Alcohol advertising in sports violates children's rightsPublicidad de alcohol en deporte viola derechos de menores

Document Review *CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and fifteen minutes on the eighth of December of two thousand twenty-one.

Optional legislative referral for constitutional review (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by the legislators CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GÓMEZ, ENRIQUE SÁNCHEZ CARBALLO, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, MARÍA VITA MONGE GRANADOS, MILEIDY ALVARADO ARIAS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA, and WALTER ENRIQUE MUÑOZ CÉSPEDES, concerning the bill for approval of the "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento," which is being processed under legislative file number 21.745.

Background:

1. 1On October 28, 2021, the Secretariat of this Court received a brief signed by 11 members of the Legislative Assembly who submitted an optional constitutional referral (consulta facultativa de constitucionalidad) pursuant to Article 96, subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, regarding the bill being processed under legislative file (expediente legislativo) n.° 21.745. By way of introduction, they note the following: that this bill was initiated on December 10, 2019, published in Alcance 285 of the Official Gazette Diario Oficial La Gaceta n.° 242 on December 19, 2019, reviewed by the Standing Committee on Economic Affairs (Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos) on September 8, 2020, and passed on first reading (primer debate) on October 26, 2021. They note that the bill in question seeks to amend Article 12 of the Law on the Regulation and Commercialization of Beverages with Alcoholic Content (Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico), Law n.° 9047, with the aim of eliminating the existing prohibition on the use of alcoholic beverages in sports sponsorship.The bill authorizes sponsorship across all types of sports and would allow brands or names of alcoholic beverages to be used in sports-related advertising, as well as on billboards (vallas publicitarias) in stadiums and gymnasiums, uniform branding (rotulación de uniformes), vehicles used in competitions, and sporting goods of any team, association, federation, Olympic committee, sports league, or cantonal sports committee. With respect to the substantive defects (vicios de fondo), they consider that the bill under review could violate the fundamental right to health, the constitutional principle of protection of the best interests (interés superior) of minors (personas menores de edad), the principles of reasonableness and proportionality, the principle of progressivity of fundamental rights, the Convention on the Rights of the Child, the American Convention on Human Rights, the Ibero-American Convention on the Rights of Youth, the Belem do Pará Convention, the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, and the principle of statutory tax reservation (reserva legal tributaria).

Violation of the right to health: they note that, in accordance with various national and international studies on alcohol consumption and advertising, such advertising has direct effects on early alcohol consumption and is more effective at driving young people to consume this type of drug. Thus, through official communication DG-0544-06-2020 of June 19, 2020, IAFA issued an institutional opinion to the Legislative Assembly regarding file n.° 21.745 and stated its opposition to the initiative, on the grounds that "The State must safeguard the health of its population, which is incompatible with the State itself permitting sponsorship in sporting activities, as it would thereby be failing in its duty; moreover, the proposal offers no guarantee that minors (PME — Personas Menores de Edad) will not be among the recipients of commercial advertising. On the contrary, allowing a reform of this nature would constantly expose minors to advertising for beverages with alcoholic content, contrary to the positions of the international bodies with expertise in the matter, as will be noted below.

II. The bill has an overtly economic character; it places the interests of private enterprise above the general interest of the population and above the right to health of human beings. By supporting a bill of this kind, the advances the country has achieved in this field would be disregarded and the rights of the population would be undermined. Costa Rica is a member state of the World Health Organization (WHO), and many of the preventive measures aimed at reducing alcohol consumption follow recommendations issued by that body, whose objective is to build a better and healthier future for people throughout the world. Taking measures that would reverse the gains made in the field of health could therefore be seen as the country's failure to comply with the commitments it has undertaken as a member of the United Nations (UN), and consequently of the WHO. Exposing the population to more advertising for beverages with alcoholic content will undoubtedly drive up demand for health services, and the bill contains no administrative measure to strengthen the institutions providing those services, notwithstanding the manifest harm they would suffer." In the same vein, the Ministry of Health issued a statement through official communication MS-DM-JM-150-2020 of January 8, 2020, which read: "In accordance with the analysis conducted regarding the proposed amendment to Article N° 12 of Law N° 9047, and in order to address what was required, an opinion was requested from the Commission for the Regulation and Control of Commercial Advertising of Beverages with Alcoholic Content of the Ministry of Health, which, through official communication MS CRPBA 363 2020, issued the following considerations, the relevant portion of which reads: It is important to highlight that the health of the population is a human right, a fundamental public interest good protected by the State, which takes precedence over other types of interests, whether economic, commercial, or otherwise; accordingly, it is the State's function to safeguard the health of the Costa Rican population through its institutions, in conformity with the rights recognized in the Constitution and in applicable legislation.// In this regard, it is not considered feasible to appeal to the economic need of various sports groups or athletes through sponsorship, invoking an economic benefit, in order to promote and expose the national population on a daily basis to advertising materials that encourage the consumption of beverages with alcoholic content.

This is particularly so because sponsorship is presented and projected through advertising in all its forms — television, radio, billboards, cinema, print, and the internet, among others — thereby reaching the eyes of minors, even though they may not be the target market. From another perspective, advertising constitutes the means by which the lack of maturity of minors to understand such advertising and to rationally discern their own actions is exploited, which would be counterproductive given that this population group enjoys special legal protection at both the national and international levels. The economic benefit generated through the sponsorship of beverages with alcoholic content for a small group of athletes is therefore not considered proportionate to the negative impact it would generate on the country's population as a whole." This opinion was reiterated through official communication MS-DM-KR-5218-2020 of September 22, 2020.

They add that, from the foregoing, it may be concluded that there is no way of controlling, in any manner, who observes advertising once it has been released. In that regard, they argue that it is necessary to maintain and strengthen current regulations that prevent the exposure of minors to any type of stimulus that reinforces consumption before they reach legal age. In light of the foregoing, and consistent with the right to comprehensive health, it is the State's responsibility to restrict advertising messages that promote a low perception of risk and that inhibit self-control awareness in the face of the potential harms of legal psychoactive substances. They note that, given the harmful consequences of the various bills being processed in the legislative pipeline relating to sports sponsorship by alcoholic beverages — among which is the bill under review, file n.° 21.745 — the Pan American Health Organization / World Health Organization (PAHO/WHO), through official communication CRI-PWR-63.00 249115-20 of July 7, 2020, conveyed its concern regarding the approval of the bill to the President of the Legislative Assembly.

Violation of the constitutional principle of the best interests of minors: they note that there are various international studies on the negative impact of alcohol advertising in sport on children and youth, including as a precipitating factor for domestic and intrafamily violence, from which it is clear that there is a direct relationship between alcohol sponsorship in sport and alcohol consumption; furthermore, it is demonstrated that such advertising is far more effective on minors. This scientific evidence submitted by the consulted institutions, which appears in the legislative file, leads them to conclude that the action of the legislative branch in eliminating the prohibition on this type of sponsorship directly affects the health and cultural alcohol consumption patterns of minors, which necessarily implies a violation of the country's treaty obligations. Given that the studies confirm that minors are the most affected, it is beyond dispute that what is being protected is not the best interests of minors but rather the best interests of a sector of the economy.

They note that the constitutional review body (controlador de constitucionalidad) has defined the best interests of minors as the guarantee of the effective respect for their fundamental rights, as well as the free and full development of their personality in a healthy physical and mental environment, which must be reflected in the conduct of the institutions and branches of the state apparatus; that is, all public actions must consider and protect the best interests of minors, as the Constitution itself requires of the State when it establishes special protection for minors under Article 51 of the Constitution. They note that, in the case of the bill under review, nowhere in the legislative file does it appear that the members of the Legislative Assembly took into account, in their deliberations, the impact on minors — who are most affected by alcohol advertising — a situation that was in fact demonstrated in the institutional opinions submitted by IAFA, the WHO/PAHO, and the Ministry of Health.

These opinions regarding the impact on children were confirmed by UNICEF Costa Rica, through official communication REP-CTR-2020-0607 of December 2, 2020, which, in referring to file n.° 21.745, stated: "While it is certainly important to have resources to finance high-performance sports activities, it is considered extremely risky that, as a means of generating income, girls, boys, and adolescents would be exposed to new propaganda that portrays alcohol consumption as a recommendable activity. Widespread exposure to such messages, both in the context of sporting activities and in any other context, could, in the medium and long term, have an effect on people's behavior where the clear objective is to increase sales and the returns of the companies that commercialize these products. In the framework of the Convention on the Rights of the Child and the observations issued by the Committee on the Rights of the Child to the country in 2020, it is important to ensure that children and adolescents are included in public policies and plans on issues that affect them, which is particularly important with regard to alcohol consumption...For the reasons stated, UNICEF does not recommend eliminating the prohibition associated with allowing advertising, propaganda, or sponsorship of beverages with alcoholic content in sport." They consider that the Legislative Assembly is legislating against all the technical and scientific criteria and warnings issued by the competent authorities in the subject matter, despite the demonstrated harm to the health of minors (personas menores de edad), which cannot be compensated for or remedied by a fund for prevention campaigns, and it becomes paradoxical that it is ultimately sport that ends up incentivizing the consumption and culture of consumption of substances harmful to health, representing a setback in the protection of and rights of children and youth.

Violation of the principle of progressivity (principio de progresividad) of fundamental rights: they note that the bill under consultation does not contemplate a single compensatory or restrictive measure on the advertising (publicidad) that is being enabled; sponsorship (patrocinio) of uniforms of minor leagues is prohibited, as if that meant that minors would not see the advertising of major leagues and would not be equally incited to consume alcohol, through advertising on billboards (vallas publicitarias), stadiums, gyms, means of transport used for competitions, and sporting goods of every team, association, federation, Olympic committee, sports league, or cantonal sports committee, as the bill permits. They note that the proposal is entirely lacking in proportionality, because, in addition to rolling back the protection of a fundamental right, it contains only studies demonstrating the negative impacts of the measure that were not taken into account when legislating, and it places no restriction whatsoever on alcohol advertising in sport.

They indicate that there is no assessment in the legislative file, nor during the discussion of the initiative, of any measures to compensate for the harm that will be caused to the health of minors; quite to the contrary, the sole and predominant criteria demonstrate a broad impact on youth, which also implies a violation of the principle of reasonableness and non-regression of fundamental rights. They argue that it is evident that the intention of the legislators is to favor a sector of the economy over the health of persons, to prioritize the right to free trade (libre comercio) over the protection of the best interests (interés superior) of minors. They emphasize that the guarantees surrounding fundamental rights and human rights cannot be rolled back, bearing in mind that rights are not absolute and may be subject to limitations; the Sala Constitucional has already privileged the right to health over free trade and free competition (libre competencia) when the restriction currently established in article 12 of the Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, which bill 21.745 seeks to reform, was challenged (reference is made to resolution number 6469-97 of 16:20 hours of October 8, 1996).

They consider that it is absolutely unreasonable, disproportionate, and regressive to approve legislation in the face of technical and scientific studies demonstrating the serious harm to the exercise of the right to health, especially on the part of minors, while allowing the sponsorship of sport with alcoholic beverages (bebidas con contenido alcohólico) without any restriction whatsoever. Violation of the American Convention on Human Rights (Pacto de San José), the Convention on the Rights of the Child, and the Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes: they submit that it falls to the Sala Constitucional to enforce, through judicial channels, the international human rights conventions, it being understood that the persons involved enjoy special protection at the international level, as is the case with persons and the right to health, as well as children and youth, under the principle of protection of the best interests of minors.

They insist that the legislation sought to be approved through legislative file 21.745 violates the right to health of minors, in accordance with constitutional law and the American Convention on Human Rights, the Convention on the Rights of the Child, and the express mandate of the Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes in its article 25. They note that this international convention, approved by legislative decree 86-12-A of November 1, 2007, instructs the State to take preventive measures against alcoholism, not to promote it as the bill under consultation would entail. They submit that, if the proposed legal reform contained in file 21.745 were approved, Costa Rica would be in breach of its conventional obligations, leaving the country's children and youth unprotected in an absolutely arbitrary and disproportionate manner. Violation of the State's obligation to prevent, punish, and eradicate violence against women, the Inter-American Convention on the Prevention, Punishment, and Eradication of Violence against Women "Convención de Belem Do Para," and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women: they note that the harm caused by the sponsorship of sport with alcoholic beverages is not exclusive to minors, but has a particular impact on the increase in violence against women, as confirmed in official communication CIEM-095-2020 of July 6, 2020, signed by the Director of the Centro de Investigación en Estudios de la Mujer of the Universidad de Costa Rica, in which she expressed her opposition and concern regarding the potential approval of file 21.745.

Likewise, the Instituto Nacional de las Mujeres also expressed its opposition to the bill through official communication INAMU-PE-0434-2020 of June 6, 2020. These communications demonstrate that this type of advertising directly affects violence against women, and they therefore consider that the bill would be unconstitutional for violating the aforementioned conventions, as the Costa Rican State would be failing to meet its obligation to take all measures to prevent and eradicate violence against women in all its forms, as well as failing to take measures to modify the sociocultural patterns of conduct of men and women, with a view to achieving the elimination of prejudices and customary and any other practices that are based on the idea of the inferiority or superiority of either sex or on stereotyped roles of men and women. As explained by IAFA in its institutional opinion on this bill, alcohol consumption responds to cultural patterns that are promoted by advertising and marketing, which are effective not only in increasing consumption of the product, but also in influencing the behavior of individuals in general.

They note that, according to data provided by INAMU, it was found that, in a single football match, there was an increase of up to 150 cases of domestic violence compared to the days prior, and it is indicated that "there are contexts that provoke anger and frustration over a stolen penalty kick, or alcohol consumption, which together exacerbate attitudes of abuse of power and the exercise of violence against women and their daughters and sons." They consider that Costa Rica would be regressing in its policies for the prevention and eradication of violence against women, given that this is a measure that worsens the conditions of vulnerability of women to sexist violence, where it has been demonstrated that football and alcohol constitute triggers for violent events against women, which clearly violates the principle of progressivity of Human Rights and the aforementioned international conventions on women's rights.

Violation of the principle of statutory tax reservation (principio de reserva legal tributaria): they submit that this principle consists of the obligation of legislators to include, at minimum, the essential elements of the tax in the law, these being: the taxable person (sujeto pasivo), who is the person required to fulfil the tax obligation; the tax base (base imponible), which is that from which the amount of the obligation will be calculated, taking shape in the statutory conditions under which the tax burden will fall, that is, the taxable event (hecho generador), whose occurrence gives rise to the tax obligation; and the rate (tarifa) of the levy. As part of the taxpayer's guarantees, the law must clearly and precisely establish the essential elements of the tax; otherwise, the power to complete the rules would be left in the hands of the Tax Administrations, effectively allowing them to participate in the creation of a tax in contravention of the exclusive constitutional powers of the Legislative Branch.

They submit that, in the case of the bill under consultation, a constitutional doubt arises when the first paragraph of article 2 creates the tax by providing that "a tax of six percent (6%) is established on income derived from sports activities and events, sporting articles and implements, of any nature, where advertising, publicity, and sponsorship of brands, trademarks, emblems, or names of alcoholic beverages are provided"; that is, it is expressly stated that the rate applies to income generated by sports activities, events, or articles. However, subsequently, in the second paragraph, when the tax base is established, it states: "The tax base upon which the tax established in this section will be calculated shall be the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships." They indicate that a problem arises in the application of tax law because the taxable event appears to be the income derived from the sports activities being sponsored, as well as the articles for sale upon which the sponsorship falls, and that the rate applies to the income generated by sports events or articles — a situation that is completely different from what is established in the tax base, which expressly provides that the tax falls on the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships, not on the income generated by sports activities and events, sporting articles, and implements, since it is not the same to pay 6% of the income of a sports event at which advertising is displayed as to pay 6% of the amount paid for advertising.

For this reason, they note that, as the tax in question was drafted, it will be impossible to apply due to the lack of harmony between the taxable event and the tax base, which appear to correspond to two entirely different types of tax, which will mean that the Tax Administration will have to fill gaps or issue directives that will necessarily end up failing to comply with the statutory mandate. They consider that the tax created by the legislative initiative is impossible to apply, because it is not clear whether what is being decided to tax is the advertising as such or the income generated by the sponsored sports activity. In addition to the foregoing, they note that collection of the tax will be impossible, as can be seen in the text of the bill under consultation, where article 2 indicates that it will be the Dirección General de la Tributación that administers, collects, and audits said tax; but at the same time, article 3 indicates that the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación will be the body that administers the tax and that the resources will be deposited in its accounts.

In their view, there is a serious contradiction regarding the administration of the tax, which gives rise to a violation of this principle and creates legal uncertainty for taxpayers. As regards the procedural defect, they consider that the bill in question should have been submitted for consultation to the Patronato Nacional de la Infancia.

They assert that, through a substantive motion (moción de fondo) approved on the second day of motions pursuant to Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, a substitute text (texto sustitutivo) was approved that incorporated specific tax earmarks (destinos específicos del impuesto) created by the draft bill, whose Article 3, paragraph d), provides: "ARTICLE 3.- National Fund for the Financing of High-Performance Sports…d) One percent (1%) to Icoder, for the design and implementation of actions aimed at preventing domestic violence (violencia intrafamiliar); in designing these actions, Icoder must coordinate with the Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), and the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam)." Accordingly, the bill in question requires two autonomous institutions (instituciones autónomas)—the Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) and the Patronato Nacional de la Infancia (PANI)—to fulfill part of their core competencies (competencias esenciales)—prevention of domestic violence, within each institution's respective area of responsibility (gender or childhood)—in coordination with Instituto Costarricense del Deporte, a semi-autonomous institution (institución semiautónoma) whose enabling legislation does not include competencies related to the design and implementation of policies to prevent domestic violence.

They note that, while this type of mandate falls within the criteria of convenience and opportunity belonging to the Legislative Assembly, this new obligation to coordinate with ICODER in the implementation of gender and childhood policies aimed at preventing domestic violence—which form part of the core competencies of INAMU and PANI—required the Assembly to conduct a mandatory consultation (consulta obligatoria) with these institutions, in accordance with constitutional Article 190, in order to hear their views on the possible impacts or limitations on their implementation of the public policies entrusted to them by law. They clarify that they do not challenge the specific earmark established therein, but rather the lack of institutional consultation with PANI, given that the bill affects the core competencies of that autonomous institution by requiring ICODER to implement public policies that do not legally fall within its mandate but do fall within PANI's, while also requiring PANI to coordinate with another body in order to fulfill its essential constitutional purposes, which directly affects its autonomy.

They consider that the failure to consult PANI contravenes Articles 55 and 190 of the Political Constitution. In light of the foregoing, they conclude that the bill contains substantive constitutional defects (vicios constitucionales por el fondo) and essential procedural defects (vicios esenciales de procedimiento).

1. 2By resolution of this Court at 12:29 hours on October 29, 2021, the discretionary consultation (consulta facultativa) submitted by the deputies is acknowledged as received, and the Directorate of the Legislative Assembly was requested to transmit legislative file number 21.745 or a certified copy thereof.
2. 3By resolution at 10:46 hours on November 3, 2021, the certified copy of the requested legislative file is acknowledged as received, and the file was assigned to Justice Nancy Hernández López, to whom it falls by rotation; from that date the one-calendar-month period begins to run, so the consultation expires on December 3 of the current year.
3. 4All statutory requirements have been met in the course of these proceedings.

Opinion drafted by Justice Esquivel Rodríguez; and,

Considering:

I.Preliminary matters regarding the scope of the Court's rulings on discretionary consultations. The first point to clarify is that, in the area of discretionary consultations, the Constitutional Court (Sala Constitucional), in accordance with its settled case law, rules only on the matters actually consulted, and not on the bill as a whole; accordingly, the ruling may not be interpreted beyond that scope, nor may the absence of a ruling on any given point be construed as an endorsement of those portions of the bill. Indeed, the Court does not rule on the questions of timeliness and advisability of bills—matters reserved to the legislature—nor does it rule on points that were not referred to it. Thus, a given bill may well contain provisions that conflict with the Constitution on points that were never consulted. Naturally, for any such matters, should they exist, the avenue of subsequent judicial review remains open, namely the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), as the mechanism for guaranteeing the supremacy of the Constitution. (See, in that regard, judgments numbers 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, among others.)

II.On the admissibility of the consultation. For purposes of the admissibility of this consultation, it is important to recall that the ordinary processing of bills in the Legislative Assembly, in accordance with the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) in its articles 96(b) and 98, requires two indispensable conditions for filing a discretionary constitutional consultation—ten signatures from Deputies and the filing of the consultation after the bill has passed first debate and before it passes second debate—in the case of ordinary legislation such as the bill at issue here.

It is verified that the present consultation meets the admissibility requirements, having been signed by 11 deputies at the time of its admission, and it is established that the bill passed first debate, as appears from legislative file n.° 21.745, which was approved in first debate at legislative session n.° 57 of October 26, 2021, with 22 votes in favor and 16 against (folio 1006, Volume V of the certified copy of the legislative file submitted herewith).

It is likewise noted that, although this Tribunal recently resolved a legislative consultation on a subject similar to the matter under study through judgment n.° 2021-9111, at 13:15 hours on May 5, 2021, that ruling corresponded to a different legislative file, n.° 21.663, entitled "Ley para el Patrocinio del Deporte Nacional." Consequently, file n.° 21.745, entitled "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento," is being referred to this jurisdiction for the first time.

Accordingly, the discretionary constitutional consultation satisfies all admissibility requirements established in the Law of Constitutional Jurisdiction.

III.General background on legislative file n.° 21.745. The legislative proposal under study followed this procedural history in the legislative branch:

• a)The bill under consultation was received in the Secretariat of the Directorate on December 10, 2019 (folio 1).
• b)On December 10, 2019, the file was assigned for consideration by the Standing Committee on Fiscal Affairs (Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios) (folio 11).
• c)On December 17, 2019, it was transferred to the Archives Department (folio 12).
• d)On December 17, 2019, the Archives Department forwarded this file to the National Printing Office (Imprenta Nacional) for publication (folio 19).
• e)On May 21, 2020, the bill was received by the Standing Committee on Fiscal Affairs (folio 21).
• f)The bill was published in Supplement (Alcance) 285 of the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta) 242, dated December 19, 2019, at which time it consisted of only two articles: the first concerned the amendment of article 12 of Law n.° 9047, of June 25, 2012, "Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico," permitting sports sponsorship by companies that produce, market, or distribute alcoholic beverages to any organization, entity, or person engaged in sports; and the second established a 5% tax on the value of advertising contracts of this type, to be directed toward the creation of a National Fund for the Financing of High-Performance Sport, as may be verified at the following web address: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/12/19/ALCA285_19_12_2019.pdf g) At extraordinary session n.° 1 of the Standing Committee on Fiscal Affairs, the study of this file was assigned to subcommittee n.° 1 (folio 27).
• h)On May 26, 2020, the acting director of the Legislative Assembly's Department of Technical Services indicated that this bill had no mandatory consultations (folio 29).
• i)At extraordinary session n.° 2 of the Standing Committee on Fiscal Affairs, it was indicated that the deadline assigned to the subcommittees was 30 days (folio 33).
• j)By official communication PRES-AL-ENCS-44-2020 of June 3, 2020, the Presidency of the Legislative Assembly authorized the transfer of file 21.745 from the agenda of the Standing Committee on Fiscal Affairs to the Committee on Economic Affairs (Comisión de Asuntos Económicos), which was carried out on June 5 of the following month (folios 36 and 37).
• k)At ordinary session n.° 05 of June 16, 2020, the Standing Committee on Economic Affairs approved two motions for the bill under study to be referred for consultation to the following institutions: the Ministry of Health, the Ministry of Culture, Youth and Sports, the Ministry of Finance, the National Women's Institute (INAMU), the National Children's Trust (PANI), the Center for Research and Study on Women (CIEM), the Institute on Alcoholism and Drug Dependence (IAFA), the National Olympic Committee, the National Treasurer, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Directorate General of Direct Taxation, the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the Ministry of Internal Affairs and Police, and the Ministry of Public Security (folios 62 and 63).
• l)By official communication AL-DEST-IJU-165-2020 of June 25, 2020, the legal opinion on this legislative file was rendered (folios 166 to 169 of the copy transmitted to this Tribunal, and in the digital file).
• m)At session n.° 13 of September 8, 2020, the Standing Committee on Economic Affairs approved the Subcommittee Report, a motion for a substitute text, and ordered its publication and referral for consultation to the following institutions: the Ministry of Culture, Youth and Sports, the Ministry of Finance, INAMU, IAFA, the Ministry of Health, ICODER, the Directorate General of Taxation, the Chamber of Commercial Communication (CAMCO), the Union of First Division Clubs (UNAFUT), and the National Olympic Committee of Costa Rica (folios 161, 238 and 239).
• n)The substitute text of two articles was published in Supplement 248 of the Official Gazette 233, dated September 21, 2020 (folio 322).
• o)At ordinary plenary session n.° 56 of October 21, 2021, a final text was approved incorporating 2 motions filed under article 148 bis, retroaction (retroacción) (folios 919 to 957).
• p)At ordinary plenary session n.° 57 of October 26, 2021, the bill processed under file n.° 21.745 was approved in first debate—with a text of three articles and a single transitional provision, added by substantive motions—with 22 votes in favor and 16 against, out of the 38 deputies present (folios 985 to 1006).
• q)On October 28, 2021, the Standing Committee on Drafting (Comisión Permanente de Redacción) transmitted to the Secretariat of the Directorate the final text of this legislative bill (folio 1045).

The initiative in question was justified on the grounds that technology, as an element of financial growth, has generated a change in the way business and entrepreneurship must be conducted, including the management of advertising and sponsorships in various sporting activities. The explanatory memorandum (exposición de motivos) notes that in Costa Rica there exists an absolute prohibition on such sponsorships and advertising in sporting activities being carried out by commercial companies holding the representation of alcoholic beverage brands, resulting in a reduction of the revenue that could otherwise be received under this heading. It states that advertising and sponsorships in sport constitute a substantial, relevant, and important investment that strengthens this industry, since the monies received from these items translate into better conditions for developing sport, including aspects such as athlete nutrition, sports infrastructure, and the strengthening of programs designed for children and young people to encourage them to participate in athletic activities.

High-performance sport has not had stability in the allocation of resources for the adequate preparation of athletes, nor has it had the sports infrastructure needed for the best development of their skills; accordingly, this initiative seeks to generate resources to be directed exclusively toward the acquisition and procurement of goods and services for the equipment and logistics of athletes participating in the Olympic cycle.

In order to supplement the justification provided, the initial legislative proposal is quoted below:

"ARTICLE 1- Article 12 of Law N.° 9047, of June 25, 2012, the "Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico," is hereby amended to read as follows:

Article 12- Commercial advertising The Ministry of Health shall be responsible for the regulation and control of all types of commercial advertising related to the marketing of alcoholic beverages, carried out through any means of communication, whether free of charge or for payment. All such control shall be exercised prior to the dissemination of the advertising.

Sports sponsorship is permitted on the part of companies that produce, market, or distribute alcoholic beverages to any organization, entity, or person engaged in the practice of sport.

This sponsorship may be used in connection with the brands or names of alcoholic beverages, in advertising related to sport, as well as on advertising billboards in stadiums and gymnasiums, on uniform branding, on means of transportation used for competitions, and on sporting articles of any team, association, federation, and sports league. Likewise, it may sponsor all types of sporting, recreational, or cultural activities.

The use of alcoholic beverage brands or names in advertising, uniform branding, and sporting, recreational, or cultural activities directed at minors shall be prohibited.

ARTICLE 2 – National Fund for the Financing of High-Performance Sport 1 – The National Fund for the Financing of High-Performance Sport is hereby established as an instrument for managing the resources intended to finance high-performance athletes (deportistas de alto rendimiento).

The Comité Olímpico Nacional shall be responsible for administering the Fund's resources. Such administration must be carried out in accordance with this law and the support policies and strategies established by the State.

The Fund shall be financed from the following sources:

• a)Transfers and donations made to the Fund by public or private institutions.
• b)A special levy (contribución especial) to be assessed on amounts paid for advertising, publicity, or sponsorship services in connection with activities, events, and sporting goods involving natural or legal persons that produce, market, or distribute alcoholic beverages.

The Fund's resources shall be used exclusively for the acquisition and procurement of goods and services for the construction of sports infrastructure and the equipping of sports facilities, as well as for the procurement of goods and services, equipment, and logistical support for athletes participating in the Olympic cycle (ciclo olímpico).

The administration of the Fund's resources shall be subject to oversight by the Contraloría General de la República, without prejudice to the internal control mechanisms established by law and regulation.

The Tesorería Nacional shall be obligated to deposit the collected funds into a separate account in the name of the Comité Olímpico Nacional within fifteen calendar days of the month following their receipt into that account, in accordance with the disbursement schedule established jointly with the Comité. The revenues from this levy shall not be directed to any purpose other than the financing of the programs that constitute the levy's raison d'être, and may not be used for administrative expenses of any kind.

2 – A special levy of five percent (5%) is established on income derived from sporting activities and events, sporting goods and equipment of any nature, in which propaganda, advertising, and sponsorship of brands, distinctive signs, emblems, or names of alcoholic beverages are provided, regardless of the medium used, whether through digital formats or in print on signs, notices, billboards, stamps, or similar items whose purpose is to carry out commercial propaganda, advertising, or sponsorship, or to draw attention to a product with alcoholic content; all such income shall be subject to this special levy.

The tax base (base imponible) on which the special levy established in this section shall be calculated is the economic value established in the corresponding contracts or agreements for the advertising, publicity, and sponsorship transactions subject to this special levy.

The taxpayer (contribuyente) of this tax is the advertiser (anunciante); the advertiser is understood to be the natural or legal person whose product or commercial activity derives commercial benefit from the advertising, publicity, and sponsorship.

Legal persons that grant the right to carry out advertising at their events, facilities, or sporting goods may be designated as persons liable for this tax in the capacity of withholding and collection agents (agentes de percepción y retención).

The administration and oversight of this tax shall fall to the Dirección General de la Tributación Directa. Tax payments must be made in the manner and at the locations designated by the Tax Administration (Administración Tributaria) to the taxpayers.

The provisions contained in chapter II of title IV, and in the event of non-compliance those of Art. 57 and title III, all of Ley N.º 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, of May 3, 1971, and its amendments, shall apply to taxpayers and to withholding and collection agents of the tax, including the reduction of penalties provided for in its Art. 88.

In matters not provided for in this law, the provisions of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N.° 4755, shall apply supplementarily. Likewise, said Code shall apply with respect to penalties and disciplinary proceedings.

III.Regarding the subject of the consultation. For a better understanding of the analysis of this consultation, the final approved text of bill n.° 21.745 is cited below, which provides as follows:

"ARTICLE 1 – Art. 12 of Ley 9047, Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, of June 25, 2012, is hereby amended. The text reads as follows:

Article 12 – Commercial advertising (Publicidad comercial) The Ministerio de Salud shall be responsible for regulating and overseeing all types of commercial advertising related to the marketing of alcoholic beverages, carried out through any means of communication, whether free of charge or for payment. All oversight shall be carried out prior to the dissemination of the advertising.

Advertising of alcoholic beverages in all types of sport is permitted for public or private companies that produce, market, or distribute such beverages, directed to any organization, entity, or person dedicated to the practice of sport, through sports sponsorship (patrocinio deportivo).

Such sponsorship may be used by brands or names of alcoholic beverages in advertising related to sport, as well as on advertising billboards in stadiums and gymnasiums, on the labeling of uniforms, transportation vehicles used for competitions, and sporting goods of any team, association, federation, olympic committee, sports league, or cantonal sports committee.

The use of brands or names of alcoholic beverages on sports uniforms and in sporting activities of minor leagues is prohibited.

The sponsor must obtain a permit for the sponsorship from the Ministerio de Salud, for which purpose the sponsor must be current in the payment of its obligations to the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), and in the payment of its taxes before the Ministerio de Hacienda.

ARTICLE 2 – A tax of six percent (6%) is established on income derived from sporting activities and events, sporting goods and equipment of any nature, in which propaganda, advertising, and sponsorship of brands, distinctive signs, emblems, or names of alcoholic beverages are provided, regardless of the medium used, whether through digital formats or in print on signs, notices, billboards, stamps, or similar items whose purpose is to carry out commercial propaganda, advertising, or sponsorship, or to draw attention to a product with alcoholic content; all such income shall be subject to this tax. The contract may be annual or monthly.

The tax base on which the tax established in this section shall be calculated is the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships.

The taxpayer of this tax is the advertiser. The advertiser is understood to be the natural or legal person whose product or commercial activity derives commercial benefit from the advertising, publicity, and sponsorship.

Natural or legal persons that grant the right to carry out advertising at their events, facilities, or sporting goods may also be designated as persons liable for this tax in the capacity of withholding and collection agents.

The administration, collection, and oversight of this tax shall fall to the Dirección General de Tributación. Tax payments must be made within fifteen business days following payment for the advertising, in the manner and at the locations designated by the Tax Administration to the taxpayers.

The provisions contained in chapter II of title IV, and in the event of non-compliance those of Art. 57 and title III, all of Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, of May 3, 1971, shall apply to taxpayers and to withholding and collection agents of the tax, including the reduction of penalties provided for in its Art. 88.

ARTICLE 3 – National Fund for the Financing of High-Performance Sports.

The National Fund for the Financing of High-Performance Sports is hereby created as an instrument for managing the resources intended to finance high-performance athletes.

The Instituto Costarricense del Deporte (Icoder) shall be responsible for administering the Fund's resources. Such administration must be carried out in accordance with this law, the support policies and strategies established by the State, the current regulations governing the administration of public resources and budgetary legality (legalidad presupuestaria), as well as the principles of sustainability, transparency, and accountability.

The Fund shall be financed from the following sources:

• a)Transfers and donations made to the Fund by public or private institutions.
• b)A tax to be assessed on amounts paid under contracts for advertising, publicity, or sponsorship services in connection with activities, events, and sporting goods involving natural or legal persons that produce, market, or distribute alcoholic beverages. The resources corresponding to this tax must be incorporated and approved in the national budget (presupuesto de la República).

The resources referred to in subparagraphs a) and b) shall be deposited in the accounts of the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Icoder) and shall be managed through a separate account; once the budgetary legality block (bloque de legalidad presupuestario) has been fulfilled, Icoder shall distribute the resources as follows:

• a)Three percent (3%) to the Comité Olímpico de Costa Rica.
• b)One percent (1%) to the cantonal sports committees (comités cantonales de deporte).
• c)One percent (1%) to the Comité Paralímpico Nacional.
• d)One percent (1%) to Icoder, for the development and implementation of actions aimed at preventing domestic violence (violencia intrafamiliar); in designing these actions, Icoder must coordinate with the Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), and the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam).

The beneficiary institutions shall allocate the resources exclusively for the acquisition and procurement of goods and services for the construction of sports infrastructure and the equipping of sports facilities, as well as for the procurement of goods and services, equipment, and logistical support for athletes participating in the Olympic cycle, and said resources may not be used for administrative expenses of any kind.

Icoder must verify that the resources comprising the Fund are being executed and allocated in accordance with the public purpose or need that the Fund seeks to serve.

In matters not provided for in this law, the provisions of Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, of May 3, 1971, shall apply supplementarily. Likewise, said Code shall apply with respect to penalties and disciplinary proceedings.

SOLE TRANSITIONAL PROVISION – The Ministerio de Salud shall have six months to implement the procedure." With regard to this bill, the legislators raise six substantive defects (vicios de fondo) in connection with the bill in question, and one alleged procedural defect (vicio de procedimiento). Since the effects produced by the rulings of this jurisdiction differ depending on whether the defect is procedural or substantive, as provided in Art. 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, it is considered appropriate to first address the alleged procedural defect, notwithstanding the order of the arguments raised by the consulting members of the Legislative Assembly (diputados y diputadas consultantes).

Regarding form, the consulting legislators note that the bill was not referred for consultation to the Patronato Nacional de la Infancia, as required by Articles 55 and 190 of the Constitution, even though Article 3 of the bill obligates two autonomous institutions — Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) and Patronato Nacional de la Infancia (PANI) — to coordinate with Instituto Costarricense del Deporte (ICODER) one of their essential competencies (competencias esenciales): the implementation of gender and child welfare policies to prevent domestic violence (violencia intrafamiliar).

On the merits, the consulting legislators argue that the bill could violate:

• 1)The right to health, insofar as they cite national and international studies on alcohol consumption and alcohol advertising, which reveal that the latter has direct effects on early alcohol consumption and more effectively encourages youth to consume this type of substance, thereby harming the right to comprehensive health of minors.
• 2)The best interests of the child (interés superior del menor), given that this bill authorizes alcohol advertising in sports, notwithstanding the existence of various international studies documenting the negative impact such advertising produces in sports with regard to children, youth, and domestic violence, directly affecting their health. The consulting legislators warn that it is paradoxical for sports to end up promoting the consumption of, and a culture of consuming, substances harmful to health — which they consider not only contrary to the best interests of minors, but also a setback in the protection of and rights of children and youth.
• 3)The principle of progressivity (progresividad) of fundamental rights, and the principles of reasonableness and proportionality, as they argue that the bill under review does not include a single compensatory or restrictive measure with respect to the advertising it would authorize. They contend that the bill lacks proportionality because the challenged legislation contains only studies demonstrating its negative impacts; nevertheless, those studies were not even taken into account by the legislators. Nor were any measures contemplated to compensate for the harms; the legislators sought only to favor the economic sector, at the expense of people's health.
• 4)The Convention on the Rights of the Child, the American Convention on Human Rights, and the Ibero-American Convention on the Rights of Youth, since approving this legislative dossier (expediente legislativo) would entail a failure to comply with treaty obligations, leaving the children and youth of the country without protection in a manner that is entirely arbitrary and disproportionate.
• 5)The Convention of Belém do Pará and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, given that this bill seeks to authorize the sponsorship of sports with alcoholic beverages, despite the fact that this has a particular impact on the increase of violence against women, which the consulting legislators consider to violate the aforementioned conventions — since it not only fails to comply with the obligation to take all measures to prevent and eradicate violence against women in any of its forms, but also omits the adoption of all necessary measures to modify the sociocultural patterns of conduct of men and women that promote violence.
• 6)The principle of statutory tax reservation (reserva legal tributaria), as they argue that there is a problem in the application of tax law due to the contradiction that arises between the taxable event (hecho generador) and the tax base (base imponible) of Article 2 of the bill under review, which will make its application impossible, since the bill does not clearly establish what it intends to tax (the amount paid for advertising, promotion, and sponsorships of a sporting event; or the total revenues generated by the sporting event at which the advertising takes place). Furthermore, they note that the text of the bill initially states that the Dirección General de Tributación will administer, collect, and audit said tax; however, it subsequently indicates that it is the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación that will administer the tax and that the funds will be deposited in its accounts.

IV.On the alleged procedural defect (vicio de procedimiento). The consulting legislators question whether the bill under study was or was not required to be referred for consultation to the Patronato Nacional de la Infancia, pursuant to Articles 55 and 190 of the Constitution, given that Article 3 obligates two autonomous institutions — Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) and Patronato Nacional de la Infancia (PANI) — to coordinate with Instituto Costarricense del Deporte (ICODER) one of their essential competencies, specifically the implementation of gender and child welfare policies to prevent domestic violence. From the procedural history (iter procesal) set out in Considerando II of this judgment, it is clear that, although during regular session (sesión ordinaria) No. 05 of June 16, 2020, the Comisión Permanente de Asuntos Económicos approved two motions for the bill under study to be referred for consultation to various institutions, including the Patronato Nacional de la Infancia, the fact is that at that time the bill contained only 2 articles and the challenged provision did not yet exist.

It was not until the bill reached the Plenary that, upon approval of substantive motion (moción de fondo) No. 5 during regular session No. 56 of October 21, 2021, Article 3 — the subject of the present query — was incorporated (folios 938 to 943 of Volume V of the certified copy of the attached legislative dossier), after which no further institutional consultation was ordered; instead, subsequently — on October 26, 2021 — the bill was approved on first reading (primer debate). Having confirmed the foregoing, the appropriate course is now to determine whether that provision was indeed required to be referred for consultation to the Patronato Nacional de la Infancia prior to its approval on first reading. Article 190 of the Constitución Política provides that "For the discussion and approval of bills relating to an autonomous institution, the Asamblea Legislativa shall first hear the opinion of that institution." In judgment No. 2018-19511 issued at 21:45 hours on November 23, 2018, this Court addressed Article 190 of the Constitution in the following terms:

"…Beyond what has been stated, and with reference to the legislative competence to regulate matters assigned to an autonomous institution in general, the debates on Article 190 in the Asamblea Nacional Constituyente del 49 make clear the Parliament's competence to regulate the competencies of autonomous institutions. Indeed, it is worth recalling that the Fracción Social Demócrata put forward, as part of the title relating to autonomous institutions, the following normative proposal:

'(…) No bill relating to matters entrusted to an Autonomous Institution may be debated in the Asamblea Legislativa unless the respective Institution has issued an advisory opinion (dictamen) thereon. Said advisory opinion must be included and published, mandatorily, as one of the recitals (considerandos) of the law approved.' (A.A.C.: Volume III; p. 465).

Note that the proposal no longer includes a provision regarding the qualified majority required for approval of the bill where the institution's advisory opinion is negative. It appears that the adverse votes of the Asamblea Nacional Constituyente in the cases of the University and the Technical Body responsible for determining the monetary unit dissuaded the members of the Fracción Social Demócrata from presenting that initiative. The rationale for this provision is offered by Facio Brenes, who states: '(…) what it seeks to do is to compel the essentially political body that is Congress to hear the voice of the autonomous institutions on those matters that affect them.' (A.A.C.N.: Volume III; p. 467). The reasons why that provision was not approved in the form proposed were:

'Representatives Arroyo, Vargas, Fernández, and Esquivel expressed their disagreement. The first stated that it was not possible to continue stripping the Asamblea Legislativa of its powers by compelling it to consult all autonomous institutions of the State. The Asamblea appoints from within itself various committees, which have an obligation to consult and gather information in the proper manner with respect to the matters entrusted to them. If a bill relating to an autonomous institution is introduced, it is logical that those bodies will be consulted. The second stated that the motion under debate introduces a new system, since, if an autonomous institution fails to issue the respective advisory opinion, the Asamblea Legislativa will be unable to consider the bill. The third stated that he would not vote for any motion that detracts from the powers of the Asamblea Legislativa — the supreme representative of the people in our political system — going so far as to compel it to include in the recitals of the approved law the Advisory Opinion of the Autonomous Institution.' (A.A.N.C.: Volume III; p. 473).

As a result, Representative Chacón Jinesta proposed new wording: 'for the discussion and approval of bills relating to an Autonomous Institution, the Asamblea Legislativa shall hear the opinion of that institution' (A.A.N.C.: Volume III, p. 473). Deputy F.B., on behalf of his colleague, decided to withdraw the motion, and ultimately the proposal of Deputy C.J. was put to a vote.

From the foregoing debate it is concluded that the drafters of the current Constitución Política were well aware that matters falling within the competence of autonomous institutions could be subject to regulation by the Asamblea Legislativa, provided that those institutions were consulted." (Emphasis not in the original).

In correlation with the foregoing, this Court has also held that such consultation is mandatory with respect to the autonomous institution when the bill in question affects its essential competencies, which does not mean that every bill or any amendment relating to an autonomous institution through a legislative initiative must be referred for consultation. Only when it affects those aspects relating to the institution's constitution or organizational structure, or those relating to the essential scope of the competencies of the institutions involved. This was stated by this Court in judgment No. 2014-7914 issued at 9:15 hours on June 6, 2014, reiterated in judgment No. 2020-008848 issued at 9:20 hours on May 13, 2020, in the following terms:

"…On the failure to conduct the mandatory consultation established by Article 190 of the Constitution. While it is true that the consistent case law of this Court has held (see judgments Nos. 2012-02675 and 2008-004569) that the Asamblea Legislativa must hear the opinion of an autonomous institution before the legislative approval of a bill relating to that institution. The foregoing, of course, does not mean that every bill or any amendment related to an autonomous institution through a bill must be referred to that institution for consultation, but only those aspects relating to its constitution or organizational structure, or those relating to the essential scope of the competencies of the institutions involved. In this case, the reform introduced to the method of distribution among the institutions that are beneficiaries of a tax has no relation to the organizational structure of IFAM, nor to its competencies.

While it is true that it relates to its funding sources, the ordinary legislator is competent and sovereign to vary the specific allocations of tax revenues. Therefore, in this case, the mandatory consultation with IFAM did not apply as part of the parliamentary procedure…" The foregoing warrants a review of the framework of competencies (marco competencial) of the Patronato Nacional de la Infancia, in order to determine whether the provision of the consulted Article 3 does or does not affect those aspects related to its constitution or organizational structure (estructura orgánica), or those related to the essential scope of its competencies. Article 55 of the Constitution provides that "Special protection of mothers and minors (personas menores de edad) shall be the responsibility of an autonomous institution (institución autónoma) called the Patronato Nacional de la Infancia, with the collaboration of the other State institutions." For its part, Article 1 of the Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia provides that PANI is an autonomous institution with decentralized administration (administración descentralizada) and its own budget.

Its primary purpose is to provide special and comprehensive protection to minors and their families, as a natural element and pillar of society. Pursuant to the provisions of Article 2, this institution is governed by the following principles:

"a) The priority obligation of the Costa Rican State to recognize, defend, and guarantee the rights of children, adolescents, and the family.

• b)The best interests (interés superior) of the minor.
• c)The protection of the family as a natural and fundamental element of society, as the ideal environment for the comprehensive development of the human being.
• d)The comprehensive protection of children and adolescents, as well as the recognition of their rights and guarantees established in the Constitution, the norms of international law, and the relevant legislation on the matter.
• e)The dignity of the human person and the spirit of solidarity as basic elements guiding the institution's work." Likewise, pursuant to the provisions of Article 3 of that same law, among its purposes we may cite the following:

"... f) To promote the values and moral principles that inspire the right to life, the family, education, peaceful coexistence, mutual respect, culture, growth, and dignified progress for all inhabitants of the Republic.

• g)To encourage civic solidarity and a sense of collective responsibility to strengthen, promote, and guarantee the rights and duties of children and adolescents.
• h)To promote the organized participation of civil society, parents, State institutions, and social organizations in the processes of study, analysis, and decision-making on matters of childhood, adolescence, and the family, in order to guarantee the fulfillment of the rights and duties of minors…
• k)To maintain permanent inter-institutional coordination, with the participation of organized society, to implement and oversee childhood and adolescence policies.
• l)To formulate and implement, in coordination with civil society and State institutions, policies on childhood, adolescence, and the family…
• n)To plan, implement, and supervise prevention programs jointly with the relevant institutions, with the aim of eradicating, among minors, all forms of delinquency, prostitution, abuse, sexual abuse, drug addiction, alcoholism, abandonment, or other causes that harm their integrity." (Emphasis not in the original.)

In order to fulfill those purposes, Article 4 assigns the following relevant powers (atribuciones) to the institution:

"f) To provide supervision and advisory services on matters of childhood, adolescence, and the family, to both public and private organizations as well as to civil society as required…

• h)To promote compliance with the principles of the Convention on the Rights of the Child…
• j)To collaborate with entities in the promotion and implementation of specific projects and programs on matters of childhood and adolescence…
• p)To resolve applications for the operation of public and private organizations whose purpose is to carry out activities related to the care of minors…
• v)The other powers established in the Convention on the Rights of the Child and in the legislation in force on the matter." Now, the consulted Article 3, insofar as relevant, provides:

"ARTICLE 3 – National Fund for the Financing of High-Performance Sports.

The National Fund for the Financing of High-Performance Sports is hereby created as an instrument for managing the resources intended to finance high-performance athletes.

The Instituto Costarricense del Deporte (Icoder) shall be responsible for administering the Fund's resources. Such administration must be carried out in accordance with this law, the support policies and strategy established by the State, the regulations in force on public resource management and budgetary legality, as well as the principles of sustainability, transparency, and accountability.

The Fund shall be financed with resources from the following sources:

…The resources referred to in subsections a) and b) shall be deposited into the accounts of the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Icoder) and shall be managed through a separate account; once the budgetary legality block has been complied with, Icoder shall distribute the resources as follows:

• a)Three percent (3%) to the Comité Olímpico de Costa Rica.
• b)One percent (1%) to the cantonal sports committees.
• c)One percent (1%) to the Comité Paralímpico Nacional.
• d)One percent (1%) to Icoder, for the development and implementation of actions aimed at preventing domestic violence (violencia intrafamiliar); for the design of these actions, Icoder must coordinate with the Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), and the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam)…" In the opinion of the consulting legislators, this provision should have been consulted with the Patronato Nacional de la Infancia, since it obligates the institution to coordinate with the Instituto Costarricense del Deporte (ICODER) in one of its essential competencies, namely the implementation of gender and child-welfare policies to prevent domestic violence. However, such a duty to coordinate with other public institutions in any of its policies or competencies is not an innovative aspect of this legislative initiative, given that, as noted above, the Constitution itself, in Article 55, provides that "Special protection of mothers and minors shall be the responsibility of an autonomous institution called the Patronato Nacional de la Infancia, with the collaboration of the other State institutions." Likewise, the purposes and powers noted above from PANI's own Ley Orgánica reinforce this, in particular Article 37, which states the following:

"ARTICLE 37 – Obligation to Collaborate In order to duly comply with the provisions of Article 55 of the Constitution, State institutions and governmental bodies are obligated to assist the Patronato Nacional de la Infancia, within their areas of competence, in the comprehensive care of children and adolescents when the Patronato so requests, in order to achieve the full fulfillment of its purposes.

State bodies and institutions shall provide the Patronato Nacional de la Infancia with collaboration in their areas of competence when the Institution so requests, in order to achieve the full fulfillment of its purposes." As a corollary of the foregoing, this Court does not consider that the consulted provision affects the essential competencies of the Patronato Nacional de la Infancia, and therefore the failure to consult it prior to approval of the bill does not entail any procedural defect (vicio de procedimiento).

V.On the institutional opinions regarding the bill. Given that the majority of the arguments raised here are related to the institutional and technical opinions contained in the legislative file (expediente legislativo), it is appropriate to briefly refer to these before analyzing each of the arguments raised by the consulting legislators.

• a)The Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, by official communication DG-0544-06-2020 (appearing at folio 93 of the legislative file), rendered a negative opinion regarding the bill, stating that, if approved, it would violate the right to health of individuals and the principle of progressivity of human rights, for lack of technical foundation and support, given that scientific technical criteria exist that endorse and propose a prohibition on advertising with alcoholic content. Specifically, it states:

"[t]he State must ensure the health of its population, which is not compatible with the State itself permitting sponsorship in sporting activities, as it would be failing in its duty; furthermore, with its approach there is no guarantee that PME [personas menores de edad] will not be the recipients of commercial advertising; on the contrary, permitting a reform of this type would constantly expose PME to advertising for beverages with alcoholic content, contrary to the positions of international expert bodies on the matter, as will be indicated below… III. The bill is predominantly economic in nature; it places the interests of private enterprise above the general interest of the population and above the right to health of human beings. By supporting a bill of this type, the achievements the country has attained in this field would be disregarded and the rights of the population would be violated.

Costa Rica is a member of the World Health Organization (OMS), and many of the preventive measures aimed at reducing alcohol consumption follow recommendations issued by that body, whose objective is to build a better and healthier future for people around the world. Therefore, taking measures that would reverse achievements in the field of health could be seen as a failure by the country to comply with the commitments it has assumed as a member of the United Nations (ONU), and therefore of the OMS. Exposing the population to more advertising for beverages with alcoholic content will undoubtedly drive up demand for health services, and the bill contains no administrative measure to strengthen the institutions that provide these services, despite the imminent impact they would suffer…While experts in the field such as the World Health Organization (OMS) and the Pan American Health Organization (OPS) have historically reiterated the need to keep the alcohol industry at a distance and to impose an absolute restriction on advertising — recommendations that Costa Rica has tried to follow and which should be viewed as a national achievement, demonstrating the State's commitment to safeguarding the health of its citizens.

VI. Scientific criteria endorse and propose a prohibition on advertising of beverages with alcoholic content

Some scientific studies — Anderson, P., De Brujim, A., Angus, K., Gordon, R. and Hastings, G. and Smith, L.A. and Foxcroft, D.R. — concluded that exposure to advertising for beverages with alcoholic content and their marketing results in an increased probability that minors will consume them, as well as consumption at an earlier age. In this regard, the Pan American Health Organization (OPS) noted:

"(...) advertising of alcoholic beverages highlights the desirable aspects of the drink, overlooks the risks of its consumption at the individual and public health level, and can undermine prevention objectives (WHO, 2004b). Consequently, a comprehensive strategy to reduce alcohol consumption among young people must include advertising restrictions (...). Sponsorships of sporting events, concerts, and cultural activities by companies linked to the commercialization of alcohol constitute an important part of their marketing and promotion (…)

According to WHO, the marketing of alcohol also reinforces cultural attitudes that promote drinking; restricting these practices could have an impact on the consumption patterns of the population as a whole. Partial restrictions and industry self-regulation are the most common forms of control in the Americas, but partial restrictions are difficult to enforce, especially in new communication environments such as social media, and in many cases self-regulatory measures are violated or governments do not compel compliance with them, so they have not proven effective. Marketing activities are especially difficult to counter given the enormous economic resources held by the alcohol industry. In 2011, five companies reported having spent 5.5 billion United States dollars on traditional advertising alone; it is unlikely that any country in the Region could dedicate sufficient resources to counter the economic power of the industry…

The recommendation of the World Health Organization is that, if the aim is to benefit sport with new revenue, the only appropriate measure is to increase the tax on alcoholic beverages. In any case, pricing policies directly produce a decrease in consumption prevalence rates (prevalencias de consumo), given that consumers—especially heavy drinkers and young people—are sensitive to variations in the prices of alcoholic beverages. This is one of the best cost-effective measures; it entails no costs and yields many benefits for society. As will be seen further on, there is scientific certainty that one of the populations most affected by the marketing, advertising, and sponsorship of beverages with alcoholic content is adolescents, because in them alcohol consumption displays three distinctive vulnerabilities identified by Penchmann: impulsivity; self-awareness and self-doubt; and elevated risk of alcohol use, including impulsive behavior—indicating that there is certainty that the earliest studies that sought to establish the relationship between alcohol advertising and youth tended to rest on a simple theoretical basis: exposure to alcohol advertising influences the behavior of young people to increase alcohol consumption.

However, both authors demonstrate that more recent studies not only broaden that theoretical basis, but also point to the importance of alcohol advertising in shaping the attitudes, perceptions, and expectations of young people regarding alcohol consumption—elements that precisely influence young people's decisions both to initiate alcohol consumption and to exhibit more regular drinking patterns. This influence is intensified because alcoholic beverage advertising commonly incorporates components attractive to young people, such as humor, fashionable music, innovative technological features, party elements, and misleading associations between having a good time and consuming alcoholic beverages, among others. This undoubtedly reinforces the hypothesis that exposure to alcohol advertising and affective reactions to television commercials influence alcohol consumption and the development of alcohol-related problems.

The bill demonstrates that its intention is to promote and encourage the consumption of alcoholic beverages, because it seeks not only to authorize alcohol advertising in sports but at all types of events. The indifference and disregard for public health and well-being is concerning, in that it ignores the personal, family, and social costs entailed by alcohol consumption, especially harmful use (consumo nocivo).

The present bill does not meet the requirements of health as a fundamental right, nor does it address primary prevention (prevención primaria) or secondary prevention (prevención secundaria) of the public health problem of alcohol consumption; because it addresses the subject solely from the economic perspective of business interests. For these reasons, we express our total opposition to the intention of repealing the regulations that govern these matters from a public health perspective—such as the Law on the Regulation and Commercialization of Beverages with Alcoholic Content, Ley N° 9047, and its implementing regulations—which would be modified by economic interests, a course of action contrary to what the Sala Constitucional has indicated. In accordance with our position, the World Health Organization (WHO) affirms: "The regulation of alcohol marketing has been highlighted as one of the 'best buys' for reducing harms related to alcohol consumption; these harms include physical and mental illnesses, traffic accidents, interpersonal violence, and non-communicable diseases (ENTs)." b) In official memorandum DFOE-PG-0353 of July 24, 2020 (folio 114), the Contraloría General de la República opposed the bill, on the grounds that the administration of the National Fund for High-Performance Sport (Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento) was assigned to the Comité Olímpico Nacional (CON), which is an entity of a private legal nature (sujeto de naturaleza jurídica privada).

It further noted that "we are in the presence of the creation of a new earmarked fund (destino específico), a mechanism regarding which this Contraloría has raised an alert regarding the budgetary rigidity it causes in the expenditure budget of the Central Government and the extent to which it compromises the flexibility needed to address the needs of citizens. The proposal does not establish the application of a temporality criterion that would allow for the periodic quantification of the relevance of the earmarked fund and its compliance with the principles of public expenditure and with parameters of reasonableness, efficiency, effectiveness, and fiscal responsibility." Finally, it recommended consulting the proposed bill with the institutions that, by reason of their specialization in the subject matter, play an active role in the topic; so that it could thereby be established that what is proposed does not run counter to public health policies, and that sport is not mistakenly interpreted as a vehicle for promoting the consumption of alcoholic beverages.

• c)By official memorandum CON-CRC-253-2020 of June 29, 2020, the Comité Olímpico de Costa Rica submitted its opinion (folio 131), noting, among other things, the following:

"…It is not possible to control who observes advertising once it has been released or broadcast; for example: an internationally significant sporting event in which advertising billboards are visible at the venue, or logos of companies producing beverages of this type, reaches all kinds of audiences with no capacity for discrimination whatsoever, meaning that children, adults, and older adults are all exposed to the images or sounds of the broadcast, whether international or local. However, it is possible to benefit the sporting world with the resources obtained from such advertising. Advertising of alcoholic beverages at sporting events already impacts our environment, without our environment benefiting from it." It questions the prior regulatory powers conferred upon the Ministerio de Salud, on two grounds: a) it distorts the ministry's essential function and incorporates into it an eminently commercial function that does not belong to it, for which reason it considers that such function should be assigned to other institutions that regulate competition in the country; and b) prior censorship (censura previa) is not admissible in our country, and therefore prior oversight of advertising is not appropriate—which, moreover, it considers inconvenient for the effectiveness of the mechanism sought to be permitted.

• d)By official memorandum CIEM-095-2020 of July 6, 2020, the Centro de Investigación en Estudios de la Mujer of the Universidad de Costa Rica (folio 137) does not recommend approval of this bill, for the following reasons:

"According to the World Health Organization (WHO), a drug is any substance that—when consumed by a person—alters the normal functioning of that individual's central nervous system. Furthermore, depending on the type of substance, it is capable of generating dependence, whether psychological, physical, or both. Drugs are also known as psychoactive substances, since when ingested they can modify an individual's consciousness, mood, or thought processes. The WHO considers alcohol to be a sedative/hypnotic, with effects similar to those of barbiturates, and adds that in addition to the social effects of its consumption, alcohol intoxication can cause poisoning and even death, and that frequent and prolonged consumption can cause dependence and a range of mental, physical, and organic disorders. The WHO estimates that 3.3 million annual deaths are related to alcohol consumption. According to the Atlas de consumo de drogas en Costa Rica, published by IAFA in 2015, while various types of drugs are consumed in the country, the most frequently used are those considered legal drugs, namely alcohol and tobacco.

It is estimated that in 2015, 63.3% of the population—corresponding to 2,363,757 persons between the ages of 12 and 70—consumed alcohol at least once in their lifetime. Taking into account recent consumption, in the last 12 months 41.6% of the population consumed alcohol, and in the last 30 days, 27.3% did so. This consumption is differentiated by sex, being higher among men in all three periods considered. According to the same document, in 2015 an increase in alcohol consumption occurred, attributed to the quantity and variety of alcoholic beverages available and the limited control of advertising. On alcohol and sport. Sport has been established as a physical activity that puts the body into operation and takes it out of the resting state in which it normally finds itself. The importance of sport is that it allows a person to exercise their body in order to maintain a good physical level, as well as to relax, unwind, take their mind off routine, release tension, and, furthermore, have fun.

Alcohol, by contrast, has been responsible for causing harm to the health of those who consume it. In accordance with the international classification of the World Health Organization (ICD 10), alcohol consumption is considered harmful as it causes mental or physical damage. It affects not only individuals but also their families, work relationships, and society as a whole. It is precisely because of the harm caused by alcohol that efforts are made to control the promotion of its consumption. In this regard, the WHO states that: "the regulation of alcohol marketing has been highlighted as one of the 'best buys' for reducing harms related to alcohol consumption; these harms include physical and mental illnesses, traffic accidents, interpersonal violence, and non-communicable diseases (ENTs)." It must not be overlooked that the Final Report on the Regulation of Alcohol Marketing of the Pan American Health Organization (PAHO) of 2016 states that governments must:

1. Protect vulnerable groups from exposure to alcohol marketing, especially children and adolescents.

2. To prioritize the transition toward a broad prohibition on the commercialization (comercialización) of alcohol.

3. To formulate commercialization regulations independent of that industry.…both because of the implications of alcohol for the health of those who consume it, and because of the increased risk of violence for women who have relationships with such persons, it is not appropriate to expand the spaces for advertising (publicidad) of alcoholic beverages (bebidas alcohólicas), especially in settings such as sports, which are an activity that promotes public health. Regarding the second article of the bill, which proposes the creation of a National Fund for the Financing of High-Performance Sport, "they consider it to be an interesting proposal but one that should not be linked to the introduction of advertising for alcoholic beverages in the sporting arena." e) By official communication INAMU-PE-0434-2020 of June 6, 2020, the Executive President of INAMU rendered her opinion in the following terms (folio 143):

"…Although the scope of application of the bill of law extends beyond our mandate as INAMU, our main position must be in line with not supporting an initiative that strengthens alcoholic beverage brands. In the past, our institution has spoken out about the consumption of such beverages, as on many occasions it is associated with forms of violence of which women are victims. Ideally, this argument would be bolstered with, for example, statistics that DVIO should have from the campaigns they conducted, such as https://www.inamu.go.cr/comunicado-violencia-y-futbol. That same notice includes figures on the increase in calls and care provided in the context of the FIFA World Cup Brazil 2014; at that time, the Minister for the Status of Women also stated: 'there are contexts that provoke anger and frustration—over a disputed penalty or the consumption of liquor—which, in combination, exacerbate attitudes of abuse of power and the exercise of violence against women and their daughters and sons.' …

It is for this reason that the Department of Identity Construction (Departamento de Construcción de Identidades, DCIP) emphasizes that the consumption of alcoholic beverages and other drugs must be regarded as a risk factor (factor de riesgo) and must not, in any respect, be confused with or treated as an exculpatory factor or justification for violent or aggressive conduct… Advertising has as its primary purpose the sale of a product, and to achieve this, it turns the product into an object of desire, drawing on various techniques and strategies. It exercises great influence over the social fabric; its decisive role as an instrument of social communication offers not only products but also collective models. It is therefore of great significance for DCIP to emphasize the importance of shaping a vision of women in advertising that conforms to our principles of equality, empowerment, and opposition to the objectification (cosificación) of women; this must be clearly established in the bill and in the spirit of those who analyze it." f) By official communication MS-DM-KR-5218-2020 of September 22, 2020, the Ministry of Health rendered its negative opinion regarding the proposed law, indicating, among other things, the following:

"Having analyzed the proposed law submitted for consultation, in accordance with all the technical and legal arguments extensively developed herein, and taking into account that the Ministry of Health holds the competency to establish the regulation of commercial advertising related to the marketing of beverages with alcoholic content, it follows that, in this particular case, advertising is the visual display of a specific brand of beverages with alcoholic content, which is sponsored by a company. Under this premise, said sponsorship (patrocinio) is the commercial form in which a brand appears in advertising; from another perspective, it must not be overlooked that, according to the results of surveys conducted by IAFA, from 2009 through 2015 there was a steady increase in the age of first contact with the substance; however, by 2018 this trend had reversed, implying earlier consumption of the substance, with an average age of first alcohol use of 12,7 years.

This makes it evident that alcohol consumption in Costa Rica is characterized by deep involvement with cultural patterns intrinsic to daily life. The foregoing also allows one to observe how, as young people approach the age of majority, a greater number of them begin or display more regular patterns of alcohol consumption. This must be understood as a consequence of an increase in the availability and accessibility of these psychoactive substances (sustancias psicoactivas), as well as an increase in the volume of commercial advertising. It is likewise relevant to note that, for the World Health Organization (Organización Mundial de la Salud), alcohol consumption ranks third among the risk factors for the global burden of morbidity (morbilidad). In light of the foregoing, it is considered that it is not feasible to appeal to the economic necessity of various sporting groups or athletes through a sponsorship arrangement, arguing an economic benefit, in order to promote and expose the national population on a daily basis to a series of advertising materials that encourage the consumption of beverages with alcoholic content, given that the sponsorship is visualized and projected through advertising in all its modalities—such as television, radio, billboards, cinema, print, and the internet, among others—reaching minors (menores de edad), even though they are not the target market.

From this perspective, this constitutes the means by which advantage is taken of minors' lack of maturity to comprehend such advertising and to rationally discern their own actions, which would be counterproductive, as this population group holds special legal protection at both the national and international levels. It is therefore not considered proportionate that the economic benefit generated through the sponsorship of beverages with alcoholic content for a small group of athletes should outweigh the negative impact this would generate on the entire national population. It must also be noted that, by official communication MS-DM-6444-2020, addressed to Mr. Eduardo Cruickshan Smith, President of the Legislative Assembly of the Republic of Costa Rica, the Ministry of Health expressed its opinion regarding the proposed bills of law currently under analysis and discussion in the Legislative Assembly, linked to the 'Ley para el Patrocinio del Deporte Nacional,' which, insofar as pertinent, states: 'Alcohol consumption causes death and disability at a relatively early age.

According to WHO data, in the age group from 20 to 39 years, 13,5% of deaths worldwide are attributable to alcohol consumption. Likewise, the harmful use (consumo nocivo) of alcohol is a causal factor in more than 200 diseases and disorders and is one of the four main behavioral risk factors for non-communicable diseases (enfermedades no transmisibles, ENT) that are amenable to modification and prevention. It is worth noting that NCDs, such as diabetes, cardiovascular diseases, and various types of cancer, constitute the leading cause of death in the country. Measures to limit the availability of alcohol and the marketing of alcoholic beverages are supported by scientific evidence. These aspects are included within the 10 areas to be addressed recommended in the Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol, adopted by consensus by all Member States of the World Health Organization in 2010, as well as the Pan-American Health Organization's Strategy for the Prevention and Control of NCDs of 2011.

These strategies include, among other measures for the prevention of the harmful use of alcohol, recommendations for the restriction of hours, days, premises, and the density of points of sale, as well as the reduction of the impact of marketing, especially among youth and adolescents. In this regard, the control of advertising is also recommended by experts as part of the measures required to reduce alcohol abuse in countries and to prevent consumption among children and adolescents. There is ample scientific evidence that exposure to alcohol advertising influences the behavior of young people toward increased consumption and affects the formation of their attitudes, perceptions, and expectations regarding consumption. Among the factors most strongly associated with early onset of consumption are the high availability of alcoholic beverages, cost, advertising, and the sponsorship of alcoholic beverages.

As recognized in the Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol: • Alcohol is marketed using increasingly sophisticated advertising and promotional techniques, such as linking alcohol brands to sporting and cultural activities, sponsorship and product placement, and new marketing techniques. • It is very difficult to target marketing to young adult consumers without simultaneously exposing cohorts of adolescents and children to it. • The exposure of children and young people both to the content of alcohol marketing and the extent of that exposure are fundamental concerns. The same Strategy sets out that policy options and interventions in this area include effective regulation of sponsorship activities that promote alcoholic beverages and the restriction or prohibition of promotions in connection with activities directed at young people, among others. In light of the foregoing, it is considered that the bills of law in question represent a step backward in the actions aimed at influencing a reduction in the harmful use of alcohol in the population and, as the Ministry of Health, we therefore oppose these initiatives and urge the Legislative Assembly to take into account the implications these would have for public health in our country.'"

VI.On the substantive defects consulted. Having established the foregoing, each of the points raised in the consultation will be reviewed; although some will be analyzed jointly, given the interconnection of the arguments.

• 1)Regarding the right to health, the best interest of the child (interés superior del menor), the principle of progressivity of fundamental rights, the Convention on the Rights of the Child, the American Convention on Human Rights, and the Ibero-American Convention on the Rights of Youth. An inquiry is raised as to the potential violation of these rights, inasmuch as the legislative file under study contains various national and international studies revealing the direct effects of alcoholic beverage (bebidas con contenido alcohólico) advertising on early alcohol consumption, which more effectively encourages young people to consume this type of drug, thereby harming the right to comprehensive health of minors as established at the national and international level. It is noted that, notwithstanding this, the legislators approved this initiative without giving heed to the best interest of the child, authorizing alcohol advertising in sport without assessing the negative impact it produces on sport with respect to children, youth, and domestic violence.

They warn that it is paradoxical for sport itself to end up incentivizing the consumption and culture of consumption of drugs harmful to health, which they consider not only contrary to the best interest of minors but also a regression in the protection of and rights of children and youth. As previously noted, in Costa Rica there currently exists an absolute prohibition preventing sponsorships and advertising in sporting activities from being carried out by commercial companies that hold the representation of brands of alcoholic beverages, which, in the view of the proponents of this bill, generates a deterioration of the income that could be received for this concept, since a substantial, relevant, and important investment that could strengthen sport is being forgone, in essential areas such as nutrition, infrastructure for the practice of sporting activity, as well as other programs developed with children and youth to encourage them to practice sporting activities. Article 12 of Ley n.° 9047 currently provides:

"ARTICLE 12.- Commercial advertising (Publicidad comercial) The Ministry of Health shall be responsible for the regulation and control of all types of commercial advertising related to the commercialization of alcoholic beverages, carried out by any means of communication, free of charge or for payment. All oversight shall be carried out prior to the dissemination of the advertising.

The use of brands or names of alcoholic beverages in advertising is prohibited, including as lettering on uniforms, on means of transport used for competitions, and on sporting articles of any team, association, federation, and sports league, as well as in recreational or cultural activities directed at minors." For this reason, the legislative proposal seeks to reverse the aforementioned prohibition and to authorize advertising in the following terms:

"ARTICLE 1- Article 12 of Ley 9047, Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, of June 25, 2012, is hereby amended. The text reads as follows:

Article 12- Commercial advertising The Ministry of Health shall be responsible for the regulation and control of all types of commercial advertising related to the commercialization of alcoholic beverages, carried out by any means of communication, free of charge or for payment. All oversight shall be carried out prior to the dissemination of the advertising.

Advertising of alcoholic beverages in all types of sport is permitted on the part of public or private companies that produce, commercialize, or distribute such beverages, directed to any organization, entity, or person dedicated to the practice of sport through the mechanism of sports sponsorship (patrocinio deportivo).

This sports sponsorship may be used by brands or names of alcoholic beverages in advertising related to sport, as well as on advertising billboards in stadiums and gymnasiums, on uniform lettering, on means of transport used for competitions, and on sporting articles of any team, association, federation, olympic committee, sports league, or cantonal sports committee.

The use of brands or names of alcoholic beverages on sports uniforms and in sporting activities of minor leagues (ligas menores) is prohibited.

The sponsor must obtain a permit for the sponsorship from the Ministry of Health, for which purpose it must be current in the payment of its obligations with the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), and in the payment of its taxes before the Ministry of Finance." In accordance with the last rule cited above, if the bill under consultation were approved, advertising of alcoholic beverages in all types of sport would be authorized on the part of public or private companies that produce, commercialize, or distribute such beverages, directed to any organization, entity, or person dedicated to the practice of sport through the mechanism of sports sponsorship. To this end, the interested company must obtain a permit for the sponsorship from the Ministry of Health, which must also carry out oversight prior to the dissemination of the advertising. And as has been set out, only the use of brands or names of alcoholic beverages on sports uniforms and in sporting activities of minor leagues is prohibited.

Certainly, in the amendment of the provision in question, two interests of constitutional relevance converge: public health (salud pública) linked to the right to life, and the best interest of the child recognized in the International Convention on the Rights of the Child. With respect to the latter, the Sala has ruled as follows:

"Costa Rica approved and ratified the Convention on the Rights of the Child by means of Ley No. 7184 of July 18, 1990, which entered into force on the day of its publication in La Gaceta No. 149, that is, as of August 9, 1990. Article 1 of that Convention recognizes as a child every human being under the age of eighteen years, unless, under the law applicable to the child, majority is attained earlier. Likewise, Article 2 establishes that in all actions concerning children undertaken by public or private social welfare institutions, courts, administrative authorities, or legislative bodies, a primary consideration shall be the best interest of the child (Interés Superior del Niño).

Said interest is a complex, overriding, cross-cutting, and adaptable concept that responds to the recognition of children as rights-holders. Likewise, the United Nations Committee on the Rights of the Child, in its General Comment No. 14 (2013), develops the threefold nature of the best interest of the child, insofar as it presents itself as 'a) A substantive right: the right of the child to have his or her best interests assessed and taken into account as a primary consideration when different interests are being weighed to reach a decision on a debated issue, and the guarantee that this right will be implemented whenever a decision is to be made concerning a child, a specific or general group of children, or children in general. Article 3, paragraph 1, establishes an intrinsic obligation for States, it is self-executing (of immediate applicability) and can be invoked before the courts. b) A fundamental interpretative legal principle: if a legal provision is open to more than one interpretation, the interpretation that most effectively serves the best interest of the child shall be chosen.

The rights enshrined in the Convention and its Optional Protocols establish the interpretative framework. c) A rule of procedure: whenever a decision is to be made that affects a specific child, a specific group of children, or children in general, the decision-making process must include an assessment of the possible repercussions (positive or negative) of the decision on the child or children concerned. The assessment and determination of the best interest of the child require procedural guarantees. Furthermore, the justification of decisions must make it evident that this right has been explicitly taken into account. In this regard, States parties shall explain how this right has been respected in the decision, that is, what has been considered to serve the best interest of the child, what criteria have served as the basis for the decision, and how the interests of the child have been weighed against other considerations, whether in terms of general normative issues or in specific cases' (para. 6).

The aforementioned General Comment No. 14 explains that the primary character of the best interest of the child implies that it 'cannot be at the same level as all other considerations. The strength of this position is justified by the special situation of children (dependence, maturity, legal status, and often lack of voice). Children have less possibility than adults of vigorously advocating for their own interests, and those who intervene in decisions affecting them must explicitly take their interests into account.' (para. 37).

In this regard, the reasoning given by the proponent of the legislative bill is grounded in the objective of Article 3.1 of the Convention on the Rights of the Child, which consists of ensuring that the best interest of the child is observed in all decisions and measures relating to children. This means that in any measure — that is, not only in resolutions, but also in all acts, conduct, proposals, services, procedures, and other initiatives — that relates to one or more children, their best interest shall be a primary consideration to which attention must be paid (para. 17). This includes both measures and decisions directly related to a child, a group of children, or children in general, as well as others that have an impact on one or more minors, even if the measure is not directed at them directly (para. 19).

Likewise, from Article 3.1 of the Convention on the Rights of the Child, in light of the Best Interests of the Child (Interés Superior del Menor), a series of obligations for member States follows. These include the obligation to "ensure that the Best Interests of the Child are properly integrated and systematically applied in all measures taken by public institutions, especially in all enforcement measures and administrative and judicial proceedings that directly or indirectly affect children; ensure that all judicial and administrative decisions, policies, and legislation relating to children make clear that the best interests of the child have been a primary consideration; this includes explaining how the Best Interests of the Child have been examined and assessed, and the weight given to them in the decision" (para. 14); "review and, where necessary, amend national legislation and other sources of law to incorporate Article 3, paragraph 1, and ensure that the requirement to consider the Best Interests of the Child is reflected and applied in all national laws and regulations, provincial or territorial legislation, the rules governing the operation of public or private institutions providing services related to or affecting children, and judicial and administrative proceedings at all levels, as both a substantive right and a procedural rule; establish complaint, referral, and redress mechanisms and procedures in order to give full effect to the child's right to have his or her best interests properly integrated and systematically applied in all enforcement measures and administrative and judicial proceedings relating to or affecting him or her" (para. 15); "establish formal processes, with strict procedural safeguards, designed to assess and determine the Best Interests of the Child in decisions affecting him or her" (para. 87).

Furthermore, with regard to the assessment of the Best Interests of the Child, this "must take into account his or her safety, that is, the child's right to protection against all forms of harm or physical or mental abuse (Art. 19), sexual harassment, peer pressure, intimidation and degrading treatment, as well as against sexual and economic exploitation and other forms of exploitation, narcotic drugs, child labor, armed conflict, etc. (arts. 32 to 39)." (para. 73) Against this backdrop, International Human Rights Law is clear in establishing States' obligation to uphold the Best Interests of the Child as a primary consideration in all decisions and measures concerning children. In line with the foregoing, Article 4 of the Convention on the Rights of the Child also establishes, as an obligation of States Parties, the adoption of all administrative, legislative, and other measures to give effect to the rights recognized in that Convention…" (Judgment No. 2016-14893 of 11:30 a.m. on October 12, 2016) Likewise, with regard to Article 12 of Law No. 9047, which the bill in question seeks to amend, this Tribunal addressed public health (salud pública) and the best interests of the child in the following terms:

"[T]he notion of 'public health' encompasses all actions taken to improve the health of individuals, both individually and collectively, and in order to achieve this objective the various factors that determine health must be taken into account, namely: the environment, heredity, behavior, and health services. Having made this clarification, it is important to note that public health refers to all activities carried out in favor of the collective health of populations, with the participation of society as a whole, and not only the activities carried out by the Health Sector as part of the State. In this regard, the Pan American Health Organization has been clear in stating that, 'The health sector is called upon to fulfill a set of essential functions for the promotion and protection of the health of the population, since citizens have the inalienable right to receive these guarantees and services by virtue of their participation in society.

For the effective exercise of these functions by the State, both at the central and local government levels, it is indispensable to develop and strengthen an adequate and up-to-date legal, regulatory, and oversight framework, through which effective collaboration between the public and private sectors, and between them and civil society, is facilitated, in order to protect collective health, especially that of the most vulnerable and unprotected sectors.' For the World Health Organization, public health is the 'science and art of preventing disease, prolonging life, and promoting health and efficiency through the organized effort of the community so that the individual in particular and the community in general are in a position to enjoy their natural right to health and longevity.' Within the sphere of public health, various types of intervention stand out, namely:

Health promotion actions: these are actions that operate at the societal level. Their impact is measured according to changes in the lifestyle and living conditions of the community. In the Ottawa Charter signed by Costa Rica in 1986, health promotion was defined as the activity that aims to 'provide people with the means necessary to improve their health and to exercise greater control over it. It goes beyond the idea of healthy lifestyles to include the conditions and prerequisites for health, which are: peace, shelter, education, food, income, a stable ecosystem, sustainable resources, social justice, and equity.' According to WHO, it constitutes a comprehensive political and social process that encompasses not only actions aimed at strengthening the skills and capacities of individuals, but also those aimed at modifying social, environmental, and economic conditions, with the aim of mitigating their impact on public and individual health. It comprises intersectoral activities aimed at promoting the empowerment of individuals and communities over the environmental, social, and organic determinants that shape and affect their health, with the aim of improving it. This activity refers to strengthening people's capacity to control the ecosystem, socioeconomic conditions, lifestyle, and health services.

Prevention actions: depending on the problem at hand, these operate at the societal level, at the level of population groups, and at the individual level; they are directed at individuals who are at some point prone to requiring a specific curative intervention, that is, those who may become ill.

Curative actions: these are actions that operate at the individual level. Their effects are evidenced by changes in the risk of death among sick individuals, as well as by the distributive effect of individual goods and services." (Judgment No. 2010-17952 of 9:39 a.m. on October 29, 2010) With respect to the Best Interests of the Child, it is worth recalling what the Sala has held:

"V.- On the Best Interests of the Child. Likewise, various international instruments recognize and impose the State's duty to afford particular protection to the rights of children; from declaratory instruments such as the Universal Declaration itself, and especially since the approval and entry into force of the International Convention on the Rights of the Child, a decisive impetus has been given to the protection of this special group, seeking to ensure that at all times adequate assistance is provided and that the rights recognized therein are respected. The jurisprudence of the Sala is unequivocal in recognizing the protection that must be afforded to the rights of children, and in recognizing, likewise, that the best interests of the child hold the status and nature of a general principle that, as such, forms part of the legal order and must be applied so as to govern and guide all administrative and judicial activity relating to minors.

This recognition of the best interests of the child as a general principle and right that forms part of and informs the entirety of the legal order has led the Sala to grant and order special protection for minors in matters as diverse as the protection of their image and identity, the safeguarding of the image and identity of minors in conflict with the law, and disputes arising in immigration, health, and family matters (see, among others, judgments Nos. 2003-5117, 2004-1020, 2004-8759, 2005-4274, 2007-10306, and 2008-7782). In this regard, as a recognized general principle that is fully applicable, as well as in its dimension as a right, the best interests of the child cannot be overridden by any rule or decision—administrative or judicial—that contradicts it, unless in particular circumstances the applicability of some other general principle of the highest order is at stake, in which case the legal interpreter must adhere to the balancing test and to the role of each principle in the specific case.

Accordingly, ignoring the principled and rights-based character of the best interests of the child by failing to apply it strictly in cases involving minors runs counter to the recognition afforded by Constitutional Law, while also leaving room for a position of vulnerability in the face of the mandate of Article 2 of the American Convention on Human Rights. In other words, administrative and judicial authorities have the obligation to recognize and apply the best interests of the child, even devising appropriate mechanisms and corresponding solutions in accordance with the mandate of the aforementioned Article 2 of the American Convention (see Judgment No. 2008-015461 of 3:07 p.m. on October 15, 2008).

It is important to underscore at this point that the United Nations Committee on the Rights of the Child, in its publication entitled "General Comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration," frames the Best Interests of the Child (Interés Superior del Menor) as a right, a principle, and a procedural rule (norma de procedimiento). In that regard, it states: "(...) The Committee underscores that the best interests of the child is a triple concept: a) A substantive right (derecho sustantivo): the right of the child to have his or her best interests assessed and taken as a primary consideration when different interests are being weighed in order to reach a decision on the issue at stake, and the guarantee that this right will be implemented whenever a decision is to be made concerning a specific child, a specific group of children, or children in general (...) b) A fundamental interpretative legal principle (principio jurídico interpretativo fundamental): if a legal provision is open to more than one interpretation, the interpretation which most effectively serves the child's best interests shall be chosen.

The rights enshrined in the Convention and its Optional Protocols provide the interpretative framework. c) A procedural rule: whenever a decision is to be made that will affect a specific child, a specific group of children, or children in general, the decision-making process must include an assessment of the possible impact (positive and negative) of the decision on the child or children concerned. The assessment and determination of the child's best interests require procedural safeguards (garantías procesales) (...)". Hence the importance of strengthening, through the jurisprudence of this Sala, this perspective of the Best Interests of the Child, which has already been extensively developed in international doctrine. At its inception, the Best Interests of the Child emerged as a principle — an interpretive guideline that assisted in legal hermeneutics (hermenéutica jurídica) in cases involving a minor; however, with the evolution and progress of normative, doctrinal, and jurisprudential development, the latest trends in this area have been framing the Best Interests of the Child from a broader perspective (triple dimension), precisely with the purpose of contributing to a better and more advanced protection of the rights and guarantees of minors." (Judgment No. 2016-7123, 11:00 hours, May 25, 2016). Emphasis added.

Based on the foregoing, it must be reiterated that, as developed by the United Nations Committee on the Rights of the Child in its publication entitled "General Comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration," the Best Interests of the Child must be approached as a right, a principle, and a procedural rule. This means that authorities must assess and apply it from these 3 conceptions: a) As a substantive right: the right of the child to have his or her best interests assessed and taken as a primary consideration when different interests are being weighed in order to reach a decision on the issue at stake, and the guarantee that this right will be implemented whenever a decision is to be made concerning a specific child, a specific group of children, or children in general. b) As a fundamental interpretative legal principle: if a legal provision is open to more than one interpretation, the interpretation which most effectively serves the child's best interests shall be chosen. c) As a procedural rule: whenever a decision is to be made that will affect a specific child, a specific group of children, or children in general, the decision-making process must include an assessment of the possible impact (positive and negative) of the decision on the child or children concerned.

The assessment and determination of the child's best interests require procedural safeguards. In the case sub examine, it is relevant to apply it as a right, which implies that public authorities — in this case legislators — should have weighed different interests when deciding to reverse the current prohibition on advertising alcoholic beverages at sporting events in which minors and young people predominantly participate, with the guarantee that their decision was aimed principally at protecting the rights of minors. Based on the foregoing, the assessments, justifications, criteria, and studies underpinning this legislative initiative are examined below.

As noted above, the motivation for this proposal was based essentially on the fact that, currently, advertising and sponsorship (patrocinio) in sport constitute a substantial, significant, and important investment, and that the revenues received from these items would translate into better conditions for developing sport: aspects of athletes' nutrition, infrastructure for sporting activity, and the strengthening of programs carried out with children and young people to encourage them to engage in sporting activities. The foregoing, given that high-performance sport (deporte de alto rendimiento) has not received the allocation of resources required to promote it. Under that premise of economic necessity and of improving and promoting sport, the authorization of advertising for alcoholic beverages at sporting events is put forward, along with the creation of a tax and a fund to be administered by ICODER to finance high-performance sports — that is, those athletes who reach a high competitive level through their high performance.

For its part, the Comité Olímpico de Costa Rica stated in this regard: "…It is not possible to control the subject who observes advertising once it has been released or broadcast; for example: a sporting event of international significance at which advertising billboards (vallas publicitarias) are visible at the venue, or logos of companies producing this type of beverage, reaches all types of audiences, with no capacity for discrimination whatsoever, meaning that children, adults, and senior citizens are exposed to the images or sounds of the broadcast, whether international or local. However, it is possible to impact the sporting world with the resources obtained from such advertising. Alcoholic beverage advertising at sporting events already impacts our environment, without our environment benefiting from it." In other words, the premise is that there is an unavoidable situation — namely, this type of advertising in sport, authorized in other countries and to which, in one way or another, all of us are exposed — from which it is considered that economic benefit should be derived.

For its part, the Majority Affirmative Committee Opinion (Dictamen Afirmativo de Mayoría) of September 8, 2020, approved by the Comisión de Asuntos Económicos, recommended approval of the legislative initiative, with some modifications, stating as follows:

"In this manner, the legislators who subscribe to this Majority Affirmative Committee Opinion consider that this text improves the quality of the legislative initiative, resulting in a text that can be applied in the short term, with the aim of strengthening the financing of high-performance athletes (deportistas de alto rendimiento) in Costa Rica, as well as the different sports at the national level.

We therefore conclude that the objective of the bill indicates the importance of the financing that sport requires; advertising and sponsorship in sport constitute a substantial, significant, and important investment that strengthens this industry, since the revenues received from these items translate into better conditions for developing sport, including aspects of athletes' nutrition, infrastructure for sporting activity, and the strengthening of programs carried out with children and young people to encourage them to engage in sporting activities.

We consider that any company, regardless of its size, has many reasons to become a sponsor of a sport, but the most important reason is the exposure it has to the public at each of the events held; for that reason, regardless of the company's size, it is always important to advertise alongside positive activities such as sports, since they reach every corner of the country and all social strata.

Likewise, we consider that every sport requires financial support, and one of the ways that most benefits sports worldwide is the sponsorship of established companies. It is normal to observe all types of brands on sports uniforms, in sports facilities, and even in the highest-revenue sports such as football, where advertising billboards are visible displaying brands of technological equipment, airlines, clothing, food, liquors, and others.

The amounts offered in the market for this type of financing will vary depending on the sport, the team, the placement assigned to the advertising, and the historical record of the sport, the athlete, or the teams.

Thus, in Costa Rica today, there are sponsors for national teams in various sports such as football, cycling, swimming, Olympic and Paralympic events, and others, as well as for national championships and other events such as athletics races, which before the Covid-19 pandemic used to be held at least once a week. But all of the above is not enough; even before the Pandemic, sport was crying out for the opening up of sponsorship by alcoholic beverage brands, and at this moment, in the midst of the economic crisis compelled by the health measures arising from the global emergency posed by Covid-19, it is even more necessary to seek fresh resources from a serious, responsible, and transparent form of sponsorship — the sponsorship of sports through advertising contracts, among other means, for alcoholic beverage brands — as is intended to be approved with the present bill.

The revenue generated will help athletes, their sports facilities, and communities to improve; to better prepare their children and young people so that, through sport, the values instilled within the family are strengthened; and to experience sport as a means of recreation, health, and well-being that will consequently steer them away from the scourges afflicting society, such as crime, drugs, and all types of abuse of substances harmful to health.

It is the strengthening of sport and the construction or improvement of suitable places for the practice of sports that will allow us to have healthier citizens who are confident in their desire to be healthier and better human beings every day, and in many cases will forge competitive athletes at both the national and international levels.

Likewise, provision was made for the prohibition of the use of brands or names of beverages with alcohol content in advertising, on sports uniforms, and at sporting, recreational, or cultural activities aimed at minors." The foregoing demonstrates that the need to finance high-performance sporting activity was the rationale that effectively carried weight in the approval at first reading (primer debate) of this legislative bill, minimizing the collateral effects of current advertising that is already being disseminated and the benefits that could ultimately be obtained even for children and adolescents through future sports programs. However, the other criteria contained in the legislative file (expediente legislativo) n.° 21.745 are, in fact, negative with respect to the bill, warning that the intended benefit does not outweigh the cost it may entail for the health and well-being of children and young people. We examine this below:

The Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, through official communication DG-0544-06-2020, emphasized: "III. The bill is of an eminently economic character; it places the interests of private enterprise above the general interest of the population and above the right to health of human beings… Exposing the population to more advertising for alcoholic beverages will undoubtedly drive up demand for health services, and the bill contains no administrative measure to strengthen the institutions that provide those services, despite the evident harm they would suffer." To support its position, the Institute cites technical studies and the stance of the World Health Organization (WHO), as follows: "According to the WHO, alcohol marketing also reinforces cultural attitudes that promote drinking; restricting these practices could affect consumption patterns across the population as a whole.

Partial restrictions and industry self-regulation (autorreglamentación) are the most common forms of control in the Americas, but partial restrictions are difficult to enforce, especially in new communications environments such as social media, and in many cases self-regulatory measures are violated or governments fail to compel compliance, so they have not proven effective. Marketing activities are especially difficult to counter given the enormous financial resources of the alcohol industry. In 2011, five companies reported spending USD 5.5 billion on traditional advertising alone; it is unlikely that any country in the Region can dedicate sufficient resources to counteract the economic power of the industry… The international recommendation of the World Health Organization is that, if the goal is to benefit sports with new revenues, the only correct measure is to increase the tax on alcoholic beverages.

In any event, pricing policies directly correlate with decreases in consumption prevalence, since consumers—especially heavy drinkers and young people—are sensitive to changes in the prices of alcoholic beverages. This is one of the best cost-effective measures; it carries no costs and provides many benefits for society. As will be seen further on, there is scientific certainty that one of the populations most affected by the marketing, advertising, and sponsorship (patrocinio) of alcoholic beverages is adolescents, because alcohol consumption in them exhibits three distinctive vulnerabilities identified by Penchmann: impulsivity; self-awareness and self-doubt; and elevated risk of alcohol use, including impulsive behavior. It is established with certainty that the earliest studies seeking to identify the relationship between alcohol advertising and youth tended to rest on a simple theoretical basis: exposure to alcohol advertising influences the behavior of young people toward increased alcohol consumption.

However, both authors demonstrate that more recent studies not only broaden that theoretical basis but also highlight the importance of alcohol advertising in shaping the attitudes, perceptions, and expectations of young people regarding alcohol consumption—elements that precisely influence young people's decisions, both to begin consuming alcohol and to develop more regular patterns of intake… This bill does not meet the requirements of health as a fundamental right, nor does it address the primary prevention (prevención primaria) or secondary prevention (prevención secundaria) of the public health (salud pública) problem of alcohol consumption, because it approaches the subject solely from the economic perspective of business owners." The Institute concludes by warning that the WHO has stated that the regulation of alcohol marketing has been highlighted as one of the "best investments" for reducing harms related to alcohol consumption (physical and mental illness, traffic accidents, interpersonal violence, and non-communicable diseases (enfermedades no transmisibles)); however, despite the country's current position of greater protection, this legislative proposal represents a step backward in safeguarding the right to health and the principle of progressiveness (principio de progresividad) of human rights, without technical support.

For its part, the Centro de Investigación en Estudios de la Mujer of the Universidad de Costa Rica underscored what the WHO has indicated—namely, that alcohol is a sedative/hypnotic with effects similar to those of barbiturates, that beyond the social effects of its consumption, alcohol intoxication can cause poisoning and even death, and that frequent and prolonged consumption can cause dependence and a range of mental, physical, and organic disorders. It also notes that, according to the Drug Consumption Atlas of Costa Rica (Atlas de consumo de drogas en Costa Rica), published by IAFA in 2015, while various types of drugs are consumed in the country, those used most frequently are those considered legal drugs—that is, alcohol and tobacco—and that since that year there has been an increase in alcohol consumption, attributed to the quantity and variety of alcoholic beverages available and the limited control of advertising.

Of greater significance is the finding that, in 2015, 63.3% of the population—corresponding to 2,363,757 persons between the ages of 12 and 70—had consumed alcohol at least once in their lifetime. However, regarding recent consumption, 41.6% of the population consumed alcohol in the past 12 months, and 27.3% did so in the past 30 days. The Center also requested that consideration be given to what the Pan American Health Organization (Organización Panamericana de la Salud, OPS) stated in the 2016 Final Report on the Regulation of Alcohol Marketing (Informe Final sobre la Reglamentación de la Comercialización de Alcohol), in which States are urged to:

"1. Protect vulnerable groups from exposure to alcohol marketing, especially children and adolescents.

2. Prioritize the transition toward a comprehensive ban on alcohol marketing.

3. Develop alcohol marketing regulations that are independent of the industry." The Center concludes that it is not appropriate to expand the advertising space for alcoholic beverages, especially in settings such as sports, which are an activity that promotes public health.

INAMU, for its part, indicated that its principal argument should be in line with not supporting an initiative that strengthens alcoholic beverage brands, since, as it has stated on other occasions, the consumption of such beverages is in many cases associated with forms of violence of which women are victims. It also stated: "We emphasize that the consumption of alcoholic beverages and other drugs must be considered a risk factor and must not in any way be confused with or treated as an exculpatory factor or a justification for violent or aggressive conduct… The primary purpose of advertising is to sell a product, and to achieve this it transforms the product into a desirable object by resorting to various techniques and strategies. It exerts great influence over the social fabric (tejido social); its decisive role as an instrument of social communication offers not only products but also collective models…" Finally, the Ministerio de Salud also warned that, according to the results of IAFA surveys, from 2009 through 2015 there was a steady increase in the age of first contact with the substance; however, by 2018 this trend had reversed, implying earlier consumption of the substance, with an average age of onset of alcohol consumption of 12.7 years.

It noted that alcohol consumption in Costa Rica is characterized by deep involvement with cultural patterns embedded in daily life, as evidenced, for example, by the fact that as young people approach legal age, a greater number of them begin consuming alcoholic beverages or exhibit more regular patterns of consumption. This is a result of increased availability and accessibility of these psychoactive substances, as well as commercial advertising. The Ministry also notes that, for the World Health Organization, alcohol consumption ranks third among risk factors for the global burden of morbidity (carga mundial de morbilidad). It therefore considers it not feasible to appeal to the economic necessity of various sports groups or athletes through sponsorship, arguing an economic benefit, in order to encourage and expose the national population daily to a range of advertising materials that promote the consumption of alcoholic beverages; it does not deem the benefit of the economic contribution generated through the sponsorship of alcoholic beverages to a small group of athletes to be proportionate to the negative impact this would have on the entire national population.

The Ministry warns that alcohol consumption causes death and disability at a relatively early age; according to WHO data, in the 20-to-39 age group, 13.5% of deaths worldwide are attributable to alcohol consumption. Likewise, harmful use of alcohol is a causal factor in more than 200 diseases and disorders and is one of the four main behavioral risk factors (factores de riesgo conductual) for non-communicable diseases that are susceptible to modification and prevention. The Ministry stated literally: "Measures to limit the availability of alcohol and the marketing of alcoholic beverages are supported by scientific evidence. These aspects are included among the 10 areas to be addressed as recommended in the Global Strategy to Reduce the Harmful Use of Alcohol, adopted by consensus by all Member States of the World Health Organization in 2010, as well as the Pan American Health Organization's Strategy for the Prevention and Control of NCDs (ENT) of 2011.

These strategies include, among other measures for the prevention of harmful alcohol use, recommendations to restrict the hours, days, premises, and density of points of sale, as well as to reduce the impact of marketing, especially among youth and adolescents. In this regard, the control of advertising is also recommended by experts as part of the measures required to reduce alcohol abuse in countries and to prevent consumption among children and adolescents. There is extensive scientific evidence that exposure to alcohol advertising influences the behavior of young people toward increased consumption and affects the formation of young people's attitudes, perceptions, and expectations regarding consumption. Among the factors most strongly associated with early onset of consumption are the high availability of alcoholic beverages, cost, advertising, and the sponsorship of alcoholic beverages." The Ministry concludes by stating that this bill and others in a similar vein represent a step backward in efforts to reduce the harmful use of alcohol in the population, and it therefore opposes these initiatives and urges the Asamblea Legislativa to take into account the public health implications these would have for our country.

In addition to the foregoing, the consulting legislators attach as evidence official communication CRI-PWR-63.00 24915-20, dated July 7, 2020, sent by the Pan American Health Organization to former Asamblea Legislativa President Eduardo Cruickshank Smith, which was mentioned by him during discussions within the Assembly and is referenced in the minority negative committee report (dictamen negativo de minoría) (at folio 318 of the legislative file (expediente legislativo)), through which the following is stated:

"…The various proposals to authorize the sponsorship of soccer teams by the alcohol industry and the sale of alcoholic beverages in sports stadiums in Costa Rica, if approved, run counter to all internationally available scientific evidence and to the aforementioned mandates agreed upon by the country at the international level.

The Global Strategy to Reduce the Harmful Use of Alcohol, adopted by consensus by all Member States of the World Health Organization in 2010, as well as the Pan American Health Organization's Strategy for the Prevention and Control of NCDs of 2011, also adopted unanimously by PAHO Member States, includes recommendations for restricting the hours, days, locations, and density of points of sale.

Several countries in the Region and around the world prohibit the sale of alcohol in sports stadiums primarily to prevent violence and injuries. While sales outside stadiums may be permitted, the entry of visibly intoxicated persons can be prohibited and easily monitored, as can the control of persons entering with alcoholic beverages, both of which form part of security-control strategies for such venues.

Minors who attend stadiums with their parents would also be exposed to the promotion of alcohol consumption as part of entertainment, which is undesirable because it tends to normalize that consumption — something undesirable under any circumstances and especially so in the case of minors. Availability for sale is likewise considered a form of alcohol marketing.

The control of beverage advertising is also recommended by PAHO/WHO in those same international public health policy documents. There is extensive scientific evidence of the relationship between exposure to advertising and consumption among children and adolescents, as current trends demonstrate…Bear in mind that recent rulings in international commercial arbitrations establish the trend of placing public health interests above commercial interests. Indeed, in order to fully comply with States' duty to safeguard the best interests of children and adolescents, these individuals have the right to be protected from exposure to products harmful to health, such as alcohol, in all forms of exposure, including advertising, sponsorships, and promotions. Governments also have the duty to protect the population's right to health, both as the human right that it is and as a right safeguarded in the Constitution of Costa Rica… much more evidence is available that we can send to your office should you require it...The principle of progressivity in human rights must ensure the gradual, sustained, and effective advancement of public policies, with the aim of guaranteeing the full realization of the rights of all persons, in particular the right to the highest attainable standard of health and full respect for the best interests of the child, as recommended by the Committee on the Rights of the Child in its General Comment No. 16 (2013) on State obligations regarding the impact of the business sector on children's rights (CRC/C/GC/16), especially paragraphs 17 and 19, and therefore avoiding measures that could represent a regression should the legislative approval of the measures in question occur…" Likewise, the parties provide a copy of official communication REP-CTR-2020-0607 of December 2, 2020, through which the UNICEF representative in Costa Rica expressed to Deputy Villalta that she does not recommend removing the prohibition associated with allowing advertising in that type of activity. Some of the reasons given are as follows:

"• UNICEF, in its study entitled "Una Aproximación a La Situación de Adolescentes y Jóvenes en América latina y El Caribe a partir de Evidencia Cuantitativa Reciente," prepared and published in 2015, revealed that in the region at least one in three students between the ages of 13 and 15 had consumed alcohol at least once in the previous month (34.9%).

• For its part, in Costa Rica, the 5th National Survey on Psychoactive Substance Use among the Secondary School Population, conducted in 2019 and administered to sixty technical and academic high schools across the entire national territory to 7,071 students between the ages of 11 and 22, identified an increase in alcohol consumption in the previous month among adolescents, rising from 19.5% in 2015 to 27% in 2018; meaning that out of every 100 students, 27 reported having consumed alcoholic beverages in the preceding 30 days. The survey also indicated that consumption initiation was occurring at age 12, two years younger than what was reported in the 2015 survey.

• WHO has warned of the negative health and social consequences that accompany such consumption, which are associated both with alcohol's toxic properties and with the dependence it can produce. Likewise, INAMU at the national level has on multiple occasions warned of the impact that the harmful use of alcohol has on domestic violence, where women, girls, boys, adolescents, and various vulnerable groups tend to be most affected.

• The current National Plan for Physical Activity and Health 2011–2021 of the Ministry of Health and the Ministry of Sport and Recreation proposes engagement and inclusion in physical activities for health, recreation, and sport, with the aim of increasing the population's levels of physical activity and promoting more active and healthy lifestyles. The Vice-Ministry of Peace and other national institutions have been promoting sports activities as a means of building positive relationships and preventing violence. Sports activities are also part of the violence-prevention strategies contained in the National Plan for the Development of Strategies for the Prevention and Eradication of Violence Against Children and Adolescents, 2017–2019, promoted by PANI with support from UNICEF.

• While it is certainly important to have resources to fund high-performance sports activities, it is considered extremely risky that, as a means of generating income, girls, boys, and adolescents would be exposed to new propaganda that portrays alcohol consumption as a recommendable activity.

• The mass exposure to such messages, both in the context of sports activities and in any other context, over the medium and long term, could have an effect on people's behaviors, where the clear objective is to increase sales and revenues for the companies that market alcohol.

• Within the framework of the Convention on the Rights of the Child and the observations issued by the Committee on the Rights of the Child to the country in 2020, it is important to ensure that children and adolescents are included in public policies and plans on issues that affect them, which is particularly important with respect to alcohol consumption." In conclusion, it is noted that a problem of alcohol consumption in the general population already exists in our country and that this will be aggravated by authorizing greater dissemination of advertising for alcoholic beverages at sporting events, with serious consequences for public health, since that is precisely the purpose of advertising: to promote brands and the sale of their products. The collateral effects that technical studies identify are also noted, given that promoting greater advertising for such beverages contributes to an increased rise in alcohol consumption among minors and young people, even at earlier ages.

Equally evident are the efforts of international health organizations to ensure that, rather than reinforcing the use of advertising for alcoholic beverages in sports, States move toward minimizing or eliminating it, with the aim of preventing the documented situation from worsening. Despite all the data and studies referenced in the opinions cited, as the petitioners note, what is conspicuously absent from the legislative file is a single study or assessment of the situation that demonstrates how the identified risks would be prevented, eradicated, or addressed — not only for vulnerable populations, but for public health as a whole. Without a doubt, determining whether or not to authorize the use of advertising in those circumstances is a matter of legislative discretion; however, this Tribunal has also held that such discretion is not absolute, but must be exercised within the framework established by the Constitution and the international conventions signed by our country.

As the proponents of the bill under review indicate, sport is encouraged from an early age and is developed with the goal of producing high-performance athletes. Consequently, the minor-age population and young people are undeniably the individuals who primarily and directly participate in these types of activities. If, even under the current prohibition on advertising, there is already a high rate of consumption among minors and at increasingly younger ages, then — given the very purpose of advertising — that percentage will evidently increase. In the legislators' view, the money obtained from sponsorships will improve economic conditions and further promote sport, with the expectation that this population group will be steered away from situations such as drug use; however, the fact remains that no study or assessment appears in the file to justify such a trade-off. That is, no analysis weighs a risk that is scientifically established against a hypothetical benefit whose magnitude — in terms of the group to be helped — is likewise not precisely known, taking into account, moreover, that other support mechanisms already exist in their favor, such as the programs mentioned by UNICEF or the scholarship provided for in the Reglamento de Becas Deportivas para Seleccionados Nacionales 931-A, approved at ordinary session No. 931-2015 of January 16, 2015, currently in force, which authorizes ICODER to grant athletes who are National Team members or who show potential for high-performance sport an economic scholarship to be used to maintain or improve their athletic performance throughout their entire sports preparation process; or to weigh other solutions that would not place these populations at greater risk, such as the one suggested by WHO itself, as cited by IAFA, when it states the following: "…if the intention is to benefit sport with new revenues, the only correct measure is to increase the tax on alcoholic beverages.

In any case, pricing policies directly contribute to a decrease in consumption prevalence rates, since consumers — especially heavy drinkers and young people — are sensitive to variations in the prices of alcoholic beverages. This is one of the best cost-effective measures; it entails no costs and yields many benefits for society." Without a doubt, the State also has the obligation to promote sport among minors and must do so above all in places with the most difficult social and economic conditions, since it has likewise been demonstrated that minors and young people who engage in such activities are more likely to remain distant from social risks such as drug use. Indeed, this is demanded by the Ibero-American Convention on the Rights of Youth, which provides to that effect:

"Article 33. Right to sport.

1. Young people have the right to physical education and the practice of sports. The promotion of sport shall be guided by values of respect, personal and collective self-improvement, teamwork, and solidarity. In all cases, States Parties undertake to foster these values as well as the eradication of violence associated with the practice of sport.

2. States Parties undertake to promote, on an equal-opportunity basis, activities that contribute to the development of young people at the physical, intellectual, and social levels, guaranteeing the human resources and infrastructure necessary for the exercise of these rights." Nevertheless, with a measure such as that proposed in this legislative bill (proyecto de ley), the legislator, faced with the substantive right of the best interests of the child (interés superior del menor), was required to weigh whether the demonstrated harmful effects that may arise would be offset by authorizing this type of advertising at these events. Likewise, the Ibero-American Convention on the Rights of Youth (Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes), in article 25.1.4, provides that "1. States Parties recognize the right of young people to comprehensive, quality health care…States Parties shall ensure the full effectiveness of this right by adopting and implementing comprehensive health policies and programs specifically oriented toward disease prevention, health promotion, and healthy lifestyles among young people.

Policies for eradicating the trafficking and consumption of drugs harmful to health shall be strengthened." The intent of marketing is clearly to sell—that is its purpose: to promote and sell a product using various means to attract consumers, without regard to age. It is precisely for this reason that our country has maintained regulations in this area, such as the provision in question or, for example, law number 5811, entitled "Control de Propaganda", or the regulations set forth in law n.° 9028, "Ley General de Control del Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud", whose article 12 provides:

"ARTICLE 12.- Advertising, promotion, and sponsorship Any form of advertising, promotion, and sponsorship of tobacco products and their derivatives is prohibited.

Excluded from the prohibition established in the preceding paragraph is advertising and promotion carried out:

• a)Inside venues and events where access is limited exclusively to adults and which has not been declared one hundred percent (100%) smoke-free under this law.
• b)Through direct communication with sellers and consumers of tobacco products, in accordance with the protocol established in the regulations of this law." With respect to this provision, this Court recently issued ruling n.° 2020-4949 of 9:25 a.m. on March 11, 2020, holding as follows:

"IV.- As derived from the precedents previously cited, the restrictions set forth in article (ordinal) 12 of the Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, insofar as advertising, promotion, and sponsorship of tobacco products and their derivatives are limited—with the exceptions and qualifications recognized by the provision itself—are fully grounded in articles 21, 28, 46, 50, and 74 of the Constitution, as well as in various international human rights instruments, given that such restrictions have as their valid objective the protection of the fundamental right of consumers and the general public to their health and a healthy environment. The aim is to safeguard, in particular, minors, in full conformity with the principle of the best interests of the child." In light of all of the foregoing, in accordance with the technical studies on record, which indicate that the alleged harm to public health—particularly of minors and young people—may result from authorizing advertising of this kind, and in the absence of any technical study or opinion determining the actual effect and impact that this proposal would have from the standpoint of its positive or negative cost with respect to minors, this Court does not consider the legislative bill under consultation to be consistent with articles 7, 21, and 51 of the Constitution, articles 3 and 6 of the Convention on the Rights of the Child, or article 25 of the Ibero-American Convention on the Rights of Youth.

It is certainly true that current technology has exposed this population to advertising for such beverages that is permitted in some other countries, as well as through programs, billboards, and other media; however, there is a difference between situations in which their exposure is difficult to avoid or must be controlled by parents or authorized guardians of minors within the family sphere, and a situation in which it is the State itself that permits the marketing of alcoholic beverage consumption at activities that are intended precisely to encourage this population to distance itself from such beverages—doing so knowingly, accepting the risk of harm involved, and at the same time reducing the existing scope of protection. In General Comment No. 16 (2013), "On State Obligations Regarding the Impact of the Business Sector on Children's Rights", the Committee on the Rights of the Child stated the following:

"…Businesses can be an essential driver for societies and economies to advance in ways that strengthen the realization of children's rights—through, for example, technological advances, investment, and the generation of decent work. However, the realization of children's rights is not an automatic consequence of economic growth, and businesses can also negatively affect children's rights… In this regard, States must bear in mind that:

• a)Childhood is an exceptional period of physical, psychological, emotional, and spiritual development, and violations of children's rights—such as exposure to violence, child labor, or dangerous products or environmental hazards—can have permanent, irreversible, and even transgenerational consequences…

9. The Committee recognizes that voluntary business actions in the area of corporate responsibility, such as social investments, advocacy and engagement in public policies, voluntary codes of conduct, philanthropic activities, and other collective initiatives, can promote children's rights. States should encourage such voluntary actions and initiatives as a means of fostering a business culture that respects and supports children's rights. However, it should be emphasized that such voluntary actions and initiatives do not replace State action and the regulation of businesses in accordance with the obligations imposed by the Convention and its protocols, nor the obligation of businesses to respect children's rights…

17. The Convention and its Optional Protocols provide the framework for assessing and determining the best interests of the child. The obligation to treat the best interests of the child as a primary consideration is especially important when States are balancing competing priorities, such as short-term economic considerations and long-term development decisions. States must be in a position to explain how the right to have the best interests of the child taken into account has been respected in decision-making, including how it has been weighed against other considerations.

18. Article 6 of the Convention establishes that every child has the inherent right to life and that States must guarantee the survival and development of the child. The Committee notes in General Comment No. 5 (2003) on general measures of implementation of the Convention that it understands the development of the child as a 'holistic concept encompassing the child's physical, mental, spiritual, moral, psychological, and social development.' 19. The activities and operations of businesses can affect the implementation of article 6 in different ways… Marketing directed at children of products such as cigarettes and alcohol… 20. Measures for the implementation of article 6 in relation to the business sector must be adapted according to context and should include preventive measures such as effective regulation and oversight of the advertising and marketing sectors and the environmental impact of businesses.

26. The obligation to respect means that States must not, directly or indirectly, facilitate, enable, or acquiesce in any violation of children's rights. States also have the obligation to ensure that all actors respect children's rights, including in the context of business operations and activities. To this end, decision-making processes and policies, laws, and administrative acts relating to businesses must be transparent, evidence-based, and include a thorough and ongoing assessment of the impact on children's rights.

28. States have the obligation to provide protection against violations by third parties of the rights enshrined in the Convention and its Optional Protocols. This obligation is of paramount importance when considering States' obligations with respect to the business sector. It entails that States must take all appropriate, reasonable, and necessary measures to prevent businesses from committing or contributing to violations of children's rights. Such measures may include the adoption of laws and regulations, their monitoring and enforcement, or the adoption of policies establishing how businesses may affect children's rights… Accordingly, a State is responsible for such violations if it has not taken the appropriate, reasonable, and necessary measures to prevent or remedy them, or if it has tolerated or otherwise collaborated in their commission." The foregoing makes it unmistakably clear that the Costa Rican State bears the conventional obligation to consider the best interests of the child as a primary consideration in all of its political, administrative, and judicial decisions.

And in such cases, it is evident that this is especially important when States are balancing competing priorities, such as short-term economic considerations and long-term development decisions, as in the case at hand. This is all the more true when the decision in question reduces the existing scope of protection. Under those circumstances, States must explain how the right to have the best interests of the child taken into account has been respected in the adoption of their decisions, including how it has been weighed against other considerations—something that is conspicuously absent from this legislative bill, in view of the abundant evidence of the risk of harm and the lack of any technical opinions or studies to justify it. It must be recalled that State action must be preventive in nature, for, as the Committee stated, childhood is an exceptional period of physical, psychological, emotional, and spiritual development, and violations of children's rights—such as exposure to products that endanger their health—can have permanent, irreversible, and even transgenerational consequences.

In the same vein, the protection of public health must be preventive. On the basis of the foregoing, this Court finds that the legislative bill contains the substantive defects (vicios de fondo) identified herein, in that it violates the right to health, the right embodied in the best interests of the child, the principle of progressive realization of fundamental rights (principio de progresividad de los derechos fundamentales), and article 25 of the Ibero-American Convention on the Rights of Youth.

• 2)Regarding the principle of reasonableness. The consulting members of the Legislative Assembly argue that the bill under review does not contemplate a single compensatory measure or restriction on the advertising it would permit. They further contend that the bill lacks proportionality, given that the questioned bill contains only studies demonstrating its negative impacts; however, those studies were not even taken into account by the legislators. Nor were measures contemplated to compensate for the harm — the only aim was to favor the economic sector, above the health of individuals. Upon review of the bill, the measures or restrictions established with respect to this type of advertising are the following: In the article 1 that amends article 12 of Ley 9047, the consulted bill contains a provision stating that: "The use of brands or names of alcoholic beverages on sports uniforms and in minor-league sporting activities is prohibited." It then provides that 1% of the tax created shall be allocated to ICODER for the development and implementation of actions aimed at preventing domestic violence, requiring coordination with the Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), and the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam).

It also subjects advertising to prior review before the Ministerio de Salud. However, given that, as already set forth, the legislative proposal lacks a study or technical opinion determining the real effect and impact that this proposal would have from the standpoint of positive or negative cost with respect to minors, in relation to the scientific evidence cited in the institutional opinions, this Court considers that it likewise cannot deem such measures reasonable or proportionate, as they do not pass the reasonableness test reiterated by this Chamber in its jurisprudence:

"V.- THE APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS. This so-called principle actually constitutes a 'reasonableness test,' a protocol aimed at objectifying, to a certain degree, the deliberative process by which the adjudicator concludes that a given measure is unreasonable or disproportionate. 'What is reasonable' is certainly a matter of judgment, yet one that can and must be argued so as to render it at least plausible. The purpose is to set forth a methodology for applying this principle that is useful in presenting the arguments employed to characterize something as reasonable or not. This methodology contains the following elements: a) legitimacy, in the sense that the measure does not manifestly violate any hierarchically superior legal mandate; b) suitability, insofar as the measure effectively serves to achieve the intended objective; c) necessity, implying that among several suitable measures the least harmful must be chosen; and d) the so-called 'strict proportionality,' which requires that under no circumstance shall the essential content of a constitutional right be affected in a process of normative balancing.

It is clarified that for the majority of legal scholars, the element of legitimacy is conceived rather as a prerequisite. This protocol is applied in stages, so that if the examination at a first stage is unsatisfactory, it is unnecessary to continue with the study of the remaining aspects, although, in some cases, for greater force of the ruling, one may elaborate further." (Sentencia n.° 2012-3951 de las 16:30 horas del 21 de marzo de 2012, reaffirmed in sentencia n.° 2020-17611 de las 9:20 horas del 16 de setiembre de 2020).

Consequently, in accordance with the jurisprudence of the Chamber, an act that may entail a diminishment in the protection of the right to health of children vis-à-vis freedom of commerce and the dissemination of advertising for alcoholic beverages must pass the reasonableness test, whose elements are legitimacy, suitability, necessity, and strict proportionality.

With respect to the foregoing, as noted previously, the promoters of the bill justify reversing the current prohibition on advertising alcoholic beverages at sporting events by citing the need to fund a group of high-performance athletes who require greater financial resources in order to develop and promote sport from an early age: "The income generated will help athletes, their sports facilities, and communities to improve, to better prepare their children and young people so that through sport the values instilled within the family are strengthened and so that they may experience sport as a means of recreation, health, and well-being that will consequently steer them away from the scourges afflicting society such as delinquency, drugs, and all forms of abuse of substances harmful to health. It is the strengthening of sport and the construction or improvement of venues suitable for sporting practice that will make it possible to have healthier citizens who are more confident in their desire to be increasingly healthy and better human beings, and in many cases it will forge competitive athletes at the national and international level." Precisely, in light of the substantial revenues invested in promoting the consumption of alcoholic beverages and the public exposure of advertising that already exists through multiple current media, the legislative initiative is justified with the aim of obtaining greater benefit for the development of sport.

Matters of public notoriety in our country regarding certain circumstances experienced by some high-performance athletes have made evident that it is indeed very possible that in our country there exists a need to allocate greater funds to the promotion of sport. However, what is conspicuously absent from the legislative record is the disclosure of, for example, numerical figures or tangible particular needs relating to that objective, which would allow this Court to assess and determine whether it is truly indispensable to diminish the current protection of public health in the face of greater dissemination of the promotion of beverages whose high consumption is harmful to health, in order to obtain greater revenue for sport — bearing in mind, moreover, that all institutional opinions based on scientific studies warn that a measure of this nature will be more burdensome than the benefit sought.

This being the case, if the consequence of such an act would be so grave (such as potentially causing greater harm to public health through increased alcohol consumption by the population and its collateral effects, especially for minors and young people) and there exists no technical justification whatsoever that weighs such consequences and establishes that this course of action is the most appropriate, the violation of the principles of reasonableness and proportionality becomes evident. In that regard, a priori, necessity is not established (that there be a factual basis making it necessary to protect a group of athletes by providing them with greater income, through the adoption of a measure consisting of reducing the current level of protection afforded by the prohibition on advertising alcoholic beverages that currently exists at sporting events, notwithstanding the results of studies revealing its inadvisability given the potential impact on public health), suitability (that the proposed authorization be the one that best fulfills the objective of satisfying the identified need), or proportionality (that the consequences of the act to be authorized not be of a magnitude markedly greater than the benefit sought for the benefit of the community).

As set forth above, while the application of the reasonableness test reveals no evident violation of legitimacy — inasmuch as regulating the use of advertising for such products is a matter whose advisability and timeliness falls within the legislator's discretionary authority — and with respect to suitability (that the measure serves to achieve the intended objective), given that an investment by that industry in sport would evidently generate greater funds and that this would benefit the development of sport, the truth is that the measure does not pass the examination with a positive result on necessity and "strict proportionality," since respectively it was not established: 1) that among several measures the least harmful was chosen. As was noted in the institutional opinions set forth above and in the preceding section, there exist other less burdensome measures (scholarships, taxes on the same alcoholic beverages, programs, etc.) through which sport could be financially benefited without the need to subject the population to greater advertising of alcoholic beverages, thereby assuming the risk of increasing consumption of those beverages as well as the harmful effects that scientific studies warn of for public health, especially in minors and young people; and 2) that the essential content of a constitutional right has not been affected in the balancing of the rights at issue.

In this case, what is notably absent is the proper balancing demanded by the principle of the best interests of the child, inasmuch as it was not demonstrated that the benefit for minors and public health is greater than the harm and risk to be produced. Consequently, it is determined that the bill is contrary to the principle of reasonableness.

• 3)In relation to the Convención Belem Do Para and the Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. The consulting members of the Legislative Assembly point out that this bill seeks to authorize the sponsorship of sport with alcoholic beverages, despite the fact that this has a particular bearing on the increase in violence against women, which they consider violates the aforementioned conventions, since it not only fails to comply with the obligation to take all measures to prevent and eradicate violence against women in any of its forms, but also omits the adoption of all necessary measures to modify the sociocultural patterns of conduct of men and women that promote violence, by reversing its protective policy and worsening the conditions of vulnerability of women.

Nevertheless, in formulating the consultation, the consulting members of the Legislative Assembly failed to indicate the articles of those international instruments that they consider have been violated by the legislative proposal. It must be recalled that, in accordance with article 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, unless it concerns the mandatory consultation provided for in subparagraph a) of article 96, the consultation must be submitted in a reasoned brief, expressing the questioned aspects of the bill as well as the grounds for which doubts or objections as to its constitutionality are held. To that end, it falls to the petitioners — and not to this Court — to identify the provision of the international instrument considered to have been violated, since it is not the proper function of this Chamber, in an optional legislative consultation, to review the entire normative text invoked for the purpose of resolving the petitioners' concerns.

Accordingly, the consultation regarding this alleged constitutional defect, by omitting the conventional provision considered to have been violated, is drafted in an imprecise manner that implies a lack of substantiation, and requires this Court to undertake an intellectual exercise that, in this type of proceeding, is the responsibility of the petitioners and not of this Chamber. In light of the foregoing, there are no grounds to address the consultation with respect to this point.

• 4)Regarding the principle of tax statutory reservation (principio de reserva legal tributaria). In relation to this principle, the petitioners raise two constitutional concerns:
• a)An apparent problem in the application of the tax law, due to the alleged contradiction arising between the taxable event (hecho generador) and the tax base (base imponible) of Article 2 of the bill under consultation, which will render its application impossible by failing to clearly establish what it intends to tax (the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships of a sporting event; or the total revenues generated by the sporting event in which the advertising takes place).
• b)Another contradiction inherent in the very text of Article 2 under consultation, in that it initially states that the Dirección General de Tributación shall administer, collect, and supervise said tax; however, it subsequently states that it is the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación that shall administer the tax and that the revenues shall be deposited into its accounts.

The article under consultation provides as follows:

"ARTICLE 2— A tax of six percent (6%) is established on revenues derived from sporting activities and events, and from sporting goods and equipment of any nature, where advertising, publicity, and sponsorship of brands, trademarks, emblems, or names of beverages with alcoholic content is provided, regardless of the medium used, whether through digital formats or printed on signs, notices, billboards, labels, or similar materials, whose purpose is to advertise, publicize, or commercially sponsor, or to draw attention to a product with alcoholic content, shall be subject to this tax. The contract may be annual or monthly.

The tax base upon which the tax established in this section shall be calculated is the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships.

The taxpayer (contribuyente) of this tax is the advertiser. An advertiser is understood to be the natural or legal person whose product or commercial activity derives a commercial benefit from the advertising, publicity, and sponsorship.

Natural or legal persons who grant the right to conduct advertising at their sporting events, facilities, or sporting equipment may also be designated as liable for this tax, in the capacity of withholding and collection agents (agentes de percepción y retención).

The administration, collection, and supervision of this tax are the responsibility of the Dirección General de Tributación. Tax payments must be made within fifteen (15) business days following payment for advertising, in the manner and at the locations designated by the Administración Tributaria for taxpayers.

The provisions contained in Chapter II of Title IV, and in the event of non-compliance, those set forth in Article 57 and Title III, all of Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, of May 3, 1971, including the reduction of penalties provided for in Article 88 thereof, shall apply to taxpayers and to withholding or collection agents of the tax." This Court finds it evident that such matters constitute issues of legislative drafting technique (técnica legislativa) that must be verified and corrected, as the case may be, by the legislators, and that by their very nature they do not constitute constitutional defects (vicios de inconstitucionalidad) as such. These are, therefore, drafting problems that do not in any way affect the constitutionality of the bill. It should be noted that at least one of them was flagged by the Departamento de Servicios Técnicos and included as such in the Majority Affirmative Opinion (Dictamen Afirmativo de Mayoría) of the Comisión de Asuntos Económicos:

"Regarding subsection 2) of Article 2, the Departamento de Servicios Técnicos notes that the taxable event is not well drafted, as it states that 'a special contribution of five percent (5%) is established on the revenues of sporting activities and events (…) where advertising, publicity, and sponsorship of brands (…) of beverages with alcoholic content is provided.' Under a literal interpretation of this provision, a soccer match at which such advertising is permitted would pay a 5% tax on its total revenues of all kinds.

But if we then look at the tax base, we see that it refers exclusively to the economic value of the advertising, publicity, or sponsorship contract.

Therefore, the correct drafting of the taxable event would be the establishment of a tax 'on revenues derived from advertising, publicity, or sponsorship contracts for alcoholic beverages …' and not, as is incorrectly stated: 'on revenues from activities where advertising is provided…' In the interest of sound legislative drafting technique and to avoid future complications, a correction of the wording in the indicated sense is respectfully suggested." Consequently, since this is a matter of legislative drafting technique that has no bearing whatsoever on the constitutionality of the bill, the defect identified by the petitioners is not found.

VII.Conclusion. In accordance with what has been set out in the preceding considerandos, it is determined that legislative file n.° 21.745 does not present the procedural defect alleged by the petitioners. With regard to substantive defects, the bill in question violates only the principles of the best interests of the minor child (interés superior de la persona menor de edad), reasonableness (razonabilidad), and progressiveness of fundamental rights (progresividad de los derechos fundamentales), Article 25 of the Ibero-American Convention on the Rights of Youth (Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes), and the right to health, in the terms argued by the petitioners. Regarding the alleged violation of the Convention of Belém do Pará and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, the appropriate course of action is to declare the consultation inadmissible for advisory review (inevacuable).

VIII. NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

A matter of great weight raised by this case—apropos the alleged violation of the principle of reasonableness—is whether it is possible to exercise a form of review of administrative discretion (control de discrecionalidad) over legislative or parliamentary activity. As is well known, review of administrative discretion is a technique developed to verify whether the activity of the Administración Pública conforms to the univocal rules of science or technical expertise, or to elementary principles of justice, logic, and expediency. Accordingly, the exercise of discretionary powers is subject to the general principles of law and to judicial review of the determinative facts, indeterminate legal concepts, and the regulated elements of the administrative act, by the administrative judge (Juez de lo contencioso-administrativo). It is evident—and, as far as I recall, this absurdity has never been reached anywhere in the world—that such review should be applied to parliamentary activity; this type of review could never be exercised over legislative or parliamentary activity, as Parliament would be reduced to its minimal expression and a core element of the republican system would be disrupted.

What is possible is to exercise constitutional review of parliamentary activity and, consequently, of the final parliamentary act—whether a legislative decree or a legislative agreement—for violating the principles of reasonableness and proportionality (proporcionalidad) when they are linked to a fundamental right and thereby hollow out its essential content (contenido esencial). This means, in plain language, that the legislator, in the exercise of the power to legislate, the self-regulatory power (potestad autonormativa), political oversight, political direction, and so forth, has a broad margin of discretion—a kind of legislative policy—and may therefore choose from a multiplicity of options within the framework of a plural, democratic body where political agreement is a necessary channel, especially when, in a given constitutional term or legislative session, a political party or the governing party lacks a parliamentary majority.

That margin of discretion is exempt from constitutional review, since if this were not the case, the Tribunal Constitucional would come to substitute the will of Parliament, causing a severe disruption of the democratic system and, in particular, significantly impairing the principle of separation of powers (principio de separación de funciones). Having said that, Parliament has broad freedom to follow or depart from a given technical criterion, provided that in doing so it does not affect the essential content of a fundamental right and thereby also breach the principles of reasonableness and proportionality, as this Court has established with respect to harm to the environment, where it has required, in order for a law to pass constitutional scrutiny, that there be technical studies or corresponding compensatory measures demonstrating that there is no harm to the environment. This is even more true when, during the deliberation of a bill, there are differing or mutually contradictory technical criteria.

In such cases, the legislator is not bound to follow any particular technical criterion, but may well adopt a political decision taking into account other elements of judgment. In other words, it is not possible to declare a law unconstitutional because it departed from one or more technical criteria—this is characteristic of a review of the activity of the Administración Pública—unless such departure entails a violation of the essential content of a fundamental right.

IX. NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS

In previous notes (see judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316), I have made certain observations regarding the exercise of constitutional review and international instruments as a standard of assessment. In that regard, in the relevant part and in summary, I stated the following:

"The function of reviewing the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text but only in art. 73.d) LJC; however, it is not contrary to the Constitution, as it ensures the effectiveness of art. 7 CP. That function of reviewing such conformity is a function distinct from that exercised by the Sala by virtue of art. 10 CP—constitutional review—and from that established in art. 48 CP—jurisdictionally guaranteeing constitutional rights and the fundamental rights established in international human rights instruments.

When this Sala exercises its constitutional review function, it is not appropriate for it to invoke treaties and use them in practice as if they formed part of the constitutional review standard (parámetro de constitucionalidad). Such instruments, and only if they are duly ratified, may serve as a standard of conformity (parámetro de conformidad) of legal and infralegal norms with the instruments themselves, by virtue of what is established in art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic state governed by the rule of law." (Emphasis does not correspond to the original votes.)

In the specific case at hand, there is an express reference to General Comments Nos. 14 and 16 of the United Nations Committee on the Rights of the Child. I consider such invocation to be entirely appropriate, provided it is understood to be for hermeneutic purposes, and not on account of any supposedly binding effect on this Court.

Additionally, I must clarify that the obligation of the Costa Rican State to safeguard the best interests of the minor (interés superior de la persona menor de edad) does not derive from what has been stated by such Committee. In this regard, it should be noted that the best interests principle, as applied to minors, must indeed inspire and govern the formulation of public policies that may eventually affect them, as well as the conduct of authorities when making decisions that concern them. However, said obligation derives, in the first place, from the provisions of art. 51 of the Political Constitution, which states that children have the right to special protection by the State. Additionally, it derives from art. 3.1) of the United Nations Convention on the Rights of the Child, ley n.°7184 of July 18, 1990, which mandates the following:

"In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities, or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration." (Emphasis not in the original.)

This Chamber has held that, from that determination, the best interests principle as applied to minors was fully established as a general principle of law, such that, by virtue of its legal nature, it radiates its guiding function over the entire legal order.

In summary, I consider that it is these sources that establish the principle under analysis, and not what the United Nations Committee on the Rights of the Child has itself stated, since its observations, while extremely valuable, do not form part of the constitutional review standard.

X. DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS

With customary respect, I dissent with regard to the procedural defect in the parliamentary process (vicio del procedimiento parlamentario) concerning the failure to conduct the institutional consultations (consultas institucionales) with PANI and INAMU.

On the merits, I find a violation of the principle of tax legality (principio de legalidad tributaria).

A.- On the procedural defect in the parliamentary process In the case at bar, the alleged violation of art. 190 of the Political Constitution was challenged on the grounds of the introduction of the provision transcribed below — without, for such purposes, having conducted the institutional consultations with two autonomous institutions, namely PANI and INAMU. The provision under analysis reads as follows:

"Art. 3 — National Fund for the Financing of High-Performance Sports.

The National Fund for the Financing of High-Performance Sports is hereby created as an instrument for the administration of resources intended to finance high-performance athletes.

(…) d) One percent (1%) to Icoder, for the development and implementation of actions aimed at preventing domestic violence (violencia intrafamiliar); for the design of these actions, Icoder must coordinate with the Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), the Patronato Nacional de la Infancia (PANI), and the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam)." (The emphasis — not in the original — corresponds to what is specifically under consultation.)

On this matter, as follows from the advisory opinion (opinión consultiva) signed by the majority, the subparagraph under analysis was introduced via substantive motions (mociones de fondo) in the Plenary Session (Plenario), without the text, after its approval, having been duly consulted with the aforementioned autonomous institutions. That is, the provision that was introduced — to the effect that PANI and INAMU must coordinate with the Instituto del Deporte y Recreación (ICODER) in the development and implementation of actions aimed at preventing domestic violence — was not consulted with the said autonomous institutions, even though it impacts their organic competencies. Such omission, in my opinion, violates the mandate set forth in art. 190 of the Political Constitution, which reads as follows:

"Art. 190. For the discussion and approval of bills relating to an autonomous institution, the Legislative Assembly shall previously hear the opinion of that institution." In analyzing this provision, the Chamber has emphasized that institutional consultations are constitutionally mandatory in cases where there is a legal effect on the purposes constitutionally and legally entrusted to the respective autonomous institution (see, for example, decisions numbers 2008-013832, 2009-10553, and 2019-016766). Likewise, consultation is mandatory in cases where the legal framework defining the functional organization and competencies of the institution is affected. In the words of this Chamber, when "the legal means for the fulfillment of its purposes" are affected — that is, when it is intended to regulate distinct and/or new purposes that divert the human and financial resources needed to fulfill the obligations for which such institutions were created.

The same applies with respect to the modification or impairment of the organic structure or competencies of the institution. However, in the exercise of legislators' power and right of amendment (poder y derecho de enmienda), a bill may undergo modifications with respect to the original proposal that was published and consulted with the various institutions; therefore, not every modification through the exercise of this right must be consulted with the autonomous institutions, but only if there are novel aspects relating to the constitution or organic structure, or to the essential scope of the competencies of the institutions involved. Conversely, when there is such an impact, consultation becomes mandatory so that the Legislative Assembly carries it out at an appropriate procedural moment, in order for the institutional opinion to be genuinely considered before a parliamentary decision is made.

In this regard, this Chamber has held that this is not a mere procedural formality, devoid of meaning or substantive purpose, since it pursues a purpose bearing on the suitability or quality of the law in achieving the specific results intended by it (decisions of this Chamber numbers 1633-93, 2001-02642, 2003-05404, and 2020-015523).

In the specific case, we are examining the impact on the competencies granted to PANI and INAMU. PANI is an institution of constitutional creation as contemplated in art. 55 of the Political Constitution, which reads as follows:

"Art. 55. — The special protection of the mother and the minor shall be entrusted to an autonomous institution known as the Patronato Nacional de la Infancia, with the collaboration of the other institutions of the State." In addition, the Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, ley n.°7648 of December 9, 1996, states that it is an autonomous institution with decentralized administration and its own budget, establishing that its primary purpose is to provide special and comprehensive protection to minors and their families, as a natural unit and pillar of society.

On the other hand, ley n.°7801 of April 30, 1998, which is the Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, provides in its art. 1° for the transformation of the Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia into INAMU, conceived as an autonomous public-law institution with its own legal personality and assets.

I do not overlook the fact that art. 3, subparagraph d) as transcribed does not deprive either institution of resources. Furthermore, that 1% would remain always in the hands of ICODER. Nor am I unaware that, at first glance, that subparagraph does not impair the organic structure or the essential scope of the competencies of the institutions involved; however, it appears to allow ICODER to have a say in determining the design and implementation of activities and policies that fall squarely within the competencies proper to each of those autonomous institutions. The utility and necessity of the respective consultations is precisely what would dispel any doubt and provide the legislator with the elements to ensure that the coordination indicated by that provision would not curtail the effectiveness and scope of the competencies of those institutions.

From the foregoing it follows that both are autonomous institutions, one of which is even of constitutional creation. Therefore, pursuant to the provisions of art. 190 of the Constitution, if a bill is to be approved that affects their competencies, prior institutional consultation is required. Upon finding that the corresponding consultations were not conducted, I consider that an essential procedural defect occurred in the parliamentary process that renders it invalid.

B.- Violation of the principle of statutory tax reservation (reserva legal tributaria) The consulting legislators assert that, in the case of the bill under consultation, a constitutional doubt arises because the first paragraph of art. 2° creates the tax by indicating that "a tax of six percent (6%) is established on income derived from sporting activities and events, sporting articles and equipment, of any nature, in which advertising, publicity, and sponsorship of brands, trademarks, distinctive signs, emblems, or names of alcoholic beverages is provided"; that is, it expressly states that the rate applies to income generated by sporting activities, events, or articles. However, subsequently, in the second paragraph, when establishing the taxable base (base imponible), it states: "The taxable base on which the tax established in this section shall be calculated is the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships." They express doubt that a problem of applying the tax law arises because the taxable event (hecho generador) appears to be the income derived from the sporting activities being sponsored, as well as the items for sale on which the sponsorship falls, and the rate applies to income generated by sporting events or articles — a situation that is entirely different from what is established in the taxable base, which expressly provides that the tax falls on the amount paid for advertising, publicity, and sponsorships, and not on the income generated by sporting activities and events, sporting articles, and sporting equipment.

This is because paying 6% of the income from the sporting event in which the advertising appears is not the same as paying 6% of the amount paid for advertising. For the foregoing reasons, they state that, as the tax in question was drafted, it will be impossible to apply due to the lack of harmony between the taxable event and the taxable base, which appear to correspond to two entirely different types of tax — which will ultimately require the Tax Administration to fill in the gaps or issue directives that will inevitably fail to comply with the statutory mandate.

What the legislators question relates to the provisions of art. 2°, which provides for the creation of a National Fund for the Financing of High-Performance Sports. Said fund will be financed, in addition to transfers and donations made by public or private institutions in its favor, by means of a tax "that shall apply to the resources paid under contracts for advertising, publicity, or sponsorship services in activities, events, and sporting articles of natural or legal persons that produce, market, or distribute alcoholic beverages." The bill provides as follows:

Art. 2 – A tax of six percent (6%) is established on income derived from sporting activities and events, sports articles and equipment of any nature, where promotion (propaganda), advertising, and sponsorship of brands, trademarks, emblems, or names of alcoholic beverages are provided, regardless of the medium used, whether through digital formats or printed on signs, notices, billboards, labels, or similar materials, whose purpose is to promote, advertise, or commercially sponsor, or to draw attention to an alcoholic beverage product — all of which shall be subject to this tax. The contract may be annual or monthly.

The tax base (base imponible) upon which the tax established in this section shall be calculated is the amount paid for advertising, promotion, and sponsorships.

The taxpayer (contribuyente) of this levy (tributo) is the advertiser (anunciante). The advertiser is understood to be the natural or legal person whose product or commercial activity derives commercial benefit from the advertising, promotion, and sponsorship.

Natural or legal persons who grant the right to conduct advertising at their sporting events, facilities, or equipment may also be designated as responsible parties for this levy, in the capacity of withholding and collection agents (agentes de percepción y retención).

The administration, collection, and oversight of this levy fall under the Dirección General de Tributación. Payments of the levy must be made within fifteen business days following payment for advertising, in the manner and at the locations designated by the Administración Tributaria to taxpayers.

The provisions contained in Chapter II of Title IV, and in the event of non-compliance, those established in Article 57 and Title III — all of Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, of May 3, 1971, including the reduction of penalties provided for in its Article 88 — shall apply to taxpayers and to withholding or collection agents of the levy." (Emphasis not in the original.)

The principle of statutory tax reservation (reserva legal tributaria) means that it falls solely and exclusively to the Asamblea Legislativa to establish taxes, national contributions, and to authorize municipal ones. Art. 121, paragraph 13) of the Constitución Política provides for this by stating:

"Art. 121. – In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the following powers belong exclusively to the Asamblea Legislativa:

• 13)To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones." That provision was the subject of legislative development, in order to establish with clarity and precision the scope and coverage of the aforementioned principle. The Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario) regulates it in Art. 5 as follows:

"Article 5. – Subject matter exclusively governed by statute. In tax matters, only a statute may:

• a)Create, modify, or abolish taxes; define the taxable event (hecho generador) of the tax obligation; establish the tax rates (tarifas) of taxes and their calculation bases; and indicate the taxable party (sujeto pasivo);" In light of this constitutional principle, taxes may only be created, modified, or abolished by the will of the legislature, as may exemptions from payment for certain parties, specifying the conditions and requirements for that purpose. Regarding this principle, in ruling No. 2014-1226, the Sala considered the following:

"Based on the transcribed provision, which develops the statutory reservation provided for in Article 121, paragraph 13 of the Constitución Política, for the establishment of 'national taxes and contributions,' it is understood that it is solely the Asamblea Legislativa that, through the procedure for the creation of formal legislation, may establish the essential elements of national taxes: the taxable party, the tax base, the taxable event, and the tax rate. The taxable party is the one obligated to fulfill tax obligations (Article 15 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios); the taxable event is the circumstance established by statute to characterize the tax, the occurrence of which gives rise to the birth of the obligation (Article 31 ibídem); the tax base is that from which the amount of the tax obligation shall be calculated; and the tax rate, meaning the percentage of the tax base that must be paid by the taxable party. In this regard, ruling No. 2004-05015, of fourteen hours and fifty-three minutes of May 12, 2004). Likewise, this Tribunal addressed the principle of statutory reservation in tax matters in the following terms:

"VI. – The alleged principle of statutory reservation in tax matters was developed by the Corte Suprema de Justicia, then exercising its constitutional jurisdiction, in its Ruling of eight o'clock on November 29, 1973, expressing, insofar as relevant:

'II. – The principle of "statutory reservation" in tax matters derives from the provisions of Article 121, paragraph 13 of the Constitución Política, pursuant to which it falls exclusively to the Asamblea Legislativa to "establish national taxes and contributions"; an authority which, pursuant to Article 9° ibídem, the Asamblea could not delegate to the Poder Ejecutivo, which would likewise not be permitted to encroach upon the legislature's sphere in the exercise of the regulatory powers granted to it by Article 140, paragraph 3° of the same Constitution. The question, therefore, is to define what is meant by "establishing taxes," in order to determine thereby whether or not the Ley de Reforma Tributaria delegated to the Poder Ejecutivo, in the manner alleged in the appeal, the exclusive authority conferred upon it by Article 121, paragraph 13 of the Constitución Política.

III.To establish means "to institute," and also "to order, command, decree," according to the Dictionary of the Language. To establish a tax is, therefore, to order or decree a certain tax burden; that is, stated more broadly, to create the tax and determine "the taxable objects, the bases and the rates…" (Ruling No. 4785-93, of eight hours thirty-nine minutes on September 30, 1993).'

In the present case, at first glance, it is apparent that the constitutional condition that the tax be approved by the Asamblea Legislativa is being met, and, furthermore, the essential elements of the tax are established, which is deemed to satisfy the principle of statutory tax reservation. In this regard, it is observed that the taxable event consists of "income derived from sporting activities and events, sports articles and equipment of any nature, where promotion, advertising, and sponsorship of brands, trademarks, emblems, or names of alcoholic beverages are provided, regardless of the medium used, whether through digital formats or printed on signs, notices, billboards, labels, or similar materials, whose purpose is to promote, advertise, or commercially sponsor, or to draw attention to an alcoholic beverage product, all of which shall be subject to this tax"; the tax base shall be calculated on the amount paid for advertising, promotion, and sponsorships; the amount of the tax is six percent (6%), and the provision defines the taxable party, which would be the advertiser.

Therefore, in accordance with the foregoing, in principle it would not be found that the provision under consultation establishes a delegation of the essential elements of the tax. However, a more careful reading of the provision leads to the conclusion that in the sub lite there is such imprecision that the principle of statutory tax reservation is violated, as alleged by the consulting legislators.

Note that, on one hand, when specifying the taxable event, reference is made to "income derived from sporting activities and events, sports articles and equipment of any nature, where promotion, advertising, and sponsorship of brands, trademarks, emblems, or names of alcoholic beverages are provided"; but then, when defining the tax base, it does so on "the amount paid for advertising, promotion, and sponsorships." That is, there is a glaring lack of consistency between the activities intended to be taxed. The description of the taxable event and what is established with respect to the tax base are radically different — on the one hand, reference is made to sporting activities and events, and on the other, to the amount paid for advertising, promotion, and sponsorships — when they ought to be consistent and maintain the necessary harmony that makes the provision intelligible and applicable.

Admittedly, tax provisions are complex and, for that reason, in addition to the Poder Ejecutivo regulating them, the Administración Tributaria develops them through guidelines, opinions, and instructions. Furthermore, it must be borne in mind that the Administration and the Tribunal Fiscal cannot disapply a legal provision; therefore, if such a provision is not only ambiguous but intrinsically contradictory and incomprehensible, the margin for developing the provision becomes excessively broad. The aforementioned Article 2, on one hand, refers to contracts and agreements corresponding to advertising, promotion, and sponsorship operations, but additionally includes a series of further activities (income derived from sporting activities and events, sports articles and equipment of any nature). As such, that normative structure runs contrary to the logic and reasonableness that the legislature must respect. Consequently, I consider that the deficient exercise of legislative authority in itself violates the principle of statutory reservation and induces its violation on the part of the Poder Ejecutivo and the Administración Tributaria.

Based on the foregoing considerations, in my judgment, it is appropriate to sustain this aspect of the legislative consultation.

Por tanto:

The optional constitutional consultation is answered in the sense that the draft bill under consultation, processed under expediente número 21.745, "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento": 1) Does not present the procedural defect alleged by the consulting parties. 2) Presents substantive defects, solely insofar as it violates the principles of the best interests of the minor, reasonableness, progressivity of fundamental rights, Article 25 of the Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, and the right to health, in the terms alleged by the consulting parties. Regarding the alleged violation of the Convención Belem Do Para and the Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, as well as the Principle of Statutory Tax Reservation, the consultation is declared unanswerable.

Justice Castillo Víquez considers solely that the draft bill contains the following substantive defects: it violates the right to health, the right to the best interests of the minor, the principle of progressivity of fundamental rights, and Article 25 of the Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes; he additionally files a note. Justice Salazar Alvarado files a note. Justice Garro Vargas files a note. Justice Garro Vargas partially dissents and answers the consultation in the sense that there was a substantial defect in the legislative procedure, due to the failure to conduct the institutional consultations provided for in Article 190 of the Constitución Política. Additionally, Justice Garro Vargas answers the consultation in the sense that Article 2 of the draft bill incurs a violation of the principle of tax legality. Communicated.

Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

Marta Esquivel R.

Note of Magistrate Salazar Alvarado.

Although I agree with the majority of the Court that the amendment established in the process of the "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento" contains defects that render it unconstitutional, I do not consider it necessary, in order to reach this conclusion, to require technical studies confirming, in one direction or another, the negative effects of lifting the absolute prohibition on the use of advertisements for alcoholic beverages at sporting events in general, or the positive or negative impact on minors. It is clear that the provision under consultation, as framed, presents problems of constitutional relevance. There is no doubt that advertising for beverages with alcoholic content must be subject to restrictions in favor of protecting the most vulnerable members of society, among them, minors.

Nevertheless, I also acknowledge that it is sometimes necessary to modulate the Court's position, as I expressed in Sentencia N° 2020-013837 of 18:30 hours on July 22, 2020: "The Court must act with caution when examining bills that are called into question for lack of rigorous scientific and technical information, which would oblige it to identify such cases in order to impose a high scientific and technical standard. In that sense, under such a balancing approach, the constitutional review of provisions must be carried out while avoiding scrutiny so strict as to assess — at this consultative stage — the level of scientific certainty demanded by the legislature. In a process of prior constitutional review, the Tribunal would end up assuming technical and scientific assessments, as well as making value judgments about the quality of technical studies conducted within the legislative file, which should be the exclusive province of the legislature.

It must be remembered that what is being exercised here is the preventive role of constitutionality review, which is abstract in nature, different from what could be done in the context of a posteriori review of legislation, which is more concrete and precise, and although not entirely free from a judgment of abstraction given the forms of direct legitimation, it is indeed important to affirm that it allows for a level of substantiation within national reality and public policy that passes through the Asamblea Legislativa." In this respect, the Constitutional Judge must exercise some degree of self-restraint, especially when it comes to demanding a degree of technical or scientific certainty in absolute or near-absolute terms. Likewise, it must be acknowledged that failure to meet certain specific scientific and technical parameters would not automatically render a regulation unconstitutional, since in that decision-making process one often traverses areas of human endeavor in which technical and scientific opinions — frequently contradictory — may abound.

The problem of demonstrating that the Asamblea Legislativa failed to provide this or that piece of information, or that additional legislative safeguards were not sought, is in itself a value judgment that is somewhat debatable with respect to the subject matter regulated by the bill. Accordingly, a requirement by this Court to add technical studies to the legislative process — in order to demonstrate the alleged benefits that would counterbalance the harms of the legislative measure — is, in my view, excessive and unnecessary. A particular legislative measure should not be scrutinized or delegitimized to the extent of requiring technical and scientific studies from it; such a requirement would in many cases be highly burdensome, or redundant given the multidisciplinary scope of the information demanded, or would simply limit or foreclose the legislature's freedom of configuration, as Magistrate Castillo Víquez rightly notes in his separate opinion.

The Court's opinion is grounded in abundant information and criteria, but that does not mean one should forget that there are other solutions for channeling more resources to sport — solutions that remain valid throughout the world — as may be inferred from the arguments in favor of tempering the absolute prohibition.

One must not overlook the other side of the coin. The context in which high-performance athletes must develop in this country is extremely complicated, something that can readily be gathered from the explanatory memorandum of the bill, from the history of the few high-performance athletes this country has produced for the world, and from the limited experience of those who have completed their training careers — carried out primarily through personal sacrifice and private support. The lack of resources is one of the factors that has clouded a more favorable environment for national athletes in international competitions, and continues to prevent the development of talents who are unable to shine on the world stage. It is clear that it is not the State's responsibility to provide all the resources, but it can and must provide state support.

It is somewhat paradoxical that what is most abundant in our country today — as a matter of public and notorious fact — is the scarcity of public resources; this evidently dominates the national political debate, so that, while part of the bill in its current text may be considered repugnant to constitutional law, it could be approached from other angles.

The purpose of advertising is to position a particular product or to bring about a behavioral change in the consumer, such that there is a preference or positive disposition toward a product.

On the other hand, one should not pass up the dialogue of the international organizations of the United Nations, and other organizations in the world that promote corporate codes of conduct — which have been, to a considerable extent, very intensive and consistent in the need to restrict and even prohibit the promotion of alcoholic beverages or tobacco use, especially when directed at minors. However, in an economic and market context such as Costa Rica's, it is evident that certain strategies may be attempted, including many of the United Nations initiatives that have been steadily strengthened to introduce a corporate social ethic based on the "Guiding Principles on Business and Human Rights," known as the Ruggie Rules, or from UNICEF through the "Children's Rights and Business Principles" (Derechos-nino-y-principios-empresariales.pdf (unicef.es)), which state:

"5 All businesses should ensure that products and services are safe and that through them the rights of the child are promoted.

The corporate responsibility to respect includes:

…e. Seeking to prevent and eliminate the risk that certain products and services are used for the abuse, exploitation or any type of harm toward children" …" And, "6 All businesses should use marketing and advertising that respects and supports the rights of the child.

The corporate responsibility to respect includes:

Ensuring that neither communications nor marketing have a negative impact on the rights of the child Complying with the business conduct guidelines established in the World Health Assembly instruments related to marketing and health.

The corporate commitment to promote includes:

The use of marketing that raises awareness of and fosters children's rights, positive self-esteem, a healthy lifestyle and non-violent values." It is clear that a balance must be sought among the various economic interests at stake, which are not necessarily well reconciled through absolute prohibitions, but may instead be carefully weighed and opened to recognition of the responsibilities that companies voluntarily committed to business principles and human rights — as well as to good practices with respect to the human rights of children — can accept.

Nothing prevents the existence of different advertising strategies that allow such advertising to be limited so as to exclude from the message the promotion of beverages with alcoholic content directed at minors. This is essential. However, one may consider a form of marketing of sporting activities modulated through restrictions on size, brand visibility, and so on, designed specifically to target adults. The prohibition holds, of course, when the content of the message is directed, directly or indirectly, at youth and children, which indeed it is, and which must be prohibited or restricted.

Luis Fdo. Salazar A.

Magistrate Consulta legislativa n.°21-21764-007-CO 1

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y quince minutos del ocho de diciembre de dos mil veintiuno.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por las diputadas y los diputados CAROLINA HIDALGO HERRERA, CATALINA MONTERO GÓMEZ, ENRIQUE SÁNCHEZ CARBALLO, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, MARÍA VITA MONGE GRANADOS, MILEIDY ALVARADO ARIAS, NIELSEN PÉREZ PÉREZ, PAOLA VEGA RODRÍGUEZ, PATRICIA VILLEGAS ÁLVAREZ, SHIRLEY DÍAZ MEJÍA y WALTER ENRIQUE MUÑOZ CÉSPEDES, referente al proyecto de aprobación de "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento", que se tramita en el expediente legislativo número 21.745.

Resultando:

1. 1El 28 de octubre de 2021, se recibió en la Secretaría de esta Sala, un escrito firmado por 11 diputadas y diputados de la República que presentan una consulta facultativa de constitucionalidad de conformidad con el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 21.745. De manera introductoria, señalan lo siguiente: que este proyecto de ley fue iniciado el 10 de diciembre de 2019, publicado en el Alcance 285 del Diario Oficial La Gaceta 242, el 19 de diciembre de 2019, dictaminado por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos el 8 de septiembre de 2020 y votado en primer debate el 26 de octubre de 2021. Señalan que el referido proyecto pretende reformar el artículo 12 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Ley n.° 9047, con la finalidad de eliminar la actual prohibición para uso de bebidas alcohólicas en el patrocinio del deporte.Se autoriza el patrocinio en todo tipo de deportes y podrá ser utilizado por las marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, en publicidad relacionada con el deporte, así como en vallas publicitarias en los estadios y gimnasios, rotulación de uniformes, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación, comité olímpico, liga deportiva o comité cantonal de deportes. En cuanto a los vicios de fondo, estiman que el proyecto de ley consultado, podría violentar el derecho fundamental a la salud, el principio constitucional de protección del interés superior de las personas menores, el principio de razonabilidad y proporcionalidad y el principio de progresividad de los derechos fundamentales, la Convención sobre los derechos del niño, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, la Convención Belem do Pará, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y el principio de reserva legal tributaria.Violación del derecho de a la salud: señalan que, de conformidad con diferentes estudios nacionales e internacionales sobre el consumo y publicidad del alcohol, esta tiene efectos directos sobre el consumo temprano de alcohol, así como mayor efectividad para impulsar a la juventud a consumir este tipo de drogas. Así, mediante el oficio DG-0544-06-2020 del 19 de junio de 2020, el IAFA emitió criterio institucional ante la Asamblea Legislativa sobre el expediente 21.745 e indicó su oposición a la iniciativa, debido a que "El Estado debe velar por la salud de su población, lo cual no es compatible con que el propio Estado permita el patrocinio en actividades deportivas, ya que estaría incumpliendo con su deber, además con su planteamiento no hay garantía que las PME (Personas Menores de Edad) no sean destinatarias de la publicidad comercial, por el contrario el permitir una reforma de este tipo, sería exponer de manera constante a las PME a publicidad de bebidas con contenido alcohólico, contrario a los postulados de los entes internacionales expertos en la materia, tal y como se indicará a continuación.II. El proyecto de ley tiene un corte inminentemente económico, antepone los intereses de la empresa privada sobre el interés general de la población y por encima del derecho a la salud de los seres humanos, al apoyar un proyecto de este tipo se desconocerían los logros que el país ha alcanzado en este campo y vulnerar los derechos de la población. Costa Rica es un país miembro de la Organización Mundial de Salud (OMS), muchas de las medidas preventivas, dirigidas a la disminución del consumo de alcohol, obedecen a recomendaciones emitidas por tal órgano, que tiene como objetivo construir un futuro mejor y más saludable para las personas de todo el mundo. De manera que el tomar medidas que venga a revertir los logros en el campo de salud, podría verse como un incumplimiento del país respecto a los compromisos asumidos, como miembro de la Organización de Naciones Unidas (ONU), y por ende de la OMS.El exponer a la población a más publicidad de bebidas con contenido alcohólico indudablemente va a disparar la demanda de servicios de salud, no existiendo en el proyecto de ley una medida administrativa para reforzar a las instituciones prestadoras de estos servicios, pese a la eminente afectación que sufrirían.". En este mismo sentido, el Ministerio de Salud se pronunció mediante oficio MS-DM-JM-150-2020 del 08 de enero de 2020, e indicó: “De conformidad con lo analizado, en relación con la propuesta de modificación al artículo N° 12 de la Ley N° 9047, y con el propósito de atender lo requerido, se solicitó criterio a la Comisión para la Regulación y Control de la Publicidad Comercial de las Bebidas con Contenido Alcohólico, del Ministerio de Salud, instancia que mediante oficio MS CRPBA 363 2020, emite sus consideraciones, que en lo interesa indica: Es de relevancia destacar que la salud de la población es un derecho humano, un fundamental bien de interés público tutelado por el Estado y priva sobre otro tipo de intereses, ya sean económicos, comerciales o de otra índole, de ahí que es función del Estado velar por la salud de la población costarricense a través de sus instituciones, en sujeción a los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la legislación vigente.// En relación, con lo expuesto, se considera que no es factible apelar a la necesidad económica de los diversos grupos deportivos o deportistas, a través de un patrocinio, argumentando un beneficio económico, para fomentar y exponer diariamente a la población nacional a una serie de materiales publicitarios que fomentan el consumo de bebidas con contenido alcohólico, toda vez que el patrocinio es visualizado y proyectado a través de la publicidad en todas sus modalidades como televisión, radio, vallas, cine, impresos e internet, entre otros, llegando a la vista de los menores de edad, aunque estos no sean el mercado meta, desde otra óptica, este se constituye en el medio por el cual se aprovecha la falta de madurez de los menores de edad para comprender esta publicidad y discernir racionalmente sus actos, lo cual sería contraproducente ya que este grupo poblacional ostenta una protección jurídica especial a nivel nacional e internacional; por lo que no se considera proporcional el beneficio del aporte económico generado mediante el patrocinio de bebidas con contenido alcohólico a un grupo reducido de deportistas, en proporción al impacto negativo que este generaría en toda la población nacional”.Criterio que fue reiterado mediante oficio MS-DM-KR-5218-2020 del 22 de septiembre de 2020. Agregan que, con lo expuesto, se puede concluir que no es posible controlar, de ninguna manera, a los sujetos que observan la publicidad, una vez liberada. En ese sentido, refieren que es necesario mantener y mejorar las regulaciones actuales, que impidan la exposición de las personas menores de edad, a cualquier tipo de estímulo reforzador del consumo, antes de la mayoría de edad. Así las cosas, conforme al derecho a una salud integral, es responsabilidad del Estado, limitar estos mensajes publicitarios que estimulan la baja percepción de riesgo y desinhiben la conciencia de autocontrol frente a los potenciales daños de las sustancias psicoactivas legales. Indican que, ante la repercusión dañina de los diferentes proyectos de ley que se tramitan en la corriente legislativa para el patrocinio del deporte con bebidas alcohólicas, entre los que se encuentra el expediente consultado 21.745, la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud, mediante oficio CRI-PWR-63.00 249115-20 del 07 de julio de 2020, manifestó su preocupación por la aprobación del proyecto de ley consultado al presidente de la Asamblea Legislativa.Violación al principio constitucional del interés superior de las personas menores de edad: refieren que existen diversos estudios internacionales sobre el impacto negativo de la publicidad del alcohol en el deporte sobre la niñez y la juventud, incluso como precipitante de violencia familiar intrafamiliar, a partir de los cuales, es claro que existe una relación directa entre el patrocinio del alcohol en el deporte, con el consumo de este, pero, además, queda demostrado que dicha publicidad es mucho más efectiva en las personas menores de edad. Esta evidencia científica aportada por las instituciones consultadas y que consta en el expediente legislativo, les permite concluir que la actuación del Estado legislador al eliminar la prohibición de este tipo de patrocinio afecta directamente la salud y los patrones culturales de consumo de alcohol de las personas menores de edad, lo que implica necesariamente una violación a las obligaciones convencionales del país.Dado que lo estudios confirman que son las personas menores de edad las más afectadas, es indiscutible que no se resguarda el interés superior de la persona menor, sino el interés superior de un sector de la economía. Exponen que el controlador de constitucionalidad, ha definido el interés superior de las personas menores de edad como la garantía del efectivo respeto de sus derechos fundamentales, así como el libre y pleno desarrollo de su personalidad en un ambiente físico y mental sano, lo cual debe reflejarse en la conducta de las instituciones y poderes del aparato estatal; es decir, todas la acciones públicas deben de considerar y proteger el interés superior de la persona menor de edad, así se lo ordena al Estado la misma Constitución, cuando establece una protección especial para las personas menores de edad en el artículo 51 constitucional. Indican que, en el caso del proyecto consultado, no consta en ninguna parte del expediente legislativo, que las diputadas y diputados hayan tomado en cuenta en su discusión, la afectación sobre las personas menores de edad, que son las más afectadas por la publicidad del alcohol, situación que sí se demostró en los criterios institucionales remitidos por el IAFA, la OMS/OPS y el Ministerio de Salud.Estos criterios sobre la afectación a la niñez fueron confirmados por la UNICEF Costa Rica, mediante oficio REP-CTR-2020-0607 del 02 de diciembre de 2020, ya que, al referirse al expediente 21.745 indicó: "Si bien es cierto, es importante contar con recursos para financiar las actividades deportivas de alto rendimiento, se considera extremamente riesgoso, que como medio para la generación de ingresos, se expongan a niñas, niños y adolescentes a nueva propaganda que haga ver el consumo del alcohol como una actividad recomendable. La exposición masiva de los mensajes, tanto en el contexto de las actividades deportivas, como en cualquier otro contexto, de mediano y largo plazo, podría tener un efecto en los comportamientos de las personas en donde claramente lo que se busca es incrementar las ventas y los rendimientos de las empresas que lo comercializan. En el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño y de las observaciones emitidas por el Comité sobre los Derechos del Niño al país en el 2020, es importante asegurar que la niñez y adolescencia sea incluida en las políticas y planes públicos en los temas que les afecta, lo que es particularmente importante en lo relacionado al consumo de alcohol...Por lo indicado UNICEF no recomienda eliminar la prohibición asociada a permitir publicidad propaganda o patrocinio de bebidas con contenido alcohólico en el deporte.".Consideran que la Asamblea Legislativa está legislando en contra de todos los criterios técnicos, científicos y advertencias realizadas por los organismos competentes en la materia, a pesar de la demostrada afectación a la salud de las personas menores de edad, lo cual no se compensa o subsana con un fondo para campañas de prevención, y se vuelve paradójico que sea finalmente el deporte, el que termine incentivado el consumo y la cultura de consumo de drogas nocivas para la salud, lo que representa un retroceso en materia de protección y derecho de la niñez y la juventud. Violación del principio de progresividad de los derechos fundamentales: señalan que en el proyecto consultado no se contempla una sola medida de compensación o restricción sobre la publicidad que se está habilitando, se prohíbe el patrocinio en uniformes de las ligas menores, como si eso significara que las personas menores de edad no vieran la publicidad de ligas mayores y fueran igualmente incitados al consumo de alcohol, mediante la publicidad en vallas publicitarias, estadios, gimnasios, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación, comité olímpico, liga deportiva o comité cantonal de deportes, tal y como lo permite el proyecto ley.Mencionan que la propuesta carece completamente de proporcionalidad, debido a que, además de retroceder con la protección de un derecho fundamental, solo contiene estudios que demuestran los impactos negativos de la medida y que no fueron tomados en cuenta a la hora de legislar, así como que no tiene limitación alguna para la publicidad del alcohol en el deporte. Indican que no existe en el expediente, ni durante la discusión de la iniciativa, valoración alguna sobre medidas para poder compensar el daño que se dará sobre la salud de las personas menores, sino todo lo contrario, los criterios únicos y preponderantes, demuestran una amplia afectación a la juventud, lo cual, además implica una violación del principio de razonabilidad y no regresión de los derechos fundamentales. Aducen que, es evidente que la intención de las legisladoras y legisladores es el favorecer un sector de la economía, por sobre la salud de las personas, preponderar el derecho al libre comercio, por sobre la protección del interés superior de las personas menores.Enfatizan que no se puede retroceder en las garantías que pesan sobre los derechos fundamentales y los derechos humanos, tomando en cuenta que los derechos no son absolutos y pueden tener limitaciones, ya la Sala Constitucional, ha privilegiado el derecho a la salud sobre al libre comercio y libre competencia, cuando se impugnó la limitación establecida actualmente en el artículo 12 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, que el proyecto de ley 21.745 quiere reformar (hacen mención a la resolución número 6469-97 de las 16:20 horas del 08 de octubre de 1996). Consideran que, es absolutamente irrazonable, desproporcionado y regresivo, aprobar legislación con la existencia de estudios técnicos y científicos que demuestran la gran afectación al ejercicio del derecho a la salud, sobre todo por parte de las personas menores de edad, permitiendo el patrocinio del deporte con bebidas alcohólicas sin limitación alguna.Violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), Convención sobre los Derechos del Niño, Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes: exponen que le corresponde a la Sala Constitucional hacer valer en la vía judicial, las convenciones internacionales de Derechos Humanos, entendiéndose que las personas involucradas, tienen una protección especial a nivel internacional, tal es el caso de las personas y el derecho a la salud, así como de la niñez, bajo el principio de protección del interés superior de las personas menores de edad. Insisten que la legislación que se pretende aprobar mediante el expediente legislativo 21.745, vulnera el derecho a la salud de las personas menores de edad, de conformidad con el derecho de la constitución y la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, la Convención Sobre los Derechos del Niño y el mandato expreso de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes en su artículo 25.Señalan que este convenio internacional, aprobado mediante decreto legislativo 86-12-A del 01 de noviembre de 2007, ordena al Estado a tomar medidas de prevención contra el alcoholismo, no a promoverlo como supone la propuesta de ley consultada. Exponen que, de aprobarse la propuesta de reforma legal contenida en el expediente 21.745, Costa Rica estaría incumpliendo con sus obligaciones convencionales, desprotegiendo a la niñez y juventud del país de forma absolutamente arbitraria y desproporcionada. Violación de la obligación estatal de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, de la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer “Convención de Belem Do Para” y de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer: señalan que la afectación por el patrocinio del deporte con bebidas alcohólicas, no es exclusiva de las personas menores de edad, sino que tiene una especial repercusión en el aumento de la violencia contra las mujeres, lo cual se constató en el oficio CIEM-095-2020 del 06 de julio de 2020, suscrito por la Directora del Centro de Investigación en Estudios de la Mujer de la Universidad de Costa Rica, donde manifestó su oposición y preocupación por la eventual aprobación del expediente 21.745.Asimismo, el Instituto Nacional de las Mujeres, también manifestó su oposición al proyecto mediante oficio INAMU-PE-0434-2020 del 06 de junio de 2020. En ellos se demuestra que este tipo de publicidad incide directamente en la violencia contra las mujeres, por lo que consideran que el proyecto de ley sería inconstitucional por violentar los convenios señalados, al incumplir el Estado costarricense con su obligación de tomar todas las medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus formas, así como fallar en tomar medidas para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres. Tal y como lo explicó el IAFA en su criterio institucional sobre este proyecto de ley, el consumo de alcohol responde a patrones culturales que son promovidos por la publicidad y el marketing, que son efectivos no solo en el aumento en el consumo del producto, sino también en el comportamiento de los individuos en general.Refieren que, según datos aportados por el INAMU, se constata que, en un solo partido de fútbol, se dio un incremento de hasta 150 casos de violencia intrafamiliar en comparación con los días previos y se indica que "hay contextos que provocan ira, frustración por el penal robado o el consumo de licor que, en conjunto, exacerban las actitudes de abuso de poder y ejercicio de violencia contra las mujeres y sus hijas e hijos.". Estiman que Costa Rica estaría retrocediendo en sus políticas para la prevención y erradicación de la violencia contra las mujeres, debido a que estamos ante una medida que empeora las condiciones de vulnerabilidad de las mujeres ante la violencia machista, donde se ha demostrado que el fútbol y el alcohol, constituyen disparadores de eventos violentos contra las mujeres, lo que evidentemente viola el principio de progresividad de los Derechos Humanos y las convenciones internacionales sobre los derechos de las mujeres anteriormente citados.Violación del principio de reserva legal tributaria: exponen que este principio consiste en la obligación que tienen los legisladores y legisladoras, de incluir al menos, los elementos esenciales del tributo en la ley, siendo estos: el sujeto pasivo, que es la persona que debe cumplir con la obligación tributaria; la base imponible, que es aquella a partir de la cual se calculará el importe de la obligación, concretándose en los presupuestos legales bajo los cuales pesará la imposición tributaria, esto es el hecho generador, cuya realización constituye el nacimiento de la obligación; y el porcentaje del gravamen. Como parte de las garantías del contribuyente, la ley debe establecer de forma clara y precisa, los elementos esenciales del tributo, de lo contrario, se estaría dejando en manos de las Administraciones Tributarias, la potestad de completar las normas, participando de la creación de un tributo en contra de las competencias constitucionales exclusivas del Poder Legislativo.Exponen que en el caso del proyecto de ley bajo consulta, surge la duda de constitucionalidad, cuando en el primer párrafo del artículo 2 se crea el impuesto al indicar que se establece “un impuesto de un seis por ciento (6%) sobre los ingresos derivados de las actividades y eventos deportivos, artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico”; es decir, se indica expresamente que la tarifa se aplica sobre los ingresos generados por la actividades, eventos o artículos deportivos. No obstante, posteriormente, en el párrafo segundo, cuando se establece la base imponible, se indica: “La base imponible sobre la cual se calculará el impuesto establecido en este apartado será el monto pagado por publicidad, propaganda y patrocinios”. Indican que surge el problema de aplicación de la ley tributaria, debido a que el hecho generador parecieran ser los ingresos derivados sobre las actividades deportivas que se están patrocinando, así como los artículos de venta sobre los cuales recae el patrocinio, y que la tarifa se aplica sobre los ingresos generados por los eventos deportivos o los artículos, situación que es completamente distinta a lo establecido en la base imponible, que se refiere expresamente a que el impuesto recae sobre el monto pagado por publicidad, propaganda y patrocinios, no sobre los ingresos generados por las actividades y eventos deportivos, artículos e implementos deportivos, por cuanto, no es lo mismo tributar un 6% de los ingresos del evento deportivo en el que se presenta la publicidad, que un 6% del monto pagado por publicad.Por lo anterior, mencionan que tal y como, se redactó el tributo en cuestión, será de imposible aplicación por la falta de armonía entre el hecho generador y la base imponible, que pareciera responden a dos tipos de impuesto completamente distintos, lo que equivaldrá a que la Administración Tributaria deba llenar las lagunas o emitir directrices que terminen incumpliendo necesariamente el mandato legal. Consideran que, el impuesto creado por la iniciativa de ley, es de imposible aplicación, porque no queda claro si lo que se decide gravar es la publicidad como tal o los ingresos generados por la actividad deportiva patrocinada. Aunado a lo anterior, refieren que la recaudación del impuesto será imposible, como se puede observar en el texto del proyecto consultado, donde en el artículo 2 se indica que será la Dirección General de la Tributación la que administre, recaude y fiscalice dicho impuesto; pero al mismo tiempo en el artículo 3, señala que el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación será quien administre el impuesto y los recursos serán depositados en sus cuentas.En su criterio, existe una grave contradicción en cuanto a la administración del impuesto, que genera la violación a este principio en mención y genera inseguridad jurídica para los contribuyentes. En cuanto al vicio por la forma, estiman que el proyecto de ley en cuestión debió ser consultado al Patronato Nacional de la Infancia. Aseguran que, mediante moción de fondo aprobada en el segundo día de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobó un texto sustitutivo que incorporó destinos específicos del impuesto creado mediante la propuesta de ley, cuyo artículo 3 inciso d), indica: “ARTÍCULO 3.- Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento…d) El uno por ciento (1%) al Icoder, para la elaboración y ejecución de acciones destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar; para el diseño de estas acciones el Icoder deberá coordinar con el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam).”.Por lo anterior, el proyecto en cuestión obliga a dos instituciones autónomas -Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI)- a cumplir parte de sus competencias esenciales -prevención de la violencia intrafamilar, según el ámbito que corresponda (género o niñez)-, con el Instituto Costarricense del Deporte, una institución semiautónoma, que no tiene en su ley de creación, competencias relacionadas con la elaboración y ejecución de políticas para prevenir la violencia intrafamiliar. Señalan que, si bien es cierto este tipo de mandatos son parte de los criterios de conveniencia y oportunidad que tiene la Asamblea Legislativa, esta nueva obligación de coordinar con el ICODER para la ejecución de políticas de género y niñez para prevenir la violencia intrafamiliar que forman parte de las competencias esenciales del INAMU y PANI, obligaba a la Asamblea a realizar una consulta obligatoria a estas instituciones, de conformidad con el artículo 190 constitucional, con la finalidad de escuchar sobre las posibles afectaciones o limitaciones que tendrán en la ejecución de las políticas públicas que por ley se les encomendó.Aclaran que no cuestionan el destino específico allí establecido, sino la falta de consulta institucional al PANI al afectar las competencias esenciales de la institución autónoma, debido a que obliga al ICODER a ejecutar políticas públicas que legalmente no le corresponden y que sí le corresponden al PANI, obligándole a su vez, a realizar una coordinación con otro ente para cumplir con sus fines esenciales constitucionales, lo que afecta directamente su autonomía. Estiman que la falta de consulta al PANI contraviene los artículos 55 y 190 de la Constitución Política. En virtud de lo expuesto, consideran que el proyecto de ley contiene vicios constitucionales por el fondo y vicios esenciales de procedimiento.
2. 2Por resolución de esta Sala de las 12:29 horas del 29 de octubre de 2021, se tiene por recibida la consulta facultativa, formulada por las diputadas y diputados, y se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo número 21.745 o bien copia certificada del mismo.
3. 3Mediante resolución de las 10:46 horas del 03 de noviembre de 2021, se tiene por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado, asignándose el expediente a la Magistrada Nancy Hernández López, a quien por turno le corresponde, fecha a partir de la cual corre el plazo del mes calendario, por lo que la consulta vence el 03 de diciembre del año en curso.
4. 4En el proceso se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,

Considerando:

I.Aspectos preliminares sobre el alcance de los pronunciamientos de la Sala en materia de consultas facultativas. El primer punto que hay que aclarar es que la Sala Constitucional en materia de consultas facultativas, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, únicamente se pronuncia sobre los temas consultados, no sobre la totalidad del proyecto de ley, de tal forma que no puede interpretarse más allá de ese alcance, o bien que existe una especie de aval al proyecto de ley consultado en aquello que no exista pronunciamiento. En efecto, la Sala no se pronuncia sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia de los proyectos de ley, materia reservada al legislador, ni tampoco se pronuncia sobre los extremos no consultados. De tal forma que bien pueden existir roces con la Constitución en un determinado proyecto de ley, sobre los que no se consultó. Naturalmente que, para esos aspectos, de existir, queda abierta la vía de control judicial posterior, que es la acción de inconstitucionalidad, para garantizar la supremacía de la Constitución Política. (En ese sentido véanse las sentencias números 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, entre otras).

II.Sobre la admisibilidad de la consulta. Para efectos de la admisibilidad de esta consulta, es importante recordar que la tramitación ordinaria de los proyectos de ley en la Asamblea Legislativa, de conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 96 inciso b) y 98, exige dos requisitos indispensables para efectuar la consulta facultativa de constitucionalidad -diez firmas de los Diputados y Diputadas y la interposición de la consulta después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de serlo en segundo-, para el caso de leyes ordinarias como la que se consulta en esta ocasión.

Se verifica que la presente consulta reúne los requisitos de admisibilidad al haber sido suscrita por 11 diputadas y diputados al momento de su admisibilidad y acreditarse que ha recibido el primer debate, tal y como consta en el expediente legislativo n.° 21.745, que fue aprobado en primer debate, en la sesión legislativa n.° 57 del 26 de octubre de 2021, con 22 votos a favor y 16 en contra (folio 1006, del tomo V de la copia certificada del expediente legislativo adjunto).

Asimismo, se advierte que, aunque recientemente este Tribunal evacuó una consulta legislativa en un tema similar al objeto de estudio mediante sentencia n.° 2021-9111, de las 13:15 horas del 5 de mayo de 2021, dicho pronunciamiento correspondió a un expediente legislativo diferente, el n.° 21.663, denominado “Ley para el Patrocinio del Deporte Nacional”. De manera que, el expediente n.° 21.745, denominado "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento", es consultado en esta jurisdicción por primera vez.

En consecuencia, la consulta facultativa de constitucionalidad cumple con todos los requisitos de admisibilidad establecidos en la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.Generalidades del expediente legislativo n.° 21.745. La propuesta legislativa objeto de estudio ha tenido la siguiente tramitación en sede legislativa:

• a)El proyecto consultado fue recibido en la Secretaría del Directorio el 10 de diciembre de 2019 (folio 1).
• b)El 10 de diciembre de 2019, se asigna el expediente para conocimiento de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios (folio 11).
• c)El 17 de diciembre de 2019, se da traslado al Departamento de Archivo (folio 12).
• d)El 17 de diciembre de 2019, el Departamento de Archivo remite este expediente a la Imprenta Nacional para su publicación (folio 19).
• e)El 21 de mayo de 2020, se recibe el proyecto de ley en la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios (folio 21).
• f)El proyecto fue publicado en el Alcance 285 del Diario Oficial La Gaceta 242, del 19 de diciembre de 2019, momento para el cual constaba únicamente de dos artículos, el primero relativo a la reforma del artículo 12 de la Ley n.° 9047, de 25 de junio de 2012, “Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico”, permitiendo el patrocinio deportivo por parte de las empresas productoras, comercializadoras o distribuidoras de bebidas con contenido alcohólico a toda organización, entidad o persona dedicada a la práctica del deporte; y el segundo, mediante el cual se establecía un impuesto del 5% del valor de los contratos de publicidad de este tipo, destinándolos a la creación de un Fondo Nacional para el Financiamiento del Deporte de Alto Rendimiento, lo cual, se constata en la siguiente dirección de la web: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2019/12/19/ALCA285_19_12_2019.pdf g) En la sesión extraordinaria n.° 1 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, se asignó el estudio de este expediente a la subcomisión n.° 1 (folio 27).
• h)El 26 de mayo de 2020, el director a.i. del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea indicó que este proyecto de ley no tenía consultas obligatorias (folio 29).
• i)En la sesión extraordinaria n.° 2 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, se indicó que el plazo de las subcomisiones asignadas era de 30 días (folio 33).
• j)Por oficio PRES-AL-ENCS-44-2020 del 3 de junio de 2020, la Presidencia de la Asamblea Legislativa autorizó el traslado del expediente 21.745 de la agenda de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios a la Comisión de Asuntos Económicos, lo cual se materializó el 5 de junio siguiente (folios 36 y 37).
• k)En la sesión ordinaria n.° 05 del 16 de junio de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Económicos aprobó dos mociones para que el proyecto en estudio fuera consultado a las siguientes instituciones: Ministerio de Salud, Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Ministerio de Hacienda, Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), Patronato Nacional de la Infancia (PANI), Centro de Investigación y Estudio de la Mujer (CIEM), Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), Comité Olímpico Nacional, Tesorero Nacional, Contraloría General de la República, Dirección General de Tributación Directa, Caja Costarricense de Seguro Social, Ministerio de Gobernación y Policía y Ministerio de Seguridad Pública (folios 62 y 63).
• l)Por oficio AL-DEST- IJU -165-2020 del 25 de junio de 2020, se rindió el informe jurídico de este expediente legislativo (folios 166 a 169 de la copia remitida a este Tribunal, y en el expediente digital).
• m)En la sesión n.° 13 del 8 de setiembre de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Económicos aprobó el Informe de la Subcomisión, una moción de texto sustitutivo, y dispuso su publicación y consulta a las siguientes instituciones: Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Ministerio de Hacienda, INAMU, IAFA, Ministerio de Salud, ICODER, Dirección General de Tributación, Cámara de Comunicación Comercial (CAMCO), Unión de Clubes de Primera División (UNAFUT) y al Comité Olímpico Nacional de Costa Rica (folios 161, 238 y 239).
• n)El texto sustitutivo de dos artículos, se publicó en el Alcance 248 del Diario Oficial La Gaceta 233, del 21 de setiembre de 2020 (folio 322).
• o)En sesión plenaria ordinaria n.° 56 del 21 de octubre de 2021, se aprobó una redacción final con 2 mociones vía artículo 148 bis, retroacción (folios 919 a 957).
• p)En sesión plenaria ordinaria n.° 57 del 26 de octubre de 2021, se aprobó en primer debate el proyecto de ley tramitado en el expediente n.° 21.745, con un texto de tres artículos y un transitorio único, adicionados por mociones de fondo, con 22 votos a favor y 16 en contra, de los 38 diputados y diputadas presentes (folios 985 al 1006).
• q)El 28 de octubre de 2021, la Comisión Permanente de Redacción remite a la Secretaría del Directorio la redacción final del texto de este proyecto legislativo (folio 1045).

La iniciativa en cuestión fue justificada en que, actualmente, la tecnología como elemento de crecimiento financiero ha generado un cambio en la forma en que deben hacerse los negocios y el desarrollo de emprendimientos, entre ellos el manejo de la publicidad y patrocinios en distintas actividades deportivas. En la exposición de motivos se advierte que en Costa Rica existe una prohibición absoluta para que estos patrocinios y publicidad en actividades deportivas puedan realizarse por empresas comerciales que ostenten la representación de marcas de bebidas con contenido alcohólico generando esto un desmejoramiento de los ingresos que podrían recibirse por este concepto. Se indica que la publicidad y patrocinios en el deporte se constituye como una inversión cuantiosa, relevante e importante que fortalece esta industria, ya que estos dineros que se perciben por estos rubros se traducen en mejores condiciones para desarrollar el deporte incluyendo aspectos de alimentación de los deportistas, la infraestructura para la práctica de la actividad deportiva, así como el fortalecimiento de los programas que se desarrollan con niños y jóvenes para incentivar que practiquen actividades deportivas.

El deporte de alto rendimiento no ha tenido estabilidad en la asignación de recursos para la preparación adecuada de los atletas, ni ha contado con la infraestructura deportiva para el mejor desarrollo de sus habilidades, por lo que, esta iniciativa busca generar recursos para que sean destinados exclusivamente para la adquisición, contratación de bienes y servicios destinados al equipamiento y logística de los deportistas que participen en el ciclo olímpico.

A fin de complementar la justificación dada, se cita a continuación la propuesta legislativa inicial:

“ARTÍCULO 1- Refórmese el artículo 12 de la Ley N.° 9047, de 25 de junio de 2012, Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, y se lea de la siguiente manera:

Artículo 12- Publicidad comercial El Ministerio de Salud tendrá a su cargo la regulación y el control de todo tipo de publicidad comercial relacionada con la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, efectuadas por cualquier medio de comunicación a título gratuito o mediante pago. Todo control se realizará de previo a la divulgación de la publicidad.

Se permite el patrocinio deportivo por parte de las empresas productoras, comercializadoras o distribuidoras de bebidas con contenido alcohólico a toda organización, entidad o persona dedicada a la práctica del deporte.

Este patrocinio podrá ser utilizado en las marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, en publicidad relacionada con el deporte, así como en vallas publicitarias en los estadios y gimnasios, rotulación de uniformes, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación y liga deportiva. Asimismo, podrá patrocinar todo tipo de actividades, deportivas recreativas o culturales.

Será prohibido el uso de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en publicidad, rotulación de uniformes y actividades deportivas, recreativas o culturales dirigidas a menores de edad.

ARTÍCULO 2- Fondo Nacional para el Financiamiento del Deporte de Alto Rendimiento 1- Créase el Fondo Nacional para el Financiamiento del Deporte de Alto Rendimiento como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar a los deportistas de alto rendimiento.

El Comité Olímpico Nacional será el encargado de la administración de los recursos del Fondo. Dicha administración deberá hacerse de conformidad con esta ley, las políticas y estrategia de apoyo que establezca el Estado.

El Fondo será financiado con recursos de las siguientes fuentes:

• a)Las transferencias y donaciones que instituciones públicas o privadas realicen a favor del Fondo.
• b)Una contribución especial que recaerá sobre los recursos pagados por servicios de publicidad, propaganda o patrocinio en actividades, eventos, artículos deportivos de las personas físicas o jurídicas que produzcan, comercialicen o distribuyan bebidas con contenido alcohólico.

Los recursos del Fondo serán destinados exclusivamente para la adquisición, contratación de bienes y servicios destinados a la construcción de infraestructura y equipamiento de inmuebles deportivos, así como la contratación de bienes y servicios, el equipamiento y logística de los deportistas que participen en el ciclo olímpico.

La administración de los recursos del Fondo estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de los mecanismos de control interno que se dispongan legal y reglamentariamente.

La Tesorería Nacional estará en la obligación de depositar los dineros recaudados en una cuenta separada a nombre del Comité Olímpico Nacional y dentro de los quince días naturales del mes siguiente a su ingreso a dicha cuenta según la programación de desembolsos que establezcan junto con el Comité. La recaudación de esta contribución no tendrá un destino ajeno a la financiación de los programas que constituyen la razón de ser y no podrán ser utilizados para gastos administrativos de ninguna índole.

2- Se establece una contribución especial de un cinco por ciento (5%) sobre los ingresos de las actividades y eventos deportivos, artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, sin distinción del medio utilizado, sea este por medio formatos digitales o impresos en rótulos, avisos, vallas, estampados o similares cuyo propósito sea hacer propaganda, publicidad o patrocinio comercial o llamar la atención hacia un producto con contenido alcohólico, estarán gravados con esta contribución especial.

La base imponible sobre la cual se calculará la contribución especial establecida en este apartado será el valor económico establecido en los contratos o convenios correspondiente por las operaciones de publicidad, propaganda, patrocinio sujetas a esta contribución especial.

El contribuyente de este tributo es el anunciante, se entiende por anunciante la persona física o jurídica cuyo producto o actividad comercial se beneficia comercialmente con la publicidad, propaganda y patrocinio.

Podrán ser nombrados responsables de este tributo, en carácter de agentes de percepción y retención, las personas jurídicas que otorguen el derecho de realizar la publicidad en sus eventos, instalaciones o implementos deportivos.

La administración y fiscalización de este tributo corresponden a la Dirección General de la Tributación Directa. Los pagos del tributo deben hacerse en la forma y lugares que designe la Administración Tributaria a los contribuyentes.

Serán aplicables a los contribuyentes y a los agentes de retención o percepción del tributo las disposiciones contenidas en el capítulo II del título IV y en el caso de incumplimiento lo establecido en el artículo 57 y el título III, todos de la Ley N.º 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas, incluida la reducción de sanciones prevista en su artículo 88.

En lo no previsto en esta ley se aplicará supletoriamente lo dispuesto en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N.° 4755. De igual forma este Código se aplicará en lo referente a sanciones y procesos disciplinarios.”

III.Sobre el objeto de la consulta. Para una mejor comprensión del estudio de esta consulta, se cita el texto final aprobado del proyecto de ley n.° 21.745, que establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 12 de la Ley 9047, Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, de 25 de junio de 2012. El texto es el siguiente:

Artículo 12- Publicidad comercial El Ministerio de Salud tendrá a su cargo la regulación y el control de todo tipo de publicidad comercial relacionada con la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, efectuadas por cualquier medio de comunicación a título gratuito o mediante pago. Todo control se realizará previo a la divulgación de la publicidad.

Se permite la publicidad de bebidas con contenido alcohólico en todo tipo de deporte, por parte de las empresas públicas o privadas productoras, comercializadoras o distribuidoras de estas bebidas con contenido alcohólico, a toda organización, entidad o persona dedicada a la práctica del deporte a través de la figura del patrocinio deportivo.

Este patrocinio podrá ser utilizado por las marcas o los nombres de bebidas con contenido alcohólico, en publicidad relacionada con el deporte, así como en vallas publicitarias en los estadios y gimnasios, rotulación de uniformes, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación, comité olímpico, liga deportiva o comité cantonal de deportes.

Se prohíbe la utilización de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en uniformes deportivos y actividades deportivas de ligas menores.

El patrocinador deberá obtener el permiso para el patrocinio ante el Ministerio de Salud, para lo cual deberá encontrarse al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) y en el pago de sus tributos ante el Ministerio de Hacienda.

ARTÍCULO 2- Se establece un impuesto de un seis por ciento (6%) sobre los ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, los artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, sin distinción del medio utilizado, sea este por medio formatos digitales o impresos en rótulos, avisos, vallas, estampados o similares, cuyo propósito sea hacer propaganda, publicidad o patrocinio comercial o llamar la atención hacia un producto con contenido alcohólico, estarán gravados con este impuesto. El contrato puede ser anual o mensual.

La base imponible sobre la cual se calculará el impuesto establecido en este apartado será el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios.

El contribuyente de este tributo es el anunciante. Se entiende por anunciante la persona física o jurídica cuyo producto o actividad comercial se beneficia comercialmente con la publicidad, propaganda y el patrocinio.

También podrán ser nombrados responsables de este tributo, en carácter de agentes de percepción y retención, las personas físicas o jurídicas que otorguen el derecho de realizar la publicidad en sus eventos, instalaciones o implementos deportivos.

La administración, recaudación y fiscalización de este tributo corresponden a la Dirección General de Tributación. Los pagos del tributo deben realizarse dentro de los quince días hábiles siguientes al pago por publicidad, en la forma y los lugares que designe la Administración Tributaria a los contribuyentes.

Serán aplicables a los contribuyentes y a los agentes de retención o percepción del tributo las disposiciones contenidas en el capítulo II del título IV y en el caso de incumplimiento lo establecido en el artículo 57 y el título III, todos de la Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, incluida la reducción de sanciones prevista en su artículo 88.

ARTÍCULO 3- Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento.

Se crea el Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar a los deportistas de alto rendimiento.

El Instituto Costarricense del Deporte (Icoder) será el encargado de la administración de los recursos del Fondo. Dicha administración deberá hacerse de conformidad con esta ley, las políticas y la estrategia de apoyo que establezca el Estado, la normativa vigente en materia de administración de recursos públicos y de legalidad presupuestaria, así como los principios de sostenibilidad, transparencia y rendición de cuentas.

El Fondo será financiado con recursos de las siguientes fuentes:

• a)Las transferencias y donaciones que instituciones públicas o privadas realicen a favor del Fondo.
• b)Un impuesto que recaerá sobre los recursos pagados por contratos de servicios de publicidad, propagandas o patrocinio en actividades, eventos, artículos deportivos de las personas físicas o jurídicas que produzcan, comercialicen o distribuyan bebidas con contenido alcohólico. Los recursos correspondientes a este impuesto deberán ser incorporados y aprobados en el presupuesto de la República.

Los recursos a los que se refieren los incisos a) y b) serán depositados en las cuentas del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Icoder) y serán administrados mediante una cuenta separada, una vez cumplido el bloque de legalidad presupuestario, el Icoder distribuirá los recursos de la siguiente forma:

• a)El tres por ciento (3%) al Comité Olímpico de Costa Rica.
• b)El uno por ciento (1%) a los comités cantonales de deporte.
• c)El uno por ciento (1%) al Comité Paralímpico Nacional.
• d)El uno por ciento (1%) al Icoder, para la elaboración y ejecución de acciones destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar; para el diseño de estas acciones el Icoder deberá coordinar con el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam).

Las instituciones beneficiarias destinarán, en forma exclusiva, los recursos para la adquisición, contratación de bienes y servicios destinados a la construcción de infraestructura y equipamiento de inmuebles deportivos, así como la contratación de bienes y servicios, el equipamiento y la logística de los deportistas que participen en el ciclo olímpico y no podrán ser utilizados para gastos administrativos de ninguna índole.

El Icoder deberá verificar que los recursos que conforman el Fondo estén siendo ejecutados y se destinen según la finalidad o necesidad pública que se busca satisfacer.

En lo no previsto en esta ley se aplicará supletoriamente lo dispuesto en la Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971. De igual forma, este Código se aplicará en lo referente a sanciones y procesos disciplinarios.

TRANSITORIO ÚNICO- El Ministerio de Salud tendrá seis meses para implementar el procedimiento.”

Respecto de esta iniciativa, los legisladores plantean seis vicios en relación con el fondo del proyecto de ley en cuestión y un presunto vicio de procedimiento. Dado que los efectos que producen los pronunciamientos de esta jurisdicción difieren tratándose de un vicio de procedimiento o de fondo conforme lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se considera pertinente entrar a conocer como primer aspecto el acusado vicio de procedimiento, a pesar del orden de los alegatos planteados por los diputados y diputadas consultantes.

En relación con la forma, los legisladores consultantes señalan que el proyecto de ley no fue consultado al Patronato Nacional de la Infancia, según los artículos 55 y 190 constitucionales, a pesar de que, en el artículo 3, se obliga a dos instituciones autónomas -Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) y Patronato Nacional de la Infancia (PANI)-, a coordinar con el Instituto Costarricense del Deporte (ICODER), una de sus competencias esenciales, la ejecución de políticas de género y niñez para prevenir la violencia intrafamiliar.

Respecto el fondo, los legisladores consultantes exponen que el proyecto de ley podría vulnerar:

• 1)El derecho a la salud, por cuanto refieren que los estudios nacionales e internaciones sobre el consumo y publicidad del alcohol, revelan que esta última tiene efectos directos sobre el consumo temprano del alcohol y promueve con mayor efectividad a la juventud a consumir este tipo de drogas, lesionándose con ello el derecho a la salud integral de las personas menores de edad.
• 2)El interés superior del menor, dado que, este proyecto ley autoriza la publicidad del alcohol en el deporte, a pesar de que existen diversos estudios internacionales que desarrollan el impacto negativo que esta produce en el deporte respecto de la niñez, la juventud y la violencia intra-familiar, afectando directamente su la salud. Advierten que, resulta paradójico que sea el deporte el que termine incentivando el consumo y la cultura de consumo de drogas nocivas para la salud, lo cual consideran, no solo contrario al interés superior de las personas menores de edad, sino un retroceso en materia de protección y derecho de la niñez y la juventud.
• 3)El principio de progresividad de los derechos fundamentales, de razonabilidad y proporcionalidad, pues aducen que el proyecto consultado no contempla una sola medida de compensación o restricción sobre la publicidad que se estaría habilitando. Estiman que carece de proporcionalidad, debido a que, el proyecto de ley cuestionado solo contiene estudios que demuestran sus impactos negativos; sin embargo, no fueron siquiera tomados en cuenta por los legisladores. Tampoco fueron contempladas medidas para compensar los daños, únicamente pretendieron favorecer el sector económico, por encima de la salud de las personas.
• 4)La Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, ya que, al aprobar este expediente legislativo, se estarían incumpliendo con las obligaciones convencionales, desprotegiendo a la niñez y juventud del país de forma absolutamente arbitraria y desproporcionada.
• 5)La Convención Belem Do Para y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, dado que este proyecto de ley pretende autorizar el patrocinio del deporte con bebidas alcohólicas, a pesar de que este tiene una especial repercusión en el aumento de la violencia contra las mujeres, lo cual consideran violenta los convenios señalados, pues no solo se incumple la obligación de tomar todas las medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus formas, sino que también omite adoptar todas las medidas necesarias para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres que promueven la violencia.
• 6)El principio de reserva legal tributaria, toda vez que afirman existe un problema en la aplicación de la ley tributaria, debido a la contradicción que se produce entre el hecho generador y la base imponible del artículo 2 del proyecto consultado, lo que imposibilitará su aplicación, al no establecer claramente lo que decide gravar (el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios de un evento deportivo; o los ingresos totales generados por el evento deportivo en el que se realiza la publicidad). Además, refieren que, en el texto del proyecto consultado, en principio menciona que es la Dirección General de la Tributación quien administrará, recaudará y fiscalizará dicho impuesto; no obstante, posteriormente, indica que es el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación quien administrará el impuesto y los recursos serán depositados en sus cuentas.

IV.Sobre el vicio de procedimiento alegado. Se cuestionan los legisladores consultantes si el proyecto de ley en estudio debió o no ser consultado al Patronato Nacional de la Infancia, según los artículos 55 y 190 constitucionales, dado que, en el artículo 3, se obliga a dos instituciones autónomas -Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) y Patronato Nacional de la Infancia (PANI)-, a coordinar con el Instituto Costarricense del Deporte (ICODER), una de sus competencias esenciales, referida a la ejecución de políticas de género y niñez para prevenir la violencia intrafamiliar. Del iter procesal señalado en el considerando II de esta sentencia, se desprende claramente que, si bien en la sesión ordinaria n.° 05 del 16 de junio de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Económicos aprobó dos mociones para que el proyecto en estudio fuera consultado a varias instituciones, entre ellas el Patronato Nacional de la Infancia, lo cierto es que el texto del proyecto, para ese momento, contaba únicamente con 2 artículos y no existía la norma que se cuestiona.

No fue sino, estando en Plenario que, mediante aprobación de la moción de fondo n.° 5, en la sesión ordinaria n.° 56 del 21 de octubre de 2021, fue incorporado el artículo 3 objeto de consulta (folios 938 al 943 del tomo V de la copia certificada del expediente legislativo adjunto), luego de lo cual no se dispuso consulta institucional adicional alguna, sino que, posteriormente -el 26 de octubre de 2021-, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate. Confirmado lo anterior, lo procedente ahora es determinar, si en efecto tal disposición debió ser consultada o no al Patronato Nacional de la Infancia antes de su aprobación en primer debate. El artículo 190 de la Constitución Política establece que “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. En sentencia n.° 2018-19511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018, este Tribunal se refirió en relación con el artículo 190 constitucional en el siguiente sentido:

“…Allende de lo expuesto y en referencia a la competencia legislativa para regular materias asignadas a una institución autónoma en general, de la discusión del artículo 190 en la Asamblea Nacional Constituyente del 49 queda clara la competencia del Parlamento para regular las competencias de las instituciones autónomas. En efecto, conviene recordar que la Fracción Social Demócrata planteó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente propuesta normativa:

“(…) No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465).

Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley cuando exista criterio negativo de la institución. Al parecer, las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria, disuadieron a los miembros de la Fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa. Las razones de este numeral las ofrece Facio Brenes, quien expresa: “(…) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467). Los motivos por las que tal norma no fue aprobada en la forma propuesta fueron:

“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que, si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello, el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción: “para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473). El diputado F.B., a nombre de su compañero, decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado C.J.

De la anterior discusión se concluye, que los redactores de la Constitución Política actual tuvieron bien claro que las materias sujetas a la competencia de las instituciones autónomas podían ser objeto de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, siempre y cuando se les consultara.” (El resaltado no es del original).

En correlación con lo anterior, este Tribunal también ha señalado que tal consulta resulta imperativa a la institución autónoma, cuando el proyecto de ley en cuestión afecte sus competencias esenciales, lo que no significa que todo proyecto de ley o cualquier modificación relacionada con una institución autónoma mediante una iniciativa legislativa deba ser consultada. Únicamente cuando afecte aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. Así lo indicó esta Sala en la sentencia n.° 2014-7914 de las 9:15 horas de 6 de junio de 2014, reiterada en la 2020-008848 de las 9:20 horas de 13 de mayo de 2020, en el siguiente sentido:

“…Sobre la falta de consulta obligatoria establecida en el artículo 190 Constitucional. Si bien es cierto reiterada jurisprudencia de esta Sala ha señalado que (véanse las resoluciones números Sentencia 2012-02675 y 2008-004569) antes de la aprobación legislativa de un proyecto de ley relativo a una institución autónoma la Asamblea Legislativa debe oír la opinión de esta. Lo anterior, claro está, no significa que todo proyecto de ley o cualquier modificación relacionada con una institución autónoma mediante un proyecto de ley deba ser consultado a esta, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. En este caso, la reforma introducida a la forma de distribución de las instituciones beneficiarias de un impuesto, no tiene relación ni con la estructura orgánica del IFAM, ni tampoco con sus competencias.

Si bien es cierto tiene relación con sus fuentes de financiamiento, el legislador ordinario es competente y soberano para varias los destinos específicos de los ingresos tributarios. Por lo tanto, en este caso, no aplicaba la obligada consulta al IFAM, como parte del procedimiento parlamentario…” Lo expuesto anteriormente amerita entrar a revisar el marco competencial del Patronato Nacional de la Infancia, a los efectos de determinar, si en efecto, lo dispuesto en el artículo 3 consultado afecta o no aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de sus competencias. El artículo 55 de la Constitución Política señala que "La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado." Por su parte, el artículo 1° de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, dispone que el PANI es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio.

Su fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad. Conforme lo dispuesto en el artículo 2, esta institución se rige por los siguientes principios:

“a) La obligación prioritaria del Estado costarricense de reconocer, defender y garantizar los derechos de la infancia, la adolescencia y la familia.

• b)El interés superior de la persona menor de edad.
• c)La protección a la familia como elemento natural y fundamental de la sociedad, por ser el medio idóneo para el desarrollo integral del ser humano.
• d)La protección integral de la infancia y la adolescencia, así como el reconocimiento de sus derechos y garantías establecidos en la Constitución Política, las normas de derecho internacional y las leyes atinentes a la materia.
• e)La dignidad de la persona humana y el espíritu de solidaridad como elementos básicos que orientan el quehacer institucional.” Asimismo, conforme lo dispone el artículo 3 de esa misma ley, entre sus fines podemos citar los siguientes:

"... f) Promover los valores y principios morales que inspiran el derecho a la vida, la familia, la educación, la convivencia pacífica, el respeto mutuo, la cultura, el crecimiento y el progreso digno para todos los habitantes de la República.

• g)Estimular la solidaridad ciudadana y el sentido de responsabilidad colectiva para fortalecer, promover y garantizar los derechos y deberes de la niñez y la adolescencia.
• h)Promover la participación organizada de la sociedad civil, los padres de familia, las instituciones estatales y las organizaciones sociales en los procesos de estudio, análisis y toma de decisiones en materia de infancia, adolescencia y familia, a fin de garantizar el cumplimiento de los derechos y deberes de las personas menores de edad…
• k)Mantener una coordinación interinstitucional permanente, con la participación de la sociedad organizada, para ejecutar y fiscalizar las políticas de infancia y adolescencia.
• l)Dictar e implementar en coordinación con la sociedad civil y las instituciones estatales, las políticas en materia de infancia, adolescencia y familia…
• n)Planificar, ejecutar y supervisar programas de prevención de manera conjunta con las instituciones respectivas, con el objeto de erradicar, en los menores de edad, toda forma de delincuencia, prostitución, maltrato, abuso sexual, drogadicción, alcoholismo, abandono u otras causas que lesionen su integridad.” (El resaltado no es del original).

A fin de dar cumplimiento a esos fines, en el artículo 4, la ley le asigna las siguientes atribuciones de interés:

“f) Brindar supervisión y asesoramiento en materia de niñez, adolescencia y familia, tanto a organizaciones públicas y privadas como a la sociedad civil que los requieran…

• h)Promover el cumplimiento de los principios de la Convención sobre los Derechos del Niño…
• j)Colaborar con las entidades en la promoción y ejecución de proyectos y programas específicos en materia de niñez y adolescencia…
• p)Resolver las solicitudes de funcionamiento de organizaciones públicas y privadas, cuyo fin sea desarrollar actividades vinculadas con la atención de las personas menores de edad…
• v)Las demás atribuciones establecidas en la Convención sobre los Derechos del Niño y en la legislación vigente sobre la materia.” Ahora bien, el artículo 3 consultado, en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 3- Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento.

Se crea el Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar a los deportistas de alto rendimiento.

El Instituto Costarricense del Deporte (Icoder) será el encargado de la administración de los recursos del Fondo. Dicha administración deberá hacerse de conformidad con esta ley, las políticas y la estrategia de apoyo que establezca el Estado, la normativa vigente en materia de administración de recursos públicos y de legalidad presupuestaria, así como los principios de sostenibilidad, transparencia y rendición de cuentas.

El Fondo será financiado con recursos de las siguientes fuentes:

…Los recursos a los que se refieren los incisos a) y b) serán depositados en las cuentas del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Icoder) y serán administrados mediante una cuenta separada, una vez cumplido el bloque de legalidad presupuestario, el Icoder distribuirá los recursos de la siguiente forma:

• a)El tres por ciento (3%) al Comité Olímpico de Costa Rica.
• b)El uno por ciento (1%) a los comités cantonales de deporte.
• c)El uno por ciento (1%) al Comité Paralímpico Nacional.
• d)El uno por ciento (1%) al Icoder, para la elaboración y ejecución de acciones destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar; para el diseño de estas acciones el Icoder deberá coordinar con el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam)…” En criterio de los y las diputadas consultantes, esta norma debió ser consultada al Patronato Nacional de la Infancia, en tanto se le obliga a coordinar con el Instituto Costarricense del Deporte (ICODER), una de sus competencias esenciales, referida a la ejecución de políticas de género y niñez para prevenir la violencia intrafamiliar. No obstante, tal deber de coordinación con otras instituciones públicas de cualquiera de sus políticas o competencias, no es un aspecto innovador de esta iniciativa legislativa, toda vez que conforme lo supra señalado, la misma Constitución Política en el artículo 55 dispone que "La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado." Igualmente, los fines y atribuciones supra señalados por la propia Ley Orgánica del PANI, así lo refuerza, en particular el artículo 37, que indica lo siguiente:

“ARTICULO 37.- Obligación de colaborar Para dar debido cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 55 de la Constitución Política, las instituciones y los órganos gubernamentales quedan obligados a coadyuvar, en las áreas de su competencia, con el Patronato Nacional de la Infancia en la atención integral de la niñez y la adolescencia cuando este lo solicite para lograr el pleno cumplimiento de sus fines.

Los órganos e instituciones del Estado deberán prestarle al Patronato Nacional de la Infancia, colaboración en las áreas de su competencia cuando la Institución se la solicite, para lograr el pleno cumplimiento de sus fines.” Corolario de lo expuesto, este Tribunal no considera que la norma consultada afecte las competencias esenciales del Patronato Nacional de la Infancia, por lo que, el no haberle sido consultada de previo a la aprobación del proyecto de ley, no conlleva vicio de procedimiento alguno.

V.Sobre los criterios institucionales respecto del proyecto de ley. Visto que la mayoría de los alegatos aquí planteados están relacionados con los criterios institucionales y técnicos que constan en el expediente legislativo, se considera oportuno hacer una breve referencia a estos, de previo a analizar cada uno de los argumentos de los y las diputadas consultantes.

• a)El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, por oficio DG-0544-06-2020 (visible a folio 93 del expediente legislativo), rindió un criterio negativo respecto del proyecto de ley, señalando que, de llegarse a aprobar, este violentaría el derecho a la salud de las personas y el principio de progresividad de los derechos humanos, por carecer de fundamentación y respaldo técnico, toda vez que existen criterios técnicos científicos que avalan y proponen la prohibición de publicidad con contenido alcohólico. Literalmente, señala:

"[e]l Estado debe velar por la salud de su población, lo cual no es compatible con que el propio Estado permita el patrocinio en actividades deportivas, ya que estaría incumpliendo con su deber, además con su planteamiento no hay garantía que las PME no sean destinatarias de la publicidad comercial, por el contrario el permitir una reforma de este tipo, sería exponer de manera constante a las PME a publicidad de bebidas con contenido alcohólico, contrario a los postulados de los entes internacionales expertos en la materia, tal y como se indicará a continuación… III. El proyecto de ley tiene un corte inminentemente económico, antepone los intereses de la empresa privada sobre el interés general de la población y por encima del derecho a la salud de los seres humanos, al apoyar un proyecto de este tipo se desconocerían los logros que el país ha alcanzado en este campo y vulnerar los derechos de la población.

Costa Rica es un país miembro de la Organización Mundial de Salud (OMS), muchas de las medidas preventivas, dirigidas a la disminución del consumo de alcohol, obedecen a recomendaciones emitidas por tal órgano, que tiene como objetivo construir un futuro mejor y más saludable para las personas de todo el mundo. De manera que el tomar medidas que venga a revertir los logros en el campo de salud, podría verse como un incumplimiento del país respecto a los compromisos asumidos, como miembro de la Organización de Naciones Unidas (ONU), y por ende de la OMS. El exponer a la población a más publicidad de bebidas con contenido alcohólico indudablemente va a disparar la demanda de servicios de salud, no existiendo en el proyecto de ley una medida administrativa para reforzar a las instituciones prestadoras de estos servicios, pese a la eminente afectación que sufrirían…Mientras que los expertos en la materia como la Organización Mundial de Salud (OMS) y la Organización Panamericana de Salud (OPS), históricamente han reiterado la necesidad de mantener lejos a la industria del alcohol y una restricción absoluta de la publicidad, recomendaciones que Costa Rica ha tratado de seguir y debería ser visto como un mérito nacional, del cual se demuestra el interés del Estado de cuidar la salud de sus ciudadanos.

VI. Criterios científicos avalan y proponen la prohibición de publicidad de bebidas con contenido alcohólico

Algunos estudios científicos Anderson, P., De Brujim, A., Angus, K., Gordon, R. and Hastings, G. y Smith, L.A. and Foxcroft, D.R. concluyeron que la exposición a la publicidad de bebidas con contenido alcohólico y su comercialización tienen como consecuencia el aumento de la probabilidad que las personas menores de edad las consuman, así como un consumo a una edad más temprana. Al respecto la Organización Panamericana de la Salud señaló:

"(...) la publicidad de bebidas alcohólicas recalca los aspectos deseables de la bebida, pasa por alto el riesgo de su consumo a nivel individual y de salud pública, y puede socavar los objetivos de prevención (WHO, 2004b). Por consiguiente, una estrategia integral para reducir el consumo de alcohol entre los jóvenes debe incluir restricciones de la publicidad (...). Los patrocinios que realizan empresas ligadas a la comercialización de alcohol de actividades deportivas, conciertos y actos culturales constituyen una parte importante de su marketing y promoción (…)

Según la OM S, el marketing del alcohol también refuerza las actitudes culturales que promueven la bebida, la restricción de estas prácticas podría repercutir en los patrones de consumo de toda la población en conjunto. Las restricciones parciales y la autorreglamentación de la industria son las formas más habituales de control en las Américas, pero las restricciones parciales son difíciles de hacer cumplir, sobre todo en los nuevos entornos de comunicación como las redes sociales, y en muchos casos se infringen las medidas autonormativas o los gobiernos no obligan a cumplirlas, de modo que no han resultado eficaces. Las actividades mercado técnicas son especialmente difíciles de contrarrestar por los enormes recursos económicos que posee la industria del alcohol. En el 2011, cinco empresas declararon haber gastado 5.500 millones de dólares estadounidenses solo en publicidad tradicional, es improbable que ningún país de la Región pueda dedicar suficientes recursos a contrarrestar el poder económico de la industria…La recomendación de la Organización Mundial de la Salud internacional es que, si se pretende beneficiar al deporte con ingresos nuevos, la única medida correcta es aumentar el impuesto a las bebidas alcohólicas.

En todo caso, las políticas de precios inciden directamente con una disminución en las prevalencias de consumo, toda vez que los consumidores, especialmente los grandes bebedores y los jóvenes, son sensibles a las variaciones de los precios de las bebidas alcohólicas. Esta es una de las mejores medidas costo-efectivas; no presenta costos y sí muchos beneficios para la sociedad. Como se visualizará más adelante, se tiene certeza científica que una de las poblaciones más afectadas por el mercadeo, publicidad y patrocinio de bebidas con contenido alcohólico son los adolescentes, porque en ellos el consumo de alcohol muestra tres vulnerabilidades distintivas indicadas por Penchmann: la impulsividad; la auto conciencia y la duda de sí mismo; y; el riesgo elevado de uso del alcohol, incluyendo el comportamiento impulsivo indican que se tiene la certeza que los primeros estudios que buscaron la relación existente entre la publicidad del alcohol y la juventud tendieron a descansar sobre una base teórica simple: la exposición a la publicidad del alcohol influye en el comportamiento de los jóvenes para aumentar el consumo de alcohol.

Sin embargo, ambos autores demuestran que estudios más recientes no solamente amplían esa base teórica, sino que además señalan la importancia de la publicidad del alcohol en la formación de actitudes, percepciones y expectativas de los jóvenes sobre el consumo de alcohol, elementos que precisamente influyen en las decisiones de los jóvenes, tanto para iniciar su consumo de alcohol como para presentar patrones de ingesta más regulares. Esta influencia se intensifica debido a que la publicidad de bebidas alcohólicas incorpora comúnmente componentes atractivos para los jóvenes, como humor, música de moda, aspectos tecnológicos innovadores, elementos de fiesta, relaciones equivocadas entre pasarla bien y consumo de bebidas alcohólicas, entre otras. Lo que sin lugar a dudas refuerza la hipótesis que la exposición a la publicidad del alcohol y las reacciones afectivas a los anuncios en televisión influyen en el consumo de alcohol y el desarrollo de problemas relacionados con el alcohol.

El proyecto de ley demuestra que su intención es la promoción y el consumo de bebidas alcohólicas, porque no solo se pretende autorizar publicidad de alcohol en deportes sino en eventos de todo tipo. Es preocupante la indiferencia y descuido hacia la salud y el bienestar público, al hacer caso omiso de los costos personales, familiares y sociales que implica el consumo de alcohol, especialmente el consumo nocivo.

El presente proyecto no cumple con los requisitos de salud como derecho fundamental, ni atiende la prevención primaria ni la prevención secundaria del problema de la salud pública del consumo de alcohol; porque aborda una temática únicamente desde la perspectiva económica de los empresarios, razones por las cuales manifestamos nuestra total oposición a la intención de derogar la normativa que regula estas materias desde la perspectiva de salud pública como la Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, Ley N° 9047, y su reglamento, para ser modificada por intereses económicos, lo cual es contrario a lo ha señalado por la Sala Constitucional. En concordancia con nuestro criterio la Organización Mundial de la Salud (OM S) afirma: "La regulación de la comercialización del alcohol se ha destacado como una de las "mejores inversiones" para reducir los daños relacionados con el consumo de alcohol; en los daños se incluyen las enfermedades físicas, mentales, accidentes de tránsito, violencia interpersonal y enfermedades no transmisibles (ENTs).” b) En oficio DFOE-PG-0353 del 24 de julio de 2020 (folio 114), la Contraloría General de la República Contraloría se opuso al proyecto de ley, por cuanto se asignaba la administración del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento al Comité Olímpico Nacional (CON), el cual es un sujeto de naturaleza jurídica privada.

Señaló, además, que “se está ante la presencia de la creación de un nuevo destino específico, figura sobre la cual esta Contraloría ha desplegado una posición de alerta ante la rigidez presupuestaria que ocasiona en el presupuesto de gastos del Gobierno Central y compromete su flexibilidad para la atención de las necesidades de la ciudadanía. No se establece en la propuesta una aplicación del criterio de temporalidad que permita cuantificar en forma periódica la pertinencia del destino específico y la respuesta a los principios de gasto público y a parámetros de razonabilidad, eficiencia, eficacia y responsabilidad fiscal.” Finalmente, recomendó consultar la propuesta de ley a las instituciones que, por su especialidad en la materia, tienen una participación activa en la temática; para que así se lograra acreditar que lo propuesto no se contrapone con las políticas sobre salud pública o incluso que no se interprete de forma equivocada al deporte en la promoción del consumo de bebidas alcohólicas.

• c)Por oficio CON-CRC-253-2020 del 29 de junio de 2020, el Comité Olímpico de Costa Rica, rindió su criterio (folio 131), señalando, entre otras cosas, lo siguiente:

“…No es posible controlar al sujeto que observa la publicidad una vez liberada o transmitida, por ejemplo: Un evento deportivo de trascendencia internacional en el cual se observen vallas publicitarias en el escenario o logotipos de empresas de producción de bebidas de este tipo, llega a todo tipo de público, sin capacidad de discriminación alguna, lo que implica que niños, adultos o adultos mayores son expuestos a las imágenes o sonidos de la transmisión, sea este internacional o local. Pero, si es posible impactar el mundo deportivo con los recursos que de esa publicidad se obtengan. La publicidad de bebidas alcohólicas en eventos deportivos ya impacta nuestro medio, sin que nuestro medio se beneficie de ello.” Cuestiona las potestades de regulación previa conferidas al Ministerio de Salud, por dos aspectos: a) desnaturaliza la función esencial del ministerio y le incorpora una función eminentemente comercial que no le corresponde, por lo que, considera debe asignarse a otras instituciones que regulan la competencia en el país; y b) no es admisible en nuestro país la censura previa, de ahí que no resulte procedente la fiscalización previa de la publicidad, lo cual, además, considera inconveniente para la efectividad del mecanismo que se pretende permitir.

• d)Mediante oficio CIEM-095-2020 del 6 de julio de 2020, el Centro de Investigación en Estudios de la Mujer de la Universidad de Costa Rica (folio 137), no recomienda la aprobación de este proyecto de ley, por las siguientes razones:

“Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), droga es toda sustancia que -consumida por una persona- altera el funcionamiento normal del sistema nervioso central del individuo. Además, según el tipo de sustancia, es susceptible de generar dependencia, ya sea psicológica, física o ambas. A las drogas se les conoce también como sustancias psicoactivas, ya que al ingerirse pueden modificar la conciencia, el estado de ánimo o los procesos de pensamiento de un individuo. La OMS considera que el alcohol es un sedante/hipnótico, con efectos similares a los de los barbitúricos, y agrega que además de los efectos sociales de su consumo, la intoxicación alcohólica puede causar envenenamiento y hasta la muerte y que el consumo frecuente y prolongado puede causar dependencia y una serie de trastornos mentales, físicos y orgánicos. La OM S estima que 3.3 millones de muertes anuales están relacionadas con el consumo de alcohol.

Según el Atlas de consumo de drogas en Costa Rica, publicado por IA FA en el 2015, si bien en el país se consumen diversos tipos de drogas, las que se usan con mayor frecuencia son las consideradas drogas legales, es decir, al alcohol y el tabaco. Se estima que, en el año 2015, el 63.3% de la población, que corresponde a 2.363.757 personas, entre 12 y 70 años, consumieron alcohol por lo menos una vez en su vida. Si se tiene en cuenta el consumo reciente, en los últimos 12 meses el 41.6% de la población consumió alcohol y en los últimos 30 días, lo hizo el 27,3. Este consumo es diferenciado por sexo, siendo mayor en los hombres en los tres periodos considerados. Según el mismo documento, en el año 2015 se produce un aumento en el consumo de alcohol, que se atribuye a la cantidad y variedad de bebidas alcohólicas disponibles y el limitado control de la publicidad. Sobre el alcohol y el deporte.

El deporte se ha dispuesto como una actividad física que hace entrar al cuerpo en funcionamiento y que lo saca de su estado de reposo frente al cual se encuentra normalmente. La importancia del deporte es que permite que la persona ejercite su organismo para mantenerlo en un buen nivel físico, así como también le permite relajarse, distenderse, despreocuparse de la rutina, liberar tensión y, además, divertirse. Por el contrario, el alcohol ha sido responsable de ocasionar daños a la salud de quienes lo consuman. De acuerdo con la clasificación internacional de la Organización Mundial de la Salud (ICD 10), se considera que el consumo de alcohol es perjudicial que provoca daño mental o físico. No solo afecta a las personas, sino que también afecta a la familia, las relaciones laborales y a la sociedad en su conjunto. A causa de los daños que causa el alcohol es que más bien se busca controlar la promoción del consumo.

Al respecto, la OMS afirma que: “la regulación de la comercialización del alcohol se ha destacado como una de las “mejores inversiones” para reducir los daños relacionados con el consumo de alcohol con el consumo de alcohol; en los daños se incluyen las enfermedades físicas, mentales, accidentes de tránsito, violencia interpersonal y enfermedades no transmisibles (ENTs).” No se puede dejar de lado que el Informe Final sobre la Reglamentación de la Comercialización de Alcohol de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) del 2016 cita que los gobiernos deben:

1. Proteger a los grupos vulnerables de la exposición a la comercialización del alcohol, especialmente a los niños, niñas y adolescentes.

2. Dar prioridad a la transición hacia una prohibición amplia de la comercialización del alcohol.

3. Formular reglamentos de comercialización independientes de dicha industria.…tanto por las implicaciones el alcohol en la salud de las personas que lo consumen, como por el riesgo aumentado de violencia para las mujeres que se relacionan con dichas personas, no es pertinente aumentar los espacios de publicidad de las bebidas alcohólicas, especialmente en espacios como los deportes, que son una actividad de promoción de la salud pública. En cuanto al artículo segundo del proyecto, que plantea la creación de un Fondo Nacional para el Financiamiento del Deporte de Alto Rendimiento, “consideran que es una propuesta interesante pero que no debería estar ligada a la introducción de la publicidad de bebidas alcohólicas en el campo deportivo.” e) Por oficio INAMU-PE-0434-2020 del 6 de junio de 2020, la Presidenta Ejecutiva del INAMU rindió su criterio en el siguiente sentido (folio 143):

“…Pese a que el ámbito de aplicación del proyecto de ley trasciende nuestra rectoría como Instituto Nacional de las Mujeres, nuestro planteamiento principal debe ir en la línea de no acuerpar una iniciativa que fortalezca las marcas de bebidas alcohólicas. En el pasado nuestra institución se ha manifestado sobre el consumo de las mismas, pues en muchas ocasiones está asociado a formas de violencia de las cuales las mujeres son víctimas. Este argumento lo ideal sería robustecerlo por ejemplo con estadísticas que DVIO debe manejar a partir de las campañas que hicieron por ejemplo https://www.inamu.go.cr/comunicado-violencia-y-futbol. En esa misma nota se dan cifras de aumento de llamadas y atención en el marco Mundial de Fútbol Brasil 2014, en ese momento también la ministra de la Condición de la Mujer señaló: “hay contextos que provocan ira, frustración por el penal robado o el consumo de licor que, en conjunto, exacerban las actitudes de abuso de poder y ejercicio de violencia contra las mujeres y sus hijas e hijos.” …

Es por ello que desde el Departamento de Construcción de Identidades hacemos énfasis en que el consumo de bebidas alcohólicas y otras drogas debe ser considerado un factor de riesgo y claramente no confundirse en ningún aspecto como factor exculpatorio ni justificante de una conducta violenta ni agresiva…La publicidad tiene como finalidad principal vender un producto y para lograrlo, convierte el producto en un objeto de deseo, recurriendo a distintas técnicas y estrategias. Ejerce gran influencia sobre el tejido social, su papel decisivo como instrumento de comunicación social, ofrece no solo productos sino modelos colectivos. Por ello es de trascendencia para DCIP señalar la importancia de configurar una visión de la mujer en la publicidad que se adapte a nuestros postulados de igualdad, empoderamiento y en contra de la cosificación de la mujer, y esto debe estar claramente establecido en el proyecto y en el espíritu de quienes lo analicen.” f) Mediante oficio MS-DM-KR-5218-2020 del 22 de setiembre de 2020, el Ministerio de Salud rindió su criterio negativo en relación con la propuesta de ley, indicando, entre otras cosas, lo siguiente:

“Analizada la propuesta de ley sometida a consulta, de acuerdo con todos los argumentos técnicos y jurídicos ampliamente desarrollados, tomando en cuenta que el Ministerio de Salud ostenta la competencia de establecer la regulación de la publicidad comercial relacionada con la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, se discurre que para el caso particular, la publicidad es la visualización a una determinada marca de bebidas con contenido alcohólico, que está patrocinada por una empresa, bajo esta premisa, dicho patrocinio es la forma comercial en la que aparece una marca en la publicidad, por lo que desde otra óptica, no se debe obviar que según los resultados de las encuestas del IAFA indican que a partir del año 2009 y hasta el 2015, se da un aumento constante en la edad de primer contacto con la sustancia; sin embargo, para el 2018 esta tendencia se revierte, implicando un consumo más temprano de la sustancia, con un promedio de inicio en el consumo de alcohol de 12,7 años.

Esto permite evidenciar que el consumo de bebidas alcohólicas en Costa Rica se caracteriza por tener un alto involucramiento con patrones culturales propios del diario vivir. Lo anterior, permite visualizar como al acercarse a la mayoría de edad, una mayor cantidad de jóvenes se inician o muestran patrones de consumo más regulares de bebidas alcohólicas. Debe comprenderse como consecuencia de un aumento en la disponibilidad y accesibilidad de estas sustancias psicoactivas, así como de un aumento en la cantidad de publicidad comercial. Asimismo, es de relevancia acotar que para la Organización Mundial de la Salud el consumo de alcohol ocupa el tercer lugar entre los factores de riesgo de la carga mundial de morbilidad. En relación con lo expuesto, se considera que no es factible apelar a la necesidad económica de los diversos grupos deportivos o deportistas, a través de un patrocinio, argumentando un beneficio económico, para fomentar y exponer diariamente a la población nacional a una serie de materiales publicitarios que fomentan el consumo de bebidas con contenido alcohólico, toda vez que el patrocinio es visualizado y proyectado a través de la publicidad en todas sus modalidades como televisión, radio, vallas, cine, impresos e internet, entre otros, llegando a la vista de los menores de edad, aunque estos no sean el mercado meta, desde esta óptica, este se constituye en el medio por el cual se aprovecha la falta de madurez de los menores de edad para comprender esta publicidad y discernir racionalmente sus actos, lo cual sería contraproducente ya que este grupo poblacional ostenta una protección jurídica especial a nivel nacional e internacional; por lo que no se considera proporcional el beneficio del aporte económico generado mediante el patrocinio de bebidas con contenido alcohólico a un grupo reducido de deportistas, en proporción al impacto negativo que este generaría en toda la población nacional.

No se omite indicar que con oficio MS-DM-6444-2020, dirigido al señor Eduardo Cruickshan Smith, Presidente Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, se externó el criterio del Ministerio de Salud con relación a la propuesta de los proyectos de ley que en este momento se encuentran en análisis y discusión en la Asamblea Legislativa, vinculados con la “Ley para el Patrocinio del Deporte Nacional”, que en lo que respecta señala: “El consumo de alcohol provoca defunción y discapacidad a una edad relativamente temprana. Según datos de la OMS, en el grupo etario de 20 a 39 años, un 13,5% de las defunciones a nivel mundial son atribuibles al consumo de alcohol. Asimismo, el consumo nocivo del alcohol es un factor causal en más de 200 enfermedades y trastornos y es uno de los cuatro principales factores de riesgo conductual de enfermedades no transmisibles (ENT) que son susceptibles de modificación y prevención.

Vale la pena mencionar que las enfermedades no transmisibles, como lo son la diabetes, enfermedades cardiovasculares y diferentes tipos de cáncer, constituyen la primera causa de muerte en el país. Las medidas para limitar la disponibilidad de alcohol y marketing de las bebidas alcohólicas están respaldadas por evidencia científica. Estos aspectos se encuentran contemplados dentro de las 10 esferas a abordar recomendadas en la Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol, adoptada por consenso por todos los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud en el año 2010, así como la Estrategia de la Organización Panamericana de la Salud para la Prevención y el Control de las ENT del 2011. Dichas estrategias incluyen, entre otras medidas para la prevención del uso nocivo de alcohol, recomendaciones para la restricción de los horarios, días, locales y densidad de los puntos de venta, así como la reducción del impacto del marketing, sobre todo entre los jóvenes y adolescentes.

En este sentido, el control de la publicidad también es recomendado por expertos como parte de las medidas requeridas para reducir el abuso del consumo de alcohol en los países y prevenir el consumo en niños y adolescentes. Existe amplia evidencia científica de que la exposición a la publicidad del alcohol influye en el comportamiento de los jóvenes hacia un aumento en su consumo e incide en la formación de actitudes, percepciones y expectativas de los jóvenes sobre el consumo. Entre los factores más fuertemente asociados al inicio temprano en el consumo está la alta disponibilidad de bebidas alcohólicas, el costo, la publicidad y el patrocinio de bebidas alcohólicas. Como se reconoce en la Estrategia Mundial para reducir el uso nocivo del alcohol: •El alcohol se comercializa mediante técnicas publicitarias y de promoción cada vez más sofisticadas, por ejemplo la vinculación de marcas de alcohol a actividades deportivas y culturales, el patrocinio y la colocación de productos y nuevas técnicas de mercadotecnia. • Es muy difícil orientar la mercadotecnia a consumidores adultos jóvenes sin exponer al mismo tiempo a ella a cohortes de adolescentes y niños. • La exposición de niños y jóvenes tanto el contenido de marketing del alcohol como la magnitud de la exposición de los jóvenes a él son problemas fundamentales.

En la misma Estrategia se expone que las opciones de política e intervenciones en esta esfera comprenden la reglamentación efectiva de las actividades de patrocinio que promuevan bebidas alcohólicas y la restricción o prohibición de las promociones en relación con actividades dirigidas a los jóvenes, entre otros. En virtud de lo anterior se considera que los proyectos de ley en mención representan un retroceso en las acciones para incidir en la disminución del consumo nocivo de alcohol en la población y por ello, como Ministerio de Salud nos oponemos a estas iniciativas e instamos a la Asamblea Legislativa a tener en cuenta las implicaciones que estas tendrían en la salud pública de nuestro país.”

VI.Sobre los vicios de fondo consultados. Establecido lo anterior, se procede a revisar cada uno de los extremos consultados, aunque respecto algunos de ellos serán analizados en forma conjunta, dada la conexidad de argumentos.

• 1)Respecto del derecho a la salud, el interés superior del menor, el principio de progresividad de los derechos fundamentales, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes. Se consulta la eventual violación a estos derechos, por cuanto en el expediente legislativo objeto de estudio, constan diversos estudios nacionales e internaciones que revelan los efectos directos de la publicidad de las bebidas alcohólicas sobre el consumo temprano del alcohol, que promueve con mayor efectividad a la juventud a consumir este tipo de drogas, lesionándose con ello el derecho a la salud integral de las personas menores de edad, establecido a nivel nacional e internacional. Se indica que, a pesar de ello, los legisladores aprobaron esta iniciativa sin atender al interés superior del menor, autorizando la publicidad del alcohol en el deporte, sin valorar el impacto negativo que esta produce en el deporte respecto de la niñez, la juventud y la violencia intra-familiar.

Advierten que, resulta paradójico que sea el deporte el que termine incentivando el consumo y la cultura de consumo de drogas nocivas para la salud, lo cual consideran, no solo contrario al interés superior de las personas menores de edad, sino un retroceso en materia de protección y derecho de la niñez y la juventud. Tal como se indicó previamente, en Costa Rica existe actualmente una prohibición absoluta para que los patrocinios y publicidad en actividades deportivas puedan realizarse por empresas comerciales que ostenten la representación de marcas de bebidas con contenido alcohólico, lo que, en criterio de los promoventes de este proyecto de ley genera un desmejoramiento de los ingresos que podrían recibirse por este concepto, toda vez que se deja de percibir una inversión cuantiosa, relevante e importante que podría fortalecer el deporte, en aspectos esenciales como alimentación, infraestructura para la práctica de la actividad deportiva, así como otros programas que se desarrollan con niños y jóvenes para incentivar que practiquen actividades deportivas. El artículo 12 de la Ley n.° 9047, actualmente dispone:

“ARTÍCULO 12.- Publicidad comercial El Ministerio de Salud tendrá a su cargo la regulación y el control de todo tipo de publicidad comercial relacionada con la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, efectuadas por cualquier medio de comunicación a título gratuito o mediante pago. Todo control se realizará de previo a la divulgación de la publicidad.

Se prohíbe la utilización de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en publicidad, como rotulación de uniformes, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación y liga deportiva, así como en actividades recreativas o culturales dirigidas a menores de edad.” De ahí que la propuesta legislativa pretende revertir la prohibición señalada y autorizar la publicidad en el siguiente sentido:

“ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 12 de la Ley 9047, Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, de 25 de junio de 2012. El texto es el siguiente:

Artículo 12- Publicidad comercial El Ministerio de Salud tendrá a su cargo la regulación y el control de todo tipo de publicidad comercial relacionada con la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, efectuadas por cualquier medio de comunicación a título gratuito o mediante pago. Todo control se realizará previo a la divulgación de la publicidad.

Se permite la publicidad de bebidas con contenido alcohólico en todo tipo de deporte, por parte de las empresas públicas o privadas productoras, comercializadoras o distribuidoras de estas bebidas con contenido alcohólico, a toda organización, entidad o persona dedicada a la práctica del deporte a través de la figura del patrocinio deportivo.

Este patrocinio podrá ser utilizado por las marcas o los nombres de bebidas con contenido alcohólico, en publicidad relacionada con el deporte, así como en vallas publicitarias en los estadios y gimnasios, rotulación de uniformes, medios de transporte utilizados para competencias y artículos deportivos de todo equipo, asociación, federación, comité olímpico, liga deportiva o comité cantonal de deportes.

Se prohíbe la utilización de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en uniformes deportivos y actividades deportivas de ligas menores.

El patrocinador deberá obtener el permiso para el patrocinio ante el Ministerio de Salud, para lo cual deberá encontrarse al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) y en el pago de sus tributos ante el Ministerio de Hacienda.” Conforme la última norma supracitada, de aprobarse el proyecto de ley consultado, se autorizaría la publicidad de bebidas con contenido alcohólico en todo tipo de deporte, por parte de las empresas públicas o privadas productoras, comercializadoras o distribuidoras de estas bebidas con contenido alcohólico, a toda organización, entidad o persona dedicada a la práctica del deporte a través de la figura del patrocinio deportivo. Para ello, la empresa interesada deberá obtener un permiso para el patrocinio ante el Ministerio de Salud, quien, además, deberá realizar un control previo a la divulgación de la publicidad. Y tal como quedó expuesto, únicamente se prohíbe la utilización de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en uniformes deportivos y actividades deportivas de ligas menores.

Ciertamente en la reforma de la disposición en cuestión confluyen dos intereses de relevancia constitucional, la salud pública vinculado al derecho a la vida y el interés superior del menor reconocido en la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Respecto de este último, la Sala se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“Costa Rica aprobó y ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño, mediante Ley No. 7184 del 18 de julio de 1990, la cual entró en vigencia desde el día de su publicación en La Gaceta No. 149, sea desde el 9 de agosto de 1990. El artículo 1 de esa Convención reconoce por niño a todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad. Asimismo, el numeral 2 estatuye que en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial debe ser el Interés Superior del Niño.

Dicho interés es un concepto complejo, prioritario, transversal y adaptable, que atiende al reconocimiento de los niños como titulares de derechos. Asimismo, el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas desarrolla en su Observación General Nº 14 (2013) la triple faceta que implica el Interés Superior del Niño, en cuanto este se presenta como “a) Un derecho sustantivo: el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial que se evalúe y tenga en cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida, y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que adoptar una decisión que afecte a un niño, a un grupo de niños concreto o genérico o a los niños en general. El artículo 3, párrafo 1, establece una obligación intrínseca para los Estados, es de aplicación directa (aplicabilidad inmediata) y puede invocarse ante los tribunales. b) Un principio jurídico interpretativo fundamental: si una disposición jurídica admite más de una interpretación, se elegirá la interpretación que satisfaga de manera más efectiva el interés superior del niño.

Los derechos consagrados en la Convención y sus Protocolos facultativos establecen el marco interpretativo. c)Una norma de procedimiento: siempre que se tenga que tomar una decisión que afecte a un niño en concreto, a un grupo de niños concreto o a los niños en general, el proceso de adopción de decisiones deberá incluir una estimación de las posibles repercusiones (positivas o negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados. La evaluación y determinación del Interés Superior del Niño requieren garantías procesales. Además, la justificación de las decisiones debe dejar patente que se ha tenido en cuenta explícitamente ese derecho. En este sentido, los Estados partes deberán explicar cómo se ha respetado este derecho en la decisión, es decir, qué se ha considerado que atendía al Interés Superior del Niño, en qué criterios se ha basado la decisión y cómo se han ponderado los intereses del niño frente a otras consideraciones, ya se trate de cuestiones normativas generales o de casos concretos” (párr. 6).

La antedicha Observación General Nº14 explica que el carácter primordial del Interés Superior del Niño implica que este “no puede estar al mismo nivel que todas las demás consideraciones. La firmeza de esta posición se justifica por la situación especial de los niños (dependencia, madurez, condición jurídica y, a menudo, carencia de voz). Los niños tienen menos posibilidades que los adultos de defender con fuerza sus propios intereses, y las personas que intervienen en las decisiones que les afectan deben tener en cuenta explícitamente sus intereses.”(párr.37).

En este sentido, la fundamentación dada por el promovente del proyecto legislativo, se sustenta en el objetivo del artículo 3.1 de la Convención de los Derechos del Niño, el cual consiste en velar por que el Interés Superior del Menor se observe en todas las decisiones y medidas relacionadas con este. Esto significa que en cualquier medida – es decir no solo en las resoluciones, sino también en todos los actos, conductas, propuestas, servicios, procedimientos y demás iniciativas- que tenga relación con uno o varios niños, su interés superior deberá ser una consideración primordial a la que se deberá atender (párr. 17). Esto incluye tanto las medidas y decisiones relacionadas directamente con un niño, un grupo de niños o los niños en general, así como otras que repercutan en uno o varios menores, aunque la medida no vaya dirigida directamente a ellos (párr. 19).

Asimismo, del artículo 3.1 de la Convención de los Derechos del Niño se desprende, en función del Interés Superior del Menor, una serie de obligaciones para los Estados miembros. Entre estas se encuentran las de “garantizar que el Interés Superior del Niño se integre de manera adecuada y se aplique sistemáticamente en todas las medidas de las instituciones públicas, en especial en todas las medidas de ejecución y los procedimientos administrativos y judiciales que afectan directa o indirectamente a los niños; velar por que todas las decisiones judiciales y administrativas, las políticas y la legislación relacionadas con los niños dejen patente que el interés superior de estos ha sido una consideración primordial; ello incluye explicar cómo se ha examinado y evaluado el Interés Superior del Niño, y la importancia que se le ha atribuido en la decisión” (párr.14); “examinar y, en su caso, modificar la legislación nacional y otras fuentes del derecho para incorporar el artículo 3, párrafo 1, y velar por que el requisito de que se tenga en cuenta el Interés Superior del Niño se recoja y aplique en todas las leyes y reglamentos nacionales, la legislación provincial o territorial, las normas que rigen el funcionamiento de las instituciones públicas o privadas que prestan servicios relacionados con los niños o que repercuten en ellos, y los procedimientos judiciales y administrativos a todos los niveles, como un derecho sustantivo y una norma de procedimiento; establecer mecanismos y procedimientos de denuncia, curso o reparación con el fin de dar plenos efectos al derecho del niño a que su interés superior se integre debidamente y se aplique de manera sistemática en todas las medidas de ejecución y procedimientos administrativos y judiciales relacionados con él o que le afecten” (párr. 15); “establecer procesos oficiales, con garantías procesales estrictas, concebidos para evaluar y determinar el Interés Superior del Niño en las decisiones que le afectan” (párr. 87).

Ahora bien, en relación con la evaluación del Interés Superior del Niño, esta “debe tener en cuenta su seguridad, es decir, el derecho del niño a la protección contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental (art. 19), el acoso sexual, la presión ejercida por compañeros, la intimidación y los tratos degradantes así como contra la explotación sexual y económica y otras formas de explotación, los estupefacientes, la explotación laboral, los conflictos armados, etc. (arts. 32 a 39).” (párr. 73) Bajo este panorama, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es claro al disponer la obligación de los Estados de atender al Interés Superior del Niño como consideración primordial en todas las decisiones y medidas atinentes a este. En consonancia con lo anterior, el número 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño también dispone, como obligación de los Estados Partes, el adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en dicha Convención…” (Sentencia n.° 2016-14893 de las 11:30 horas del 12 de octubre de 2016) Asimismo, en relación con el artículo 12 de la ley n.° 9047 que pretende modificar el proyecto de ley en cuestión, este Tribunal se refirió a la salud pública y al interés superior del menor en el siguiente sentido:

“[L]a noción de “salud pública” implica todas aquellas acciones realizadas para mejorar la salud de las personas, tanto de forma individual como colectiva, siendo que para alcanzar dicho objetivo deben tomarse en consideración los diferentes factores que determinan la salud, a saber, el ambiente, la herencia, el comportamiento y el servicio de salud. Hecha la anterior aclaración es preciso señalar que, la salud pública está referida a todas las actividades que se realizan a favor de la salud colectiva o de las poblaciones con la participación de toda la sociedad y no sólo las actividades que realiza el Sector Salud como parte del Estado. En tal sentido, la Organización Panamericana de la Salud ha sido clara en señalar que, “El sector salud está llamado a cumplir con un conjunto de funciones esenciales de promoción y protección de la salud de la población, ya que los ciudadanos tienen el derecho inalienable de recibir estas garantías y servicios por su condición de partícipes de la sociedad.

Para el ejercicio efectivo de estas funciones por parte del Estado, tanto en la esfera del gobierno central como local, resulta indispensable el desarrollo y fortalecimiento de un marco legal, normativo y regulatorio adecuado y actualizado, mediante el cual se facilite la colaboración efectiva entre los sectores público y privado, y de estos con la sociedad civil, para proteger la salud colectiva, sobretodo la de los sectores más vulnerables y desprotegidos”. Para la Organización Mundial de la Salud, la salud pública es la “ciencia y arte de impedir la enfermedad, prolongar la vida y fomentar la salud y eficiencia mediante el esfuerzo organizado de la comunidad para que el individuo en particular y la comunidad en general se encuentren en condiciones de gozar de su derecho natural a la salud y longevidad”. Dentro del ámbito de la salud pública se destacan diversos tipos de intervención, a saber:

Acciones de promoción de la salud: son aquellas que actúan a nivel de la sociedad. Su impacto se mide de acuerdo con las modificaciones del modo de vida y de las condiciones de vida de esa colectividad. En la Carta de Ottawa suscrita por Costa Rica en 1986, se definió la promoción de la salud como aquella actividad que pretende “proporcionar a los pueblos los medios necesarios para mejorar su salud y ejercer un mayor control sobre la misma. Trasciende la idea de formas de vidas sanas para incluir las condiciones y requisitos para la salud que son: paz, vivienda, educación, alimentación, renta, ecosistema estable, recursos sostenibles, justicia social y equidad”. Según la OMS, constituye un proceso político y social global que abarca no solamente las acciones orientadas a fortalecer las habilidades y capacidades de los individuos, sino también las dirigidas a modificar las condiciones sociales, ambientales y económicas, con el fin de mitigar su impacto en la salud pública e individual.

Comprende las actividades intersectoriales dirigidas a promover el empoderamiento de los individuos y los pueblos sobre los determinantes ambientales, sociales, y orgánicos que determinan y afectan su salud, con el fin de mejorarla. Esta actividad se refiere a fortalecer la capacidad de las personas para controlar el ecosistema, las condiciones socioeconómicas, el estilo de vida y los servicios de salud.

Acciones de prevención: según el problema del cual se trate, actúa tanto a nivel de la sociedad, como de los grupos de población y de los individuos; se dirige a sujetos propensos en algún momento a requerir de determinada acción de curación, es decir, aquellos con posibilidades de enfermarse.

Acciones de curación: son las que actúan a nivel individual. Sus efectos se evidencian según las modificaciones en los riesgos de morir de los individuos enfermos, así como del efecto distributivo de bienes y servicios individuales.” (Sentencia n.° 2010-17952 de las 9:39 horas de 29 de octubre de 2010) Respecto del Interés Superior del Menor, vale recordar lo que la Sala ha indicado:

“V.- Sobre el Interés Superior del Menor. De igual manera, diferentes instrumentos internacionales reconocen e imponen el deber estatal de prestar particular protección a los derechos de los niños y las niñas; desde instrumentos declarativos como la misma Declaración Universal, y especialmente a partir de la aprobación y vigencia de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, se ha dado un impulso determinante en la protección de este grupo especial, procurando que en todo momento se brinde la adecuada asistencia y respeto de los derechos a él reconocidos. La jurisprudencia de la Sala es contundente en reconocer la protección que debe otorgarse a los derechos de los niños y las niñas, reconociendo, igualmente, al interés superior del niño su condición y naturaleza de principio general que, como tal, forma parte del ordenamiento jurídico y debe ser aplicado para que rija y gobierne toda actividad administrativa y judicial relacionada con las personas menores de edad.

Este reconocimiento del interés superior del niño como principio general y derecho que forma parte e informa a la globalidad del ordenamiento, ha llevado a la Sala a brindar y ordenar protección especial a los menores en materias tan diversas como la protección de su imagen e identidad, el resguardo de la imagen e identidad de los menores en conflicto con la ley, y a controversias suscitadas en asuntos migratorios, de salud y de familia (ver, entre otras, sentencias números 2003-5117, 2004-1020, 2004-8759, 2005-4274, 2007-10306 y 2008-7782). En este sentido, como principio general reconocido y plenamente aplicable, así como en su vertiente de derecho, al interés superior del niño no le es oponible norma o decisión alguna –administrativa o judicial- que le contradiga, salvo que en circunstancias determinadas se encuentre en liza la aplicabilidad de algún otro principio general del mayor nivel, en cuyo caso el operador jurídico deberá atenerse a la prueba de ponderación y al rol de cada principio en el caso particular.

De tal forma, ignorar el carácter principial y de derecho del interés superior del niño, desatendiendo su aplicación estricta en aquellos casos que involucren a personas menores de edad, resulta contrario a los reconocimientos que sobre el particular efectúa el Derecho de la Constitución, a la vez que da margen para situarse en una posición de vulnerabilidad frente al mandato del artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En otras palabras, las autoridades administrativas y judiciales tienen la obligación de reconocer y aplicar el interés superior del niño, incluso ideando mecanismos apropiados y soluciones consecuentes de conformidad con lo ordenado por el referido artículo 2 de la Convención Americana (ver sentencia número 2008-015461 de las 15:07 horas del 15 de octubre de 2008).

Importante recalcar en este punto que el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, en su publicación denominada "Observación General N° 14 (2013) sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial", enfoca el Interés Superior del Menor como un derecho, un principio y una norma de procedimiento. En ese sentido, indica que: "(...) El Comité subraya que el interés superior del niño es un concepto triple: a) Un derecho sustantivo: el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial que se evalúe y tenga en cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida, y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que adoptar una decisión que afecte a un niño, a un grupo de niños concreto o genérico o a los niños en general (...) b) Un principio jurídico interpretativo fundamental: si una disposición jurídica admite más de una interpretación, se elegirá la interpretación que satisfaga de manera más efectiva el interés superior del niño.

Los derechos consagrados en la Convención y sus Protocolos facultativos establecen el marco interpretativo. c) Una norma de procedimiento: siempre que se tenga que tomar una decisión que afecte a un niño en concreto, a un grupo de niños concreto o a los niños en general, el proceso de adopción de decisiones deberá incluir una estimación de las posibles repercusiones (positivas y negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados. La evaluación y determinación del interés superior del niño requieren garantías procesales (...)". De ahí la importancia en potenciar, por medio de la jurisprudencia de esta Sala, esta perspectiva del Interés Superior del Niño ya ampliamente desarrollada en la doctrina internacional. En sus inicios, el Interés Superior del Menor nació como un principio, como una pauta interpretativa que colaboraba en la hermenéutica jurídica en aquellos casos en que estuviera involucrado un menor de edad; sin embargo, con la evolución y avance en el desarrollo normativo, doctrinario y jurisprudencial, las últimas tendencias en esta área han ido enfocando al Interés Superior del Menor desde una óptima más amplia (triple dimensión), precisamente con el propósito de coadyuvar en una mejor y más avanzada protección de los derechos y garantías de las personas menores de edad.” (Sentencia número 2016-7123 de las 11:00 horas del 25 de mayo de 2016). El resaltado no es del original.

Con base en lo señalado, debe reiterarse que, según ha sido desarrollado por el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, en su publicación denominada "Observación General N° 14 (2013) sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial", el Interés Superior del Menor debe ser enfocado como un derecho, un principio y una norma de procedimiento. Esto implica que deba ser valorado y aplicado por las autoridades desde estas 3 concepciones: a) Como derecho sustantivo: el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial que se evalúe y tenga en cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida, y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que adoptar una decisión que afecte a un niño, a un grupo de niños concreto o genérico o a los niños en general. b) Como un principio jurídico interpretativo fundamental: si una disposición jurídica admite más de una interpretación, se elegirá la interpretación que satisfaga de manera más efectiva el interés superior del niño. c) Como norma de procedimiento: siempre que se tenga que tomar una decisión que afecte a un niño en concreto, a un grupo de niños concreto o a los niños en general, el proceso de adopción de decisiones deberá incluir una estimación de las posibles repercusiones (positivas y negativas) de la decisión en el niño o los niños interesados.

La evaluación y determinación del interés superior del niño requieren garantías procesales. En el caso sub examine resulta de relevancia aplicarlo como derecho, lo cual implica que las autoridades públicas, en este caso los legisladores, hayan debido sopesar distintos intereses para tomar la decisión de revertir la prohibición actual de la publicidad de bebidas con contenido alcohólico en las actividades deportivas, donde participan principalmente menores de edad y jóvenes, con la garantía de que su decisión atendió, principalmente, a tutelar el derecho de las personas menores de edad. A partir de lo anterior, se procede a revisar las valoraciones, justificaciones, criterios y estudios que sustentan esta iniciativa legislativa.

Según se indicó anteriormente, la motivación de esta propuesta se basó, esencialmente, en que, actualmente, la publicidad y patrocinios en el deporte se constituye como una inversión cuantiosa, relevante e importante, y que estos dineros que se perciben por esos rubros se traducirían en mejores condiciones para desarrollar el deporte: aspectos de alimentación de los deportistas, infraestructura para la práctica de la actividad deportiva, así como fortalecer programas que se desarrollan con niños y jóvenes para incentivar que practiquen actividades deportivas. Lo anterior, dado que el deporte de alto rendimiento no ha tenido la asignación de recursos requerida para fomentarla. Bajo esa premisa de necesidad económica y de mejorar y promover el deporte, se promueve la autorización de la publicidad de bebidas con alcohol en eventos deportivos, la creación de un impuesto y de un fondo que sería administrado por el ICODER para financiar los deportes de alto rendimiento, es decir, a aquellos deportistas que alcanzan un gran nivel competitivo por su alto rendimiento.

Por su parte, el Comité Olímpico de Costa Rica, lo que indicó al respecto fue: “…No es posible controlar al sujeto que observa la publicidad una vez liberada o transmitida, por ejemplo: Un evento deportivo de trascendencia internacional en el cual se observen vallas publicitarias en el escenario o logotipos de empresas de producción de bebidas de este tipo, llega a todo tipo de público, sin capacidad de discriminación alguna, lo que implica que niños, adultos o adultos mayores son expuestos a las imágenes o sonidos de la transmisión, sea este internacional o local. Pero, si es posible impactar el mundo deportivo con los recursos que de esa publicidad se obtengan. La publicidad de bebidas alcohólicas en eventos deportivos ya impacta nuestro medio, sin que nuestro medio se beneficie de ello.” Es decir, parte de que existe una situación inevitable, cual es la publicidad de ese tipo en los deportes autorizada en otros países y a la que, de una forma u otra todas las personas estamos expuestas, respecto de la cual estima se debe obtener un provecho económico.

Por su parte, el Dictamen Afirmativo de Mayoría del 8 de setiembre de 2020, aprobado en la Comisión de Asuntos Económicos, recomendó la aprobación de la iniciativa legislativa, con algunas modificaciones, indicando lo siguiente:

“De esta manera, los legisladores que suscribimos el presente Dictamen Afirmativo de Mayoría consideramos que con este texto se mejora la calidad de la iniciativa de ley, resultando un texto que puede ser aplicable a corto tiempo, con el fin de fortalecer el financiamiento de los deportistas de alto rendimiento de Costa Rica, así como los diferentes deportes a nivel nacional.

Concluimos por tanto que el objetivo del proyecto de ley señala la importancia del financiamiento que requiere el deporte, la publicidad y patrocinios en el deporte se constituye como una inversión cuantiosa, relevante e importante que fortalece esta industria, ya que estos dineros que se perciben por estos rubros se traducen en mejores condiciones para desarrollar el deporte incluyendo aspectos de alimentación de los deportistas, la infraestructura para la práctica de la actividad deportiva, así como el fortalecimiento de los programas que se desarrollan con niños y jóvenes para incentivar que practiquen actividades deportivas.

Consideramos que cualquier empresa sin importar su tamaño tiene muchas razones para convertirse en patrocinador de un deporte, pero la razón más importante es la exposición que tiene al público en cada uno de los eventos que se desarrollen, por esa razón no importa el tamaño de la empresa, siempre es importante publicitarse con actividades positivas como lo son los deportes ya que llegan a todos los rincones del país y a todos los estratos sociales.

De igual manera, consideramos que todo deporte requiere de apoyo financiero y una de las maneras que ayudan más a los deportes a nivel mundial es el patrocinio de empresas establecidas. Es normal observar todo tipo de marcas en los uniformes deportivos, en las instalaciones deportivas, incluso en los deportes de más alto ingreso como el fútbol, se notan vallas publicitarias que exponen marcas de equipo tecnológico, de líneas aéreas, de ropa, de comida, de licores y otros.

Los montos que en el mercado se ofrecen por un tipo de financiamiento variará según el deporte, según el equipo, según el lugar que se le asigne a la publicidad y según el record histórico del deporte, del deportista o de los equipos.

Es así como en Costa Rica actualmente, se tienen patrocinadores para selecciones nacionales de diversos deportes como fútbol, ciclismo, natación, eventos olímpicos y paralímpicos y otros, también para los campeonatos nacionales, y otros eventos que se realizan como carreras de atletismo, que antes de la pandemia Covid-19 se solían realizar al menos una por semana. Pero todo lo anterior no es suficiente, antes de la Pandemia ya el deporte pedía a gritos la apertura del patrocinio de marcas de bebidas alcohólicas y en este momento en medio de la crisis económica obligada por las medidas sanitarias derivadas de la emergencia mundial que se vive por el Covid-19, se hace aún más necesario buscar recursos frescos provenientes de un patrocinio serio, responsable y transparente como lo es el patrocinio de los deportes por medio de contratos de publicidad, entre otros, de marcas de bebidas alcohólicas como la que se pretende aprobar con el presente proyecto de ley.

El ingreso que se genere ayudará a los deportistas, sus instalaciones deportivas y a las comunidades a mejorar, a preparar mejor sus niños y jóvenes para que por medio del deporte se fortalezcan los valores inculcados en el ámbito familiar y a vivir el deporte como un medio de distracción, salud y bienestar que consecuentemente los alejará de los flagelos que sufre la sociedad como la delincuencia, las drogas y todo tipo de abuso de sustancias perjudiciales para la salud.

Es el fortalecimiento del deporte y la construcción o mejoramiento de lugares aptos para la práctica de los deportes la que permitirá tener ciudadanos más sanos y seguros de querer ser cada día más saludables y mejores seres humanos y en muchos casos forjará deportistas competitivos a nivel nacional e internacional.

Asimismo, se contempló la prohibición del uso de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en publicidad, rotulación de uniformes y actividades deportivas, recreativas o culturales dirigidas a menores de edad.” Lo expuesto evidencia que la necesidad de financiar la actividad deportiva de alto rendimiento fue el fundamento que, efectivamente pesó para la aprobación en primer debate de este proyecto legislativo, aminorando los efectos colaterales por la publicidad actual que ya se difunde y los beneficios que se pueden llegar a obtener incluso para los niños y adolescentes con programas deportivos futuros. Sin embargo, ciertamente, los demás criterios que existen en el expediente legislativo n.° 21.745, son negativos al proyecto, advirtiendo que el beneficio pretendido no supera el costo que ello puede implicar en la salud y el bienestar de los niños y jóvenes. Veamos al respecto:

El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, por oficio DG-0544-06-2020, destacó: “III. El proyecto de ley tiene un corte inminentemente económico, antepone los intereses de la empresa privada sobre el interés general de la población y por encima del derecho a la salud de los seres humanos…El exponer a la población a más publicidad de bebidas con contenido alcohólico indudablemente va a disparar la demanda de servicios de salud, no existiendo en el proyecto de ley una medida administrativa para reforzar a las instituciones prestadoras de estos servicios, pese a la eminente afectación que sufrirían.” Para justificar su posición refiere estudios técnicos y la postura de la Organización Mundial de la Salud, en el siguiente sentido: “Según la OMS, el marketing del alcohol también refuerza las actitudes culturales que promueven la bebida, la restricción de estas prácticas podría repercutir en los patrones de consumo de toda la población en conjunto.

Las restricciones parciales y la autorreglamentación de la industria son las formas más habituales de control en las Américas, pero las restricciones parciales son difíciles de hacer cumplir, sobre todo en los nuevos entornos de comunicación como las redes sociales, y en muchos casos se infringen las medidas autonormativas o los gobiernos no obligan a cumplirlas, de modo que no han resultado eficaces. Las actividades mercado técnicas son especialmente difíciles de contrarrestar por los enormes recursos económicos que posee la industria del alcohol. En el 2011, cinco empresas declararon haber gastado 5.500 millones de dólares estadounidenses solo en publicidad tradicional, es improbable que ningún país de la Región pueda dedicar suficientes recursos a contrarrestar el poder económico de la industria…La recomendación de la Organización Mundial de la Salud internacional es que, si se pretende beneficiar al deporte con ingresos nuevos, la única medida correcta es aumentar el impuesto a las bebidas alcohólicas.

En todo caso, las políticas de precios inciden directamente con una disminución en las prevalencias de consumo, toda vez que los consumidores, especialmente los grandes bebedores y los jóvenes, son sensibles a las variaciones de los precios de las bebidas alcohólicas. Esta es una de las mejores medidas costo-efectivas; no presenta costos y sí muchos beneficios para la sociedad. Como se visualizará más adelante, se tiene certeza científica que una de las poblaciones más afectadas por el mercadeo, publicidad y patrocinio de bebidas con contenido alcohólico son los adolescentes, porque en ellos el consumo de alcohol muestra tres vulnerabilidades distintivas indicadas por Penchmann: la impulsividad; la auto conciencia y la duda de sí mismo; y; el riesgo elevado de uso del alcohol, incluyendo el comportamiento impulsivo indican que se tiene la certeza que los primeros estudios que buscaron la relación existente entre la publicidad del alcohol y la juventud tendieron a descansar sobre una base teórica simple: la exposición a la publicidad del alcohol influye en el comportamiento de los jóvenes para aumentar el consumo de alcohol.

Sin embargo, ambos autores demuestran que estudios más recientes no solamente amplían esa base teórica, sino que además señalan la importancia de la publicidad del alcohol en la formación de actitudes, percepciones y expectativas de los jóvenes sobre el consumo de alcohol, elementos que precisamente influyen en las decisiones de los jóvenes, tanto para iniciar su consumo de alcohol como para presentar patrones de ingesta más regulares… El presente proyecto no cumple con los requisitos de salud como derecho fundamental, ni atiende la prevención primaria ni la prevención secundaria del problema de la salud pública del consumo de alcohol; porque aborda una temática únicamente desde la perspectiva económica de los empresarios.” Concluye advirtiendo que la OMS ha afirmado que la regulación de la comercialización del alcohol se ha destacado como una de las "mejores inversiones" para reducir los daños relacionados con el consumo de alcohol (enfermedades físicas, mentales, accidentes de tránsito, violencia interpersonal y enfermedades no transmisibles); sin embargo, a pesar de que la postura actual del país, que es de una mayor protección, esta propuesta legislativa retrocede en la tutela del derecho a la salud de las personas y del principio de progresividad de los derechos humanos, sin un respaldo técnico.

Por su parte, el Centro de Investigación en Estudios de la Mujer de la Universidad de Costa Rica, evidenció lo señalado por la OMS, en el sentido de que el alcohol es un sedante/hipnótico, con efectos similares a los de los barbitúricos, que, además de los efectos sociales de su consumo, la intoxicación alcohólica puede causar envenenamiento y hasta la muerte y que el consumo frecuente y prolongado puede causar dependencia y una serie de trastornos mentales, físicos y orgánicos. Asimismo, refiere que, según el Atlas de consumo de drogas en Costa Rica, publicado por IAFA en el 2015, si bien en el país se consumen diversos tipos de drogas, las que se usan con mayor frecuencia son las consideradas drogas legales, es decir, al alcohol y el tabaco; y que, a partir de ese año se ha producido un aumento en el consumo de alcohol, que se atribuye a la cantidad y variedad de bebidas alcohólicas disponibles y el limitado control de la publicidad.

Pero de mayor significancia se indica que, en el año 2015, el 63.3% de la población, que corresponde a 2.363.757 personas, entre los 12 y 70 años, consumieron alcohol por lo menos una vez en su vida. Sin embargo, del consumo reciente, en los últimos 12 meses el 41.6% de la población consumió alcohol y en los últimos 30 días, lo hizo el 27,3 %. También pidió que se considerara lo señalado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en el Informe Final sobre la Reglamentación de la Comercialización de Alcohol de 2016, en la que se promueve a los Estados a:

“1. Proteger a los grupos vulnerables de la exposición a la comercialización del alcohol, especialmente a los niños, niñas y adolescentes.

2. Dar prioridad a la transición hacia una prohibición amplia de la comercialización del alcohol.

3. Formular reglamentos de comercialización independientes de dicha industria.” Y concluye que no es pertinente aumentar los espacios de publicidad de las bebidas alcohólicas, especialmente en espacios como los deportes, que son una actividad de promoción de la salud pública.

El INAMU por su parte, señaló que su planteamiento principal debía ir en la línea de no acuerpar una iniciativa que fortalezca las marcas de bebidas alcohólicas, pues tal como en otras ocasiones lo ha manifestado, el consumo de estas, en muchas ocasiones está asociado a formas de violencia de las cuales las mujeres son víctimas. También, señaló: hacemos énfasis en que el consumo de bebidas alcohólicas y otras drogas debe ser considerado un factor de riesgo y claramente no confundirse en ningún aspecto como factor exculpatorio ni justificante de una conducta violenta ni agresiva…La publicidad tiene como finalidad principal vender un producto y para lograrlo, convierte el producto en un objeto de deseo, recurriendo a distintas técnicas y estrategias. Ejerce gran influencia sobre el tejido social, su papel decisivo como instrumento de comunicación social, ofrece no solo productos sino modelos colectivos…”.

Finalmente, el Ministerio de Salud también advirtió que, según los resultados de las encuestas del IAFA, a partir del año 2009 y hasta el 2015, se dio un aumento constante en la edad de primer contacto con la sustancia; sin embargo, para el 2018 esta tendencia se revirtió, implicando un consumo más temprano de la sustancia, con un promedio de inicio en el consumo de alcohol de 12,7 años. Evidenció que el consumo de bebidas alcohólicas en Costa Rica se caracteriza por tener un alto involucramiento con patrones culturales propios del diario vivir y que ello se visualiza, por ejemplo, con el hecho de que, al acercarse a la mayoría de edad, una mayor cantidad de jóvenes se inician o muestran patrones de consumo más regulares de bebidas alcohólicas. Lo anterior, producto de un aumento en la disponibilidad y accesibilidad de estas sustancias psicoactivas, así como de la publicidad comercial. También denota que, para la Organización Mundial de la Salud, el consumo de alcohol ocupa el tercer lugar entre los factores de riesgo de la carga mundial de morbilidad.

Por ello, considera que no es factible apelar a la necesidad económica de los diversos grupos deportivos o deportistas, a través de un patrocinio, argumentando un beneficio económico, para fomentar y exponer diariamente a la población nacional a una serie de materiales publicitarios que fomentan el consumo de bebidas con contenido alcohólico, pues no estima proporcional el beneficio del aporte económico generado mediante el patrocinio de bebidas con contenido alcohólico a un grupo reducido de deportistas, en proporción al impacto negativo que este generaría en toda la población nacional. Advierte que el consumo de alcohol provoca defunción y discapacidad a una edad relativamente temprana, pues según datos de la OMS, en el grupo etario de 20 a 39 años, un 13,5% de las defunciones a nivel mundial son atribuibles al consumo de alcohol. Asimismo, el consumo nocivo del alcohol es un factor causal en más de 200 enfermedades y trastornos y es uno de los cuatro principales factores de riesgo conductual de enfermedades no transmisibles que son susceptibles de modificación y prevención.

Literalmente indicó: “Las medidas para limitar la disponibilidad de alcohol y marketing de las bebidas alcohólicas están respaldadas por evidencia científica. Estos aspectos se encuentran contemplados dentro de las 10 esferas a abordar recomendadas en la Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol, adoptada por consenso por todos los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud en el año 2010, así como la Estrategia de la Organización Panamericana de la Salud para la Prevención y el Control de las ENT del 2011. Dichas estrategias incluyen, entre otras medidas para la prevención del uso nocivo de alcohol, recomendaciones para la restricción de los horarios, días, locales y densidad de los puntos de venta, así como la reducción del impacto del marketing, sobre todo entre los jóvenes y adolescentes. En este sentido, el control de la publicidad también es recomendado por expertos como parte de las medidas requeridas para reducir el abuso del consumo de alcohol en los países y prevenir el consumo en niños y adolescentes.

Existe amplia evidencia científica de que la exposición a la publicidad del alcohol influye en el comportamiento de los jóvenes hacia un aumento en su consumo e incide en la formación de actitudes, percepciones y expectativas de los jóvenes sobre el consumo. Entre los factores más fuertemente asociados al inicio temprano en el consumo está la alta disponibilidad de bebidas alcohólicas, el costo, la publicidad y el patrocinio de bebidas alcohólicas.” Concluye señalando que este proyecto de ley y otros en sentido similar, representan un retroceso en las acciones para incidir en la disminución del consumo nocivo de alcohol en la población y por ello, se opone a estas iniciativas e instan a la Asamblea Legislativa a tener en cuenta las implicaciones que estas tendrían en la salud pública de nuestro país.

Adicional a lo anterior, los diputados y diputadas consultantes, anexan como prueba el oficio CRI-PWR-63.00 24915-20 del 07 de julio de 2020, remitido por la Organización Panamericana de la Salud al expresidente de la Asamblea Legislativa Eduardo Cruickshank Smith, el cual fue mencionado por este en la discusión del seno de la Asamblea y del cual se hace referencia en el dictamen negativo de minoría (a folio 318 del expediente legislativo), mediante el cual se indica lo siguiente:

“…Las propuestas diversas para autorizar el patrocinio de los equipos de fútbol por la industria alcoholera y la venta de bebidas alcohólicas en estadios de deportes en Costa Rica, de aprobarse, se muestran en contra de toda la evidencia científica disponible internacionalmente y a los referidos mandatos acordados por el país al nivel internacional.

La Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo del Alcohol, adoptada por consenso por todos los Estados Miembros de la Organización Mundial de la Salud en 2010, así como la Estrategia de la Organización Panamericana de la Salud para la Prevención y el Control de las ENT de 2011, también adoptada por unanimidad de los Estados Miembros de la OPS, incluye recomendaciones para la restricción de los horarios, días, locales y densidad de los puntos de venta.

Varios países de la Región y en el mundo prohíben la venta de alcohol en los estadios de deportes principalmente para la prevención de la violencia y lesiones. Si bien la venta fuera de los estadios podría estar permitida, la entrada de personas visiblemente embriagadas puede ser prohibida y fácilmente fiscalizada y el control de la entrada de personas con bebidas alcohólicas también, siendo parte de las estrategias para control de la seguridad en tales locales.

Los menores de edad que van a los estadios con sus padres también estarían expuestos a la promoción del consumo del alcohol como parte del entretenimiento, lo que no es deseable porque tiende a normalizar su consumo, lo que no es deseable en ningún caso y mucho menos en menores de edad, la disponibilidad para la venta es también considerada una forma de mercadeo del alcohol.

El control de la publicidad de las bebidas también es recomendado por la OPS/OMS en los mismos documentos de política pública internacional en salud. Existe amplia evidencia científica de la relación entre exposición a la publicidad y el consumo en niños y adolescentes, como la tendencia actual demuestra…Recuerde usted que resoluciones recientes en arbitrajes comerciales internacionales establecen la tendencia de colocar los intereses de la salud pública por encima de los comerciales. Incluso, para cumplir a cabalidad con el deber de los Estados de salvaguardar el interés superior de los niñ@s y adolescentes, éstos tienen el derecho de ser protegidos de la exposición a productos nocivos a la salud, como el alcohol, en todas las formas de exposición, igualmente ante la publicidad, patrocinios y promociones. Los gobiernos tienen también el deber de proteger el derecho a la salud de la población, como el derecho humano que es, pero también como derecho salvaguardado en la Constitución de Costa Rica… existe mucha más evidencia disponible que podemos hacer llegar a su despacho en caso de requerirla...El principio de progresividad en los derechos humanos debe asegurar el avance gradual, sostenido y efectivo de políticas públicas, con el objetivo de garantizar la plena efectividad de los derechos de todas las personas, en particular el derecho al más alto nivel posible de salud, y el pleno respeto al interés superior del niño, tal como lo recomienda el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General N° 16 (20l3) sobre las obligaciones del Estado en relación con el impacto del sector empresarial en los derechos del niño (CRC/C/GC/16), en especial sus incisos números 17 y 19, y por tanto, evitando medidas que podrían significar un retroceso en caso de producirse la aprobación legislativa de las medidas comentadas…” Igualmente, aportan copia del oficio REP-CTR-2020-0607 del 2 de diciembre de 2020, mediante el cual la representante de la UNICEF en Costa Rica le manifiesta al diputado Villalta que no recomienda eliminar la prohibición asociada a permitir la publicidad en ese tipo de actividad. Algunas de las razones dadas son las siguientes:

"•UNICEF, en su estudio denominado "Una Aproximación a La Situación de Adolescentes y Jóvenes en América latina y El Caribe a partir de Evidencia Cuantitativa Reciente", elaborado y publicado en el 2015, reveló que, en la región al menos uno de cada tres estudiantes en edades entre 13 a 15 años, había consumido alcohol al menos una vez en el último mes (34,9%).

• Por su parte, en Costa Rica, la 5ta. Encuesta Nacional sobre Consumo de Sustancias Psicoactivas en Población de Educación Secundaria realizada en el 2019, aplicada a sesenta colegios técnicos y académicos a lo largo de todo el territorio nacional a 7.071 estudiantes de edades desde los 11 a los 22 años, identificó un aumento en el consumo de alcohol en el último mes en adolescentes, pasando de un 19.5% en el año 2015 a un 27% en el 2018; lo que significa que, de cada 100 estudiantes, hubo 27 que indicaron haber consumido bebidas alcohólicas en los 30 días anteriores. La encuesta también indicó la iniciación del consumo los 12 años, dos años más jóvenes que en lo indicado en la encuesta del 2015.

•La OMS ha advertido sobre sobre las consecuencias sanitarias y sociales negativas que vienen aparejadas con este consumo, las cuales están asociadas tanto a sus propiedades tóxicas como a la dependencia que puede producir. También, el INAMU a nivel nacional, en múltiples ocasiones hay advertido sobre el impacto que tiene el uso nocivo del alcohol en la violencia intrafamiliar en donde mujeres, niñas, niños, adolescentes y diversos grupos vulnerables suelen verse más afectados.

•El actual Pan Nacional de Actividad Física y Salud 20112021 Ministerio de Salud y Ministerio de Deporte y Recreación plantea la incursión e inclusión en las actividades físicas para la salud y lúdico-deportivas, ello con el fin de que la población aumente sus niveles de actividad física, adoptando estilos de vida más activos y saludables. El Viceministerio de Paz y otras instituciones del país han venido promoviendo las actividades deportivas como medio de establecer relaciones positivas y de prevención de violencia. Las actividades deportivas, también hacen parte de las estrategias de prevención de violencia contenidas en el Plan Nacional para el Desarrollo de Estrategias de Prevención y Erradicación de la Violencia Contra Niños, Niñas y Adolescentes, 2017-2019, promovidas por el PANI con apoyo de UNICEF.

•Si bien es cierto, es importante contar con recursos para financiar las actividades deportivas de alto rendimiento, se considera extremamente riesgoso, que como medio para la generación de ingresos, se expongan a niñas, niños y adolescentes a nueva propaganda que haga ver el consumo del alcohol como una actividad recomendable.

•La exposición masiva de los mensajes, tanto en el contexto de las actividades deportivas, como en cualquier otro contexto, de mediano y largo plazo, podría tener un efecto en los comportamientos de las personas en donde claramente lo que se busca es incrementar las ventas y los rendimientos de las empresas que lo comercializan.

•En el marco de la Convención sobre los Derechos del Niño y de las observaciones emitidas por el Comité sobre los Derechos del Niño al país en el 2020, es importante asegurar que la niñez y adolescencia sea incluida en las políticas y planes públicos en los temas que les afecta, lo que es particularmente importante en lo relacionado al consumo de alcohol.” En conclusión, se advierte que ya existe un problema de consumo del alcohol en la población en general en nuestro país y que este se verá agravado, al autorizar una mayor difusión de la publicidad de bebidas con alcohol en actividades deportivas, con serias consecuencias para la salud pública, pues precisamente ese es el fin de la publicidad, promover las marcas y venta de sus productos. También se advierten los efectos colaterales que los estudios técnicos denotan, ya que promover una mayor publicidad de esas bebidas, incide en un mayor aumento del consumo de alcohol de las personas menores de edad y los jóvenes, incluso a edades más tempranas.

Igualmente se evidencian los esfuerzos de las organizaciones internacionales en materia de salud para que, lejos de reforzar el uso de la publicidad de las bebidas con contenido alcohólico en los deportes, los Estados lleguen a minimizarlas o eliminarlas, con el objeto de evitar agravar la situación evidenciada. A pesar de todos los datos y estudios referidos en los criterios señalados, tal como refieren los y las consultantes, se echa de menos en el expediente legislativo, un solo estudio o valoración de la situación que denote cómo serían prevenidos, erradicados o tratados los peligros advertidos, no solo para las poblaciones vulnerables, sino para la salud pública. Sin duda alguna determinar si se autoriza o no el uso de la publicidad en esos supuestos es una cuestión de discrecionalidad del legislador; sin embargo, también ha señalado este Tribunal, que esa discrecionalidad no es absoluta, sino que debe estar enmarcada dentro de lo dispuesto en la Constitución Política y en los convenios internacionales suscritos por nuestro país.

Tal como lo indican los proponentes del proyecto de ley en estudio, el deporte se incentiva desde edades tempranas y se fortalece para llegar a convertirlos en deportistas de alto rendimiento. De manera que, indudablemente la población menor de edad y los jóvenes son las personas que, principal y directamente intervienen en este tipo de actividades. Si actualmente con la prohibición de la publicidad, existe un alto índice de consumo por parte de los menores de edad y a edades más tempranas de consumo de bebidas con contenido alcohólico, atendiendo al fin de la publicidad misma, evidentemente tal porcentaje aumentará. En criterio de los legisladores, el dinero obtenido por el patrocinio mejorará las condiciones económicas y se fomentará más el deporte, con la esperanza de que este grupo poblacional se aleje de situaciones como el consumo de las drogas, pero lo cierto es que no consta en el expediente un estudio o valoración que justifique tal compensación.

Es decir, que pondere un riesgo que sí está acreditado científicamente, frente a una eventual situación que tampoco se sabe a ciencia cierta de qué magnitud es el grupo a beneficiar, tomando en consideración, además, que ya existen otras promociones en su favor, tal como los programas que menciona la UNICEF o la beca contemplada en el Reglamento de Becas Deportivas para Seleccionados Nacionales 931-A, aprobado en la sesión ordinaria n.° 931-2015 del 16 de enero de 2015, vigente, que faculta al ICODER para conceder a los atletas Seleccionados Nacionales o de proyección deportiva hacia el alto rendimiento una beca económica que debe ser utilizada para mantener o mejorar su rendimiento deportivo en todo su proceso de preparación deportiva; o valorar otras soluciones que no pongan en mayor riesgo a estas poblaciones, como la sugerida por la propia OMS, citada por el IAFA, cuando afirma lo siguiente: “…si se pretende beneficiar al deporte con ingresos nuevos, la única medida correcta es aumentar el impuesto a las bebidas alcohólicas.

En todo caso, las políticas de precios inciden directamente con una disminución en las prevalencias de consumo, toda vez que los consumidores, especialmente los grandes bebedores y los jóvenes, son sensibles a las variaciones de los precios de las bebidas alcohólicas. Esta es una de las mejores medidas costo-efectivas; no presenta costos y sí muchos beneficios para la sociedad.”. Sin duda alguna, el Estado tiene la obligación también de promover el deporte en las personas menores de edad y debe hacerlo sobre todo en los lugares de condiciones sociales y económicas más difíciles, pues también está demostrado que las personas menores de edad y los jóvenes que se dedican a esas actividades, con mayor probabilidad se mantienen lejos de riesgos sociales como el consumo de drogas. De hecho, así lo demanda la Convención Iberoamericana de los derechos de los Jóvenes, que dispone al efecto:

“Artículo 33. Derecho al deporte.

1. Los jóvenes tienen derecho a la educación física y a la práctica de los deportes. El fomento del deporte estará presidido por valores de respeto, superación personal y colectiva, trabajo en equipo y solidaridad. En todos los casos los Estados Parte se comprometen a fomentar dichos valores así como la erradicación de la violencia asociada a la práctica del deporte.

2. Los Estados Parte se comprometen a fomentar, en igualdad de oportunidades, actividades que contribuyan al desarrollo de los jóvenes en los planos físicos, intelectual y social, garantizando los recursos humanos y la infraestructura necesaria para el ejercicio de estos derechos.” No obstante, con una medida como la propuesta en este proyecto de ley, el legislador, ante el derecho sustantivo del interés superior del menor, debió ponderar si los efectos dañinos ya demostrados que pueden darse, se compensarían con autorizar este tipo de publicidad en estos eventos. Igualmente, la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, en el artículo 25.1.4 dispone que “1. Los Estados Parte reconocen el derecho de los jóvenes a una salud integral y de calidad…Los Estados Parte velarán por la plena efectividad de este derecho adoptando y aplicando políticas y programas de salud integral, específicamente orientados a la prevención de enfermedades, promoción de la salud y estilos de vida saludable entre los jóvenes. Se potenciarán las políticas de erradicación del tráfico y consumo de drogas nocivas para la salud.”.

Evidentemente la intención del mercadeo es vender, ese es su fin, promover y vender un producto utilizando diferentes medios para atraer al consumidor, sin discernir edad alguna. Precisamente por lo anterior, nuestro país ha mantenido regulaciones al respecto como la norma en cuestión o, por ejemplo, la ley número 5811, denominada “Control de Propaganda”, o las regulaciones dispuestas en la ley n.° 9028, “Ley General de Control del Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud”, que en su artículo 12 dispone:

“ARTÍCULO 12.- Publicidad, promoción y patrocinio Se prohíbe cualquier forma de publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco y sus derivados.

Se exceptúa de la prohibición establecida en el párrafo anterior la publicidad y promoción que se realice:

• a)En el interior de lugares y eventos donde solo se permite el acceso limitado a personas adultas y no sea un espacio declarado cien por ciento (100%) libre de humo por esta ley.
• b)Por medio de comunicación directa con los vendedores y consumidores de productos de tabaco, de conformidad con el protocolo que se establezca en el reglamento de esta ley.” Norma respecto de la cual, recientemente este Tribunal, por sentencia n.° 2020-4949 de las 9:25 horas del 11 de marzo de 2020, se pronunció en el siguiente sentido:

“IV.- Según se deriva de los precedentes previamente citados, las restricciones previstas en el ordinal 12 de Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, en cuanto se limita –con las salvedades o excepciones que reconoce la propia norma- la publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco y sus derivados, tienen pleno fundamento en los artículos 21, 28, 46, 50 y 74 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en tanto que dichas restricciones tienen como válido objetivo proteger el derecho fundamental de los consumidores y de la población en general a su salud y a un ambiente sano. Se procura resguardar, en particular, a los menores de edad, en total conformidad con el principio del interés superior del niño.” Así las cosas, conforme los estudios técnicos que constan en el expediente, según los cuales es posible que se produzca la alegada afectación de la salud pública, especialmente de las personas menores de edad y de los jóvenes que produciría una autorización de la publicidad en este sentido y, ante la falta de un estudio o criterio técnico que determine el efecto real y el impacto que tendría esta propuesta desde el punto de vista del costo positivo o negativo respecto de las personas menores de edad, no considera este Tribunal que la propuesta legislativa consultada, sea acorde a los artículos 7, 21 y 51 de la Constitución Política, de los ordinales 3 y 6 de la Convención sobre los derechos del Niño y el artículo 25 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes.

Ciertamente, la tecnología actual ha expuesto a esta población a la publicidad que se permite de estas bebidas en algunos otros países, así como a través de programas, vallas u otros medios; sin embargo, una cosa es que, en tales casos su exposición sea difícil de evitar o deba ser controlado por los padres de familia o encargados autorizados de las personas menores de edad en el ámbito familiar; y otra, que sea el propio Estado el que permita ese mercadeo de consumo de bebidas alcohólicas en actividades que pretenden precisamente promover, que esta población se aleje de estas, y, a sabiendas del riesgo de daño que asume, reduciendo, además, el margen de protección actual. En la Observación n.° 16 (2013), “Sobre las obligaciones del Estado en relación con el impacto del sector empresarial de los derechos del niño”, el Comité de los Derechos del Niño precisó lo siguiente:

“…Las empresas pueden ser un motor fundamental para que las sociedades y las economías avancen de manera que se fortalezca la efectividad de los derechos del niño mediante, por ejemplo, los avances tecnológicos, la inversión y la generación de trabajo decente. Sin embargo, la efectividad de los derechos del niño no es una consecuencia automática del crecimiento económico y las empresas también pueden afectar negativamente a los derechos del niño… En este sentido, los Estados deben tener en cuenta que:

• a)La infancia es un período excepcional de desarrollo físico, psíquico, emocional y espiritual, y las violaciones de los derechos del niño, como la exposición a la violencia, al trabajo infantil o a productos peligrosos o riesgos medioambientales, pueden tener consecuencias permanentes, irreversibles e incluso transgeneracionales…

9. El Comité reconoce que las acciones voluntarias de las empresas en cuanto a la responsabilidad empresarial, como las inversiones sociales, la promoción y la participación en las políticas públicas, los códigos de conducta voluntarios, las actividades filantrópicas y otras actividades colectivas, pueden promover los derechos del niño. Los Estados deben alentar este tipo de acciones e iniciativas voluntarias como un medio para crear una cultura empresarial que respete y favorezca los derechos del niño. Sin embargo, cabe destacar que este tipo de acciones e iniciativas voluntarias no sustituyen la acción del Estado y la regulación de las empresas de acuerdo con las obligaciones que imponen la Convención y sus protocolos, ni la obligación de las empresas de respetar los derechos del niño…

17. La Convención y sus protocolos facultativos proporcionan el marco para evaluar y determinar el interés superior del niño. La obligación de que el interés superior del niño sea una consideración primordial es especialmente importante cuando los Estados están sopesando prioridades que se contraponen, como las consideraciones económicas a corto plazo y las decisiones de desarrollo a largo plazo. Los Estados deben estar en condiciones de explicar cómo se ha respetado en la adopción de decisiones el derecho a que el interés superior del niño sea tenido en cuenta, incluida la forma en que se ha sopesado frente a otras consideraciones.

18. El artículo 6 de la Convención establece que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida y que los Estados deben garantizar la supervivencia y el desarrollo del niño. El Comité señala en la Observación general Nº 5 (2003) sobre las medidas generales de aplicación de la Convención que entiende el desarrollo del niño como un "concepto holístico que abarca el desarrollo físico, mental, espiritual, moral, psicológico y social del niño".

19. Las actividades y operaciones de las empresas pueden afectar de diferentes maneras a la aplicación del artículo 6… La mercadotecnia dirigida a los niños de productos como cigarrillos y alcohol… 20. Las medidas para la aplicación del artículo 6 en relación con el sector empresarial deberán adaptarse en función del contexto e incluir medidas preventivas como la regulación y la supervisión efectivas de los sectores de la publicidad y la mercadotecnia y del impacto ambiental de las empresas.

26. La obligación de respetar significa que los Estados no deben, de forma directa o indirecta, facilitar, ayudar a que se produzca o secundar ninguna violación de los derechos del niño. Los Estados tienen además la obligación de garantizar que todos los actores respeten los derechos del niño, incluido el contexto de las operaciones y actividades empresariales. Para ello, el proceso de toma de decisiones y las políticas, las leyes y los actos administrativos relacionados con las empresas deberán ser transparentes, estar fundamentados e incluir un examen completo y continuo del impacto en los derechos del niño.

28. Los Estados tienen la obligación de ofrecer protección contra las violaciones por terceros de los derechos consagrados en la Convención y sus protocolos facultativos. Esta obligación adquiere una importancia fundamental al considerar las obligaciones de los Estados con respecto al sector empresarial. Supone que los Estados deben adoptar todas las medidas apropiadas, razonables y necesarias para impedir que las empresas cometan violaciones de los derechos del niño o contribuyan a ello. Estas medidas pueden incluir la aprobación de leyes y reglamentos, su seguimiento y aplicación o la aprobación de políticas en que se establezca la forma en que las empresas pueden incidir en los derechos de los niños… Por tanto, un Estado es responsable de dichas violaciones si no ha adoptado las medidas apropiadas, razonables y necesarias para impedirlas o repararlas, o si ha tolerado o colaborado de alguna otra forma en su comisión.” Lo anterior denota claramente, que el Estado costarricense tiene la obligación convencional de atender, en la toma de sus decisiones políticas, administrativas o judiciales, el interés superior del niño como una consideración primordial.

Y en estos casos, resulta evidente que, ello es especialmente importante cuando los Estados están sopesando prioridades que se contraponen, como las consideraciones económicas a corto plazo y las decisiones de desarrollo a largo plazo, tal como en el caso de estudio. Con mayor razón aún, cuando se decide reducir el ámbito de protección que ya existe. En esas condiciones, los Estados deben explicar cómo se ha respetado en la adopción de sus decisiones el derecho a que el interés superior del niño sea tenido en cuenta, incluida la forma en que este se ha sopesado frente a otras consideraciones, lo cual se echa de menos en este proyecto legislativo, ante la abundante evidencia del riesgo de afectación y la carencia de criterio técnicos o estudios que la justifiquen. Debe recordarse que la actuación del Estado debe ser preventiva, pues tal como lo expuso el Comité, la infancia es un período excepcional de desarrollo físico, psíquico, emocional y espiritual, y las violaciones de los derechos del niño, como la exposición a productos que pongan en peligro su salud, pueden tener consecuencias permanentes, irreversibles e incluso transgeneracionales.

En el mismo sentido, la tutela de la salud pública debe ser preventiva. Con base en lo expuesto, este Tribunal considera que el proyecto de ley contiene los vicios de fondo aquí apuntados, en tanto violenta el derecho a la salud, el derecho del interés superior del menor, el principio de progresividad de los derechos fundamentales y el artículo 25 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes.

• 2)Respecto del principio de razonabilidad. Refieren los diputados y diputadas consultantes, que el proyecto de estudio no contempla una sola medida de compensación o restricción sobre la publicidad que se estaría habilitando. Estiman, además, que carece de proporcionalidad, debido a que el proyecto de ley cuestionado solo contiene estudios que demuestran sus impactos negativos; sin embargo, no fueron siquiera tomados en cuenta por los legisladores. Tampoco fueron contempladas medidas para compensar los daños, únicamente pretendieron favorecer el sector económico, por encima de la salud de las personas. Revisado el proyecto de estudio, se denota que las medidas o restricciones establecidas respecto de este tipo de publicidad, serían las siguientes: En el artículo 1 que reforma el artículo 12 de la Ley 9047, el proyecto consultado contiene una disposición en el sentido de que: “Se prohíbe la utilización de marcas o nombres de bebidas con contenido alcohólico en uniformes deportivos y actividades deportivas de ligas menores.” Luego prevé que se destine un 1% del impuesto creado al ICODER para la elaboración y ejecución de acciones destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar, debiendo coordinar para ello con el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam).

También sujeta la publicidad a un control previo ante el Ministerio de Salud. Sin embargo, dado que, tal como ya se expuso, la propuesta legislativa carece de un estudio o criterio técnico que determine el efecto real y el impacto que tendría esta propuesta desde el punto de vista del costo positivo o negativo respecto de las personas menores de edad, en relación con la evidencia científica citada en los criterios institucionales, este Tribunal considera que tampoco podría estimar como razonables o proporcionales tales medidas, pues no superan el test de razonabilidad, reiterado por esta Sala en su jurisprudencia:

“V.- LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. Este denominado principio en realidad constituye un “test de razonabilidad”, un protocolo tendente a objetivar, en cierto grado, el proceso reflexivo mediante el cual el juzgador llega a concluir que determinada medida es irrazonable o desproporcionada. “Qué es razonable” es ciertamente un asunto de apreciación que, sin embargo, se puede y debe argumentar para que resulte al menos plausible. De lo que se trata es de plantear una metodología de aplicación de tal principio, que resulte útil para exponer los argumentos utilizados para calificar algo como razonable o no. Dicha metodología contiene los siguientes elementos: a) la legitimidad , en el sentido de que la medida no violente de manera evidente algún mandato legal jerárquicamente superior; b) la adecuabilidad, en tanto la medida sirva efectivamente para alcanzar el fin pretendido; c) la necesidad implica que entre varias medidas adecuadas, se debe escoger la menos lesiva; y d) la denominada “proporcionalidad en sentido estricto” , que obliga a que desde ninguna circunstancia se vea afectado el contenido esencial de un derecho constitucional en un proceso de ponderación normativa.

Se aclara que para el sector doctrinario mayoritario, el elemento legitimidad es concebido más bien como un presupuesto. Este protocolo se aplica por fases, de manera que si el examen de una primera fase es insatisfactorio, resulta innecesario proseguir con el estudio del resto de aspectos, aunque, en algunos casos, para mayor contundencia del fallo se puede ahondar en ello”. (Sentencia n.° 2012-3951 de las 16:30 horas del 21 de marzo de 2012, reiterada en la sentencia n.° 2020-17611 de las 9:20 horas del 16 de setiembre de 2020).

Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, un acto que pueda implicar la desmejora en la protección del derecho a la salud de los niños y niñas frente a la libertad de comercio y la difusión de la publicidad de las bebidas con contenido alcohólico deber superar el test de razonabilidad, cuyos elementos son legitimidad, adecuabilidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Respecto a lo anterior, tal como fue señalado previamente, los promoventes del proyecto de ley justifican revertir la prohibición actual en relación con publicitar bebidas con contenido alcohólico en eventos deportivos, ante la necesidad de financiar a un grupo de deportistas de alto rendimiento, que requieren de mayores fondos económicos para desarrollarse y promover el deporte desde edades tempranas: “El ingreso que se genere ayudará a los deportistas, sus instalaciones deportivas y a las comunidades a mejorar, a preparar mejor sus niños y jóvenes para que por medio del deporte se fortalezcan los valores inculcados en el ámbito familiar y a vivir el deporte como un medio de distracción, salud y bienestar que consecuentemente los alejará de los flagelos que sufre la sociedad como la delincuencia, las drogas y todo tipo de abuso de sustancias perjudiciales para la salud. Es el fortalecimiento del deporte y la construcción o mejoramiento de lugares aptos para la práctica de los deportes la que permitirá tener ciudadanos más sanos y seguros de querer ser cada día más saludables y mejores seres humanos y en muchos casos forjará deportistas competitivos a nivel nacional e internacional.” Precisamente, en atención a los fuertes ingresos que se invierten en la promoción del consumo de las bebidas con contenido alcohólico y a la exposición pública de la publicidad que ya existe a través de múltiples medios actuales, es que se justifica la iniciativa legislativa con el objeto de obtener mayor provecho en el desarrollo del deporte.

Hechos públicos y notorios en nuestro país respecto de algunas circunstancias vividas por algunos atletas de alto rendimiento, han evidenciado que, en efecto, es muy posible que en nuestro país exista una necesidad de destinar mayores fondos para la promoción del deporte. No obstante, en el expediente legislativo se echa de menos la revelación, por ejemplo, de cifras numéricas o de las necesidades particulares palpables en relación con tal fin, que permitan a este Tribunal valorar y determinar, si realmente es indispensable demeritar la protección actual en la salud pública frente a una mayor difusión de la promoción de bebidas, cuyo alto consumo es nocivo para la salud, para obtener mayores ingresos en el deporte, teniendo en consideración, además, que todos los criterios institucionales basados en estudios científicos advierten que una medida tal naturaleza será más gravosa que el beneficio pretendido.

Así las cosas, si la consecuencia de tal acto sería tan grave (como provocar un daño mayor eventualmente en la salud pública, ante un mayor consumo del alcohol por parte de la población y sus efectos colaterales, especialmente para el caso de las personas menores de edad y jóvenes) y no existe justificación técnica alguna que pondere tales consecuencias y justifique que tal vía es la más idónea, se hace evidente la transgresión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, a priori no se acredita la necesidad (que exista base fáctica que haga preciso proteger a un grupo de deportistas dotándolo de mayores ingresos, mediante la adopción de una medida que consiste en reducir la protección actual de prohibición de la publicidad de bebidas con alcohol que actualmente existe en las actividades deportivas, a pesar del resultado de los estudios que revelan su inconveniencia ante una eventual afectación de la salud pública), idoneidad (que la autorización pretendida sea la que mejor cumpla con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada) y proporcionalidad (que las consecuencias del acto a autorizar no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que se pretende obtener en beneficio de la colectividad).

Conforme lo expuesto, si bien con la aplicación del test de razonabilidad, no se aprecia una violación evidente a la legitimidad, toda vez que regular el uso de la publicidad de tales productos es un asunto, cuya conveniencia y oportunidad es propia de la discrecionalidad del legislador, y respecto de la adecuabilidad (que la medida sirva para alcanzar el fin pretendido), dado que, evidentemente una inversión de esa industria en el deporte efectivamente generará mayores fondos y eso beneficiará el desarrollo del deporte, lo cierto es que no supera el examen con resultado positivo sobre la necesidad y “proporcionalidad en sentido escrito”, ya que respectivamente no se constató: 1) que entre varias medidas se haya escogido la menos lesiva. Tal como se advirtió en los criterios institucionales expuestos y en el punto anterior, existen otras medidas menos gravosas (becas, impuestos en las mismas bebidas con contenido alcohólico, programas, etc.) mediante los cuales podría beneficiarse al deporte financieramente, sin necesidad de someter a la población a una mayor publicidad de bebidas con contenido alcohólico, asumiendo el riesgo de aumentar el consumo de esas bebidas, así como los efectos dañinos que los estudios científicos advierten en la salud pública, especialmente en personas menores de edad y jóvenes; y 2) que no se haya afectado el contenido esencial de un derecho constitucional en la ponderación de los derechos en discusión.

En este caso, se echa de menos la debida ponderación a la que obliga el principio del interés superior del menor, en tanto no se demostró que el beneficio para las personas menores de edad y la salud pública sea mayor, que el daño y el riesgo a producir. Por consiguiente, se estima que el proyecto resulta contrario al principio de razonabilidad.

• 3)En relación con la Convención Belem Do Para y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Apuntan los diputados y diputadas consultantes, que este proyecto de ley pretende autorizar el patrocinio del deporte con bebidas alcohólicas, a pesar de que este tiene una especial repercusión en el aumento de la violencia contra las mujeres, lo cual consideran violenta los convenios señalados, pues no solo se incumple la obligación de tomar todas las medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus formas, sino que también omite adoptar todas las medidas necesarias para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres que promueven la violencia, al revertir su política de protección, empeorando las condiciones de vulnerabilidad de las mujeres.

No obstante, en el planteamiento de la consulta, los diputados y diputadas gestionantes omitieron indicar los artículos de esos instrumentos internacionales, que consideran han sido vulnerados con la propuesta legislativa. Se debe recordar que, de conformidad con el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, salvo que se trate de la consulta forzosa prevista en el inciso a) del artículo 96, esta deberá formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto, así como de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. Para tales efectos, corresponde a los gestionantes y no a este Tribunal señalar la disposición del instrumento internacional que se estima violentado, ya que no es labor propia de esta Sala, en una consulta legislativa facultativa, revisar todo el texto normativo invocado, a los efectos de resolver las inquietudes de los consultantes. De tal manera, la consulta sobre este presunto vicio de inconstitucionalidad, al omitir la norma convencional que se estima vulnerada, se encuentra redactada de una manera imprecisa, que implica la falta de fundamentación, y exige de parte de este Tribunal la realización de una labor intelectiva, que en este tipo de procesos es propia de los consultantes y no de esta Sala. Visto lo anterior, no ha lugar a evacuar la consulta en cuanto a este extremo.

• 4)Respecto del principio de reserva legal tributaria. En relación con este principio, los gestionantes plantean dos dudas de constitucionalidad:
• a)Un aparente problema en la aplicación de la ley tributaria, debido a la presunta contradicción que se produce entre el hecho generador y la base imponible del artículo 2 del proyecto consultado, lo que imposibilitará su aplicación, al no establecer claramente lo que decide gravar (el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios de un evento deportivo; o los ingresos totales generados por el evento deportivo en el que se realiza la publicidad).
• b)Otra contradicción propia del mismo texto del artículo 2 consultado, por cuanto, en principio, menciona que es la Dirección General de la Tributación quien administrará, recaudará y fiscalizará dicho impuesto; no obstante, posteriormente, indica que es el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación quien administrará el impuesto y los recursos serán depositados en sus cuentas.

El artículo consultado dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 2- Se establece un impuesto de un seis por ciento (6%) sobre los ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, los artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, sin distinción del medio utilizado, sea este por medio formatos digitales o impresos en rótulos, avisos, vallas, estampados o similares, cuyo propósito sea hacer propaganda, publicidad o patrocinio comercial o llamar la atención hacia un producto con contenido alcohólico, estarán gravados con este impuesto. El contrato puede ser anual o mensual.

La base imponible sobre la cual se calculará el impuesto establecido en este apartado será el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios.

El contribuyente de este tributo es el anunciante. Se entiende por anunciante la persona física o jurídica cuyo producto o actividad comercial se beneficia comercialmente con la publicidad, propaganda y el patrocinio.

También podrán ser nombrados responsables de este tributo, en carácter de agentes de percepción y retención, las personas físicas o jurídicas que otorguen el derecho de realizar la publicidad en sus eventos, instalaciones o implementos deportivos.

La administración, recaudación y fiscalización de este tributo corresponden a la Dirección General de Tributación. Los pagos del tributo deben realizarse dentro de los quince días hábiles siguientes al pago por publicidad, en la forma y los lugares que designe la Administración Tributaria a los contribuyentes.

Serán aplicables a los contribuyentes y a los agentes de retención o percepción del tributo las disposiciones contenidas en el capítulo II del título IV y en el caso de incumplimiento lo establecido en el artículo 57 y el título III, todos de la Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, incluida la reducción de sanciones prevista en su artículo 88.” Ahora bien, considera este Tribunal que, de manera evidente, tales aspectos corresponden a una cuestión de técnica legislativa que debe ser verificada y rectificada, eventualmente, por los legisladores, sin que por su propia condición sean vicios de inconstitucionalidad propiamente dichos. Se trata entonces de problemas de redacción, que no inciden de modo alguno en la constitucionalidad del proyecto. Adviértase que, al menos uno de ellos, fue advertido por el Departamento de Servicios Técnicos, e incluido como tal en el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión de Asuntos Económicos:

“Sobre el inciso 2) del Artículo 2, señala el departamento técnico que el hecho generador no está bien redactado pues se afirma que “se establece una contribución especial de un cinco por ciento (5%) sobre los ingresos de las actividades y eventos deportivos (…) donde se brinde propaganda publicidad y patrocinio de marcas (…) de bebidas con contenido alcohólico.” Según la interpretación literal de esto, un partido de futbol donde se permitiera este tipo de publicidad pagaría un 5% de impuesto sobre sus ingresos totales de todo tipo.

Pero si después vemos la base imponible vemos que está referida exclusivamente al valor económico del contrato de publicidad, propaganda o patrocinio.

Entonces, la redacción correcta del hecho generador sería el establecimiento de un impuesto “sobre los ingresos derivados de los contratos de la publicidad, propaganda o patrocinio de bebidas alcohólicas …” y no como incorrectamente se dice: “sobre los ingresos de actividades donde se brinda propaganda…” En aras de una correcta técnica jurídica y para evitar futuras complicaciones respetuosamente se sugiere corregir la redacción en el sentido indicado.” En consecuencia, tratándose de un tema de técnica legislativa que carece de todo impacto sobre la constitucionalidad del proyecto, no se advierte el vicio señalado por los consultantes.

VII.Conclusión. De conformidad con lo señalado en los considerandos precedentes, se determina que el expediente legislativo n.° 21.745 no presenta el vicio de procedimiento aducido por los y las consultantes. Respecto de los vicios de fondo, el proyecto en cuestión, violenta únicamente los principios de interés superior de la persona menor de edad, razonabilidad, progresividad de los derechos fundamentales, el artículo 25 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y el derecho a la salud, en los términos aducidos por los y las consultantes. En cuanto a la presunta vulneración de la Convención Belem Do Para y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, lo procedente es declarar inevacuable la consulta.

VIII. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

Tema de gran calado que se plantea en esta cuestión -a propósito de la alegada violación del principio de razonabilidad-, es si es posible ejercer una especie de control de discrecionalidad sobre la actividad legislativa o parlamentaria. Como es bien sabido, el control de discrecionalidad es una técnica que surge para verificar si la actividad de la Administración Pública se ajusta o no a las reglas unívoca de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica y conveniencia. Ergo, el ejercicio de las potestades discrecionales está sujetas a los principios generales del Derecho, y al control de los hechos determinantes y los conceptos jurídicos indeterminados, así como los elementos reglados del acto administrativo, por parte del Juez de lo contencioso-administrativo. Es evidente, y hasta donde yo recuerdo en ninguna parte del mundo se ha llegado a este exabrupto, que se aplique este control a la actividad parlamentaria; este tipo de control jamás se podría ejercer sobre la actividad legislativa o parlamentaria, pues el Parlamento quedaría reducido a la mínima expresión, y se dislocaría un elemento nuclear del sistema republicano.

Lo que sí es posible, es ejercer un control de constitucionalidad de la actividad parlamentaria y, por consiguiente, del acto parlamentario final, sea este un decreto o un acuerdo legislativos, por vulnerar los principios de razonabilidad y proporcionalidad cuando están vinculados a un derecho fundamental y, por consiguiente, vacía su contenido esencial. Lo anterior significa, en buen castellano, que el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, la potestad autonormativa, de control político, de dirección política, etc. tiene un amplio margen de discrecionalidad, una suerte de política legislativa, por lo que puede optar por una multiplicidad de variables en el marco de un órgano plural, democrático, donde la concertación política constituye un cauce necesario, en especial cuando en un periodo constitucional o legislación, un partido político o el partido de gobierno carece de la mayoría parlamentaria.

Ese margen de discrecionalidad está exento del control de constitucionalidad, toda vez que, si esto no fuese así, el Tribunal Constitucional vendría a sustituir la voluntad del Parlamento, provocando una severa dislocación al sistema democrático, en especial lesionado de manera muy significativa el principio de separación de funciones. Dicho lo anterior, el Parlamento tiene una amplia libertad para seguir un determinado criterio técnico o apartarse de él, siempre y cuando con ello no afecté el contenido esencial de un derecho fundamental y, por consiguiente, también quebrante los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, tal y como ha establecido este Tribunal en cuanto a la afectación del medio, donde ha requerido para que la Ley pase el tamiz constitucional que hayan estudios técnicos o las compensaciones respectivas que demuestren que no hay quebranto al medio ambiente. Lo anterior es aún más cierto cuando en la discusión de un proyecto de ley hay distintos criterios técnicos o éstos son contradictorios entre sí.

En estos supuestos, el legislador no está vinculado a seguir un determinado criterio técnico, sino que bien puede adoptar una decisión política tomando en consideración otros elementos de juicio. En otras palabras, no es posible declarar inconstitucional una Ley porque se apartó de uno o varios criterios técnicos -esto es propio de un control sobre la actividad de la Administración Pública-, salvo cuando tal omisión conlleva la vulneración del contenido esencial de un derecho fundamental.

IX. NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

En anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:

“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).

En el caso concreto, hay una referencia expresa a las Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niños de las Naciones Unidas números 14 y 16. Estimo que tal invocación es del todo pertinente, si se entiende que es para efectos hermenéuticos, pero no por unos supuestos efectos vinculantes para este Tribunal.

Adicionalmente, he de aclarar que la obligación del Estado costarricense de velar por el interés superior de la persona menor de edad no se deriva de lo dicho por tal Comité. Al respecto, cabe señalar que el principio del interés superior de la persona menor de edad, efectivamente debe inspirar y regir la elaboración de políticas públicas que eventualmente les impacten y las conductas de las autoridades en la toma de decisiones que les conciernan. Sin embargo, dicha obligación se deriva, en primer lugar, de lo dispuesto en el art. 51 de la Constitución Política que refiere que los niños y las niñas tienen derecho a una protección especial por parte del Estado. Además del art. 3.1) de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, ley n.°7184 del 18 de julio de 1990, que ordena lo siguiente:

“En todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”. (Lo destacado no corresponde al original).

Esta Sala ha manifestado que a partir de dicha determinación quedó instaurado plenamente el principio del interés superior de la persona menor de edad como un principio general de derecho, de manera que, debido a su naturaleza jurídica, irradia su función rectora sobre todo el ordenamiento jurídico.

En síntesis considero que son estas fuentes las que instauran el principio bajo análisis y no lo dicho en sí mismo por el Comité de los Derechos del Niños de las Naciones Unidas pues sus observaciones, si bien son sumamente valiosas, no integran el parámetro de control de constitucionalidad.

X. VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Con el respeto acostumbrado salvo el voto en relación con el vicio del procedimiento parlamentario sobre la omisión de realizar las consultas institucionales al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y al Instituto Nacional de la Mujer (INAMU).

Respecto del fondo, declaro una infracción al principio de legalidad tributaria.

A.- Sobre el vicio en el procedimiento parlamentario En el sub lite se cuestionó la presunta infracción al art. 190 de la Constitución Política por la introducción de la norma que a continuación se transcribe. Lo anterior, sin que, a tales efectos, se hayan realizado las consultas institucionales a dos instituciones autónomas como lo son el PANI y el INAMU. La disposición en análisis señala lo siguiente:

“Art. 3- Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento.

Se crea el Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar a los deportistas de alto rendimiento.

(…) d) El uno por ciento (1%) al Icoder, para la elaboración y ejecución de acciones destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar; para el diseño de estas acciones el Icoder deberá coordinar con el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam)”. (Lo destacado ‒que no es del original‒ corresponde a lo específicamente consultado).

Sobre el particular, tal y como se desprende de la opinión consultiva suscrita por la mayoría, el inciso bajo análisis fue introducido vía mociones de fondo en el Plenario, sin que, posterior a su aprobación, el texto haya sido debidamente consultado a las instituciones autónomas en mención. Es decir, la norma que se introdujo, en el sentido de que deben coordinar con el Instituto del Deporte y Recreación (ICODER) la elaboración y ejecución destinadas a prevenir la violencia intrafamiliar, no fue consultada a las referidas instituciones autónomas, pese a que impacta en sus competencias orgánicas. Dicha omisión, según mi criterio, lesiona lo ordenado en el art. 190 de la Constitución Política que señala lo siguiente:

“Art. 190. Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”.

Al analizar dicha norma, la Sala ha enfatizado que las consultas institucionales son constitucionalmente obligatorias en los supuestos en que haya una afectación jurídica a los fines que constitucional y legamente le sean encomendados a la respectiva institución autónoma (ver, por ejemplo, los votos números 2008-013832, 2009-10553 y 2019-016766). Igualmente, es obligatoria en los casos en que se incide en el marco jurídico que define la organización funcional y las competencias de la institución. En palabras de esta Sala, cuando se afectan “los medios jurídicos para el cumplimiento de sus fines”. Es decir, cuando se pretenda regular fines distintos y/o nuevos que distraen los recursos humanos y financieros para el cumplimiento de las obligaciones para las cuales fueron creadas tales instituciones. Lo mismo que en relación a la modificación o afectación de la estructura orgánica o las competencias de la institución.

Ahora bien, en el ejercicio del poder y derecho de enmienda de los legisladores, un proyecto de ley puede sufrir modificaciones respecto de la propuesta originaria publicada y consultada a las diversas instituciones, por lo que no toda modificación a través del ejercicio de este derecho debe ser consultada a las instituciones autónomas, sino solamente si hay aspectos novedosos referidos a la constitución o estructura orgánica o al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. A contrario sensu, cuando sí haya una afectación, se hace obligatoria la consulta para que la Asamblea Legislativa la realice en un momento procesal oportuno, a fin de que la opinión institucional sea realmente valorada antes de tomar una decisión parlamentaria. Al respecto, esta Sala ha considerado que no se trata de una mera formalidad procesal, carente de sentido o finalidad sustantiva, puesto que con ella se persigue un propósito tocante a la idoneidad o calidad de la ley para obtener los resultados concretos que se quiere lograr con ella (resoluciones de esta Sala números 1633-93, 2001-02642, 2003-05404 y 2020-015523).

En el caso concreto, estamos examinando la afectación de las competencias otorgadas al PANI y al INAMU. La figura del PANI es de creación constitucional según lo contemplado en el art. 55 de la Constitución Política, el cual señala lo siguiente:

“Art. 55.- La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado”.

En adición, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia n.°7648 del 09 de diciembre de 1996, señala que es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio, estableciendo que su fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad.

Por otra parte, la ley n.°7801 del 30 de abril de 1998, que es la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, prevé en su art. 1° la transformación del Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia en el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), concebida como una institución autónoma de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propios.

No se me oculta que el art. 3 inciso d) transcrito no despoja de recursos a ninguna de las instituciones. Por lo demás, ese 1% estaría siempre en manos de ICODER. Tampoco ignoro el hecho de que, a primera vista, tal inciso no lesiona la estructura orgánica o al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas; sin embargo, parece permitir que el Icoder tenga injerencia en la determinación del diseño y la ejecución de actividades y políticas que corresponden justamente a las competencias que son propias de cada una de esas instituciones autónomas. La utilidad y necesidad de las respectivas consultas es precisamente lo que despejaría cualquier duda y proporcionaría al legislador los elementos para asegurar que la coordinación indicada por esa norma no cercenaría la eficacia y extensión de las competencias de dichas instituciones.

De lo anterior se desprende que ambas son instituciones autónomas, una incluso es de creación constitucional. Por lo tanto, en atención a lo dispuesto en el art. 190 constitucional, si se pretende aprobar un proyecto de ley que incide en sus competencias, se hace necesaria la consulta institucional previa. Al constatarse que no se realizaron las correspondientes consultas, estimo que se produjo un vicio esencial del procedimiento parlamentario que lo invalida.

B.-Violación al principio de reserva legal tributaria Los legisladores consultantes afirman que en el caso del proyecto de ley bajo consulta, surge la duda de constitucionalidad, porque en el párrafo primero del art. 2 se crea el impuesto al indicar que se establece “un impuesto de un seis por ciento (6%) sobre los ingresos derivados de las actividades y eventos deportivos, artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico”; es decir, se señala expresamente que la tarifa se aplica sobre los ingresos generados por la actividades, eventos o artículos deportivos. No obstante, posteriormente, en el párrafo segundo, cuando se establece la base imponible, se indica: “La base imponible sobre la cual se calculará el impuesto establecido en este apartado será el monto pagado por publicidad, propaganda y patrocinios”.

Manifiestan la duda de que surge el problema de aplicación de la ley tributaria, debido a que el hecho generador parecieran ser los ingresos derivados sobre las actividades deportivas que se están patrocinando, así como los artículos de venta sobre los cuales recae el patrocinio y que la tarifa se aplica sobre los ingresos generados por los eventos deportivos o los artículos, situación que es completamente distinta a lo establecido en la base imponible, que se refiere expresamente a que el impuesto recae sobre el monto pagado por publicidad, propaganda y patrocinios, no sobre los ingresos generados por las actividades y eventos deportivos, artículos e implementos deportivos. Esto por cuanto no es lo mismo tributar un 6% de los ingresos del evento deportivo en el que se presenta la publicidad, que un 6% del monto pagado por publicidad. Por lo anterior, mencionan que tal y como, se redactó el tributo en cuestión, será de imposible aplicación por la falta de armonía entre el hecho generador y la base imponible, que pareciera responden a dos tipos de impuesto completamente distintos, lo que equivaldrá a que la Administración Tributaria deba llenar las lagunas o emitir directrices que terminen incumpliendo necesariamente el mandato legal.

Lo cuestionado por los legisladores tiene relación con lo dispuesto en el art. 2°, el cual prevé la creación de un Fondo Nacional para el Financiamiento de los Deportes de Alto Rendimiento. Dicho fondo será financiado, además de transferencias y donaciones que instituciones públicas o privadas realicen a favor del mismo, mediante un impuesto “que recaerá sobre los recursos pagados por contratos de servicios de publicidad, propaganda o patrocinio en actividades, eventos, artículos deportivos de las personas físicas o jurídicas que produzcan, comercialicen o distribuyan bebidas con contenido alcohólico”. El proyecto de ley dispone lo siguiente:

“Art. 2- Se establece un impuesto de un seis por ciento (6%) sobre los ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, los artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, sin distinción del medio utilizado, sea este por medio formatos digitales o impresos en rótulos, avisos, vallas, estampados o similares, cuyo propósito sea hacer propaganda, publicidad o patrocinio comercial o llamar la atención hacia un producto con contenido alcohólico, estarán gravados con este impuesto. El contrato puede ser anual o mensual.

La base imponible sobre la cual se calculará el impuesto establecido en este apartado será el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios.

El contribuyente de este tributo es el anunciante. Se entiende por anunciante la persona física o jurídica cuyo producto o actividad comercial se beneficia comercialmente con la publicidad, propaganda y el patrocinio.

También podrán ser nombrados responsables de este tributo, en carácter de agentes de percepción y retención, las personas físicas o jurídicas que otorguen el derecho de realizar la publicidad en sus eventos, instalaciones o implementos deportivos.

La administración, recaudación y fiscalización de este tributo corresponden a la Dirección General de Tributación. Los pagos del tributo deben realizarse dentro de los quince días hábiles siguientes al pago por publicidad, en la forma y los lugares que designe la Administración Tributaria a los contribuyentes.

Serán aplicables a los contribuyentes y a los agentes de retención o percepción del tributo las disposiciones contenidas en el capítulo II del título IV y en el caso de incumplimiento lo establecido en el artículo 57 y el título III, todos de la Ley 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, incluida la reducción de sanciones prevista en su artículo 88”. (Lo destacado no corresponde al original).

El principio de reserva legal tributaria significa que le corresponde única y exclusivamente a la Asamblea Legislativa establecer los impuestos, contribuciones nacionales y autorizar los municipales. El art. 121 inciso 13) de la Constitución Política lo contempla al señalar:

“Art. 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

• 13)Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales” Dicho numeral fue objeto de desarrollo legal, para instaurar con claridad y precisión los alcances y cobertura del citado postulado. El Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario) en el art. 5 lo regula del siguiente modo:

“Artículo 5º.- Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias solo la ley puede:

• a)Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;” A la luz de dicho principio constitucional únicamente por voluntad del legislador se puedan crear, modificar o suprimir tributos, así como eximir de su pago a determinados sujetos, especificando las condiciones y requisitos con tal propósito. Sobre este principio, en la sentencia n.°2014-1226 la Sala consideró lo siguiente:

“A partir de la norma transcrita, que desarrolla la reserva de Ley prevista en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, para el establecimiento de “impuestos y contribuciones nacionales”, se entiende que es únicamente la Asamblea Legislativa la que, mediante el procedimiento para la creación de la ley formal, puede establecer los elementos esenciales de los tributos nacionales: el sujeto pasivo, la base imponible, el hecho generador y el porcentaje del gravamen. El sujeto pasivo que es la obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias (artículo 15 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios); el hecho generador que es el presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación (artículo 31 ibídem); la base imponible como aquella a partir de la cual se calculará el importe de la obligación tributaria; y la tarifa del tributo, es decir, al porcentaje de la base imponible que deberá ser cancelada por parte del sujeto pasivo. En este sentido sentencia número 2004-05015, de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del doce de mayo del dos mil cuatro). Asimismo, este Tribunal se refirió al principio de reserva legal en materia tributaria, en los siguientes términos:

"VI.- El alegado principio de reserva de ley en materia tributaria, fue desarrollado por la Corte Suprema de Justicia, entonces en sus funciones de jurisdicción constitucional, en Resolución de las ocho horas del veintinueve de noviembre de mil novecientos setenta y tres, al expresar en lo que interesa:

"II.- El principio de "reserva de ley" en materia tributaria resulta de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, a cuyo tenor corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa "establecer los impuestos y contribuciones nacionales"; atribución que, con arreglo al artículo 9° ibídem, no podría la Asamblea delegar en el Poder Ejecutivo, al que tampoco sería lícito invadir la esfera del legislador en ejercicio de las facultades reglamentarias que le otorga el artículo 140 inciso 3° de la misma Constitución. El problema consiste, pues, en definir qué se debe entender por "establecer los impuestos", para determinar por allí si la Ley de Reforma Tributaria delegó o no en el Poder Ejecutivo, del modo que se alega en el recurso, la potestad exclusiva que le confiere el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política.

III.Establecer significa "instituir", y también "ordenar, mandar, decretar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua. Establecer un impuesto es, por lo tanto, ordenar o decretar una cierta carga tributaria; o sea, dicho con más amplitud, crear el tributo y determinar "los objetos imponibles, las bases y los tipos..." (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres).”.

En el presente caso, a primera vista, se aprecia que se está cumpliendo la condición constitucional de que el tributo sea aprobado por la Asamblea Legislativa y, además, los elementos esenciales del tributo están establecidos, con lo cual se da por cumplido el principio de reserva legal tributaria. Al respecto se observa que el hecho generador son los “los ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, los artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico, sin distinción del medio utilizado, sea este por medio formatos digitales o impresos en rótulos, avisos, vallas, estampados o similares, cuyo propósito sea hacer propaganda, publicidad o patrocinio comercial o llamar la atención hacia un producto con contenido alcohólico, estarán gravados con este impuesto”; la base imponible se calculará sobre el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios; el monto del impuesto es de un seis por ciento (6%) y la norma define al sujeto pasivo, que sería el anunciante.

Por lo que, de conformidad con lo anterior, en tesis de principio no se verificaría que la norma consultada establezca una delegación de elementos esenciales del tributo. Sin embargo, una lectura más detenida de la norma lleva a concluir que en el sub lite existe tal imprecisión que se violenta el principio de reserva legal tributaria, tal y como lo aducen los legisladores consultantes.

Nótese que por un lado, al señalar el hecho generador se habla de “los ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, los artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza, donde se brinde propaganda, publicidad y patrocinio de marcas, distintivos, emblemas o nombres de bebidas con contenido alcohólico”; pero, luego, al definir la base imponible, lo hace sobre “sobre el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios”. Es decir, hay una grosera falta de consistencia entre las actividades que se pretenden gravar. La descripción del hecho generador y lo establecido respecto de la base imponible son radicalmente distintos ‒por un lado se habla de las actividades y eventos deportivos y, por otro lado, el monto pagado por publicidad, propaganda, y patrocinios‒ cuando deberían ser contestes y guardar la necesaria armonía que haga inteligible y aplicable la norma.

Ciertamente las normas tributarias son complejas y, por eso, además de que el Poder Ejecutivo las reglamenta, la Administración tributaria las desarrolla a través de directrices, opiniones, instrucciones. Por lo demás, debe tenerse presente que la Administración y el Tribunal Fiscal no pueden desaplicar una norma legal; por eso si esta no sólo es ambigua sino intrínsecamente contradictoria, incomprensible, el margen de desarrollo de la norma se amplía excesivamente. El mencionado artículo 2, por una parte, refiere a contratos y convenios correspondientes por las operaciones de publicidad, propaganda y patrocinios, pero, adicionalmente incluye una serie de actividades adicionales (ingresos derivados de las actividades y los eventos deportivos, artículos e implementos deportivos, de cualquier naturaleza). De manera que esa estructura normativa es contraria a la lógica y razonabilidad que el legislador debe respetar. En consecuencia, considero que el deficiente ejercicio de la potestad legislativa lesiona en sí mismo el principio de reserva legal e induce a lesionarlo (por parte del Poder Ejecutivo y la Administración Tributaria).

A partir de las consideraciones realizadas, a mi juicio, se impone estimar este extremo de la consulta legislativa.

Por tanto:

Se evacua la consulta facultativa de constitucionalidad, en el sentido de que el proyecto consultado que se tramita bajo el expediente número 21.745, "Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento": 1) No presenta el vicio de procedimiento aducido por los y las consultantes. 2) Presenta vicios de fondo, únicamente en cuanto violenta los principios de interés superior de la persona menor de edad, razonabilidad, progresividad de los derechos fundamentales, el artículo 25 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y el derecho a la salud, en los términos aducidos por los y las consultantes. En cuanto a la presunta vulneración de la Convención Belem Do Para y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, así como el Principio de Reserva Legal Tributaria, se declara inevacuable la consulta.

El magistrado Castillo Víquez únicamente considera que el proyecto de ley contiene los siguientes vicios de fondo: violenta el derecho a la salud, el derecho del interés superior del menor, el principio de progresividad de los derechos fundamentales y el artículo 25 de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes; además consigna nota. El magistrado Salazar Alvarado consigna nota. La magistrada Garro Vargas consigna nota. La magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y evacua la consulta en el sentido de que hubo un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, por la omisión de realizar la consultas institucionales contempladas en el artículo 190 de la Constitución Política. Además, la magistrada Garro Vargas evacua la consulta en el sentido de que el artículo 2° del proyecto de ley incurre en una infracción al principio de legalidad tributaria. Comuníquese.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Alicia Salas T.

Marta Esquivel R.

Nota del magistrado Salazar Alvarado.

Si bien coincido con la mayoría de la Sala, en cuanto que la reforma establecida en el proceso de “Ley de Autorización para la Publicidad y Patrocinio de Bebidas con contenido alcohólico en el deporte y creación del Fondo Nacional para el Deporte de Alto Rendimiento”, contiene vicios que lo hacen inconstitucional, no estimo que para llegar a esta conclusión sea necesario exigir estudios técnicos que confirmen, en un sentido o en otro, los efectos negativos del levantamiento de la prohibición absoluta de usar anuncios de bebidas alcohólicas en eventos deportivos, en general, y el impacto positivo o negativo sobre las personas menores de edad. Es claro, que la disposición objeto de consulta así planteada tiene problemas de relevancia constitucional. No hay duda que la publicidad de bebidas con contenido alcohólico debe estar sujeta a restricciones en favor de la protección de las personas más vulnerables de la sociedad, entre ellos, a los menores de edad.

Sin embargo, admito también, que en ocasiones es necesario la modulación de la posición de la Sala, como lo expresé en la Sentencia N° 2020-013837 de las 18:30 horas del 22 de julio de 2020, “La Sala debe actuar con cautela al estar bajo examen proyectos de ley que se ponen en entredicho por la falta de información científica y técnica rigurosa, lo que le obligaría a identificar esos caso para imponer un alto contenido científico y técnico. En ese sentido, bajo tal ponderación, el examen de constitucionalidad de las disposiciones debe hacerse evitando un escrutinio tan estricto, como para valorar – en esta etapa consultiva – el nivel de certeza científica exigido por el legislador. En un proceso de control previo de constitucionalidad, terminaría el Tribunal por asumir valoraciones técnicas y científicas, así como hacer juicios de valor sobre la calidad de estudios técnicos realizados dentro del expediente legislativo, lo cual debería ser resorte exclusivo del legislador.

Debe recordarse, que se ejerce el rol preventivo de constitucionalidad, el que es de naturaleza abstracta, diferente al que se podría hacer, cuando se refiere al control a posteriori de la legislación, de una naturaleza más concreta y precisa, y aunque no enteramente libre de un juicio de abstracción por las formas de legitimación directa, sí es importante afirmar que permite un nivel de sustanciación dentro de la realidad nacional y de la política pública que pasa por la Asamblea Legislativa”. En este sentido, el Juez Constitucional debe ejercer algún grado de autocontención, especialmente cuando se trata de exigir un grado de certeza técnica o científica, en términos absolutos o casi absolutos. De igual forma, hay que admitir que si no se cumple con ciertos o determinados parámetros científicos y técnicos, no implicaría que la normativa sea automáticamente inconstitucional, toda vez que en ese proceso de toma de decisión, se transita muchas veces por campos humanos en el que pueden abundar opiniones técnicas y científicas, muchas veces contradictorias.

El problema de evidenciar que la Asamblea Legislativa no hizo llegar tal o cual información, o que no se acudieron a más recaudos legislativos, implica en si un juicio de valor un tanto debatible en el tema regulado por el proyecto de ley. Así, una exigencia de esta Sala de adicionar al trámite legislativo estudios técnicos, para que se demuestren los presuntos beneficios que contrarrestarían los perjuicios de la medida legislativa, es excesiva e innecesaria en mi criterio. No se debe mirar o deslegitimar una determinada medida legislativa al extremo de exigirla estudios técnicos y científicos, tal requerimiento sería en muchos casos altamente engorroso, o redundante por la dimensión multidisciplinaria de la información que se exige, o simplemente limitar o cerrar la libertad de configuración del legislador, como bien lo señala el magistrado Castillo Víquez en su nota.

La opinión de la Sala se sostiene en abundante información y criterios, pero no significa que se debe olvidar que hay otras soluciones para hacer llegar más recursos al deporte (que continúan vigentes en el mundo), como se desprende de la argumentación en favor de atemperar la prohibición absoluta.

No hay que descartar que existe otra cara de la moneda. El contexto en el que se tienen que desarrollar los deportistas de alto rendimiento en el país es sumamente complicado, es algo que fácilmente puede derivarse de la exposición de motivos del proyecto de ley, de la historia de los pocos atletas de alto rendimiento que el país ha ofrecido al mundo, y la escasa experiencia de quienes han culminado su carrera de formación, la que ha sido – principalmente – con sacrificio propio y soporte privado. La falta de recursos es uno de los factores que ha empañado un ambiente más favorable para deportistas nacionales en justas internacionales, y sigue impidiendo la formación de talentos que no pueden brillar en el mundo. Es claro, que no corresponde al Estado proporcionar todos los recursos, pero puede y debe hacer un acompañamiento estatal.

Es algo paradójico que lo que hoy en día abunda más en nuestro país, como un hecho público y notorio, es la escasez de recursos públicos, evidentemente esto domina el debate político nacional, de modo que, si bien una parte del proyecto de ley con el texto actual puede considerarse repugnante para el Derecho de la Constitución, podría ser objeto de otros enfoques.

El fin de la publicidad es hacer posicionamiento de un determinado producto o causar un cambio conductual del consumidor, de tal manera que haya una preferencia o consideración positiva hacia un producto.

Por otra parte, no se debe desaprovechar el diálogo de las organizaciones internacionales de las Naciones Unidas, y otras organizaciones en el mundo que promueven pautas de conducta empresariales, las que son y han sido, hasta cierto punto muy intensas, coincidentes en la necesidad de restringir y hasta prohibir la promoción de bebidas alcohólicas o de uso del tabaco, especialmente dirigidas a menores. Pero, en un contexto económico y de mercado como el costarricense, es evidente que se pueden intentar algunas estrategias, incluidas muchas de las iniciativas de las Naciones Unidas que han ido fortaleciéndose para introducir una ética social empresarial a partir de las los “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos”, conocidas como las Reglas de Ruggie, o desde UNICEF con los “Derechos del niño y principios empresariales” (Derechos-nino-y-principios-empresariales.pdf (unicef.es)), que indican:

“5 Todas las empresas deben garantizar que los productos y servicios sean seguros y que a través de ellos se promuevan los derechos del niño.

La responsabilidad corporativa de respetar incluye:

…e. Buscar prevenir y eliminar el riesgo de que ciertos productos y servicios sean utilizados para el abuso, explotación o cualquier tipo de daños hacia los niños” …” Y, “6 Todas las empresas deben utilizar marketing y publicidad que respeten y apoyen los derechos del niño.

La responsabilidad corporativa de respetar incluye:

Garantizar que ni las comunicaciones ni el marketing tengan un impacto negativo en los derechos del niño Cumplir con las pautas de conducta empresarial establecidas en los instrumentos de la Asamblea Mundial de la Salud relacionadas con el marketing y la salud.

El Compromiso corporativo de promover incluye:

La utilización de marketing que coinciencie sobre y fomente los derechos del niño, la autoestima positiva, un modo de vida saludable y valores no violentos”.

Es claro, que se debe buscar un balance entre los diferentes intereses económicos en juego, lo que no necesariamente son bien conciliados con las prohibiciones absolutas, sino que pueden ser bien ponderadas, y abiertas al reconocimiento de las responsabilidades que pueden aceptar las empresas voluntariamente comprometidas con los principios empresariales y los derechos humanos, así como con las buenas prácticas de cara a los derechos humanos de los niños.

Nada impide que existan diferentes estrategias publicitarias, que permitan limitar dicha publicidad para excluir del mensaje la promoción de bebidas con contenido alcohólico a menores de edad. Esto es esencial. Pero, se puede pensar en un marketing de actividades deportivas moduladas mediante restricciones en el tamaño, visibilidad de marcas, etc., especialmente para que sean dirigidas a los adultos. La prohibición se sostiene cuando se trata, por supuesto, de que el contenido del mensaje sea directa o indirectamente dirigido a la juventud y a la niñez, lo que en efecto es, y debe ser prohibido o restringido.

Luis Fdo. Salazar A.

Consulta legislativa n.°21-21764-007-CO 1