.
Al respecto, es preciso destacar que efectivamente no se cuestiona el contenido de una norma concreta, sino una valoración realizada en el considerando décimo octavo del decreto ejecutivo. En tal sentido, si el decreto, en la parte considerativa, estima que no se pedirá intervención de la SETENA, eso debe quedar reflejado en la parte normativa. Solo de esa manera habría sido posible valorar la norma en sí misma. No haber introducido esa disposición en el propio texto del decreto, no sólo desdice de una adecuada técnica, sino que tiene viso de fraude a las básicas exigencias de producción de normas.
XVII.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del primero. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde nuestro punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- o cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal. Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, solo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de justarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este supuesto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.
XVIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión n.º 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.º 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Por unanimidad se declara sin lugar la acción respecto de la supuesta autorización expresa para no acudir a SETENA para valorar pozos irregulares, el alegato de riesgo de salinización o contaminación por intrusión salina, y la argüida inefectividad galopante del derecho ambiental. Por mayoría se declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a los artículos 1, 2 y 3 del decreto ejecutivo 41851-MP-MINAE-MAG, Reglamento de registro de pozos sin número y habilitación del trámite de concesión de aguas subterráneas, siempre y cuando se interprete que dichos numerales no modifican los tipos penales contemplados en los artículos 226 y 227 del Código Penal; de este modo, le corresponderá al juez penal competente la determinación de la responsabilidad penal. El magistrado Rueda Leal da razones diferentes acerca del agravio antedicho. Por mayoría se declara sin lugar el recurso, en cuanto a la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios, la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños, y el derecho a la participación ciudadana. Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al derecho a la participación ciudadana. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Picado Brenes salvan parcialmente el voto y declaran con lugar la acción por violación al principio de reserva de ley y la falta de medidas de protección, mitigación o prevención de daños. El magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y declara con lugar la acción por la alegada inexistencia de un balance hídrico integral y la autorización para alterar los ciclos vitales de la biodiversidad sin mediar estudios. El magistrado Cruz Castro y la magistrada Garro Vargas consignan notas separadas. Los magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal consignan nota conjunta. Por unanimidad se rechazan las coadyuvancias presentadas. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ana María Picado B.
Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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