Unconstitutionality of eviction moratorium in special public-domain zonesInconstitucionalidad de moratoria de desalojos en zonas demaniales especiales

Review of Document CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-seventh of October, two thousand twenty-one.

Action of unconstitutionality brought by Nombre01, of legal age, married, geographer, bearing identity card number CED01, resident of San Ramón de Tres Ríos, in his capacity as President and legal representative of the FEDERACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE (FECON), against Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES."

Whereas:

1. 1By written submission received at the Secretariat of the Chamber at 13:46 hrs. on October 13, 2016, the petitioner requests that Law No. 9379 of June 28, 2016, "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES," be declared unconstitutional. The petitioner states that the principal objective of this Law is to suspend, for two years, all evictions, demolitions of works, or suspensions of activities or projects on public-domain property (bienes demaniales) — such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the border zone (zona fronteriza), and land forming part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) — excepting those actions ordered by means of a final judicial or administrative ruling grounded in the commission of environmental harm or where there is danger or threat of harm to the environment. In the petitioner's view, the challenged law limits the State's power of reclamation and protection and substantially weakens the legal protection of public-domain property forming part of the natural heritage of Costa Ricans.Likewise, it prejudices the State's action aimed at guaranteeing, in a multi-directional and active manner, the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. The Procuraduría General de la República has issued an opinion regarding the unconstitutionality of this type of provision (see legal opinion No. OJ-002-2016). Articles 1 and 2 of Law No. 9373 limit the State's power of reclamation to those properties with respect to which environmental harm and "the danger" of such harm occurring can be demonstrated. In that sense, in all cases of unlawful occupation of estuaries and mangroves where such harm cannot be demonstrated, the State would be left powerless to take action aimed at restoring these properties to the use established in environmental legislation, the Constitution, and international human rights instruments that protect the environment. In the face of illegal occupations intended to make private use of what is for public use, the State could only intervene if environmental harm and the danger of its occurrence are demonstrated.But if that is not the case, the competent authorities would be unable to act to restore public use of these properties. If land forming part of a national park has been illegally occupied and fenced off by private individuals, the State is left unable to act to return this property to the use and enjoyment of the community and to redirect it to the public purpose established by law: the absolute conservation of biodiversity. Based on Articles 1 and 2 of the challenged Law, actions that the State has undertaken to recover these public-domain properties would also lose their effectiveness, since only final rulings issued in administrative or judicial proceedings grounded in environmental harm could be executed. Conversely, if the basis for such rulings is the invasion and abusive and illegal use of public-domain property, those rulings could not be executed. This, in addition to nullifying the State's guardianship power over public-domain property, entails a violation of the principle of separation of powers and an encroachment upon the powers of the Judicial Branch (Articles 9 and 153 of the Political Constitution), insofar as it prevents the enforcement of judicial judgments ordering the eviction of illegal occupants from public-domain property.The twenty-four-month suspension of evictions or demolitions of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the areas making up the Natural Heritage of the State would render the existing public-domain protection regulations inapplicable. Such a situation would arise without any factual, legal, rational, proportional, or reasonable basis justifying the imposition of the so-called moratorium on administrative and judicial rulings issued in compliance with existing and applicable legislation. In this regard, it must be reiterated that Law No. 9373 does not exclude from the moratorium imposed in its Articles 1 and 2 those judicial or administrative proceedings currently underway that seek the guardianship and recovery of public-domain property affected by this law. As a result, its application will prevent the enforcement, should claims be upheld, of rulings aimed at protecting and recovering public-domain property.Likewise, the challenged law will affect the application of precautionary measures (medidas cautelares), since, pursuant to the aforementioned Articles 1 and 2, such measures will only be available if the existence of environmental harm or the threat of its occurrence can be demonstrated. The limitations on State action established in Law No. 9373 violate the principle of imprescriptibility (imprescriptibilidad) of public-domain property, preventing public bodies from bringing the reclamatory actions required for its adequate protection. Law No. 9373 violates the constitutional regime for the protection of public-domain property derived from Articles 121, subsection 14), 50, and 89 of the Political Constitution, by preventing the State and other public entities, for a period of two years — more than sufficient to cause irreparable harm to the environment, especially in the most susceptible and fragile areas such as wetlands — from taking action to protect and recover these properties from irregular occupation and appropriation by private individuals.Article 2 of Law No. 9373 provides that the suspension set forth in Article 1 of that law does not preclude the issuance of judicial or administrative precautionary measures by the competent authorities when the commission of environmental harm, or danger or threat of environmental harm, is determined. Under this provision, the existence of environmental harm or the danger of its occurrence must be demonstrated before precautionary measures aimed at environmental protection may be applied. Furthermore, the challenged Article 2 does not specify what type of precautionary measures it refers to — whether those operating in each jurisdiction or environmental ones. All of the foregoing violates the precautionary principle (principio precautorio) in Environmental Law, which requires the application of such precautionary measures as are deemed necessary to protect the environment, even when there is no scientific certainty as to the existence of environmental harm or an imminent danger or threat of its occurrence.
2. 2For purposes of admissibility, the petitioner states that his standing derives from the defense of diffuse interests (intereses difusos), such as those related to the protection of the environment.
3. 3Article 9, third paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction empowers the Chamber to provisionally uphold an action of unconstitutionality when it considers it sufficient to ground it in evident principles or norms or in its own precedents or jurisprudence.

The opinion is drafted by Justice Castillo Víquez; and,

Considering:

I.ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION.- Article 75, paragraph 1, of the Law governing this jurisdiction establishes that the admissibility of an action of unconstitutionality is conditioned upon the existence of a prior pending matter before the courts or in the procedure for exhausting administrative remedies, in which the unconstitutionality of the challenged norm or norms has been invoked, such that the action serves as a reasonable means for the protection of the right or interest alleged to have been harmed. The only exceptions to the foregoing are those set forth in the subsequent paragraphs of the same provision, to the effect that the existence of a prior matter is not required in cases where the action is brought by the Comptroller General, the Attorney General, or the Prosecutor General of the Republic, or by the Ombudsman (Defensor de los Habitantes). Nor is it required in those instances where, by the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or where the action concerns the defense of diffuse interests or interests affecting the community as a whole.

The grounds contained in paragraph 2 of Article 75 constitute an exception to the rule established in paragraph 1 (incidental channel) and must be carefully analyzed. The diffuse interest is a species of what are called "collective interests." It is the interest held by a person or a group without legal personality, even if organized in fact. Diffuse interests are closely linked to fundamental and human rights, and to principles, values, and assets of a constitutional nature that enjoy special protection. In relation to these, the Constitutional Chamber has noted that: "(…) Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be — under our Law, as this Chamber has already held — merely collective interests; nor so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so concrete that, facing them, specific persons or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests or those affecting a community as a whole.

They are, therefore, individual interests, but at the same time diluted into more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, accordingly, receive a benefit or a harm, actual or potential, more or less equal for all — which is why it is aptly said that they involve equal interests of groups of persons who find themselves in certain situations and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are simultaneously collective — as they are common to a generality — and individual, and may therefore be claimed as such." (Judgment No. 3705-93 of 15:00 hrs. of July 30, 1993). Although there is no exhaustive list, the Constitutional Chamber has identified various rights that enjoy such characteristics, including the defense of the right to a healthy and balanced environment, the guardianship and defense of cultural and historical heritage, the protection of constitutional public-domain property and the territorial integrity of the country, the sound management of public finances, electoral matters, and the health and life of inhabitants, among others. In this case, the petitioner states that he acts in defense of the right to a healthy environment, a right that this Chamber has considered to fall within the category of diffuse interests.

II.OBJECT OF THE ACTION.- The challenge is to Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES," which provides:

"Article 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the Natural Heritage of the State shall be suspended, except those ordered by means of a final judicial or administrative ruling grounded in the commission of environmental harm or where there is danger or threat of harm to the environment.

Article 2. — The suspension provided for in the preceding article does not preclude the issuance of interim injunctive measures (medidas cautelares) — whether judicial or administrative — by the competent authorities, when the commission of environmental harm, or a danger or threat of harm to the environment, is determined.

Article 3. — Where areas declared to be part of the Natural Heritage of the State (patrimonio natural del Estado) are concerned, the application of the moratorium shall be subject to a favorable technical opinion (dictamen técnico) from the Ministry of Environment and Energy (MINAE).

Article 4. — Under no circumstances shall the application of this law operate to create rights in favor of the occupants of the areas subject to the moratorium. Likewise, occupants may not carry out modifications to the works, activities, or projects located in the areas subject to the moratorium.

Article 5. — During the period of the moratorium, the State shall not permit new occupations in the areas referred to in Article 1 of this law.

Article 6. — Municipal governments are authorized, within their respective jurisdictions, to apply the moratorium under the terms established by this law, subject to a prior favorable opinion from the competent municipal body.

Article 7. — During the period of this moratorium, the State shall take the most appropriate measures for the land-use planning (ordenamiento) of the areas referred to in this law.

Takes effect upon publication." (emphasis not part of the original) The law was published in Supplement No. 127 of La Gaceta No. 141 of July 21, 2016.

III. CONSTITUTIONAL GRIEVANCES

The petitioner holds that the law is unconstitutional for violating Articles 21, 48, 50, and 89 of the Constitución Política. The petitioner holds that the challenged provisions violate Articles 21, 48, 50, and 89 of the Political Constitution. The challenged law prevents the State and other public entities from taking action to protect and reclaim lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the border zone (zona fronteriza), and the Natural Heritage of the State that have been illegally occupied and appropriated by private individuals. This gives rise to a violation of the constitutional protection afforded to public-domain property (bienes de dominio público) forming part of the national heritage under Articles 6, 50, 89, and 121(14) of the Political Constitution, as well as of the principle of inviolability (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone and the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Articles 21, 48, 50, and 89 of the Political Constitution.

IV. ON THE MERITS

Pursuant to Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this action is upheld on an interlocutory basis (interlocutoriamente), meaning that full case processing has not been deemed necessary, given the existence of sufficient precedents on which to ground the ruling. This Court has so resolved on other occasions, including, for example, Votos No. 1991-2136, 1992-759, 1995-00035, 1995-000582, 2006-6734, and 2011-117463, among others. In this case, the challenged law is Ley No. 9373, which is essentially a copy of another — Ley No. 9370 — that this Court declared unconstitutional by Voto No. 2019-012746 of July 10, 2019:

"The action of unconstitutionality filed against Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, of September 19, 2012, is declared well-founded. The entirety of the Law is accordingly declared unconstitutional. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this ruling has declaratory and retroactive effect from the date the annulled provisions entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that have been consolidated by prescription, lapse (caducidad), or by virtue of a judgment having the authority of res judicata (sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material). Published in full in the Boletín Judicial and summarized in the official gazette La Gaceta. Justice Cruz Castro provides additional reasons. Justice Hernández López appends a note. Notification to the President of the Legislative Assembly for the purposes of that office and to all parties." While the first three articles of Ley No. 9373 show slight differences compared to their counterparts in Ley No. 9073, the overall content of the law supports the conclusion that both laws share the same intended purpose.

The differences observable between the two are not significant, which justifies a resolution in the same direction. Additionally, with regard to the merits of what was decided in Voto No. 2019-012746, the grounds for annulling Ley No. 9073 apply equally to the situation presented by Ley No. 9373. In that regard, the content of this law infringes the precautionary principles (principios precautorios) and the in dubio pro natura principle, the principle of non-regression in content (principio de no regresión de contenidos), the principles of equality, reasonableness, and proportionality, as well as the right to strive for a healthy and ecologically balanced environment. Precisely for that reason, the Court finds that the challenged law must be declared unconstitutional on an interlocutory basis, grounded in the same reasons invoked in the referenced ruling. To that effect, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated:

"II. — OBJECT OF THE CHALLENGE. Based on the petition initiating the present action, the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía challenges — in the first instance — the constitutionality of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales (Ley No. 9073 of September 19, 2012); subsequently, the association seeks a declaration of unconstitutionality with respect to all provisions of that Law, invoking for that purpose the existence of a diffuse interest (interés difuso), grounded in the violation of the fundamental rights recognized — among many others — in Article 50 of the Political Constitution. Specifically, the petitioning party alleges harm to the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, to the detriment of all Costa Ricans, given that through the application of the cited Law the legal order is transgressed by suspending — for a period of 2 years — the application of the rules that restrictively regulate the special protection regime enjoyed by the maritime-terrestrial zone, the Natural Heritage of the State, and the border zones, in view of their status as public-domain property of transcendental environmental importance.

III. REGARDING THE CHALLENGED PROVISIONS

In their literal text, the challenged provisions establish the following:

"(…) LEY DE PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES ARTICLE 1. — For a period of twenty-four months, the eviction (desalojo) of persons, demolition of works, and suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the Natural Heritage of the State shall be suspended.

ARTICLE 2. — The provision set forth in the preceding article does not preclude the issuance of judicial or administrative interim injunctive measures, nor the enforcement of final judicial or administrative decisions (resoluciones en firme), in both cases when the commission of environmental harm or a danger or threat of harm to the environment is determined.

The administrative decisions referred to in the preceding paragraph shall be exclusively those issued by the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Administrativo Ambiental) or by the Minister of Environment and Energy.

ARTICLE 3. — Where areas declared to be part of the Natural Heritage of the State are concerned, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through the relevant technical justification, when the commission of environmental harm or a danger or threat of harm to the environment is determined.

ARTICLE 4. — Under no circumstances shall the application of this law operate to create rights in favor of precarious occupants (ocupantes a título precario) of the areas subject to the moratorium. Likewise, precarious occupants may not carry out modifications to the works, activities, or projects located in the areas subject to this moratorium, except those required in compliance with a sanitary order issued by a competent authority.

ARTICLE 5. — During the period of the moratorium, the State shall not permit new occupations in the areas referred to in Article 1 of this law.

ARTICLE 6. — Municipal governments are authorized, within their respective jurisdictions, to apply the moratorium under the terms established by this law, subject to a prior reasoned resolution (acuerdo razonado) of the respective municipal council (concejo municipal).

ARTICLE 7. — During the period of this moratorium, the State shall take the necessary measures for the land-use planning of the areas referred to in this law.

Takes effect upon publication.

Issued at the Office of the President of the Republic, San José, on the nineteenth day of September of the year two thousand and twelve."

IV. ON THE MERITS

The petitioning party alleges that the challenged provisions give rise to a violation of: the principle of effective protection of demanial property (bienes demaniales) and the State's power of restitution (potestad reivindicatoria); the precautionary principle and the in dubio pro natura principle; the principle of non-regression in content; the principle of prohibition of arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad); the principles of equality, reasonableness, and proportionality; the right to strive for a healthy and ecologically balanced environment; the principle of non-regression with respect to fundamental rights; and the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone.

V. PRELIMINARY CONSIDERATIONS

ON PROPERTY SUBJECT TO THE PUBLIC-DOMAIN REGIME. Article 1 of the challenged provisions establishes a moratorium of 2 years, during which the eviction of persons, the demolition of works, and the suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the Natural Heritage of the State are suspended. In accordance with the legislation governing this matter, the areas identified therein are subject to the public-domain regime. By public domain, this Chamber has understood the body of property subject to a special legal regime, distinct from that governing private ownership, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, is devoted or dedicated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. Legal scholarship has recognized public-domain property under various denominations, such as dominical property (bienes dominicales), public things (cosas públicas), public property (bienes públicos), or demanial property. In this regard, it is instructive, for these purposes, to revisit what this Constitutional Court (Tribunal Constitucional) held with respect to public-domain property in Voto No. 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 2014, which literally states:

(…) III.- Preliminary Considerations. Before examining the merits of the action, it is necessary to make some preliminary observations about the protected areas over which title is sought under the provision being studied—specifically the border strip (franja fronteriza), forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protection zones (zonas protectoras). Our legislation creates a system in which dedication to public use (afectación) becomes the primary element for the inclusion of a good in the public domain (dominio público); therefore, any good destined by law—or by an administrative act when the law so authorizes—shall be part of the public domain. When a good is incorporated into the public-domain regime, it acquires a series of essential characteristics, such as inalienability (inalienabilidad), imprescriptibility (imprescriptibilidad), and non-attachability (inembargabilidad).

By virtue of these conditions, such goods are not subject to expropriation, since expropriation would entail alienation and they are inalienable. Likewise, acquisitive prescription (usucapión) is also not a means of acquiring them; things that are inalienable, being outside the commerce of persons, cannot be possessed by private parties and are therefore imprescriptible for as long as they retain that character or the public-utility purpose to which they are devoted. "The public domain is composed of goods that manifest, by express will of the legislature, a special purpose of serving the community and the public interest. These are the so-called dominical goods (bienes dominicales), domain goods, public things or public goods, which do not belong individually to private parties, are destined for public use, and are subject to a special regime, outside the commerce of persons. That is, they are affected by their very nature and vocation.

Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express rule of law. Characteristic features of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, non-attachable, cannot be mortgaged or encumbered within the meaning of Civil Law, and administrative action replaces possessory remedies (interdictos) for the recovery of dominion. Since they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right of use may be acquired, though not a right of ownership." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).

The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve (Reserva Forestal), Private or Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto), National Parks (Parques Nacionales), Biological Reserves (Reservas Biológicas), and Protection Zones (Zonas Protectoras) entails the imposition of a public ownership regime (régimen de propiedad pública) under the category of the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), which ipso facto changes the legal nature of the lands included within the area—from a private regime manifested in various forms or tenure arrangements to a public regime of State ownership. Article 13 of Ley Forestal No.7575 establishes that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) shall consist of forests and forest lands (terrenos forestales) belonging to national reserves (reservas nacionales), areas declared inalienable, registered estates (fincas inscritas) in the State's name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit operations with the national banking system that come to form part of their patrimony.

In the same vein, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests constituting this natural heritage of the State are non-attachable and inalienable; that private possession of such lands shall generate no right whatsoever in favor of the possessor; and that the State's action for recovery of title (acción reivindicatoria) over such lands is imprescriptible.

With regard to forest reserves, there is a great need to protect timber species (especies maderables) not only for their intrinsic economic value, but also because some of them have great scientific value; these plant species form part of renewable natural resources, though they will cease to be so to the extent they become extinct.

Regarding the border strip, the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, provided in Article 10: "Likewise inalienable are the lands encompassed within a zone two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama." This protection stems from the fact that our border zones continue to be considered indispensable to the country, not only for reasons of defense of national sovereignty—given the importance of reserving them as strategic areas for national security—but also because of their significance from the standpoint of protecting the natural heritage of the State. Border zones, by virtue of their location and cover, become an extremely important area for environmental protection as territory, an indispensable buffer zone (zona de amortiguamiento) for the connectivity of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in certain regions of the country; hence the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, which, without control and restrictions on their disposition by the competent authorities, would pose a grave threat to the right to a healthy environment.

For this reason, both national and foreign legal instruments seek to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, in addition to its founding convention and protocol, signed the Central American biodiversity convention with Nicaragua in 1992 with the aim of progressively forming a Central American biological corridor (corredor biológico centroamericano), and the Central American Council of Forests created in Guatemala, which seeks to take joint actions establishing coordination measures with respect to the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries. It was by virtue of Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, as amended by Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, in its Article 1, that the border corridor formed by the lands within a zone 2,000 meters wide along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge.

This declaration was motivated by the fact that the zone constitutes an important biological corridor between the Area de Conservación Tortuguero, the Humedales de Tamborcito and Marenque, the Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, and the Reserva Forestal El Jardín.

In the same vein, wildlife refuges are defined in Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, in Article 35, paragraph ch), as "those forests and lands whose principal use is the protection, conservation, enhancement, and management of wild flora and fauna species." The primary purpose of these sites is the protection of wild flora and fauna species at risk of extinction, which possess, among other values, significant scientific worth; hence the interest in conserving them. Their conservation aims to guarantee the perpetuation of wild species, their populations and habitats, and to provide opportunities for scientific, educational, and recreational activities, provided these do not detract from the objectives of each refuge. Within the National Wildlife Refuges, the biota may be highly varied depending on the diversity of natural associations existing within the refuge, in accordance with the variety of local geographic conditions, which means appreciating the differences arising from a diversity of geological, edaphic, topographic, and animal and human activity conditions; hence the need for legal protection of these areas and of the other components of forest agrarian property (propiedad agraria forestal).

In our country, as already mentioned, concern for the protection of forest resources dates back many years; for example, Decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 reflects this tendency toward the protection of forest lands and of forest resources derived from them, not only for the value of those resources as such, but also for the role they play within what are, in this case, protection zones. The State's interest lies in acquiring lands for forest protection, in order to determine whether, by virtue of their scenic, cultural, scientific, or protective qualities, they constitute a good that must be preserved as a terrain of incalculable value. On account of this assessment, the State creates what are known as protection zones, which constitute forested areas or areas of forest aptitude in which the conservation of the forest and of forest lands is inspired by the objectives of soil protection, or of maintaining and regulating the hydrological regime (régimen hidrológico), the climate, and the environment.

They are well suited for soil protection because the roots of trees hold and retain the vegetative layer, and the leaves that fall from it cover the ground over which water flows, thereby preventing the washing away of soil particles—that is, they halt or at least diminish the process of erosion, which in turn brings about nutritional imbalance in the soil by carrying away important nutrients from the earth needed for plant growth. Protection zones play a paramount role in the balance of the environment, understood as the set of things surrounding the individual—such as climate, soil, light, wind, rainfall, food, cold, heat, habitat, etc.—and in the balance of the ecosystem through the exchange relationship that exists between the living part of nature and the inert part thereof. Hence the need to protect the soil, to regulate the hydrological regime, to conserve the environment, and to protect river basins (cuencas hidrográficas).

These zones are created by law or by executive decree, and within them, also by legal provision, agricultural activities and the destruction of vegetation are prohibited. Within the protected areas are included the lands situated in national reserves, a certain zone along rivers, a strip on either side of the maximum depression of hydrological basins, the lands bordering springs (manantiales) that arise in the hills and also those that arise on flat terrain, a certain area along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs (…)

IIo.- PROTECTION OF A HEALTHY AND BALANCED ENVIRONMENT: With regard to what is relevant to this matter—namely, the protection of environmental rights—this Court, in the aforementioned ruling number 3705-93, stated:

"It is important for the Court to elaborate, prior to strictly substantive considerations, a general analysis establishing the constitutional framework and the concerns and interests that the conservation of the environment arouses today, since its study represents a novelty of the last century. It is essential to recall that for many centuries humankind believed it must dominate the forces of nature and put them to its service, as it was considered, to some extent, that natural resources were inexhaustible and that industrialization was per se a desirable objective, without evaluating what impact economic activity would have on the environment. Indeed, the distinction between renewable and non-renewable natural resources is modern, since even economic science—which concerns itself with administering the environment in order to achieve the maximum satisfaction of human needs with limited resources—did not incorporate the wear and deterioration of the environment as a tool of economic analysis until very recently...

The environment, therefore, must be understood as a potential for development, to be used appropriately, and action must be taken in an integrated manner across its natural, socio-cultural, technological, and political relations; otherwise, its productivity for the present and the future degrades and the heritage of future generations could be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when the modes of exploitation of natural resources lead to a degradation of ecosystems that exceeds their regeneration capacity, which results in broad sectors of the population being harmed and in the generation of a high environmental and social cost that translates into a deterioration of quality of life; for precisely the primary objective of the use and protection of the environment is to achieve a development and evolution favorable to humankind.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than any of these is understanding that while humankind has the right to use the environment for its own development, it also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation into this subject matter of the principle of "lesion," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others, and on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself..." IIIo.- This Court has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from contamination—without which the former could not be made effective—are fundamental rights, such that it is an obligation of the State to provide for their protection, whether through general policies aimed at that end or through specific acts by the Administration.

Sustainable development (desarrollo sostenible) is one such general policy that the State enacts to expand the possibilities for all to fulfill their aspirations for a better life, by increasing productive capacity or by broadening the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between that growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the orientation of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting the human needs of the present and the future (…)." Thus, this Constitutional Tribunal has established in its judgments exemplary lists of the assets subject to the public domain (demanio público), among which stand out lands considered by Ley No. 9073 as "zones classified as special." In this regard, judgment No. 2063-2007 of 14:40 hours of February 14, 2007, provides what is transcribed below: "(…) Thus, entering this category—without constituting a closed list—are the maritime-terrestrial zone, the State's forest or natural heritage—protected areas—(comprised of national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September 18, 1995—), hydrographic protection zones—article 33 of the Ley Forestal—(adjacent to springs (manantiales), riverbanks, and lakeshores), border zones (article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of January 10, 1939), rights-of-way, railway lines, indigenous reserves, historical-architectural heritage, mining resources, archaeological heritage, etc. These are assets that, by their nature and purpose, lie outside the commerce of persons, such that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable; private ownership or possession of them is not possible, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost through prescription, nor can they be acquired by adverse possession (usucapión), and thus they are assets that permanently retain their legal force; and they are not susceptible to attachment; moreover, they are subject to police power (poder de policía) with respect to their exploitation and use, as this is conditioned upon the granting of the respective licenses and permits and upon oversight and supervision by the Administration." Furthermore, at the doctrinal, statutory, and jurisprudential levels, public domain (dominio público) assets are those designated for a public use or service and therefore enjoy a protective regime with special characteristics (imprescriptible, unattachable, and inalienable)—see, in this regard, the letter of February 25, 2003, DAGJ-219-2003, of the Contraloría General de la República.

Regarding public domain assets, it is noted that "The public domain is a technique of intervention through which certain assets of public ownership—equally provided for by the Constitution or by statutes—are dedicated to a specific public purpose established by law—whether public use or public service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of the rational exploitation of natural resources—endowing them with an administrative-law regime of protection and use. Consequently, three elements configure the legal relationship of public domain. The first is the public ownership of the assets, which the LPE (art.1) seeks to define as property. But this legal classification matters least, since in any event it constitutes a form of ownership of a sui generis nature. The second is the dedication of assets subject to public domain to a purpose of public utility as established by law.

This is, as recognized by the general body of doctrine, the decisive element. The third, as a consequence of the foregoing, is the application of a special administrative regime for the protection and use of the assets." In a similar vein, the jurisprudence of the Tribunal de lo Contencioso Administrativo has followed the same line of case law established by this Court, indicating that these assets enjoy a special regime of protection, since by statute they are designated for the public interest and are therefore not susceptible to private appropriation; that Tribunal has accordingly stated: "... it is a public domain asset and therefore not subject to private appropriation. According to Biondo Biondi, these are '... demanial assets (bienes demaniales), those assets declared as such by law and which are in a particular legal situation ...' (…) and '... the constant and permanent characteristic of demanial assets is their belonging to the State, or to a territorial entity (municipalities, provinces) ...

Belonging must be understood in the broad sense of ownership or of generic correspondence, also because rights form part of the public domain. It is certainly an eminent, exclusive, and absolute right and, as such, under that aspect, comparable to a real right...' (…). In relation to this same subject, the Sala Constitucional in its judgment No. 5976-93 of 15:42 hours of November 16, 1993, referring to the fact that the regulation of dominical property finds its basis in subsection 14) of article 121 of the Carta Magna, provided: "(…) The public domain is comprised of assets that manifest, by express legislative will, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called dominical assets (bienes dominicales), demanial assets, public assets or things, which do not belong individually to private parties and which are designated for public use and subject to a special regime, outside the commerce of persons.

That is, they are dedicated by their nature and vocation. Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the concept; they are dedicated to the service they render, which is invariably essential by virtue of an express legal norm. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged, and cannot be subjected to encumbrances in the terms of Civil Law; and administrative action substitutes for interdict proceedings to recover dominion. Since they lie outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right of exploitation may be acquired—but not a right of property; the use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial use (dominio útil) of the asset, while the State always reserves for itself the direct dominion (dominio directo) over the thing; the precarious nature of any right or use permit is inherent to this figure and refers to the possibility that the Administration may at any time revoke it, whether due to the State's need to fully occupy the asset, due to the construction of a public work, or equally due to reasons of safety, hygiene, or aesthetics—all of this to the extent that, should a conflict of interests arise between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail.

Consequently, the national regime governing public domain assets (...) places them outside the commerce of persons and therefore the permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or the general interest so require (…)." Based on the foundations and reasoning set forth in this considerando, the constitutional analysis of the cited rules will be carried out below.

VI. FIRST GRIEVANCE

ON THE PRINCIPLE OF EFFECTIVE PROTECTION OF PUBLIC DOMAIN ASSETS AND THE STATE'S REIVINDICATORY AUTHORITY (POTESTAD REIVINDICATORIA). REGARDING THE TWO-YEAR MORATORIUM. As recorded in the first recital of these proceedings, as well as in the preceding considerandos, the petitioner challenged as unreasonable the two-year moratorium suspending evictions, demolition of works, and suspension of activities and projects in the aforementioned zones, which are classified under Ley 9073 as special zones (zonas especiales). On this understanding, and given that the subject matter of the challenged Law concerns public domain assets (bienes demaniales), the principle of administrative self-protection (autotutela administrativa) would apply to them, by virtue of which the competent state authorities may act in defense of public domain assets whose protection derives from current legislation. It should also be noted that, by resolution No. 10578-2007 of 16:40 hours on July 25, 2007, this Sala Constitucional stated the following: "Certainly, man has the right to use the environment for his own development, but he also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations.

(…) 'man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate conditions of life in an environment of such quality as to allow him to lead a dignified life and enjoy well-being, and has the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations'." In accordance with Article 50 of the Constitution, the State assumes a mandate to protect environmental balance. However, the text of Article 1 of the challenged Law reads as follows: "ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, and suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), border zone (zona fronteriza), and State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) shall be suspended." From the transcribed statutory text, it follows that it is feasible to temporarily suspend the exercise of the self-protection powers for the immediate protection of State assets.

Thus, in the view of this Court, the petitioner as well as the respective intervening parties (coadyuvantes) are correct in maintaining that the suspension of the eviction of persons and demolition of works—actions that derive from the principle of administrative self-protection that characterizes public domain (dominio público) assets and that are necessary to maintain their integrity—undermines the practical application of that principle, placing such assets at serious risk. On the other hand, regarding the violation of the principle of imprescriptibility (imprescriptibilidad) of public domain assets, such violation could be occurring in an indirect manner, since, although Ley No. 9073 does not permit the seizure of public domain assets for the purposes of acquisitive prescription (prescripción positiva) and the acquisition of ownership by private parties, by suspending any eviction or demolition on such assets, any reivindicatory action (acción reivindicatoria) by the State to recover assets that have been improperly appropriated would ultimately be frustrated.

And indeed, if the desired final effect of any reivindicatory action—namely, the effective recovery by the rightful owner of the improperly appropriated asset—is not permitted, then the action itself is rendered nugatory. In that regard, the evident importance of the public domain assets that could eventually be affected creates a condition of noncompliance, insofar as it is temporarily permitted to continue and even, eventually, to increase situations of irregular occupation over protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), forest reserves (reservas forestales), biological reserves (reservas biológicas), national reserves (reservas nacionales), forests (bosques), national parks (parques nacionales), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), forest-suitable lands (terrenos de aptitud forestal), watersheds (cuencas hidrográficas), wetlands (humedales), mangroves (manglares), estuaries (esteros), islands (islas), national monuments (monumentos nacionales), protection areas (áreas de protección), border zones (zonas limítrofes), biological diversity (diversidad biológica), the State's natural heritage, and the maritime-terrestrial zone, among others, whose protection—given their ecological importance and aesthetic value—is guaranteed in the domain of human rights.

Thus, with the established moratorium, all of these assets and resources, even though by definition they are inalienable (inalienables), imprescriptible, and not subject to attachment (inembargables), are placed in a generalized situation of risk arising from the temporary suspension of the State's powers to act in furtherance of their immediate protection, through the prerogatives established by the discharge of public powers, in guardianship of the general interest and the common good. Consequently, the State is prevented from exercising its principal self-protection powers for the timely and effective protection of the so-called special zones, thereby contravening the applicable statutory, constitutional, and supranational rules on the matter. For the foregoing reasons, the action is granted as to this issue and Article 1 of Ley 9073 is declared unconstitutional.

VII. SECOND GROUND OF CHALLENGE

THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND THE IN DUBIO PRO NATURA. The statute is challenged on the grounds that it lacks the technical criteria needed to support it and to guarantee that the environment will not be harmed in the areas it designates as "special zones," it being considered to violate the precautionary principle (principio precautorio) because it proceeds to remove protection in a blanket manner from public domain assets (bienes de dominio público). This principle has as its immediate background the uncertainty surrounding the consequences that human action may produce on the environment (whether positive or negative), such that what it seeks is to restrict any modification or alteration of the environment. Thus, even in the absence of real evidence of benefit or harm to the environment, what governs is the so-called rebuttable presumption (presunción relativa) that holds that doubt always operates in favor of the environment.

Therefore, as long as there is no certainty of a benefit or of an absence of harm, the legally protected interest known as the environment is of greater value than scientific uncertainty, which means that what is required is not the real and tangible existence of harm, but rather the possibility that such harm may exist — that is, the risk arises if precautionary measures are not adopted. This principle thus arises as a consequence of the rejection of ceaseless human activity carried out without weighing the consequences, which could irreparably affect the environment or human health itself. The protection afforded by this rule marks the beginning of an era of environmental protection in which, rather than solving environmental problems that have already occurred, the aim is to anticipate harm and thereby protect human health and the environment. The precautionary principle was enshrined in the Rio de Janeiro Declaration, adopted by the United Nations Conference on Environment and Development in June 1992, under the following text: "Principle 15: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.

Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." On the other hand, Article 174, paragraph 2, of the Treaty of the European Union provides that: "Community policy on the environment shall aim at a high level of protection, taking into account the diversity of situations in the various regions of the Community. It shall be based on the precautionary principle and on the principles of preventive action, of rectification of environmental damage at source, and on the polluter-pays principle." For this reason, the precautionary principle sets environmental law apart from the other classical legal disciplines and constitutes, in our view, a structural, foundational, or backbone principle of this newest branch of legal science — environmental law.

The precautionary principle has also been extensively analyzed by this Court, as may be seen in Voto No. 5893-95, which states verbatim: "Likewise, the Rio Declaration on Environment and Development established, among other things, the sovereign right of States to define their own development policies. It also sets out the precautionary principle (principle 15 of the Rio Declaration), according to which 'in order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' Thus, in protecting our natural resources, a preventive attitude must prevail — that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles, which leads us to the need to invoke the principle in dubio pro natura, which may be drawn by analogy from other branches of law and is, in every respect, in harmony with nature.

Nonetheless, the task of protecting the environment is made more difficult by the rigid conception of property rights that we carry with us, which hinders progress in favor of the environment — without which the rights to life, work, property, and health could not exist. We must not lose sight of the fact that we are in an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all types of environmental harm, because no rule can repair, after the fact, damage that has already been done — a need for prevention that becomes even more urgent in the case of developing countries. In this regard, the Stockholm Declaration affirmed '...that in developing countries most of the environmental problems are caused by underdevelopment itself. Millions continue to live below the minimum standards of health and sanitation. Therefore, developing countries must direct all their efforts toward development, keeping in mind their priorities and the need to safeguard and improve the environment.

For the same reason, industrialized countries should make efforts to reduce the gap between themselves and developing countries.'" Article 2 of the challenged statutory body reads: "ARTICLE 2.- The provision set forth in the preceding article does not preclude the issuance of judicial or administrative precautionary measures, nor the enforcement of final judicial or administrative decisions, in both cases where the commission of environmental damage (daño ambiental) or the danger or threat of harm to the environment has been determined. The administrative decisions referred to in the preceding paragraph shall be exclusively those issued by the Tribunal Administrativo Ambiental or by the Minister of Environment and Energy," which means that two possible violations of the precautionary principle would be at issue. The first, because one of the grounds for imposing precautionary measures and enforcing decisions is the occurrence of environmental damage — that is, action is taken only after the negative effect on the environment has already occurred, which is precisely what the precautionary principle is intended to prevent; and second, because the provision does not appear to contemplate the possibility of acting in cases of doubt about danger or threat to the environment, but instead seems to proceed from the assumption that such danger or threat must be certain or proven.

To the foregoing must be added that, pursuant to the second paragraph of Article 2 of Ley No. 9073 itself, the only administrative decisions that may be enforced are those issued by the Tribunal Ambiental Administrativo or the Minister of Environment and Energy, thereby excluding other bodies and entities that also have jurisdiction in this area, such as the Ministry of Health, the various Conservation Areas of SINAC, municipalities, etc., which reduces the possibilities of acting preventively. Alongside the foregoing observations, the question arises as to how the damage, or the danger or threat thereof, is to be determined, given the vast territory that must be covered — border zones, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), forests and forestland belonging to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) throughout the country — and the scarcity of resources currently available that would need to be dedicated to such a task.

Consistent with the foregoing, it would not be surprising if the threat of environmental damage were to materialize before the administrative measure needed to prevent it is issued. Therefore, although Article 5 of Ley 9073 provides that "During the period in which the moratorium (moratoria) is in effect, the State shall not permit new occupations in the zones referred to in Article 1 of this Law," this provision appears to be a statement that is impossible to comply with in practice, and does not serve to remedy the defects identified above in Articles 1 and 2 of Ley 9073, much less to prevent harm to the environment.

It must be borne in mind that, as noted by the Contraloría General de la República in the legislative history of the bill that gave rise to the challenged provision, there is no official information that would make it possible to identify the families benefited by the moratorium, the nature of their interest, their location, the conditions of the occupied area — in short, any data that would allow the beneficiaries of the suspension to be individually identified; the moratorium being contrary to public order, in that it permits the continuation or initiation of new and potential harms to the environment through the entry of new irregular occupants (poseedores irregulares) or any other irregular acts arising from the issuance of this prerogative. Accordingly, the action is upheld with respect to this point and Articles 2 and 5 of Ley 9073 are declared unconstitutional.

VIII. THIRD GROUND OF APPEAL

THE PRINCIPLE OF NON-REGRESSION OF STANDARDS. In turn, the prevention principle (principio de prevención) and the precautionary principle (principio precautorio), also enshrined in the Rio Declaration, complement the non-regression principle (principio de no regresión). This position was adopted by the Sala Constitucional in Voto No. 2010-18202, which, in the relevant part, provides: "In this way, the precautionary principle finds application to the extent that there is no certainty as to the harm to be produced and the mitigation or remediation measures that must be implemented, since when there is certainty as to the type or magnitude of the environmental harm that may occur and the measures that must be adopted in each instance, all doubt is eliminated and, consequently, it would be improper to apply the precautionary principle. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty as to the type of harm and the measures to be adopted, since by its very nature the application of this principle is unviable in such circumstances.

However, in the present case, this assessment is conspicuously absent. Certainly, each concession will require, as a prior step, an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) evaluated by SETENA; notwithstanding the foregoing, some of these ecosystems—for example, marine reserves (reservas marinas)—are areas that were protected precisely with the intention that no extractive activity be carried out within them, and that they not be affected by any type of pollution (engine discharges, acoustic pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna may regenerate over time until their populations reach the greatest possible number of specimens at that site; this is wholly incompatible with the granting of a tourist marina (marina turística) concession, given the effects that would evidently alter it. Other ecosystems mentioned may not necessarily require an absolute prohibition of all activity, but any authorization to that effect must be assessed and considered in advance.

As already noted, it is unreasonable to protect some areas and not others without technical criteria to support such a distinction, since this is injurious to the precautionary principle and to the principle of progressiveness in the scope of protection of fundamental rights." Essentially, the non-regression principle states that environmental regulations and case law (jurisprudencia) should not be revised if doing so would entail a retreat from the levels of protection previously achieved. Its purpose is to prevent the suppression of regulatory standards or the reduction of their requirements by contrary interests that fail to demonstrate they are legally superior to the public environmental interest, since such regressions may in many instances result in irreversible or difficult-to-repair environmental harm. The non-regression principle necessarily implies a negative obligation to refrain from acting.

Accordingly, the level of environmental protection already achieved must be respected—not diminished—but rather, to the contrary, increased. The primary obligation entailed by its proper application is precisely that of not retreating, not affecting the thresholds and standards of environmental protection already attained, and not repealing or amending existing regulations to the extent that doing so diminishes, undermines, or in any way negatively affects the current level of protection. For this reason, the prohibition of regression operates as a substantive guarantee that protects rights holders against regressive rules or policies, preventing the State from "taking a step backward." In accordance with the foregoing, in the case of the challenged Ley No. 9073, the non-regression principle in environmental matters is not met, since a shift occurs from an administrative protection (tutela administrativa) regime—under which necessary and sufficient mechanisms existed to free natural areas from encroachments and illegal occupations, as well as to remove works that could endanger the public purpose pursued by such areas—to a regime that tolerates such acts without adequate guarantees that the environment will not be affected.

In particular, the challenged Article 3 promulgates a regression in environmental matters by establishing the possible inapplication of the moratorium (moratoria) solely within the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) and only when those areas have been declared under that category. The cited Article 3 provides: "Article 3.- In the case of areas declared State Natural Heritage, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, on the basis of the relevant technical justification, where the commission of environmental harm or danger or threat of harm to the environment is determined." By means of this provision, not only is environmental protection (tutela ambiental) being reduced in the terms set forth above, but also—and without any justification—protection is further diminished for the State Natural Heritage in comparison with the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and border zones (zonas fronterizas), since for the latter, both the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) and the Minister of Environment and Energy may issue precautionary measures (medidas cautelares) and administrative rulings (resoluciones administrativas) (Article 2), whereas for the former Heritage, only said Minister may do so. Consequently, the action is upheld as to this point, and Article 3 of Ley No. 9073 is declared unconstitutional.

IX. FOURTH GROUND OF APPEAL

THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY. This Court, in repeated rulings, has stated that this principle constitutes, even, a parameter of constitutionality for acts subject to public law (statutes, regulations, and administrative acts in general), which is why it has taken care to analyze and develop it. In Voto No. 732-01 of 12:24 hours on January 26, 2001, this Constitutional Tribunal stated the following:

"(…) V.- THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AS A CONSTITUTIONAL PARAMETER. Constitutional case law has been clear and consistent in holding that the principle of reasonableness (razonabilidad) constitutes a parameter of constitutionality. It is appropriate to recall, first of all, that the 'reasonableness of the law' was born as part of 'substantive due process' (debido proceso sustantivo), a guarantee created by the case law of the Supreme Court of the United States of America in connection with Enmienda XIV to the Federal Constitution. In its initial conception, 'due process' was directed at the procedural scrutiny of legislative acts and their effect on substantive rights. By the close of the nineteenth century, however, that procedural conception which had given rise to it was superseded, and it was elevated into an axiological instrument that limits the actions of the legislative branch.

From that point forward, we may speak of due process as a generic guarantee of liberty—that is, as a substantive guarantee. The transcendence of 'due process' as a procedural guarantee is explained, essentially, by the fact that even a statute that has conformed to the established procedure and is valid and effective may nonetheless violate constitutional law. In order to carry out the reasonableness review, U.S. doctrine invites examination, first, of what is called 'technical reasonableness' (razonabilidad técnica), within which the specific rule (statute, regulation, etc.) is examined. Once it is established that the chosen rule is appropriate for regulating a given subject matter, it must then be determined whether there is proportionality (proporcionalidad) between the means chosen and the end sought. Once the criterion of technical reasonableness has been satisfied, 'legal reasonableness' (razonabilidad jurídica) must be analyzed.

For this purpose, that doctrine proposes examining: a) weighing reasonableness (razonabilidad ponderativa), which is a type of legal assessment employed when, given a specific antecedent (e.g., income), a specific obligation is required (e.g., a tax), and it must be determined in such cases whether the obligation is equivalent or proportionate; b) equality reasonableness (razonabilidad de igualdad), which is the type of legal assessment premised on the idea that equal antecedents must produce equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness of purpose (razonabilidad en el fin), at which point it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the purposes envisaged by the legislature upon its approval. Within this same analysis, it does not suffice to affirm that a means is reasonably suited to an end; it is also necessary to verify the nature and magnitude of the restriction that a personal right must bear as a result of that means.

Thus, if the same end can be achieved by another means that produces a less burdensome restriction on personal rights, the chosen means is not reasonable (…)." Following German doctrine, this Sala Constitucional has held that the basic components of proportionality are legitimacy (legitimidad), suitability (idoneidad), necessity (necesidad), and proportionality in the strict sense. Thus, in Voto No. 3933-98 of 09:50 hours on June 12, 1998, the following was stated: "(…) Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at the very least, be legally prohibited. Suitability indicates that the challenged state measure must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity means that, among several equally apt measures for achieving such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the individual's legal sphere.

Proportionality in the strict sense provides that, in addition to the requirement that the rule be apt and necessary, what it orders must not be out of proportion with the intended objective—that is, it must not be 'unreasonably burdensome' upon the individual (…)." In Voto No. 8858-98 of 16:33 hours on December 15, 1998, this Tribunal again referred to the aforementioned components, holding that:

"(…) A rights-limiting act is reasonable when it satisfies a threefold condition: it must be necessary, suitable, and proportional. The necessity of a measure refers directly to the existence of a factual basis that makes it necessary to protect some interest or set of interests of the community—or of a particular group—by adopting a differentiating measure. That is, if such action is not taken, important public interests will be harmed. If the restriction is not necessary, it cannot be considered reasonable, and therefore cannot be constitutionally valid. Suitability, for its part, entails a judgment as to whether the type of restriction to be adopted does or does not fulfill the purpose of satisfying the identified need. The unsuitability of a measure would indicate that other mechanisms may exist that better address the existing need, some of which may fulfill the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question.

Proportionality, in turn, refers to a necessarily comparative judgment between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, such that the restriction must not be markedly greater in magnitude than the benefit sought to be obtained for the community's benefit. Of the last two elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second proceeds from a quantitative comparison of the two objects analyzed. (…)." According to the proponents of the measure adopted in this Law, through the aforementioned 2-year moratorium, the foundational basis that gives life to these provisions rests on the fact that for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have lived along the country's coasts and islands, built their homes there, and developed economic activities such as small-scale fishing, local tourism, and agriculture, to name a few.

However, in many cases, those occupations do not have State authorization, as they did not originate from concessions (concesiones), which has caused a proliferation of evictions and demolitions of the structures built by those family units. Nevertheless, while this Constitutional Chamber (Sala Constitucional) considers the concern expressed by the respective intervenors (coadyuvantes) in this regard to be valid, the truth is that this legislation is not grounded in studies that document and individually identify, in any way, the families or individuals who, for one reason or another, find themselves in this situation, making it impossible to determine the strict necessity of the legislative measure taken. In this regard, this Sala Constitucional, in judgment number 2006-17126 of 15:05 hours of November 28, 2006, stated:

"On the objectification of environmental protection (tutela ambiental): which, as this Tribunal noted in judgment number 14293-2005 of fourteen hours fifty-two minutes on October nineteenth, two thousand and five, is a principle that [...], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, translates into the requirement to support decision-making in this field with technical studies, both with respect to individual acts and to general normative provisions—whether statutory or regulatory—from which the requirement of 'binding adherence to science and technical knowledge' is derived, thereby conditioning the Administration's discretion in this area. Thus, in light of the results derived from such technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if an objective technical finding reveals the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and in the event of 'reasonable doubt,' decisions in favor of the environment must be made (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to adequately protect the environment." It must be borne in mind that in environmental matters, the conduct of prior technical studies justifying the measure of removing assets from their public domain status (desafectación de bienes demaniales), or in this case, a moratorium such as the one described, is nothing less than the objectification of the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) in the area of environmental protection.

Since there are no prior, objective studies regarding the effects that the moratorium in question would have on the public interest and on the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), there is no adequate relationship between the means employed by the Law and the ends it seeks to achieve through such measure, nor is it objectively known whether the moratorium is appropriate or not—a circumstance that is also contrary to the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In the case of the legislation under analysis, the absence of prior technical studies to determine not only the consequences that application of the moratorium in question could have on the State Natural Heritage, but also the failure to adopt specific measures to prevent unrestricted permission from being granted to all persons, without distinction, to access the benefit afforded by the challenged legislation, constitutes a clear threat to the environment.

A situation such as the one described gives rise to reasonable doubt as to the adequate environmental protection provided by the challenged Law, which is to the detriment of the in dubio pro natura principle and its derivative precautionary principle (principio precautorio)—already mentioned—in violation of the provisions of Article 50 of the Constitución Política. Indeed, this Chamber shares the view expressed by the opponents of this legislation, who argued that the question arises as to whether the Law may have been enacted with only the specific situation of a particular community in one of the so-called "special areas" (áreas especiales) in mind. On the other hand, the proportionality of the measure is also questionable insofar as, having been drafted in such a broad and generic manner, it could benefit individuals whose unlawful situation the Law does not tolerate; namely, occupations whose origin stems from concessions granted to municipal councillors (regidores) or mayors (alcaldes) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), to natural persons holding more than one concession, to companies domiciled abroad, or to persons who have cut down forests or changed land use within protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas).

The same could be said of the legal protection that would be extended to persons who do not match the profile described in the explanatory memorandum (exposición de motivos) as the intended beneficiaries—such as individuals with high purchasing power or large business conglomerates with major construction projects. Nor, in this Chamber's view, is any distinction drawn among the different types of "special areas," it being very evident that an irregular occupation within a forest reserve (reserva forestal) is not the same as one within a national park (parque nacional), where the environmental consequences can be extremely harmful and damaging to ecosystems. Finally, no analysis appears to have been conducted as to whether the factual situation giving rise to Ley No. 9073 could be resolved through the use and application of already-existing legal instruments, without resorting to a general moratorium such as the one ultimately embodied in the challenged legislation.

It is even worth noting that, recently, legislators have considered extending the moratorium reviewed here for an even longer period, thereby materializing the fear already expressed by the Contraloría General de la República of perpetuating over time a measure that is harmful to the environment and was originally conceived to apply for a relatively short period.

X. FIFTH GROUND

THE PRINCIPLE OF EQUALITY. ON THE SUBJECT OF SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT. The petitioning party highlights the fact that the content of the challenged Law violates the principle of equality (principio de igualdad) enshrined in Article 33 of the Constitution (Carta Magna), since that provision purports to extend equal treatment to land located in the maritime-terrestrial zone, the Border Zone (Zona Fronteriza), or in areas belonging to the State Natural Heritage, without distinguishing whether the persons found in those areas are there lawfully or unlawfully, whether they are nationals or foreigners, whether they are natural or legal persons, or whether they carry out economic, artisanal, or subsistence tourism activities. Furthermore, many of the lawful occupants of the maritime-terrestrial zone, protected wildlife areas, or border zones have had to invest time and financial resources to obtain a legal status consistent with the legal order—first, to obtain administrative authorization to validly occupy the space, and then to obtain construction permits in cases where the Law so allows—without forgetting the financial payments they must regularly make to continue enjoying their legal status.

By contrast, unlawful occupants who have disregarded the laws protecting the areas in question by entering them without authorization—in some cases even carrying out acts harmful to the environment, or erecting installations without seeking any type of permit—will benefit from the broadly drafted provisions of this legislation. Thus, as the petitioning party argues, Ley No. 9073 places lawful and unlawful occupants of the land they occupy on an equal legal footing—where no such equality exists—by preventing the eviction of the latter or the demolition of their structures. Such an imbalance, in this Constitutional Tribunal's view, is inequitable and violates the principle of equality. This Chamber likewise does not agree with the defenders of this legislation when they invoke novel areas incorporated into modern environmental law that advocate for sustainable human development (desarrollo humano sostenible).

This Tribunal understands that movement as a process of progressive change in the quality of human life, placing the human being at the center and as the primary subject of development, built upon the genuine participation of people (families, children, producers, local organizations, and institutions), fostering a type of economic growth with social equity, as well as the transformation of production methods and consumption patterns grounded in ecological balance and supporting ways of life in accordance with the values of people within their own space. In constructing this movement, the human being is assigned a leading role as a promoter of local, regional, and national development, in which the State acts as a catalyst for creative solutions arising from all spheres, emerging from the bottom up and not imposed by laws or decrees. The idea begins with endowing the individual with a leading participatory role, without their agency being diminished by economic or political groups.

It can be said that this type of development is the process of transformation of society that reconciles the satisfaction of human needs, options, and capacities—with the human being as the center and subject of development—while safeguarding culture, adequately distributing environmental costs to the economy, and broadening the participation of the social base. This cannot be achieved without the comprehensive application of economic, social, and environmental policies and the participation of different actors at different levels (local, regional, and global). It is an emerging concept that, while related to the notion of sustainable development (desarrollo sostenible)—under which the activities of present generations do not diminish the opportunities and options of future generations—also encompasses the perception of human-scale development that allows the quality of life of individuals to be raised.

However, in the case under study, that premise would not hold for the purposes before us, since, in this Chamber's assessment, the reasoning set out in the preceding recitals clearly prevails, rendering the challenged articles unconstitutional.

XI. COROLLARY

In light of the foregoing considerations, it is therefore necessary to uphold the present action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), as will be set forth in the operative section (parte dispositiva) of this judgment. With respect to all other grounds of unconstitutionality alleged, the Chamber declines to rule, as such ruling is unnecessary.

XII. ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE (MAGISTRADO) CRUZ CASTRO

This action was declared well-founded and I fully concur with the reasons expressed in the judgment. However, I find it appropriate to highlight some additional reasons for this declaration of unconstitutionality, as set out below.

The State has an obligation to act in defense of public domain assets (bienes demaniales). A law that suspends the exercise of such an obligation would be unconstitutional, not only insofar as it allows a constitutional obligation to go unmet, but also because those public domain assets are frequently related to the right to a healthy environment, as they form part of the State Natural Heritage. I therefore consider that we are faced with a violation of the principle of effective protection of public domain assets and, furthermore, a violation of the right to a healthy environment.

The challenged law was distorting and inverting the meaning of these principles, as the suspension of the protection of the public domain (demanio público) became the rule and protection the exception. Such distortion also clearly entails a violation of the precautionary principle (principio precautorio) and the principle in dubio pro natura, and consequently, once again, the right to a healthy environment. The aim of the law clearly infringes upon the protection of the environment.

Likewise, a violation of the non-regression principle (principio de no regresión), or principle of progressivity (principio de progresividad) in environmental matters, is evident—understood in a broader sense than what this ruling indicates—for I consider that, pursuant to such principle, it must be guaranteed that environmental protection is not weakened but, on the contrary, that there be an improvement in environmental legislation, including through an increase in the level of protection, on the basis of the most recent scientific knowledge. It is an obligation of the State to avoid regression, but at the same time to actively assume the duty of progressivity. Both obligations are transgressed by the challenged legislation. The protection of the environment requires a very clearly defined progressive policy, because harm to the environment is serious and, on many occasions, irreversible.

Laxity in environmental matters can have irremediable and sometimes catastrophic effects; that was the grave threat contained in the law declared unconstitutional.

XIII. Justice Hernández López foregoes a separate note, as her observations are contained in the majority opinion

V.CONCLUSION.- From the judgment transcribed above, one can clearly observe the similarity that Law No. 9073, which was challenged therein, bears to the content of Law No. 9373, the unconstitutionality of which the petitioner in this case alleges, and consequently, the pertinence of applying the precedent contained in ruling No. 2019-12746, proceeding to grant this action on an interlocutory basis, pursuant to the powers conferred upon the Sala by artículo 9, párrafo 3° of the Ley de esta Jurisdicción, thereby declaring Law No. 9373 unconstitutional and ordering its annulment. Justice Garro Vargas appends a note.

VI. NOTE OF JUSTICE GARRO VARGAS

I wish to place on record that I did not participate in the session of July 10, 2019, in which the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) filed under expediente n.°13-001598-0007-CO was decided on the merits, and therefore I did not cast my vote in the resolution of judgment n.°2019-012746, which serves as the basis for the interlocutory grant of this unconstitutionality action. However, given the binding nature of the decisions rendered by this Tribunal Constitucional, I consider that in this specific case it would equally be appropriate to sustain the unconstitutionality action based on the cited precedent (artículos 9 párrafo 3° y 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby notified that if they have submitted any document in paper form, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be retrieved from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The action brought against Law No. 9373 is hereby sustained. Consequently, Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES," is annulled as unconstitutional. Pursuant to the provisions of artículo 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this declaration has a declaratory and retroactive effect as of the date on which said legislation entered into force. Pursuant to artículo 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment has declaratory and retroactive effects as of the date on which the annulled provisions entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that have been consolidated by prescription (prescripción), lapse (caducidad), or by virtue of a judgment that has acquired the authority of res judicata (cosa juzgada material). This ruling shall be published in full in the Boletín Judicial and summarized in the Diario Oficial La Gaceta. The President of the Asamblea Legislativa shall be notified for the purposes falling within his or her purview, and all parties shall be notified. Justice Garro Vargas appends a note.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ronald Salazar Murillo

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintisiete de octubre de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, geógrafo, portador de la cédula de identidad número CED01, vecino de San Ramón de Tres Ríos, en su condición de Presidente y representante legal de la FEDERACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE (FECON) en contra de la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:46 hrs. del 13 de octubre de 2016, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 9379 de 28 de junio de 2016 “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”. Manifiesta el accionante que el objetivo principal de esta Ley es suspender durante dos años todo desalojo, demolición de obras o suspensión de actividades o proyectos en bienes demaniales como son la zona marítimo terrestre, la zona fronteriza y en terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Se excepcionan aquellas acciones que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme que tengan como fundamento la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente. A juicio del accionante, la ley impugnada limita la acción reivindicatoria y protectora del Estado y debilita notablemente la protección jurídica de los bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural de los costarricenses.Asimismo, perjudica la acción del Estado encaminada a garantizar de forma multidireccional y activa la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La Procuraduría General de la República se ha pronunciado en relación con la inconstitucionalidad de este tipo de normas (ver opinión jurídica No. OJ-002-2016). Los artículos 1o. y 2o. de la Ley No. 9373 limitan la acción reivindicatoria del Estado a aquellos bienes respecto a los cuales se demuestren daños ambientales y "el peligro" de que tales daños se den. En ese sentido, en todos los casos de ocupaciones ilícitas de esteros y manglares donde no se logre demostrar tales daños, el Estado quedaría atado de manos para ejercer acciones destinadas a restituir estos bienes al uso establecido en la legislación ambiental, la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos que protegen el ambiente. Ante ocupaciones ilegales dirigidas a hacer un uso privativo de lo que es de uso común, el Estado solo podría intervenir si se demuestra un daño ambiental y el peligro de que ocurra.Pero si tal cosa no ocurre, las autoridades competentes estarían imposibilitadas de actuar para restablecer el uso público de estos bienes. Si un terreno que forma parte de un parque nacional ha sido ocupado y cercado ilegalmente por sujetos privados, el Estado queda imposibilitado de actuar para devolver este bien al uso y disfrute de la colectividad y redestinarlo al fin público establecido en la Ley: conservación absoluta de la biodiversidad. Con sustento en los artículos 1o. y 2o. de la Ley impugnada también perderían eficacia aquellas acciones que el Estado ha emprendido para recuperar estos bienes demaniales, pues solo podrían ejecutar resoluciones firmes dictadas en sede administrativa o judicial cuando estas se fundamentan en daños ambientales. A contrario sensu, si el motivo de dichas resoluciones es la invasión y el uso abusivo e ilegal de dominio público, esas resoluciones no se podrían ejecutar.Esto, además de dejar sin efecto la potestad de tutela del Estado sobre bienes demaniales, implica una violación al principio de separación de poderes del Estado y una intromisión en las potestades del Poder Judicial (artículos 9 y 153 de la Constitución Política), en tanto se impide la ejecución de sentencias judiciales que ordenen el desalojo de ocupaciones ilegales del dominio público. La suspensión por veinticuatro meses de los desalojos o demolición de obras, actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, en la zona fronteriza y en las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado, haría inaplicable la normativa vigente de protección de dominio público. Tal situación se daría sin que exista sustento fáctico, jurídico, racional, proporcional o razonable que justifique dictar la llamada moratoria de resoluciones administrativas y judiciales emitidas en cumplimiento de la legislación vigente y aplicable.Al respecto debe reiterarse que la Ley No. 9373 no excluye de la moratoria impuesta en sus artículos 1 y 2 los procesos judiciales o administrativos en trámite, en los que se pretende la tutela y recuperación de los bienes demaniales afectados por esta ley. De esta forma, su aplicación impedirá que, en caso de ser declaradas las demandas con lugar, se ejecuten las resoluciones dirigidas a tutelar y recuperar el dominio público. Asimismo, la ley impugnada afectará la aplicación de medidas cautelares, pues de conformidad con los artículos 1o. y 2o. referidos, estas medidas solo procederán si se logra demostrar la existencia de daño ambiental o la amenaza de que este ocurra. Las limitaciones a la acción del Estado establecidas en la Ley No. 9373 violentan el principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, impidiendo a las instancias públicas interponer las acciones reivindicatorias que se requieran para su adecuada protección.La Ley No. 9373 violenta el régimen constitucional de tutela de los bienes demaniales, derivado de los artículos 121, inciso 14), 50 y 89 de la Constitución Política, al impedir que durante el plazo de dos años -más que suficiente para ocasionar daños irreparables al ambiente, especialmente en aquellas áreas más susceptibles y frágiles como los humedales-, el Estado y los demás entes públicos ejerzan acciones para tutelar y recuperar estos bienes frente a la ocupación y apropiación irregular por parte de sujetos privados. El artículo 2o. de la Ley No. 9373 establece que la suspensión prevista en el artículo 1o. de dicha ley, no excluye el dictado de medidas cautelares judiciales o administrativas por las autoridades competentes, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño ambiental. De conformidad con esta norma, debe demostrarse la existencia de daño ambiental o del peligro de que este ocurra para que sea posible la aplicación de medidas cautelares dirigidas a la protección del ambiente.Además, el artículo 2o. cuestionado no precisa a qué clase de medidas cautelares se refiere, si a las que operan en cada jurisdicción o a las ambientales. Todo lo anterior vulnera el principio de precautorio en materia de Derecho Ambiental el cual obliga a aplicar aquellas medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger el ambiente, aun cuando no exista certeza científica sobre la existencia de un daño ambiental o de un peligro o amenaza inminente de que este ocurra.
2. 2Para efectos de admisibilidad señala que su legitimación deriva de la defensa de intereses difusos, como son los relacionados con la protección al medio ambiente.
3. 3El artículo 9, párrafo tercero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para acoger interlocutoriamente una acción de inconstitucionalidad cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN.- El artículo 75, párrafo 1o., de la Ley que rige esta jurisdicción, establece que la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de un asunto previo pendiente de resolver ante los tribunales o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en el que se haya invocado la inconstitucionalidad de la norma o normas impugnadas, de modo tal que la acción sirva como un medio razonable para la tutela del derecho o interés que se estima lesionado. Las únicas excepciones a lo anterior son las que señalan los párrafos siguientes de la misma norma, en el sentido que no se precisa la existencia del asunto previo en los casos en que la acción sea planteada por el Contralor, Procurador o Fiscal Generales de la República o bien, por el Defensor de los Habitantes. Tampoco se requiere en aquellos supuestos en que por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto.

Los supuestos contenidos en el párrafo 2o. del artículo 75 constituyen una excepción a la regla establecida en el párrafo 1o. (vía incidental) que deben ser analizados cuidadosamente. El interés difuso es una especie de los denominados “intereses colectivos”. Se trata del interés que ostenta una persona o un grupo sin personificación, aunque se encuentre organizado de hecho. Están estrechamente vinculados con los derechos fundamentales y humanos, los principios, valores y bienes de carácter constitucional que cuentan con una protección especial. En relación con estos, la Sala Constitucional ha señalado que: “(…)Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter.”. (Sentencia No. 3705-93 de las 15:00 hrs. del 30 de julio de 1993). Si bien no hay una lista taxativa, la Sala Constitucional ha identificado diversos derechos que gozan de tales características como lo son la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibrado, la tutela y defensa del patrimonio cultural e histórico, el resguardo del dominio público constitucional e integridad territorial del país, el buen manejo de la hacienda pública, la materia electoral y la salud y vida de los habitantes, entre otros. En este caso, el accionante manifiesta que actúa en defensa del derecho a un medio ambiente sano, derecho que esta Sala ha considerado que integra la categoría de los denominados intereses difusos.

II.OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se impugna la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES” que dispone:

“Artículo 1.- Por el plazo de veinticuatro meses se suspenderá e desaloje de personas, demolición de obras, actividades y proyectos en la zona marítima terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado, salvo aquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose en la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Artículo 2.-La suspensión prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas por las autoridades competentes, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Artículo 3.-Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, la aplicación de la moratoria estará sujeta al dictamen técnico favorable del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).

Artículo 4.-En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a favor de los ocupantes de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes no podrán realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto de la moratoria.

Artículo 5.- Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley.

Artículo 6.-Se autoriza a las municipalidades, en las zonas de su competencia, para que apliquen la moratoria en los términos establecidos en la presente ley, previo dictamen favorable del órgano municipal competente.

Artículo 7.-Durante la vigencia de esta moratoria, el Estado deberá tomar las medidas óptimas para el ordenamiento de las zonas referidas en la presento ley.

Rige a partir de su publicación.” (la negrita no forma parte del original) La ley fue publicada en el Alcance No. 127 de La Gaceta No. 141 del 21 de julio de 2016.

III. AGRAVIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

El accionante estima que la ley es inconstitucional por lesionar los artículos 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política. Estima que las disposiciones impugnadas lesionan los artículos 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política. La ley impugnada impide al Estado y a los demás entes públicos realizar acciones para la tutela y recuperación de terrenos de la zona marítimo-terrestre, la zona fronteriza y el Patrimonio Natural del Estado ocupados y apropiados ilegalmente por particulares. Esto provoca la violación de la protección constitucional a los bienes de dominio público que integran el patrimonio nacional según los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como del principio de intangibilidad de la zona marítimo-terrestre y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en los numerales 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política.

IV. SOBRE EL FONDO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta acción se acoge interlocutoriamente, lo que significa que no se ha considerado necesario darle la tramitación del caso, en virtud de la existencia de precedentes suficientes en qué fundamentar el fallo. Así ha resuelto este Tribunal en otras oportunidades como, por ejemplo, los votos No. 1991-2136, 1992-759, 1995-00035, 1995-000582, 2006-6734 y 2011-117463, entre otros. En este caso, se impugna la Ley No. 9373 que es, básicamente, copia de otra, la No. 9370, que este Tribunal declaró inconstitucional por voto No. 2019-012746 del 10 de julio de 2019:

“Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley No. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, del 19 de septiembre de 2012. En consecuencia se declara inconstitucional la totalidad de la Ley. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales. La Magistrada Hernández López pone nota. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes”.

Si bien es cierto los tres primeros artículos de la Ley No. 9373 presentan ligeras diferencias en relación con sus similares de la Ley No. 9073, el contenido total de la ley permite afirmar la coincidencia en el objeto pretendido por ambas. Las diferencias que se aprecian entre una y otra no son relevantes, lo que justifica una resolución en el mismo sentido. Adicionalmente, en relación con el fondo de lo resuelto en el voto No. 2019-012746, el fundamento de la anulación de la Ley No. 9073 se ajusta a la situación de la Ley No. 9373. En ese sentido, el contenido de esta ley lesiona los principios precautorios y el in dubio pro natura, el principio de no regresión de contenidos, los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad así como el derecho de procurar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Precisamente, en razón de tal circunstancia, el Tribunal estima que la ley cuestionada debe ser declarada inconstitucional en forma interlocutoria, con sustento en las mismas razones invocadas en la sentencia referida. Al efecto la Sala Constitucional señaló:

“II.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN. Con vista en el escrito de interposición de la acción que nos ocupa, la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, se cuestiona -en primer término- la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales (Ley No. 9073 del 19 de septiembre de 2012), siendo que posteriormente se pide la declaratoria de inconstitucionalidad a la totalidad de las disposiciones de dicha Ley, invocando para tal efecto la existencia de un interés difuso, fundado en la violación de los derechos fundamentales reconocidos –entre muchos otros– en el numeral 50 de la Constitución Política. En concreto, la parte accionante aduce la existencia de una lesión al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en perjuicio de todos los costarricenses, dado que, por medio de la aplicación de la citada Ley se transgrede el ordenamiento jurídico suspendiendo -por un plazo de 2 años- la aplicación de las normas que regulan de una manera restrictiva el régimen especial de protección del que gozan la zona marítima terrestre, el Patrimonio Natural del Estado y las zonas fronterizas, desde el punto de vista de su condición de bienes integrantes de dominio público y con una importancia trascendental desde el punto de vista medioambiental.

III. EN CUANTO A LA NORMATIVA CUESTIONADA

En su literalidad, los preceptos cuestionados establecen lo siguiente:

“(…) LEY DE PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado.

ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía.

ARTÍCULO 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

ARTÍCULO 4.- En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes a título precario no podrán realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto de esta moratoria, salvo aquellas necesarias en cumplimiento de orden sanitaria emitida por autoridad competente.

ARTÍCULO 5.- Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley.

ARTÍCULO 6.- Se autoriza a las municipalidades, en las zonas de su competencia, a aplicar la moratoria en los términos establecidos en la presente ley, previo acuerdo razonado del concejo municipal respectivo.

ARTÍCULO 7.- Durante la vigencia de esta moratoria, el Estado deberá tomar las medidas necesarias para el ordenamiento de las zonas referidas en la presente ley.

Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República, San José, a los diecinueve días del mes de setiembre del año dos mil doce.”

IV. SOBRE EL FONDO

La parte accionante alega que con la normativa cuestionada, se provoca la violación de: el principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y la potestad reivindicatoria por parte del Estado; el principio precautorio y el in dubio pro natura; el principio de no regresión de contenidos; el principio de interdicción de la arbitrariedad; los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad; el derecho de procurar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; el principio de no regresión en materia de derechos fundamentales, y; el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrerestre.

V. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

SOBRE LOS BIENES AFECTOS AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO. El artículo primero de la normativa cuestionada, establece una moratoria de 2 años, en los cuales, se suspende el desalojo de personas, la demolición de obras y, la suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, en la zona fronteriza y en el patrimonio natural de Estado. Acorde con la legislación que rige la materia, las zonas allí señaladas, se encuentran afectas al régimen de dominio público. Por dominio público, esta Sala ha entendido el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública, lo que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina, ha reconocido al dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales. Sobre el particular, resulta aclaratorio, para estos efectos, retomar lo considerado por este Tribunal Constitucional en lo que atañe a los bienes de dominio público, en el Voto No. 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 2014, que en su literalidad establece:

“(…) III.- Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras). Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas.

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.

Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).

La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo.

Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano.

Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua.

Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín.

En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.

En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente.

Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inerte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.

Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales (…)

IIo.- PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y EQULIBRADO: En lo que interesa a este asunto, sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado pronunciamiento número 3705-93, afirmó:

"Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente...El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.

Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo..." IIIo.- Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración.

El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro (…)".

Así las cosas, tenemos que este Tribunal Constitucional ha establecido en sus sentencias, listados ejemplificativos de los bienes que se encuentran afectos al demanio público, entre los cuales destacan, los terrenos que fueron considerados por la Ley No. 9073 como “zonas clasificadas como especiales”. Al respecto, la sentencia No. 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007 estatuye lo que de seguido se transcribe: “(…) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contiguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.”.

A mayor abundamiento, a nivel doctrinal, legal y jurisprudencial, se tiene que los bienes de dominio público son aquellos destinados a un uso o servicio público, por lo que, gozan de un régimen de protección con especiales características (imprescriptibles, inembargables e inalienables) –al respecto, oficio de 25 de febrero del 2003, DAGJ-219-2003, de la Contraloría General de la República-. Así, sobre los bienes de dominio público señala que "El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afecta a una finalidad pública determinada prevista por la ley -ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la riqueza nacional o la protección y garantía d explotación racional de recursos naturales- ciertos bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo.

En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero la titularidad pública de los bienes, que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui generis. El segundo lugar, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por ley. Este es, como se reconoce por la generalidad de la doctrina, el elemento decisivo. El tercero, consecuencia de los anteriores, la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes". En un sentido similar, se ha orientado la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que siguiendo también la línea jurisprudencial vertida por esta Sala ha indicado que estos bienes gozan de un régimen de protección especial, pues, por Ley, cuentan con un destino de interés público y por ello no susceptibles de apropiación privada, así entonces ha indicado ese Tribunal que: "... es un bien de dominio público, y por ende, no sujeto a apropiación privada.

Según Biondo Biondi, son “... bienes demaniales aquellos bienes declarados tales por la ley y que se encuentran en una particular situación jurídica ..." (…) y "... el carácter constante y permanente de los bienes demaniales es la pertenencia al Estado, o bien, a un ente territorial (pueblos, provincias) ... La pertenencia se debe entender en el sentido amplio de titularidad o de genérica correspondencia, además, porque del demanio forman parte los derechos. Es ciertamente un derecho eminente, exclusivo y absoluto y, por tanto, bajo tal aspecto, parangonable al derecho real..." (…). En relación con este mismo tema, la Sala Constitucional en su sentencia No. 5976-93 de 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993, refiriéndose a que la regulación de la propiedad dominical encuentra fundamento en el inciso 14), del artículo 121 de la Carta Magna, dispuso: “(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa, la precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.

En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público (...) los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan (…)”. Sustentado en los fundamentos y razonamientos vertidos en este considerando, de seguido, se procederá a efectuar el análisis de constitucionalidad de la normativa de cita.

VI. PRIMER AGRAVIO

SOBRE EL PRINCIPIO DE TUTELA EFECTIVA DE LOS BIENES DEMANIALES Y LA POTESTAD REIVINDICATORIA POR PARTE DEL ESTADO. ACERCA DE LA MORATORIA DE DOS AÑOS. Tal y como quedó consignado en el resultando primero de este proceso, así como, en los considerandos precedentes, el accionante reprochó de irrazonable la moratoria de 2 años en la suspensión de desalojos, demolición de obras y suspensión de actividades y proyectos, en la zonas dichas, las cuales se califican en la Ley 9073, como zonas especiales. En este entendido y, por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a estos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual, las autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la normativa vigente. Cabe destacar también que, mediante resolución No. 10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, esta Sala Constitucional señaló lo siguiente: “Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”.

Acorde con el ordinal 50 constitucional, el Estado asume un mandato para proteger el equilibrio ambiental. Sin embargo, el texto del artículo primero de la Ley impugnada reza que: “ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado”. Del texto normativo transcrito, se desprende la factibilidad de suspender, de manera temporal, el ejercicio de las potestades de autotutela para la protección inmediata de los bienes del Estado. Así, en criterio de este Tribunal, la parte recurrente, así como los coadyuvantes respectivos, llevan razón al sostener que la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y, que son necesarias para mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales bienes.

De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento, en tanto, se permite de manera temporal, continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos.

Así, con la moratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales potestades de autotutela, para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la materia. Por lo expuesto, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo primero de la Ley 9073.

VII. SEGUNDO AGRAVIO

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y EL IN DUBIO PRO NATURA. Se cuestiona la norma ante la ausencia de criterios técnicos que la fundamenten y garanticen la no afectación del ambiente en las que acoge como “zonas especiales”, por estimar violatorio del principio precautorio, en razón que, se procede a desproteger de manera genérica bienes de dominio público. Esta máxima tiene como antecedente mediático la incertidumbre de las consecuencias que se puedan producir en el medio ambiente por la acción humana. (positivas o negativas), de manera que, lo que pretende, es restringir cualquier modificación o alteración al medio ambiente. Es así que, aunque no exista una real evidencia de un beneficio o daño al medio ambiente, rige la denominada presunción relativa que arguye que la duda es siempre en beneficio del medio ambiente. Por ende, mientras no exista la certeza de un beneficio o del no daño, el bien jurídico denominado medio ambiente es de mayor valoración que la relatividad científica, con lo cual, no se requiere la existencia real y tangible de un daño, sino la posibilidad que éste pueda existir, es decir, el riesgo se genera si no se adoptan las medidas de precaución.

De ahí que, este principio surja como consecuencia del resultado del rechazo de la actividad humana incesante sin medir las consecuencias, que podrían afectar de manera irreparable el medio ambiente o la propia salud del ser humano. La tutela conferida por esta regla marca el comienzo de una era de protección al medio ambiente, por medio de la cual, en lugar resolver problemas ambientales ya generados, busca anticiparse al daño y así proteger la salud humana y el medio ambiente. En la Declaración de Río de Janeiro, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en junio de 1992, se consagró el Principio Precautorio, bajo el siguiente texto: "Principio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

Por otro lado, el artículo 174 del Tratado de la Unión Europea en su apartado segundo, preceptúa que: "La política de la comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de precaución y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y en el principio de que quien contamina paga". Por eso, el principio de precaución diferencia el derecho ambiental del resto de las disciplinas clásicas y, constituye, en nuestro juicio, un principio estructural, de base, o vertebral de la novísima disciplina jurídica ambiental. El principio de precaución también ha sido ampliamente analizado por este Tribunal, según lo que se desprende del Voto No. 5893-95, que en su literalidad arguye: "Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo.

Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual "con el fin de proteger el ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza.

No obstante, la tarea de protección al ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos una concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó "...que en los países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente las prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente.

Por la misma razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la brecha entre ellos y los países en desarrollo.". El artículo segundo, del cuerpo normativo cuestionado, enuncia que “ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía”, con lo cual, se estaría en presencia de dos posibles lesiones al principio precautorio. La primera, porque una de las causales para imponer medidas cautelares y ejecución de resoluciones es la producción de un daño ambiental, es decir, que se reacciona cuando ya se ha producido el efecto negativo en el ambiente, que es justo lo que se pretende evitar con el principio precautorio, y; en segundo término, porque la norma no parece incluir la posibilidad que en caso de duda de peligro o amenaza al ambiente se pueda actuar, sino que pareciera partir que tal peligro o amenaza debe ser cierto o comprobado.

A lo anterior, debe añadirse que según el párrafo segundo del propio artículo 2 de la Ley No. 9073, las únicas resoluciones administrativas que podrían ejecutarse son las emitidas por el Tribunal Ambiental Administrativo o el Ministro de Ambiente y Energía, dejándose de lado otros órganos y entidades que también tienen competencia en esta materia como el Ministerio de Salud, las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, las municipalidades, etc., con lo que, se reducen las posibilidades de actuar de manera preventiva. Al lado de la apreciaciones de cita, surge la interrogante sobre el modo en que se va a determinar el daño o el peligro o amenaza de éste, vista la gran cantidad de territorio que deberá cubrirse (zonas fronterizas, zona marítimo terrestre, áreas silvestres protegidas, bosques y terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado de todo el país) y la escasez de recursos con que se cuenta actualmente y que deberán destinarse para realizar semejante labor.

En consonancia con lo dicho, no sería extraño que la amenaza de daño ambiental termine por materializarse antes que se emita la medida administrativa que lo evite. Por ello, aunque el ordinal quinto de la Ley 9073, disponga que “Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta Ley”, éste aparenta ser un enunciado de imposible cumplimiento práctico, que no viene a paliar los vicios enunciados supra en los artículos primero y segundo de la Ley 9073, ni mucho menos, a evitar daños al medio ambiente. Hay que tener en consideración que, acorde con lo indicado por la Contraloría General de la República, en los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la norma cuestionada, no existe información de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas con la moratoria, la naturaleza de su interés, su ubicación, las condiciones del área ocupada, en fin, cualquier dato que permita individualizar a los beneficiarios de la suspensión; siendo la moratoria contraria al orden público, al permitir que continúen o se inicien nuevas y potenciales daños al medio ambiente, con el ingreso de nuevos poseedores irregulares o, cualesquiera otros actos irregulares sobrevenidos con la emisión de esta prerrogativa. Corolario, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declaran inconstitucionales los artículos 2 y 5 de la Ley 9073.

VIII. TERCER AGRAVIO

ACERCA DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN DE CONTENIDOS. A su vez, los principios de prevención y precaución también contenidos en la Declaración de Río complementan al principio de no regresión. Esta postura fue adoptada por la Sala Constitucional en el Voto No. 2010-18202, que en lo que interesa dispone: “De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio.

Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán. Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada.

Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales”. Básicamente, el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. Tiene como finalidad evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencia, daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. El principio de no regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer. De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario, incrementado.

La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”. Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado.

Particularmente, el artículo 3 cuestionado, promulga una regresión en materia ambiental al estatuir la posible desaplicación de la moratoria sólo en el patrimonio natural del Estado y cuando esas zonas hayan sido declaradas bajo esa categoría. Dispone el numeral 3 de cita que: “Artículo 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el Ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.” Mediante esta norma no sólo se está dando una disminución de la tutela ambiental en los términos expuestos, sino que también y, sin justificación alguna, se disminuye aún más para el Patrimonio Natural del Estado la protección con respecto a la zona marítimo terrestre y las zonas fronterizas, ya que, para éstas las medidas cautelares y resoluciones administrativas las pueden dictar tanto el Tribunal Ambiental Administrativo como el Ministro de Ambiente y Energía (artículo 2), mientras que para aquel Patrimonio lo sería sólo dicho Ministro. En consecuencia, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo 3 de la Ley 9073.

IX. CUARTO AGRAVIO

DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732-01 de las 12:24 horas del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva.

La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación.

Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).” Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hhoras del 12 de junio de 1998, se indicó lo siguiente: “(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.

La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo (…).”. En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes referidos, al considerar que:

“(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión.

Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).” Acorde con lo mencionado con los defensores de la medida acogida en la presente Ley, a través de la moratoria mencionada de 2 años, el fundamento primigenio que da vida a estos preceptos, se basa en que por décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricense han habitado las costas e islas costarricenses, han construido allí sus hogares, desarrollando actividades económicas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, por mencionar algunos.

Sin embargo, en muchos casos, esas ocupaciones no cuentan con el aval del Estado, pues, no nacieron con base en concesiones, lo que ha ocasionados un proliferación de desalojos y derribo de las construcciones edificadas por esos núcleos familiares. No obstante y, aunque esta Sala estima valedera la preocupación externada por los coadyuvantes respectivos en este sentido, lo cierto es que esta normativa no encuentra fundamento en estudios que documenten e individualicen de alguna manera a las familias o las personas que por una u otra razón, se encuentran en esta condición, con lo cual, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa tomada. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.

Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambien, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, o en este caso, de una moratoria como la descrita, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Siendo que, al no contar con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la moratoria en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la Ley y los fines que se pretenden alcanzar con dicha medida, ni se sabe con objetividad, si la moratoria es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los principios constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad. En el caso de la normativa analizada, la ausencia de estudios técnicos previos que determinen, no sólo las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la aplicación de la moratoria de cita, sino además, el no haber tomado medidas concretas que impidan una permisión a ultranza para que todas las personas, sin distingo, puedan acceder al beneficio prohijado por la normativa cuestionada, constituye una clara amenaza al medio ambiente.

Una situación como la descrita, se constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental de la Ley cuestionada, lo cual, va en detrimento de los principios in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio –ya mencionados-, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. De hecho, comparte esta Sala lo manifestado por los detractores de esta normativa, que afirmaron que surge la duda de si la Ley se habrá promulgado pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas “áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la Ley no tolera; sea, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o alcaldes municipales en zona marítimo terrestre, a personas físicas con más de una concesión, a sociedades domiciliadas en el exterior o, a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del suelo dentro de áreas silvestres protegidas.

Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos, como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos importantes. Tampoco, estima esta Sala, se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, una ocupación irregular dentro de una reserva forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser en extremo lesivas y perjudiciales para los ecosistemas. Finalmente, no se aprecia que se haya hecho un análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 a través del uso y aplicación de instrumentos legales ya existentes, sin tener que recurrir a una moratoria general, como la que se plasmó finalmente en la norma cuestionada. Incluso, vale mencionar que, últimamente, nuestros legisladores han pensado en extender la moratoria acá revisada, por más tiempo, concretando el temor ya externado por la Contraloría General de la República, de perpetuar en el tiempo una medida perniciosa para el medio ambiente, que en principio, fue pensada para ser aplicada por un período relativamente corto.

X. QUINTO AGRAVIO

DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD. A PROPÓSITO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. La parte accionante destaca el hecho que con el contenido de la Ley impugnada, el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Carta Magna, se ve violentado, pues, esa norma dispone brindar un trato igualitario a los terrenos ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza o en las áreas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin diferenciar si las personas se encuentran en esas áreas de manera legal o ilegal, si se trata de nacionales o extranjeros, o bien de personas físicas o jurídicas, si realizan actividades económicas, artesanales o de turismo de subsistencia. Incluso, muchos de los ocupantes legales de la zona marítimo terrestre, de áreas silvestres protegidas o de zonas fronterizas han tenido que invertir tiempo y recursos económicos para obtener un estatus jurídico conforme al ordenamiento jurídico, primero, para obtener la autorización administrativa a fin de ocupar válidamente el espacio y, luego, para poder obtener permisos de construcción, en los casos que la Ley lo permita, sin olvidar el pago contraprestaciones económicas que regularmente deben hacer para seguir disfrutando de su situación jurídica.

Por contra, los ocupantes ilegales que han irrespetado las leyes protectoras de las áreas involucradas, introduciéndose en ellas de manera no autorizada, en algunos casos realizando hasta actos dañinos al ambiente, o bien, levantando instalaciones sin solicitar ningún tipo de permiso, se van a ver beneficiados por la generalidad con la que fue redactada esta norma. Es así como, con la Ley No. 9073, como lo afirma la parte accionante, se colocan en condición de igualdad, sin tenerla, a personas legales e ilegales en cuanto a su permanencia en el terreno que ocupan, al no permitirse el desalojo de los segundos ni la demolición de sus construcciones. Tal desbalance, en criterio de este Tribunal Constitucional, no es equitativo y quebranta el principio de igualdad. Incluso, no estima esta Sala que lleven razón los defensores de esta normativa, cuando atienden a novedosas materias incorporadas al derecho ambiental moderno y, que propugnan el desarrollo humano sostenible.

Este Tribunal entiende esa corriente, como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo y, se construye a partir del protagonismo real de las personas (familias, niños/as, productores, organizaciones e instituciones locales), fomentando un tipo de crecimiento económico con equidad social, así como la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo que se sustentan en el equilibrio ecológico y dan soporte a las formas de vida de acuerdo a los valores de las personas según su espacio. En la construcción de esta corriente, se asigna un rol protagónico al ser humano como promotor del desarrollo local, regional y nacional, en el que el Estado actúa como estimulador de soluciones creativas surgidas de todos los espacios, las cuales emergen de abajo hacia arriba y no son impuestas por leyes o decretos.

La idea parte de dotar a la persona de una participación protagónica, sin ser minimizada su acción por los grupos económicos o políticos. Se puede decir que este tipo de desarrollo, es el proceso de transformación de la sociedad que compatibiliza la satisfacción de las necesidades, opciones y capacidades del ser humano como centro y sujeto del desarrollo, garantizando la cultura, distribuyendo adecuadamente los costos ambientales a la economía y ampliando la participación de la base social. Esto no puede lograrse sin la aplicación integral de políticas económicas, sociales y ambientales y la participación de distintos actores a distintos niveles (local, regional y global). Es un concepto emergente que aunque se relaciona con la noción del desarrollo sostenible, donde las actividades de las generaciones actuales no reduzcan las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, incluye la percepción de un desarrollo a escala humana que permita elevar la calidad de vida de las personas.

Sin embargo, en el caso en estudio, dicha premisa no resultaría valedera para los efectos que nos competen, pues, en nuestra estima, priman sin duda alguna los razonamientos vertidos en los considerandos precedentes, que colocan los artículos impugnados en condición de inconstitucionales.

XI. COROLARIO

En mérito de las consideraciones anteriores, se impone estimar la presente acción de inconstitucionalidad, conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia. En relación con los demás aspectos alegados, generadores de inconstitucionalidad, la Sala omite pronunciamiento, por innecesarios.

XII. RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO

Esta acción fue declarada con lugar y coincido plenamente con las razones expresadas en la sentencia. Sin embargo, me parece oportuno resaltar algunas razones adicionales a esta declaratoria de inconstitucionalidad, tal como indico a continuación.

El Estado tiene la obligación de actuar en defensa de los bienes demaniales. Una ley que suspenda el ejercicio de tal obligación sería inconstitucional, no sólo en cuanto permite dejar de atender una obligación constitucional, sino además, se suma el hecho de que esos bienes demaniales, con frecuencia, están relacionados con el derecho al ambiente, pues se trata del Patrimonio natural del Estado. Así entonces considero que, estamos frente a una violación del principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y además, una violación al derecho al ambiente.

En la ley impugnada se estaba desnaturalizando e invirtiendo el sentido de los principios, pues la suspensión de la protección del demanio público se convirtió en la regla y la protección una excepción. Claramente esa desnaturalización implica también una violación a los principios precautorio y principio in dubio pro natura, y por consiguiente además, nuevamente, el derecho al ambiente. La pretensión de la ley conculca, claramente, la tutela del ambiente.

Asimismo, se evidencia una violación al principio de no regresión o principio de progresividad en materia ambiental, en una concepción más amplia que lo que indica este voto, pues considero que, conforme a tal principio, se debe garantizar que la protección ambiental no se vea debilitada, sino al contrario, que haya una mejora en la legislación ambiental, incluso mediante el incremento del nivel de protección, sobre la base de los conocimientos científicos más recientes. Es una obligación del Estado evitar la regresión, pero al mismo tiempo, asumir activamente, la progresividad. Ambas obligaciones se transgreden en la normativa impugnada. La tutela del ambiente requiere una política progresiva muy bien definida, porque los perjuicios al ambiente son graves y en muchas ocasiones, irreversibles.

La laxitud en temas de ambiente puede tener efectos irremediables y a veces, catastróficos, esa es la amenaza grave que contenía la ley declarada inconstitucional.

XIII. La Magistrada Hernández López prescinde de la nota por estar contenidas las observaciones en el voto de mayoría”

V.CONCLUSIÓN.- A partir de la sentencia transcrita, se observa claramente la similitud que guarda la Ley No. 9073 ahí impugnada, con el contenido de la Ley No. 9373 cuya inconstitucionalidad acusa el aquí promovente y en consecuencia, la pertinencia de aplicar el precedente contenido en el voto No. 2019-12746, procediendo acoger interlocutoriamente esta acción, con base en las facultades que para ello concede a la Sala el artículo 9, párrafo 3° de la Ley de esta Jurisdicción, declarando en consecuencia, inconstitucional la Ley No. 9373 y disponiendo su anulación. La magistrada Garro Vargas pone nota.

VI. NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Deseo dejar constancia que no participé de la sesión del día 10 de julio de 2019, en la que se conoció por el fondo la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente n.°13-001598-0007-CO y, por lo tanto, no concurrí con mi voto en la resolución de la sentencia n.°2019-012746 que sirve de fundamento para la estimatoria interlocutoria de esta acción de inconstitucionalidad. No obstante, dado el carácter vinculante de lo resuelto por este Tribunal Constitucional, considero que en el caso concreto igualmente correspondería declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad basándose en el precedente citado (artículos 9 párrafo 3° y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción interpuesta contra la Ley No. 9373. En consecuencia, se anula por inconstitucional, la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de dicha norma. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes. La magistrada Garro Vargas pone nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ronald Salazar Murillo