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Res. 23743-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 09/12/2020
OutcomeResultado
The Chamber declared Executive Decree No. 38334 unconstitutional for violating the prohibition on singular derogation and the right to a healthy environment, but temporarily preserved it for thirty-six months so it could be replaced by regulations supported by an adequate environmental assessment.La Sala declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo n.° 38334 por violar la inderogabilidad singular de las normas y el derecho al ambiente, pero mantuvo temporalmente su vigencia por treinta y seis meses para sustituirlo por una normativa con evaluación ambiental adecuada.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted the challenge to Executive Decree No. 38334, which approved the 2013–2030 GAM Plan, because this land-use planning instrument relied on the environmental approval granted to the 2009 PRUGAM proposal without undergoing an assessment corresponding to the plan ultimately adopted. Substantial technical differences between the two plans prevented the government from automatically transferring that approval and made the decree incompatible with both the principle prohibiting singular derogation of regulations and the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50. The judgment reaffirms that urban planning must incorporate the environmental variable beforehand through a strategic environmental assessment or another adequate technical study reviewed by SETENA. Although the Chamber declared the decree unconstitutional, it tailored the judgment’s effects to prevent a planning vacuum harmful to the environment, temporarily preserving the decree for thirty-six months so the authorities could issue replacement regulations supported by an appropriate environmental evaluation.La Sala Constitucional declaró con lugar la acción contra el Decreto Ejecutivo n.° 38334, que aprobó el Plan GAM 2013-2030, porque este instrumento de ordenamiento territorial utilizó la viabilidad ambiental concedida al proyecto PRUGAM de 2009 sin contar con una evaluación propia que correspondiera al plan finalmente adoptado. La sustitución de un plan por otro con diferencias técnicas sustanciales impedía trasladar automáticamente aquella viabilidad y desconocía tanto el principio de inderogabilidad singular de las normas como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50 constitucional. La sentencia reafirma que la planificación urbana debe incorporar previamente la variable ambiental mediante evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico adecuado, sujeto al examen de SETENA. Aunque declaró inconstitucional el decreto, la Sala dimensionó los efectos para evitar un vacío perjudicial en la planificación territorial y mantuvo temporalmente su vigencia durante treinta y seis meses, plazo destinado a emitir una nueva normativa ambientalmente evaluada.
Key excerptExtracto clave
Therefore, although the Chamber found the GAM Plan 2013–2030 unconstitutional for lacking environmental approval, the course least harmful to the constitutional right to the environment in this case was, as the judgment did, to declare it unconstitutional while keeping the plan in force for a period during which the SEA would be conducted. As the judgment explains, the absence, invalidation, or reversal of zoning and land-use instruments within territorial planning would not ensure better environmental treatment. There is unquestionably great uncertainty and omission in this field, to the detriment of the environment. The solution to the lack of urban planning is not to relax the environmental variable, not only because doing so would entail a derogation of regulations—and thus violate the principle that environmental protection must be grounded in objective criteria—but also because it would constitute an unconstitutional regression in protection of the right to the environment. The importance of the environmental variable in urban planning cannot be ignored. What is required is to incorporate that variable through defined and objective criteria as a prerequisite for determining land use. This historic deficiency concerning urban development and environmental protection must be remedied.Por ello, aunque la Sala constató la inconstitucionalidad, por la falta de viabilidad ambiental del Plan Gam 13-30, lo menos perjudicial para el derecho constitucional al ambiente, en este caso, fue tal como se hizo en la sentencia, declarar la inconstitucionalidad, pero mantener vigente el Plan Gam 13-30 durante un plazo mientras se realiza la EAE. Ello por cuanto, tal como se dice en esta sentencia, la ausencia, nulidad o vuelta atrás en los instrumentos de zonificación y uso de suelo en los instrumentos de ordenamiento territorial, no aseguraría un mejor tratamiento del ambiente. Es indiscutible que en esta materia existe una gran incertidumbre y omisión en perjuicio del ambiente. La solución a la falta de planificación urbana, no es flexibilizar la variable ambiental, no sólo porque ello implique una derogabilidad de las normas (y con ello una violación del principio de objetivación del ambiente) sino además, una regresión inconstitucional en la protección del derecho al ambiente. No puede ignorarse la trascendencia que tiene la variable medioambiental en esta materia de planificación urbana. Lo que se requiere es incluir la variable ambiental con criterios definidos y objetivos, como requisito previo a la determinación del uso del territorio. Debe resolverse esta deficiencia histórica respecto del desarrollo urbano y la tutela ambiental.
Pull quotesCitas destacadas
"Todo instrumento de planificación de uso del suelo debe obtener la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para lo cual debe cumplirse con el Procedimiento para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo (Decreto N° 32967 del 20 de febrero del 2006)."
"Every land-use planning instrument must obtain environmental approval from the National Environmental Technical Secretariat and must comply with the Procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans or other land-use planning instruments (Decree No. 32967 of February 20, 2006)."
Informe de la Procuraduría General de la República
"Todo instrumento de planificación de uso del suelo debe obtener la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para lo cual debe cumplirse con el Procedimiento para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo (Decreto N° 32967 del 20 de febrero del 2006)."
Informe de la Procuraduría General de la República
"Hay una estrecha vinculación entre la planificación del desarrollo urbano y la tutela y protección del ambiente."
"There is a close connection between urban development planning and the safeguarding and protection of the environment."
Informe de la Procuraduría General de la República
"Hay una estrecha vinculación entre la planificación del desarrollo urbano y la tutela y protección del ambiente."
Informe de la Procuraduría General de la República
"La variable ambiental ya no es un parámetro residual, es fundamental; debe ser un criterio importante en la determinación de la vigencia de valores constitucionales relevantes."
"The environmental variable is no longer a residual parameter; it is fundamental and must be an important criterion in determining the effectiveness of relevant constitutional values."
Razones adicionales del Magistrado Fernando Cruz
"La variable ambiental ya no es un parámetro residual, es fundamental; debe ser un criterio importante en la determinación de la vigencia de valores constitucionales relevantes."
Razones adicionales del Magistrado Fernando Cruz
"En un país que se proclama internacionalmente como defensor del ambiente, no se justifica la aprobación de planes urbanos con serias debilidades u omisiones respecto de las variables ambientales."
"In a country that presents itself internationally as a defender of the environment, approving urban plans with serious weaknesses or omissions concerning environmental variables is unjustifiable."
Razones adicionales del Magistrado Fernando Cruz
"En un país que se proclama internacionalmente como defensor del ambiente, no se justifica la aprobación de planes urbanos con serias debilidades u omisiones respecto de las variables ambientales."
Razones adicionales del Magistrado Fernando Cruz
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Document Review SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve ten p.m. on December ninth, two thousand twenty.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Allan Francisco Astorga Gättgens, of legal age, married, a Licentiate in Geology and Doctor of Natural Sciences, resident of San Rafael de Montes de Oca, holder of identity card N° 0302520451; Eduardo Daniel Brenes Mata, of legal age, married for the second time, an architect specializing in Urban Planning and Territorial Planning, and a Master of Urban Design, resident of San José, holder of identity card N° 0700390939; and Álvaro Sagot Rodríguez, of legal age, married, an attorney, resident of Palmares de Alajuela, holder of identity card N° 0203650227; against Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG dated March 10, 2014, Approving the GAM 2013-2030 Plan, Update of the Regional Plan for the Gran Área Metropolitana, published in La Gaceta N° 82 on April 30, 2014, and specifically Articles 25, 35, 39, and 69.
The Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), the Ministerio de Salud (MS), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) are parties to the proceedings. Tomás Martínez Baldares also participates as an supporting intervenor (coadyuvante), in his capacity as Executive Secretary of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Findings:
The Secretaría Técnica Nacional Ambiental reviewed the technical studies accompanying PRUGAM and determined that it was environmentally feasible in expediente N° EAE-014-2008-SETENA. What the petitioners designate as facts 7, 8, and 9 seek to demonstrate specific differences between the PRUGAM studies evaluated by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and those used in the Plan approved by Decreto N° 38334, stating that: 1- Only active landslides are mapped, omitting areas vulnerable to landslide processes identified in PRUGAM maps; 2- Only one of the biological and connectivity corridors proposed by PRUGAM is mapped, while the other three are disregarded; 3- The high-, moderate-, and low-fragility zones associated with volcanic hazards were removed from the PRUGAM map endorsed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. If the foregoing is confirmed—for which we suggest considering, in addition to the opinions provided by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Ministerio de Ambiente y Energía, those of the Comisión Nacional de Emergencias and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, after granting them a hearing—the environmental feasibility approval issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in expediente N° EAE-014-2008-SETENA would not make it possible to assess whether Decreto N° 38334 affects the environment.
The Procuraduría General de la República transcribes Judgment N° 2011-13436, which declared unconstitutional the GAM Plan implemented by Decreto N° 35748 of January 8, 2010, which also sought to rely on the environmental viability (viabilidad ambiental) granted to the PRUGAM plan in Resolution N° 1308-2009-SETENA (recitals VI, VII and VIII of Decreto N° 35748), without having its own technical and scientific assessment. Furthermore, in the claimants’ so-called facts 2 and 3, they allege a violation of the objectification principle (principio de objetivación), because height limits were not established outside the areas that have environmental carrying-capacity conditions allowing them to accommodate high population density, as identified in the maps generated by PRUGAM; and because high-rise construction was exempted from the requirement to have a wastewater treatment plant, without technical support.
As may be read in the provisions establishing it (Article 50 of the Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights), the right to a healthy and ecologically balanced environment has two dimensions: as an individual right and as an objective or purpose of State action (decisions numbers 644-1999, 9193-2000 and 6322-2003), with the State having the obligation to guarantee, defend, and safeguard this right (the principle that the State is responsible for safeguarding environmental rights). Urban-development planning and the safeguarding and protection of the environment are closely linked. This connection is established by the concept of sustainable development, under which all development requires the rational use of available resources in light of the needs of future generations (report submitted in expediente N° 10-3197-007-CO).
The principle of objectification of environmental protection, or the principle of adherence to science and technology, is in turn recognized as a constitutional principle governing State action to protect the environment (judgments 2006-17126, 2006-11562 and 2003-6322). It is also related to the principle of reasonableness as a standard of constitutionality (judgment 1998-7294, reiterated in decision 2012-18665, and judgment 2007-2410). It is likewise closely related to the principle prohibiting arbitrariness (2007-11155). That Chamber has already determined that the GAM-82 Plan had technical support (judgments 1998-6524, 2003-11397 and 2004-1915, among others), and that any amendment thereto must likewise have such support, declaring its omission unconstitutional (2003-11397). It has also held that approving urban-planning instruments without an assessment of their environmental impact violates Article 50 of the Constitution (decisions 18665-2012, 13028-2006, 13293-2007, 11862-2008, 8645-2010, 12458-2010, 3684-2009 and 14293-2005).
However, this type of unconstitutionality is not necessarily remedied by annulling the GAM 2013-2030 Plan, because it is for the Sala Constitucional to weigh, on the basis of the information provided by the bodies granted a hearing—to which it is suggested that the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, the Ministerio de Salud, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias be added—whether to declare the Plan unconstitutional and annul it, or to order that it undergo the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) process and that the adjustments determined by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental be made.
Regarding the modification of the urban containment boundary (anillo de contención urbana). The claimants maintain that allowing the urban containment boundary to be modified is unconstitutional. However, Article 35 provides for modifications preceded by technical studies and the granting of environmental viability by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and it could instead be said to incorporate constitutional case law holding that local or regional modification of the urban containment boundary must have technical support, which was present when those boundaries currently in effect were established.
As to the arguments concerning the implementation of incentives or compensation for municipal territories, the claimants contend that subsection m) of Article 25, by including among the regional principles for building the GAM urban model the principle of “Seeking the implementation of incentives or compensation for municipal territories subject to land-use limitations imposed by territorial-planning tools,” means that private owners subject to land-use limitations will have “the right” to request “compensation” or “incentives,” contrary to the principles of proportionality and reasonableness, given that limitations or restrictions imposed on property in the public interest do not constitute expropriation. The Procuraduría considers, however, that where the provision contemplates “incentives or compensation for municipal territories,” it cannot be interpreted as referring to incentives or compensation for private property: that is incompatible with the text or with the possible literal meaning of that statutory text. Words with precise meanings in technical legal language are being used, and the interpreter must refer to the meanings they have in that language, in which “municipal territories” and “private property” are not synonymous.
Regarding the impact on aquifer recharge areas (zonas de recarga acuífera), the claimants consider Article 69 of the Decreto contrary to the non-regression principle (principio de no regresión) and the right to a healthy and ecologically balanced environment because it allows certain activities compatible with aquifer recharge areas to be undertaken, subject to mitigation measures and compliance with regulations issued by the Poder Ejecutivo. The non-regression principle “states that environmental regulations and case law should not be revised if doing so would entail retreating from previously achieved levels of protection.” It is “the principle that creates a safeguard for our Legal System, preventing the adoption of new rules, or interpretations thereof, that would entail setbacks to the achievements made in protecting biodiversity and the rights associated with its protection.” In the same vein, the claimants cite the Chamber’s judgment N° 2012-13367. However, the granting of environmental viability to PRUGAM does not confer regulatory status upon it, as the Chamber ruled [the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo noting the lack of approval and deficiencies in several areas (2012-18371).
Reviewing the regulation of aquifer recharge areas retrospectively, they find that the “Gran Área Metropolitana” Regional Urban Development Plan, published in La Gaceta on June 22, 1982, and made official by Decreto N° 13583-VAH-OFIPLAN of May 3, 1982 (GAM-82 Plan), provided in Article 17 with respect to special aquifer-protection zones: “To protect groundwater aquifers (mantos freáticos), these special zones are established as shown on the attached map; they shall be known as ‘Restricted Zones.’ The subdivision of lots, urban development, and construction are prohibited in these zones.” Ley Forestal N° 7575 of February 13, 1996, effective since April 16 of that year, declared aquifer recharge areas to be protected areas (áreas de protección), establishing restrictions there on cutting or removing trees and on construction:
“Aquifer recharge areas: Areas in which infiltration occurs that replenishes aquifers and river channels, as delimited by the Ministerio del Ambiente y Energía on its own initiative or at the request of interested organizations, following consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, or another entity technically competent in water matters.” (Article 3, subsection l).
“ARTICLE 33.—Protected areas. The following are declared protected areas:…
ARTICLE 34.—Prohibition against felling in protected areas. The cutting or removal of trees in the protected areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest.
The boundary-line determinations (alineamientos) that must be processed in connection with these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” “ARTICLE 58.—Penalties. A term of imprisonment of three months to three years shall be imposed on anyone who:
“From a reading of the judgments submitted, it may be inferred that the judges interpreted the provisions in accordance with Article 58, subsection a), of the Ley Forestal, which provides a criminal penalty for anyone who ‘Encroaches upon a conservation or protected area….’ The fact that the provision is read together with the description of protected areas set forth in Article 33 of the Ley Forestal does not entail any violation of the principle of legality, because this is a systematic interpretation consistent with the literal wording of the provision.” (Voto N° 74-2010).
Decreto N° 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, effective as of April 7 of that year, repealed the original provision of the GAM-82 Plan:
“Article 3.—Articles eight through seventeen, inclusive, of the Regional Urban Development Plan published in ‘La Gaceta’ 119 of June 22, 1982, which was enacted by Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN of May 3, 1982, published in La Gaceta number 95 of May 18, 1982, concerning the Itiquís Irrigation Area, Aeropuerto Juan Santamaría, Aeropuerto Tobías Bolaños, and Aquifer Protection, are hereby repealed in their entirety because special regulations on these matters exist.” Furthermore, Article 31 of the challenged Decreto, located within Chapter II, entitled “Control of Urban Development,” provides:
“Article 31.—Special Control Zones (ZCE). In view of their public and environmental importance, the zones identified in the technical document of the GAM Plan as Special Control Zones (ZCE) shall retain their protection regime in accordance with the legal system.
These zones include: …water-body protection zones….” Article 75 of the challenged Decreto states that the technical documents may be consulted on the website www.mivah.go.cr, where the following appears concerning the Special Control Zones:
“6. SPECIAL CONTROL ZONES…
6.2 WATER-BODY PROTECTION ZONES These correspond to the areas established by Costa Rican law as water-resource protection zones…
They are defined as “protected zones (zonas protectoras)” and establish setbacks (retiros) within adjoining private properties or properties containing bodies of water established by law, Article 33 of the Ley Forestal, Ley No. 7575.
The following are specifically designated as protection areas (áreas de protección):…
4. The recharge areas (áreas de recarga) and aquifers (acuíferos) of springs (manantiales), whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the regulations to this Law…”.
Accordingly—without prejudice to what was stated above regarding the unconstitutionality of the Plan GAM 2013-2030 in the event that it lacks environmental approval (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—the phrase “the development of certain compatible activities” in Article 69 thereof, insofar as it refers to compatibility with the legal framework protecting them, would not violate either the non-regression principle (principio de no regresión) or the principle of protection of a healthy and ecologically balanced environment (principio de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado). In conclusion, the Procuraduría General de la República maintains that the Chamber should grant the action insofar as the Plan GAM 2013-2030, made official by Decreto N° 38334 of 10 de marzo del 2014, lacks environmental approval granted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Accordingly, the Court must weigh the technical reports submitted by the administrative divisions that were given a hearing and those that it is suggested be summoned; and, on the other hand, dismiss it insofar as it concerns the modification of the urban containment boundary (anillo de contención urbana) regulated in Article 35, the principle of implementing incentives or compensation for municipal territories set forth in Article 25, and the regulation of aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) in Article 69.
He also responds to the hearing granted, stating that it is considered useful to make certain observations regarding general aspects of land-use planning (ordenamiento territorial), which is a necessary basis for developing instruments of this nature, such as the one under examination on this occasion. It must be clarified that, by virtue of the very conception of land-use planning and all its land-use planning instruments (instrumentos de planificación de uso del territorio), the processes begin with a territorial diagnostic phase (fase de diagnóstico territorial), which is the starting point for assigning, reassigning, or consolidating the land uses (usos de la tierra) applied to the territory. This requires not only a territorial baseline assessment, but also phases in which various models of possible land uses under different conditions are evaluated. This is the forecasting phase (fase de pronóstico), which will always be consistent with the future vision for the territory and with the technical constraints and potential identified as a result of that indispensable initial diagnostic phase.
Subsequently, after evaluating the possible scenarios, specific territorial intervention proposals (propuestas concretas de intervención territorial) are prepared that progressively bring the territory in question closer to the chosen ideal model or future scenario. A final phase consists of the regulations that must be applied so that each and every party involved—from their respective position and in their respective role—complies in order to achieve that desired future scenario over the medium to long term. Schematically, this logical land-use planning process, through the application of land-use planning instruments, is depicted as follows: Preparation and implementation of the plan Future Territorial Model Diagnosis of the structure Prospective vision of the territory General and organic structure of the territory Envisioned Scenario Figure N° 1. Summary of the territorial transformation process through land-use planning Likewise, he reports that there are scales and instruments for territorial planning (planificación territorial) and land-use planning (OT), noting that national planning is carried out through the existence of several operational instruments: plans, programs, and projects, when viewed on a large scale or from a macro perspective.
In this regard, the cascading planning principle means that lower-level instruments must be subject to the general guidelines established at higher planning levels. They depict the concept graphically as follows:
The planning scales or levels are shown on the right, and examples of the planning instruments corresponding to each scale or level are provided on the left. The land-use planning process has five conceptually distinct stages, beginning with diagnosis, forecasting, the prospective model or formulation of the future territorial model, implementation and forms of territorial intervention, and evaluation and adjustment of the plan and actions. Each of the five stages must be consistent with the next and must provide feedback to the other phases, because territorial planning is both a process—comprising successive and complementary stages—and a system—comprising institutions and decision-making bodies. They likewise explain in detail the relationship between DE N° 32967-MINAE and the phases identified above, as well as all the information it requires.
He states that Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE therefore provides for three technical-environmental studies (estudios técnico-ambientales) that, through the development, assessment, and cartographic overlay of variables, as well as their subsequent technical interpretation, result in the incorporation of the environmental variable (variable ambiental) into a particular land-use plan (plan de ordenamiento territorial). The Decree in question states that this technical procedure applies to every type of land-use plan, regardless of the instrument used, depending on the applicable planning scale or level (referring to the stages of the territorial planning process). Territorial planning is a process and a system because environmental studies form part of that process, and each phase must provide input for the subsequent phases. Although the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAs) are developed during the diagnostic phase of the land-use plan, their final product—the integrated IFA map and the tables of technical constraints and potential—must serve as input for the environmental scope analysis (análisis de alcance ambiental, AAA), which in turn serves as input for the forecasting and proposal phase of the land-use plan.
Finally, the sustainable development regulations (reglamento de desarrollo sostenible, RDS), whose technical basis lies in the results of the IFA and the environmental scope analysis, must serve as input for the proposal and regulatory phases of the Land-Use Plan. The report outlines the objectives and contents of the three components.
It reports on the petitioners’ allegations as follows. Regarding the claim that Plan GAM 2013-2030 does not have an environmental license (licencia ambiental), it states that the Secretaría’s database records the existence of administrative expediente EAE-14-2008-SETENA, through which the environmental viability (viabilidad ambiental) of the technical studies relating to the document entitled “Plan PRUGAM 2008-2030” is being processed. These are essentially the studies framed within DE-32967-MINAE, namely, the IFAs and the AAA for the geographical area corresponding to the GAM, in the context of the regional-scale land-use planning (ordenamiento territorial) plan for that sector of the country. There is no record of another new expediente for the GAM in addition to EAE-14-2008-SETENA, nor is there, within expediente EAE-09-2014-SETENA, any application, proceeding, or action seeking a modification or adjustment either to the study area or to the technical studies that were analyzed and granted environmental viability in the year 2009.
As an additional element to be considered, it states that the Sixth Whereas Clause (Considerando Sexto) of resolution N° 1308-2009 identifies the geographical area that was technically evaluated and granted environmental viability through that resolution, listing the province and canton and the districts forming part of the GAM, and indicating which of them are included only partially and which were created after the promulgation of Plan GAM of the year 1982. In this regard, a preliminary assessment has been conducted of the spatial boundaries of Plan GAM 2008-2030 (using a digital shapefile submitted to Secretaría Técnica Nacional Ambiental as part of exp. EAE-14-2009-SETENA) and the spatial boundaries of the Plan GAM 2013-2030 area (based on the georeferencing of an image map entitled “División Político Administrativa y Límites de la GAM,” downloaded on 03 de febrero de 2015 from the website of Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos through the following link http://).
It states that this assessment is preliminary and is neither exact nor conclusive, because a precise comparison would necessarily require both files in shapefile format; however, the file containing the boundaries for Plan GAM 2013-2030 is unavailable. The overlay revealed that the study area in both cases is the GAM, but with certain differences in its boundaries. Plan GAM 2013-2030 itself states that, given the capabilities afforded by the use of GIS tools, it has been possible to define and adjust the actual boundary of the GAM more precisely; however, that boundary differs from the boundary in Plan GAM 2008-2030. Specifically, the difference involves an area of approximately three hundred seventy-two hectares, representing 0.2% of the total evaluated GAM area. Specifically, and in light of the foregoing arguments, the Secretaría will technically assess Plan GAM 2013-2030 against the previously assessed and approved study for Plan GAM 2008-2030, particularly with respect to the environmental information contained in expediente EAE-14-2008-SETENA and the new data and information available and/or necessary to ensure that all areas covered by Plan GAM 2013-2030 are environmentally viable, as Plan GAM 2008-2030 was.
Resolution No. 1308-2009-SETENA established the procedure for technical adjustments requested in relation to Plan GAM 2008-2030, by reproducing the third item of the Operative Part (Por Tanto). Specifically, and in light of the foregoing arguments, the appropriate course would have been to assess Plan GAM 2013-2030 technically against the previously assessed and approved study for Plan GAM 2008-2030, particularly with respect to the environmental information contained in expediente EAE-14-2008-SETENA and the new data and information available and/or necessary to ensure that Plan GAM 2013-2030 is environmentally viable, as Plan GAM 2008-2030 was. For purposes of this task, the starting point would require the proponent of Plan GAM 2013-2030 to submit to Secretaría Técnica Nacional Ambiental all textual and cartographic documentation (in shapefile format) relating to that plan, including a precise identification and detailed description of the changes between Plan GAM 2008-2030 and Plan GAM 2013-2030, so that the comparative analysis can be better focused on the changes between the entirety of both documents, with particular emphasis on strategic matters such as the proposed zoning (zonificación).
Regarding permits for vertical construction (construcción vertical) without height limits in strips extending up to 500 meters on both sides of public transportation corridors, whereas Plan PRUGAM established a limit of fourteen stories in defined zones, the Chamber is informed that this is indeed documented in expediente EAE-14-2008, since there is no other parameter. The various environmental studies contained in expediente EAE-14-2008, namely the IFAs, AAA, and RDS, address land-use recommendations (recomendaciones de uso de la tierra) in terms of recommended maximums and similar terms denoting recommendations from an environmental perspective and the identification of conditions and restrictions, but not in terms of prohibitions. This is consistent with the orientation and scope of the current DE-32967-MINAE in section 2.2.4 of Anexo 1 (which is reproduced in the report). In that regard, it is possible to identify in the expediente’s technical documents the various instances in the IFA, AAA, and RDS where statements were made concerning the number of stories in buildings.
Specifically, observations were made regarding the different integrated IFA subclass zones, and the report provides examples of these instances concerning the stated maximum number of stories, which in every case refers to category III-C: a) the IFA document states, “Heights of 12 to 14 stories could be possible”; b) the AAA document states, “Height (stories) 12”; and c) the RDS document provides, “Height (stories) 12.” Zone III-C is a subcategory of the integrated IFA and has the lowest recorded environmental fragility (fragilidad ambiental) within the GAM. It belongs to the Moderate Environmental Fragility macro-zone, where the land-use recommendations for the III-C areas were included as part of “Table N° 6: IFA Zoning for the GAM: Environmental Constraints and Recommendations for Sustainable Land Use by Zone” (folio 034 of the IFA study in expediente EAE-14-2008), from which the following excerpts are highlighted: “Areas well suited for agricultural and livestock production.
The only significant technical constraint concerns the importance of most of the land in question as aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera), […] given the fragile hydrogeological conditions, wastewater management should be addressed through treatment plants or, failing that, modified septic-tank systems that prevent any form of soil or groundwater contamination. […] If, for planning reasons, it is desired to change the land use from agricultural activity (rural zone) to an urban zone for urban development, this is possible in its various forms: residential, commercial, low- and moderate-impact industrial, mixed, or similar. In such a case, this type of land has the carrying capacity (capacidad de carga) to accommodate high to very high population densities, but with occupancy or coverage percentages restricted to values no greater than 50%. In view of this, vertical-building developments may be proposed that incorporate, as an intrinsic part of their design, green areas allowing water to infiltrate into the subsoil, reducing the impermeabilization of the land and the generation of surface runoff, and that also use wastewater-treatment systems such as treatment plants or sanitary sewerage systems equipped with subregional plants as part of the process.
Building heights must conform to landscape-impact control patterns. Heights of 12 to 14 stories could be possible […].” (underlining added in the report). None of the other integrated IFA subclass categories recommends heights of fourteen stories, much less heights exceeding that figure. It must, of course, be noted that, as stated in the land-use recommendations in Table 6 reproduced above, “…Building heights must conform to landscape-impact control patterns.” In mapping the geographical location of the areas that could accommodate infrastructure of “up to 14 stories,” namely category III-C areas, a figure (No. 7) is included showing that these areas are located primarily in the province of Alajuela (64%), toward the southwestern sector of the GAM; to a lesser extent in sectors of the province of San José (32%); and in a much smaller proportion in the province of Cartago (4%); they are absent from the province of Heredia. In total, category III-C areas encompass 3.188.8 hectares, according to data provided in the Plan GAM 2008-2030 study.
Regarding the claim that pollution of rivers and aquifers (groundwater) will increase due to the lack of a requirement for wastewater-treatment plants and that municipalities will be allowed to breach the GAM urban containment ring (anillo de contención urbana) when preparing their regulatory plans (planes reguladores), it is necessary to know and assess all of the Plan GAM 2013-2030 studies in comparison with Plan GAM 2008-2030. Those data are unavailable, and therefore it cannot be determined with certainty whether this will occur.
With respect to the obligation to pay incentives and compensation to private owners, this assertion does not fall within the scope of assessment of the Environmental Variable (Variable Ambiental) examined by this Secretaría when granting the Environmental Viability of a Territorial Plan (Plan Territorial).
Regarding the effects of urban development on the GAM’s strategic aquifer recharge areas, reference is made to the Chamber’s Judgment N° 2012-8892 concerning the land-use matrix (matriz de uso de suelos) for cantón Poás, which was extended to other cantons or areas having vulnerability maps approved or prepared by Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, as well as those without such maps. The theoretical, technical, and practical implications were not anticipated, either for land-use planning processes then being developed or for those already in force. These implications not only arose at the time of the judgment itself, but for the most part have had more immediate consequences, to the point that the country currently has few valid land-use planning instruments. Sustainable development requires genuine, coherent, and comprehensive land-use zoning, a need arising from the impossibility of applying that judgment, principally from a technical and practical standpoint, with the result that every attempt to apply the judgment in question has met with little success. It is stated that clarification and supplementation of the aforementioned judgment were requested.
Work is under way to improve or amend Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE and, in particular, within the environmental diagnosis (diagnóstico ambiental), to develop and implement a more robust procedure that would allow aquifer vulnerability conditions (condiciones de vulnerabilidad acuífera) not contemplated by the mechanisms used to be identified in advance and comprehensively. This would make it possible, where appropriate, to detect the need for and apply more specific research scales linked to the type of planning instrument or planning area, as well as to the existence of particular geological and hydrogeological conditions. Specifically, regarding impacts on aquifer areas, expediente EAE-14-2008-SETENA (folios 191 through 214) contains the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) of the GAM, including both regional and local hydrogeology. Those studies are conclusive regarding the need to protect strategic aquifer recharge sectors (sectores estratégicos de recarga acuífera), which they identify in the cartography.
The same applies to the AAA (folios 191 to 197), whose Chapter 2.2 concerns urban development incorporating the environmental variable (variable ambiental); a detailed review of its contents shows an orientation toward high-rise densification, particularly in light of the treatment required for strategic recharge areas. The following chapter of the same technical document, Chapter 2.3 (folios 186 to 190), concerning urban structure and the road network, sets forth six guidelines aimed at sustainable development in the GAM; the second of these guidelines concerns road infrastructure works in strategic aquifer recharge areas. Within the RDS study, in the Agricultural Production macrozone, particularly within the IFA category sector comprising subclass II-D, strategic aquifer recharge zones are identified (folios 187 to 191), and their characteristics are described, most notably in Table N° 10 concerning the limitations and potential of Zone II-D and the environmental conditions (condicionantes ambientales) listed beginning at folio 189.
In comparing the information described in Plan GAM 2008-2013 with the Plan GAM 2013-2030 studies concerning its environmental component, it must again be noted, for purposes of the technical details underlying this argument, that no determination will be made regarding the technical merits of this matter, since that would require knowledge and assessment of the entirety of the Plan GAM 2013-2030 studies, as contrasted with the sections of Plan GAM 2008-2030, particularly its environmental studies.
Regarding the allegation that the new population of the GAM is being induced to settle in areas with high and very high landslide hazards (amenaza a deslizamientos), it demonstrates the need to determine which cartographic components are required. As a preliminary matter, it may be noted that the map presented by the petitioners as belonging to Plan GAM 2013-2030 is entitled “active landslides,” whereas the map submitted as belonging to Plan GAM 2008-2030 concerns the “IFA for landslide hazards.” In practice, both maps may be complementary—in fact, the former is an input for the latter—but they cannot be compared with each other, because in the case of the “IFA for landslide hazards” map, the entire study area will have a value associated with this fragility, whereas in the case of the “active landslides” map, an assigned value will appear only for areas exhibiting that condition. Consequently, we once again cannot issue a definitive opinion on the matter.
It is alleged that the regional environmental guidelines concerning the biological corridors (corredores biológicos) and connectivity forming part of the environmental foundation of PRUGAM are being disregarded, and it is asserted that the existence of three biological corridors has been omitted. To issue a determination, a spatial analysis (análisis espacial) must be conducted involving both the cartographic and textual components of Plan GAM 2003-2030 and Plan GAM 2013-2030. Specifically, at least the following maps (shapefile files), as well as technical studies for both plans, are required on the following subjects: biological corridors and connectivity, categories of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), categories of forest cover (cobertura boscosa), areas subject to PSA, life zones (zonas de vida), and IFA biological suitability (bioaptitud). A brief examination of the biological-suitability factor maps—including a proposal for the connectivity of protected areas submitted at folio 053 of the IFA study in expediente EAE-14-2008-SETENA—as compared with the map submitted by the petitioners and the biological-corridor map accessible through the link (as of 03 de febrero del 2015), reveals differences among them.
This observation is general and cannot be considered conclusive until it has undergone a detailed technical assessment under the terms repeatedly stated in this report. For reference, folios 146 to 152 of the IFA study in expediente EAE-14-2008-SETENA provide details of the proposed biological corridors for the GAM.
Another claim concerns the amendment, without any technical or scientific basis, of the natural-hazard maps (mapas de amenazas naturales) produced by PRUGAM. Addressing this issue requires a series of cartographic inputs in shapefile formats that allow spatial analysis, rather than references to images downloaded from the web. A brief examination of the natural-hazard maps (folios 67 to 78 of the IFA study in expediente EAE-14-2008-SETENA), as compared with the map submitted by the petitioners and the maps of hazards arising from landslides, geological faults, mud-debris flows, volcanic influence, and flooding—which are accessible through the link (date 03 de febrero de 2015)—reveals differences among them. It is again emphasized that this observation is general and cannot be considered conclusive until it has undergone a detailed technical assessment under the terms repeatedly stated in the report. Lastly, it indicates the need to request a report from the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Consejo Nacional de Planificación Urbana, since the Secretaría’s technical analysis and assessment are not conclusive due to the lack of the information, studies, and cartographic files necessary to determine the consistencies or discrepancies between Planes GAM 2008-2030 and 2013-2030.
With regard to article 35 of the challenged Reglamento, concerning amendment of the urban containment boundary (anillo de contención urbano) when its review, updating, or amendment is necessary, it provides for two procedures. One assigns responsibilities to the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, within their respective areas of authority and following procedures intended to guarantee due process (debido proceso), before decisions are made concerning the urban containment boundary. The other involves the municipalities in the process of preparing or updating the Plan Regulador and subsequently submitting it to the Dirección de Urbanismo, which in turn will conduct the proceedings before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Consequently, the proposed amendment would not be made arbitrarily or contrary to the law or the Constitución Política.
Article 39 of the cited Reglamento establishes regional balance (balance regional), regulating the inclusion of high-rise construction zones in the Planes Reguladores, which must be based on compliance with at least the considerations established therein. Once again, it is clear that construction and urban development in sensitive areas are controlled and not left unrestricted—which does not violate articles 21, 50, 89 and 169 of the Constitution—but instead strengthens the constitutional rules.
Article 69, concerning aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) officially identified by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, provides that they shall be taken into account for all urban-planning and construction purposes and that, by virtue of their environmental character, they impose additional limitations on the use of privately owned land. It establishes the treatment applicable to land for urban development (suelo urbanístico) in relation to strategic aquifer recharge zones, which are regarded as specially protected non-developable land (suelo no urbanizable) for environmental reasons. The same article contemplates the possibility of implementing technically supported mitigation measures (medidas de mitigación), thereby permitting the development of certain compatible activities, while establishing that the provisions issued by the Poder Ejecutivo governing this matter must be observed. Thus, the unrestricted performance of activities in protected zones is neither left unregulated nor placed at the arbitrary discretion of citizens, and the provisions issued by the Poder Ejecutivo governing this matter must be observed.
He requests that the action be dismissed.
Regarding the specific allegations, she argues that, as indicated above, it can be determined that the regulations do not drastically alter the parameters established by PRUGAM, on the basis of which it was granted the environmental license (licencia ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; accordingly, by preserving the original conditions, the Plan GAM may avail itself of the environmental license granted by that body to PRUGAM. To substantiate the legality of this point, it is important to consider the existence of Directriz 35-MIVAH-PLAN of June 28, 2012, which makes it mandatory for every policy, plan, program, or project concerning land-use planning and urban development within the GAM to take into account, as inputs, the products generated by the Proyecto de Planificación Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica.
Regarding height without limits, this is false, since the Plan GAM regulations establish that, in order to include high-rise construction zones in regulatory plans (planes reguladores), two considerations must be met, one of which is accessibility to the infrastructure and transportation system. It then defines accessibility as a 500-meter strip on both sides of the public transportation corridors defined in the Plan GAM. In such cases, when those conditions are met, the municipalities shall establish the permitted height. Additionally, the Plan GAM establishes that, in municipalities where no regulatory plan exists, the regulations set forth in the Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in effect since 1982, shall continue to apply; Article V.2, subsection V.2.1., provides that the height of buildings shall be “one and one-half times the average width of the street they face, measured from the property line.” This means that the Plan GAM provides municipalities with guidelines for determining height limits through regulatory plans based on a minimum set of necessary, clearly defined parameters, thereby respecting municipal autonomy in this area.
Where no regulatory plan is in force, the parameter used to define height remains the one that has prevailed in the country since 1982 and is stipulated in the Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. It is therefore clear that the Plan GAM does not permit unlimited high-rise construction and that, in the worst-case scenario, where no regulatory plan exists, the reasonable urban-planning criterion (criterio urbanístico) that takes into account the particular characteristics of the road system applies, with the determining parameter being the width of the street faced by the property.
Regarding environmental pollution of rivers and aquifers, it is stated that the regulations established in the Plan GAM do not exempt the responsible professionals from complying with technical regulations; this applies, for example, both to the design of engineering works, which must comply with the Código Sísmico and the Código de Cimentaciones, and to wastewater treatment (tratamiento de aguas residuales), which falls within the technical jurisdiction of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. The latter is legally responsible for reviewing and approving construction permits (permisos de construcción), requiring, when necessary, the technically appropriate wastewater-treatment system, whether for an individual dwelling or a multistory building. It transcribes what the Procuraduría General de la República has stated regarding the jurisdiction of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
It should be clarified that subsection iii) of Article 39 of the Reglamento del Plan GAM must be understood to mean that high-rise construction zones shall be those in which several criteria are met—all those listed—including, with respect to wastewater treatment, a connection to the existing sanitary sewer system (alcantarillado sanitario) of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados or, failing that, a wastewater-treatment system complying with the regulations of that Institute. One of the two must exist, thereby respecting both the jurisdiction and the regulations of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in this area; at no time is “the matter left to the developer’s discretion,” and the limits governing action are clear. The effects alleged by the petitioners are not produced; on the contrary, the institutional framework governing wastewater is observed.
As to the claim that the GAM urban containment boundary (anillo de contención urbana) will be breached, it is not intended to be a straitjacket for municipalities; on the contrary, it grants them the authority to submit the possibility of modifying the GAM urban containment boundary for consideration by the authorities competent to assess urban-planning feasibility before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and environmental feasibility before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Municipalities must justify the change and technically demonstrate its validity, in compliance with existing regulations. Specifically, subsection b) of Article 35 of the Plan GAM addresses modification of the boundary at the initiative of a municipality. It is a flexible regulation that generally governs urban-planning matters and the desired urban-development guidelines for the GAM, while respecting municipal autonomy and preserving the possibility of modifying the containment boundary in accordance with clearly stipulated regulations and technical procedures, and recognizing the institutional jurisdiction of the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to assess each case.
Regarding the argument that the State would have to pay incentives and compensation to private owners whose land is subject to use restrictions for environmental reasons, the petitioners’ interpretation of the challenged subsection m) is exceedingly broad and disregards the verb with which the subsection begins: “seek.” In this regard, the provision leaves open the possibility that municipalities, in exercising their authority to regulate land use (uso del suelo) within their territorial jurisdiction through existing planning tools—a regulatory plan—may use a type of land-management instrument (instrumento de gestión del suelo) that is common elsewhere. It does not establish a mandatory rule for municipal corporations or the respective authorities responsible for implementing the Plan GAM 2013-2030; it is an objective rule intended to provide for territorial planning (planificación del territorio) on the basis of the principle of positive objectification in the application of the rule over time and space.
The rule does not create coercive authority to establish mandatory parameters for its application; it is based on defining principles and potentially relaunching territorial planning and is, of course, conditioned on verification of principles supported by technical expertise and science. The rule is drafted in aspirational terms. It seeks, to some extent, to compensate owners whose properties, because of their particular conditions, are subject to urban-planning restrictions (restricciones urbanísticas) intended to preserve the property or the environment; it does not apply to natural restrictions, such as the properties susceptible to landslides described by the petitioners, in which case subsection m) of Article 25 would not apply. With respect to the matters identified by the petitioners, applicable regulations exist—Pago de Servicios Ambientales, for example.
The strategic aquifer-recharge areas (áreas de recarga acuífera) of the GAM will be affected by urban development. Aquifer-recharge zones are regulated in Articles 33 and 34, while Article 58 penalizes anyone who encroaches upon a conservation area (área de conservación), such as an aquifer-recharge area, all under the Ley Forestal. The mitigation measures (medidas de mitigación) of the Plan GAM permit certain types of activities compatible with the intended function of an aquifer-recharge zone; they merely open the possibility of making use of properties subject to this condition so as not to deprive private property of all substance. The mitigation measures are directly related to avoiding harm to the protected environmental asset or resource and are intended to permit activities for which it can be “technically” demonstrated that their use and/or exploitation will always preserve unchanged the special conditions of protection imposed for environmental reasons.
This is precisely the limitation established for carrying out certain activities, which must always conform to the intrinsic characteristics of the type of soil on which they will be conducted; accordingly, the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental) is not affected. Every technical study intended to establish mitigation measures for activities in protection zones (zonas de protección) and aquifer-recharge zones must take as its parameter the limitations established for the asset or resource concerned in light of its environmental nature. Environmental protection is the insurmountable limit of such measures; consequently, given that restriction, the measures shall not be intended to change, alter, modify, and/or extinguish that nature, much less the use and/or exploitation authorized through them. Thus, land use in these aquifer-recharge areas is made possible, but subject to the proviso and condition that it be evaluated according to the relevant technical criteria; therefore, these areas are not affected per se.
As to the allegation that the Plan encourages new residents of the GAM to settle in zones with high and very high landslide hazards because it disregards the hazard maps produced by the PRUGAM studies, the petitioners challenge the failure to include a more detailed landslide-risk map (mapa de riesgo de deslizamiento) in the Plan GAM, which presents only the map of active landslide hazards. Nevertheless, it is important to state that the Plan GAM regulations do not promote urban development in zones subject to landslide hazards, since the regulations contain no reference to doing so and do not dispense with compliance with other regulations in force in the country, such as those governing zones subject to natural hazards. On steep slopes, other technical criteria prevail, particularly the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which provides that, for land with slopes greater than 15%, preliminary soil and terracing studies (estudios preliminares de suelos y terraceo) must be submitted to determine lot size and slope gradients, and that slope-stability studies (estudios de estabilidad de taludes) are also required in zones with slopes exceeding 30% (section III.3.2.9).
There is no need for such exhaustive regulations because this matter is clearly established in national regulations; furthermore, it bears emphasizing that the soil and engineering studies required to develop these properties do not constitute an incentive for urban development. No regulation exempts the professional responsible for a project from the responsibility entailed by compliance with all design and construction provisions; accordingly, any studies required by the competent authorities to assess each case and grant construction and land-use permits must be conducted. Attention is drawn to the fact that the construction sector considers that building housing and basic-service infrastructure on land with slopes exceeding 20% considerably increases the cost of safety structures, which is an argument against undertaking construction in rugged areas. Moreover, the Plan GAM does not designate zones with high landslide hazards as “suitable for urban development” or for “urban expansion,” and no one is being encouraged to settle in them.
The allegation that the regional environmental guidelines concerning biological corridors (corredores biológicos) and connectivity in the environmental baseline of PRUGAM, approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, were disregarded. It clarifies that, notwithstanding the good intentions of those who prepared PRUGAM, authority to define biological corridors in the country lies with the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which is responsible for delimiting and establishing those corridors. If an effort was made to establish new biological corridors in the GAM, that effort should have involved submitting the proposal, together with the corresponding technical studies, to the competent authorities for their consideration, so that subsequently, if the Sistema Nacional de Áreas de Conservación deemed it appropriate, those corridors could be officially designated, whereupon all regulations concerning land-use planning (ordenamiento territorial) would be required to observe the land-use (uso del suelo) restrictions prevailing in those areas.
Because that process did not occur in that manner and the PRUGAM effort did not materialize, the process of updating the Plan GAM includes the Corredor Biológico Cobri Surac, which is shown on the Plan GAM maps. The corresponding criteria governing protection and land use in this area must be observed with respect to that corridor. Including biological corridors without following the procedure established by the legal system (ordenamiento jurídico) would violate the property rights of private individuals whose real property was located within the territorial boundaries of those biological corridors.
It is alleged that natural-hazard maps produced by PRUGAM and approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental were modified without any technical or scientific basis. In this regard, it must be considered that the PRUGAM map (figure 6 of the action) establishes volcanic-activity impacts throughout the GAM, subdivided into five zones: Volcanic Activity Hazard Factor I (very high), II (high), III (moderate), IV (low), and V (very low). By contrast, under the classification “Volcanic Influence Hazard,” the map in the Reglamento del Plan GAM (figure 5 of the action) shows only one of the five zones from the PRUGAM map, corresponding to “Volcanic Activity Hazard Factor I (very high),” which is the only zone identified in the Atlas de Amenazas of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias as an “area under volcanic influence” and is therefore the official designation in this field.
This case is similar to those identified in numbered allegations 7 (settlement is encouraged in areas of high and very high landslide hazard) and 8 (PRUGAM biological and connectivity corridors are disregarded), in which the petitioners apparently seek to have the Reglamento del Plan GAM establish zoning (zonificación) that has not been recognized by the entities with authority and responsibility in the relevant fields (natural hazards and biological corridors). The example of impacts from volcanic ashfall shows that the entire GAM is susceptible to the Turrialba, Irazú, and Poás volcanoes; nevertheless, contrary to what the petitioners allege, awareness of this possibility has not resulted in the adoption of technical standards establishing requirements for the design of buildings in the area, due to the limited impacts that a potential volcanic ashfall would have on the Área Metropolitana.
Zoning such as that established by PRUGAM contributes to creating a false sense of security and to violating municipal autonomy in matters of local land-use planning. The modification to the map alleged by the petitioners reflects a technical criterion requiring observance of and respect for the institutional authority of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias and is consistent with what that institution has established regarding volcanic hazards. It requests that oral argument (vista) be held, that it be recognized as a supporting party (coadyuvante), and that the action be dismissed on the merits.
Regarding the provision of Article 35, where the petitioner states that municipalities are authorized to breach the containment ring (anillo de contención) through the mechanism established for preparing regulatory plans (planes reguladores), and that this mechanism affects or sacrifices Special Protection Zones (Zonas Especiales de Protección), it is necessary to note that, pursuant to Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, the concept of Special Forest Protection Zones (Zonas Especiales de Protección Forestal), contained in Articles 2, 5, 6 and 7, is one of the types of territory described as “NO-CONSTRUCTION AREAS,” and these areas are subject to land-use restrictions and minimum areas for individual subdivisions (segregaciones particulares), which he quotes verbatim. Those provisions regulate “SPECIAL ZONES FOR WATER, SEWERAGE, ELECTRICITY, OIL-PIPELINE AND SIMILAR NETWORKS (EASEMENTS)” … “SPECIAL FOREST PROTECTION ZONES,” insofar as they regulate the protective zones described in Article 5; the special forest protection zones in which only certain expressly enumerated structures are permitted—structures serving the properties, a residence for the owner or owners, and country clubs subject to construction restrictions—under Article 6; and special river protection zones under Article 7.
The challenged Decreto N° 38334, for its part, establishes in Article 31 the concept and regulation of Special Control Zones (Zonas de Control Especial), including the same zones declared under the preceding regulation as Special Forest Protection Zones and extending the designation to the Zone Declared Inalienable under Ley N° 65 de 1888. Although the list of Protective Zones included in Article 31 appears to be open-ended or illustrative, it is concerning that it omits two of the Special Forest Protection Zones created in 1982 by Decreto N° 13585-VAH-OFIPLAN and retained in Decreto N° 25902, namely Cerro de las Palomas and Loma de San Antonio, the latter containing springs (nacientes) and forest cover (cobertura forestal). With respect to these two special zones, Cerros Las Palomas and Lomas de San Antonio, their only protected status derived from that decree; eliminating them would leave them even less protected than the Protective Zones (ASP), because they would have no protection whatsoever, and the construction of residential developments in San Antonio would be entirely unrestricted in a fragile area with slope limitations.
With respect to the areas mentioned in Article 31 of the challenged Regulations, it is provided that “their management category may be organized in accordance with management plans (planes de manejo) approved by the Ministerio de Ambiente y Energía through SINAC.” Pursuant to the provisions of Decreto N° 25902, all these areas constitute protected zones that may not be modified or affected by changes made to the urban containment ring, because the regulations designate them as non-developable areas (áreas no urbanizables) and they are governed by their own rules. Even if the procedures established in the challenged regulations were applied to allow municipalities to breach or modify the containment ring through their regulatory plans, those procedures could not be applied to Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) or to the areas defined in Article 31 of Decreto 38334 as Special Control Zones, and previously in Decreto N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, because municipalities lack statutory authority to include them in their regulatory plans.
It would be necessary to clarify whether the final paragraph of Article 31 eliminates the regulations and restrictions imposed by Article 5 of the aforementioned Decreto Ejecutivo N° 25902 and leaves open the possibility that the management regulations and restrictions will be determined in the management plan to be prepared by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. If interpreted in that manner, it could constitute a violation of the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental) with respect to land-use restrictions imposed since 1982 through Reglamento N° 3332-B, retained in the provisions of Article 5 of Decreto N° 25902, and considered the minimum restrictions indispensable for ensuring the management objectives of the protective zones established by the Executive Branch; the restrictions would thereby be transferred to a lower-ranking rule and could even be modified to suit the interests of the stakeholders.
Regarding Article 63 of the Regulations, which provides that the Protected Wild Areas located within the territories of the GAM must be taken into account, together with biological corridors (corredores biológicos), in the regulatory plans prepared by the municipalities, for the purpose of ensuring their proper management, this provision is highly ambiguous. The interpretation of what it means for them to be “taken into account in regulatory plans” could pose a serious threat to the authority of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in exercising the governmental powers assigned to it and could conflict with all the case law of the Sala Constitucional on the matter, according to which the specialized nature of an ASP management plan supersedes regulations of a more general nature and municipal regulatory plans. It even conflicts with the final provision of the aforementioned Article 31, which is consistent with constitutional case law.
There is a potential conflict between the provisions contained in the Decreto and those of the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley de Biodiversidad, and its regulations. These Areas may be regulated and zoned only by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación through the promulgation of management plans for Protected Wild Areas (subsection s) of Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal, Decreto N° 25721-MINAE), while respecting the land-use restrictions and rules imposed by regulations and statutes. Consequently, what is intended by the provision of Article 63 when it states that they “must be taken into account in regulatory plans,” and how should that provision be understood? He warns that, under the current conditions established by Article 5 of Decreto Ejecutivo 25902, it is difficult to maintain—and there is intense pressure to reduce—the levels of protection for the territories concerned through management plans.
Assuming that the challenged Decreto eliminates the restrictions imposed by Article 5 (citizen participation, owners, and municipalities), reconciling competing interests could become impossible with respect to issues such as minimum subdivision areas and building density in zones such as Cerro de la Carpintera and Cerros de Escazú, where this is the principal identified threat.
Article 39 of the Decreto concerns urban-planning matters, which fall outside the jurisdiction of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Regarding Article 69 of the challenged Regulations, he states that the principal identified threat concerns the establishment of an urban-land legal regime (régimen jurídico de suelo urbanístico) for aquifer-recharge zones (zonas de recarga acuífera), restricting protection to “strategic aquifer-recharge zones” and classifying those zones as non-developable land (suelo no urbanizable). The potential violation of the principle of non-regression is concerning, particularly because there is no legal certainty regarding the concepts used or the authority to perform the highly sensitive function of designating an aquifer-recharge zone as “strategic.” Authority in this field is assigned to the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento without considering its dual role: it is a water user and is not primarily a technical body.
He also addresses Articles 65 and 70 of the challenged Regulations, stating that it is essential for the Sala to clarify both the institutional authority over territories geographically affected by declarations of Protected Wild Areas and the legal possibility of affecting or changing existing regulations and restrictions through other rules without violating the principle of non-regression in environmental matters.
Regarding building-height limits within strips extending up to quinientos metros on both sides of public transportation corridors, in contradiction with the Plan PRUGAM: Based on population-density and urban-landscape-quality criteria, PRUGAM established a maximum height of catorce pisos, based on environmental criteria, except in specific areas where the topography (lower-lying areas) makes it possible to demonstrate that a taller structure may be built, provided that it does not generate an adverse landscape impact (impacto paisajístico negativo). He maintains that the Plan GAM 2013-2030 does not establish height limits and that PRUGAM, which was approved with environmental viability, establishes areas of moderate fragility (zonas de moderada fragilidad), identified on the environmental maps, which do not in fact coincide with the provisions of the Plan GAM 2013-2030. Although land-use studies (estudios de uso del suelo) make it possible to consider matters fundamental to construction, natural phenomena make the consequences and losses of material resources and human lives unpredictable; consequently, the construction of high-rise buildings in a country with geology such as Costa Rica’s is extremely risky. There are also aviation-safety concerns near airports or in areas presenting risks of that nature.
Regarding the increase in environmental pollution of rivers and aquifers due to the lack of wastewater treatment plants (plantas de tratamiento de aguas residuales), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados considers this assertion untrue, because the applicants are unaware of the progress and costly efforts made by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in the field of sanitation, or simply improperly disregard those efforts, which will largely make it possible to treat the wastewater of a significant portion of the GAM. Accordingly, the assertions made on this point are neither accurate nor objective, as will be demonstrated when the project developed for those purposes is described. The action cites Article 39 of the challenged Decreto, but that provision does not state what the applicants understand it to mean—namely, that the water will not receive comprehensive treatment and that the works of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados will still require several years before becoming operational—because the Planta Los Tajos began operations in junio de 2015.
In this regard, the applicants and the Sala Constitucional are referred to the Programa de Agua Potable y Saneamiento, based on the Informe Trimestral de Gestión de La Unidad Ejecutora del Programa de Agua Potable y Saneamiento (UE-PAPS), with a cutoff date of 31 de diciembre de 2015, which is attached to this report. Its objective is to improve environmental conditions and promote public health by expanding and rehabilitating sanitation services, within a framework that promotes organized community participation, contributes to the decontamination of the rivers of the Área Metropolitana de San José (AMSJ), and ensures the medium- and long-term sustainability of the systems. The project ranks first among those submitted by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica for inclusion in the Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) and the Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP).
It includes sewer-network and collector works, a wastewater treatment plant, a conveyance tunnel between the collectors and the plant, and the corresponding consulting expenses for the design and supervision of all these activities in the AMSJ, thereby addressing the problem of improper wastewater disposal. In this regard, the project’s priority lies in the fact that most of the population of the Área Metropolitana de San José will benefit from the rehabilitation and expansion of the Sanitary Sewer System (Alcantarillado Sanitario). The submission also provides more detailed information on the scope and components of the Proyecto de Mejoramiento Ambiental del AMSJ. The aim is to procure and construct all the works, after first acquiring and recovering land and easements (servidumbres), and to conduct public bidding processes and obtain consulting and technical-assistance services through international public bidding.
Regarding Component I: The Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José (AMSJ) has achieved cumulative progress of 32.8% in works and deliverables. Operation of the treatment plant began on 25 de junio de 2015, when the flow from the Emisario Metropolitano, to which the Colector Rivera had been interconnected, entered the plant. Phase 1 concluded on 31 de julio de 2015. Phase II of the contract for Operation and Maintenance Assistance also began. The Autoridad Presupuestaria authorized all staff positions. Phase II covers Commissioning, Technology Transfer, and Operation and Maintenance of the wastewater treatment plant. He reports that the technology transfer was completed and that Operation and Maintenance Assistance is continuing as planned. It is important to clarify the information of which the applicants are unaware, based on section 5.1.2, Wastewater Treatment Coverage (Coberturas de tratamiento de aguas residuales): “…
To define the baseline for wastewater treatment coverage, the first step was to calculate wastewater generation for the urban area of each canton. Daily wastewater generation per person is 0.2 m3/día, taking into account that daily consumption (0.16 m3/día/persona) is adjusted by an infiltration factor of 1.25, which is lower than 1.5 because the networks are new. Using this figure and the population of the urban area (2015), it is possible to estimate wastewater generation in the urban area, which totals 518.018 m3/día.” The wastewater treatment plant data were taken from the statistics on existing treatment plants compiled by the PNSAR local consultancy. This information includes the daily flow (m3) of the wastewater treatment plants of Cartago, Alajuela, Belén, and ESPH (Heredia). Data are available for private plants, but there is insufficient detail to assign them to any particular Canton.
Based on the information concerning the Planta de San José, the current plant would have the capacity to treat 100% of the wastewater, including that of the future population (including the phases detailed in Tables 9 and 10 of the report). Issuing decisions and technical opinions (criterio técnico) on the location of areas served by sanitary sewers falls within the exclusive authority of public-service operators, including the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Those operators determine whether the system at the requested location has sufficient collection and treatment capacity; if that infrastructure does not meet those requirements, the construction project must implement a wastewater treatment system in accordance with the Reglamento de Aprobación y Operación del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales, subject to compliance with the technical standards of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Contrary to the applicants’ assertion, it is not simply a matter of connecting to the sanitary-sewer network, nor is the construction of Treatment Plants optional. It should be noted that this provision cannot be assessed in isolation from the other provisions that specifically govern this subject matter and fall within the authority of the institution represented here regarding approval of construction developments, and that it is not for the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to determine whether a project may be connected to a sanitary-sewer network.
Regarding the breach of the urban containment boundary, he understands the foregoing assertion to be correct because, in his view, the new provision disregards the 2009 environmental viability determination, and Article 35 establishes two procedures for modifying the urban containment boundary. The first is through a regional amendment overseen by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which refers the matter to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental for a technical study so that it may grant environmental viability. The second is at the initiative of the municipality, through incorporation into the regulatory plan (plan regulador), following an application to the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and approval of the Scientific and Technical Study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. This creates a state of uncertainty, legal insecurity, and expectations among landowners, and violates the Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente, and Ley de Biodiversidad.
Regarding the allegation concerning the payment of incentives and compensation to private owners whose land is subject to use restrictions for environmental reasons, it considers subsection m) of the challenged Article 25 unconstitutional, because there are restrictions on property (limitaciones a la propiedad) that do not deprive it of its substance and do not create an obligation to provide compensation, since they naturally burden the property and the owner must accept them as such. Property enjoys broad constitutional protection, but it also bears a social burden that allows our legal system, in special cases, to regulate restrictions on property that do not impair its economic core. It considers it contrary to environmental viability (viabilidad ambiental), through the establishment of technical fragility criteria (criterios técnicos de fragilidad): moderate, high, and very high, under which the general guidelines for land use (uso del suelo) and possibilities for residential development are established.
Regarding the impact of urban development on the strategic aquifer recharge (recarga acuífera estratégica) of the Gran Área Metropolitana, it states that a systematic interpretation must be made of Article 50 of the Constitution and Article 33 of the Ley Forestal, which establishes the protection of a specified area along the banks of rivers, aquifers, springs (nacientes), lakes, etc.; this even entails extending such protection to other ecosystems not expressly contemplated by the legislature. This interpretation is consistent with the position of the Procuraduría General de la República in C-110-2004, C-334-2002 and C-066-98. Taking into consideration judgment N° 2004-01923 of the Sala Constitucional, which defines the binding powers of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ministerio de Ambiente y Energía regarding the protection of aquifers, wells, developed water sources, or sources of interest for supplying the population, in relation to the regulatory plans (Planes Reguladores) of the municipalities and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; and given that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has the authority, when there is a risk of contamination of surface waters, to establish an area larger than the 200-meter perimeter protection zone around wells or catchment areas and to order timely measures to prevent the risk of contamination.
In this regard, the Poder Ejecutivo must collaborate and cooperate with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Based on the foregoing, there is indeed a contradiction in the wording of Article 69 of the Reglamento del Plan GAM 2013-2009, because it first states that the aquifer recharge zones identified by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento are non-developable land (suelos no urbanizables), and then introduces a “however” clause concerning the implementation of technically supported mitigation measures (medidas de mitigación), which may allow the development of certain compatible activities. Although the intent is to regularize a series of situations that have arisen in practice, it is considered extremely risky from an environmental standpoint to promote regulations that allow impacts on areas of special importance for aquifer recharge, for two reasons: we would lose the capacity for infiltration into our aquifers, affecting the present and future availability of water resources, and, moreover, the water that does not infiltrate would cause flooding during periods of extreme rainfall because of the flow volume and lack of infrastructure.
The concept of “strategic aquifer recharge areas” (“áreas de recarga acuífera estratégica”) was incorporated into the 2009 environmental viability that gave rise to the PRUGAM, and is consistent with the opinions of the Procuraduría (C-110-2004, C-334-2002, C-066-98 and Voto 2004-01923 of the Sala Constitucional). With the approval of the 2009 environmental viability, different aquifer recharge-condition categories were defined, such that recharge conditions in the upper areas are an essential element of the environmental zoning (zonificación ambiental) of the PRUGAM, as is the consideration of hydrogeological factors, for establishing the technical constraints on the land and the environmental conditions governing land use according to its environmental fragility (fragilidad ambiental). The foregoing factors are not included in Article 69 of the Reglamento del Plan GAM 2013-2009 (sic), and, as the petitioners state, a declaration of unconstitutionality is warranted; it constitutes a violation of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), and there is no defined and approved technical and scientific basis for allowing the “development of certain compatible activities,” leaving the definition of a compatible activity as a broad, ambiguous, and biased provision that ultimately depends on a subjective criterion.
Regarding the encouragement of settlement by new residents of the GAM in areas with high and very high landslide hazards, it considers that the maps prepared for the PRUGAM were not included in the Plan GAM 2013-2030; the Instituto therefore considers that they should have been used in defining territories subject to High and Very High Construction Risk. This constitutes a violation of the precautionary principle (principio precautorio), the principle of non-regression, and the principle of objectification (principio de objetivación). Article 71 of the Plan GAM-2013-2030 does not indicate which environmental fragility index regulations (reglamentos de índice de fragilidad ambiental) must be applied in determining Risk Management (Gestión de Riesgo); its wording is contrary to the requirements of clear and objective rules, legal certainty, and public disclosure. Regarding Article 75, for its part, the cartography differs from that included as part of the environmental viability of the Plan GAM in 2009, which is contrary to the requirements of clear and objective rules, legal certainty, and public disclosure.
Both in upper areas where high-value projects tend to be developed because of the views and in areas where informal developments arise, the provision of basic public services, such as water-supply and sewerage services, is placed at risk. Because of the high cost, pressure zones, or lack of facilities, providing service in the area could become extremely difficult, and this is an access issue that all regulations must address. In this regard, that Sala has stated that the Human Right of Access to Drinking Water is not unrestricted, because legal and material availability requirements must be met, meaning that sources and infrastructure capable of enabling services must be available; as the challenged provision is written, those fundamental considerations are grossly disregarded.
Regarding the allegation that the regional environmental guidelines concerning the biological and connectivity corridors of the PRUGAM environmental baseline approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental were disregarded, it states that various protected areas exist in the GAM and identifies them. It considers that there is a locational discrepancy between the map approved as part of the environmental viability, PRUGAM-2008-2030 (sic), and the map presented in the Plan GAM-2013-2030: a) the forest corridor shown along the Río Virilla canyon, and b) the biological corridor that should connect the Cerros de la Carpintera with the southern slope of Volcán Irazú. The Plan GAM 2013-2030 includes only one of the biological corridors (Cobrí Surac), and the regulations do not establish any specific guideline for that biological corridor, stating only in general terms that protected wild areas and biological corridors will be protected.
Regarding the modification, without technical and scientific basis, of the natural-hazard maps produced by the PRUGAM and approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, it considers that irregularities exist. The Plan GAM 2013-2030 map entitled “Volcanic Influence Hazard” does not state that it is based on the studies conducted under the PRUGAM and the environmental viability granted in 2009; instead, it cites “other sources” (IGN-MIVAH-CNE Plan GAM 2013). It is not supported by any technical document indicating its source, nor does it explain the meaning of the gray areas in the northern part of the map, which correspond to “volcanic influence zones.” In addition to the technical and legal irregularities, all of the foregoing creates uncertainty and future risk. It likewise adds other observations regarding Articles 23, 35, 39 subsection b), 65, 66, 67 (septic tanks are a technical solution to the wastewater problem, provided that they are constructed according to the design and characteristics of each soil), 68, 69 and 70 (which could conflict with the septic tank provisions) of the challenged regulations. Therefore, having identified the inconsistencies described in the report, it requests that the Sala grant the action.
Regarding the lack of an environmental license (licencia ambiental), it is important to note that the 2009 resolution of Secretaría Técnica Nacional Ambiental granting environmental approval (viabilidad ambiental) allowed for the possibility of making adjustments of the same nature as those made by Plan GAM 2013-2030. Those adjustments were presented to the Secretariat at a technical meeting held on 13 de septiembre de 2013 in the presence of the then Technical Director Esaú Chávez and attorney Nuria Chavarría. The proposal was also subjected to a study within Secretaría Técnica Nacional Ambiental, requested by then Vice-Minister María Guzmán, which resulted in a favorable opinion supporting its approval by Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta 001 del 20 de enero de 2014). Pursuant to Decreto Ejecutivo N° 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, it cooperates with Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in formulating the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, in order to evaluate and recommend the coordinated follow-up technical actions that the offices and entities of the Public Administration must undertake in furtherance of those objectives.
The resolution of Secretaría Técnica Nacional Ambiental N° 1308-2009, eleventh recital, determines that it is necessary and advisable to review and adjust the technical content of urban planning (planificación urbana) after the five-year period has elapsed, which is what was done with Plan GAM 2013-2030, taking into account that Plan PRUGAM was based on information and technical data from Censo 2000 and did not refer to Política Nacional de Ordenamiento Territorial, Plan Nacional de Transportes, or Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, among others. This instruction is based on the fact that the Environmental Fragility Indicators (Indicadores de Fragilidad Ambiental, IFAs) are not permanent and must change whenever any factor that generated them is modified, whether through natural or human action, and must therefore allow for adjustments. The report cites the document verifying that technical adjustments may be made and authorizes Consejo Nacional de Planificación Urbana to make them.
The tenth recital of Resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental N° 1308-2009 establishes the need to conduct a review or “consistency analysis” (análisis de consistencia) of the planning proposals with respect to the IFA. Plan GAM 2013 is a technical adjustment or update of the PRUGAM proposal, exactly five years after its formulation. It must be borne in mind that the action refers only to the IFAs study and not to the environmental documents as a whole, a situation that must be understood from two perspectives. First, the ninth recital of Reglamento del Plan GAM 2013-2030 clearly states and cites the numbers of the environmental approval resolutions, which include Reglamento de Desarrollo Sostenible (resoluciones 1308-2009 del 9 de junio de 2009, y 1532-2009, ambas de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental). Second, resolución 2748-2009, cited in the recitals of Plan GAM 2013-2030, clearly and explicitly states in its third recital that Reglamento de Desarrollo Sostenible is part of the environmental approval.
Regarding unrestricted vertical construction, this argument is untrue and taken out of context. This can be verified by considering, first, that Article 39, “Regional Balance,” indicates that municipalities must establish height limits; second, that where no regulatory plan (plan regulador) exists, the provisions of Reglamento de Construcción Nacional remain in force; and third, that this authority is clearly assigned as a municipal responsibility to be exercised through the zoning regulations (reglamento de zonificación) of the regulatory plan, as may be verified in Second Section (Local Planning), Chapter I, Regulatory Plans, Article 24 of Ley de la Planificación Urbana: “The Zoning Regulations shall divide the urban area into use zones, regulating in each of them: … b) The location, height, and floor area of buildings.” Neither the environmental studies nor any of the PRUGAM studies contain an equation, formula, or technical or scientific justification indicating the basis for the fourteen-story limit presented in the study, other than “urban landscape quality,” a concept left unresolved in the documents.
Thus, in addition to lacking any justification for those height indicators, they encroach upon the strictly municipal authority established in Ley de Planificación Urbana to define these development ratios (índices de edificabilidad). These are powers established by law and duties assigned to municipalities by constitutional mandate. Moreover, the assertion that no height limits exist is untrue, considering that the regulations not only require municipalities to establish them but also set other supplementary technical requirements to ensure proper urban functionality. The requirements include a location within five hundred meters of public transportation corridors, mandatory compliance with adequate potable-water availability, and appropriate proportionality between road widths and building heights pursuant to Reglamento de Construcciones. Article 39, “Regional Balance,” states: “In municipalities that do not have a regulatory plan, the determination of height shall continue to be governed by Article V.2.
(Building Heights) of Reglamento de Construcciones.” Thus, the assertion that there are no height limits is superficial and constitutes a selective use of information from the Plan that does not reflect the truth.
Regarding the increased pollution of rivers and aquifers due to the lack of wastewater treatment plants (plantas de tratamiento de aguas residuales), it states that the provisions of Plan GAM are based on current legislation and on the fact that Plan GAM is not responsible for ensuring the maintenance and incorporation of treatment plants into sewerage systems (sistemas de alcantarillado). Deficiencies in potable-water collection systems were documented in order to modernize them and provide treatment within the GAM; the aim is to improve these systems so as to increase density in cities before promoting the development of new territories that would require new infrastructure. Accordingly, language was included making height conditional upon water treatment in accordance with current legislation: “that it have a wastewater treatment system in accordance with Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, Decreto Ejecutivo No. 31545 […] and Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales, Decreto Ejecutivo No. 33601 […].” The Plan is not to blame for the State’s failure to address this need to date.
Articles 67 and 39 are also explicit in protecting water resources (recurso hídrico) from pollution. Opposing taller, higher-density buildings in central districts produces the opposite effect: construction activity shifts to the peripheral areas and green zones that are intended to be protected, causing the population to drive more and consume more energy. San José, with its four districts, experienced a 3.3-fold decrease in population between the data from censo 1963 and Censo 2011. It is more important to concentrate sources of emissions and waste than to disperse them (graphs provided).
Regarding the breach of the GAM Urban Containment Area (área de contención urbano). It emphasizes that PRUGAM’s 2009 environmental zoning (zonificación ambiental) disregards the Anillo de Contención Urbana and identifies neither resources nor arguments for taking it into account in planning. One of the most notable contributions of Plan 13-30 has been precisely the development of a macrozone methodology (metodología de macrozonas) linking the scattered island-zone framework of the Environmental Zoning to the Anillo de Contención Urbana. On the Plan PRUGAM map, the Anillo de Contención Urbana is expanded along its northern side (Montes de Oca, Curridabat, Santo Domingo, Santa Bárbara), western side (Alajuela, Atenas), and eastern side (Paraíso, Oreamuno), thereby enabling urban development. The technical process developed for Plan GAM 2013-2030 created coordination between the aforementioned ring and environmental zoning so as to make them compatible, maintaining three large macrozones consistent with the environmental approval and respecting the boundaries of the Anillo de Contención Urbana.
The claim that the new regulations will allow municipalities to breach the GAM’s Anillo de Contención Urbana is another half-truth. The challenged Article 35 reflects Voto de la Sala N° 2010-013436, which states that municipalities may modify the ring when sufficient technical studies establish that the modification is reasonable. This is precisely what the Article requires as a condition for modification.
The claimants allege that the State would have to pay incentives and compensation to private owners whose land is subject to use restrictions for environmental reasons. The Executive President states that the Article has been distorted and misrepresented by being taken out of the context of the sixteen points comprising it, and notes that there is no mention of incentives for private owners. Its purpose is to describe the principles of the urban model and, as may be seen, subsections j) through p) address environmental protection and sustainable development (desarrollo sostenible). In the case of point m), its purpose is to support municipalities such as Aserrí, where the ring leaves only 17% of the canton’s territory as urban land so that its natural resources and environmental values may be maintained and preserved while it provides environmental services (servicios ambientales) to the rest of the GAM.
It subsequently explains the system of payments for environmental services (pago de servicios ambientales), based on national experience under Ley Forestal and Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). It explains the existing arrangements, as well as the fact that current national guidelines are directed toward mitigating climate change and establishing carbon neutrality as a national environmental policy; for this purpose, it is essential that restrictions imposed on municipalities possessing environmental values and providing environmental services be eligible for compensation and incentives through resources such as those indicated, which are firmly established in national legislation. Within that framework, subsection “m” is neither mandatory nor binding, does not entail the immediate and automatic payment of compensation, and neither mentions nor entails expropriations (expropiaciones) of any kind.
The term “Seek” and the title of the Article clearly leave the statement as a “principle” subject to successfully coordinating the interests and technical assessments required for qualification under one of the compensation schemes established in national legislation.
Regarding the impact of urban development on the strategic aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera estratégica) of the Greater Metropolitan Area. It is clear that the areas with the greatest groundwater recharge capacity (capacidad de recarga hídrica) and the areas containing aquifers (mantos acuíferos) with the greatest environmental fragility (fragilidad ambiental) (zona Norte de Alajuela, Cartago and Heredia) are protected through the creation and establishment of the protection and conservation macro-zone (macro zona de protección y conservación). In addition, the objectives of the Plan GAM 2013-2030 are: to protect and improve the quality of groundwater and surface water; to promote detailed study of the potential of aquifers (acuíferos); to ensure that no solid or liquid waste or residue is discharged into groundwater or surface water without first having been adequately processed or treated; to reduce the degree of pollution in bodies of water for purposes of environmental preservation, agricultural activities, public supply, etc.; to reduce pollution of the río Bermúdez to tolerable levels; to identify and eliminate sources of pollution from solid waste (open-air dumps); and to conduct studies to determine the degree of contamination by chemical agents and non-biodegradable elements.
The Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources (Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección de Recurso Hídrico) is incorporated through the work performed and provided by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. All information concerning this subject was obtained in consultation with that institution, the body responsible for the matter, resulting in the cartography identifying the aquifers of the GAM, as shown in the image.
Regarding the claim that the new population of the GAM is being induced to settle in areas with high and very high landslide hazard (amenaza de deslizamientos), and that the hazard maps (mapas de amenazas) produced by the PRUGAM studies are being disregarded. This is refuted by the fact that the zoning (zonificación) of the GAM, as defined by the Plan GAM 2013-2030 (urban macro-zone, Protection and Conservation macro-zone, and Agricultural Production macro-zone), is intended to establish the appropriate territorial scope of urban expansion, protection areas, and agricultural production areas, based on economic, social, and environmental fragility studies (environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAS)), carrying capacity (capacidad de carga), aquifer recharge (recarga acuífera), and opportunities for high-density growth. Urban development is limited by the land uses (usos de suelo) of each of the macro-zones defined in the Plan GAM 2013-2030, which did not use the zoning of the Reglamento de Sostenibilidad del PRUGAM because it had two limitations: its failure to take into account the Urban Containment Ring (Anillo de Contención Urbana) of Plan GAM 82, and its creation of management islands rather than rings.
Nevertheless, the zoning was developed on the basis of the Integrated IFAs (IFAs Integrados), which formed the basis of the Reglamento de Desarrollo Sostenible, thereby ensuring compatibility, allowing the same overuse studies (estudios de sobreuso) to be used, and enabling the recommendations of the regulations to be followed. In its urban and environmental dimensions, the Plan GAM encourages population growth and the use of unused land within the urban macro-zone because, in addition to having moderate fragility indices, the studies by Peralta and Solano (2010, p.44), PRUGAM and PRODUS show that population growth in the GAM does not require an expansion of construction, since the future population of the GAM has sufficient room for growth through the proper use of existing infrastructure and land and modern urban planning. To the contrary, the Plan GAM 2013-2030 states that the environmental dimension of the protection and conservation macro-zone is intended to protect environmental variability, water resources, fauna, and flora, and not, as alleged, to promote urban development in areas subject to landslide hazards.
The maps developed by PRUGAM were not used because one of the obligations of the Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano is to maintain the most current official geographic data and make them available to interested entities and the public. The landslide map used for 2013-2030 was obtained from the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), as the governing authority for policy and administration in this field. That body officially develops slope-instability scenarios (escenarios por inestabilidad de laderas) for the implementation of land-use restrictions (restricciones de uso de la tierra); accordingly, within the scope of those powers, there is an obligation to use not the landslide hazard map produced by PRUGAM in 2008, but the landslide map of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, and to comply with the Commission’s guidelines and functions.
The IFAs form the basis for establishing the macro-zones, which in turn restrict land uses within the protection and conservation zone. The Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano encourages the use of the available territory within the urban containment ring.
It is alleged that the regional environmental guidelines (lineamientos ambientales regionales) concerning biological corridors (corredores biológicos) and connectivity, which formed part of PRUGAM’s environmental baseline (base ambiental) approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, are being disregarded. As with the updated PRUGAM hazard maps, there is an obligation to publish the most current official information for the various datasets. In this case, the official maps of biological corridors and proposed corridors were created from the 2012-2013 layers entitled Corredores biológicos, Propuesta de corredor Río Durazno, Corredor Garcimuñoz, Propuesta de corredor R. Pará (the identifying elements of the .shp files, which may be verified in the report, are omitted), obtained from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the sole entity responsible for defining the country’s biological corridors. It should be noted that the cartography cited by the petitioners does not include the Zona Inalienable de la Ley 65 de 1888, Protección de Heredia. The Plan GAM recommends managing projects between the Municipalidades and MINAE that give priority to forested areas in the GAM.
Regarding the allegation that natural-hazard maps (mapas de amenazas naturales) produced by PRUGAM were modified without any technical or scientific basis. The foregoing is reiterated: the aim is to use proper land-use planning (ordenamiento territorial) and the most current geographic information layers available from the entities authorized to generate such information. The use of outdated information may lead to errors in territorial planning; accordingly, the aforementioned Secretariat uses the most recent information available. The PRUGAM 2008 information is 6 years out of date, and it is unknown whether it was approved by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. The most current geographic information layers available from the entities authorized to generate such information are used. The maps were created using information from 2013 provided by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias and supported by all the technical and scientific expertise of the Comisión Nacional, as the governing body for risk prevention and emergency response.
The PRUGAM information dates from 2008, meaning that it is nine years out of date, and it is unknown whether it was approved by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. See, as precedent regarding several aspects of the action, the judgment of the Chamber N° 2014-16218. She requests that the action be dismissed.
Regarding the alleged construction of high-rise buildings without a height limit and the incompatibility between the height permitted in resolution N° 1308-2009 de 9 de junio de 2009, which grants environmental feasibility (viabilidad ambiental) to PRUGAM, and the height permitted by the Plan de la GAM 2013-2030. She makes two clarifications on this point: first, the feasibility granted to PRUGAM did not establish a limit of 14 floors in areas environmentally designated for this type of vertical urban development, as the petitioners mistakenly interpret it. The statements are clearly worded conditionally; that is, they refer to possible or recommended heights but do not establish a maximum height in mandatory and categorical terms. Second, she states that it is incorrect to assert that the Plan de la GAM 2013-2030 would permit vertical construction without a height limit, since Article 39, subsection a), subparagraph i), cannot be removed from its context and interpreted in isolation while disregarding the remainder of the provisions of the challenged Decreto and other consistent bodies of law.
The legal system is systemic in nature. Under subsection b), the municipalities are responsible for establishing height limits in their regulatory plans (planes reguladores), which must without exception undergo environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, whose decisions are binding (arts. 17 y 19 LOA). Municipalities that do not have a Plan Regulador must continue to apply Article V.2 of the Reglamento de Construcciones. This does not result from an abuse of power, but from attention to the technical-environmental and municipal spheres in accordance with the powers established in Article 169, of the Constitución Política, Código Municipal, Ley de Planificación Urbana (with their respective articles).
Regarding the increase in environmental pollution of rivers and aquifers (groundwater) caused by the failure to require a wastewater treatment plant, once again in relation to Article 39, but now concerning subsection a), subparagraph iii), the petitioners make an erroneous interpretation. A literal and grammatical interpretation shows that the wording of the provision cannot serve as the premise for their claimed conclusion that wastewater and discharges are released into the rivers draining the GAM without technical criteria, since the technical requirements for wastewater treatment are in no way eliminated, nor are the relevant statutory or regulatory provisions amended or disregarded. Indeed, specific reference is made to the Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales (Decreto Ejecutivo 31545-MINAE of 9 de octubre de 2003) and the Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales (Decreto Ejecutivo N° 33601-S-MINAE of 9 de agosto de 2006).
If the situation alleged by the petitioners were to occur, they point, based on the hierarchy of legal norms, to the violation of provisions of the Ley General de la Administración Pública and, even more so, of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as well as the jurisdiction and powers of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Additionally, whether access to the sanitary sewer system or a treatment system is available, the obligation to provide wastewater with proper treatment is not waived. It likewise states that regulations governing wastewater treatment systems remain in force (Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE of 18 de abril de 2016), as do regulations providing tax exemptions for wastewater treatment systems (Decreto Ejecutivo N° 40013-H-MAG-S of 5 de enero de 2016), which underscore the Public Administration’s commitment to the proper treatment of wastewater and the protection of water resources.
As to the claim that municipalities may breach the urban containment boundary (anillo de contención urbana), in relation to Article 35 of the challenged Decree, reference is made to the matters already reported, and the new arguments will be addressed further. The assertion must be placed in proper perspective so that the petitioners’ interpretation may be examined against the literal and purposive meaning of the provision. As a starting point, it states that the provision establishes two possible methods for proceeding with the review, updating, or modification of the urban containment boundary. The first is regional, and the second is municipal modification, with each setting out the substance of the procedure. These two scenarios show that the GAM urban containment boundary cannot be modified arbitrarily or lightly, but rather that any modification must follow a process demonstrating its urban-planning and environmental feasibility. Far from being unconstitutional, the provision addresses constitutional case law, under which it may be modified only in accordance with the principle of the objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of reliance on science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica).
Regarding the payment of incentives and compensation to private owners whose land is subject to use restrictions for environmental reasons, there is another error in interpreting the challenged provision and taking it out of context. On the one hand, the phrase “municipal territories” is equated with “private property,” thereby committing the fallacy of composition by inferring that all municipal territories are private properties merely because private properties form part of the municipality’s territory. On the other hand, it is overlooked that the verb “procurar,” according to the Diccionario de la Lengua Española of the Real Academia Española, is defined as “to take steps or make efforts to bring about what is stated,” which does not necessarily imply either that implementation will ultimately occur or that the State will automatically incur an obligation to make incentive or compensation payments.
Regarding the impact of urban development on the GAM’s strategic aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera estratégica), which allegedly violates the principle of non-regression (principio de regresión) and the right to a healthy and ecologically balanced environment by allowing certain compatible activities in aquifer recharge areas, even though technically sound mitigation measures (medidas de mitigación) are contemplated, it must be stated that this Ministry does not share that position. The current level of protection is not diminished, nor is the environmental public interest harmed, because environmental restrictions are imposed on privately owned land designated for urban development and construction in order to protect water resources and the environment generally. If the requirements established by Executive Branch regulations are met, certain activities supported and authorized by technical criteria may be carried out, provided they do not harm recharge areas, in an effort to reconcile the public and private interests.
As to the allegation that the new population of the GAM would be induced to settle in areas with high and very high landslide hazards, it states the following: First, nothing in the complete text of the challenged Decree reveals any implicit or express encouragement by the Public Administration. Second, the Decreto Ejecutivo does not at any time disregard the scope, limitations, or specific jurisdiction established in other applicable Laws or Regulations, which may instead be regarded as complementary. Finally, as already stated, it recognizes municipal autonomy and promotes municipal action to safeguard the environment at the cantonal level.
As to the allegation that regional environmental guidelines concerning biological corridors and connectivity in the PRUGAM environmental baseline, as approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, are disregarded: Although the PRUGAM received environmental clearance (viabilidad ambiental) from that Secretariat, the statutory and regulatory jurisdiction of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación over this matter cannot be overlooked. Accordingly, any land-use planning initiative (ordenamiento territorial) intended to regulate the matter must comply with its recommendations, guidelines, and procedures. The foregoing is pursuant to Articles 6 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 9 and 25 of its Regulations; 13, subsection b), and 22 of the Ley de Biodiversidad; 3, subsection b), and 7 of its Regulations; and the Lineamientos para la Oficialización de Corredores Biológicos en Costa Rica (Resolución N° R-SINAC-CONAC-013-2009 of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación dated 18 de marzo de 2009).
As to the allegation that natural-hazard maps prepared by the PRUGAM and approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental were modified without any technical or scientific basis: As stated above, the importance of respecting the jurisdiction and powers conferred by statutory and regulatory provisions must be emphasized—in this case, those conferred on the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias under Articles 1, 2, 3, 4, 6, 13, 14, subsections c), d), e), f), g), and h), and 25 of the Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (N° 8488 of 22 de noviembre de 2005), and Articles 1, 2 subsection d), 12, subsection a), and 13 of its Regulations (Decreto Ejecutivo N° 34361-P of 21 de noviembre de 2007)—and of coordinating with that Commission regarding any proposed modification concerning natural hazards and risk prevention. It requests dismissal of the action against the challenged Decreto Ejecutivo in its entirety, particularly Articles 25, 35, 39, and 69, and an order requiring payment of costs.
Municipalities that prepare regulatory plans (planes reguladores) are permitted to discharge wastewater (aguas residuales) into a sewerage system (alcantarillado) that has not been fully constructed. The Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento considers that, under this provision, development of the project would cause environmental pollution (contaminación ambiental), river pollution, and result in a public-health problem, for the following reasons: A) Wastewater from new buildings cannot be discharged into a sewerage system that has not been fully constructed, considering that it has several stages: the first is wastewater collection (primary and secondary networks); the second is the water-treatment system; and the third and final stage is final discharge into a receiving body. If there is no comprehensive treatment system consisting of collection, treatment, and final disposal into a receiving body, then the wastewater collected through pipes from buildings will not undergo the final treatment stage and will be deposited in collection systems that subsequently discharge into rivers.
This would cause bacteriological contamination, an increase in solids, biochemical oxygen demand, and other associated pollutants. B) Nor does it alternatively provide for individual wastewater-treatment systems. It states that in highly urbanized systems there are difficulties in locating wastewater-treatment systems; in small buildings, the problem would be where to locate the treatment systems, such that their location could become a public-health and environmental-pollution problem. Accordingly, it considers that Article 39, subsection a), subparagraph iii), is contrary to Article 50 of the Constitution.
Regarding the aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) under Article 69 of the challenged Regulations (Reglamento), it states that the provision is contradictory because, on the one hand, it protects aquifer recharge zones defined by the competent institutions, but, on the other hand, it mentions that technically supported mitigation measures (medidas de mitigación) may be implemented and may permit the development of certain compatible activities. If the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento defines an area as a strategic aquifer recharge zone, land-use restrictions (restricciones de uso del suelo) must simultaneously be assigned to it (by means of vulnerability and risk matrices), and no possibility of making changes should remain, because areas could be urbanized, thereby creating the possibility of introducing pollution associated with this urban development and soil sealing, which obstructs aquifer recharge.
Mitigation or compensation measures (medidas de mitigación o compensación) are included in the “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources” (“Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”), which is a generic risk matrix approved by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Therefore, this article is contradictory and should specify that, once the aquifer recharge zone is defined, the land use (uso del suelo) for those areas must be defined immediately. In other words, it should avoid leaving room for activities in strategic recharge zones to be defined subsequently. With respect to the cited articles, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento considers that the provisions could affect the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Justice Salazar Alvarado is the reporting judge; and,
Whereas:
I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the constitutional invalidity is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when, due to the nature of the provision, there is no individual or direct injury, when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses diflishos) or interestsнда concerning the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. The text in question provides that such a challenge is permissible when “due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in Judgment N° 1993-3750 at 15:00 on 30 de julio de milling 1993:
“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or defined groups, or groups that are readily identifiable, may be identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are, therefore, individual interests that are at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each person within those groups.
In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—being common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and sound management of public expenditures, among others. Two clarifications must be made in this respect: on the one hand, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern the entire community rather than particular groups within it.
Environmental harm does not affect only identifiable persons or groups, such as residents of a particular community or consumers of a given product; rather, it harms or threatens harm to the nation as a whole. On the other hand, the enumeration of interests characterized as diffuse by this Chamber is not exhaustive. Because diffuse interests arise from evolving social needs, their protection is not limited to interests previously identified by the Chamber.
II.Standing and Supporting Intervention. The petitioner has standing to file the constitutional challenge because the challenged provisions allegedly affect diffuse environmental interests protected by Article 50 of the Constitution. The public has a shared interest in environmental protection, and any person may therefore bring an action seeking protection of that interest without demonstrating an individual and direct injury. The supporting intervenors (coadyuvantes) likewise have an interest in the outcome and may participate to advance arguments supporting the principal challenge.
III.Challenged provisions. The constitutional challenge is directed against Articles 39 and 69 of the Regulations governing urban and land-use planning. The petitioner alleges that these provisions violate Article 50 of the Constitution by permitting development without adequate wastewater infrastructure and by allowing activities within strategic aquifer recharge zones despite the risks of pollution and impaired recharge. These claims concern diffuse environmental interests and are therefore admissible.
IV.Merits. Article 50 of the Constitution guarantees the right to a healthy and ecologically balanced environment. Public authorities must prevent activities that may cause environmental degradation and must adopt effective measures to protect water resources, public health, and ecological balance. A regulatory scheme that permits wastewater to be discharged into incomplete sewerage infrastructure, without ensuring complete collection, treatment, and final disposal, may expose rivers and communities to contamination. Likewise, permitting development in strategic aquifer recharge zones without binding land-use restrictions may increase pollution risks and reduce infiltration through soil sealing. The challenged provisions must therefore be evaluated in light of the preventive and precautionary principles governing environmental protection.
To this end, there is an entire complex network of interdisciplinary measures and policies that converge with one another, particularly to make them consistent with a vision encompassing environmental law (derecho ambiental), natural-environment law (derecho natural), and urban law (derecho urbano). Regarding the first aspect, there has been extensive development over the years in the case law (jurisprudencia) of this Chamber, as there has been regarding the second, from the perspective of urban spaces offering the healthy environment that human beings require to live their lives in the city and in society.
However, the action before us must also be addressed from the perspective of the right to adequate housing (derecho a la vivienda digna) as an economic, social, and cultural right (derecho económico, social y cultural). These rights are universal, as is true of rights in this category, and draw heavily upon other rights, such as the right to an adequate standard of living, which encompasses others such as access to water, adequate housing, food, and clothing, the right to work, the right of access to public services, and even individual and political rights. Although they must be viewed with their own nuances, they are integrative because they interact with one another, and that must be the perspective from which the case before us is decided. It can therefore be stated that rights of this kind are likewise universal, indivisible, interdependent, and interrelated.
As a general principle, a claim seeking the nullity (nulidad) of the regulations must be approached with caution, given that this Chamber has recognized that the absence of zoning and land-use instruments (instrumentos de zonificación y uso de suelo) within territorial-planning instruments (instrumentos de ordenamiento territorial) will neither ensure better treatment of the environment nor eliminate or prohibit incompatible, irregular, and inappropriate land-use practices; on the contrary, it would have an adverse and undesirable effect resulting in greater harm. Accordingly, planning through regulations that rationalize private activities must be favored.
Thus, in deciding the matter, this Chamber must first weigh the human right to housing and then consider the information on record concerning the use of the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) granted to PRUGAM and its reuse in Plan GAM 2013-2030, so as to determine whether it could produce valid effects in the preparation process, thereby permitting the reuse of previously invested resources. The foregoing appears quite logical in terms of reinvesting the resources used by the State, provided that doing so is technically and scientifically feasible.
In resolving the issue at hand, it must be borne in mind that the right to adequate housing is an exceedingly complex right requiring a balance among a series of rights, including fundamental rights (derechos fundamentales), that must be considered when solving problems that may vary over time and across different places. By this, the Chamber means that although, at another historical moment, this right was derived from the principle of property ownership and the freedom to dispose of property, and construction was possible in various areas because regulations were lacking, today both regional plans, such as Plan GAM, and municipal regulatory plans (planes reguladores municipales) would be expected to establish special regimes in the territories they govern and assign their respective land uses, while also establishing the corresponding environmental restrictions, including prohibitions on certain developments or activities due to incompatible uses identified by science and technical expertise. This Chamber had occasion to address the matter of adequate housing in its case law, in Judgment N° 2011-013436 at 15:13 on 5 de octubre de 2011, which states:
“… Now then, this Chamber is called upon to interpret the conflicting constitutional rights, starting from the premise that the State, as such, must provide the legal mechanisms necessary to ensure that the population has access to adequate housing. The objectives of the Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Municipalidades may be reconciled, insofar as they all arise from the Constitución Política, for the promotion of affordable housing and workers’ family estates (patrimonio familiar del trabajador), as well as from the international agreements governing economic, social, and cultural rights, which are closely related to adequate housing. Article 65 of the Constitución Política provides:
‘The State shall promote the construction of affordable housing and shall create the worker’s family estate.’ Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights provides that:
‘1.- Everyone has the right to a standard of living adequate to ensure the health and well-being of themselves and their family, including in particular food, clothing, housing, medical care, and necessary social services; they also have the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age, or other loss of their means of subsistence due to circumstances beyond their control.
Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights provides that:
‘1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for themselves and their family, including adequate food, clothing, and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties shall take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing for this purpose the essential importance of international cooperation based on free consent.
The State must coordinate efforts so that individuals may exercise the right of access to adequate housing under conditions of legality, security, peace, and equality. This right is, of course, a relative right that will depend upon social and individual circumstances; the constitutional provision primarily has programmatic content, although it must conform to the principle of progressive realization of social rights (progresividad de los derechos sociales). In general, the State must responsibly facilitate social change in this area. This must be understood not only in terms of a minimum essential level, but also as requiring the State to provide the legal mechanisms through which everyone may obtain adequate housing, whether rented or purchased, through assistance programs and loans at preferential rates for qualifying individuals, or under free-market conditions enabling them to possess or acquire housing suited to their personal circumstances.
The obligation of a fully responsible State does not end with assistance programs addressing the most basic level of need among the most vulnerable; rather, it must develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to a forecast of overall housing needs. As such, property has constitutional relevance not only as an individual right but also because it fulfills a social function (función social), such that protection is warranted not only for its current possession but also for its transformation and future distribution under a public or private regime intended to meet the population’s housing demands; accordingly, it merits constitutional protection due to the scope of its regulatory coverage. Furthermore, the right to adequate housing entails that housing must be suitable, and this depends upon the realization of other rights, such as equality, education, health and access to hospitals, a location free from hazards, contaminants, and risks to human health, dignity, privacy, freedom of movement, and community access to emergency services, among others, with the State playing a predominant role by creating the conditions necessary for optimal development.’ Along the same lines, it should be noted that the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, through its General Comment N° 4 (Observación General N° 4): The Right to Adequate Housing (paragraph 1°, of Article 11, of the Covenant), provides guidance for the discussion before us and identifies a series of issues that must be taken into consideration, particularly because of the impact of this matter and, above all, because of the interrupted path this country has had to follow in regulating GAM.
In this regard, it states:
‘6. The right to housing applies to everyone. […].’ Moreover, the following passage is also worth quoting:
‘7. In the Committee’s opinion, the right to housing should not be interpreted narrowly or restrictively so as to equate it, for example, with the shelter provided merely by having a roof over one’s head, or to regard it exclusively as a commodity. Rather, it should be regarded as the right to live somewhere in security, peace, and dignity. This is appropriate for at least two reasons. First, the right to housing is integrally linked to other human rights and to the fundamental principles upon which the Covenant is premised. Thus, “the inherent dignity of the human person,” from which the rights under the Covenant are said to derive, requires the term “housing” to be interpreted in a manner that takes various other considerations into account, most importantly that the right to housing should be guaranteed to everyone, regardless of income or access to economic resources. Second, the reference in paragraph 1 of Article 11 must not be understood as referring merely to housing, but rather to adequate housing.
As recognized by the Comisión de Asuntos Humanos and the Global Strategy for Shelter to the Year 2000 in paragraph 5: “the concept of ‘adequate housing’ … means having a place where one can enjoy privacy if desired, adequate space, adequate security, adequate lighting and ventilation, adequate basic infrastructure, and an adequate location with regard to work and basic services, all at a reasonable cost.” 8. Thus, the concept of adequacy is particularly significant in relation to the right to housing, because it underscores a number of factors that must be taken into account when determining whether particular forms of housing may be regarded as constituting “adequate housing” for purposes of the Covenant. Although adequacy is determined in part by social, economic, cultural, climatic, ecological, and other factors, the Committee considers that it is nevertheless possible to identify certain aspects of that right that must be taken into account for these purposes in any particular context….’ The human right to adequate housing, as detailed in the work of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, illustrates and guides the content of paragraph 1°, of Article 11, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, so that this right, like all other human rights, applies both horizontally and vertically—that is, to all persons without discrimination on the basis of sexual orientation or preference, race, or economic status.
It is also important to emphasize that, for housing to be adequate, it must be based on technical and scientific criteria so that it possesses all the attributes supporting the conclusion that housing is adequate, including orderly and safe social development.
The right to adequate housing, as clearly established by the precedent cited above (Sentencia N° 2011-013436 de las 15:13 horas del 5 de octubre de 2011), is a right with programmatic content; some factors comprising that right take the form of other human rights that may be enforceable and are well defined, and that require legal protection so that this right may be exercised under equal conditions for all. There is an entire bundle of rights that the State must guarantee, including rights to benefits and to the availability of services, materials, facilities, and infrastructure, as well as rights concerning health, safety, and peace.
V.Regarding the lack of a technical basis. The constitutional challenge contests the lack of a technical basis for Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014.
The constitutional dispute may be summarized as involving two opposing positions that must be resolved in this jurisdiction. Those positions are as follows:
They contend that it contains the environmental instruments in accordance with recital 9 and Articles 19 and 74 of the challenged Executive Decree. It was also approved by the Consejo Nacional de Planificación Urbana at session N° 1-2014 through the second resolution on 20 de enero de 2014. Likewise, the report of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo reaffirms the foregoing when it indicates that the environmental license (licencia ambiental) granted by SETENA resolution N° 1308-2009 permitted adjustments to be made to it, which it states were obtained on 13 de septiembre de 2013 in the presence of Technical Director Esaú Chávez and attorney Nuria Chavarría. At that time, María Guzmán, Deputy Minister, requested the study from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and a favorable opinion was obtained so that it could be approved by the Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta 001 del 20 de enero de 2014).
The Council was created by Decreto Ejecutivo N° 31062-MOPT-MIVAH-MINAE to provide interinstitutional support to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in formulating and coordinating the implementation of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
The crux of the constitutional issue before us lies in the suitability of the procedure used to make the technical adjustment to the scientific documentation that received the respective authorization from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (with PRUGAM), and its subsequent use and application to the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) now under review. It is evident that this procedure should have served to respect, fulfill, and guarantee all rights related to the right to housing mentioned above, in accordance with the environmental principle of environmental objectification (principio ambiental de objetivación ambiental), as well as the precautionary principle (principio precautorio). Accordingly, the Chamber must determine whether the petitioners’ position concerns a matter that may be resolved in this constitutional forum, because what they seek is for the Chamber to confirm that their technical view is correct and that the authorities’ view is not. In this regard, however, the Chamber may resolve this type of dispute only if it involves cases in which significant omissions in the Executive Decree are conclusively established, which should indeed be determined through a constitutional challenge.
Accordingly, the issue must be examined as follows:
A.- Regarding the challenge to Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014 in its entirety.
The petitioners base their challenge on a fact they consider clear and objective: what the Secretaría Técnica Nacional Ambiental approved in 2009 for PRUGAM is not the same material that may be used in 2014 for GAM 2013-2030, given that it has not been reviewed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; consequently, they challenge the regulations in their entirety for lacking environmental feasibility. They state that only part of the IFA’s (Índices de Fragilidad Ambiental) documents was used, without safeguarding the other AAA (Análisis de Alcance Ambiental) and RDS (Reglamento de Desarrollo Sostenible) documents.
The Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos argues that the regulations are not intended to replace the cantonal Regulatory Plans (Planes Reguladores) that municipalities may prepare. It further states that planning of the kind at issue here does not require an environmental assessment (evaluación ambiental) as specific or as strongly emphasized as that required by Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. Likewise, the housing-sector authorities—the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—agree in arguing that no drastic changes were made between Plan PRUGAM 2008-2030 and Plan GAM 2013-2030. In this regard, both authorities add that they were required to comply with Directriz 35-MIVAH-PLAN del 28 de junio de 2012, which refers to PRUGAM’s environmental feasibility concerning land-use planning and urban development in the GAM.
The directive provides:
“Recitals:
I.Pursuant to the Convenio Marco de Cooperación entre Costa Rica y la Comunidad Europea (Ley Nº 8342 de 12 de diciembre de 2012), the project “Planificación regional y urbana del Gran Área Metropolitana del Valle Central de Costa Rica (PRUGAM)” was implemented, with the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) serving as the implementing State body.
II.The principal objective of PRUGAM was to improve the living conditions of the population of the Valle Central de Costa Rica through greater competitiveness of the economic area, derived from greater efficiency and quality in the provision of services.
III.PRUGAM generated a set of products, such as studies, assessments, plans, and maps, containing important information for decision-making by public bodies, entities, and enterprises concerning activities related to land-use planning, including urban-development measures.
IV.The Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) promotes the study and analysis of the national situation as a fundamental preliminary step in decision-making by public bodies, entities, and enterprises, making the best use of available information through Information and Communication Technologies.
Therefore, they issue the following:
DIRECTIVE TO THE HEADS OF PUBLIC BODIES, ENTITIES, AND ENTERPRISES Article 1°- In every policy, plan, program, or project concerning land-use planning and urban development in the Gran Área Metropolitana, the products generated by the “Proyecto de Planificación Urbana regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM),” available at the following website, must be taken into consideration as inputs: htts://www.mivah.go.cr/PRUGAM_Productos.shtml”.
(In an explanatory note, SINALEVI indicates that the remainder of the provision was obtained from the website of the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos and proceeds to transcribe the description of the PRUGAM products).
Thus, Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG was based on the environmental feasibility that PRUGAM had received after complying with the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo de 2004) and the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto Ejecutivo Nº 32967 del 20 de febrero de 2006). PRUGAM’s baseline environmental information (información ambiental de base) consists of a body of assessments and technical and scientific studies that involved substantial resources and yielded significant benefits by providing environmental parameters for the development of regional planning of great importance to the country, tailored to the Gran Área Metropolitana, when it was validated by Resoluciones Nº 1308-2009-SETENA, de las 8:00 horas del 9 de junio de 2009, Nº 1532-2009-SETENA, de las 8:30 horas del 7 de julio de 2009, y Nº 2748-2009-SETENA, de las 8:55 horas del 18 de noviembre de 2009. However, as the petitioners point out, the rejection of PRUGAM by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo prevented its implementation and, although it subsequently gave rise to other proposals (such as POTGAM), they met the same fate.
It was unquestionably necessary to continue pursuing other initiatives based on the information that remained available for the benefit of the Gran Área Metropolitana. Directriz 35-MIVAH-PLAN del 28 de junio de 2012, as well as the evidence submitted by the Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Planificación Urbana and the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, demonstrates significant participation by various national and foreign institutions. Thus, the final financial report for the PRUGAM project (Closing and Transfer Stage) contains several matters relevant to deciding this sensitive issue. The PRUGAM project involved resources totaling approximately fifteen million euros to achieve several objectives relevant to urban planning for the Gran Área Metropolitana; the evidence even shows payment for consulting services in which the petitioner participated as a consultant. Thus, the general objective included improving the population’s living conditions, while the specific objective concerned the efficiency of urban functioning, both in the Valle Central, in order to reduce the environmental, social, and economic costs arising from an irrational and unsustainable territorial model.
The Agreement was signed in 2003, began in December of that year, and ended in December 2009. The fact is that, upon closing, the national authorities adopted the following:
“The Beneficiary’s commitment, once the PRUGAM Project has concluded, to preserve the experience accumulated and capacity installed through the Project by means of the “Unidad PRUGAM” within MIVAH.
To ensure the sustainability and continuity of the processes developed by PRUGAM, the proper regional and cantonal application of the planning instruments produced by the Project, and their final approval by the corresponding National Authorities, MIVAH decides that the experience accumulated and capacity installed through the Project must be preserved.
To that end, it proposes retaining, under an operational structure attached to MIVAH (with most of the EGP’s assets), a large portion of the human resources that have been performing their duties within PRUGAM, particularly those holding key positions, such as Director, administrator, area coordinators or managers, and various support and administrative staff. The financial resources needed to continue through 2010 will be provided, as they have been throughout the life of the Project, by MIVAH itself and by other governmental and autonomous institutions, such as INVU, CNFL, MIDEPLAN, MOPT, MINAE, etc., with which the Ministry will enter into the respective agreements.
In this manner, MIVAH, as the Project Beneficiary, ensures that, once the Project’s intervention has concluded, the instruments developed, the achievements attained, and the lessons learned will endure over time and contribute enormously to improving the living conditions of the population, not only in the Valle Central but throughout Costa Rica, thereby generating a greater impact than initially envisaged.
At the most recent Project Advisory Committee meeting, held on 29/9/09 and coinciding with the public event in Costa Rica marking the Closing of the Project, MIVAH and CNFL signed an agreement under which both institutions undertake to provide the human resources necessary for the proper operation of this PRUGAM Unit, thereby (sic) ensuring that, at least during 2010, the processes and instruments developed by the Project are fully implemented and that the national institutions involved in urban planning (planificación urbana) and land-use planning (ordenamiento territorial) are also strengthened.” As is evident, it was not in the country’s interest to squander the use of the information contained in PRUGAM or the body of environmental parameters obtained. It is a logical consequence that all subsequent urban planning had to take that information into account, given its cost, the body of technical and scientific information, and the institutional commitments generated, so that the human resources and technical elements developed would not be wasted, as they are undoubtedly of great value to the orderly development of the urban region in the Valle Central.
B.- The dynamic nature of urban planning.
One of the characteristics of urban planning frameworks is their dynamic nature. Accordingly, this Chamber finds that, in rebutting the claimants’ allegations, the institutions base their actions on the provisions of Resolution N°1308-2009-SETENA, since it provided for the possibility of making adjustments to the land-use planning instrument every five years, which—as they point out—coincided with the issuance of Plan GAM 2013-2030, entitled “PLAN GAM 2013-2030. UPDATE OF THE REGIONAL PLAN FOR THE GRAN ÁREA METROPOLITANA.” In addition, there was an obligation to submit progress and consistency reports. It is asserted that Resolution N° 1308-2009 of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental was precisely what permitted its updating:
“ELEVENTH: For purposes of monitoring the fulfillment of the environmental commitments established pursuant to the assessment conducted, the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo shall submit reports on progress in implementing the planning proposal every 2 years, beginning upon its publication in the official gazette La Gaceta. This period may be modified at SETENA’s discretion, with prior technical justification and depending on the degree of progress and implementation of the proposal. Five years after it takes effect, a report on the consistency of the planning proposal must be submitted; it must graphically compare what was proposed in the plan with what was actually implemented—that is, the principal results overlaid on the integrated IFA map. The biennial reports must also include all strategic actions stipulated in the Environmental Scope Analysis (Análisis de Alcance Ambiental).” For the Chamber, it is clear that, had PRUGAM been implemented, its monitoring and updating would have formed part of the various obligations contained in this provision, through the progress and consistency reports, since, as explained in the authorities’ reports, the IFAs are instruments that change over time, whether because of nature or human conduct, as regional and urban planning for the GAM gradually takes shape.
The Chamber has no doubt that this is also consistent with the natural economic and social dynamics of the area covered by the land-use planning framework. Evidently, social and natural processes necessitate changes in planning and gradually shape it; thus, the rules must progressively define how general and regional provisions may be applied to more specific or individual situations, for example, through cantonal regulatory plans (planes reguladores cantonales), among other means. In this regard, it is important to understand that environmental feasibility (viabilidad ambiental), together with its instruments—IFAs (Environmental Fragility Index zoning (zonificación del Índice de Fragilidad Ambiental)), AAA (Environmental Scope Analysis (Análisis de Alcance Ambiental)), and RDS (Sustainable Development and Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación y Desarrollo Sostenible))—constitute the environmental parameters on which those instruments are developed and which, according to the reports, are respected by the challenged Decreto Ejecutivo.
However, in the claimants’ view, other forms of planning could not rely on them unless they were completely identical to the urban planning, land uses (usos de suelo), among other elements, conceived solely for PRUGAM; consequently, under that view, only the single land-use planning framework for which they were devised could be approved. This would plainly preclude making use of the body of information and the environmental data authorized under Directriz N° 35.
That more restrictive conception of environmental information clearly prevents the claimants from recognizing the importance that Directriz N° 35 does have, and that directive was not directly challenged by the claimants.
Moreover, the administrative authorities interpret these environmental parameters differently, in the sense that the feasibility study determines the environmental parameters that must be considered and respected through the various urban-planning instruments. For example, the evidence submitted by the Consejo Nacional de Planificación Urbana (in its capacity as an intervening party (coadyuvante)) includes reports arguing that, if the geological conditions and the land’s support capacity do not change, it is not important to tie environmental feasibility to a single plan; this is also the view of the other housing and urban-planning authorities. Although PRUGAM was based on technical information and data from Censo 2000, it did not take into account the Política Nacional de Ordenamiento Territorial, the Plan Nacional de Transportes, or the Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, among others.
In addition, they add other significant elements to discredit the claimants’ argument that the remaining environmental documents, apart from the IFAs, were not taken into account when Plan GAM 2013-2030 adopted PRUGAM’s environmental feasibility as its own. The housing and urban-planning authorities deny this and state that those instruments are incorporated through recital 9 (considerando 9°), as well as Articles 19 and 74 of the challenged Decreto Ejecutivo, which incorporates the Environmental Scope study and the Sustainable Development Regulations (Reglamento de Desarrollo Sostenible). In this regard, environmental feasibility is adopted, although not in the manner asserted by the claimants; most importantly, the regional regulations establish limits for the cantons’ Regulatory Plans (Planes Reguladores), so that these instruments will be appropriately tailored and more detailed in terms of urban planning, as is characteristic of higher-ranking rules. For example, the following article provides:
“Article 19.- Adaptation of the GAM’s regional environmental studies in the Regulatory Plans.
Municipalities may use the technical studies concerning the incorporation of the environmental variable (variable ambiental) into PLAN GAM, as approved by SETENA, as the environmental basis for preparing environmental-fragility zoning (zonificación de fragilidad ambiental) for the territories under their jurisdiction. Municipalities may not treat the Plan GAM integrated IFA map as a substitute for environmental-fragility zoning within their jurisdiction, nor as a substitute for the proposed land-use zoning (zonificación propuesta de usos del suelo). The various land uses established by the Regulatory Plan must reflect technical constraints and potential, as well as the environmental considerations supported by the Environmental Fragility Indices, the Environmental Scope study, and the provisions of the Sustainable Development Regulations, together with the engineering solutions recommended to overcome those constraints.” It is therefore established that PRUGAM’s environmental instruments are applied in a limited manner, using the information on the basis of which approval was obtained from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; however, as will be explained below, it is not for this Chamber to determine precisely the extent of that application. What matters is that it is an urban-policy instrument intended to coordinate uniform cantonal development in the GAM, an area where such coordination is sorely needed in our country.
C.- Concerning the defect in the administrative procedure used by the housing-sector authorities.
The matter before this Chamber involves failure to observe the administrative procedure established by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental because, as will be seen, the various institutions afforded a hearing in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) provide information from the perspective of the reporting institution’s specific purposes, but also include certain value judgments or the official’s own viewpoints. To decide the matter, the Chamber must first address the specific administrative decision alleged to be unconstitutional and then assess it in light of the specific authority of the body reporting to the Chamber.
The first matter this Chamber must address is the documentation from meetings concerning the purported approval by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. This must be examined carefully because that Secretariat’s own authorities deny that the matter was submitted for a consistency analysis and adjustments in the PRUGAM case file (expediente) or in a new one. Accordingly, there is no express record that an administrative case file or proceeding was opened to obtain an approval resolution from that Secretariat.
According to the reports of the housing-sector authorities, as well as the representative of the Consejo Nacional de Planificación Urbana, the requirements set forth in Resolution N° 1308-2009 of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental had to be followed—that is, the adjustment procedure previously established in the regulatory provisions. They allege that this is precisely what was done, given the identity of the geographic area and the land’s support capacity. The challenged Decreto Ejecutivo uses all of PRUGAM’s baseline environmental information. Specifically, it is asserted that, because PRUGAM had not been approved, its environmental feasibility permitted this; the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo states that it was presented at the technical meeting on 13 de setiembre de 2013 to allow for the adjustments and that, after being reviewed, it was approved by the Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta N° 001 del 20 de enero de 2014).
However, at this juncture, this Chamber must determine whether that was the correct procedure, even though the Executive Branch sought to address the adjustments by considering them at a technical meeting outside the scope and administrative procedures of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and subsequently through approval by the Consejo Nacional de Planificación Urbana. It is necessary to determine whether they comply with the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of environmental objectification (principio de objetivación del ambiente).
This is because a procedure had already been identified as the course to follow, making it extremely important for this Chamber to determine whether that procedure was followed or omitted.
In this regard, Resolution Nº 1308-2009 stated:
“THIRD: If, during the implementation of the Plan PRUGAM 2008-2030 with the environmental impact variable (variable de impacto ambiental) integrated and approved by SETENA, as well as its Reglamento de Zonificación y Desarrollo Sostenible, requests for technical adjustments are made due to the existence of more detailed technical information, the Consejo Nacional de Planificación Urbana shall follow the ordinary procedure established by law for requesting adjustments to the Plan PRUGAM 2008-2030. In the case of SETENA, a technical opinion (dictamen técnico) providing the information required under the procedure established in Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE for the geographical area in question must be submitted, clearly indicating, with proper technical support, its connection to the adjacent areas and the proposed adjustment request. The document submitted to SETENA shall undergo the review procedure established by the aforementioned Decreto Ejecutivo.
Any modification must strictly adhere to the technical constraints established in the Reglamento de Desarrollo Sostenible.” According to the evidence submitted by the aforementioned Consejo Nacional de Planificación Urbana, the record contains information concerning the meeting of 13 de setiembre de 2013, which was attended by Technical Director Esaú Chávez, Licenciada Chavarría, and the Executive Secretary of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Mr. Tomás Martínez Baldares.
Thus, the record states:
“Licenciada Chavarría recommends applying the concept of ‘macro-zones’ (macro zonas) in the integrated Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFAs). Likewise, she indicates that the same environmental feasibility (viabilidad ambiental) approved for PRUGAM would apply to Plan GAM, provided that the latter does not modify the original zoning (zonificación).
Architect Martínez notes that ‘filters’ were applied to the zoning containing the environmental variable during the updating of PlanGAM.
Likewise, Martínez notes that the environmental feasibility granted by SETENA to PRUGAM was applied to the zoning proposal.
Licenciada Chavarría recommends that Plan GAM remain in effect until 2030.
Architect Martínez notes that the updating of PlanGAM relies on environmental resolution RE-1308 because it concerns the same territory, with the same boundaries, and is based on the same studies, the same base mapping, and the same reference environmental studies; therefore, the feasibility applies as an improvement and adjustment process, and the aforementioned Resolution permits and validated it.” Accordingly, this meeting of 13 de setiembre de 2013 achieved a significant degree of consensus regarding the use—and transfer—of all information from PRUGAM to Plan GAM 2013-2030, with such agreement taking concrete form through the use of resources invested in a successful environmental feasibility determination for a specific area of application. However, this action faces nearly insurmountable problems because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental denies having considered, within an administrative case file (expediente administrativo), any application for the reuse of that environmental feasibility determination.
It bears emphasizing that the above-cited Resolution N° 1308-2009 of the Secretaría clearly established that, in the event of “requests for technical adjustments due to the existence of more detailed technical information, the Consejo Nacional de Planificación Urbana was required to follow the ordinary procedure established by law for requesting adjustments to the Plan PRUGAM 2008-2030. In the case of SETENA, a technical opinion […] must be submitted in accordance with Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE for the geographical area in question […]. The document submitted to SETENA shall undergo the review procedure established by the aforementioned Decreto Ejecutivo. […].” In addition to reporting that no application had been submitted, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental stated that a preliminary assessment (valoración preliminar) of the PRUGAM and Plan GAM 2013-2030 territories had been conducted using digital shapefile files, which showed a slight variation of 0.2% in the total area of the GAM assessed. Moreover, this finding is described as an approximation of reality that requires further information from the administrative authorities.
In other words, the report is not conclusive, which negatively affects this Court’s assessment in resolving a profound concern because it shows that no application was processed before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in the case file in which PRUGAM’s environmental feasibility was processed, nor was it disclosed that another case file had been opened to process Plan GAM 2013-2030. That is, the regular channels and requirements established in Resolution 1308-2009-SETENA and Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE were not followed. The report clearly states that no application was prepared to determine, with any degree of certainty, the adjustments necessary for applying the environmental instrument (instrumento ambiental), thereby preventing a balancing of all the rights involved, particularly those related to the environment. In other words, the stated requirements of legality and objectification were not satisfied in order to give effect to the adjustments in the resolution, as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental affirms in the report.
In conclusion, the other requirement established in the resolution of the Comisión Plenaria of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental was not satisfied: the information required under the procedure established in Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE for the geographical area in question had to be produced, including information specifying the technical basis, its connection to adjacent areas, and the proposed adjustment request.
In this regard, Resolution Nº 1308-2009 of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental refers to the review procedure established by the aforementioned Decreto Ejecutivo, which was required to be followed; according to the arguments presented by the various institutions that appeared in this case, the record does not show that the Consejo Nacional de Planificación Urbana acted administratively in accordance with those requirements. Specifically, Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE, in section 5.13, governs the so-called “Procedure for applying the IFA to regulatory plans already prepared and other types of land-use planning” (“Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”), which was designed for adjustments and insertions into these instruments and is again based on the use of IFAs. When Plan GAM 2013-2030 was approved, the authorities were bound by these regulations under the principle of legality, and this Chamber cannot condone the violation arising from the conduct of the authorities responsible for housing and planning.
The existence of these provisions could not be disregarded without violating the principle that regulations may not be waived in individual cases (inderogabilidad singular del reglamento). The Public Administration may not disregard rules that it or another authority has enacted, that remain in force, and that it is required to apply, yet neglect them through an individual act in order to exempt a specific case from their application, unless the rules themselves permit such an exception.
Moreover, this Chamber, in Judgment N° 1995-2009 at 10:30 hours on 21 de abril de 1995, held:
“In the Chamber’s view, the general principle of law under which legal rules bind even the authority that enacted them and, within the scope of its jurisdiction, its superior, means that the law governing the operation of the Asamblea Legislativa in the exercise of a power that is also constitutional binds it in the specific cases in which it exercises that power. This is merely an application of the general principle that a rule may not be waived in an individual case (inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto), a general principle of constitutional rank because it applies to the legal system as a whole, as both a consequence and a condition of the rule of law (Estado de Derecho) in its entirety. In relation to the present matter, all of this means that, to create a new municipal territorial entity, the Asamblea Legislativa must comply with the law it enacted for that purpose, without prejudice, of course, to its power to repeal or amend that law before exercising such power.” Similarly, given the need to justify measures exempting matters from the controls falling within the authority of the Ministerio de Ambiente y Energía, the principle that rules may not be waived in individual cases plays a paramount role, since it requires everyone to comply with those provisions, including the very authority that enacted them, especially rules protecting the environment and the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of environmental objectification. Accordingly, in a more recent judgment, N° 2019-017397 at 12:54 hours on 11 de septiembre de 2019, this Chamber held:
“In summary, it has not been established that the challenged law eliminates powers vested in the institutions mentioned or provides for a conflict of jurisdiction (conflicto de competencias).
Nevertheless, this Court considers that the applicants are partially correct on this point. Specifically, paragraph 4 of Article 2 of law number 9590 (which adds Article 18 bis to the Ley Forestal) provides as follows: ‘the service providers identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption on lands forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) that are not part of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by those providers themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In these cases, the authorization procedure before Minae shall not be required, but the service providers must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the State’s natural heritage, as provided in this law’ (emphasis not in the original).
In this regard, this Chamber considers that the indicated provision exempting those institutions from the authorization procedure (trámite de autorización) before the Ministry of Environment and Energy lacks justification. Moreover, that provision fails to take into account that Ministry’s governing authority (rectoría) in environmental matters and its obligation to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado). It should be noted that, if prior authorization from that Ministry is waived, it loses the ability to properly exercise its governing functions. Likewise, it would not be possible to require coordination between those institutions and Minae, which could leave the population vulnerable by exempting them from obligations intended to protect the environment. Similarly, we must recall that this Court has stated that any regression in levels of protection must be fully justified.
The study must demonstrate, on the basis of substantiated scientific criteria, that the change is a viable measure from an environmental perspective within the framework of a sustainable development policy; otherwise, it constitutes a violation of the principle of non-regression or irreversibility of protection (principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección), as explained supra, and a substantive violation of the principle prohibiting the singular derogation of regulations (principio de inderogabilidad singular de las normas). Accordingly, the lack of scientific evidence warrants ruling in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) (see judgment number 2012-13367). Therefore, if such a decision lacks justification within the framework of a sustainable development policy, prior authorization from MINAE cannot be waived because, as indicated, that situation could infringe the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment (sic). The foregoing is in accordance with the environmental principles identified in recital VIII (considerando VIII).
Consequently, exempting those institutions from that authorization entails a threat to the right to the environment because the corresponding controls and coordination could not be maintained. Therefore, the appropriate course is to annul the phrase “the authorization procedure before Minae shall not be necessary” from paragraph 4 of Article 2 of Law number 9590. In this regard, this provision should read as follows: “the service providers identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption on lands comprising the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) that are not part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by those providers themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations.
In such cases, the service providers shall comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the State’s natural heritage, as provided in this law.” In view of the foregoing, the action is declared partially well-founded solely with respect to this claim, and the indicated phrase is annulled” (see, to similar effect, judgments N° 1998-07294 at 16:15 hours on 13 de octubre de 1998, and 2017-002375 at 10:40 hours on 15 de febrero de 2017).
In this regard, the Chamber may conclude that the Technical Secretariat of the National Urban Development Plan and the National Urban Planning Council disregarded the rules that the Ministry of Environment and Energy itself had issued through Executive Decree N° 32967-MINAE for making adjustments or incorporating the environmental variable (variable ambiental) by means of the IFA method, as stated supra and previously noted in Resolution N° 1308-2009-SETENA.
This omission is not explained by the Deputy Minister of Environment’s assertion that she submitted the proposal for review within the National Environmental Technical Secretariat and obtained a favorable opinion so that it could be approved by the National Urban Planning Council, when Resolution N° 1308-2009 of that Secretariat had already made clear that the procedure established in Executive Decree N° 32967 had to be followed. There is no evidence that an opinion was sought from the National Environmental Technical Secretariat in order to comply with or amend that resolution, which would indeed call into question the principle of environmental objectification (principio de objetivación del ambiente), since under these circumstances it would not be clear whether the administrative conduct (conducta administrativa) was consistent with science and technical standards.
The Deputy Minister’s actions, such as those relating to the technical meeting of 3 de setiembre de 2013, provide no evidence demonstrating compliance with the formal requirements established by the legal system, as was made clear by the National Environmental Technical Secretariat itself, which reported that neither that procedure nor, specifically, that information requirement had been complied with.
D.- Regarding the lack of environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the Plan GAM 2013-2030.
Having clarified the foregoing, the Chamber now proceeds to rule on the principal argument of the action. A close and careful reading of the application shows that the petitioners seek a declaration from this Chamber that Executive Decree N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG of 10 de marzo de 2014, which approves the Plan GAM 2013-2030, is unconstitutional in its entirety because, specifically, the basis purportedly supporting it does not exist and it lacks the “authorization” of the National Environmental Technical Secretariat. In other words, the environmental feasibility granted to the PRUGAM 2008-2030 does not correspond to, nor is it the same as, the regulations approved together with it. The petitioners therefore conclude that, because the environmental feasibility of the PRUGAM 2008-2030 is not identical to that of the current Plan GAM 2013-2030, the entire administrative act (acto administrativo) is flawed and unconstitutional.
The problem clearly lies in the lack of correlation between the factual background and the administrative act that was ultimately approved. Although the authorities do state that the geological and load-bearing conditions are the same, which is why that environmental feasibility was used, as stated supra, none of this was verified through the administrative procedure (procedimiento administrativo) that should have been conducted.
Moreover, this Chamber again notes that the challenged Plan covers a territory defined in Article 2 of the challenged Executive Decree. According to the report submitted by the National Environmental Technical Secretariat, that territory appears, on a preliminary basis, to coincide to a very high degree with the territory that would have been covered by the PRUGAM. However, there are other small areas that were not covered.
It should be noted that, as explained by this Court, there were reasons involving the rationalization of economic and human resources, international cooperation, and technical and scientific considerations that led the Executive Branch to adapt all administrative conduct (recital 10 of the same decree) to Directive N° 35-MIVAH-PLAN of 28 de junio de 2012. That Directive guides administrative conduct in the country’s housing sector as follows:
“Directive 35-MIVAH-PLAN of 28 de junio de 2012 establishes that every policy, plan, program, or project related to land-use planning (ordenamiento territorial) and urban development in the Greater Metropolitan Area must take into consideration, as inputs, the products generated by the Costa Rica Greater Metropolitan Area Planning Project.” In other words, it bears noting that Directive N° 35 required the authorities to consider the products obtained through the PRUGAM in every policy, plan, program, or project related to the Greater Metropolitan Area, such as the one at issue here. On that basis, a very high percentage of the GAM territory coincides with the parameters covered by the environmental feasibility, and the aforementioned Directive redirected the existing information so that it could be applied, with near correspondence, from the PRUGAM to the challenged Plan GAM 2013-2030. However, its true value had to be established through administrative proceedings in accordance with the principles of environmental protection, precaution, and environmental objectification.
The petitioners insist that technical and scientific criteria were improperly applied, which, according to the Chamber, is not the same as their complete absence. Nevertheless, account must be taken of the areas of the Plan GAM 2013-2030 covered by the environmental-feasibility information and those that would not be covered, as explained supra, amounting to 0.2% of the GAM’s total territory. As to the former, it would lie within the same area for which approval was granted; accordingly, the value of the environmental-feasibility information must be assessed through the procedure conducted by the National Technical Secretariat, even though Directive N° 35 constituted the backbone of the State’s challenged conduct. In this regard, only that Secretariat could validate the technical instruments used to approve the Regional Plan on the basis of the aforementioned environmental feasibility and, further, determine the validity of its geographic coverage, all in light of the principles of environmental protection. The petitioners are therefore correct in their claim.
That said, the constitutionally significant issue lies in the failure to comply with that specific procedure, thereby violating the principle prohibiting the singular derogation of regulations and the principle of objectification in environmental protection matters, and in the failure to submit to the National Environmental Technical Secretariat those areas of the Plan GAM 2013-2030 that fell outside the scope of the study, so that the Secretariat could identify the relevant information needed to confirm whether the PRUGAM’s environmental feasibility was fully applicable. In this regard, the action must be declared well-founded, subject to the adjustment of the judgment’s effects (dimensionamiento de la sentencia) to be determined subsequently, which will make it possible to establish whether the administrative action was consistent with science and technical standards.
What must be clarified at this point in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is that the petitioners infer binding effects from the various environmental instruments that were prepared following the approval of PRUGAM. The constitutional challenge also seeks a ruling from the Constitutional Chamber consistent with the petitioners’ vision and philosophy of urban planning. There is, however, no reason to grant such claims, since the declaration of unconstitutionality applies to the provision at issue in its entirety, and it would not be necessary to delve into other matters. The constitutional challenge placed before this Constitutional Chamber several objections arising precisely from the rules approved by the Executive Branch in its Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG de 10 de marzo de 2014, based on alleged conflicts and incompatibilities with PRUGAM, as well as other criteria and views advanced by the petitioners.
These included an objection to the alleged laxity of permitting buildings of unlimited height; the exposure of rivers and aquifers to contamination through the construction of buildings without wastewater treatment plants; and the ability of municipalities, when preparing their regulatory plans (planes reguladores), to breach the GAM urban containment boundary, thereby sacrificing specially protected zones. Likewise, the petitioners complain about the regulation of incentives and compensation, the impact of urban development on strategic aquifer recharge areas in the Gran Área Metropolitana, and permissive regulation in areas with high and very high landslide hazards and other natural hazards, which disregards the hazard studies produced through the PRUGAM studies; they make the same objection regarding biological and connectivity corridors. Furthermore, this Chamber understands that these arguments were submitted to strengthen the petitioners’ position in demonstrating the constitutional defects of the challenged Decree as a whole.
Consequently, given the manner in which this Chamber is deciding the challenge, it will not be necessary to address them, since, in accordance with the operative part of this judgment, regulations must be issued providing for a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) process or another technical study that adequately incorporates the environmental variable (variable ambiental) into the plan at issue in this challenge, before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
VII.Modulation of the judgment. The challenge is directed against Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, which is a Land-Use Planning Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) intended to regulate the general guidelines that must be included in the Cantonal Regulatory Plans (Planes Reguladores Cantonales) of the Gran Área Metropolitana; however, as this Court established, the formal procedures before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental were not completed. Clearly, the failure to complete that portion of the procedure requires a process that satisfies the environmental requirements which the legal system entrusts to that Secretariat. The challenge must therefore be granted, with the consequent removal of the rule from the legal system. Nevertheless, paragraph 2°, of article 91, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes this Court, when declaring a rule unconstitutional, to calibrate and modulate in the same annulment judgment the retroactive effect of that ruling as to space, time, or subject matter, and to prescribe the rules necessary to prevent serious disruption of social security, justice, or peace.
This Chamber must decide the present challenge on the premise that the Court need not always favor declaring the provisions before it unconstitutional and immediately removing them from the legal system as the maximum sanction when constitutional defects were incurred in drafting provisions of general application. Moreover, the Procuraduría General de la República considers that a declaration of unconstitutionality does not necessarily resolve the underlying issue and that the corresponding adjustments could be made in coordination with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Notwithstanding the foregoing, the Chamber finds that essential procedural requirements of the administrative procedure were indeed violated, in breach of the principle prohibiting singular derogation from regulations (principio de inderogabilidad singular de las normas) and environmental safeguards (garantías ambientales).
The rule must therefore be removed from the legal system, and new regulations must be issued that comply with a strategic environmental assessment process or another technical study that adequately incorporates the environmental variable into the regional plan addressed by this constitutional challenge, before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Accordingly, together with the declaration that Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014 is unconstitutional, the effects of the judgment are suspended for thirty-six months. During that period, the administrative authorities that issued the aforementioned Decreto Ejecutivo must, as promptly as possible, process before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental a Regional Plan (Plan Regional) that duly undergoes a strategic environmental assessment process or another technical study that adequately incorporates the environmental variable into the plan analyzed by this Chamber, together with any information that the Secretariat may require. It is reiterated that this Chamber chooses to adopt a measure granting a period of thirty-six months for regulations to be approved in accordance with the strategic environmental assessment or another technical study, all for the purpose of ensuring that the regulations remain grounded in technical and scientific knowledge.
Lastly, this Court takes note of Decreto Ejecutivo N° 38145, which officially adopts Plan GAM 2013-2030; however, because of its evident identity, dependence, and ancillary nature, no express ruling is necessary in the operative part of this judgment, in light of the doctrine of article 159.1 of the Ley General de la Administración Pública. The purpose of this Decree was to officially adopt Plan GAM 2013-2030—that is, as the term “officially adopt” is defined, to confer official status or validity upon something that previously lacked it (dictionary of the Real Academia Española, as well as the Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales by Manuel Ossorio). Consequently, the unconstitutionality of the challenged Decreto Ejecutivo N° 38334 naturally entails that the official status or validity that Decreto Ejecutivo N° 38145 sought to confer upon Plan GAM 2013-2030 will meet the same fate, while the effects of the declaration of unconstitutionality remain suspended for the thirty-six months established in this judgment and its operative part.
In exercising its exclusive authority to invalidate rules (article 10 of the Constitution and section 1° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), on the basis of the supremacy and direct and immediate effect of the constitutional rules and principles applicable to this case—an exercise entrusted to this Court—the Chamber likewise finds it evident that the validity of Decreto Ejecutivo N° 38145 cannot persist. In other words, this Decreto Ejecutivo cannot continue conferring validity upon that which this Chamber has declared invalid through its declaration of unconstitutionality. Thus, the unconstitutionality of Decreto Ejecutivo N° 38334 also extends to Decreto Ejecutivo N° 38145 under the doctrine of supervening nullity (nulidad por decaimiento), in accordance with the doctrine of article 159.1 of the Ley General de la Administración Pública. Clearly, if it existed to prepare for the entry into force of the challenged Decree, then once that Decree ceases to exist because of the declared constitutional defects, it meets the same fate during the aforementioned thirty-six-month period.
VIII.Conclusion. For all the foregoing reasons, the constitutional challenge against Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014 is granted, but the annulment of the rule shall have prospective effect after a non-extendable period of thirty-six months from notification of this judgment, so that the Executive Branch authorities may process new regulations before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental providing for a strategic environmental assessment process or another technical study that adequately incorporates the environmental variable into the plan at issue in this challenge. If the foregoing does not occur within that non-extendable period of thirty-six months, Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014 shall be deemed definitively removed from the legal system. In all other respects, the challenge is denied.
This judgment has a particular feature: the petitioners challenged only four articles—25, subsection m, 35,39, and 69—of the Reglamento del Plan GAM 2013-2030, Decreto Ejecutivo n.° 38335, entitled Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana. Nevertheless, as explained at length in the judgment, the Constitutional Chamber finds an invalidating defect affecting the regulations in their entirety, since the principle prohibiting singular derogation from a rule (principio de inderogabilidad singular de la norma) was violated. According to the case law and precedents of this Court, that principle has constitutional status—see advisory opinion n.° 1995-2009—and its violation consequently affects the principles of objective environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), adherence to scientific and technical knowledge (vinculación a la ciencia y a la técnica), and non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental), as well as the right to a healthy and ecologically balanced environment.
Accordingly, to avoid serious disruption of social peace—article 91, final paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—it is necessary to modulate the effects of this declaration of unconstitutionality prospectively, since otherwise the environment would be severely affected. In this regard, it must be borne in mind that, according to the website of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, “(…) Plan GAM 2013-2030 originated at the beginning of 2013 within the framework of an agreement of the Consejo Nacional de Planificación Urbana, with technical support from the Instituto Tecnológico (TEC), and took as its starting point the updating of Plan GAM 1982, using the background materials, studies, and documentation of PRUGAM and POT GAM as references.” Plan GAM entered into force on 30 de abril del año 2014 through its approval under Decreto Ejecutivo n.° 38334 de 30 de marzo del 2014.
Plan GAM 2013 -2030 is an update of GAM 82, which remains in force according to the , except with respect to everything that GAM 2013 -2030 updates or replaces. It must be borne in mind that the latter incorporates two zones (agricultural production and protection) and two subzones (urban recovery and urban-expansion control). It also incorporates the basic structural concept of the Plan Centralidades Densas Integrales (CDI), which describes the urban-development model. More specifically, “(…) Plan de la Gran Área Metropolitana—known as Plan GAM 2013 - 2030—seeks to facilitate appropriate urban planning that improves the population’s quality of life and fosters the competitive economic development of urban centers. It also seeks to restore balance among the natural, agricultural-production, and urban environments.
To achieve these objectives, the Plan establishes (sic) criteria concerning reduced and more efficient land consumption, mobility, sustainable construction, and alternatives for strengthening public transportation.
It incorporates implementation tools with monitoring indicators and is accompanied by a comprehensive cartographic atlas featuring new maps updated to the 2011 Census.
Additionally, a new compatibility procedure was established for the urban containment ring, with environmental feasibility zones, and it prioritizes and provides parameters for defining growth and density zones.
This Plan draws on national policies and plans applicable to 31 cantons, which will therefore have an impact at the national level.
The Plan provides greater impetus to regional regulatory plans (planes reguladores regionales) while strengthening the security of domestic and foreign investment, competitiveness, and institutional actions to improve infrastructure.” Accordingly, the effects of failing to prospectively calibrate the ruling would mean that, until a new Plan is issued, the Plan GAM 82 would have to be applied as it had been before its update, with the resulting harm to the environment, municipal powers in the field of urban planning, investment security, competitiveness, and infrastructure. The objective and impartial Advisory Body expressed the same view when it stated the following in its report: “(…) a finding of unconstitutionality of this kind is not necessarily remedied by annulling the Plan GAM 2013-2030, since it is for the Sala Constitucional to weigh, based on the information provided by the bodies granted a hearing—to which it is suggested that the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, the Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, the Ministerio de Salud, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias be added—whether to declare it unconstitutional and annul it, or to order that it undergo the strategic environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental estratégica) and that the adjustments determined by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental be made.” In other words, the most appropriate course is to order that the Plan undergo the omitted process before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
That said, I consider the period granted in the judgment to remedy the defect found and to comply with all the requirements arising from the principles and rules that effectively protect the environment to be sufficient; otherwise, the competent authorities will be required to assume responsibility for the harm to the general interests, and such omissions could not go unnoticed by the competent authorities for purposes of exercising their disciplinary and sanctioning powers.
Finally, one matter that must be clarified concerns the existence of another executive decree that was not challenged, namely Decreto Ejecutivo n.° 38145 de 21 de enero del 2014, which, together with Decreto Ejecutivo n.° 38334, was published in La Gaceta n.° 82 de 30 de abril de 2014. The latter approves the Plan, while the former makes it official for purposes of mandatory application, as prescribed by its section 1°. Regarding publication, the case law of this Court must be recalled, to the effect that “(…) the regulatory plan (Plan Regulador) and its zoning regulations (Reglamento de zonificación) ‘are administrative acts of general application which, to become effective, must be published in full’ (in the Official Gazette), together with their respective maps, as a means of communicating them to the governed.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments n.° 2000-06653, 2000-09038 and 2002-04252, among others. Ley de Planificación Urbana, article 17, subsection 4, and Ley General de la Administración Pública, article 240). Having established the foregoing, once the executive decree approving the Plan is declared unconstitutional, the executive decree making it official so as to render it binding logically loses all purpose; the accessory follows the principal—ACCESORIUM SEQUITUR PRINCIPALE—.
X.Documentation submitted to the case file. The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, they must retrieve them from the Court within a maximum period of thirty business days from notice of this judgment. Otherwise, any materials not retrieved within that period will be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at Session N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in the Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The action is unanimously GRANTED. Consequently, Decreto Ejecutivo Nº 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT del 10 de marzo de 2014 is declared unconstitutional for violating the principle prohibiting the singular derogation of rules (principio de inderogabilidad singular de las normas) and the right to a healthy and ecologically balanced environment, protected under article 50 of the Constitución Política. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith. Nevertheless, pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects of the judgment are calibrated to prevent serious disruptions to order and legal certainty, and Decreto Ejecutivo Nº 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT del 10 de marzo de 2014, which has been declared unconstitutional, shall remain in force for up to thirty-six months from the full publication of the judgment in the official gazette La Gaceta, so that new regulations may be issued containing a strategic environmental assessment process or another technical study that adequately incorporates the environmental variable (variable ambiental) into the plan at issue in this action, before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
If this does not occur within that period, Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014 shall be deemed definitively removed from the legal system. In view of the manner in which this matter is decided, no ruling is made on the remaining substantive arguments raised in this action. Justice Cruz Castro provides additional reasons. Justice Rueda Leal and Justice Hernández López file separate opinions. Justice Garro Vargas dissents regarding the calibration of the effects of this judgment and, pursuant to article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, states that the Poder Ejecutivo must submit the plan provided for in the aforementioned decree to the strategic environmental assessment process or another study incorporating the environmental variable before the Secretaria Técnica Nacional Ambiental, which must issue the appropriate decision. All the foregoing must be completed within a maximum period of thirty-six months from the full publication of this judgment in the Boletín Judicial.
This ruling shall be enforced before the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the rules governing enforcement of judgments in the Código Procesal Contencioso Administrativo. The decree shall remain in force during the period granted. If the obligation imposed herein is not fulfilled within the specified period, the declaration of nullity shall produce its full legal effects. A copy of the judgment shall be forwarded to the Área de Ejecución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda so that it may commence proceedings to enforce this ruling. Justice Garro Vargas also files a separate opinion. This ruling shall be communicated to the Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as well as to the institutions that entered an appearance in the case file. A summary of this ruling shall be published in the official gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Let notice be given.- Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Res. n.°2020-023743 DISSENTING OPINION OF JUSTICE GARRO VARGAS.
The undersigned Justice dissents regarding the calibration of the effects of this judgment and, pursuant to art. 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), orders the Poder Ejecutivo to submit the Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, known as Plan GAM, to the strategic environmental assessment process or another study incorporating the environmental variable before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), which must issue the appropriate decision.
In the undersigned’s view, the foregoing must be completed within a maximum period of thirty-six months from the full publication of this judgment in the Boletín Judicial. This ruling shall be enforced before the Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the rules governing enforcement of judgments in the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). During the period granted, the decree shall remain in force and, if the obligation imposed herein has not been fulfilled upon expiration of that period, the declaration of nullity shall produce its full legal effects.
In the case at bar (sub lite), I agreed with the majority of the Court that there had been a failure to submit Plan GAM for review by the SETENA authorities so that SETENA could conduct the corresponding environmental assessment (evaluación ambiental). In other words, the constitutionality of the decree was conditional upon satisfying an environmental-prevention requirement consisting of an analysis—by the institution with primary responsibility for the subject matter—of the environmental impact of human activities (in this particular case, urban development, together with its productive and environmental processes).
Indeed, as this Court determined, in approving decreto n.°38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG, no application whatsoever was processed before SETENA in the case file in which the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of PRUGAM was processed—a plan that was discarded—nor was it shown that another case file had been opened to process and examine Plan GAM 2013-2030. This omission rendered the instrument under review unconstitutional. This was not solely because of the failure to comply with the subconstitutional provisions cited in the majority judgment, but also because the failure to conduct this assessment led to the approval of regulations lacking the necessary environmental assessment, understood as a condition of the right to a healthy and ecologically balanced environment under art. 50 of the Constitución Política.
I therefore agree that it is appropriate to declare the rule unconstitutional because it lacks a condition of constitutionality; from my perspective, however, the appropriate course is not to issue new regulations but to submit the instrument already issued to the relevant environmental review. In this regard, I favored the proposal made by the Procuraduría General de la República: that the decree be ordered to undergo the assessment process and that the adjustments determined by SETENA be made. The foregoing is consistent with art. 67 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which provides as follows:
“Art. 67.- Integration of the environmental variable into regulatory plans and other land-use planning.
Regulatory Plans (Planes Reguladores) established under the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre), or any other land-use or territorial planning instrument (instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio), as a means of planning the development of human activities potentially affecting the environment, must comply with the requirement to incorporate the environmental impact variable (variable de impacto ambiental), which shall be subject to an environmental viability process (proceso de viabilidad ambiental) by SETENA prior to their approval by the respective authorities.
The introduction of the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans or any other territorial planning instrument must follow the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental) (EIA Manual—Part III (Manual de EIA- Parte III)). This procedure may be applied both to territorial planning instruments that are to be prepared or are being prepared and to those already approved that do not yet have the environmental variable incorporated into them.
To introduce the environmental variable into architectural master plans (planes maestros arquitectónicos), they must comply with the provisions of the aforementioned Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual—Part III (Manual de EIA - Parte III)), so that they may become Environmental Development Plans (Planes Ambientales de Desarrollo).” (Emphasis not in the original).
Such a proposal is consistent with certain judgments of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself (see decisions numbers 2007-17388, 2008-011862 and 2010-08645). In accordance with the line of case law (línea jurisprudencial) arising from those decisions, it is not appropriate to order that the regulations be declared unconstitutional, but rather to subject them to the applicable administrative procedures under subconstitutional legislation (normativa infra constitucional), and to incorporate the environmental variable with SETENA’s approval.
III.VESTING ENFORCEMENT OF THIS DECISION IN THE JUDGMENT ENFORCEMENT DIVISION OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA
That said, I consider that oversight of compliance with this constitutional requirement—to incorporate the environmental variable—should not be vested in this Sala Constitucional, but rather in the judgment enforcement division (área de ejecución de sentencia) of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, under the judgment enforcement rules (reglas de ejecución de sentencia) of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA).
The possibility of referring the enforcement of certain orders of the Sala Constitucional to the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) is expressly contemplated for amparo proceedings (recursos de amparo), as stated in art. 56 of the LJC, which provides as follows:
“Art. 56. Enforcement of judgments shall fall to the Sala Constitucional, except with respect to the calculation and payment of compensation and pecuniary liabilities, or in other respects that the Chamber itself deems appropriate, in which case enforcement shall take place through administrative-litigation proceedings under the judgment enforcement procedure provided for in the law governing that jurisdiction.” (Emphasis not in the original).
The bill through which the LJC was debated originally provided as transcribed below:
“Art. 56. Judgments favorable to the petitioner shall be enforced through administrative-litigation proceedings under the judgment enforcement procedure provided for in the Law Governing that Jurisdiction.” However, the text was amended by motion so that it would be consistent with the provisions of art. 153 of the Constitution (Constitución Política), and the following explanation was given:
“THE SECRETARY:
Motion No. 68 (32-19) by Deputy Chacón Jiménez:
“article 57 (formerly 56): so that the text shall read as follows: “enforcement of judgments shall fall to the Sala Constitucional, except with respect to the calculation and payment of compensation or pecuniary liabilities or in other respects that the Chamber itself deems appropriate, in which case enforcement shall take place through administrative-litigation proceedings under the judgment enforcement procedure provided for in the law governing that jurisdiction.” THE PRESIDENT:
Is the motion as read open for discussion?
Doctor Piza Escalante:
Here there was a contradiction with the general principle that the Courts enforce their own judgments, and it referred all enforcement to the Administrative-Litigation Jurisdiction; the other articles that allowed the Chamber to enforce them were therefore left unsupported.
Deputy Corrales Bolaños:
That portion says: “or in other respects that the Chamber itself deems appropriate...”; what does that refer to?
Doctor Piza Escalante:
The idea is that, during the judgment enforcement stage, the Chamber rules on whatever it considers to fall within its purview. Everything else is referred to administrative-litigation proceedings. [sic] THE SECRETARY:
Is the motion considered sufficiently discussed?
THE PRESIDENT:
Discussion concluded. Approved (unanimously, with five deputies present)” (See the records approving the LJC. Emphasis not in the original).
It is therefore clear that the LJC itself authorizes this Chamber—also with respect to enforcement—to rule on what it considers to concern it and, if it finds sufficient justification, to refer to the administrative-litigation jurisdiction those aspects that it deems appropriate.
In this specific case, given the scope and complexity of the order, I believe that the most appropriate way to ensure adequate oversight is to vest the enforcement stage of the matter in the administrative-litigation jurisdiction. This is due to the absence of adequate mechanisms in the legislation governing this constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) for overseeing an order involving highly complex technical matters.
As noted supra, although that provision (art. 56 of the LJC) appears in the title concerning proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías)—amparo proceedings—the fact remains that, based on a comprehensive reading and interpretation of arts. 7, 13 and 91 of the LJC, that authorization could be applied to constitutional-review proceedings (procesos de control de constitucionalidad). The provisions in question establish the following:
“Art. 7. The Sala Constitucional shall have exclusive authority to rule on its own jurisdiction, as well as to hear incidental matters arising before it and related preliminary issues.
Art. 13. The case law and precedents of the constitutional jurisdiction shall be binding erga omnes, except upon itself.
Art. 91. A declaration of unconstitutionality (declaración de inconstitucionalidad) shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to rights acquired in good faith.
A constitutional annulment judgment (sentencia constitucional de anulación) may calibrate and delimit its retroactive effect in terms of place, time, or subject matter, and shall establish the rules necessary to prevent it from causing serious disruption to social stability, justice, or peace.” (Emphasis not in the original).
Consequently, to prevent serious disruption to “social stability, justice, or peace,” it is necessary to use this mechanism to keep the provision in force while the missing constitutional requirement is satisfied. Moreover, the binding nature of the case law and precedents of the constitutional jurisdiction, and the authority to establish the “necessary rules” and “rule on its own jurisdiction,” authorize the Sala Constitucional to apply the provisions of art. 56 of the LJC to constitutional-review proceedings. This follows from the fact that, for such matters, there is no provision of a similar nature allowing a particular issue to be referred to the judgment enforcement stage of administrative-litigation proceedings.
It is precisely because of this absence that the law could be supplemented (integración normativa) and art. 56 of the LJC applied by analogy to constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), just as, in other cases, the Chamber has applied rules concerning amparo proceedings to habeas corpus proceedings (see, e.g., the following judgments: 2020-15696, which applies the mechanism for withdrawing an amparo proceeding (desistimiento del recurso de amparo) to habeas corpus proceedings; 2012-10005, which orders the supplementary application of the award of costs and damages (condenatoria) provided for in art. 52 of the LJC to habeas corpus proceedings; 2020-8410, in which the Chamber recognizes that reports submitted in habeas corpus proceedings have the same characteristics as reports submitted in amparo proceedings (art. 44 of the LJC)). Thus, in the absence of a provision equivalent to the one governing the enforcement of judgments in amparo proceedings, the Chamber could properly supplement the law and apply that provision subsidiarily to constitutional-review proceedings when—as in this case—the declaration of unconstitutionality does not entail the mere removal of the provision, but instead requires verification of a complex condition to determine whether that removal must actually be carried out. This is so even taking into account art. 14 of the LJC, which mandates:
“Art. 14. The Sala Constitucional and its jurisdiction shall be subject solely to the Constitution and the law. In the absence of an express provision, the principles of Constitutional Law shall apply, as shall the general principles of Public Law and Procedural Law or, where appropriate, those of International or Community Law, followed, in the stated order, by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Law Governing the Administrative-Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), and the Codes of Procedure.” (Emphasis not in the original).
It must likewise be borne in mind that, given the particular features of the declaration of unconstitutionality in this specific case, the challenged provision must remain effective beyond its ordinary term (ultraactividad) for a reasonable period so that the environmental variable can be incorporated. Allowing Plan GAM to lapse without further clarification or adjustment would cause serious disruption to social peace and legal certainty, precisely the outcome that art. 91de la LJC seeks to prevent (as recorded both by the Chamber’s majority and by Magistrate Castillo Víquez in his note). The same disruption or potential chaos resulting from the absence of land-use planning regulations would occur if the Chamber’s order were not complied with by the end of the allotted period. Therefore, there is an especially compelling need to prevent this from occurring, and this constitutes an additional qualified reason justifying residual recourse to art. 56 of the LJC, which grants the Chamber a degree of judicial discretion to refer this specific issue to the administrative-litigation jurisdiction so that compliance with the omitted requirement may be verified and supervised using all the abundant and demonstrably effective tools available there.
Indeed, it should be added that the need to vest compliance with this decision in the administrative-litigation jurisdiction—pursuant to the express authorization granted by art. 56 of the LJC—arises from the absence of adequate mechanisms in the LJC for overseeing a judgment involving a particular public interest and highly complex technical matters that exceed the capabilities of the constitutional jurisdiction. The advantages of the CPCA’s provisions on judgment enforcement (art. 155 et seq.), which are evident and well suited to a case such as the one under review (sub examine), cannot be overlooked. In that regard, art. 155 states:
“Art. 155.- 1) The Tribunal shall have a corps of enforcement judges (jueces ejecutores) responsible for enforcing its judgments and other final decisions.
There is another element worthy of mention. If this grievance, instead of having been filed directly before the Chamber (through this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad)), had been raised in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) (through ordinary proceedings) for the purpose of safeguarding the legality of administrative action under the terms of art. 49 and in light of the requirements of art. 50—both of the Political Constitution—the enforcement judge would be responsible for carrying out the same procedure that I now, in this dissenting opinion (voto salvado), believe the Chamber should order that judge to carry out. Thus, such an order would not constitute an illegitimate assignment of powers; rather, what is required forms part of the judge’s ordinary duties: ensuring compliance with final judicial decisions—and this decision undoubtedly is final (art. 13 of the LJC, cited supra)—and ultimately safeguarding the legality and constitutionality of administrative action.
Notwithstanding the foregoing, it was also possible for the merits of this matter to be heard by the constitutional jurisdiction, as indeed occurred. It was then established that the regulations lack an essential requirement, rendering them invalid and unconstitutional for violating art. 50 of the Political Constitution. However, as I have stated, this does not prevent the Chamber, mindful of the characteristics of the subject matter of this judgment and of the order—as well as of its powers and limitations—from choosing to vest oversight of compliance with the order in the Enforcement Division of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).
Finally, what—in my view—the Constitutional Chamber should have decided on the basis of the aforementioned relationship among the relevant provisions, and specifically the possibility that it may determine its own jurisdiction (art. 7 of the LJC), must be observed by the contentious-administrative jurisdiction, since a lower jurisdiction may not contest jurisdiction with a higher one (art. 170 of the Organic Law of the Judiciary (Ley Orgánica del Poder Judicial)). In this regard, this Chamber held as follows in judgment n.°4837- 2016:
“For this purpose, the appellant must bear in mind that, as already stated, pursuant to the principle of constitutional supremacy and the binding force of the Constitutional Jurisdiction (artículo 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional)), the case law and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except upon itself. Consequently, if a precedent of this Court has already determined jurisdiction in this specific case, the designated judicial body may not again decline jurisdiction in favor of the Constitutional Chamber, given that, pursuant to artículo 7 of the Law on Constitutional Jurisdiction, only the Constitutional Chamber determines its own jurisdiction. It should be noted that, pursuant to artículos 45 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil) and 170 of the Organic Law of the Judiciary, courts may not contest jurisdiction with higher courts exercising jurisdiction over them (see, in this regard, judgment No. 15311-2011 of this Chamber, issued at 16:46 hrs. on 8 de noviembre de 2011). Accordingly, the ruling of the Contentious-Administrative Court cannot be asserted against the delimitation of jurisdiction made by this Chamber” (Emphasis not in the original).
On the basis of the foregoing arguments, I conclude that there are sufficient factual, statutory, and precedential grounds to justify this Chamber tailoring the order issued in this constitutional challenge. Thus, instead of annulling the provision, it shall remain in force for a period deemed reasonable—thirty-six months—so that the Executive Branch may submit the Plan GAM to the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) determined by SETENA.
Likewise, in view of the characteristics noted above, it is appropriate to order that compliance with the foregoing take place before the Enforcement Division of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, under the CPCA rules governing enforcement of judgments.
And, like the majority, I consider that only if the obligation imposed herein is not fulfilled within the stated period would the declaration of nullity take full legal effect.
Anamari Garro V.
Res. n.°2020-023743 NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS.
Sole Section.- THE BODY OF LAW GOVERNING THE CONSTITUTIONAL CHAMBER. In previous notes (see judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316), I have made certain observations concerning the exercise of constitutional review (control de constitucionalidad) and international instruments as a standard of review (parámetro de valoración). In this regard, insofar as relevant and in summary, I stated the following:
“The function of reviewing the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text, but only in art. 73.d) LJC; however, it is not contrary to that text, because it ensures the effectiveness of art. 7 CP. The function of reviewing such conformity is distinct from the function exercised by the Chamber under art. 10 CP—constitutional review—and from that established in art. 48 CP—judicially safeguarding constitutional rights and fundamental rights established in international human rights instruments.
When this Chamber exercises its constitutional-review function, it should not resort to treaties and use them in practice as though they formed part of the constitutional standard of review (parámetro de constitucionalidad). Such instruments, and only if duly ratified, may serve as a standard for assessing the conformity of statutory and substatutory provisions with those instruments themselves, pursuant to art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic state governed by the rule of law.” (Emphasis not in the original opinions).
In this specific case, there is an express reference to General Comment n.°4 and to the work of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights concerning the right to housing. I consider such reliance appropriate if it is understood to be for interpretive purposes.
Anamari Garro V.
Res. 2020023743 Note by Justice Rueda Leal.
The purpose of this note is to clarify certain points that are not apparent from the majority judgment but that do form part of the position I maintain on this matter.
I consider that decision-making affecting the environment must be based on appropriate technical studies, as I explained in my note regarding judgment n.° 2020-013837 of 18:30 hours on 22 de julio de 2021:
“With regard to the sub lite matter, the analysis of the legislative proceedings and the substantive objections set forth in that opinion conclusively demonstrate that the technical study underpinning the bill under review provides manifestly insufficient support for the corresponding legislative decision, since it does not address all the issues required for such a determination—as compellingly and thoroughly explained in the minority opinion—such that endorsing that study would constitute a serious regression in the environmental protection previously afforded by the Constitutional Chamber. This regression is even more regrettable in light of the recent evolution of the case law of the Inter-American Court of Human Rights, which, in its judgment of 6 de febrero de 2020 (Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina), fully adopted Advisory Opinion OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017, thereby transforming the legal conclusions of the latter into binding case law for countries subject to the jurisdiction of that international court.
In this respect, the Inter-American Court emphasizes that ‘in environmental law, the prevention principle (principio de prevención) applies to activities carried out within the territory or under the jurisdiction of a State that cause environmental damage to another State, or to damage that may occur in areas that do not form part of the territory of any particular State, such as the high seas.’ Specifically, the Inter-American Court recalls that the ‘International Court of Justice has stated that the duty of prevention (obligación de prevención) arises when there is a risk of significant harm. According to that court, the significance of a risk may be determined by taking into account the nature and magnitude of the project and the context in which it will be carried out.’ Consistent with this perspective, the Inter-American Court highlights, as an essential element of the human right to a healthy and ecologically balanced environment, the duty to regulate (deber de regulación), under which, given ‘the relationship between environmental protection and human rights (supra párrs. 47 a 55), States must regulate this matter and adopt other similar measures to prevent significant environmental harm.’ (Emphasis not in the original).
In order to achieve the foregoing, the requirement of sufficient technical studies conducted prior to the approval of bills affecting the environment, which has been broadly applied in constitutional case law in observance of the principle that environmental protection must be based on objective evidence (principio de objetivación de la tutela ambiental), very clearly constitutes one of those appropriate ‘similar measures.’ Through the case law of the Inter-American Court, this requirement has been elevated to the status of a requirement under international human rights law, which reinforces my position in joining the minority opinion.
Accordingly, the alleged omission of appropriate technical studies constitutes a fundamental defect in the bill under review that, without question, is sufficient in itself to render the legislative procedure applied unconstitutional because it contravenes artículo 50 of the Fundamental Law, as well as the case law of the Constitutional Chamber and the Inter-American Court.” From my perspective, the lack of adequate technical studies constitutes both a constitutional violation, given the Chamber’s case law on the principle that environmental protection must be based on objective evidence, and a violation of international treaty obligations (quebranto convencional), under the principles articulated by the Inter-American Court of Human Rights.
A second point concerns the jurisdiction of this Tribunal in constitutional review proceedings such as the case under examination. I emphasize that this is a court of plenary jurisdiction, with broad powers concerning evidence. In connection with the preceding point, this means that the Sala may examine and assess the technical evidence as it deems appropriate. It should be recalled that the country has a centralized system of constitutional review entrusted to this judicial body (Articles 10 of the Constitución Política and 8 of the Ley Orgánica del Poder Judicial). By virtue of the foregoing, it is manifestly improper for the Sala, in this type of abstract constitutional review proceeding, to refer or delegate to the ordinary courts the examination of evidence related to a claim of unconstitutionality made against a general provision. The situation differs, for example, in amparo proceedings (procesos de amparo), because their legal nature is summary, and therefore they are incompatible with the taking of complex evidence.
Lastly, I emphasize that the ruling of unconstitutionality has concerned exclusively Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG.
Paul Rueda Leal CASE FILE: 14-019525-0007-CO PROCEEDING: CONSTITUTIONAL CHALLENGE (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD) PETITIONER: ALLAN ASTORGA GATTGENS CHALLENGED PROVISION: REGLAMENTO DEL PLAN GAM 2013 2030, DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 38334, ENTITLED ACTUALIZACIÓN DEL PLAN REGIONAL DE LA GRAN ÁREA METROPOLITANA, AND PARTICULARLY ARTICLES 39, 25, 35 AND 69 OF THAT REGULATION Separate Note by Justice Hernández López During the deliberations in this matter, I had reserved the drafting of a separate note. However, I dispense with it because the observations I had regarding the issue are fully reflected in the majority opinion of the judgment.
Nancy Hernández López Case File: 14-019525-0007-CO Additional Reasons of Justice Cruz C.
This constitutional challenge is brought against Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG of 10 de marzo de 2014, which approves Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana. I joined the unanimous vote granting this challenge because I consider that the decree violates the principle that regulations may not be waived in individual cases (principio de inderogabilidad singular de las normas) and also violates the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado), protected by Article 50 of the Constitución Política. My additional reasons are intended specifically to examine this violation of the right to the environment in greater depth.
The Por tanto of this judgment states that new regulations must be issued that include a strategic environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental estratégica) or another technical study that adequately incorporates the environmental variable (variable ambiental) into the plan at issue in this challenge, before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. This reaffirms that every land-use planning instrument (instrumento de planificación de uso del suelo) must obtain environmental approval (viabilidad ambiental) from SETENA, for which the procedure for introducing the environmental variable into every urban-planning plan, instrument, or decree must be followed.
On the Legal Basis for the Mandatory Environmental Assessment Procedure for Every Urban-Planning Instrument The requirement that every urban-planning instrument (instrumento de planificación urbana) obtain environmental approval derives generally from Article 50 of the Constitución Política. It also derives from constitutional case law, international regulations, and subconstitutional regulations.
With respect to constitutional case law, the first decision to be cited is Sala Constitucional ruling n.° 2002-01220 of 6 de febrero de 2002, under which regulatory plans (planes reguladores) must undergo an environmental assessment (evaluación ambiental) before their final approval. Accordingly, on 24 de mayo del 2004, the Reglamento general de procedimientos de evaluación de impacto ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, was issued, formally establishing Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) as a policy under the responsibility of SETENA.
Subsequently, in ruling n.°2006-3907, Sala Constitucional held that SETENA must order the appropriate party to conduct an SEA, the purpose of which is to integrate the environmental-impact variable (variable de impacto ambiental) into the planning of the country’s economic development; it applies to national, regional, and local development plans, programs, and policies produced for municipalities, watersheds, and specific regions whose purpose is land-use planning, infrastructure development, or the use of natural resources. That ruling clarified that although SETENA does not conduct technical studies, this does not prevent that Secretaría Técnica from ordering the preparation of other studies it considers necessary to assess the project’s environmental impact, its effect on the landscape, preservation of the environment and natural resources, protection of aquifers, water supply and distribution, and urban organization and planning, among other matters, in accordance with ruling 2005-7516 of the same Sala. These requirements appear very ambitious, but they are mandated by environmental protection, which requires a comprehensive, holistic perspective.
On International Regulations. The establishment of Strategic Environmental Assessment (SEA) for policies, plans, and programs is based on principles 2, 4, 12, 15 and 17 of the Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo of 14 de junio de 1972, which establish the State’s duty to preserve natural resources through careful and rational planning as an instrument for reconciling the differences between development and the protection and improvement of the environment; to entrust the competent national institutions with the task of planning, administering, or controlling the use of the State’s environmental resources; and to include environmental-conservation measures in development plans. This is due to the State’s responsibility to plan economic development. In addition, Article 14 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica, Ley n.° 7416 of 30 de junio de 1994, establishes the parties’ obligation to implement procedures requiring the assessment of the environmental impact of plans, programs, and policies to ensure that environmental consequences are taken into account.
These are unavoidable requirements that must become part of our environmental culture. Likewise, Ley de Biodiversidad n.° 7788, of 30 de abril de 1998, establishes the duty to incorporate the conservation and sustainable use of biodiversity into sectoral and intersectoral plans, programs, and strategies within development processes.
The following subconstitutional regulations may be cited:
Articles 17[[]1] and 28[[]2] of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 of 4 de octubre de 1995).
Article 67[[]3] of the Reglamento general sobre procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto No. 31849 of 24 de mayo del 2004), The Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto No. 32967 of 20 de febrero del 2006[[]4]).
On How the Purposes of Strategic Environmental Assessment (SEA) Are Closely Related to the Constitutional Protection of the Environment It is important to highlight some of the PURPOSES of SEA. According to the report of the Contraloría General de la República N.° DFOE-AE-IF-00008-2017, of 14 de julio, 2017, some of the purposes of Strategic Environmental Assessment discussed in the literature include: preventing the irreversible effects of improper planning, preventing environmental conflicts, reducing the risk of litigation arising from such conflicts, promoting accountability, and increasing the transparency and credibility of government decision-making. It also refers to analyzing opportunities and risks in strategic decision-making, advancing the sustainability agenda, and avoiding delays in implementing the policy, plan, or program (Fundingsland Tetlow & Hanusch, 2012; Piña, 2010; Agencia de Evaluación Ambiental de Canadá, 2010; OCDE, 2007; Partidário, 2012; Ministerio del Medio Ambiente de Chile, 2015).
It should be emphasized that, according to that same report, some weaknesses in the methodology for applying SEA to land-use management plans (planes de ordenamiento territorial) are as follows: it was not submitted for public consultation to institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) and the Instituto Costarricense de Turismo (ICT); lack of clarity in the requirements; the high cost of the required geological studies; and insufficient quality of the information used to calculate the Environmental Fragility Index (Índice de Fragilidad Ambiental, IFA). Nevertheless, despite the weaknesses of the methodologies used, SETENA is responsible for finding the appropriate solution to remedy these weaknesses by carrying out a proper environmental assessment of land-use management plans.
On the Situation Regarding the Planes GAM and the Lack of Strategic Environmental Assessment According to the information contained in the case file for this challenge:
-The Plan Gam of 1982: did not undergo an environmental assessment because none was required at that time.
-The Plan Gam 13-30 (Decreto 38145 “Oficializa el Plan Regional de Ordenamiento Territorial de la Gran Área Metropolitana Plan GAM 2013-2030” of 21 de enero del 2014, and 38334 “actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana” of 30 de abril del 2014): is a territorial urban-planning instrument (without an update for 32 years) that for 10 years was unsuccessfully sought to be implemented through the Prugam and Potgam proposals. This Plan Gam 13-30 seeks to use the environmental approval of Plan Prugam 2009 as its basis. In reality, Plan Prugam was rejected because of its technical defects. Recital 9° (considerando 9°) of Decreto 38334 states: “That PLAN GAM, in its capacity as the Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana, on whose territorial environmental basis this Plan GAM is founded, obtained environmental approval from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental through resolution N° 1308-2009 of 9 de junio del 2009, as well as its adjustment and expansion through resolution N° 1532-2009 SETENA of 7 de julio del 2009.” Therefore, although the Sala found Plan Gam 13-30 unconstitutional because it lacked environmental approval, the course least harmful to the constitutional right to the environment in this case was, as the judgment did, to declare it unconstitutional while keeping Plan Gam 13-30 in force for a period while the SEA is conducted.
This is because, as stated in this judgment, the absence, invalidation, or reversal of zoning and land-use instruments (instrumentos de zonificación y uso de suelo) within land-use management instruments would not ensure better treatment of the environment. It is indisputable that this area is marked by great uncertainty and omission to the detriment of the environment.
On the Constitutional Principle of Non-Regression in Environmental Matters Moreover, in a sense similar to that expressed in the dissenting opinion in expediente n°15-014450 concerning regulatory plans (planes reguladores), I consider that the environmental variable (variable ambiental) should not be viewed as an obstacle to urban planning (planificación urbana). Rather, the problem has been the lack of technical specificity as to how that variable should be taken into account. However, that lack of technical specificity should not lead us to “relax,” omit, or adopt regressive rules (or, as occurred in this case, a singular derogation from the rules) with respect to taking that environmental variable into account. There is a significant social interest, of indeterminate scope, that precludes weakening environmental requirements to secure approval of an urban-planning instrument with diminished environmental requirements.
Environmental protection (tutela del ambiente) is such an important value that it must always be present in the country’s economic and social development. The environmental variable is no longer a residual parameter; it is fundamental and must be an important criterion in determining the continuing force of relevant constitutional values. Failure to require the environmental variable in these cases would clearly constitute regression and, therefore, an omission that infringes the constitutional right to the environment. In a country that portrays itself internationally as a defender of the environment, the approval of urban plans with serious weaknesses or omissions regarding environmental variables is unjustified.
The solution to the lack of urban planning is not to relax the environmental variable, not only because doing so entails derogation from the rules (and thereby a violation of the principle of environmental objectification), but also because it constitutes an unconstitutional regression in the protection of the right to the environment. The significance of the environmental variable in the field of urban planning cannot be ignored. What is required is the inclusion of the environmental variable based on defined and objective criteria, as a prerequisite for determining land use (uso del territorio). This historical deficiency concerning urban development and environmental protection must be remedied.
Fernando Cruz C.
[[][1] “Article 17.- Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing such activities, works, or projects. The laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” [[][2] “Article 28.- Land-use planning policies (ordenamiento territorial). It is the responsibility of the State, municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies aimed at regulating and promoting human settlements and the population’s economic and social activities, as well as spatial and physical development, in order to achieve harmony among the population’s greater well-being, the use of natural resources, and environmental conservation.” [[][3] “Article 67.- Integration of the environmental variable into Planes Reguladores and other land-use planning.
The Planes Reguladores established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, or any other land-use or territorial-planning instrument, as a means of planning the development of human activities potentially affecting the environment, must satisfy the requirement of integrating the environmental impact variable (variable de impacto ambiental), which shall be subject to an environmental feasibility process (viabilidad ambiental) by SETENA before approval by the respective authorities. The introduction of the environmental variable into regulatory plans or any other territorial-planning instrument must follow the technical procedure for introducing the environmental variable into regulatory plans established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). This procedure may be applied both to territorial-planning instruments that are to be prepared or are in the process of preparation and to those already approved that do not yet have the environmental variable integrated into them.
To introduce the environmental variable into architectural master plans (planes maestros arquitectónicos), the requirements established in the aforementioned Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III) must be met so that they may become Planes Ambientales de Desarrollo. (As amended by Article 2° of decreto ejecutivo N° 34688 of 25 de febrero de 2008).
[[][4] In its 2017 report, the CGR states that this Manual contains many ambiguities; therefore, the fact that a land-use plan has been granted feasibility under decreto 32967 does not guarantee environmental sustainability.
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y diez minutos el nueve de diciembre del dos mil veinte.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Allan Francisco Astorga Gättgens, mayor, casado, Licenciado en Geología y Doctor en Ciencias Naturales, vecino de San Rafael de Montes de Oca, portador de la cédula de identidad N° 0302520451; Eduardo Daniel Brenes Mata, mayor, casado en segunda nupcias, Arquitecto con especialidades en Planificación Urbana y Ordenamiento Territorial, y Máster en Diseño Urbano, vecino de San José, portador de la cédula de identidad N° 0700390939; y Álvaro Sagot Rodríguez, mayor, casado, abogado, vecino de Palmares de Alajuela, portador de la cédula de identidad N° 0203650227; contra el Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, Aprueba Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, publicado a La Gaceta N° 82 del 30 de abril de 2014, y específicamente artículos 25, 35, 39 y 69. Intervienen en el proceso la Procuraduría General de la República, el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Ministerio de Salud (MS), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA),el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE). También interviene como coadyuvante al señor Tomás Martínez Baldares, como Secretario Ejecutivo del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Resultando:
La Secretaría Técnica Nacional Ambiental revisó los estudios técnicos que acompañan al PRUGAM y determinó que este era ambientalmente viable en el expediente N° EAE-014-2008-SETENA. Los denominados hechos 7, 8 y 9, por los accionantes, tienden a demostrar diferencias puntuales entre los estudios del PRUGAM evaluados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y los utilizados en el Plan aprobado por el Decreto N° 38334, indicando que: 1- Se grafican únicamente los deslizamientos activos, dejando por fuera zonas vulnerables a procesos de deslizamientos identificadas en mapas del PRUGAM; 2- Se grafica solamente uno de los corredores biológicos y de conectividad propuestos por el PRUGAM, ignorando los otros tres; 3- Se eliminaron las zonas de alta, moderada y baja fragilidad por amenaza volcánica del mapa del PRUGAM avalado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. De confirmarse lo anterior -para lo cual sugerimos tomar en cuenta, además del criterio que brinden la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Ambiente y Energía, el de la Comisión Nacional de Emergencias y el del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, confiriéndoles audiencia- la viabilidad dada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el expediente N° EAE-014-2008-SETENA no permitiría valorar si hay o no afectación al ambiente con el Decreto N° 38334.
La Procuraduría General de la República transcribe la Sentencia N° 2011-13436 que declaró inconstitucional el Plan GAM efectuado por el Decreto N° 35748 del 8 de enero de 2010, la cual también pretendía aprovechar la viabilidad otorgada al plan PRUGAM en la resolución N° 1308-2009-SETENA (considerandos VI, VII y VIII del Decreto N° 35748), sin contar con una evaluación técnica y científica propia. Por otra parte, en los denominados hechos 2 y 3 de los accionantes, se alega violación al principio de objetivación, por omitirse el establecimiento de límites de altura fuera de las zonas que presentan condiciones ambientales de capacidad de carga para asimilar alta densidad de población, identificadas en los mapas generados por el PRUGAM; y por exonerarse de planta de tratamiento de aguas residuales a la construcción en altura, sin sustento técnico. Como puede leerse en los textos que lo enuncian (artículo 50 constitucional y numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se manifiesta en una doble vertiente: como derecho subjetivo de las personas y como meta o fin de la acción del Estado (votos números 644-1999, 9193-2000 y 6322-2003), quien tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar este derecho (principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado).
Hay una estrecha vinculación entre la planificación del desarrollo urbano y la tutela y protección del ambiente. El ligamen lo establece el concepto de desarrollo sostenible según el cual todo desarrollo impone un uso racional de los recursos disponibles en función de las necesidades de las generaciones futuras (informe rendido en el expediente N° 10-3197-007-CO). Como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, a su vez, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica (sentencias 2006-17126, 2006-11562 y 2003-6322). A su vez su relación con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad (sentencias 1998-7294 reiterado en el voto 2012-18665, y 2007-2410). Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad (2007-11155).
Ya esa Sala determinó que el Plan GAM-82 tenía sustento técnico (sentencias 1998-6524, 2003-11397 y 2004-1915, entre otros), y que para modificarlo se deberá contar igualmente con ese fundamento, declarando inconstitucional su omisión (2003-11397). Igualmente se ha pronunciado en el sentido de que la aprobación de instrumentos de planificación urbana sin evaluación de su impacto ambiental quebranta el artículo 50 constitucional (votos 18665-2012, 13028-2006, 13293-2007, 11862-2008, 8645-2010, 12458-2010, 3684-2009 y 14293-2005). Sin embargo, una inconstitucionalidad de este tipo no se resuelve necesariamente con la anulación del Plan GAM 2013-2030, pues corresponde a la Sala Constitucional ponderar, con base en los elementos que suministren los órganos a los cuales se les confirió audiencia -a los que se sugiere sumar el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, el de Vivienda y Asentamientos Humanos, el del Salud, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias -si declara su inconstitucionalidad anulándolo, u ordenando que se someta al proceso de evaluación ambiental estratégica y se efectúen los ajustes que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental determine.
En cuanto a la modificación del anillo de contención urbana. Los accionantes sostienen que permitir que se modifique el anillo de contención urbana es inconstitucional. Sin embargo, el artículo 35 prevé modificaciones precedidas de estudios técnicos y otorgamiento de la viabilidad ambiental por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y más bien podría afirmarse que recoge la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que la modificación local o regional del anillo de contención urbana debe hacerse con sustento técnico, el cual estuvo presente en la determinación vigente de esos límites.
Los alegatos de implementación de incentivos o compensaciones a territorios municipales, en cuanto opinan los accionantes que el inciso m), del artículo 25, al contemplar como principio regional para la construcción del modelo urbano de la GAM, el de “Procurar la implementación de incentivos o compensaciones a territorios municipales con limitaciones de uso del suelo por parte de las herramientas de planificación territorial”, significa que los propietarios privados con limitaciones de uso del suelo tendrán “el derecho” de solicitar “compensaciones” o “incentivos”, en contra de los principios de proporcionalidad y razonabilidad dado que las limitaciones o límites de interés social a la propiedad no significan expropiación. Sin embargo, al respecto considera la Procuraduría que donde la norma prevé “incentivos o compensaciones a territorios municipales” no cabe interpretar que se refiere a incentivos o compensaciones a propiedad privada: ello no es compatible con el texto, o con el sentido literal posible de ese texto normativo. Se están utilizando palabras que tienen un significado preciso en el lenguaje técnico jurídico, y el intérprete debe remitirse al significado que poseen en ese lenguaje, donde “territorios municipales” y “propiedad privada” no son sinónimos.
En cuanto a la afectación de las zonas de recarga acuífera, los accionantes estiman que el artículo 69 del Decreto es contrario al principio de no regresión y al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al permitir el desarrollo de ciertas actividades compatibles con las zonas de recarga acuífera, con medidas de mitigación y acatamiento de lo que reglamente el Poder Ejecutivo. El principio de no regresión “enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad”. Es “aquel que genera un blindaje a nuestro Ordenamiento Jurídico para no permitir que se hagan nuevas normas, o interpretaciones de las mismas, que conlleven a tener retrocesos de los logros alcanzados en protección de la biodiversidad y derechos asociados a su tutela”. En el mismo sentido, cita la sentencia de la Sala N° 2012-13367. Sin embargo, el otorgamiento de la viabilidad ambiental al PRUGAM no le confiere carácter normativo, como lo resolvió la Sala [señalando el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo la falta de aprobación y por insuficiencias en varias materias (2012-18371).
Analizando retrospectivamente la regulación de las zonas de recarga acuífera, encuentran que el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” publicado en La Gaceta del 22 de junio de 1982, oficializado por Decreto N° 13583-VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982 (Plan GAM-82), disponía en su artículo 17 lo relacionado a las zonas especiales de protección de acuíferos: “Para proteger los mantos freáticos, se establecen estas zonas especiales, según plano que se adjunta; las cuales se denominarán “Zonas de Veda”. En estas zonas se prohíbe la segregación de lotes, la urbanización y la construcción”. La Ley Forestal N° 7575 de 13 de febrero de 1996, vigente desde el 16 de abril de ese año, declaró las áreas de recarga acuífera como áreas de protección, estableciendo allí limitaciones para cortar o eliminar árboles y construir:
“Áreas de recarga acuífera: Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y Energía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.” (artículo 3, inciso l).
“ARTICULO 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:…
ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.
Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo”.
“ARTICULO 58.- Penas. Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:
La Sala Constitucional estimó que la integración de los artículos 33 y 34, en relación con el numeral 58 a), desarrollada en la jurisprudencia del Tribunal de Casación Penal (véase entre otras, la resolución N° 2002-0193, relativa a construcción de un muro en área de protección[3]) no infringe lo dispuesto en los artículos 11, 28 y 39 Constitucionales:
“De una lectura de las sentencias aportadas, se infiere que los juzgadores realizaron una interpretación normativa conforme al contenido del artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal, que prevé una sanción penal, para quien “Invada un área de conservación o protección…”. El hecho de que la norma se integre con la descripción de áreas de protección que señala el artículo 33 de la Ley Forestal, no implica violación alguna al principio de legalidad, pues se trata de una interpretación sistemática, acorde con la literalidad de la norma.” (Voto N° 74-2010).
El Decreto N° 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, vigente a partir del 7 de abril de ese año, derogó la norma original del Plan GAM-82:
“Artículo 3°- Derogar en forma total los artículos ocho hasta el diecisiete inclusive del Plan Regional de Desarrollo Urbano publicado en "La Gaceta" 119 del 22 de junio de 1982 que fuera decretado por medio del Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN, del tres de mayo de mil novecientos ochenta y dos, publicado en la Gaceta número 95 del dieciocho de mayo de 1982, referentes al Riego de Itiquís, Aeropuerto Juan Santamaría, Aeropuerto Tobías Bolaños y Protección de Acuíferos por cuanto existe normativa especial al respecto”.
Por otra parte, el artículo 31, del Decreto impugnado, ubicado dentro del Capítulo II, denominado “Control del desarrollo urbano”, dispone:
“Artículo 31.- Zonas de Control Especial (ZCE). Considerando su interés público y ambiental, las zonas identificadas en el documento técnico del Plan GAM como Zonas de Control Especial (ZCE) mantienen su régimen de protección de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
Estas zonas incluyen: …zonas de protección de cuerpos de agua…”.
El artículo 75, del Decreto cuestionado, indica que los documentos técnicos podrán ser consultados en la página web www.mivah.go.cr, y allí se encuentra lo relativo a las Zonas de Control Especial:
“6. ZONAS DE CONTROL ESPECIAL…
6.2 ZONAS DE PROTECCIÓN DE CUERPOS DE AGUA Corresponden a las áreas establecidas por la legislación costarricense como zonas de protección del recurso hídrico…
Se definen como “zonas protectoras” y establecen retiros dentro de los predios privados con los que colinden o existan cuerpos de agua establecidos por la legislación, Artículo 33 de la Ley Forestal, Ley No. 7575.
Se precisan como áreas de protección:…
4. Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley…”.
Así las cosas -sin perjuicio de lo indicado antes sobre la inconstitucionalidad del Plan GAM 2013-2030 en el caso de que no cuente con viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- la frase “el desarrollo de ciertas actividades compatibles” de su artículo 69, en tanto referida a la compatibilidad con el ordenamiento jurídico que las tutela, no quebrantaría el principio de no regresión ni el de tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Como conclusión, la Procuraduría General de la República sostiene que la Sala estime la acción en la medida que el Plan GAM 2013-2030 oficializado en el Decreto N° 38334 del 10 de marzo del 2014, no cuente con viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Por ello, el Tribunal deberá ponderar los informes técnicos que rindan los repartos administrativos a quienes se les confirió audiencia y a los que se sugiere emplazar; y, por otra parte, desestimarla en lo relacionado a la modificación del anillo de contención urbana regulada en el artículo 35, el principio de implementación de incentivos o compensaciones a territorios municipales enunciado en el artículo 25 y la regulación de las zonas de recarga acuífera en el artículo 69.
A su vez, contesta la audiencia concedida, manifestando que se considera útil realizar algunas consideraciones en relación a aspectos generales sobre el ordenamiento territorial, base necesaria para la realización de instrumentos de esta naturaleza, como es el objeto de estudio en esta oportunidad. Es necesario, aclarar que por una concepción misma del ordenamiento territorial y de todos sus instrumentos de planificación de uso del territorio, se inicial los procesos por una fase de diagnóstico territorial que es el punto de partida para asignar, reasignar o consolidar usos de la tierra que se dan al territorio, para lo cual resulta indispensable no solamente este diagnóstico de base territorial, sino además fases en donde se entran a valorar diversos modelos, de posibles usos de la tierra en diferentes condiciones, esta es la fase de pronóstico, que siempre estará en consonancia con la visión que se tenga del territorio a futuro y de las limitantes y potencialidades técnicas que el mismo haya reflejado como resultado de esa indispensable fase inicial de diagnóstico.
Posteriormente, y previa valoración de los posibles escenarios, se elaboran las propuestas concretas de intervención territorial que cada vez más, logren acercar al territorio en cuestión al modelo ideal o escenario futuro elegido; una fase final es la reglamentación que debe aplicarse para que todos y cada uno de los involucrados (desde su posición y papel respectivo) cumplan para lograr a mediano-largo plazo, alcanzar ese escenario futuro deseado. Esquemáticamente, este proceso lógico de ordenamiento territorial a través de la aplicación de instrumentos de planificación de uso de la tierra, se visualiza así: Elaboración y ejecución del plan Modelo Territorial Futuro Diagnóstico de la estructura Visión prospectiva del territorio General y orgánica del territorio Escenario Ideado Figura N° 1. Síntesis del proceso de transformación territorial mediante la planificación de usos de la tierra De igual manera, informa que hay escalas e instrumentos de planificación territorial y ordenamiento territorial (OT), donde señala que la planificación nacional se ejecuta mediante la existencia de varios instrumentos operativos, ellos son los planes, los programas y los proyectos, si se miran a gran escala o desde una perspectiva macro.
Al respecto, el principio de planificación en cascada alude a que los instrumentos inferiores deben estar sujetos a los lineamientos generales indicados a niveles superiores de planificación. Ofrecen gráficamente el concepto de la siguiente manera:
A la derecha se anotan las escalas o niveles de planificación y a la izquierda se aportan los ejemplos de los instrumentos de planificación correspondientes a cada escala o nivel. En el proceso de planificación de uso del territorio, hay cinco momentos que se deben diferenciar conceptualmente, que inicia con el diagnóstico, pronóstico, modelo prospectivo o formulación del modelo territorial futuro, ejecución y formas de intervención territorial, y evaluación y ajuste del plan y de las acciones. Cada una de las cinco etapas debe ser consecuente con la siguiente y debe retroalimentar las demás fases, esto en virtud de que la planificación territorial es a su vez, un proceso (de etapas sucesivas y complementarias) y un sistema (de instituciones e instancias decisorias). De igual manera explican en forma detallada la relación del DE N° 32967-MINAE con las fases anteriormente señaladas, así como toda la información que exige.
Menciona que el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, plantea entonces tres estudios técnico-ambientales que mediante el desarrollo, la valoración y sobre posición cartográfica de variables, así como su posterior interpretación técnica, resultan en la incorporación de la variable ambiental en un determinado plan de ordenamiento territorial. El Decreto en cuestión, cita que este procedimiento técnico responde a todo tipo de plan de ordenamiento territorial, independientemente del instrumento que se utilice, en función de la escala o nivel de planificación que le corresponda (refiere a las etapas del proceso de planificación territorial). La planificación territorial es un proceso y un sistema, porque los estudios ambientales son parte de este proceso que cada fase debe ser insumo de las fases siguientes. A pesar de que los índices de fragilidad ambiental (IFAs) se construyen en la fase de diagnóstico del plan de ordenamiento territorial, su producto final (el mapa de IFA integrado y las tablas de limitantes y potencialidades técnicas), debe ser insumo del análisis de alcance ambiental (AAA) que a su vez es insumo de la fase de pronóstico y propuestas del plan de ordenamiento territorial.
Por último, el reglamento de desarrollo sostenible (RDS) que tiene su base técnica en los resultados del IFA y el análisis de alcance ambiental, debe ser insumo de las fases de propuesta y reglamentación del plan de Ordenamiento Territorial. En el informe, se reseña los objetivos y contenidos de los tres componentes.
Informa sobre los alegatos de los accionantes en el siguiente sentido. Sobre que el Plan GAM 2013-2030 no cuenta con una licencia ambiental. Señala que en la base de datos de la Secretaría consta la existencia de un expediente administrativo numerado EAE-14-2008-SETENA, mediante el cual se gestiona la viabilidad ambiental de los estudios técnicos que refieren al titulado “Plan PRUGAM 2008-2030”, en esencia se trata de los estudios enmarcados en el DE-32967-MINAE, a saber, los IFAs y el AAA del área geográfica correspondiente a la GAM, en el contexto del plan de ordenamiento territorial en escala regional para dicho sector del país. No consta otro expediente nuevo para la GAM adicional al EAE-14-2008-SETENA, ni tampoco dentro del expediente EAE-09-2014-SETENA alguna solicitud, proceso o gestión de modificación o ajuste, sea al área de estudio o bien, a los estudios técnicos que fueron analizados y a los cuales se les otorgó viabilidad ambiental en el año 2009.
Como elemento adicional a considerar, se señala que en el Considerando Sexto de la resolución N° 1308-2009 se anota el área geográfica que se evaluó técnicamente y a la cual se le otorga viabilidad ambiental mediante dicha resolución, enlistando la provincia y el cantón, los distritos que conforman parte de la GAM, señalando cuáles de ellos se incluyen de manera parcial y cuales fueron creados luego de la promulgación del Plan GAM del año 1982. En este sentido, se ha realizado una valoración preliminar de los límites espaciales del Plan GAM 2008-2030 (con archivo en formato digital shapefile entregado a Secretaría Técnica Nacional Ambiental como parte del exp. EAE-14-2009-SETENA) y de los límites espaciales del área del Plan GAM 2013-2030 (a partir de la georreferencia de un mapa en imagen titulado “División Político Administrativa y Límites de la GAM” que fue descargada el día 03 de febrero de 2015 de la página web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos a través del siguiente link http://, señala que esta valoración es preliminar y no exacta ni contundente, porque para poder realizar una comparación puntual necesariamente debería contarse con los dos archivos en formato shapefile, sin embargo se carece de este archivo con los límites para el caso Plan GAM 2013-2030.
Con la sobre posición se ha detectado que el área de estudio para ambos casos es la GAM pero con algunas diferencias en su delimitación, en el mismo Plan GAM 2013-2030 se menciona que en vista de las facilidades otorgadas por el uso de herramientas SIG ha sido posible precisar y ajustar el límite real de la GAM, sin embargo, este límite es diferente al del Plan GAM 2008-2030. Concretamente se trata de un área de aproximadamente trescientas setenta y dos hectáreas, que representa un 0.2% del área total de la GAM evaluado. En concreto y a la luz de lo antes argumentado, es que la Secretaría valorará desde el punto de vista técnico, el Plan GAM 2013-2030 en contraposición del estudio ya valorado y avalado del Plan GAM 2008-2030, particularmente en la información ambiental contenida en el expediente EAE-14-2008-SETENA y los nuevos datos e información disponible y/o necesaria para garantizar que todas las áreas del Plan GAM 2013-2030 sea ambientalmente viable a como lo fue el Plan GAM 2008-2030.
Desde la Resolución No. 1308-2009-SETENA se estableció el procedimiento para los ajustes técnicos que se soliciten al Plan GAM 2008-2030, al transcribir del Por Tanto el tercer ítem. En concreto y a la luz de lo antes argumentado, lo procedente habría sido que, se valore desde el punto de vista técnico, el Plan GAM 2013-2030 en contraposición del estudio ya valorado y avalado del Plan GAM 2008-2030, particularmente en lo que respecta a la información ambiental contenida en el expediente EAE-14-2008-SETENA y los nuevos datos e información disponible y/o necesaria para garantizar que el Plan GAM 2013-2030 sea ambientalmente viable a como lo fue el Plan GAM 2008-2030. A efectos de esta tarea, como punto de partida se requeriría que el proponente del Plan GAM 2013-2030 remita a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental toda la documentación textual y cartográfica (en formato shapefile) relativa a dicho plan, incluyendo la puntualización y detalle de los cambios entre Plan GAM 2008-2030 y Plan GAM 2013-2030, de tal manera que el análisis comparativo pueda orientarse de mejor manera a los cambios entre la totalidad de ambos documentos, enfatizando particularmente, aspectos estratégicos como la zonificación propuesta.
En cuanto a los permisos de construcción vertical sin límite de altura de franjas de hasta 500 metros de ambos lados de los corredores de transporte público, mientras que el Plan PRUGAM lo establecía en catorce pisos en zonas definidas, se informa a la Sala que si consta en el expediente EAE-14-2008, ya que no se tiene otro parámetro. Los diversos estudios ambientales que constan en el expediente EAE-14-2008, sean IFAs, AAA y RDS, se anota en términos de recomendaciones de uso de la tierra, en máximos recomendados, y términos similares en sentido de recomendación desde la perspectiva ambiental, de señalamiento de condicionantes y restricciones, mas no en términos de prohibición, esto es consecuente con la orientación y alcances del actual DE-32967-MINAE en el punto 2.2.4 del Anexo 1 (que transcribe en el informe). En ese sentido es posible identificar en los documentos técnicos del expediente los diversos momentos en el IFA, el AAA y en el RDS, los señalamientos anotados en torno a la cantidad de pisos en las construcciones, puntualmente se hacen las acotaciones en torno a las diferentes zonas de IFA integrado subclase, y los ejemplifica estos momentos para el máximo de pisos señalados, que en todos los casos refiere a la categoría III-C: a) En el documento IFA con “Alturas de 12 hasta 14 pisos podrían ser posibles”; b) En el documento AAA, se anota “Altura (pisos) 12”; y c) En el documento de RDS se dispone “Altura (pisos) 12”.
La zona III-C corresponde a una subcategoría del IFA integrado que es la de menor fragilidad ambiental registrada para la GAM, ella pertenece a la macro zona de Moderada Fragilidad Ambiental, donde las recomendaciones de uso del suelo para las áreas III-C que se anotaran como parte de la “Tabla N° 6: Zonificación de IFA para la GAM limitantes ambientales y recomendaciones de uso sostenible del suelo por zona” (folio 034 del estudio IFA expediente EAE-14-2008), donde resalta en los siguientes extractos como “Áreas con buena aptitud para la producción agropecuaria. La única limitante técnica de consideración se refiere a la importancia de la mayoría de los terrenos en cuestión como zonas de recarga acuífera, […] dadas las condiciones de fragilidad desde el punto de vista hidrogeológico, se deberán plantear como solución al manejo de las aguas residuales, plantas de tratamiento o en su defecto sistemas de tanques sépticos modificados que prevengan cualquier tipo de contaminación del suelo y de las aguas subterráneas. […] En caso de que, por situaciones de planificación se desee cambiar el uso del suelo de actividad agrícola (zona rural) a zona urbana para el desarrollo urbanístico, el mismo es posible, en sus diferentes variantes: residencial, comercial, industrial de baja y moderado impacto, mixto o similares.
En este caso, este tipo de terrenos presenta capacidad de carga para asimilar densidades poblacionales altas a muy altas, pero con porcentajes de ocupación o cobertura restringidos a valores no mayores del 50%. En consideración de ello, es posible plantear desarrollo de edificaciones verticales que consideren como parte intrínseca de su diseño, el existencia de áreas verdes que permitan la infiltración de aguas al subsuelo, disminuyan la impermeabilización del terreno y la generación de aguas de escorrentía superficial y además, utilicen sistemas de tratamiento de aguas residuales tales como Plantas de Tratamiento o alcantarillado sanitario que disponga de plantas subregionales como parte del proceso. La altura de las edificaciones debe responder a patrones de control de impacto paisajístico. Alturas de 12 hasta 14 pisos podrían ser posibles […]. (subrayado agregado en el informe). No hay dentro de ninguna de las demás categorías del IFA integrado subclase, alguna que recomiende alturas de catorce pisos ni mucho menos mayores que esto, claro está, se hace la salvedad que tal como se anotó en las recomendaciones de uso del suelo de la tabla 6 antes transcritas, “…La altura de las edificaciones debe responder a patrones de control de impacto paisajístico”.
Al dimensionar la localización geográfica de las áreas que podrían alojar infraestructuras de “hasta 14 pisos”, es decir, las áreas de categoría III-C, se incluye una figura (No. 7) donde se evidencia que estas áreas se localizan mayoritariamente en la provincia de Alajuela (un 64%), hacia el sector suroeste de la GAM, en menor medida en sectores de la provincia de San José (un 32%) y en cantidad mucho menos significativa en la provincia de Cartago (4%), siendo que están ausentes en la provincia de Heredia. En total, las áreas de la categoría III-C suman 3.188.8 hectáreas, según datos aportados en el estudio Plan GAM 2008-2030.
En cuanto a que se incrementará la contaminación de los ríos y acuíferos (aguas subterráneas) por la falta de exigencia de plantas de tratamiento de aguas residuales y que se permitirá que se rompa el anillo de contención urbana de la GAM por parte de los municipios cuando elaboren sus planes reguladores. Sobre esto, se requiere tener el conocimiento y valoración de la totalidad de los estudios de Plan GAM 2013-2030, en contraposición del Plan GAM 2008-2030 datos con los cuales no se cuenta, de manera que no se puede tener certeza de ser o no.
En lo referente a la obligación de pagar incentivos y compensaciones a propietarios privados, es una aseveración que no es materia de valoración desde el punto de vista de la Variable Ambiental que se examina para otorgar la Viabilidad Ambiental de un Plan Territorial en este Secretaría.
Sobre la afectación de las áreas de recarga acuífera estratégicas de la GAM por el desarrollo urbano, se menciona la Sentencia de la Sala N° 2012-8892 sobre la matriz de uso de suelos del cantón Poás, extensivo a los otros cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y los que no cuentan con ello. Las implicaciones teóricas, técnicas y prácticas no se previeron, tanto para los procesos de ordenamiento territorial que se gestaban o los vigentes, las que no solamente se dieron en el momento mismo de la sentencia, sino que son en su mayoría con consecuencias más inmediatas, al grado de que en este momento el país, cuenta con escasos instrumentos de planificación del Ordenamiento Territorial que estén vigentes. El desarrollo sostenible requiere de una verdadera, coherente e integral zonificación de uso del suelo, generada por la imposibilidad de aplicar tal sentencia principalmente desde el punto de vista técnico y práctico resultando todo intento de aplicación del voto en mención poco exitoso. Se indica que se pidió aclaración y adición a la sentencia mencionada anteriormente.
Se trabaja en la mejora o modificación del Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE y en particular dentro del diagnóstico ambiental la generación e implementación de un procedimiento más robusto que permita reconocer de forma previa e integral, condiciones de vulnerabilidad acuífera no contempladas por los mecanismos usados. Lo anterior permitiría, si fuese el caso detectar la necesidad y aplicación de escalas de investigación más específicas, ligadas al tipo de instrumento o área de planificación, también con la existencia de condiciones geológicas e hidrogeológicas particulares. En concreto, sobre la afectación de las áreas de los acuíferos, se tiene que del expediente EAE-14-2008-SETENA (folios 191 hasta el 214) se encuentra el estudio hidrogeológico de la GAM, incluyéndose en él, la hidrogeología regional y la hidrogeología local. Dichos estudios son concluyentes al respecto de la necesidad de protección a sectores estratégicos de recarga acuífera, logrando identificar los mismos en la cartografía.
Lo mismo ocurre con el AAA (folios 191 a 197) en el capítulo 2.2 que se refiere a el desarrollo urbano considerando la variable ambiental, si se detalla en contenidos, es visible que la orientación es de densificación en altura, sobre todo en función del tratamiento que deben tener las áreas de recarga estratégica. El capítulo siguiente del mismo documento técnico, el 2.3 (folios 186 al 190) sobre la estructura urbana y la red vial, se anotan seis lineamientos orientados al desarrollo sostenible en la GAM, el segundo de estos lineamientos, refiere a las obras de infraestructura vial sobre áreas de recarga acuífera de carácter estratégico. Dentro del estudio del RDS, en la macrozona de Producción Agropecuaria, particularmente dentro del sector categoría IFA integrado subclase II-D, se identifican las zonas de recarga acuífera estratégica (folios 187 al 191) y se señalan las características donde resalta la Tabla N° 10 sobre limitantes y potencialidades de la Zona II-D y las condicionantes ambientales que a partir del folio 189 se enlistan.
Haciendo la comparación de la información descrita, el Plan GAM 2008-2013 y como contraparte los estudios Plan GAM 2013-2030 que refieran al componente ambiental del mismo; para el detalle técnico de este argumento nuevamente debe señalarse que no se hará referencia al fondo técnico de este hecho, puesto que para tal efecto se requiere el conocimiento y valoración de la totalidad de los estudios de Plan GAM 2013-2030, en contraposición de los apartados de Plan GAM 2008-2030 (particularmente los estudios ambientales del mismo).
En cuanto se alega que se induce a nueva población de la GAM se instale en zonas altas y muy alta amenaza a deslizamientos, manifiesta la necesidad de cuáles son los componentes cartográficos que se requiere, y que, preliminarmente, se puede indicar que el mapa que presentan los accionantes como del Plan GAM 2013-2030 se titula “deslizamientos activos”, mientras que el mapa que se aporta como Plan GAM 2008-2030 es del “IFA por amenaza de deslizamientos”, en la práctica, ambos mapas pueden ser complementarios (de hecho el primero es insumo para el segundo), pero no pueden compararse entre sí, puesto que para el caso del mapa “IFA por amenaza de deslizamientos” la totalidad del área de estudio tendrá un valor asociado a esta fragilidad, mientras que para el caso del mapa de “deslizamientos activos” solamente aparecerán con valor asignado las áreas que presenten esta condición, razón por la cual no podemos de nuevo emitir criterio certero al respecto.
Se alega que se ignoran los lineamientos ambientales regionales referentes a corredores biológicos y de conectividad de la base ambiental del PRUGAM, se señala que se omite la existencia de tres corredores biológicos. Para pronunciarse debe hacerse un análisis espacial que involucre tanto el componente cartográfico como textual de Plan GAM 2003-2030 y Plan GAM 2013-2030, puntualmente se requieren al menos los siguientes mapas (archivos shapefile) así como estudios técnicos para ambos planes en los siguientes temas: corredores biológicos y conectividad, categorías de áreas silvestres protegidas, categorías de cobertura boscosa, áreas sujetas a PSA, zonas de vida, IFA bioaptitud. De la observación rápida de los mapas del factor bioaptitud (incluyendo una propuesta de conectividad de áreas protegidas que se aporta en el folio 053 del estudio IFA del expediente EAE-14-2008-SETENA), en contraposición del mapa que aportan los accionantes y el que puede acceder de corredores biológico en el link (a la fecha del 03 de febrero del 2015), se aprecian diferencias entre ellos.
Este señalamiento es genérico, no puede considerarse conclusivo hasta tanto no sea objeto de una evaluación técnica de detalle en los términos que se ha reiterado en el presente informe. Como referencia se anota que a folios 146 al 152 del estudio de IFA del expediente EAE-14-2008-SETENA se detalla la propuesta corredores biológicos para la GAM.
Otro reclamo tiene relación con la modificación sin ningún fundamento técnico y científico, mapas de amenazas naturales generados por el PRUGAM. Para referirse a esto, es necesario una serie de insumos cartográfico en formatos shapefile que permitan el análisis espacial y no referencias a imágenes que se descargan vía web. De una observación rápida de los mapas de amenazas naturales (folios 67 a 78 del estudio IFA del expediente EAE-14-2008-SETENA) en contraposición del mapa que aportan los accionantes y los de amenazas por deslizamientos, fallas geológicas, flujo de detritos de lodo, influencia volcánica e inundación, mismos que pueden acceder en el link (fecha 03 de febrero de 2015), se aprecian diferencias entre ellos. De nuevo se recalca que este señalamiento es genérico, no puede considerarse conclusivo hasta tanto no sea objeto de una evaluación técnica de detalle en los términos que se ha reiterado en el informe. Señala finalmente, la necesidad de solicitar informe al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Consejo Nacional de Planificación Urbana, toda vez que el análisis y evaluación técnica de la Secretaría no es contundente, por la falta de información, estudios y archivos cartográficos necesarios que permita concluir acerca de las coincidencias o divergencias entre ambos Planes GAM 2008-2030 y 2013-2030.
En cuanto al artículo 35, del Reglamento impugnado para la modificación del anillo de contención urbano, ante la necesidad de revisión, actualización o modificación, y en cuyo caso, prevé dos procedimientos. Uno que dispone a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el campo de sus competencias y siguiendo procedimientos que buscan garantizar un debido proceso, de previo a la toma de decisiones respecto al anillo de contención urbano. El otro que involucra a las municipalidades, con el proceso de elaboración o actualización del Plan Regulador, y posteriormente, con remisión a la Dirección de Urbanismo, que a la vez realizará los trámites ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, por lo que la propuesta de modificación no se realizaría de forma antojadiza, ni contraria a la Ley ni a la Constitución Política.
El artículo 39, del Reglamento de cita, establece el balance regional, regulando la inclusión de zonas de construcción en altura en los Planes Reguladores, debiendo estos basarse en el cumplimiento de al menos las consideraciones, que se establecen en el mismo, de nuevo es claro que se previene y no se deja a la libre, la construcción y urbanismo de espacios sensibles (lo que no quebranta los artículos 21, 50, 89 y 169 Constitucionales), ya que por el contrario se fortalecen las normas constitucionales.
En el artículo 69 sobre zonas de recarga acuífera, identificadas oficialmente por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, que serán consideradas para todos los efectos urbanísticos y de construcciones, que imponen limitaciones adicionales para uso de terrenos privados por su naturaleza ambiental. Se establece la consideración que se realiza respecto al suelo urbanístico, en relación a las zonas de recarga acuífera estratégicas, considerándose estas como suelo no urbanizable especialmente protegido por razones ambientales. Son contempladas en el mismo artículo, la posibilidad de realizar medidas de mitigación técnicamente sustentadas, permitiendo el desarrollo de algunas actividades compatibles, estableciendo que se debe de acatar lo establecido por el reglamento en esta materia por parte del Poder Ejecutivo, por lo que no se deja sin regulación ni mucho menos a disposición antojadiza del ciudadano, la realización libre de actividades en zonas protegidas, debiendo acatarse lo establecido por Reglamento en esta materia por parte del Poder Ejecutivo.
Pide se declare sin lugar la acción.
Sobre los alegatos en particular, argumenta que conforme a lo señalado, puede determinarse que la normativa no cambia drásticamente los parámetros establecidos por el PRUGAM, y con base en los cuales se le otorgó la licencia ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; así, el conservar las condiciones originales el Plan GAM puede acogerse a la licencia ambiental otorgada por este órgano al PRUGAM. Para fundamentar en cuanto a la legalidad de este extremo, es importante tomar en consideración la existencia de la Directriz 35-MIVAH-PLAN del 28 de junio de 2012, la cual establece la obligatoriedad de que toda política, plan, programa o proyecto relacionado con materia de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de la GAM, deben tomar en consideración como insumos los productos generados por el Proyecto de Planificación Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica.
Sobre la altura sin un límite es falso, que la normativa del Plan GAM establece que para incluir zonas de construcción en altura en los Planes Reguladores, deberán cumplirse dos consideraciones, una de las cuales es la accesibilidad al sistema de infraestructura y transportes. Acto seguido, define accesibilidad como una franja de 500 metros a ambos lados de los corredores de transporte público, definidos en el Plan GAM. Estos casos, cuando se cumpla con esas condiciones, las municipalidades establecerán la altura permitida. Como acotación adicional, el Plan GAM establece que en aquellos municipios donde no exista Plan Regulador, se seguirá aplicando la normativa que establece el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, desde 1982, que en el Artículo V.2, inciso V.2.1., establece que la altura de edificaciones será “una vez y media el ancho promedio de la calle hacia la que da frente, medido este desde la línea de propiedad”.
Lo anterior implica que el Plan GAM da las pautas a las municipalidades para que juzguen con base en un mínimo de parámetros necesarios bien definidos, la determinación de los límites de altura a través de los planes reguladores; con lo cual se respeta la autonomía municipal en la materia. Donde no haya plan regulador vigente, se deja como parámetro para definir la altura el que ha privado en el país desde 1982, y que está estipulado en el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Así queda claro que el Plan GAM no permite construir en altura sin límites, que el peor de los casos, donde no exista plan regulador, aplica el criterio urbanísticamente razonable que considera las particularidades del sistema vial, donde el parámetro determinante será el ancho de calle a la que da frente la propiedad.
Sobre la contaminación ambiental de los ríos y acuíferos, se indica que la normativa establecida en el Plan GAM no exime a los profesionales responsables del cumplimiento de la normativa técnica; por ejemplo, tanto en el caso del diseño de obras de ingeniería con la observación del Código Sísmico y el Código de Cimentaciones, pero también en lo referente al tratamiento de aguas residuales que es competencia técnica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Este último es a quien corresponde por ley revisar y otorgar el visto bueno al permiso de construcción, exigiendo en caso de ser necesario el sistema de tratamiento de aguas residuales que técnicamente corresponda, sea vivienda individual o un edificio de varios pisos. Transcribe lo que ha señalado la Procuraduría General de la República sobre la competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Vale esclarecer que el inciso iii), del artículo 39, del Reglamento del Plan GAM, debe entenderse que las zonas de construcción en altura serán aquellas donde se cumplan varios criterios (todos los listados), entre los cuales referido al tratamiento de aguas residuales deberá haber conexión al alcantarillado sanitario existente del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, o en su defecto sistema de tratamiento de aguas residuales de acuerdo a la normativa del mencionado Instituto. Debe existir alguna de las dos cosas, con lo cual se respeta tanto competencias como normativa del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en la materia, en ningún momento se deja “la situación a criterio del desarrollador”, y queda claro los límites para actuar. No se genera los efectos apuntados por los accionantes, y por el contrario, se observa la institucionalidad en materia de aguas residuales.
En cuanto a que se permitirá que se rompa el anillo de contención urbana de la GAM, no pretende ser una camisa de fuerza para los municipios, y por el contrario, le ofrece la potestad de someter la posibilidad de modificación al anillo de contención urbana de la GAM a consideración de las autoridades competentes para juzgar la viabilidad urbanística ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y ambiental en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Las municipalidades deben justificar el cambio y probar técnicamente su validez, observando la normativa existente. Concretamente el Plan GAM en su inciso b), del artículo 35, define que en caso de modificación del anillo por iniciativa municipal. Es una normativa flexible que regula en términos generales los aspectos urbanísticos y lineamientos de desarrollo urbano deseado para el GAM, respetando la autonomía municipal, dejando la posibilidad de modificar el anillo de contención siguiendo una normativa y procedimiento técnico bien estipulado, reconociendo la competencia institucional de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para juzgar cada caso.
El argumento de que el Estado tendría que pagar incentivos y compensaciones a los propietarios privados, cuyos terrenos tienen limitaciones de uso por asuntos ambientales. La interpretación del inciso m) impugnado es muy extrema, obvia el verbo que da inicio a este inciso, que es “procurar”. En ese sentido, la norma deja abierta la posibilidad para que las municipalidades, en el ejercicio de su potestad para regular el uso del suelo en su jurisdicción territorial, a través del uso de las herramientas de planificación existente (plan regulador), utilicen un tipo de instrumento de gestión del suelo común en otras latitudes. No establece un precepto obligatorio para las corporaciones municipales o para las autoridades respectivas encargadas de la aplicación del Plan GAM 2013-2030, se trata de una norma objetiva para prever la planificación del territorio sobre la base del principio de objetivación positiva de aplicación de la norma para su aplicación en el tiempo y el espacio.
La norma no crea un poder coercitivo para establecer parámetros obligatorios en su aplicación, se basa en la definición de principios y posible relanzamiento de la planificación territorial, y condicionada desde luego a la verificación de principios amparados en la técnica y en la ciencia. La norma está redactada en términos propositivos. Se pretende compensar, en cierta forma, a los propietarios que por condiciones particulares poseen propiedades a las cuales se les imponen restricciones urbanísticas para preservación del inmueble o el ambiente, y no aplica a restricciones de tipo natural, como es el caso que explican los accionantes sobre propiedades que son susceptibles a deslizamientos, en cuyo caso no aplicaría el inciso m) del artículo 25. En lo que señalan los accionantes, hay normativa que puede aplicarse (pago de servicios ambientales, por ejemplo).
Se afectarán las áreas de recarga acuífera estratégica de la GAM por desarrollo urbano. Las zonas de recarga acuífera están reguladas en los artículos 33 y 34, y sanciona a quien invada área de conservación (como de recarga acuífera) en el 58, todas de la Ley Forestal. Las medidas de mitigación del Plan GAM permite cierto tipo de actividades compatibles con la vocación de una zona de recarga acuífera, solamente abre la posibilidad de darle uso a las propiedades en esta condición, para no vaciar la propiedad privada de contenido. Las medida de mitigación están directamente relacionadas con la no afectación del bien o recurso ambiental tutelado, y tienen como fin el desarrollo de actividades en las que “técnicamente” sea demostrable que su uso y/o aprovechamiento lo será siempre conservando inalterables las condiciones especiales de protección por razones ambientales, siendo ésta precisamente la limitación establecida para el desarrollo de determinadas actividades y que se apeguen siempre a la característica intrínseca del tipo de suelo en el que se van a realizar, por lo que con ello no se afecta el principio de no regresión en materia ambiental.
Todo estudio técnico para establecer medidas de mitigación para el desarrollo de actividades en zonas de protección y recarga acuífera debe tener como parámetro, las limitaciones establecidas del bien o recurso de que se trate en función de su naturaleza ambiental, y que tales medidas tienen como límite infranqueable la protección ambiental, por lo que ante esa restricción, las mismas no tendrán la vocación de cambiar, alterar, modificar, y/o extinguir su naturaleza, y menos aún el uso y/o aprovechamiento que por conducto de esas medidas se autorice. De este modo, se posibilita dar uso del suelo en estas áreas de recarga acuífera, pero bajo la salvedad y condicionado a ser evaluado según criterios técnicos pertinentes, por lo cual no se afectan per se estas áreas.
En cuanto se acusa que se induce a que nueva población de la GAM se instale en zonas de alta y muy alta amenaza de deslizamientos, por ignorar los mapas de amenaza generado por los estudios del PRUGAM. Se acusa la no inclusión de un mapa de riesgo de deslizamiento más detallado en el Plan GAM, el cual solo presenta el mapa de amenazas de deslizamientos activos. No obstante, es importante decir que la normativa del Plan GAM no promueve la urbanización de zonas con amenaza de deslizamientos, pues no hay ninguna referencia a eso en la normativa, y además no se obvia el cumplimiento de otra normativa existente en el país, como la de zonas bajo amenazas naturales. En pendiente altas, privan otros criterios técnicos, en particular el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que dice que en terrenos con pendientes mayores al 15% deben presentar estudios preliminares de suelos y terraceo para determinar el tamaño de lotes y sus taludes, y además, en zonas con pendientes superiores al 30% se requieren estudios de estabilidad de taludes (sección III.3.2.9).
No hay necesidad de normativa tan exhaustiva ya que está claramente establecido en la normativa nacional; además, vale la pena recalcar que los estudios de suelos e ingeniería que son necesarios para urbanizar estas propiedades, no representan un incentivo para la urbanización. Ninguna normativa exime al profesional a cargo de una obra la responsabilidad que implica el cumplimiento de todas las disposiciones en el área de diseño y construcción, para lo cual deberán realizarse los estudios que sean requeridos por las autoridades competentes para juzgar cada caso y conceder los permisos de construcción y uso del suelo. Se llama la atención de que el sector construcción considera que la edificación de viviendas e infraestructura de servicios básicos en terrenos con pendientes superiores a 20% aumenta considerablemente el costo de las obras en estructuras de seguridad, lo cual es un argumento contrario a la realización de obras en zonas quebradas. Por otro lado, el Plan GAM no establece una zonificación “urbanizables” o de “expansión urbana” en zonas de alta amenaza de deslizamientos, no se está induciendo a nadie a establecerse en las mismas.
El alegato de que se ignoran los lineamientos ambientales regionales, referente a corredores biológicos y de conectividad de la base ambiental del PRUGAM, aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Aclara que pese a la buena intención de quienes elaboraron el PRUGAM, la competencia para la definición de corredores biológicos en el país es del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, quienes son los responsables de delimitar e instituir dichos corredores. Si se hizo un esfuerzo en ese sentido, para establecer nuevos corredores biológicos en la GAM, dicho esfuerzo debió implicar el hacerles llegar a las autoridades competentes la propuesta, con los correspondientes estudios técnicos y someterla a su consideración, para posteriormente, y si el Sistema Nacional de Áreas de Conservación lo juzgaba conveniente, proceder con la oficialización de dichos corredores, con lo cual toda normativa referente a ordenamiento territorial debería observar las limitaciones de uso del suelo que privan en estas áreas.
Como ese proceso no se dio de esa forma, y el esfuerzo de PRUGAM no se concretó, el proceso de actualización del Plan GAM incluye el Corredor Biológico Cobri Surac, el cual se considera dentro de los mapas del Plan GAM. Sobre él deben observarse los criterios correspondientes de protección y uso del suelo en esta área. La inclusión de corredores biológicos sin seguir el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico, violentaría el derecho de propiedad de los particulares cuyos bienes inmuebles se ubicaran dentro del límite territorial de dichos corredores biológicos.
Se acusa que se modificaron, sin ningún fundamento técnico y científico, mapas de amenazas naturales generados por el PRUGAM y aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Sobre ello, es necesario considerar que el mapa de PRUGAM (figura 6 de la acción) establece en toda la GAM una afectación por actividad volcánica, subdividida en cinco zonas; Factor Amenaza por Actividad Volcánica I (muy alto), II (alto), III (moderado), IV (bajo) y V (muy bajo). Por otro lado, el mapa del Reglamento del Plan GAM (figura 5 de la acción) solo presenta, bajo la clasificación de “Amenaza de influencia volcánica” una de las cinco zonas del mapa del PRUGAM, correspondiente al “Factor Amenaza por Actividad Volcánica I (muy alto)”, la cual es la única zona que consta en el Atlas de Amenazas de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, como “área bajo influencia volcánica”, siendo por tanto lo oficial en la materia.
Este es un caso similar a los indicados en los alegatos numerado 7 (se induce a poblar zonas de alta y muy alta amenaza de deslizamientos) y 8 (se ignoran corredores biológicos y de conectividad de PRUGAM), donde al parecer los accionantes pretenden que se instaure vía Reglamento del Plan GAM una zonificación que no ha sido reconocida por los entes competentes y responsables en la materia (amenazas naturales y corresponder biológicos). Con el ejemplo de la afectación por caída de cenizas volcánicas, se advierte que toda la GAM es propensa a los volcanes Turrialba, Irazú y Poás, sin embargo, y contrario a lo que alegan los accionantes, el tener conocimiento de esta posibilidad, no ha concluido en la creación de normas técnicas referentes a exigencias relacionadas con el diseño de las construcciones en la zona; lo anterior debido a los escasos impactos que tendría una eventual caída de ceniza volcánica sobre el Área Metropolitana.
Contar con una zonificación como la del PRUGAM, contribuye a crear una falsa sensación de seguridad y a violentar la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial local. La modificación al mapa que alegan los accionantes responde a un criterio técnico de observancia y respeto a las competencias institucionales de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y se ajusta a lo que esta institución ha establecido para el caso de la amenaza volcánica. Pide la realización de la vista, que se le tenga como coadyuvante, y se desestime por el fondo la acción.
En relación con la disposición del artículo 35, donde el accionante indica que la autorización para los municipios rompan el anillo de contención mediante el mecanismo establecido para la elaboración de los planes reguladores y que este mecanismo afecta o sacrifica las Zonas Especiales de Protección, es necesario señalar que de conformidad con el Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, el concepto de Zonas Especiales de Protección Forestal, está contenido en los artículos 2, 5, 6 y 7, es uno de los tipos de territorio descritos como “DE NO CONSTRUCCIÓN” y estas áreas soportan limitaciones de uso del suelo y áreas mínimas de segregaciones particulares que transcribe textualmente. En ellas, se regulan las “ZONAS ESPECIALES PARA CONDUCCIÓN DE REDES DE AGUA, ALCANTARILLADO, ELECTRICIDAD, OLEODUCTOS Y SIMILARES (SERVIDUMBRES)”… “ZONAS ESPECIALES DE PROTECCIÓN FORESTAL” en cuanto regulan las zonas protectoras descritas en el artículo 5, las zonas especiales de protección forestal que solo permitirá taxativamente ciertas construcciones (al servicio de las fincas, vivienda de uso del (los/las) propietario (s/as), clubes campestres con restricciones constructivas) en el artículo 6, y zonas especiales de protección en ríos en el artículo 7.
Por su parte, el Decreto N° 38334 impugnado dispone en el artículo 31 el concepto y regulación de Zonas de Control Especial y en este incluye las mismas declaradas mediante la norma anterior como Zonas Especiales de Protección Forestal y amplía a la Zona Declarada Inalienable mediante Ley N° 65 de 1888. Aun cuando parece ser que ese listado de Zonas Protectoras incluido en el artículo 31 es apertus o ejemplificante, sí preocupa que faltan dos de las Zonas Especiales de Protección Forestal creadas en 1982 mediante el Decreto N° 13585-VAH-OFIPLAN y mantenidas en el Decreto N° 25902 cuyos nombres son: Cerro de las Palomas y Loma de San Antonio, esta última con nacientes de agua y con presencia de cobertura forestal. Con respecto a estas dos zonas especiales Cerros Las Palomas y Lomas de San Antonio, la única condición de protección que tenían es dicho decreto, el eliminarlas quedan más libres aún que las Zonas Protectoras (ASP), por no tener ninguna protección y San Antonio la construcción de urbanizaciones quedaría a la libre totalmente, en una zona frágil y con limitaciones de pendiente.
Las áreas mencionadas en el artículo 31, del Reglamento impugnado, se establece que “su categoría de manejo podrán ser ordenadas según planes de manejo así aprobados por el Ministerio de Ambiente y Energía a través del SINAC”. De conformidad con las disposiciones del Decreto N° 25902 todas estas áreas constituyen zonas protegidas que no pueden ser modificadas ni afectadas por los cambios que se ejecuten sobre el anillo de contención urbana, esto por cuanto están declaradas por la normativa como áreas no urbanizables y tienen sus propias regulaciones. Aun con la aplicación de los procedimientos dispuestos en la normativa impugnada para que los municipios rompan o modifiquen el anillo de contención a través de sus planes reguladores, no sería posible aplicarlo a las Áreas Silvestres Protegidas o las Áreas definidas en el artículo 31, del Decreto 38334 como Zonas de Control Especial y antes en el Decreto N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, ya que los municipios no tienen por ley competencia para incluirlas en sus planes reguladores.
Sería necesario clarificar si el artículo 31, en ese párrafo final, está eliminando las regulaciones y limitaciones que impone el artículo 5, de Decreto Ejecutivo N° 25902 antes citado y dejando abierta la posibilidad de que sea en el Plan de manejo que debe elaborar el Sistema Nacional de Áreas de Conservación que se determinen las regulaciones de manejo y limitaciones. Si se interpreta de esa forma podríamos estar ante una violación al principio de no regresión ambiental en cuanto a limitaciones de uso emitidas desde el año 1982 mediante el Reglamento N° 3332-B, mantenidas en las regulaciones del artículo 5, del Decreto N° 25902 y que se consideran mínimos indispensables de limitaciones de uso para asegurar los objetivos de manejo de las zonas protectoras dictadas por el Poder Ejecutivo, pasando las limitaciones a una norma de rango inferior y corriendo el riesgo incluso de ser modificadas a conveniencia de los actores.
En cuanto al artículo 63, del Reglamento donde dispone que las Áreas Silvestres protegidas presentes en los territorios del GAM deberán ser consideradas junto con los corredores biológicos en los planes reguladores que hagan los municipios, esto con el objetivo de dar un adecuado manejo a los mismos, esta disposición resulta muy ambigua. La interpretación de qué significa ser “consideradas en los planes reguladores”, puede ser muy peligrosa para las competencias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en el ejercicio de las competencias de imperio asignada y contradictoria con toda la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la materia, que la especialidad del plan de manejo del ASP desplaza las regulaciones de características más generales y las de planes reguladores municipales. Incluso contradictoria con la disposición final del numeral 31 antes referido, que si corresponde a la jurisprudencia constitucional.
Hay un posible roce de las normas contenidas en el Decreto y lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente y Ley de Biodiversidad y su reglamento. Estas Áreas sólo pueden ser reguladas y zonificadas por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación a través de la promulgación de planes de manejo de Áreas Silvestres Protegidas (inciso s) artículo 2, del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto N° 25721-MINAE, y respetando las limitaciones de uso y normativa impuesta por las normas de rango reglamentario y legal. En consecuencia, qué pretende la disposición del artículo 63 señalado cuando indica “deberán ser consideradas en los planes reguladores”, como debe entenderse. Advierte que bajo las condiciones actuales del artículo 5, del Decreto Ejecutivo 25902, es difícil y recibe fuerte presión por reducir los niveles de protección de los territorios comprendidos a través de los planes de manejo. En el supuesto de que el Decreto impugnado elimina las limitaciones del artículo 5 (participación ciudadana, propietarios y municipios), la concertación de intereses se puede volver imposible en temas como áreas mínimas a segregar y densidad de construcciones en zonas como Cerro de la Carpintera y Cerros de Escazú donde esta es la principal amenaza identificada.
El artículo 39, del Decreto, se refiere a temas de naturaleza urbanística, lo cual es ajena a la competencia del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Sobre el artículo 69, del Reglamento impugnado, señala que la principal amenaza que se identifica se refiere al establecimiento de un régimen jurídico de suelo urbanístico a las zonas de recarga acuífera, dejando la protección reducida a las “zonas de recarga acuífera estratégicas” dando a estas la consideración de suelo no urbanizable. Preocupa la violación al principio de no regresión, más aún cuando no hay certeza jurídica en los conceptos que se usan ni en la competencia de una función tan delicada como resulta definir “estratégica” a una zona de recarga acuífera. Se le atribuyen competencias en este campo al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento sin considerar su doble rol; es usuario de las aguas, no es un ente técnico por excelencia.
También se refiere a los artículos 65 y 70, del Reglamento impugnado, en el sentido de que resulta trascendental que la Sala clarifique tanto las competencias institucionales sobre los territorios geográficamente afectados por declaratorias de Áreas Silvestres Protegidas, como la posibilidad jurídica de afectar o cambiar las regulaciones y limitaciones existentes con otras normativas sin violentar el principio de no regresión en materia ambiental.
Sobre los límites de altura de las edificaciones en franjas de hasta quinientos metros a ambos lados de los corredores de transporte público, en contradicción con el Plan PRUGAM. Según los criterios de densidad de población, de calidad de paisaje urbano, el PRUGAM estableció altura máxima de catorce pisos, basado en criterios ambientales, con excepción de áreas específicas donde por condición de topografía (áreas más bajas), se pueda demostrar que puede hacer una obra más alta, siempre que no se genere un impacto paisajístico negativo. Sostiene que Plan GAM 2013-2030 no fija límites de altura, que el PRUGAM aprobado con viabilidad ambiental, establecen zonas de moderada fragilidad, identificadas en los mapas ambientales, que efectivamente no coinciden con lo que se establece en el Plan GAM 2013-2030. Si bien los estudios de uso del suelo permiten contemplar aspectos fundamentales para efectos constructivos, los fenómenos naturales hacen imprevisibles las consecuencias, perdidas en recursos materiales y humanos, por lo que la construcción de edificios de gran altura con la geología de un país como Costa Rica es sumamente riesgoso. Además, por seguridad aérea, cerca de aeropuertos o zonas que generen riesgo en ese aspecto.
Sobre el incremento en la contaminación ambiental de los ríos y acuíferos por la falta de plantas de tratamiento de aguas residuales, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados considera que no es cierto, toda vez que los accionantes no están al tanto de los avances y costosos esfuerzos que ha realizado el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en el campo de saneamiento, o simplemente de manera inadecuada obvian ese esfuerzo, que en gran medida, permitirá tratar las aguas residuales de una parte representativa de la GAM, por lo que las afirmaciones que realizan en este punto, no resultan reales ni objetivas, como se demostrará, cuando se señalen el proyecto que se ha desarrollado para tales efectos. En la acción se cita el artículo 39, del Decreto impugnado, no indica lo que entienden los accionantes, de que no se dará tratamiento integral a las aguas y que las obras del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados requerirán todavía de varios años para entrar en operación, ya que la Planta Los Tajos, entró en operación en junio de 2015.
En este sentido, se aclara a los accionantes y a la Sala Constitucional, el Programa de Agua Potable y Saneamiento con fundamento en el Informe Trimestral de Gestión de La Unidad Ejecutora del Programa de Agua Potable y Saneamiento (UE-PAPS), fecha de corte 31 de diciembre de 2015, que se adjunta al presente informe. Su objetivo es mejorar las condiciones ambientales y promover la salud de la población, con la ampliación y rehabilitación de los servicios de saneamiento, dentro de un marco que promueva la participación organizada de las comunidades, contribuya a la descontaminación de los ríos del Área Metropolitana de San José (AMSJ), y asegure la sostenibilidad de los sistemas en el mediano y largo plazo. El proyecto está en el primer lugar que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados envió al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, a efecto de que fueran incorporados al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP).
Incluye obras de redes y colectores de alcantarillado, planta de tratamiento de aguas residuales, un túnel de transmisión entre los colectores y la planta y los correspondientes gastos de consultoría para el diseño y la supervisión de todas estas actividades en el AMSJ, abordando así el problema de la disposición inadecuada de las aguas residuales. En este sentido, la prioridad de este proyecto radica en que el grueso de la población del Área Metropolitana de San José se verá beneficiada con la rehabilitación y ampliación del Alcantarillado Sanitario. Informa adicionalmente en el escrito, con más detalles, las dimensiones y enunciados del Proyecto de Mejoramiento Ambiental del AMSJ. Se quiere la contratación y construcción de todas las obras, de previo con la adquisición y recuperación de terrenos y servidumbres, realizar las licitaciones públicas, consultorías y asistencia técnica mediante la licitación pública internacional.
En cuanto al componente I: El Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José (AMSJ) cuanto con un nivel de avance acumulado en obras y productos de 32.8%. La operación de la planta de tratamiento inició a partir del 25 de junio de 2015, fecha en que ingresa el caudal proveniente del Emisario Metropolitano el cual se le interconectó el Colector Rivera. Se finaliza la fase 1 el 31 de julio de 2015. A su vez, da inicio la Fase II de la contratación correspondiente a la Asistencia en la Operación y Mantenimiento. La Autoridad Presupuestaria autorizó la totalidad de las plazas del personal. En la fase II Puesta en Servicio, Transferencia Tecnológica y Operación Mantenimiento de la Planta de tratamiento de aguas residuales. Informa que se culminó la transferencia tecnológica y que se continúa con la Asistencia en la Operación y Mantenimiento, la cual va según lo planteado.
Es importante aclarar los datos que los accionantes desconocen con fundamento en el punto 5.1.2 Coberturas de tratamiento de aguas residuales: “… Para la definición de la línea base de coberturas de tratamiento de aguas residuales se inició por calcular la generación de aguas residuales para cada cantón en la zona urbana. La generación diaria de aguas residuales por persona es de 0.2 m3/día, teniendo en cuenta que el consumo diario (0.16 m3/día/persona) se corrige por un factor de infiltración de 1.25, menor a 1.5 por tratarse de redes nuevas. Con este dato y la población de la zona urbana (2015) es posible estimar la generación de aguas residuales de la zona urbana que suma 518.018 m3/día”. Se tomaron los datos de las plantas de tratamiento de aguas residuales de las estadísticas de plantas de tratamiento existentes realizado por la consultoría local de la PNSAR. En esta información se encuentra el caudal por día (m3) de las plantas de aguas residuales de Cartago, Alajuela, Belén y la ESPH (Heredia).
Se cuenta con datos de plantas privadas, pero no se cuenta con suficiente detalle para asignarla a algún Cantón. Con la información de la Planta de San José, la capacidad de la planta actual estaría en capacidad de realizar el 100% de tratamiento de las aguas residuales, incluso a la población futura (incluida sus fases que detalla en la Tabla 9 y 10 del informe). La resolución y emisión de criterio técnico de ubicación de zonas donde existe alcantarillado sanitario, es una competencia exclusiva de los operadores del servicio público, dentro de los cuales se encuentra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, son éstos quienes definen si el sistema en el lugar de solicitud se encuentra en capacidad de recolección y tratamiento, y que en caso de que dicha infraestructura no cumpla con esos requisitos, el proyecto constructivo debe implementar un sistema de tratamiento de aguas residuales de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de Aprobación y Operación del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales, previo cumplimiento de las normas técnicas del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
No es como dicen los accionantes que es conectarse a la red sanitaria y que no es obligatoria la construcción de Plantas de Tratamiento. Es oportuno indicar, que la norma no puede valorarse de forma ajena a las restantes que en esta materia resultan ser especiales y que son de competencia de su representada, en la aprobación de desarrollos constructivos y que no es decisión del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo determinar si un proyecto se puede o no conectar a una red de alcantarillado sanitario.
Sobre el rompimiento del anillo de contención urbana entiende como cierto lo anterior, pues en su criterio la nueva norma hace caso omiso a lo dictaminado en la viabilidad ambiental del 2009, y el artículo 35 establece dos modalidades de modificación del anillo de contención urbano, la primera mediante modificación regional a cargo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, remite a estudio técnico de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para que otorgue la viabilidad, y la segunda, por iniciativa de la municipalidad en la incorporación del plan regulador, previa solicitud a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y aprobación del Estudio Científico y Técnico por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Que se genera un estado de incertidumbre, inseguridad jurídica y expectativa a los propietarios de los terrenos, e infracción a la Ley Forestal, Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad.
En cuanto al alegato del pago de incentivos y compensaciones a los propietarios privados, cuyos terrenos tienen limitaciones de uso por asuntos ambientales, estima que es inconstitucional el inciso m), del artículo 25 impugnado, pues existen limitaciones a la propiedad que no vacían su contenido y que no generan una obligación de indemnización, porque de forma natural pesan sobre la propiedad y el propietario debe aceptarlas como tales. La propiedad tiene una amplia protección constitucional, ésta a su vez tiene una carga social que permite que nuestro ordenamiento jurídico en casos especiales regule limitaciones a la propiedad que no inhiba su núcleo económico. Considera que es contrario a la viabilidad ambiental, mediante el establecimiento de criterios técnicos de fragilidad: moderada, alta y muy alta, en donde se establecen los lineamientos generales de uso del suelo y posibilidades de desarrollo habitacional.
Sobre la afectación a la recarga acuífera estratégica de la Gran Área Metropolitana por desarrollo urbano, señala que debe hacerse una interpretación sistemática del artículo 50 Constitucional y 33, de la Ley Forestal, que establece la protección de un área determinada en las riberas de los ríos, acuíferos, nacientes, lagos, etc., implica inclusive extender esa tutela a favor de otros ecosistemas no contemplados expresamente por el legislador. Esta interpretación es consecuente con la posición de la Procuraduría General de la República C-110-2004, C-334-2002 y C-066-98. Tomando en consideración la sentencia de la Sala Constitucional N° 2004-01923, que define las competencias vinculantes del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y al Ministerio de Ambiente y Energía en protección de mantos acuíferos, pozos, fuentes captadas o de interés para abastecimiento poblacional, sobre los Planes Reguladores de las municipalidades y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; y, que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene potestad, cuando exista peligro de contaminación en las aguas superficiales, en un área mayor de la protección perimetral de los pozos o áreas de captación de 200 metros y disponer medidas oportunas para evitar el peligro de contaminación.
En tal sentido, el Poder Ejecutivo debe colaborar y cooperar con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Partiendo de lo anterior, efectivamente se presenta una contradicción en la redacción del artículo 69, del Reglamento del Plan GAM 2013-2009 al indicarse primeramente que las zonas de recarga acuífera identificadas por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento son suelos no urbanizables y luego al indicar, un “sin embargo” de realización de medidas de mitigación técnicamente sustentadas, las cuales pueden permitir el desarrollo de ciertas actividades compatibles. Si bien se quiere normalizar una serie de situaciones que se han generado en la realidad, se considera que es sumamente riesgoso en materia ambiental propiciar la normativa que permita la afectación a zonas de especial importancia en materia de recarga acuífera, por dos razones, porque perderíamos la posibilidad de filtración de nuestros mantos acuíferos afectando la dotación del recurso hídrico actual y futuro, sino que además, esas aguas que no se filtran producirán inundaciones en épocas de lluvias extremas como consecuencia del caudal y falta de infraestructura.
El concepto de “áreas de recarga acuífera estratégica” fue un concepto que fuera incorporado en la viabilidad ambiental del 2009 que generó el PRUGAM, y que es concordante con los criterios de la Procuraduría (C-110-2004, C-334-2002, C-066-98 y el Voto 2004-01923 de la Sala Constitucional). Con la aprobación de la Viabilidad Ambiental del 2009, se definieron diferentes categorías de condición de recarga acuífera, de modo que las condiciones de recarga en las partes altas son un elemento esencial en la zonificación ambiental del PRUGAM, así como la consideración de los factores hidrogeológicos, para establecer las limitantes técnicas de los terrenos, y las condicionantes ambientales para el uso del suelo según la condición de fragilidad ambiental. Los factores anteriores no se ubican dentro del artículo 69, del Reglamento del Plan GAM 2013-2009 (sic), y tal y como lo citan los accionantes, procede la declaratoria de inconstitucionalidad, constituye una violación al principio de no regresión en materia ambiental, no hay un sustento técnico, científico definido y aprobado que sea la base para permitir el “desarrollo de ciertas actividades compatibles”, dejando la definición de actividad compatible como un precepto amplio, ambiguo y parcializado dependiendo finalmente de un criterio subjetivo.
Sobre la inducción a poblar nueva población de la GAM en zonas de alta y muy alta amenaza a deslizamientos, considera que los mapas confeccionados para el PRUGAM no se incluyeron en el Plan GAM 2013-2030, por lo que considera el Instituto que debieron ser utilizados en la definición de territorios bajo condición de Alto y Muy Alto Riesgo para la Construcción. Se presenta una violación al principio precautorio, de no regresión y de objetivación. El artículo 71, del Plan GAM-2013-2030, no indica cuáles reglamentos de índice de fragilidad ambiental deben aplicarse en la determinación de la Gestión de Riesgo, su redacción es contraria a las reglas claras y objetivas y de certeza jurídica, así como de publicidad. Por su parte, en cuanto al artículo 75, en lo que respecta a la cartografía, existe una diferencia con la que fuera incluida como parte de la viabilidad ambiental del Plan GAM en el 2009, lo cual es contrario a las reglas claras y objetivas y de certeza jurídica, así como de publicidad.
Tanto en las zonas altas donde tienden a desarrollarse proyectos de alta plusvalía por la vista, o se generan desarrollos marginales, en ambos casos, se pone en riesgo el tema de atención de servicios públicos básicos como lo es el servicio de acueducto y alcantarillado, que por su elevado costo, por las zonas de presión o por carecer de facilidades podría hacer sumamente difícil brindar el servicio en la zona, que es un tema de acceso que debe contemplar toda normativa. En ese sentido, esa Sala ha indicado que el Derecho Humano de Acceso al Agua Potable no es irrestricto, por cuanto deben cumplirse con disponibilidad jurídica y material, en el entendido que debe existir posibilidad de contar con fuentes y con infraestructura que permita la posibilidad de habilitar servicios, y de la forma en que se establece en la norma cuestionada, esos aspectos fundamentales son obviados de manera grosera.
En cuanto se acusa que se ignoran lineamientos ambientales regionales, referente a corredores biológicos y de conectividad de la base ambiental del PRUGAM aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, indica que existen diversas áreas protegidas en el GAM y las define, considera que existe una irregularidad de ubicación entre el mapa que fuera aprobado en la viabilidad ambiental, PRUGAM-2008-2030 (sic) y el que se presenta en el Plan GAM-2013-2030: a) el corredor de bosque que se presenta a lo largo del cañón del Río Virilla, y b) el corredor biológico que debería unir los Cerros de la Carpintera con la ladera sur del Volcán Irazú. En el caso del Plan GAM 2013-2030, incluye solamente uno de los corredores biológicos (Cobrí Surac), y el reglamento no señala ningún lineamiento específico para ese corredor biológico, indicando de forma general que se protegerán las áreas silvestres protegidas y corredores biológicos.
Sobre la modificación sin fundamento técnico y científico de los mapas de amenazas naturales generados por el PRUGAM, y aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, estima que existe irregularidades. El mapa de “Amenaza de influencia volcánica” del Plan GAM 2013-2030, no cita que se fundamenta en los estudios realizados en el PRUGAM y viabilidad ambiental otorgada en el 2009, más bien, indica “otras fuentes” (IGN-MIVAH-CNE Plan GAM 2013), no se respalda de ningún documento técnico de apoyo para señalar de dónde salió el mismo, no indica una explicación del significado de las áreas grises en la zona norte del mapa y que corresponden con “zonas de influencia volcánica”, todo lo anterior fuera de las irregularidades técnicas y jurídicas, genera incerteza y riesgo futuro. De igual forma, agrega otras consideraciones respecto de los artículos 23, 35, 39 inciso b), 65, 66, 67 (los tanques sépticos son una solución técnica al problema de las aguas residuales, siempre que se construya de acuerdo al diseño y a las características de cada suelo), 68, 69 y 70 (lo cual podría tener un conflicto con el tanque séptico) del reglamento impugnado. Por lo tanto, al detectarse las inconsistencias señaladas en el informe, pide que la Sala declare con lugar la acción.
Sobre la falta de licencia ambiental es importante señalar que la resolución de Secretaría Técnica Nacional Ambiental que dio la viabilidad ambiental del 2009, permitió la posibilidad de hacerle ajustes de las mismas características que efectuó el plan GAM 2013-2030. Dichos ajustes fueron presentados a la Secretaría en reunión técnica efectuada el día 13 de septiembre de 2013 en presencia del entonces Director Técnico Esaú Chávez y de la licenciada Nuria Chavarría. La propuesta también fue sujeta a un estudio dentro de Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicitado por la Viceministra del momento María Guzmán, obteniéndose un criterio favorable para que fuera el aprobado en el Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta 001 del 20 de enero de 2014). De conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, coopera con la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a fin de evaluar y recomendar las acciones técnicas de seguimientos de las dependencias y entidades de la Administración Pública, debe emprender en forma coordinada a favor de dichos objetivos.
La resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental N° 1308-2009, considerando undécimo, determina que es necesario y conveniente revisar y ajustar el contenido técnico de la planificación urbana, cumplido el plazo de cinco años, que es lo que se hizo con el Plan GAM 2013-2030 tomando en cuenta que el Plan PRUGAM se basaba en información y datos técnicos del Censo 2000, no hacía referencia la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, el Plan Nacional de Transportes, ni el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, entre otros. Esta indicación se basa en el hecho de que los Indicadores de Fragilidad Ambiental (IFAs) no son eternos y deben variar cada vez que algún elemento que los generó se modifique, sea por la acción de la naturaleza o del ser humano y por lo tanto deben admitir ajustes. En el informe se cita el documento donde se puede verificar la posibilidad de efectuar ajustes técnicos y se faculta a la figura del Consejo Nacional de Planificación Urbana para efectuarlos.
En el considerando décimo de la Resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental N° 1308-2009, establece la necesidad de efectuar una revisión o “análisis de consistencia” de las propuestas de planificación respecto al IFA. El Plan GAM 2013 resulta ser un ajuste o actualización técnica de la propuesta PRUGAM, exactamente cinco años después de su formulación. Debe tomarse en cuenta que la acción solo hace referencia al estudio de los IFAS, y no la totalidad de los documentos ambientales, situación que debe ser entendida desde dos aristas. Primero, se ubica en el considerando 9°, del Reglamento del Plan GAM 2013-2030, con toda claridad indica y cita los números de las resoluciones de viabilidad ambiental, la cual incluye el Reglamento de Desarrollo Sostenible (resoluciones 1308-2009 del 9 de junio de 2009, y 1532-2009, ambas de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental). Segundo, la resolución 2748-2009 citada en los considerandos del plan GAM 2013-2030 lo indica clara y explícitamente en su considerando tres, que el Reglamento de Desarrollo Sostenible es parte de la viabilidad ambiental.
Sobre la construcción vertical sin límite de altura, es una argumentación que no es cierta y está descontextualizada. Esto puede verificarse tomando en cuenta en primer lugar que el artículo 39 “Balance Regional” indica la necesidad de que los municipios establezcan el límite de altura, y segundo porque en caso de no existir plan regulador seguiría vigente lo establecido en el reglamento de construcción nacional, y tercero porque esta potestad está claramente estipulada como una responsabilidad municipal, en su plan regulador a través del reglamento de zonificación como se puede constatar en la Sección Segunda (Planificación Local), Capítulo I Planes Reguladores, en el artículo 24 de la Ley de la Planificación Urbana: “El reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando a cada una de ella: … b) Localización, altura, y área de piso de las edificaciones”. Los estudios ambientales y todos los de PRUGAM no existe una ecuación, fórmula, justificación técnica o científica que indique cual es el fundamento de la limitación de catorce pisos presentada en el estudio, más que por “calidad del paisaje urbano” concepto sin resolver en los documentos.
De esta forma aparte de no contar con justificación alguna para dichos indicadores de altura estos se imponen a la potestad estrictamente municipal establecida en la Ley de Planificación Urbana, de definir estos índices de edificabilidad. Son competencias establecidas en la Ley y las atribuciones que tienen las municipalidades por mandato constitucional. Pero adicionalmente, la afirmación de que no existen límites a las alturas no es cierta tomando en cuenta que el reglamento exige no solo que los municipios la establezcan, sino que fijan otros requisitos complementarios de carácter técnico para asegurar su adecuada funcionalidad urbana. Se solicita como requerimiento la localización a quinientos metros de corredores de transporte público, del cumplimiento obligatorio como la adecuada disponibilidad de agua potable y la adecuada proporcionalidad entre anchos de vías y altura de edificaciones amparados al Reglamento de construcciones.
El artículo 39 “Balance Regional” señala que “En aquellos municipios que no cuenten con plan regulador la definición de altura continuará rigiéndose por lo establecido en el artículo V.2. (Alturas de edificación) del Reglamento de Construcciones”. Así que la afirmación de que no hay límites a las alturas es ligera y es una utilización parcial de la información del Plan que no responde a la verdad.
Sobre el incremento de la contaminación de ríos y acuíferos por falta de plantas de tratamiento de aguas residuales, señala que lo planteado en el Plan GAM se basa en la legislación vigente y en el hecho de que no es responsabilidad del Plan GAM asegurar el mantenimiento e incorporación de las plantas de tratamiento en los sistemas de alcantarillado. Se documentó las deficiencias en los sistemas de recolección de agua potable, con el fin de modernizarlo y tratarlo dentro de la GAM, se busca mejorar estos sistemas para incrementar la densidad en las ciudades antes que promover el desarrollo de nuevos territorios que impliquen el desarrollo de nueva infraestructura. De esa forma se incorporó una redacción que supedite la altura al tratamiento de las aguas según la legislación vigente “que cuente con un sistema de tratamiento de aguas residuales de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, Decreto Ejecutivo No. 31545 […] y el Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales, Decreto Ejecutivo No. 33601 […]”.
No es culpa del plan que el Estado no haya solventado esta necesidad a la fecha. El artículo 67 y 39 además son explícitos en proteger el recurso hídrico de la contaminación. Luchar contra los edificios de más altura y densidad en distritos centrales genera el efecto contrario, que la actividad constructora se traslade a las áreas periféricas y zonas verdes que se buscan proteger, hace que la población conduzca más y gaste más energía. San José, con sus cuatro distritos, ha perdido 3.3 veces su población entre los datos del censo 1963 y Censo 2011. Es más importante concentrar las fuentes de emisiones y desechos en vez de dispersarlas (aporta gráficos).
En cuanto al rompimiento del área de contención urbano de la GAM. Resalta que la zonificación ambiental 2009 de PRUGAM desconoce el Anillo de Contención Urbana y no define recursos ni argumentos para considerarlo en la planificación. Ha sido justamente uno de los aportes más destacables del Plan 13-30, el desarrollo de una metodología de macrozonas que vincula el esquema disperso de zonas en islas de la Zonificación Ambiental con el Anillo de Contención Urbana. En el mapa del Plan PRUGAM, el Anillo de Contención Urbana es ampliado en sus costados Norte (Montes de Oca, Curridabat, Santo Domingo, Santa Bárbara), costado Oeste (Alajuela, Atenas) y Este (Paraíso, Oreamuno) posibilitando el desarrollo urbano. El proceso técnico desarrollado para el Plan GAM 2013-2030 una articulación entre el mencionado anillo y la zonificación ambiental para hacerlas compatibles, conservando tres grandes macrozonas afines a la viabilidad ambiental y respetando el trazado del Anillo de Contención Urbana.
Que el nuevo reglamento permitirá a las municipalidades romper el Anillo de Contención Urbana de la GAM es otra verdad a medias. El artículo 35 impugnado es un reflejo del Voto de la Sala N° 2010-013436 que indica que el anillo puede ser modificado por los municipios cuando medien los estudios técnicos suficientes que aseguren su razonabilidad. Esto es lo que justamente solicita el artículo como requerimiento de modificación.
Los accionantes alegan que el Estado tendría que pagar incentivos y compensaciones a los propietarios privados cuyos terrenos tienen limitaciones de uso por asuntos ambientales. La Presidente Ejecutiva afirma que el artículo es desvirtuado y tergiversado al extraerse de los dieciséis puntos que lo componen, y señala que no hay mención de incentivos a propietarios privados. Lo que busca es describir los principios del modelo urbano y como pueden notarse, desde los incisos j) hasta la p) se aborda la protección ambiental y desarrollo sostenible. En el caso del punto m) tiene por objeto apoyar a municipios como Aserrí en cuyo caso el anillo solo deja 17% de su cantón en territorio urbano para mantener y preservar sus recursos naturales y valores ambientales al brindarle servicios ambientales al resto de la GAM. Posteriormente, explica el régimen por pago de servicios ambientales basado en la experiencia nacional, a partir de la Ley Forestal, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO).
Explica las modalidades que existen, así como que los lineamientos nacionales actuales se encaminan a mitigar el cambio climático y a enfocar cómo política ambiental de país la neutralidad en emisiones de carbono, para lo cual es fundamental que las restricciones impuestas a municipios que cuenten con valores y aportan servicios ambientales pueda ser compensada e incentivada con recursos como los señalados que están afianzados en la legislación nacional. En ese marco el inciso “m” no es obligatorio ni vinculante, ni implica el pago inmediato y automático de compensaciones, ni menciona ni implica expropiaciones de ningún tipo. El término “Procurar” y el título del artículo claramente deja el enunciado en un “principio” sujeto a lograr articular los intereses y valoraciones técnicas requeridas para que se califique en algunos de los esquemas de compensación establecidas en la legislación nacional.
En cuanto a la afectación de las áreas de recarga acuífera estratégica de la Gran Área Metropolitana por el desarrollo urbano. Es claro que aquellas zonas de mayor capacidad de recarga hídrica y las zonas de los mantos acuíferos con mayor fragilidad ambiental (zona Norte de Alajuela, Cartago y Heredia) están protegidas por la creación y establecimiento de la macro zona de protección y conservación. Además, el Plan GAM 2013-2030 tiene como objetivos: Proteger y mejorar la calidad de agua subterránea y superficial; promover el estudio detallado del potencial de los acuíferos; velar porque ningún desecho o residuo sólido o líquido sea vertido a las aguas subterráneas o superficiales, sin antes haber sido adecuadamente procesado o tratado; reducir el grado de contaminación en los cuerpos de agua, para fines de preservación ambiental, actividades agropecuarias y abastecimiento público, etc.; disminuir la contaminación del río Bermúdez a márgenes tolerables; identificar y eliminar los focos de contaminación por residuos sólidos (botaderos a cielo abierto); y realizar estudios que permitan conocer el grado de contaminación por agentes químicos y elementos no biodegradables.
Se incorpora la Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la Protección de Recurso Hídrico, por medio del trabajo realizado y proporcionado por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. Toda la información referida a esta temática fue consultada a esta institución, instancia responsable del tema, generándose como producto la cartografía que referencia los mantos acuíferos del GAM, según aportan la imagen.
En lo que se refiere al alegato de que se induce que nueva población de la GAM se instale en zonas altas y muy alta amenaza de deslizamientos, y porque se ignoran los mapas de amenazas generadas por los estudios del PRUGAM. Esto es refutable por el hecho que la zonificación del GAM, definida por el Plan GAM 2013-2030 (macro zona urbana, macro zona de Protección y Conservación y macro zona de Producción Agropecuaria) tiene por objeto establecer los alcances territoriales adecuados de la expansión urbana, de las áreas de protección y de las zonas de carácter agro productivo, fundamentado en los estudios económicos, sociales y de fragilidad ambiental (IFAS), capacidad de carga, recarga acuífera y posibilidades de crecimiento en alta densidad. El desarrollo urbano está limitado por los usos de suelo de cada una de las macrozonas definidas en el Plan GAM 2013-2030, que no utilizó la zonificación del Reglamento de Sostenibilidad del PRUGAM porque tenía dos limitantes: la no consideración del Anillo de Contención Urbana del Plan GAM 82, y la generación de islas de manejo en lugar de anillos.
Sin embargo, la zonificación se generó a partir de los IFAs Integrados que fueron la base del Reglamento de Desarrollo Sostenible lo que hace compatible y permite utilizar los mismos estudios de sobreuso y seguir las recomendaciones del reglamento. El plan GAM en su dimensión urbana y ambiental incentivan el crecimiento poblacional y el aprovechamiento de terrenos en desuso en la macrozona urbana, ya además de contar con índices de fragilidad moderado, los estudios de Peralta y Solano (2010, p.44), PRUGAM y PRODUS, el crecimiento poblacional del GAM no requiere de la ampliación de construcciones, ya que, con el uso adecuado de la infraestructura y terrenos existentes, y con planificación urbana moderna, la futura población de la GAM tiene espacio suficiente para su crecimiento. Por el contrario el Plan GAM 2013-2030 indica que la macrozona de protección y conservación, su dimensión ambiental está destinada a la protección de la variabilidad ambiental, recursos hídricos, fauna y flora, no como se quiere señalar a la urbanización en zonas de amenazas a deslizamientos.
El no uso de los mapas desarrollados en el PRUGAM, se debe a que una de las obligaciones de la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano es el de contar con los datos geográficos más actualizados y oficiales, y ofrecer la misma a los entes interesados y población. El mapa de deslizamientos utilizados del 2013-2030, proviene de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), como rector de la política y conducción en la materia. Este realiza de forma oficial el desarrollo de escenarios por inestabilidad de laderas para la implementación de restricciones de uso de la tierra, por lo que dentro de esas competencias, se ve la obligación de utilizar no el mapa de amenazas de deslizamientos generados en PRUGAM de 2008, sino el mapa de deslizamientos de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y de respetar los lineamientos y funciones de la Comisión.
Son los IFA’s la base en la generación de las macrozonas, las cuales a su vez limitan los usos de suelo en la zona de protección y conservación. La Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, incentiva el aprovechamiento del territorio disponible dentro del anillo de contención urbana.
Se acusa que se ignoran los lineamientos ambientales regionales referentes a corredores biológicos y de conectividad de la base ambiental del PRUGAM aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Al igual que la actualización de los mapas de amenazas del PRUGAM, se está en la obligación de publicar toda la información más actualizada y oficial de los distintos datos. En este caso los mapas oficiales de corredores biológicos y de propuestas de corredores se generaron a partir de las capas del 2012-2013 denominadas Corredores biológicos, Propuesta de corredor Río Durazno, Corredor Garcimuñoz, Propuesta de corredor R. Pará (se omiten los elementos identificadores de los archivos .shp y que pueden ser constatados en el informe), provenientes del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, siendo este el único ente responsable de definir los corredores biológicos del país. Véase que la cartografía argumentada por los accionantes no incluye la Zona Inalienable de la Ley 65 de 1888, Protección de Heredia. El Plan GAM recomienda gestionar proyectos entre las Municipalidades y el MINAE que den prioridad boscosa del GAM.
En cuanto se acusa que se modificaron sin ningún fundamento técnico y científico mapas de amenazas naturales generados por el PRUGAM. Se reitera lo anterior, el que se busca utilizar el adecuado ordenamiento territorial, las capas de información geográfica más actualizadas disponibles en los entes autorizados para generar dicha información. Usar información desactualizada puede inducir a errores en la planificación del territorio, de manera que la Secretaría señalada, usa la información disponible más reciente, de PRUGAM 2008 hay una desactualización de 6 años y es desconocido si cuenta con la aprobación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Se usan las capas de información geográfica más actualizadas disponibles en los entes autorizados para generar dicha información. Para la creación de los mapas se utilizó información del 2013, suministrada por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y con todo el respaldo técnico y científico que posee la Comisión Nacional, como ente rector en materia de prevención de riesgo y atención de emergencias.
La información del PRUGAM es del año 2008, es decir, posee una desactualización de nueve años y es desconocido si cuenta con la aprobación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Véase como antecedente de varios aspectos de la acción la sentencia de la Sala N° 2014-16218. Pide declarar sin lugar la acción.
Sobre la construcción vertical sin límite de altura alegado, y la incompatibilidad entre la altura permitida en la resolución N° 1308-2009 de 9 de junio de 2009, que otorga la viabilidad ambiental al PRUGAM, con altura que permite al Plan de la GAM 2013-2030. Sobre este punto, hace dos aclaraciones: la primera, que la viabilidad otorgada al PRUGAM no estableció el límite de 14 pisos en zonas ambientalmente definidas para este tipo de desarrollo urbano vertical, como erróneamente interpretan los accionantes. La redacción es claramente en modo condicional de los enunciados, es decir, se hace referencia a alturas posibles o recomendables, pero no se establece una altura máxima de forma imperativa y categórica. La segunda, indica que no es correcto afirmar que el Plan de la GAM 2013-2030 permitiría la construcción vertical sin límite de altura, toda vez que el artículo 39, inciso a), subinciso i), no puede ser descontextualizado e interpretado de forma aislada y haciendo caso omiso del resto de la normativa del Decreto impugnado, así como de otros cuerpos normativos concordantes.
Hay un carácter sistémico del ordenamiento jurídico. En el inciso b), corresponde a los municipios fijar la altura en sus planes reguladores, los cuales indefectiblemente deben ser evaluados en cuanto a su impacto ambiental por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuyas resoluciones tienen carácter vinculante (arts. 17 y 19 LOA). En el caso de que los municipios carezcan del Plan Regulador deben continuar aplicando el artículo V.2 del Reglamento de Construcciones. No es producto del abuso de poder, sino de la atención al ámbito técnico-ambiental y municipal según las competencias señaladas en el artículo 169, de la Constitución Política, Código Municipal, Ley de Planificación Urbana (con sus respectivos artículos).
Sobre el incremento de la contaminación ambiental de los ríos y acuíferos (aguas subterráneas), por la falta de exigencia de planta de tratamiento de aguas residuales, nuevamente, en relación con el artículo 39, pero ahora en lo atinente al inciso a), subinciso iii), los accionantes hacen una interpretación errónea, pues si se realiza una interpretación literal-gramatical, la letra de la norma no podría ser la premisa que genera la conclusión reclamada de que se libera sin criterios técnicos las aguas residuales y vertido sobre los ríos que drenan la GAM, lo anterior, dado que de ninguna forma se suprimen los requerimientos técnicos para el tratamiento de aguas residuales, tampoco se modifica o se hace caso omiso de normativa legal o reglamentaria atinente a ellas, sino que incluso se remite específicamente al Reglamento de Aprobación y Operación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales (Decreto Ejecutivo 31545-MINAE de 9 de octubre de 2003) y al Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales (Decreto Ejecutivo N° 33601-S-MINAE de 9 de agosto de 2006).
Y si se propiciara lo reclamado por los accionantes, por la jerarquía normativa señalan la infracción de los numerales de la Ley General de la Administración Pública, más aún la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, así como la competencia y atribuciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Adicionalmente, sea que se cuente con acceso al alcantarillado sanitario o con un sistema de tratamiento, lo cierto es que no se exonera de la obligación de darle el debido tratamiento a las aguas residuales. Señala de igual manera, que está vigente normativa para sistemas de tratamiento de aguas residuales (Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE de 18 de abril de 2016), como también de exención de pago de tributos para sistemas de tratamiento de aguas residuales (Decreto Ejecutivo N° 40013-H-MAG-S de 5 de enero de 2016), los cuales subrayan el compromiso de la Administración Pública con el debido tratamiento de las aguas de residuo y con proteger el recurso hídrico.
En lo que se refiere a que las municipalidades rompan el anillo de contención urbana, en lo que se refiere al artículo 35, del Decreto impugnado, se remite a lo ya informado y se ampliará sobre los nuevos postulados. La afirmación debe dimensionarse, de forma tal que la interpretación de los accionantes se examine frente al sentido literal y teleológico de la norma. Como punto de partida, indica que la norma plantea dos formas posibles en la que se procede con la revisión del anillo de contención urbana, sea revisado, actualizado o modificado. La primera regional, y la segunda modificación municipal, cada una explicando el contenido del procedimiento. Estos dos escenarios evidencian que el anillo de contención urbana de la GAM no puede ser modificado de forma antojadiza ni a la ligera, sino que debe responder a un proceso que evidencie su viabilidad urbanística y ambiental. Más bien, la norma en vez de ser inconstitucional, más bien se ocupa de atender la jurisprudencia constitucional, la cual solo puede modificarse mediando el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica.
En cuanto al pago de incentivos y compensaciones a los propietarios privados, cuyos terrenos tienen limitaciones de uso por asuntos ambientales. Se incurre en otro error de interpretación y de descontextualización de la norma cuestionada, toda vez que por un lado se equipara la frase “territorios municipales” con “propiedad privada”, incurriéndose en la falacia de composición, pues se infiere que todos los territorios municipales son propiedades privadas, solo porque las propiedades privadas son parte del territorio del municipio, y por otro lado, se desconoce que el verbo “procurar”, según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, se define como “Hacer diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa”, lo que no implica necesariamente ni que la implementación se llegue a concretar ni que se genere una obligación automática para el Estado de realizar pagos de incentivos o compensaciones.
Sobre la afectación de las áreas de recarga acuífera estratégica de la GAM por el desarrollo urbano, lo que violentaría el principio de regresión y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al permitir el desarrollo de ciertas actividades compatibles en zonas de recarga acuífera, a pesar de que se prevean medidas de mitigación técnicamente sustentables, debe señalarse que este Ministerio no comparte tal postulado, toda vez que no se desmejora el nivel actual de protección ni se perjudica el interés público ambiental, pues se imponen limitaciones de naturaleza ambiental a terrenos privados, con destino urbanístico y de construcción para proteger el recurso hídrico y ambiental en general. Si se cumple con lo señalado por la reglamentación del Poder Ejecutivo, se pueden realizar algunas actividades autorizadas y sustentadas por criterio técnico, que no perjudiquen las zonas de recarga, en procura de conciliar el interés público y el interés privado.
Que se estaría induciendo a que nueva población de la GAM se instale en zona de alta y muy alta amenaza a deslizamientos, a lo cual manifiesta lo siguiente: Primero que del texto íntegro del Decreto impugnado, no se desprende incitación alguna tácita o expresa de la Administración Pública. Segundo, el Decreto Ejecutivo no desconoce en ningún momento los alcances, las limitaciones o las competencias específicas reguladas en otras Leyes o Reglamentos atinentes que más bien, puedan considerarse complementarios. Finalmente, según se ha dicho, reconoce la autonomía municipal y se promueve su actuación para el resguardo del ambiente desde el ámbito cantonal.
Que se ignoran los lineamientos ambientales regionales, referente a corredores biológicos y de conectividad de la base ambiental del PRUGAM aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. No obstante que el PRUGAM haya recibido la viabilidad ambiental de esa Secretaría, no es posible obviar las competencias legales y reglamentarias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación sobre este particular, razón por la cual, cualquier iniciativa de ordenamiento territorial que pretenda regular lo concerniente, debe atender a sus recomendaciones, lineamientos y procedimientos. Lo anterior al tenor de los artículos 6, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 9 y 25, de su Reglamento; 13, inciso b), y 22, de la Ley de Biodiversidad; 3, inciso b), y 7, de su Reglamento; y los Lineamientos para la Oficialización de Corredores Biológicos en Costa Rica (Resolución N° R-SINAC-CONAC-013-2009 del Sistema Nacional de Áreas de Conservación de 18 de marzo de 2009).
Que presuntamente se modificaron sin ningún fundamento técnico y científico, mapas de amenazas naturales generados por el PRUGAM y aprobados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Al igual que lo externado anteriormente, debe recalcarse la importancia de respetar las competencias y atribuciones asignadas por las normas legales y reglamentarias, en este caso a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias en los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 14, incisos c), d), e), f), g) y h) y 25, de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (N° 8488 de 22 de noviembre de 2005) y 1, 2 inciso d), 12, inciso a), y 13, de su Reglamento (Decreto Ejecutivo N° 34361-P de 21 de noviembre de 2007) y coordinar con ella cualquier modificación que pretenda realizarse en relación con amenazas naturales y prevención del riesgo. Solicita se rechace la acción contra la totalidad del Decreto Ejecutivo impugnado, y en particular los artículos 25, 35, 39 y 69, como la condenatoria al pago de las costas.
Se permite a los municipios que elaboren planes reguladores depositar aguas residuales en un alcantarillado no construido totalmente. El Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento considera que con la norma el desarrollo de la obra produciría contaminación ambiental, contaminación de los ríos y derivar en un problema de salud pública, por lo siguiente: A) No se puede depositar aguas residuales de los nuevos edificios a un alcantarillado no construido íntegramente, tomando en cuenta que tiene varias etapas, la primera la recolección de aguas residuales (red primaria y secundaria); la segunda es el sistema de tratamiento de las aguas, y tercera y última, el desfogue final a un receptor. Si no existe un sistema de tratamiento integral compuesto por recolección, tratamiento y disposición final a un receptor, entonces las aguas residuales recolectadas por tuberías derivadas de los edificios no tendrán la fase final del tratamiento y se depositarán en sistemas recolectores que posteriormente descargan a los ríos.
Ello produciría contaminación bacteriológica, aumento de sólidos, demanda bioquímica de oxígeno y otros contaminantes asociados. B) Tampoco establece en su defecto sistemas de tratamiento de aguas residuales individuales. Señala que en sistemas muy urbanizados existen dificultades para ubicar sistemas de tratamiento de aguas residuales, los edificios pequeños el problema sería ubicar los sistemas de tratamiento, de manera que esta ubicación puede convertirse en un problema de salud pública y contaminación ambiental. Por lo anterior, considera que el artículo 39, inciso a), subinciso iii), resulta contrario al artículo 50 Constitucional.
En cuanto a las zonas de recarga acuífera del artículo 69, del Reglamento impugnado, señala que resulta contradictorio, dado que por un lado protege las zonas de recarga acuífera definidos por las instituciones competentes, pero por otro lado menciona que se pueden realizar medidas de mitigación técnicamente sustentadas y pueden permitir el desarrollo de ciertas actividades compatibles. Si el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento define una zona como recarga acuífera estratégica, paralelamente debe asignársele restricciones de uso del suelo (por medio de matrices de vulnerabilidad y de riesgo) y no debería quedar la posibilidad de realizar cambios, debido a que se podrían estar urbanizando áreas y abriendo la posibilidad de introducir contaminación, asociada a este desarrollo urbano y la impermeabilización del suelo lo cual obstaculiza la recarga acuífera. Las medidas de mitigación o compensación están incluidas en la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”, la cual es una matriz genérica de riesgo aprobada por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento.
Por lo tanto este artículo es contradictorio y debería indicarse que una vez que se defina la zona de recarga acuífera inmediatamente se defina el uso del suelo de dichas áreas. En otras palabras, evitar abrir el espacio para que posteriormente se definan actividades en las zonas de recarga estratégicas. Sobre los artículos indicados el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento considera que las normas podrían afectar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
II.Sobre la legitimación en el caso concreto y la coadyuvancia presentada. En el libelo de interposición de la acción de inconstitucionalidad, los accionantes sustentan la legitimación para impugnar el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, Aprueba Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, publicado a La Gaceta N° 82 del 30 de abril de 2014, en la defensa del medio ambiente, lo cual estaría sustentado en el artículo 50, de la Constitución Política. En este sentido, la pretensión de los accionantes es que se analice dicha normativa por carecer de la viabilidad ambiental, y a pesar de que, la normativa afirma que está cubierta por la viabilidad ambiental otorgada al PRUGAM. Los accionantes niegan que el Plan GAM 2013-2030 cuente con las mismas atribuciones y características que el PRUGAM. En estos supuestos, y conforme a la jurisprudencia de la Sala, los accionantes tienen suficiente legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad, la legitimación de los accionantes se deriva de la defensa de intereses difusos en el medio ambiente, al pedir el examen de constitucionalidad del Decreto Ejecutivo impugnado. En consecuencia, procede examinar la normativa por el fondo, como en efecto se hace.
III.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad se interpone para impugnar el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, Aprueba Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, publicado a La Gaceta N° 82 del 30 de abril de 2014 y de varios artículos de esta normativa, por el incumplimiento de los principios de objetivación en materia ambiental, y el precautorio.
Por la forma en que está planteada la acción de inconstitucionalidad, una vez revisada la prueba que acompaña a los diferentes escritos de las autoridades públicas, y demás intervinientes, es que se procederá a abordar el primer aspecto impugnado, relacionado con la validez constitucional de la totalidad del Decreto Ejecutivo, toda vez que se acusa la nulidad de la normativa basado en la omisión de un requisito que la afectaría en su totalidad; posteriormente, se determinará si será necesario analizar los diferentes artículos impugnados. No se ordena la realización de la audiencia de vista establecida en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por innecesario a criterio de esta Sala y por la forma en que se resolverá este asunto.
IV.Sobre el fondo. La Sala Constitucional debe abordar este asunto desde una perspectiva conciliadora de los diferentes intereses en juego, dado que desde hace muchos años, Costa Rica ha venido ajustando su legislación en el tema urbano, que involucra una gran cantidad de intereses y derechos humanos, así como la inevitable interacción del ser humano con el medio ambiente, con el derecho al desarrollo sostenible en las ciudades o en las áreas rurales.
Para esto, hay toda una compleja red de medidas interdisciplinarias y de políticas que convergen entre sí, especialmente para hacerlas congruentes con una visión del derecho ambiental, el natural y el urbano. Sobre el primer aspecto, ha habido mucho desarrollo a lo largo de los años de la jurisprudencia de esta Sala, así como el segundo, ya desde la perspectiva de los espacios urbanos con una capacidad de ambiente sano que el ser humano requiere para llevar a cabo su vida de ciudad, en sociedad.
Pero también, es necesario abordar la acción que nos ocupa desde la perspectiva del derecho a la vivienda digna como un derecho económico, social y cultural. Estos derechos son universales, como ocurre con este tipo de categoría de derechos, se nutren intensamente de otros derechos como el derecho a un suficiente estándar de vida, que involucra otros como el acceso al agua, de vivienda, alimentación y vestido adecuados, el derecho al trabajo, al del acceso a los servicios públicos, e incluso de los derechos individuales y políticos. Aunque deben ser visualizados con sus propios matices, son integradores porque se comunican entre sí y ello debe ser la perspectiva para resolver el caso que nos ocupa. Por ello, es posible afirmar que este tipo de derechos son igualmente universales, indivisibles e interdependientes y están interrelacionados.
Como principio general, la pretensión de la nulidad de la normativa debe considerarse con reserva, dado que esta Sala ha reconocido que la ausencia de instrumentos de zonificación y uso de suelo en los instrumentos de ordenamiento territorial, no asegurará un mejor tratamiento del ambiente, como tampoco eliminará ni prohibirá las prácticas de usos incompatibles, irregulares e inconvenientes del suelo, por el contrario, tendría un efecto contrario e indeseado que produciría mayores perjuicios. En este sentido, se debe favorecer la ordenación mediante regulaciones que racionalicen la actividad de los particulares.
Así que, la forma de resolver de esta Sala debe primero ponderar el derecho humano a la vivienda, y luego la información que consta sobre la utilización de la viabilidad ambiental otorgada al PRUGAM, y su reutilización, en el Plan GAM 2013-2030, de modo que debe determinarse si la misma pudiera producir los efectos válidos en el proceso de elaboración, permitiendo reutilizar los recursos previamente invertidos. Lo anterior, parece tener mucha lógica en términos de reinversión de los recursos empleados por el Estado, siempre que sea técnica y científicamente viable.
Para resolver el tema en cuestión, debe tomarse en cuenta que el derecho a la vivienda digna es uno sumamente complejo que requiere del balance de una serie de derechos, incluso de carácter fundamental que deben contemplarse en la solución de problemas, los cuales pueden variar en el tiempo y de espacio. Con esto quiere decir la Sala que, si bien en otro momento histórico se derivaba del principio de la propiedad y de libre disposición de ésta, y se podía construir en espacios por la falta de regulaciones, hoy en día, se esperaría que tanto los planes regionales como el Plan GAM y los planes reguladores municipales, puedan establecer regímenes especiales en los territorios que regulan y asignar sus respectivos usos de suelo, como también, el establecimiento de las restricciones propias de carácter ambiental, incluido la prohibición de ciertos desarrollos o actividades propias de una incompatibilidad de usos que señala la ciencia y la técnica. Esta Sala tuvo la oportunidad de referirse en su jurisprudencia al tema de la vivienda digna, en su Sentencia N° 2011-013436 de las 15:13 horas del 5 de octubre de 2011, que dice:
“… Ahora bien, esta Sala esta llamada a interpretar los derechos constitucionales en conflicto, partiendo de la premisa de que el Estado como tal debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que haya acceso a vivienda digna por parte de la población. Los objetivos del Ministerio de Vivienda y Asentamiento Urbanos, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las Municipalidades pueden compatibilizarse, en el tanto unos como otros nacen de la Constitución Política, para la promoción de vivienda popular y patrimonio familiar del trabajador, así como los convenios internacionales que regulan los derechos económicos, sociales y culturales, y que tienen una estrecha relación con la vivienda digna. El artículo 65 de la Constitución Política establece:
“El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador” El artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:
“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:
“1. Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional. Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo”.
En este mismo orden de ideas, cabe indicar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, mediante su Observación General N° 4: El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1°, del artículo 11, del Pacto), orienta la discusión que nos ocupa y enuncia una serie de cuestiones que deben tomarse en consideración, especialmente, por el impacto que tiene el presente asunto sobre todo por el interrumpido camino que este país ha tenido que recorrer en la regulación de GAM.
En tal sentido, se dice que:
“6. El derecho a una vivienda se aplica a todos. […]”.
Pero además, merece citar lo siguiente:
“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues “la dignidad inherente a la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.
En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asuntos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de “vivienda adecuada” … significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”.
8. Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se pueden considerar que constituyen una “vivienda adecuada” a los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado… ”.
El derecho humano a una vivienda adecuada, como en efecto se detalla en los trabajos del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ilustra y orienta el contenido del párrafo 1°, del artículo 11, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con el fin de que, ese derecho sea uno de aplicación horizontal y vertical como todos los demás derechos humanos, sea a todas las personas sin discriminación, orientación o preferencias sexuales, raza, posición económica; pero además, es importante destacar, que para que sea adecuada, es necesario que esté fundada en criterios técnicos y científicos para que proporcionen todos los atributos que permiten suponer que una vivienda es adecuada, entre ellos un desenvolvimiento social en forma ordenada y segura.
El derecho a la vivienda adecuada, como bien lo establece el precedente arriba citado (Sentencia N° 2011-013436 de las 15:13 horas del 5 de octubre de 2011), es un derecho que tiene un contenido programático, algunos factores que componen ese derecho toman forma de otros derechos humanos que podrían ser exigibles y están bien definidos, que requieren ser resguardados jurídicamente, para que se permita el desenvolvimiento de este derecho en igualdad de condiciones para todos. Hay todo un haz de derechos que el Estado debe garantizar tanto prestacionales, de disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, como de contenido de salud, seguridad y paz.
V.Sobre la falta de fundamentación técnica. La acción de inconstitucionalidad impugna la falta de la fundamentación técnica del Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014.
El conflicto de constitucionalidad se puede resumir en que se enfrentan dos criterios opuestos que deben dilucidarse en esta jurisdicción. Esas posiciones son las siguientes:
Y, 2) Las autoridades administrativas que sostienen que, en la parte considerativa del Decreto Ejecutivo N° 38334 impugnado, se hace constar que la Directriz N° 35-MIVAH-PLAN de 28 de junio de 2012, obligaba a considerar para toda política, plan, programa o proyecto relacionado con el ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de la Gran Área Metropolitana, de modo que debía tomar en consideración los productos generados por el Proyecto de Planificación Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM). Que contiene los instrumentos ambientales de conformidad con el considerando 9°, artículos 19 y 74, del Decreto Ejecutivo impugnado. Además, obtuvo la aprobación por parte del Consejo Nacional de Planificación Urbana en sesión N° 1-2014 mediante el acuerdo segundo el 20 de enero de 2014. De igual manera, en el informe del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se ratifica lo anterior, cuando indica que la licencia ambiental otorgada por la resolución de SETENA N° 1308-2009, permitía hacerle ajustes, lo que dice se obtuvieron el 13 de septiembre de 2013 en presencia del Director Técnico Esaú Chávez y de la licenciada Nuria Chavarría.
En ese entonces, María Guzmán, Viceministra solicitó el estudio a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y se obtuvo criterio favorable, para que fuera aprobado en el Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta 001 del 20 de enero de 2014). El Consejo fue creado por el Decreto Ejecutivo N° 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, como apoyo interinstitucional del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la formulación y coordinación de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
El meollo del problema de constitucionalidad que nos ocupa, radica en la aptitud del procedimiento utilizado para hacer el ajuste técnico de la documentación científica que obtuvo la autorización respectiva de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (con el PRUGAM), y su posterior uso y aplicación al Plan de Ordenamiento Territorial que ahora se examina. Es evidente, que este procedimiento debería haber servido para respetar, realizar y garantizar todos aquellos derechos relacionados al derecho a la vivienda mencionados anteriormente, con el principio ambiental de objetivación ambiental, así como el precautorio. En esa medida, la Sala debe definir si la posición de los accionantes es una cuestión que puede dilucidarse en esta sede de constitucionalidad, porque lo que buscan es que la Sala ratifique que su visión técnica es la correcta, y que no lo es el de las autoridades. Pero en este sentido, para que esta Sala pueda dirimir este tipo de conflictos, es si se estuviera frente a aquellos casos en los que definitivamente se constaten omisiones importantes en el Decreto Ejecutivo, lo que si se debería definir en la vía de la acción de inconstitucionalidad.
De este modo, lo que procede es examinar la cuestión de la siguiente manera:
A.- Sobre la totalidad de la impugnación del Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014.
Los accionantes basan la impugnación en un hecho que consideran claro y objetivo: lo aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el año 2009 para PRUGAM no es lo mismo que se puede usar en el 2014 para el GAM 2013-2030, toda vez que no ha pasado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de ahí que, impugnan la totalidad de la normativa por carecer de la viabilidad ambiental. Señalan que únicamente se utilizó una parte de los documentos del IFA’s (Índices de Fragilidad Ambiental), sin resguardar los otros documentos del AAA (Análisis de Alcance Ambiental) y RDS (Reglamento de Desarrollo Sostenible).
El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos argumenta que la normativa no pretende sustituir los Planes Reguladores cantonales que pudieran las municipalidades elaborar, además señala para un ordenamiento como el que nos ocupa, no se requiere de una evaluación ambiental tan específica y de un énfasis tan marcado como el del Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. De igual manera, coinciden las autoridades del sector vivienda: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, al argumentar que no se incurrieron en cambios drásticos entre el Plan PRUGAM 2008-2030 y el Plan GAM 2013-2030. En este sentido, ambas autoridades agregan que estaban obligadas a acatar la Directriz 35-MIVAH-PLAN del 28 de junio de 2012, que referencia a la viabilidad ambiental del PRUGAM en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de la GAM.
La directriz establece:
“Considerando:
I.Con fundamento en el Convenio Marco de Cooperación entre Costa Rica y la Comunidad Europea (Ley Nº 8342 de 12 de diciembre de 2012) se ejecutó en el proyecto “Planificación regional y urbana del Gran Área Metropolitana del Valle Central de Costa Rica (PRUGAM)”, del cual el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) fue órgano estatal ejecutor.
II.El objetivo principal de PRUGAM fue mejorar las condiciones de vida de la población del Valle Central de Costa Rica por medio de una mayor competitividad del espacio económico, derivada de una mayor eficiencia y calidad de la oferta de servicios.
III.PRUGAM generó un conjunto de productos como estudios, diagnósticos, planes y mapas, que contienen información importante para la toma de decisiones de órganos, entes y empresas públicas respecto de actividades relacionadas con ordenamiento territorial, con inclusión de medidas de desarrollo urbano.
IV.El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) promueve el estudio y análisis de la realidad nacional como paso previo fundamental para la toma de decisiones en órganos, entes y empresas públicas, haciendo el mejor uso de la información disponible por medio de las Tecnologías de la Información y la Comunicación.
Por tanto, emiten la siguiente:
DIRECTRIZ A LOS JERARCAS DE ÓRGANOS, ENTES Y EMPRESAS PÚBLICAS Artículo 1°- En toda política, plan, programa o proyecto relacionado con materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano del Gran Área Metropolitana se deben tomar en consideración como insumos los productos generados por el “Proyecto de Planificación Urbana regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM)”, que se encuentran disponibles en el siguiente sitio electrónico: htts://www.mivah.go.cr/PRUGAM_Productos.shtml”.
(En nota aclaratoria de SINALEVI, indica que el resto de la norma fue obtenida del sitio web del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, y procede a la transcripción de la descripción de los productos PRUGAM).
De esta forma, el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG, se basó en la viabilidad ambiental que había recibido el PRUGAM, luego de que cumpliría con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo de 2004), y el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto Ejecutivo Nº 32967 del 20 de febrero de 2006). La información ambiental de base al PRUGAM se compone de un cuerpo de diagnósticos, estudios técnicos y científicos que involucró cuantiosos recursos que dieron un rédito importante con parámetros ambientales para generar una planificación regional de gran trascendencia para el país, contextualizado para el Gran Área Metropolitana, cuando fue validada por las Resoluciones Nº 1308-2009-SETENA, de las 8:00 horas del 9 de junio de 2009, Nº 1532-2009-SETENA, de las 8:30 horas del 7 de julio de 2009, y Nº 2748-2009-SETENA, de las 8:55 horas del 18 de noviembre de 2009. Sin embargo, como lo señalan los accionantes, el rechazo del PRUGAM en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, impidió su materialización, y aunque posteriormente dio lugar a otras propuestas (como el POTGAM), corrieron con igual suerte.
Definitivamente, no se podía dejar de intentar otras iniciativas, con fundamento en la información que quedó disponible para beneficio del Gran Área Metropolitana. Con la Directriz 35-MIVAH-PLAN del 28 de junio de 2012, así como de la prueba aportada por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Planificación Urbana y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, se evidencia una participación importante de diversas instituciones nacionales y extranjeras. Así, el informe financiero final del proyecto PRUGAM (Etapa de Cierre y Transferencia), contiene algunas cuestiones de relevancia para la decisión de este delicado asunto. El proyecto PRUGAM involucró recursos en el orden de los quince millones de euros, en la consecución de varios objetivos de relevancia para la planificación urbana para el Gran Área Metropolitana, incluso de la prueba se observa el pago de asesorías en las que participó el accionante como consultor. Así, el objetivo general incluía el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, y el específico, en la eficiencia del funcionamiento urbano, ambos del Valle Central, para reducir costos ambientales, sociales y económicos derivados de un modelo territorial irracional e insostenible.
El Convenio se firmó en el año 2003, inició en diciembre de ese año y finalizó en diciembre de 2009. Lo cierto, es que al cierre las autoridades nacionales adoptaron lo siguiente:
“El compromiso del Beneficiario, una vez finalizado el Proyecto PRUGAM, de mantener la experiencia acumulada y la capacidad instalada en el Proyecto a través de la “Unidad PRUGAM” dentro del MIVAH.
El MIVAH, con el objeto de asegurar la sostenibilidad y continuidad de los procesos desarrollados por el PRUGAM, y la adecuada aplicación regional y cantonal de los instrumentos de planificación producidos por el Proyecto, y finalmente aprobados por las Instancias Nacionales correspondientes, decide que la experiencia acumulada y la capacidad instalada en el Proyecto deben permanecer.
Para ello propone mantener bajo una estructura operativa adscrita al MIVAH (con la mayor parte de los activos de la EGP), a gran parte del recurso humano que ha venido desempeñando sus funciones en el PRUGAM, pero sobre todo aquellos puestos clave como son Director, administradora, coordinadores o gerentes de área y diverso personal de apoyo y administrativo. Los recursos financieros necesarios para continuar con el año 2010 serán aportados, como a lo largo de la vida del Proyecto, por el propio MIVAH y otras instituciones del Gobierno y autónomas como: INVU, CNFL, MIDEPLAN, MOPT, MINAE, etc. con las que el Ministerio realizará los convenios respectivos.
De esta manera el MIVAH como Beneficiario del Proyecto asegura que una vez finalizada la intervención del Proyecto, los instrumentos generados, los logros alcanzados y las lecciones aprendidas, permanezcan en el tiempo y contribuyan enormemente a mejorar las condiciones de vida de la población, no solo del Valle Central, sino de todo Costa Rica, generando así un mayor impacto del planteamiento inicialmente.
En el último Comité Consultivo del Proyecto celebrado el 29/9/09 y coincidiendo con el acto público en Costa Rica del Cierre del Proyecto, el MIVAH y la CNFL, firmaron un acuerdo por el que ambas instituciones se comprometen a aportar los recursos humanos para el adecuado funcionamiento de esta Unidad PRUGAM, con lo (sic) se aseguraría que al menos durante el año 2010 los procesos e instrumentos generados por el Proyecto se implementen en su totalidad y también se consoliden las instituciones nacionales relacionadas con la planificación urbana y el ordenamiento territorial”.
Como es evidente, no convenía al país malograr el uso de la información contenida en el PRUGAM, ni el cúmulo de los parámetros ambientales obtenidos. Es una consecuencia lógica que toda planificación urbana subsecuente la debía tener en cuenta, por el costo que tuvo, el cúmulo de información técnica y científica, la generación de compromisos institucionales, de manera que no se desperdiciara el recurso humano y los aspectos técnicos generados, que sin duda son de gran valor para el orden del desarrollo regional urbano en el Valle Central.
B.- El carácter dinámico de la planificación urbana.
Una de las características de los ordenamientos urbanos es su carácter dinámico. Por lo anterior, encuentra esta Sala que las instituciones, al refutar los reclamos de los accionantes, basan sus actuaciones en lo establecido en la Resolución N°1308-2009-SETENA, dado que prescribió la posibilidad de realizar ajustes cada cinco años al instrumento de ordenamiento territorial, lo cual -señalan- coincide con la emisión del Plan GAM 2013-2030, que se refiere al “PLAN GAM 2013-2030. ACTUALIZACIÓN DEL PLAN REGIONAL DE LA GRAN ÁREA METROPOLITANA”. Pero adicionalmente, la obligación de presentar informes de avance y de consistencia. Se dice que es precisamente, la Resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental N° 1308-2009, la que permitía su actualización:
“DÉCIMO PRIMERO: A efectos de seguimiento en cuanto a la ejecución de los compromisos ambientales establecidos según la evaluación realizada, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, deberá presentar informes de avance de implementación de la propuesta de planificación, cada 2 años, a partir de su publicación en el diario oficial La Gaceta. Este plazo se podría modificar a criterio de SETENA, previa justificación técnica, y dependiendo del grado de avance y aplicación de la propuesta. A cinco años de su vigencia, se debe presentar un informe de consistencia de la propuesta de planificación, la cual debe incluir de manera gráfica, una comparación entre lo propuesto en el plan y lo ejecutado en la realidad, es decir, los principales resultados, sobrepuestos al mapa de IFA integrado. También incluir en los reportes bianuales todas las acciones estratégicas estipuladas en el Análisis de Alcance Ambiental”.
Para la Sala, es claro que si el PRUGAM hubiera sido puesto en funcionamiento, su seguimiento y actualización formaría parte de las diferentes obligaciones que estarían contenidas en este punto, con los informes de avances y de consistencia, dado que en efecto, según se explica en los informes de las autoridades, los IFA’s son instrumentos que se modifican con el tiempo, sea por la naturaleza o por la conducta humana, se va materializando la planificación regional y urbana del GAM. Sin duda, para la Sala ello es congruente también con la natural dinámica económica y social del área que cubre el ordenamiento territorial. Evidentemente, existen procesos sociales y naturales que obligan al cambio de la planificación, y la van amoldando, así las normas deben ir definiendo la forma en que se podría ir aplicando las disposiciones generales y regionales a situaciones más concretas o particulares, por ejemplo, mediando los planes reguladores cantonales, entre otros. En este sentido, resulta importante entender que la viabilidad ambiental con sus instrumentos IFA’s (zonificación del Índice de Fragilidad Ambiental), AAA (Análisis de Alcance Ambiental) y RDS (Reglamento de Zonificación y Desarrollo Sostenible) son los parámetros ambientales sobre los cuales se desarrollan esos instrumentos, los que se informa son respetados por el Decreto Ejecutivo impugnado.
Ahora bien, en criterio de los accionantes, otras formas de planificación no podrían ampararse a ellas si no guardan absoluta identidad a la planificación urbana, usos de suelo, entre otros, concebidos solo para el PRUGAM, consecuentemente bajo esa visión solo podría aprobarse un único ordenamiento territorial para el cual fue concebido. Esto excluiría, de forma evidente, el aprovechamiento del cúmulo informativo y uso de los datos ambientales autorizados con la Directriz N° 35.
Esa concepción más limitada de la información ambiental, evidentemente no permite a los accionantes advertir la importancia, que sí tiene la mencionada Directriz N° 35, y que no fue directamente impugnada por los accionantes.
Además, las autoridades administrativas interpretan estos parámetros ambientales de modo diferente, en el sentido que el estudio de viabilidad determina los parámetros ambientales que se deben considerar, y que se deben respetar con los diferentes instrumentos de planificación urbana. Por ejemplo, en la prueba aportada por el Consejo Nacional de Planificación Urbana (en su condición de coadyuvante), constan informes que argumentan que si las condiciones geológicas y de soporte territorial no se modifican, no es importante atar la viabilidad ambiental a un único plan, mismo criterio del resto de las autoridades de vivienda y urbanismo. Que si bien el PRUGAM se basó en información y datos técnicos del Censo 2000, no se tomó en cuenta la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, el Plan Nacional de Transportes ni el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, entre otros.
Adicionalmente, agregan otros elementos importantes para descreditar el argumento de los accionantes que no se tomaron en cuenta los restantes documentos ambientales, aparte de los IFAS, cuando el Plan GAM 2013-2030 hace suyo la viabilidad ambiental del PRUGAM, lo que niegan las autoridades de vivienda y urbanismo, y señalan que dichos instrumentos se incorporan mediante el considerando 9°, así como los artículos 19 y 74, del Decreto Ejecutivo impugnado, que incorpora el estudio de Alcance Ambiental y el Reglamento de Desarrollo Sostenible. En este sentido, la viabilidad ambiental es acogida, no como dicen los accionantes, pero lo más importante es que en la normativa regional se señalan límites para los Planes Reguladores de los cantones, en aras de hacer que estos instrumentos sean ajustados y más detallados en la planificación urbana, lo que es propio de normas de mayor jerarquía. Por ejemplo, el siguiente artículo, que establece:
“Artículo 19.- Adaptación de los estudios ambientales regionales de la GAM en los Planes Reguladores.
Las municipalidades podrán utilizar los estudios técnicos de la incorporación de la variable ambiental del PLAN GAM aprobados por la SETENA, como base ambiental para la elaboración de la zonificación de fragilidad ambiental de los territorios bajo su jurisdicción. Las municipalidades no podrán considerar el mapa del IFA integrado del Plan GAM como sustituto de la zonificación de fragilidad ambiental de su jurisdicción, ni tampoco como sustituto de la zonificación propuesta de usos del suelo. En los distintos usos del suelo que establezca el Plan Regulador deberán reflejarse las limitantes y potencialidades técnicas, así como las consideraciones ambientales fundamentadas por los Índices de Fragilidad Ambiental, por el estudio de Alcance Ambiental y por lo dispuesto en el Reglamento de Desarrollo Sostenible, así como las soluciones de ingeniería recomendadas para solventar dichas limitaciones”.
De ahí que, se acredita que los instrumentos ambientales del PRUGAM son aplicados de forma limitada, con la información con la que se aprobó ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; sin embargo, conforme se explicará más adelante, no le corresponde a esta Sala ensayar, con precisión, qué tanto. Lo importante, es que es un instrumento de políticas urbanísticas con el fin de coordinar un desarrollo cantonal uniforme en la GAM, un sector tan necesitado en nuestro país.
C.- Sobre el vicio en el procedimiento administrativo utilizado por las autoridades del sector vivienda.
El asunto que ocupa a esta Sala involucra la inobservancia del procedimiento administrativo establecido por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, pues como se verá, las diferentes instituciones a las que se les dio audiencia en esta acción de inconstitucionalidad, aportan información desde la perspectiva de los fines institucionales específicos del informante, pero con algunos juicios de valor o perspectivas del funcionario. Para resolver, debe primero abordarse la voluntad administrativa concreta que se tacha por inconstitucional, para luego valorarla bajo la competencia concreta del órgano que informa a la Sala.
Como primer aspecto a abordar por parte de esta Sala, son los documentos de reuniones de la presunta aprobación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, lo que debe revisarse con cuidado, porque las mismas autoridades de esa Secretaría niegan que se haya sometido a análisis de consistencia y ajustes en el expediente del PRUGAM u otro nuevo. De este modo, no consta expresamente la apertura de un expediente administrativo o gestión para obtener en ese sentido una resolución de aprobación por parte de dicha Secretaría.
De lo que informan las autoridades del sector vivienda, además del representante del Consejo Nacional de Planificación Urbana, se debía seguir lo señalado por la Resolución N° 1308-2009 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; es decir, el procedimiento de ajuste, previamente señalado en los cánones reglamentarios. Eso es lo que alegan se hizo, precisamente por la identidad geográfica y de soporte territorial. El Decreto Ejecutivo impugnado, utiliza toda la información ambiental de base del PRUGAM. Se tiene en concreto que al no haber sido aprobado el PRUGAM, su viabilidad lo permitió, así lo señala el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que se presentó en la reunión técnica el 13 de setiembre de 2013 para dar campo a los ajustes, y se afirma que luego de su estudio fue aprobado por el Consejo Nacional de Planificación Urbana (Acta N° 001 del 20 de enero de 2014).
Sin embargo, en este punto, esta Sala se debe avocar a determinar si ese fue el procedimiento correcto, a pesar de que el Poder Ejecutivo pretendió abordar los ajustes conociéndolos en una reunión técnica fuera del ámbito y de la tramitología de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y luego en la aprobación del Consejo Nacional de Planificación Urbana. Es necesario determinar si son conformes con el principio de legalidad y el principio de objetivación del ambiente.
Lo anterior, porque ya había sido señalado un procedimiento que serviría de derrotero, lo que para esta Sala resulta de suma importancia determinar si se siguió o si éste se omitió.
En este sentido, en la Resolución Nº 1308-2009, se indicó:
“TERCERO: En el caso de que durante la aplicación del Plan PRUGAM 2008-2030 con la variable de impacto ambiental integrada y aprobada por la SETENA, así como de su Reglamento de Zonificación y Desarrollo Sostenible, se establecieran solicitudes de ajustes técnicos, debido a la existencia de información técnica de mayor detalle, el Consejo Nacional de Planificación Urbana deberá cumplir con el trámite ordinario que establece la Ley para solicitar ajustes al Plan PRUGAM 2008-2030. En el caso de la SETENA, deberá presentarse un dictamen técnico que aporte la información según el procedimiento establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE para el espacio geográfico en cuestión, indicando con claridad y debido sustento técnico su vínculo con las áreas adyacentes y la solicitud de ajuste que se plantea. El documento entregado a la SETENA cumplirá con el procedimiento de revisión que establece el Decreto Ejecutivo antes citado. Cualquier modificación deberá estar en estricto apego a las limitantes técnicas establecidas en el Reglamento de Desarrollo Sostenible”.
De conformidad con la prueba aportada por el mencionado Consejo Nacional de Planificación Urbana, consta la información sobre la reunión del 13 de setiembre de 2013, en el que estuvo el Director Técnico, Esaú Chávez, la Licenciada Chavarría, y el Secretario Ejecutivo de Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Sr. Tomás Martínez Baldares.
De este modo, consta que:
“La Lcda. Chavarría recomienda aplicar el concepto de “macro zonas” en el IFA’s integrado. Asi mimos(sic), indica que la misma Viabilidad ambiental aprobada para PRUGAM aplicaría para Plan GAM en tanto éste no modifique la zonificación original.
El Arq. Martínez señala que la actualización del PlanGAM se le generaron “Filtros” a la zonificación que tiene la variable ambiental.
Asi mismo (sic), Martínez señala que se generó a la propuesta de zonificación la Viabilidad ambiental otorgada por SETENA al PRUGAM.
La Lcda. Chavarría recomienda que el año de vigencia del Plan GAM debe ser hasta el 2030.
El Arq. Martínez señala que la actualización del PlanGAM acude a la resolución ambiental RE-1308 dado que se trata del mismo territorio, con los mismos límites y basados en los mismos estudios, misma cartografía base así como mismos estudios ambientales de referencia, por lo tanto aplica la viabilidad como un proceso de mejora y ajuste y que la misma Resolución mencionada permite y valía”.
Entonces, esta reunión del 13 de setiembre de 2013, gozó de un grado importante de consenso para utilizar (transferir) toda la información del PRUGAM al Plan GAM 2013-2030, anuencia que se concretaba con el uso de los recursos invertidos en una viabilidad ambiental exitosa y para un espacio de aplicación concreto. Sin embargo, para esta acción hay problemas casi insalvables, porque la Secretaría Técnica Nacional Ambiental niega que haya conocido, en un expediente administrativo, gestión alguna para la reutilización de la viabilidad ambiental.
Se trae a la atención, que la Resolución N° 1308-2009 de la Secretaría arriba citada, fue clara en establecer que en caso de “solicitudes de ajustes técnicos, debido a la existencia de información técnica de mayor detalle, el Consejo Nacional de Planificación Urbana debía cumplir con el trámite ordinario que establece la Ley para solicitar ajustes al Plan PRUGAM 2008-2030. En el caso de la SETENA, deberá presentarse un dictamen técnico […] según el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE para el espacio geográfico en cuestión, […]. El documento entregado a la SETENA cumplirá con el procedimiento de revisión que establece el Decreto Ejecutivo antes citado. […]”.
Aparte de informar que no se presentó gestión alguna, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental informó que se hizo una valoración preliminar de los territorios del PRUGAM y del Plan GAM 2013-2030, utilizando los archivos digitales shapefile, lo que permitió observar que tuvo una pequeña variación del 0.2% del área total de la GAM evaluado. Mas aún, esta afirmación se dice es una aproximación de la realidad, y que requiere de más información ante las autoridades administrativas.
Es decir, el informe no es concluyente, lo que repercute negativamente en la opinión de este Tribunal al zanjar una honda preocupación, porque evidencia que no se tramitó gestión alguna ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el expediente donde fue tramitada la viabilidad ambiental del PRUGAM, ni se reveló que se hubiera abierto otro expediente para tramitar el plan GAM 2013-2030. Es decir, no se utilizaron los canales y recaudos regulares establecidos en la resolución 1308-2009-SETENA y el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. El informe es claro en que no se elaboró gestión alguna para producir, con algún grado de certeza, los ajustes necesarios en la aplicación del instrumento ambiental, lo que impide una ponderación de todos los derechos involucrados, especialmente los relacionados al medio ambiente. Es decir, no se cumplió con los preceptos señalados de legalidad y de objetivación para hacer valer los ajustes en la resolución, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental afirma en el informe.
En conclusión, no se cumplió con el otro aspecto establecido en la resolución de la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de que debía producirse la información requerida en el procedimiento establecido en el Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE para el espacio geográfico en cuestión, con la información que precisara el sustento técnico, su vínculo con las áreas adyacentes y la solicitud de ajuste que se plantea.
En este sentido, la Resolución Nº 1308-2009 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental referencia el procedimiento de revisión que establece el mencionado Decreto Ejecutivo que debía cumplirse; y que, según la defensa realizada por las diferentes instituciones apersonadas a este expediente, no permite revelar que el Consejo Nacional de Planificación Urbana haya observado una conducta administrativa acorde con estas exigencias. Precisamente, el Decreto Ejecutivo Nº 32967-MINAE, en el articulado 5.13, regula el denominado “Procedimiento para aplicar el IFA a planes reguladores ya elaborados y otros tipos de planificación de uso del suelo”, diseñado para ajustes e inserciones en estos instrumentos, encontrando su base nuevamente en el uso de los IFA’s. Al momento de darse la aprobación del Plan GAM 2013-2030, las autoridades estarían vinculadas a esta normativa por el principio de legalidad, no podría esta Sala cohonestar la infracción de la actuación de las autoridades rectoras en vivienda y planificación.
No se podía desconocer la existencia de estas normas, sin incurrir en una forma de inderogabilidad singular del reglamento. La Administración Pública no puede desconocer la vigencia de normativa que ella misma ha dictado o de otro que lo haya hecho, que deba aplicar y sin embargo desatenderla mediante un acto singular, para proceder a excepcionar su aplicación para un caso concreto, salvo que la misma norma lo permita.
Más aún, esta Sala, en la Sentencia N° 1995-2009 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995, estableció que:
“A juicio de la Sala, el principio general de derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con el propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio”.
En el mismo sentido, de cara a la necesidad de justificar medidas que eximan controles que corresponden al Ministerio de Ambiente y Energía, el principio de inderogabilidad singular de las normas ocupa un rol preponderante, toda vez que obliga a todos (as) a observar las disposiciones, incluso a la misma autoridad que las dicta, especialmente aquellas normas protectoras del ambiente, y del principio precautorio y de objetivación del ambiente. De ahí que en una sentencia más reciente, como la N° 2019-017397 de las 12:54 horas del 11 de septiembre de 2019, esta Sala estableció que:
“En síntesis, no se constata que la ley impugnada elimine competencias a las instituciones mencionadas o que estipule un conflicto de competencias.
Ahora bien, este Tribunal considera que los accionantes sí tienen parcialmente razón en cuanto a este punto. Esto es que el párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590 (que adiciona el artículo 18 bis en la Ley Forestal) señala lo siguiente: “se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley” (el resultado no es del original).
Al respecto, esta Sala considera que la disposición señalada de eximir del trámite de autorización ante el Ministerio de Ambiente y Energía para esas instituciones carece de justificación. Además, tal indicación no toma en cuenta la rectoría de ese Ministerio en materia ambiental y su obligación de garantizar un derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Nótese que si se exime de la autorización previa ante ese Ministerio, el mismo pierde la posibilidad de ejercer de forma adecuada sus funciones de rectoría. Asimismo, no sería posible la exigencia de coordinación entre esas instituciones y el Minae, lo cual podría dejar en vulnerabilidad a la población al eximir de obligaciones tendientes a la protección del ambiente. Igualmente, recordemos que este Tribunal ha mencionado que cualquier regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que el cambio es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas.
Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio (véase la sentencia número 2012-13367). Por eso, si tal decisión carece de justificación dentro del marco de una política desarrollo sostenible, no es posible eximir de la autorización previa del MINAE, pues, como se indicó, dicha situación podría vulnerar el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (sic) Lo anterior, conforme a los principios ambientales señalados en el considerando VIII.
Por ende, eximir a esas instituciones de esa autorización presupone una amenaza al derecho al ambiente, pues no se podrían mantener los controles y coordinación respectiva. Por lo tanto, lo que corresponde es anular la frase “no será necesario el trámite de autorización ante el Minae” del párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590. En este sentido, esta norma debería leerse de la siguiente forma: “se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones.
En estos casos, los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley”.
En virtud de lo expuesto, se declara parcialmente con lugar la acción únicamente respecto a este reclamo y se anula la frase indicada” (véase en sentido similar las sentencias N° 1998-07294 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017).
En este sentido, para la Sala es posible concluir que la Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y el Consejo Nacional de Planificación Urbana, ignoraron las reglas que el propio Ministerio de Ambiente y Energía había dictado con el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, para realizar ajustes o inserciones a la variable ambiental por medio del método de los IFA´s, como se ha dicho supra, previamente advertido en la Resolución N° 1308-2009-SETENA.
Esta omisión no se explica con la afirmación de la Vice-Ministra de Ambiente, que puso en estudio dentro de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la propuesta, obteniendo el criterio favorable para que fuera aprobado en el Consejo Nacional de Planificación Urbana, cuando para ello ya la Resolución N° 1308-2009 de la mencionada Secretaría era clara que se debía seguir el procedimiento establecido en el Decreto Ejecutivo N° 32967. No consta que se haya buscado un pronunciamiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para cumplir o modificar la mencionada resolución, lo que en efecto, pondrían en mal predicamento el principio de objetivación del ambiente, dado que en estas condiciones no estaría claro si la conducta administrativa estaría apegada a la ciencia y a la técnica.
Los actos de la Vice-Ministra como la de la reunión técnica del 3 de setiembre de 2013, no aportan elementos para demostrar el cumplimiento de los requisitos formales establecidos por el ordenamiento jurídico, y quedó evidenciado, porque la misma Secretaría Técnica Nacional Ambiental informa que no se cumplió con tal procedimiento, ni concretamente con esa información.
D.- Sobre la falta de viabilidad ambiental al Plan GAM 2013-2030.
Ahora bien, aclarado lo anterior, se procede a resolver el argumento principal de la acción. De la lectura detenida y cuidadosa del escrito de interposición, los accionantes pretenden que esta Sala declare la inconstitucionalidad de la totalidad del Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG de 10 de marzo de 2014, que aprueba el Plan GAM 2013-2030, porque en concreto el motivo que le serviría de base no existe y carece de la “autorización” de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Es decir, la viabilidad ambiental otorgada al PRUGAM 2008-2030, no se corresponde, ni es igual, respecto del reglamento que se aprobó con él. De este modo los accionantes concluyen, que como no hay identidad de la viabilidad ambiental del PRUGAM 2008-2030 con el actual Plan GAM 2013-2030, entonces todo el acto administrativo estaría viciado y es inconstitucional.
El problema, claramente, radica en la falta de correlación de los antecedentes fácticos con el acto administrativo que finalmente quedó aprobado, pues las autoridades, sí señalan que las condiciones geológicas y de soporte son las mismas, razón por la cual se utilizó esa viabilidad ambiental, pero como ha dicho supra, nada de esto se constató en el procedimiento administrativo que correspondía realizarse.
Además, trae nuevamente a colación esta Sala, que el Plan impugnado cubre un territorio determinado en el artículo 2, del Decreto Ejecutivo impugnado, según se desprende del informe dado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental donde se afirma, preliminarmente, que coincide en un altísimo porcentaje con el que hubiera sido cubierto por el PRUGAM. Sin embargo, hay otras áreas pequeñas en extensión que no estuvieron cubiertas.
Cabe indicar, que conforme fue expuesto por este Tribunal, existen razones de racionalización de los recursos económicos y humanos, de cooperación internacional, así como de las razones técnicas y científicas, por las cuales el Poder Ejecutivo adaptó toda la conducta administrativa (considerando 10 del mismo decreto), a la Directriz N° 35-MIVAH-PLAN de 28 de junio de 2012. En él se direcciona la conducta administrativa en el sector vivienda del país, en el siguiente sentido:
“Que la Directriz 35-MIVAH-PLAN de 28 de junio de 2012, establece la obligatoriedad de que toda política, plan, programa o proyecto relacionado con materia de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de la Gran Área Metropolitana, deben tomar en consideración como insumos los productos generados por el Proyecto de Planificación de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica”.
Es decir, vale apuntar que la Directriz N° 35 obligaba a las autoridades a considerar los productos obtenidos con el PRUGAM, a toda política, plan, programa o proyecto, como el que nos ocupa, relacionado al Gran Área Metropolitana. Con fundamento en ello, un altísimo porcentaje del territorio de la GAM coincide con los parámetros otorgados por la viabilidad ambiental, y que, la mencionada Directriz redireccionó la información existente para aplicarlo, casi coincidentemente del PRUGAM al Plan GAM 2013-2030 que se impugna. Pero su verdadero valor debía establecerse en la vía administrativa conforme a los principios protectores del ambiente, precautorio y de objetivación del ambiente.
Los accionantes insisten en la indebida aplicación de criterios técnicos y científicos, lo que no es, según la Sala, lo mismo que la ausencia total de los mismos. Sin embargo, se debe tomar en cuenta las áreas en la que la información de la viabilidad ambiental cubre el Plan GAM 2013-2030, y la que no estaría cubierta, como se explicó supra de un 0.2% del territorio total de la GAM. En cuanto a lo primero, estaría dentro de la misma área sobre la cual se dio su aprobación, de modo que, la determinación del valor de la información de la viabilidad ambiental deberá ser analizado en el procedimiento por la Secretaría Técnica Nacional, a pesar de que la Directriz N° 35 sería la columna vertebral de la conducta impugnada por el Estado. En este sentido, solo esa Secretaría podría avalar los instrumentos técnicos utilizados para la aprobación del Plan Regional con la mencionada viabilidad ambiental, y más allá, la validez de su cobertura, todo de cara a los principios protectores del ambiente, en cuyo caso, los accionantes llevan razón en su reclamo.
Dicho lo anterior, el problema de relevancia constitucional radica en la omisión de cumplir con ese procedimiento específico, al quebrantar el principio de la inderogabilidad singular de las normas, de objetivación en materia de protección ambiental y no haber sometido aquellas áreas del Plan GAM 2013-2030 que escaparon del estudio ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y que le permitiera prevenir la información que corresponda para confirmar la plena aplicabilidad o no de viabilidad ambiental del PRUGAM. En este sentido, la acción debe declararse con lugar, con el dimensionamiento de la sentencia que se determinará posteriormente, que permitirá establecer si la actuación administrativa estuvo apegada o no a la ciencia y a la técnica.
Lo que debe despejarse en este punto de esta acción de inconstitucionalidad, es que los accionantes deducen efectos vinculantes de los diferentes instrumentos ambientales que fueron elaborados a partir de la aprobación del PRUGAM. La acción de inconstitucionalidad además busca que la Sala Constitucional se pronuncie conforme a la visión y filosofía de urbanismo que tienen los accionantes. No hay, sin embargo, razón alguna para acoger ese tipo de pretensiones, toda vez que la declaratoria de inconstitucionalidad es de toda la disposición que nos ocupa, y no sería necesario ahondar en otros temas. La acción puso en consideración de esta Sala Constitucional varios cuestionamientos derivados precisamente de las normas que el Poder Ejecutivo aprobó en su Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG de 10 de marzo de 2014, por la concurrencia de cuestionamientos e incompatibilidades con el PRUGAM, así como otros criterios y visiones de los accionantes.
Entre ellas, se alegó en contra de la presunta laxitud en la autorización de la altura ilimitada de las edificaciones, la exposición a la contaminación de los ríos y acuíferos por la construcción de edificios sin plantas de tratamiento de aguas residuales, el rompimiento del anillo de contención urbana de la GAM por parte de los municipios cuando elaboren sus planes reguladores, sacrificando zonas especiales de protección. De igual manera, se quejan los accionantes de la regulación de incentivos y compensaciones, la afectación de áreas de recarga acuífera estratégica de la Gran Área Metropolitana por desarrollo urbano, la regulación permisiva en zonas de alta y muy alta amenaza a deslizamientos y otras amenazas naturales, que ignoran los estudios de amenazas que había sido generados por los estudios del PRUGAM, lo mismo respecto de los corredores biológicos y de conectividad. Además, éstas argumentaciones interpreta esta Sala que fueron presentadas para robustecer la posición de los accionantes en demostrar los problemas de constitucionalidad de la totalidad del Decreto impugnado, de modo que por la forma en que esta Sala está resolviendo la acción no será necesario abordarlas, toda vez que conforme la parte dispositiva de esta sentencia será necesario que se emita la normativa que contenga un proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al plan objeto de la acción, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
VII.Dimensionamiento de la sentencia. Se impugna el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, que es un Plan de Ordenamiento Territorial que pretende regular los lineamientos generales que deben estar presentes en los Planes Reguladores Cantonales del Gran Área Metropolitana; sin embargo, según constató este Tribunal, se omitió cumplir formalmente con los trámites ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Evidentemente al haberse dejado de cumplir esa parte del procedimiento, requiere de un proceso que cumpla con las exigencias ambientales que el ordenamiento jurídico encarga a esa Secretaría, razón por la cual, la acción debe declararse con lugar, con la consecuente expulsión de la norma del ordenamiento jurídico. Sin embargo, el párrafo 2°, del artículo 91, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, faculta a este Tribunal que al declarar la inconstitucionalidad de una norma, en la misma sentencia anulatoria podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.
Esta Sala debe resolver la presente impugnación bajo la premisa de que el Tribunal no siempre debe inclinarse por la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones sometidas a su consideración, con expulsión inmediata de las normas del ordenamiento jurídico, como sanción máxima cuando en la elaboración de disposiciones de carácter general se incurrieran en vicios de constitucionalidad. Más aún, la Procuraduría General de la República estima que la declaratoria de inconstitucionalidad no necesariamente resuelve el problema de fondo, y podrían efectuarse los ajustes correspondientes, de conformidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. No obstante lo anterior, la Sala considera que sí se incurrió en la infracción de trámites sustanciales del procedimiento administrativo, con violación al principio de inderogabilidad singular de las normas y a las garantías ambientales, razón por la que deberá expulsarse del ordenamiento jurídico, y debe emitirse nueva normativa que cumpla con el proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al plan regional de que se trata esta acción de inconstitucionalidad, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Ahora bien, con la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, se dispone la suspensión de los efectos de la sentencia por treinta y seis meses, tiempo durante el cual las autoridades administrativas que dictaron el mencionado Decreto Ejecutivo, deberán gestionar a la mayor brevedad ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, un Plan Regional que obtenga como corresponde un proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al que fue objeto de análisis de esta Sala, y con la información que ésta requiera. Se reitera que esta Sala se decanta por adoptar una medida, otorgando un plazo de treinta y seis meses para que se apruebe la normativa conforme a la evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico, todo con el fin de garantizar la vinculación de la normativa a la técnica y la ciencia.
Por último, este Tribunal toma nota del Decreto Ejecutivo N° 38145 que oficializa el Plan GAM 2013-2030, pero por su evidente identidad, dependencia y accesoriedad, no es necesario un pronunciamiento expreso en la parte dispositiva de esta sentencia, todo a la luz de la doctrina del artículo 159.1 de la Ley General de la Administración Pública. La razón de ser de este Decreto era oficializar al Plan GAM 2013-2030, es decir, según es definido el término oficializar, es darle el carácter o validez oficial a lo que antes no tenía (diccionario de la Real Academia Española, así como el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio). Por consecuencia, la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 38334 impugnado, tiene como consecuencia natural que el carácter o la validez oficial que pretendía dar el Decreto Ejecutivo N° 38145 al Plan GAM 2013-2030 correrá la misma suerte, y mientras se mantienen suspendidos los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad durante los treinta y seis meses establecidos en esta sentencia y en la parte dispositiva.
La Sala en este sentido al ejercer el monopolio del rechazo de las normas (artículo 10, Constitucional, y numeral 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), con base en la supremacía y eficacia directa e inmediata de las normas y principios constitucionales aplicables en este caso, que le corresponde a este Tribunal hacer, encuentra evidente, a su vez que la validez del Decreto Ejecutivo N° 38145 no podría persistir. Dicho de otra manera, este Decreto Ejecutivo no puede seguir otorgando una validez a lo que esta Sala ha declarado en contrario, mediante la declaratoria de inconstitucionalidad. Así, la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 38334, también alcanza al Decreto Ejecutivo N° 38145 conforme a la nulidad por decaimiento (de conformidad con la doctrina del artículo 159.1 de la Ley General de la Administración Pública). Claramente si existía para preparar la entrada en vigencia del decreto impugnado, al desaparecer éste por los vicios de constitucionalidad declarados, corre la misma suerte durante el mencionado plazo de treinta y seis meses.
VIII.Conclusión. Por todo lo expuesto, se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, pero con efectos prospectivos de la anulación de la norma por un plazo improrrogable de treinta y seis meses, a partir de la notificación de esta sentencia y con el fin de que las autoridades del Poder Ejecutivo procedan con la tramitación de nueva normativa ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que contenga un proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al plan objeto de esta acción. De no producirse lo anterior, en ese plazo improrrogable de treinta y seis meses, se tendrá por expulsado definitivamente del ordenamiento jurídico el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014. En lo demás, se declara sin lugar la acción.
Esta sentencia tiene una particularidad, y es el hecho de que los accionantes impugnaron solo cuatro artículos -25, inciso m, 35,39 y 69- del Reglamento del Plan GAM 2013-2030, Decreto Ejecutivo n.° 38335, denominado Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, sin embargo, y tal y como ampliamente se explica en la sentencia, la Sala Constitucional encuentra un vicio invalidante que afecta en su totalidad la normativa, toda vez que se vulnera el principio de inderogabilidad singular de la norma, el que, según la jurisprudencia y los precedentes de este Tribunal tiene rango constitucional -véase la opinión consultiva n.° 1995-2009- cuya consecuencia es la afectación de los principios de objetivación de la tutela ambiental o de la vinculación a la ciencia y a la técnica y la no regresión en materia ambiental y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.
Ahora bien, para evitar graves dislocaciones a la paz social -artículo 91, párrafo último, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- se hace necesario dimensionar hacia futuro los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad, pues de lo contrario se afectaría de forma severa el ambiente. En ese sentido, hay que tener presente, según se lee de la página WEB del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que el “(…) Plan GAM 2013-2030 se gestó a inicios del año 2013 en el marco de un acuerdo del Consejo Nacional de Planificación Urbana, con el apoyo técnico del Instituto Tecnológico (TEC), y tuvo como punto de partida, la actualización del Plan GAM 1982, tomando como referencia los antecedentes, estudios y documentación del PRUGAM así como del POT GAM”. El Plan GAM entró en vigencia el 30 de abril del año 2014 mediante su aprobación, según el Decreto Ejecutivo n.° 38334 de 30 de marzo del 2014.
El Plan GAM 2013 -2030 es una actualización del GAM 82, el que mantiene su vigencia según el , excepto en todo aquello donde el GAM 2013 -2030 lo renueva o sustituye. Hay que tener presente que este último incorpora dos zonas (agroproductiva y protección), y dos subzonas (recuperación urbana y control expansión urbana). Así como el concepto básico estructural del Plan Centralidades Densas Integrales (CDI), que describe el modelo urbanístico de desarrollo. Más concretamente, se tiene que el “(…) Plan de la Gran Área Metropolitana - conocido como Plan GAM 2013 - 2030 - busca facilitar un adecuado ordenamiento urbano que mejore la calidad de vida de la población y que propicie un desarrollo económico competitivo de los núcleos urbanos. Además, pretende generar un reequilibrio del entorno natural, agro productivo y urbanístico.
Para lograr estos objetivos el Plan establece (sic) criterios en torno a un menor y más eficiente consumo del suelo, movilidad, construcción sostenible y alternativas de fortalecimiento del transporte público.
Incorpora herramientas de implementación con indicadores de seguimiento y se acompaña de un atlas cartográfico amplio y con nuevos mapas actualizados al Censo 2011.
Adicionalmente, se definió un nuevo procedimiento de compatibilidad del anillo de contención urbana, con zonas de viabilidad ambiental y prioriza y brinda parámetros para definir zonas de crecimiento y densidad.
Este Plan toma como insumos, políticas y planes nacionales con vinculación para 31 cantones que, por ende, impactarán a nivel nacional.
El Plan brinda un mayor impulso a los planes reguladores regionales y fortalece, al mismo tiempo, la seguridad a la inversión nacional y extranjera, la competitividad y acciones de instituciones para mejorar la infraestructura”.
Así las cosas, los efectos de un no dimensionamiento prospectivo conllevarían que, mientras no se dicte un nuevo Plan, se tendría que aplicar el Plan GAM 82, tal y como se venía aplicando antes de su actualización, con el consecuente perjuicio para el ambiente, las competencias municipales en el ámbito de la planificación urbana, la seguridad a las inversiones, la competitividad y la infraestructura. En esta misma dirección, se pronuncia el Órgano Asesor objetivo e imparcial, cuando, en su informe, expresa lo siguiente: “(…) una inconstitucionalidad de este tipo no se resuelve necesariamente con la anulación del Plan GAM 2013-2030, pues corresponde a la Sala Constitucional ponderar, con base en los elementos que suministren los órganos a los cuales se les confirió audiencia -a los que se sugiere sumar el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, el de Vivienda y Asentamientos Humanos, el del Salud, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias -si declara su inconstitucionalidad anulándolo, u ordenando que se someta al proceso de evaluación ambiental estratégica y se efectúen los ajustes que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental determine”. Es decir, resulta lo más pertinente ordenar que el Plan se someta al proceso que se omitió ante la Secretaría Técnica Nacional.
Ahora bien, considero que el plazo que se da en la sentencia para subsanar el vicio encontrado, así como para cumplir todos los requerimientos que se derivan de los principios y normas que tutelan de manera efectiva el ambiente, es suficiente; caso contrario, serán a las autoridades competentes las que deberán asumir la responsabilidad por la afectación a los intereses generales, omisiones que no podrían pasar inadvertidas por las autoridades competentes con el fin de ejercer las potestades disciplinarias y sancionatorias.
Finalmente, un aspecto que es necesario aclarar, es lo relativo a la existencia de otro decreto ejecutivo no impugnado, sea el Decreto Ejecutivo n.° 38145 de 21 de enero del 2014, que, junto con el Decreto Ejecutivo n.° 38334, se publican a La Gaceta n.° 82 de 30 de abril de 2014. En el último, se aprueba el Plan; mientras que en el segundo, se oficializa para efecto de aplicación obligatoria, tal y como lo prescribe su numeral 1°. En lo tocante a la publicación, hay que recordar la jurisprudencia de este Tribunal, en el sentido de que “(…) el Plan Regulador y su Reglamento de zonificación “son actos administrativos de carácter general, que para ser eficaces deben ser publicados íntegramente” (en el Diario Oficial), con sus respectivos mapas, como forma de comunicarse a los administrados”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias n.° 2000-06653, 2000-09038 y 2002-04252, entre otras. Ley de Planificación Urbana, artículo 17, inciso 4, y Ley General de la Administración Pública, artículo 240). Establecido lo anterior, al declararse inconstitucional el decreto ejecutivo que aprueba el Plan, lógicamente, el decreto ejecutivo que lo oficializa para hacer lo vinculante pierde todo sentido, lo accesorio sigue a lo principal -ACCESORIUM SEQUITUR PRINCIPALE-.
X.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Por unanimidad, se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se declara inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT del 10 de marzo de 2014, por violación al principio de inderogabilidad singular de las normas y al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, resguardado en el artículo 50 de la Constitución Política. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia para evitar serias dislocaciones al orden y la seguridad, y se mantiene la vigencia del Decreto Ejecutivo Nº 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT del 10 de marzo de 2014 normativa declarada inconstitucional, hasta por un plazo de treinta y seis meses a partir de la publicación íntegra de la sentencia en el diario oficial La Gaceta, para que se emita una nueva normativa que contenga un proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al plan objeto de esta acción, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
De no producirse lo anterior, en ese plazo, se tendrá por expulsado -definitivamente- del ordenamiento jurídico el Decreto Ejecutivo N° 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre el resto de los argumentos de fondo esgrimidos en esta acción. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales. El Magistrado Rueda Leal y la Magistrada Hernández López consigan notas separadas. La Magistrada Garro Vargas salva el voto respecto del dimensionamiento de los efectos de esta sentencia y de conformidad el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, indica que el Poder Ejecutivo deberá proceder a someter el plan previsto en el mencionado decreto al proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio que incorpore la variable ambiental ante la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, la que deberá dictar una resolución que corresponda.
Todo anterior deberá estar concluido dentro del plazo máximo de treinta y seis meses contado a partir de la publicación integra de esta sentencia en el Boletín Judicial. La ejecución de este pronunciamiento se realizará ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. Durante el plazo otorgado el decreto se mantendrá vigente. En caso de no cumplirse con la obligación aquí impuesta dentro del plazo indicado, la declaración de nulidad surtirá plenos efectos jurídicos. Remítasele copia de la sentencia al Área de Ejecución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda para que inicie los procedimientos de ejecución de este fallo. Además, la Magistrada Garro Vargas consigna nota. Comuníquese este pronunciamiento a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como a las instituciones apersonas al expediente. Reséñese este pronunciamiento en el diario oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Res. n.°2020-023743 VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
La suscrita Magistrada salva el voto respecto del dimensionamiento de los efectos de esta sentencia y, de conformidad con el art. 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), ordena que el Poder Ejecutivo proceda a someter el Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, conocido como Plan GAM, al proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio que incorpore la variable ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), la que deberá dictar la resolución que corresponda.
Lo anterior, en criterio de la suscrita, deberá estar concluido dentro del plazo máximo de treinta y seis meses contado a partir de la publicación íntegra de esta sentencia en el Boletín Judicial. La ejecución de este pronunciamiento se realizará ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Durante el plazo otorgado, el decreto se mantendrá vigente y, en caso de que vencido este no se haya cumplido con la obligación aquí impuesta, la declaración de nulidad surtirá plenos efectos jurídicos.
En el sub lite coincidí con la mayoría del Tribunal en declarar que hubo una omisión de someter el Plan GAM a una valoración por parte de las autoridades de la SETENA, para que esta realizara la evaluación ambiental correspondiente. Es decir, la constitucionalidad del decreto estaba condicionada a un requisito de prevención ambiental, que consistía en el análisis –por parte de la institución rectora en la temática– del impacto ambiental de las actividades humanas (en este caso concreto, el desarrollo urbanístico, con los procesos productivos y ambientales).
En efecto, según constató este Tribunal, para la aprobación del decreto n.°38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG, no se tramitó gestión alguna ante la SETENA en el expediente donde fue tramitada la viabilidad ambiental del PRUGAM (plan que se desechó), ni se reveló que se hubiera abierto otro expediente para tramitar y examinar el Plan GAM 2013-2030. Dicha omisión provocó la inconstitucionalidad del instrumento examinado. Esto no exclusivamente por el incumplimiento de la normativa infra constitucional citada en la sentencia de mayoría, sino porque se estima que la inobservancia de esta evaluación conllevó la aprobación de una normativa que carece de la necesaria evaluación ambiental, entendida como condición del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del art. 50 de la Constitución Política.
Por lo tanto, coincido en que es procedente declarar que la norma es inconstitucional porque le falta una condición de constitucionalidad; pero, desde mi perspectiva, no corresponde dictar una nueva normativa, sino que el instrumento dictado se someta a la valoración ambiental pertinente. Al respecto, me decanté por la sugerencia propuesta por la Procuraduría General de la República, en el sentido de ordenar que el decreto se someta al proceso de evaluación y se efectúen los ajustes que la SETENA determine. Lo anterior es conteste con lo dispuesto en el art. 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que dispone lo siguiente:
“Art. 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo.
Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.
La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos.
Para introducir la variable ambiental en los planes maestros arquitectónicos deberán cumplir con lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III) indicado, a efecto de convertirse en Planes Ambientales de Desarrollo”. (Lo destacado no corresponde al original).
Tal propuesta es conteste con algunas de las sentencias de la propia Sala Constitucional (ver los votos números 2007-17388, 2008-011862 y 2010-08645). De conformidad con la línea jurisprudencial que se desprende de tales resoluciones, no procede ordenar la inconstitucionalidad de la normativa, sino someterla a los procedimientos administrativos que corresponda, según la normativa infra constitucional, y se le integre la variable ambiental con la aprobación de parte de la SETENA.
III.RESIDENCIAR LA EJECUCIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN EN EL ÁREA DE EJECUCIÓN DE SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA
Ahora bien, estimo que el seguimiento del cumplimiento de ese requisito de constitucionalidad –integrar la variante ambiental– no corresponde ser residenciado en esta Sala Constitucional, sino que debe establecerse en el área de ejecución de sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).
La posibilidad de remitir a la jurisdicción contencioso-administrativa la ejecución de determinadas órdenes de la Sala Constitucional está contemplada ciertamente para los recursos de amparo, según lo señalado en el art. 56 de la LJC, que dispone lo siguiente:
“Art. 56. La ejecución de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones y responsabilidades pecuniarias, o en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se hará en la vía contencioso administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdicción.” (Lo destacado no corresponde al original).
En el proyecto de ley de discusión de la LJC se preveía originalmente lo que a continuación se transcribe:
“Art. 56. Las sentencias favorables al recurrente se ejecutarán en la vía contencioso-administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley Reguladora de esa Jurisdicción.” Sin embargo, el texto fue modificado vía moción, para que fuera coincidente con lo regulado en el art. 153 de la Constitución Política, pero se realizó la siguiente explicación:
“EL SECRETARIO:
Moción No. 68 (32-19) del diputado Chacón Jiménez:
“artículo 57 (antes 56): para que el texto se lea así: “la ejecución de las sentencias corresponde a la Sala Constitucional, salvo en lo relativo a la liquidación y cumplimiento de indemnizaciones o responsabilidades pecuniarias en otros aspectos que la propia Sala considere del caso, en que se hará en la vía contencioso administrativa por el procedimiento de ejecución de sentencia previsto en la ley reguladora de esa jurisdicción”.
EL PRESIDENTE:
En discusión la moción leída?
Doctor Piza Escalante:
Aquí había una contradicción con la tesis genérica de que son los Tribunales los que ejecutan sus sentencias y enviaba la Jurisdicción Contencioso Administrativo toda la ejecución; entonces quedaban al aire los otros artículos que le permitían a la Sala ejecutarlos.
Diputado Corrales Bolaños:
En esa parte dice: “o en otros aspectos que la propia Sala considere del aso…”, a qué se está refiriendo?
Doctor Piza Escalante:
La idea es que la Sala, en la vía de ejecución de sentencia, resuelva lo que ella considere que le corresponde. Lo que demás, lo envía a la vía Contencioso Administrativa. [sic] EL SECRETARIO:
Se considera suficientemente discutida la moción?
EL PRESIDENTE:
Discutida. Aprobada (unanimidad, cinco señores diputados presentes)” (Ver actas de aprobación de la LJC. Lo destacado no corresponde al original).
A partir de lo anterior, está claro que la propia LJC autoriza a esta Sala a que –también en lo que respecta a la ejecución– resuelva lo que ella considera que le atañe y podría, de justificarlo así, derivar en la jurisdicción contencioso-administrativa los aspectos que estime que así corresponde.
En el caso concreto, en virtud de la magnitud y complejidad de la orden, a mi juicio, a efecto de dar un adecuado seguimiento, lo más idóneo es residenciar la fase de ejecución del asunto en la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, debido a la inexistencia de mecanismos adecuados previstos por la normativa que rige a esta jurisdicción constitucional para dar seguimiento a una orden que reviste aspectos técnicos de gran complejidad.
Como se apuntó supra, si bien dicha norma (art. 56 de la LJC) está ubicada en el título relativo a los procesos de garantías –recursos de amparo– lo cierto es que, a partir de una lectura e interpretación integral de los arts. 7, 13 y 91 de la LJC, se podría aplicar la referida habilitación a los procesos de control de constitucionalidad. Las disposiciones en mención establecen lo siguiente:
“Art. 7. Le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional resolver sobre su propia competencia, así como conocer de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y de las prejudiciales conexas.
Art. 13. La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma.
Art. 91. La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.” (Lo destacado no corresponde al original).
En consecuencia, en aras de evitar una grave dislocación a la “seguridad, la justicia o la paz sociales” es necesario acudir a este mecanismo de mantener la vigencia de la norma, mientras se cumple con el requisito de constitucionalidad que se echa de menos. Además, el carácter vinculante de la jurisprudencia y de los precedentes de la jurisdicción constitucional, y la posibilidad de dictar las “reglas necesarias” y “resolver sobre su propia competencia”, autorizan a la Sala Constitucional a aplicar lo dispuesto en el art. 56 de la LJC a los procesos de control de constitucionalidad. Esto al constatar que para estos asuntos se carece de una norma de similar naturaleza que prevea la posibilidad de remitir un determinado extremo a la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Justamente ante esa ausencia cabría hacer una integración normativa y aplicar por analogía el art. 56 de la LJC a las acciones de inconstitucionalidad, tal como en otros casos, por ejemplo, la Sala ha aplicado normas relativas a los recursos de amparos a los hábeas corpus (ver, v. gr., las siguientes sentencias: 2020-15696, que aplica la figura del desistimiento del recurso de amparo a los habeas corpus; 2012-10005, que ordena la aplicación supletoria de la condenatoria prevista en el art. 52 de la LJC a los procesos de habeas corpus; 2020-8410, mediante la cual la Sala reconoce que los informes rendidos en los procesos de habeas corpus tienen las mismas características que los informes rendidos en los amparos (art. 44 de la LJC)). De manera que, ante la ausencia de una disposición como la prevista en los recursos de amparo sobre la ejecución de sentencias, la Sala bien podría hacer una integración y aplicación supletoria de la misma para los procesos de control de constitucionalidad, cuando –como el presente caso– la declaratoria de inconstitucionalidad no conlleva una simple expulsión de la norma sin más, sino que exige la constatación de una condición de complejo cumplimiento para determinar si tal expulsión efectivamente debe consumarse. Lo anterior, incluso, tomando en consideración lo señalado en el art. 14 de la LJC que ordena:
“Art. 14. La Sala Constitucional y su jurisdicción estarán sometidas únicamente a la Constitución y a la ley. A falta de disposición expresa, se aplicarán los principios del Derecho Constitucional, así como los del Derecho Público y Procesal generales, o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario, y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Códigos Procesales”. (Lo destacado no corresponde al original).
Igualmente debe tenerse presente que, por las particularidades de la declaratoria de inconstitucionalidad en el caso concreto, se requiere que la norma cuestionada tenga ultraactividad durante un plazo razonable, a fin de que se integre la variable ambiental. Dejar sin vigencia el Plan GAM, sin mayores precisiones o ajustes, produciría una grave dislocación en la paz social y seguridad jurídica en los términos que justamente procura evitar el art. 91de la LJC (tal como la mayoría de la Sala y el Magistrado Castillo Víquez en su nota lo consignan). Estas dislocaciones o el posible caos ante la ausencia de normativa que regule el ordenamiento territorial se darían igualmente si, al cabo del plazo otorgado, no se cumple la orden de la Sala. Por tanto, hay una especialísima necesidad de evitar que esto suceda y este es un motivo calificado adicional que justifica acudir residualmente al art. 56 de la LJC, que otorga a la Sala un margen de discrecionalidad judicial para remitir este concreto extremo ante la jurisdicción contencioso-administrativa a fin de que, con todas las herramientas –abundantes y probadamente eficaces– de las que ahí se dispone, se verifique y controle el cumplimiento del requisito omitido.
En efecto, es preciso sumar que la necesidad de residenciar el cumplimiento de esta decisión en la jurisdicción contenciosa administrativa –a partir de la expresa habilitación que concede el art. 56 de la LJC– se da en virtud de la inexistencia de mecanismos adecuados en la LJC para dar seguimiento a una sentencia que reviste un particular interés público y aspectos técnicos de gran complejidad que exceden las posibilidades que tiene la jurisdicción constitucional. No se pueden obviar las ventajas de lo dispuesto por el CPCA en materia de ejecución de sentencia (art. 155 y siguientes) que son evidentes y adecuadas a un caso como el sub examine. En ese sentido, el art. 155 señala:
“Art. 155.- 1) El Tribunal tendrá un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la ejecución de sus sentencias y demás resoluciones firmes.
A partir de la lectura de dicha norma se observa que la referida jurisdicción cuenta con un cuerpo de jueces ejecutores que ostentan todos los poderes necesarios para velar por la plena efectividad y eficacia de las resoluciones firmes, incluso las vinculantes de la jurisdicción constitucional, como la posibilidad de pedir cronogramas, imponer multas, sentar responsabilidades, fiscalizar etapas de cumplimiento, etc. Todo esto claramente asegura la verdadera ejecución de las sentencias.
Hay otro elemento digno de mencionar. Si este agravio, en lugar de haberse interpuesto directamente ante la Sala (mediante la presente acción de inconstitucionalidad) se hubiera planteado en la jurisdicción contencioso-administrativa (a través de un juicio ordinario) pretendiendo velar por la legalidad de la función administrativa en los términos del art. 49 y a la luz de las exigencias del art. 50 –ambos de la Constitución Política–, al juez ejecutor le correspondería llevar a cabo el mismo procedimiento que ahora, en este voto salvado, estimo que a la Sala corresponde ordenarle que cumpla. De manera que en tal orden no habría una asignación de competencias ilegítimas, sino que lo requerido hace parte de su quehacer habitual: velar por el cumplimiento de resoluciones jurisdiccionales firmes –y esta resolución sin duda lo es (art. 13 de la LJC supra citado)– custodiando, en último término, la legalidad y la constitucionalidad de la función administrativa.
Independientemente de lo anterior, también era posible que este asunto fuera conocido por el fondo en la jurisdicción constitucional, tal como se hizo. Fue entonces cuando se acreditó que la normativa carece de un requisito esencial que lo invalida y lo hace inconstitucional por infringir el art. 50 de la Constitución Política. Sin embargo, como he dicho, ello no es un obstáculo para que la Sala, consciente de las características del objeto de esta sentencia y de la orden –y también de sus potestades y de sus limitaciones– opte por residenciar el control de su cumplimiento en el área de ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Finalmente, lo que –según mi parecer– la Sala Constitucional debió resolver a partir de la relación normativa mencionada y concretamente la posibilidad de que esta decida su propia competencia (art. 7 de la LJC), debe ser acatado por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es inadmisible que una jurisdicción inferior sostenga competencia con una superior (art. 170 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Al respecto, esta Sala en la sentencia n.°4837- 2016, dispuso lo siguiente:
“A tal efecto, debe considerar el recurrente que, como ya se indicó, de conformidad con principio de supremacía constitucional y la fuerza vinculante de la Jurisdicción Constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes salvo para sí misma. En consecuencia, si ya existe un antecedente de este Tribunal que definió la competencia en este caso concreto, no podría el órgano jurisdiccional designado declinar su competencia de nuevo hacia la Sala Constitucional siendo que de conformidad con el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exclusivamente la Sala Constitucional define su propia competencia. Nótese, que de conformidad con los artículos 45 del Código Procesal Civil y 170 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los tribunales no pueden sostener competencias con los superiores que ejerzan jurisdicción sobre ellos (ver, sobre el particular, la sentencia de esta Sala No. 15311-2011 de las 16:46 hrs. de 8 de noviembre de 2011). De esta forma, lo resuelto por el Tribunal Contencioso resulta inoponible frente a la delimitación de competencia realizada por esta Sala” (Lo destacado no corresponde al original).
A partir de las argumentaciones dichas, concluyo que existen suficientes elementos fácticos, normativos y jurisprudenciales que justifican a esta Sala a modular la orden de esta acción de inconstitucionalidad. De este modo, en lugar de anular la norma, se opta por mantener la vigencia por un plazo que se estima razonable –treinta y seis meses– a efecto de que el Poder Ejecutivo someta el Plan GAM al proceso de evaluación ambiental que determine la SETENA.
Asimismo, por las características apuntadas, corresponde ordenar que el cumplimiento de lo dispuesto se realice ante el Área de Ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, bajo las reglas de ejecución de sentencia del CPCA.
Y, tanto como la mayoría, considero que solamente en caso de no cumplirse con la obligación aquí impuesta dentro del plazo indicado, la declaración de nulidad surtiría plenos efectos jurídicos.
Anamari Garro V.
Res. n.°2020-023743 NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.
Único.- EL PLEXO NORMATIVO QUE RIGE LA SALA CONSTITUCIONAL. En anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:
“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.
Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).
En el caso concreto, hay una referencia expresa a la Observación General n.°4 y a los trabajos del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en relación con el derecho a la vivienda. Estimo que tal invocación es pertinente, si se entiende que es para efectos hermenéuticos.
Anamari Garro V.
Res. 2020023743 Nota del magistrado Rueda Leal.
El propósito de esta nota es clarificar algunos puntos que no se evidencian en la sentencia de mayoría, pero que sí integran el criterio que sostengo en esta materia.
Considero que la toma de decisiones que afectan al ambiente debe estar basada en estudios técnicos apropiados, según hice ver en mi nota al voto n.° 2020-013837 de las 18:30 horas del 22 de julio de 2021:
“En lo atinente al sub lite, el análisis del trámite legislativo y las objeciones de fondo efectuados por ese voto demuestran con fehaciencia, que el estudio técnico base del proyecto legislativo consultado es un respaldo abiertamente insuficiente para la decisión legislativa correspondiente, visto que no aborda todos los temas requeridos para tal definición -como con contundencia y profundidad se explica en el voto de minoría-, de manera que avalar tal estudio significa un grave retroceso a la tutela ambiental que antaño prodigó la Sala Constitucional. Tal retroceso resulta aún más lamentable a la luz de la reciente evolución de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que en sentencia de 6 de febrero de 2020 (Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina) viene a recoger de forma íntegra la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, convirtiendo así las consideraciones jurídicas de la última en jurisprudencia vinculante para los países sujetos a la jurisdicción de ese tribunal internacional.
En tal sentido, resalta la Corte-IDH que “en el derecho ambiental, el principio de prevención es aplicable respecto de actividades que se lleven a cabo en el territorio o bajo la jurisdicción de un Estado que causen daños al medio ambiente de otro Estado, o respecto de daños que puedan ocurrir en zonas no sean parte del territorio de ningún Estado en particular, como por ejemplo, alta mar.” Justamente, recuerda la Corte-IDH que la “Corte Internacional de Justicia ha señalado que la obligación de prevención surge cuando hay riesgo de un daño significativo. De acuerdo a (sic) dicho tribunal, el carácter significativo de un riesgo se puede determinar tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y el contexto donde será llevado a cabo”. Consecuente con esta perspectiva, la Corte-IDH destaca, como elemento esencial del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el deber de regulación, a partir del cual dada “la relación entre la protección del medio ambiente y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55) los Estados deben regular esta materia y adoptar otras medidas similares para prevenir daños significativos al medio ambiente.” (Destacado no corresponde al original).
En aras de procurar lo antedicho, el requerimiento de estudios técnicos suficientes y previos a los efectos de la aprobación de proyectos de ley que impactan el ambiente, ampliamente aplicado por la jurisprudencia constitucional en obediencia al principio de objetivación de la tutela ambiental, con absoluta claridad configura una de esas adecuadas “medidas similares”, que se eleva a la jerarquía de exigencia del derecho internacional de los derechos humanos, merced a la jurisprudencia de la Corte-IDH, lo que refuerza mi posición de suscribir el voto de minoría.
De este modo, la alegada omisión de estudios técnicos apropiados significa una falta medular del proyecto legislativo consultado, que, sin lugar a duda, por sí mismo vicia de inconstitucionalidad el procedimiento legislativo aplicado, al contrariar el artículo 50 de la Ley Fundamental, así como la jurisprudencia constitucional y de la Corte-IDH.” Desde mi perspectiva, la falta de estudios técnicos adecuados significa tanto una lesión constitucional, dada la jurisprudencia de la Sala sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, como un quebranto convencional, de acuerdo con los postulados del Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Un segundo punto se refiere a la competencia de este Tribunal en un proceso de control de constitucionalidad como el sub examine. Recalco que se trata de una jurisdicción plena, con amplias potestades probatorias. Vinculado al punto anterior, esto significa que la Sala puede estudiar y valorar la prueba técnica, según estime conveniente. Recuérdese que en el país rige un control concentrado de constitucionalidad a cargo este órgano jurisdiccional (artículos 10 de la Constitución Política y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). En virtud de lo expuesto, resulta notoriamente improcedente que, en ese tipo de proceso de control abstracto de constitucionalidad, la Sala remita o delegue en la jurisdicción ordinaria el examen de elementos probatorios relacionados con un alegato de inconstitucionalidad que se formula contra una disposición general. La situación difiere, por ejemplo, en los procesos de amparo, por cuanto conforme su naturaleza jurídica tienen carácter sumario, merced a lo cual resultan incompatibles con el diligenciamiento de gestiones probatorias complejas.
Por último, destaco que el pronunciamiento de inconstitucionalidad ha versado exclusivamente sobre el Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG.
Paul Rueda Leal PROCESO: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ACCIONANTE: ALLAN ASTORGA GATTGENS NORMA CUESTIONADA: REGLAMENTO DEL PLAN GAM 2013 2030, DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 38334, DENOMINADO ACTUALIZACIÓN DEL PLAN REGIONAL DE LA GRAN ÁREA METROPOLITANA, Y PARTICULARMENTE, LOS ARTÍCULOS 39, 25, 35 Y 69 DE ESE REGLAMENTO Nota separada de la Magistrada Hernández López En la discusión del presente asunto, me había reservado la redacción de una nota separada. Sin embargo, prescindo de la misma, por cuanto se reflejan de manera integral las observaciones que tenía sobre el tema, en la redacción del voto de mayoría de la sentencia.
Nancy Hernández López Razones adicionales del Magistrado Cruz C.
Esta acción de inconstitucionalidad es presentada en contra del Decreto Ejecutivo 38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG del 10 de marzo de 2014, que aprueba Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana. He concurrido con el voto de unanimidad de declarar con lugar esta acción por considerar que dicho decreto viola el principio de inderogabilidad singular de las normas y además, viola el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, resguardado en el artículo 50 de la Constitución Política. Mis razones adicionales van justamente para profundizar sobre esta violación al derecho al ambiente.
En el Por tanto de esta sentencia se indica que se debe emitir una nueva normativa que contenga un proceso de evaluación ambiental estratégica u otro estudio técnico que incorpore adecuadamente la variable ambiental al plan objeto de esta acción, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Con ello se está ratificando que, todo instrumento de planificación de uso del suelo debe obtener la viabilidad ambiental de la Setena, para lo cual debe cumplirse con el procedimiento para la introducción de la variable ambiental en todo plan, instrumento, o decreto de planificación urbana.
Sobre el fundamento normativo de la obligatoriedad de contar con un procedimiento de evaluación ambiental de todo instrumento de planificación urbana La obligatoriedad de que todo instrumento de planificación urbana cuente con viabilidad ambiental se deriva, en general, del artículo 50 de la Constitución Política. Pero además de la jurisprudencia constitucional, de normativa internacional y de normativa infraconstitucional.
Sobre la jurisprudencia constitucional se debe citar primero el voto de la Sala Constitucional n.° 2002-01220 del 6 de febrero de 2002, conforme al cual, los planes reguladores deben someterse a una evaluación ambiental previo a su aprobación definitiva. Así entonces, el 24 de mayo del 2004 se emitió el Reglamento general de procedimientos de evaluación de impacto ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, donde se estableció la Evaluación Ambiental Estratégica de manera formal en una política y a cargo de la SETENA.
Luego, la Sala Constitucional en el voto n.°2006-3907 resolvió que la SETENA debe ordenar, a quien corresponda, la realización de una EAE cuyo objetivo es integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país y se aplica a planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local generados en municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas, cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura o el aprovechamiento de los recursos naturales. Dicho voto aclaró que si bien la SETENA no realiza estudios técnicos, ello no es un obstáculo para que esa Secretaría Técnica pueda ordenar la elaboración de otros estudios que considere necesarios para evaluar el impacto ambiental del proyecto, su influencia sobre el paisaje, preservación del ambiente y recursos naturales, protección de acuíferos, abastecimiento y distribución de agua, ordenamiento y planificación urbana entre otros, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia 2005-7516 de la misma Sala. Son requisitos que lucen muy ambiciosos, pero es lo que impone la tutela ambiental, que requiere una visión integral, holística.
Sobre la normativa internacional. El establecimiento de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para políticas, planes y programas, tiene fundamento en los principios 2, 4, 12, 15 y 17 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo del 14 de junio de 1972, los cuales establecen el deber del Estado de preservar los recursos naturales mediante una cuidadosa y racional planificación, como instrumento para conciliar las diferencias entre el desarrollo y la protección y mejora del medio ambiente; de confiar a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales del Estado, e incluir medidas de conservación del medio ambiente en los planes de desarrollo. Ello, dado la responsabilidad del Estado de planificar el desarrollo económico. Además, el artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Ley n.° 7416 del 30 de junio de 1994, determina la obligación de las partes de establecer procedimientos que exijan la evaluación del impacto ambiental de planes, programas y políticas, para asegurar que se tengan en cuenta las consecuencias ambientales.
Son exigencias inevitables, que deben convertirse en parte de nuestra cultura ambiental. De igual forma, la Ley de Biodiversidad n.° 7788, del 30 de abril de 1998, establece el deber de incorporar a los planes, programas, estrategias sectoriales e intersectoriales, la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad en los procesos de desarrollo.
Sobre la normativa infraconstitucional se puede citar la siguiente:
Los artículos 17[[]1] y 28[[]2] de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995).
El artículo 67[[]3] del Reglamento general sobre procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto No. 31849 del 24 de mayo del 2004), El Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto No. 32967 del 20 de febrero del 2006[[]4]).
Sobre como los fines de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) tienen estrecha relación con la protección constitucional al ambiente Resulta relevante resaltar algunos de los FINES que la EAE tiene. Según el informe de la Contraloría General de la República N.° DFOE-AE-IF-00008-2017, del 14 de julio, 2017, algunos de los fines de la Evaluación Ambiental Estratégica mencionados en la teoría, incluyen: prevenir los efectos irreversibles de una incorrecta planificación, prevenir conflictos ambientales, reducir el riesgo de litigios originados en dichos conflictos, promover la rendición de cuentas e incrementar la transparencia y credibilidad de la toma de decisiones a nivel gubernamental. También, refiere a analizar las oportunidades y riesgos en la toma de decisiones estratégicas, promover la agenda de sostenibilidad y evitar demoras en la implementación de la política, plan o programa (Fundingsland Tetlow & Hanusch, 2012; Piña, 2010; Agencia de Evaluación Ambiental de Canadá, 2010; OCDE, 2007; Partidário, 2012; Ministerio del Medio Ambiente de Chile, 2015).
Debe destacarse que según ese mismo informe, algunas debilidades de la metodología para aplicar la EAE a planes de ordenamiento territorial son los siguientes: no fue sometida a consulta pública de instituciones como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT); falta de claridad en los requisitos; alto costo de los estudios geológicos requeridos; y falta de calidad de la información para el cálculo del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA). Sin embargo, pese a las debilidades de las metodologías utilizadas, corresponde a SETENA encontrar la solución pertinente para solventar estas debilidades, aplicando la debida valoración ambiental de los planes de ordenamiento territorial.
Sobre la situación con los Planes GAM y la falta de Evaluación Ambiental Estratégica De acuerdo a la información que se tiene del expediente de esta acción:
-El Plan Gam de 1982: no tuvo evaluación ambiental porque en ese entonces no se exigía.
-El Plan Gam 13-30 (decreto 38145 “Oficializa el Plan Regional de Ordenamiento Territorial de la Gran Área Metropolitana Plan GAM 2013-2030” del 21 de enero del 2014, y 38334 “actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana” del 30 de abril del 2014): es una planificación urbana territorial (sin actualización desde hace 32 años) que por 10 años intentó infructuosamente su puesta en marcha a través de las propuestas de Prugam y Potgam. Este Plan Gam 13-30 pretende que la viabilidad ambiental del Plan Prugam 2009 le sirva de base. Cuando en realidad el Plan Prugam fue desechado por sus defectos técnicos. El considerando 9° del decreto 38334 indica: “Que el PLAN GAM, en su modalidad de Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana, en cuya base ambiental territorial se fundamenta el presente Plan GAM, obtuvo viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, mediante la resolución N° 1308-2009 del 9 de junio del 2009, así como su ajuste y ampliación, por medio de la resolución N° 1532-2009 SETENA del 7 de julio del 2009.” Por ello, aunque la Sala constató la inconstitucionalidad, por la falta de viabilidad ambiental del Plan Gam 13-30, lo menos perjudicial para el derecho constitucional al ambiente, en este caso, fue tal como se hizo en la sentencia, declarar la inconstitucionalidad, pero mantener vigente el Plan Gam 13-30 durante un plazo mientras se realiza la EAE.
Ello por cuanto, tal como se dice en esta sentencia, la ausencia, nulidad o vuelta atrás en los instrumentos de zonificación y uso de suelo en los instrumentos de ordenamiento territorial, no aseguraría un mejor tratamiento del ambiente. Es indiscutible que en esta materia existe una gran incertidumbre y omisión en perjuicio del ambiente.
Sobre el principio constitucional de no regresión en materia ambiental Además, en un sentido similar al expresado en el voto salvado del expediente n°15-014450 sobre los planes reguladores, considero que la variable ambiental no debe verse como un obstáculo para la planificación urbana. Antes bien, el problema ha sido la falta de especificidad técnica de cómo se debe tomar dicha variable. Sin embargo, esa falta de especificidad técnica no debe llevarnos a “flexibilizar”, omitir, incurrir en normas regresivas (o en lo que se incurrió en este caso una derogabilidad singular de las normas), respecto de considerar esa variable ambiental. Hay un interés social relevante, de alcance indeterminado, que impide devaluar las exigencias ambientales en función de la aprobación de un instrumento de planificación urbana con exigencias medioambientales debilitadas. La tutela del ambiente es un valor tan relevante, que siempre debe estar presente en el desarrollo económico y social del país.
La variable ambiental ya no es un parámetro residual, es fundamental; debe ser un criterio importante en la determinación de la vigencia de valores constitucionales relevantes. No exigir la variable ambiental en estos casos, sería claramente una regresión y por tanto, una omisión que lesiona el derecho constitucional al ambiente. En un país que se proclama internacionalmente como defensor del ambiente, no se justifica la aprobación de planes urbanos con serias debilidades u omisiones respecto de las variables ambientales.
La solución a la falta de planificación urbana, no es flexibilizar la variable ambiental, no sólo porque ello implique una derogabilidad de las normas (y con ello una violación del principio de objetivación del ambiente) sino además, una regresión inconstitucional en la protección del derecho al ambiente. No puede ignorarse la trascendencia que tiene la variable medioambiental en esta materia de planificación urbana. Lo que se requiere es incluir la variable ambiental con criterios definidos y objetivos, como requisito previo a la determinación del uso del territorio. Debe resolverse esta deficiencia histórica respecto del desarrollo urbano y la tutela ambiental.
Fernando Cruz C.
[[][1] “Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” [[][2] “Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.” [[][3] “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores y otra planificación de uso del suelo.
Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo o del territorio, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La introducción de la variable ambiental en los planes reguladores o cualquier otro instrumento de planificación del territorio deberá sujetarse al procedimiento técnico para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA- Parte III). Este procedimiento podrá ser aplicado, tanto a aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos otros ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada en los mismos.
Para introducir la variable ambiental en los planes maestros arquitectónicos deberán cumplir con lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ( Manual de EIA - Parte III) indicado, a efecto de convertirse en Planes Ambientales de Desarrollo. (Así reformado por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 34688 del 25 de febrero de 2008).
[[][4] La CGR dice en su informe del 2017 que este Manual tiene muchas imprecisiones, así que, el hecho de que un plan de Ordenamiento Territorial tenga viabilidad otorgada a través de este decreto 32967 no es garantía de sostenibilidad ambiental.
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