Dismissal of unconstitutionality claim against Decree 43212-MINAERechazo de acción de inconstitucionalidad contra Decreto 43212-MINAE

Sala Constitucional Date of Resolution: November 10, 2021, at 09:20 Type of matter: Action of unconstitutionality Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Res. No. 2021025377 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty hours on the tenth of November of two thousand twenty-one.

Action of unconstitutionality brought by José Ramón Cárdenas Ayales, of legal age, single, identity card number 503710716, member of the SETENA Plenary Commission, as representative of MOPT, against Executive Decree No. 43212-MINAE, published on October 20, 2021, which modifies Executive Decree No. 36815-MINAE of September 12, 2011.

Resultando:

1.- By brief received in this Chamber at 15:05 hours on October 28, 2021, the claimant requests that the unconstitutionality of Executive Decree No. 43212-MINAE, published on October 20, 2021, which modifies Executive Decree No. 36815-MINAE of September 12, 2011, be declared. He alleges that, with the publication of Executive Decree No. 43212-MINAE, SETENA loses part of its autonomy as a deconcentrated organ, since the Plenary Commission, as the highest governing body of the institution, is stripped of the majority of its substantive functions and these are transferred to politically appointed positions of trust, and this may entail possible actions that go against the environment, since, depending on the current political administration, actions may vary, and SETENA, as its name indicates, is a technical institution that must ensure the environment, and this may contravene Article 50 of the Constitución Política de Costa Rica. Furthermore, the referred decree did not go through its consultation and public disclosure stage, mainly by the institutions that make up the Plenary Commission, which are affected by no longer being able to appoint their own representatives, as has been done since the creation of SETENA. He points out that it affects the current members of the Plenary Commission, as it does not allow the consecutive re-election of the representative, even if the representative meets the requirements indicated by Law No. 7554 and has the approval of the corresponding ministry, diminishing the work and learning curve necessary for the best application of technical and legal standards, which could generate adverse effects on the healthy environment of all Costa Ricans. He also affirms that Article 3 of the challenged decree maintains and modifies 14 of the 29 functions that were granted to it by Law No. 7554 and Executive Decree No. 36815-MINAE, specifically, subsection h), which indicates that only directives that the general directorate considers necessary will be addressed, when subsection f) of the cited Executive Decree No. 36815-MINAE indicates the following: "Approve the directives, policies, and environmental strategies proposed by the General Secretariat, to be used in the preparation of guides and instruments for environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental)." Similarly, in subsection I), where the participation of the highest governing body of SETENA in reviewing regulations is limited to what the general directorate considers. Article 4 indicates that an agreement must be made for the transfer of officials, which could harm the independence of the decisions of the members of the Plenary Commission, as they would be subject to performance evaluation by another member of the Plenary Commission (the SETENA General Secretariat) or a minister of whom they are not part of the staff, which could generate reprisals for the members' actions. Article 5 eliminates the possibility of free election of the representative by the institutions that represent the Plenary Commission; this is a critical issue since the institutions may only present a shortlist of three candidates and the candidate will be chosen by the minister of MINAE and the SETENA general secretary, varying what was established since the Ley Orgánica del Ambiente (Law No. 7554) and in Executive Decree No. 36815-MINAE, and by harming the interests of the institutions, it should have undergone a process of public disclosure and consultation with them or the Plenary Commission, and this did not happen. Article 6 requests that an administrative file be kept on the members. This is a consequence of the agreement, which may lead to SETENA having decision-making power over sensitive topics of the members, such as vacations, performance evaluation, and even medical information. Article 7 varies the appointment periods without a technical criterion to justify it and also indicates that a person can only be appointed to the position twice, when the appointment is for a technical professional and not political, which could clearly affect the capacity and technical performance of the members as there may not be the minimum number of personnel qualified for the position. Article 8 establishes that, unilaterally, SETENA will define the substitute for members who, for any reason, do not finish their term, which harms the legitimate right granted by law to the institutions that make it up to choose their representative. Article 9 indicates that the Legal Advisor can only be summoned by the president of the Plenary Commission, even though the advisor is for all members and should be present at all sessions and not only when requested by the president, as the advisor is a key element for legal matters of the Plenary Commission. Article 21 establishes that it will meet 4 times a week and not 3 times as is currently done, which means that the members of the Plenary Commission are given only one day to review the files that will be discussed and voted on. He affirms that this means the members cannot conduct an exhaustive review of the project and may represent a setback in environmental matters, and may even induce members to very superficial reviews that could lead to errors and to the members themselves assuming the legal and civil implications for quick reviews, having only eight hours to review all the files addressed in those four weekly sessions. Article 35 indicates that Plenary Commission inspections may only be carried out on a quarterly scheduled basis and with coordination with the secretary of minutes and the SETENA General Directorate, this being a limitation for the highest governing body of the institution. Article 36 eliminates, by being repealed, the 15 functions of the Plenary Commission granted in Executive Decree No. 36815-MINAE, Article 6. He insists that the Plenary Commission was not informed of nor did it participate in the formulation of this Decree, which goes against subsections e), g), and aa) of Executive Decree No. 36815-MINAE. He requests that the challenged executive decree be eliminated, since, by affecting other institutions and not applying the consultation and public disclosure process, it harmed the interests of the institutions that make up the Plenary Commission, with procedural and substantive defects, as it harms the independence of the highest governing body, including the elimination of functions granted by law, in addition to the free election of its members by their respective institutions.

2.- Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from the moment of filing, any action brought before it that proves to be manifestly inadmissible, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it involves the simple reiteration or reproduction of a previous, identical or similar, rejected action.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considerando:

I.- OF THE REQUIREMENTS AND FORMALITIES OF THE ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY. This Chamber has repeatedly indicated that the action of unconstitutionality is a process with certain formalities, which, if not met, make it impossible for this Tribunal to rule on the merits of the matter. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates the standing to bring actions of unconstitutionality and provides for different situations. The first paragraph requires the existence of a matter pending resolution, either in a judicial forum –including habeas corpus or amparo appeals– or in the administrative forum –in the procedure for exhausting this avenue–, in which the unconstitutionality of the challenged norm is invoked, as a reasonable means to protect the right or interest that is considered harmed in the main matter. The second and third paragraphs regulate direct actions –where the underlying matter is not required–, in the following cases: a) when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct harm; b) it concerns the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, and the Defensor de los Habitantes.

Regarding the requirement of a matter pending resolution, this Chamber, through judgment No. 04190-95 at 11:33 hours on July 28, 1995, specified that the action of unconstitutionality is:

"(…) a proceeding of an incidental nature, and not a direct nor popular action, which means that the existence of a matter pending resolution -either before the courts of justice or in the procedure for exhausting the administrative avenue- is required in order to access the constitutional avenue, but in such a way that the action constitutes a reasonable means to protect the right considered harmed in the main matter, so that the decision of the Constitutional Tribunal has a positive or negative impact on said process pending resolution, because it rules on the constitutionality of the norms that must be applied in said matter; and it is only by exception that the legislation allows direct access to this avenue -under the assumptions of the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional …”.

On this same subject, in vote No. 1319-1997 at 14:51 hours on March 4, 1997, this Tribunal indicated the following:

"(…) Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes, as one of the prerequisites for filing an action of unconstitutionality, the existence of a matter pending resolution, as it constitutes the connection point that must exist between the process in which the norm deemed unconstitutional is applied and the object of the constitutional process, and the basis that legitimizes the claimant's claim as a final procedural remedy, in the exercise of the right to constitutional jurisdiction. The strictness in the standing to access constitutional jurisdiction, rather than constituting an obstacle to prevent the review of the constitutionality of laws, constitutes the channel of the right of access to justice, derived from the existence of a "prior matter" that has motivated that discordance or contradiction between the law and the Constitution, to maintain the jurisdictional function -special-, and not distort the purity of the system of relations among the constitutional powers of the State, of which the Chamber is a part, because as a member of those, it is not entirely free and unlimited in its actions. For this reason, the action of unconstitutionality requires the existence -of the prior matter- as a reasonable means to protect the defense of the right or interest considered harmed. However, the reasonableness of the action of unconstitutionality as a means of defense for the claimant must not be analyzed only within the context of the prior matter, but immersed in the constitutional legal framework that governs the proceedings of this Chamber. It is not, then, a matter of a particular consideration of the unconstitutionality of a normative provision, to bring an action without requiring the existence of a matter pending resolution, but rather, it is necessary to demonstrate that it constitutes a reasonable means of protecting the right or interest deemed harmed. (…)” Based on the cited precedents and the jurisprudential line of this Chamber, it is concluded that the action process is, primarily, of an incidental nature, therefore, a matter pending resolution in the administrative avenue – in the administrative challenge procedure against the final act – or judicial avenue is required for the action to prosper. Thus, only in exceptional cases established by law will this requirement not be necessary.

Likewise, there are other formalities that must be met, namely, the initial complaint brief must be authenticated and contain an explicit determination of the challenged regulations, duly substantiated, with a specific citation of the components of the constitutionality block (bloque de constitucionalidad) considered to have been violated (Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). It must also prove the standing conditions (powers of attorney and certifications), proceed with the payment of the Colegio de Abogados stamp, and provide a literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the challenged norms was invoked in the underlying matter (Article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.- ON THE NECESSARY SUBSTANTIATION OF THE PLEADING IN WHICH THE ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY IS FILED. The Ley de la Jurisdicción Constitucional, in its Article 3, provides that "The Constitución Política shall be deemed violated when this results from the confrontation of the text of the challenged norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with constitutional norms and principles." Now, for this Tribunal to find a violation established and to be able to declare the unconstitutionality of the challenged norm or act, with the consequent annulment and expulsion from the legal system, whoever brings an action of unconstitutionality has the burden of demonstrating how that provision violates the Law of the Constitution and, additionally, must indicate why the claim should be upheld. This is termed by this Chamber as the burden of argumentation, meaning that "a norm that on its face is contrary to the Constitution, shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is actually no conflict between that norm and the Constitución Política; the opposite occurs if an action is brought against a norm that upon initial examination does not appear contrary to the Constitution, in which case it is the claimant who must proceed with the arguments that convince about the unconstitutionality" (see judgment No. 0184-95 at 16:30 hours on January 10, 1995). In a later judgment, this Chamber stated, regarding the failure to present arguments of unconstitutionality in actions of unconstitutionality, the following:

"The action of unconstitutionality is brought with the argument that the challenged Executive Decree is harmful, injures, and violates the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments signed with the Kyoto Protocol. Despite the opportunity granted to the claimants, it is confirmed what the Procuraduría General de la República indicates, that there is no specific analysis of the provisions of the challenged Executive Decree that are considered unconstitutional, but rather it is limited to establishing discrepancies in a generic and abstract manner against the entirety of the Regulation, even more so against all activities carried out by Sugar Mills and Haciendas, as they maintain that they cause inconveniences in the quality of life and health of neighboring inhabitants, without specifying what constitutional arguments must be taken into account against each of the provisions or groups of norms of the challenged Regulation. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to authenticate the briefs filing actions of unconstitutionality, given that it is deemed necessary that arguments exist outlined by a legal professional, which does not rule out that this Tribunal responds to a serious study of the technical and scientific background of a specific area, given the diversity and universality of the norms of the legal system. Unlike proceedings for guarantees, that is, habeas corpus and amparo appeals, which can be directly brought by any interested party before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that harm their private sphere (although not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Constitución Política (such as the action of unconstitutionality), the legislator entrusted the authenticating attorney with a task whose requirement is even greater, if one wants it more elaborate and exhaustive, which must be reflected in the libel of filing due to their professional office, to demonstrate to the Tribunal the injury to the constitutional norm by a lower-ranking norm, undermining the principle of constitutional supremacy contained in Article 10 of the Constitución Política. Precisely the material and formal creation of the Law, as well as of other secondary provisions, involves an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated, in favor or against, in many ways, and whose formation, approval, and enactment procedures must not be analyzed lightly. In this sense, this Chamber must recognize that there is limited space for this Tribunal to remedy the manifest deficiencies of the legal professionals who authenticate the briefs in this constitutional jurisdiction, without exposing the impartiality and analysis owed to each of the actions of unconstitutionality." (Judgment No. 2012-05285 at 15:03 hours on April 25, 2012).

The cited Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires, in this regard, that the brief in which the action is brought must set forth "its grounds in a clear and precise manner." In judgment No. 2013-016944 at 14:30 hours on December 18, 2013, this Chamber made explicit reference to the requirement of adequate substantiation of the initial pleading – as an essential admissibility requirement for the action, pursuant to the provisions of the aforementioned article – in the following terms:

"II.- INADMISSIBILITY DUE TO LACK OF SUBSTANTIATION. In accordance with Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in the brief in which the action of unconstitutionality is filed, the grounds must be set forth in a clear and precise manner, with a specific citation of the norms or principles considered to have been violated. Said requirement does not translate into a mere formality, but into an essential admissibility requirement, because by virtue of the pro sentencia principle – developed on other occasions by this Chamber – according to which, the admissibility requirements must be interpreted in a manner favorable to the action, in addition, Constitutional Law is of a preferential public order, and in guarantee of its supremacy and validity, there is a public interest by virtue of which the obstacles to the admission and resolution on the merits of an action must be interpreted and applied restrictively. Thus, all procedural norms must be interpreted and applied in such a way that a ruling on the judgment is obtained, the foregoing not only facilitates the administration of justice but also avoids the imposition of obstacles to prevent it from being obtained (see in the same sense, judgments No. 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08, and 2887-08). Consequently, the lack of substantiation of the action prevents the issuance of a duly reasoned and congruent judgment with what is claimed. Likewise, it is inadmissible for this Chamber to rule on the merits of norms challenged in an action, when the plaintiff does not substantiate the reasons for their challenge, as this would imply carrying out an abstract constitutional review as an academic exercise, which is not compatible with the purpose of a process of this nature." Finally, more recently, in vote No. 2020-000319 at 12:15 hours on January 8, 2020, this Tribunal reiterated that:

"(…) given the formalism legally established for constitutional review processes, the argumentative burden in the processing of an action of unconstitutionality falls on the claimant, who must explain, without ambiguity, the contradiction existing between an infraconstitutional norm and the constitutionality block (bloque de constitucionalidad), as well as the standing they hold." III.- OF THE INADMISSIBILITY OF THIS ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY. In the sub lite case, several formal requirements determining the inadmissibility of this action of unconstitutionality are not met. The initial brief is not authenticated, nor is the respective stamp of the Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica provided. Added to this is the fact that the initial complaint brief lacks adequate substantiation. In the first place, the claimant does not indicate or substantiate the possible basis for his standing. In the second place, there is no precise, sufficient, and duly detailed argumentation regarding the alleged unconstitutionality of the challenged executive decree. The claimant formulates, in a laconic manner, his disagreement with different articles of the challenged decree but fails to develop the corresponding reproach of unconstitutionality, in which the content of such articles is properly contrasted with the specific components of the constitutionality block (bloque de constitucionalidad) considered violated. Even, in certain cases, it seems to argue a possible antinomy between said decree and other norms of infraconstitutional rank (in particular, Law No. 7554 and Executive Decree No. 36815-MINAE), but, in any case, this point is also not developed. Finally, although the claimant generically points out that the challenged regulations could violate constitutional Article 50, the fact is that he also fails to develop the content and scope of such constitutional provision, as well as to relate it to the various challenged norms, in order to justify the alleged unconstitutionality. Therefore, definitively, there is no adequate argumentation regarding the different grievances and grounds for a possible violation of the Law of the Constitution. Additionally, although the claimant could be prevented in the sense of correcting compliance with the already mentioned requirements, in the specific case, such process is considered futile, not only because it means re-elaborating the action but also because Article 9, paragraph 1, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to reject outright any action that is "manifestly inadmissible or unfounded," as occurs in this case.

IV.- IN CONCLUSION. As a corollary of the foregoing, it is appropriate to reject the action outright, as so ordered. Magistrates Rueda Leal and Garro Vargas record a dissenting vote and order the prevention of Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional to be made.

V.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATES RUEDA LEAL AND GARRO VARGAS.- We dissent from the majority opinion of this Tribunal and record a dissenting vote in this matter, considering that the decision to reject this action of unconstitutionality outright is premature. It is unquestionable that the action of unconstitutionality is a process, "established with the purpose of guaranteeing the supremacy of the Constitución Política over norms or other provisions of a general nature, and for that same reason, a set of formalities must be met, so that the Chamber can validly address the substance of the challenge," as has been indicated in the ample jurisprudence of this Chamber. However, it is precisely the law itself that mandates the treatment that must be given to the different formalities and their eventual non-compliance, as extracted from the text of Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which states:

"Article 80.- If the formalities referred to in the two previous articles are not fulfilled, the President of the Chamber shall indicate by resolution which requirements have been omitted and shall order them to be fulfilled within three days (…)" In this matter, among other requirements, adequate and sufficient substantiation is lacking, as required by Article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, hence the prevention to the claimant to remedy the detected omission is unquestionably applicable. Likewise, it is not at all superfluous to place on record that – in our opinion – the interpretation of Articles 78 and 79, as well as that of Article 80 of the Law governing this jurisdiction, must be broad for the benefit of those who come to this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily limited.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are notified that if any physical document has been provided, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, according to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is rejected outright. Magistrates Rueda Leal and Garro Vargas record a dissenting vote and order the prevention of Article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional to be made.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ana María Picado B.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador --

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL  Res. Nº 2021025377 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del diez de noviembre de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por José Ramón Cárdenas Ayales, mayor, soltero, cédula número 503710716, miembro de la Comisión Plenaria de SETENA, como representante del MOPT, contra el Decreto Ejecutivo nro. 43212-MINAE, publicado el 20 de octubre de 2021, que modifica el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE del 12 de septiembre de 2011.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en esta Sala a las 15:05 horas del 28 de octubre de 2021, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo nro. 43212-MINAE, publicado el 20 de octubre de 2021, que modifica el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE del 12 de septiembre de 2011. Alega que, con la publicación del Decreto Ejecutivo nro. 43212-MINAE, la SETENA pierde parte de su autonomía como un órgano desconcentrado, ya que la Comisión Plenaria, como máximo órgano de la institución, es despojada de la mayoría de sus funciones sustantivas y las mismas se transfieren a puestos de confianza nombrados políticamente y esto puede acarrear posibles actuaciones que vayan en contra del ambiente, ya que, dependiendo de la política de turno, pueden variar el actuar y la SETENA, como lo dice su nombre, es un institución técnica, que debe velar por el ambiente y esto puede ir en contra del artículo 50 de la Constitución Política de Costa Rica. Además, el referido decreto no pasó por su etapa de consulta y divulgación, principalmente por las instituciones que conforman la Comisión Plenaria, mismas que son afectadas al ya no poder nombrar sus propios representantes, como se hace desde la creación de la SETENA. Señala que el mismo afecta a los miembros actuales de la Comisión Plenaria, ya que no permite la reelección consecutiva del represente, aunque el mismo cumpla los requisitos indicados por la Ley nro. 7554 y con el visto bueno del ministerio correspondiente, desmeritando el trabajo y curva de aprendizaje necesario para la mejor aplicación de las normas técnicas y legales, pudiendo esto generar afectaciones al ambiente sano de todos los costarricenses. Afirma, además, que el artículo 3 del decreto impugnado mantiene y modifica 14 de las 29 funciones que se le otorgaron por Ley nro. 7554 y el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE, en específico, el apartado h), en que se indica que solo se conocerán directrices que la dirección general considere necesarias, cuando en el inciso f) del citado Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE se indica lo siguiente: "Aprobar las directrices, las políticas y estrategias ambientales propuestas por la Secretaria General, a utilizar en la elaboración de las guías e instrumentos para las evaluaciones de impacto ambiental." Al igual que en el apartado I), donde se limita la participación de la revisión de los reglamentos del máximo órgano del SETENA a lo que considere la dirección general. En el artículo 4 se indica que se debe hacer un convenio para el traslado de los funcionarios, mismo que podría generar un daño a la independencia de decisiones de los miembros de la Comisión Plenaria, ya que los mismos serían sujetos a la calificación de la evaluación del desempeño por otro miembro de la Comisión Plenaria (secretaría general de SETENA) o de un ministro del que no es parte de su plaza, esto pudiendo generar represalias por actuaciones de los miembros. En el artículo 5 se elimina la posibilidad de libre elección del representante por parte las instituciones que representan la Comisión Plenaria, esto es un tema crítico ya que las instituciones solo podrán presentar una terna y el mismo será elegido por el ministro del MINAE y el secretario general de SETENA, variando lo que estaba establecido desde la Ley Orgánica del Ambiente (Ley nro. 7554) y en el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE y al lesionar los intereses de las instituciones debía someterse a un proceso de divulgación y consulta con las mismas o la Comisión Plenaria y esto no se dio. En el artículo 6 se solicita llevar un expediente administrativo de los miembros. Esto a consecuencia del convenio, el cual puede llevar a que SETENA tenga potestad de decisión sobre temas sensibles de los miembros, vacaciones, evaluación de desempeño e incluso información médica En el artículo 7 se varía los períodos de nombramientos sin un criterio técnico que lo justifique y también indica que una persona solo puede ser nombrada dos veces en el cargo, cuando el mismo es un nombramiento de profesional técnico y no político, lo que podría claramente afectar la capacidad y rendimiento técnico de los miembros ya que puede no existir la cantidad mínima de personal capacitado para el puesto. En el artículo 8 se establece que, unilateralmente, el SETENA definirá el sustituto de los miembros que por alguna razón no terminen su período, lo que lesiona el legítimo derecho otorgado por ley de las instituciones que la conforman de elegir su representante. En el artículo 9 se indica que el Asesor Legal solo puede ser convocado por el presidente de la Comisión Plenaria, siendo el mismo el asesor de todos los miembros y el mismo debería de estar en todas las sesiones y no solo cuando lo solicite el presidente, ya que el mismo es una pieza clave para temas legales de la Comisión Plenaria. En el artículo 21 se establece que se sesionará 4 veces a la semana y no 3 veces como se realiza, lo que provoca que solo se le dé a los miembros de la Comisión Plenaria un día para la revisión de los expedientes que serán sesionados y votados. Afirma que esto genera que los miembros no puedan hacer una revisión exhaustiva del proyecto y puede ser un retroceso en materia ambiental y puede incluso inducir a los miembros a revisiones muy ligeras que pueden acarrear a errores y que los mismos asuman las implicaciones legales y civiles por las revisiones rápidas al solo contar con ocho horas para revisar todos los expedientes que se vean en esas cuatro sesiones semanales En el artículo 35 se indica que las inspecciones de la Comisión Plenaria solo podrán darse de forma calendarizada trimestral y baja coordinación con el secretario de actas y la Dirección General de la SETENA, siendo esto una limitante para el máximo órgano de la institución. En el artículo 36 se elimina, al ser derogadas, las 15 funciones de la Comisión Plenaria otorgadas en el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE, articulo 6 Insiste que la Comisión Plenaria no tuvo conocimiento ni participó en la formulación de este Decreto, mismo que va en contra de los apartados e), g) y aa) del Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE. Solicita se elimine el decreto ejecutivo impugnado, ya que el mismo al afectar a otras instituciones y no aplicar el proceso de consulta y divulgación lesionó los intereses de las instituciones que conforman la Comisión Plenaria, con problemas de forma y fondo ya que lesiona la independencia del máximo órgano, incluyendo la eliminación de funciones otorgadas por ley, además de la libre elección de sus miembros por sus respectivas instituciones.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- DE LOS REQUISITOS Y FORMALIDADES DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo del asunto. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad y prevé situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo- o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

En cuanto a la exigencia de un asunto pendiente de resolver, esta Sala, mediante sentencia nro. 04190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, precisó que la acción de inconstitucionalidad es:

“(…) un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional …”.

Sobre este mismo tema, en el voto nro. 1319-1997 de las 14:51 horas de 4 de marzo de 1997, este Tribunal indicó lo siguiente:

“(…) El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, la existencia de un asunto pendiente de resolver, por constituir el punto de conexión que ha de existir entre el proceso en que se aplica la norma que se reputa inconstitucional con el objeto del proceso constitucional y el fundamento que legitima la pretensión del accionante como último remedio procesal, en el ejercicio del derecho a la jurisdicción constitucional. El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional -especial-, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia -del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. Empero, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no debe analizarse solo dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No se trata, entonces, de una consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa, para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente de resolver, sino, que es necesario que se demuestre que constituye un medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima lesionado. (…)” Con fundamento en los precedentes citados y la línea jurisprudencial de esta Sala, se colige que el proceso de acción es, principalmente, de naturaleza incidental, por lo que se requiere de un asunto pendiente de resolver en vía administrativa –en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final- o judicial, para que prospere la acción. De esta manera, solo en casos excepcionales que la ley establece, no será necesaria la existencia de ese requisito.

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, el escrito de interposición debe estar autenticado y contener una determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidos (artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Debe, además, acreditarse las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), procederse al pago del timbre del Colegio de Abogados y aportarse certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en el asunto base (artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

II.- SOBRE LA NECESARIA FUNDAMENTACIÓN DEL ESCRITO EN EL QUE SE FORMULE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia nro. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico. A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera. En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia nro. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).

El citado artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en tal sentido, que en el escrito en que se interponga la acción se expongan “sus fundamentos en forma clara y precisa”. En sentencia nro. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:

“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08). En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” Finalmente, de forma más reciente, en el voto nro. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, este Tribunal reiteró que:

“(…) dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.

III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. En el sub lite, se incumplen varios requisitos formales que determinan la inadmisibilidad de la presente acción de inconstitucionalidad. El escrito de interposición no está autenticado, ni se aporta el respectivo timbre del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica. A lo que se añade que el escrito de interposición de la acción carece de la debida fundamentación. En primer lugar, el accionante no indica ni fundamenta el eventual sustento de su legitimación. En segundo lugar, no existe una argumentación precisa, suficiente y debidamente circunstanciada sobre la presunta inconstitucionalidad del decreto ejecutivo impugnado. El accionante formula, de forma lacónica, su disconformidad con distintos artículos del decreto impugnado, pero omite desarrollar el respectivo reproche de inconstitucionalidad, en que se contraponga, debidamente, el contenido de tales artículos y los componentes concretos del bloque de constitucionalidad que se consideran como infringidos. Incluso, en determinados casos, parece argumentarse una eventual antinomia entre dicho decreto y otras normas de rango infraconstitucional (en particular, la Ley nro. 7554 y el Decreto Ejecutivo nro. 36815-MINAE), pero, en todo caso, tampoco se desarrolla tal extremo. Finalmente, aunque el accionante señala, de forma genérica, que la normativa cuestionada podría infringir el artículo 50 constitucional, lo cierto es que también omite desarrollar el contenido y alcances de tal disposición constitucional, así como relacionarla con las distintas normas cuestionadas, a fin de justificar la alegada inconstitucionalidad. Por lo que, en definitiva, no existe la adecuada argumentación respecto de los distintos agravios y fundamentos de una eventual infracción al Derecho de la Constitución. Por lo demás, aunque se podría prevenir al accionante en el sentido que subsane el cumplimiento de los requisitos ya mencionados, en el caso concreto, dicho trámite se considera ocioso, no solo porque supone volver a elaborar la acción, sino, también, porque el artículo 9, párrafo 1º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para rechazar de plano cualquier gestión “manifiestamente improcedente o infundada”, como ocurre en la especie.

IV.- EN CONCLUSIÓN. Como corolario de lo anterior, procede rechazar de plano la acción, como así se dispone. Los magistrados Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

V.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS RUEDA LEAL Y GARRO VARGAS.- Nos separamos del criterio de la mayoría de este Tribunal y salvamos el voto en este asunto, por considerar que la decisión de rechazar de plano esta acción de inconstitucionalidad es prematura. Es incuestionable que la acción de inconstitucionalidad es un proceso, “instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a normas u otras disposiciones de carácter general y que por esa misma razón deben cumplirse un conjunto de formalidades, a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación” como se ha señalado en la amplia jurisprudencia de esta Sala. Sin embargo, es precisamente la propia ley la que ordena el tratamiento que debe darse a las distintas formalidades y a su eventual incumplimiento, como se extrae del texto del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala:

“Artículo 80.- Si no se llenaren las formalidades a que se refieren los dos artículos anteriores, el Presidente de la Sala señalará por resolución, cuáles son los requisitos omitidos y ordenará cumplirlos dentro de tercero día (…)” En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada. De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción. Los magistrados Rueda Leal y Garro Vargas salvan el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ana María Picado B.

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