Annulment of the eviction moratorium in special zones (Law 9373)Anulación de la moratoria de desalojos en zonas especiales (Ley 9373)

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 24147 - 2021** **Date of Resolution:** October 27, 2021 at 09:15 **Case File:** 16-014197-0007-CO **Drafted by:** Fernando Castillo Víquez **Type of Matter:** Unconstitutionality Action **Constitutional Control:** Estimatory Judgment **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Judgment with Separate Note** **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS **Topic:** UNCONSTITUTIONALITY ACTION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** PROPERTY **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Descriptor:** OCCUPATION OF PUBLIC DOMAIN LANDS BY PRIVATE INDIVIDUALS **Case File:** 16-014197-0007-CO **Judgment:** 24147-21 of October 27, 2021 **Type of Matter:** Unconstitutionality Action **Challenged Rule:** Article 195 subsection d) of the Regulation to Law No. 9036 of April 9, 2018. (Law for the Transformation of IDA into the Institute of Rural Development-INDER). **Operative Part:** The action filed against Law No. 9373 is declared with merit. Consequently, Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECTION FOR OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL," is annulled as unconstitutional. In accordance with the provisions of Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, this declaration has declaratory and retroactive effect as of the date said rule came into effect. In accordance with Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, this judgment has declaratory and retroactive effects as of the date the annulled rules came into effect, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of substantive res judicata. Publish in full in the Judicial Bulletin and summarize in the Official Gazette La Gaceta. Notify the President of the Legislative Assembly for their appropriate action and all parties. Justice Garro Vargas files a note.

CO08/22 ... See more **Text of the Resolution** Res. No. 2021024147 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes on the twenty-seventh of October, two thousand twenty-one.

Unconstitutionality action brought by MAURICIO ÁLVAREZ MORA, of legal age, married, geographer, holder of identity card number 1-0877-0217, resident of San Ramón de Tres Ríos, in his capacity as President and legal representative of the FEDERATION FOR ENVIRONMENTAL CONSERVATION (FECON) against Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECTION FOR OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL." **Whereas:** 1.- By document received at the Secretariat of the Chamber at 1:46 p.m. on October 13, 2016, the petitioner requests that Law No. 9379 of June 28, 2016, "PROTECTION FOR OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL," be declared unconstitutional. The petitioner states that the main objective of this Law is to suspend for two years all evictions, demolitions of works, or suspension of activities or projects on public domain assets (bienes demaniales) such as the maritime-terrestrial zone, the border zone, and lands that form part of the State's Natural Heritage. Excepted from this are those actions ordered by final judicial or administrative resolution that are based on the commission of environmental damage or when there is danger or threat of damage to the environment. In the petitioner's opinion, the challenged law limits the State's right of recovery and protection and notably weakens the legal protection of public domain assets that form part of the natural heritage of Costa Ricans. Likewise, it harms the State's action aimed at multidirectionally and actively guaranteeing the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. The Office of the Attorney General of the Republic has pronounced on the unconstitutionality of this type of rule (see legal opinion No. OJ-002-2016). Articles 1 and 2 of Law No. 9373 limit the State's right of recovery to those assets regarding which environmental damage and "the danger" of such damage occurring are demonstrated. In that sense, in all cases of illegal occupations of estuaries and mangroves where such damage cannot be demonstrated, the State would be tied hands from exercising actions aimed at restoring these assets to the use established in environmental legislation, the Constitution, and international human rights instruments that protect the environment. In the face of illegal occupations aimed at making private use of what is for common use, the State could only intervene if environmental damage and the danger of it occurring are demonstrated. But if such a thing does not occur, the competent authorities would be unable to act to reestablish the public use of these assets. If a piece of land that forms part of a national park has been occupied and illegally fenced by private subjects, the State is unable to act to return this asset to the use and enjoyment of the community and to reallocate it to the public purpose established in the Law: absolute conservation of biodiversity. Based on Articles 1 and 2 of the challenged Law, those actions that the State has undertaken to recover these public domain assets (bienes demaniales) would also lose effectiveness, since final resolutions issued in administrative or judicial venues could only be executed when they are based on environmental damage. A contrario sensu, if the reason for said resolutions is the invasion and abusive and illegal use of public domain, those resolutions could not be executed. This, in addition to rendering ineffective the State's power of guardianship over public domain assets (bienes demaniales), implies a violation of the principle of separation of State powers and an intrusion into the powers of the Judicial Branch (Articles 9 and 153 of the Political Constitution), insofar as it prevents the execution of judicial sentences ordering the eviction of illegal occupations of public domain. The twenty-four-month suspension of evictions or demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, in the border zone, and in the areas that make up the State's Natural Heritage, would render inapplicable the current regulations for the protection of public domain. Such a situation would occur without there being any factual, legal, rational, proportional, or reasonable basis justifying the issuance of the so-called moratorium on administrative and judicial resolutions issued in compliance with current and applicable legislation. In this regard, it must be reiterated that Law No. 9373 does not exclude from the moratorium imposed in its Articles 1 and 2 the judicial or administrative processes in progress, in which the guardianship and recovery of public domain assets (bienes demaniales) affected by this law are sought. Thus, its application will prevent, in the event the claims are declared with merit, the execution of resolutions aimed at protecting and recovering public domain. Likewise, the challenged law will affect the application of precautionary measures, since in accordance with Articles 1 and 2 referred to, these measures will only proceed if the existence of environmental damage or the threat of it occurring can be demonstrated. The limitations on State action established in Law No. 9373 violate the principle of imprescriptibility of public domain assets, preventing public entities from filing the recovery actions required for their adequate protection. Law No. 9373 violates the constitutional regime for the protection of public domain assets (bienes demaniales), derived from Articles 121, subsection 14), 50, and 89 of the Political Constitution, by preventing, during the two-year period—more than sufficient to cause irreparable damage to the environment, especially in the most susceptible and fragile areas such as wetlands—the State and other public entities from exercising actions to protect and recover these assets from irregular occupation and appropriation by private subjects. Article 2 of Law No. 9373 establishes that the suspension provided for in Article 1 of said law does not exclude the issuance of judicial or administrative precautionary measures by the competent authorities when the commission of environmental damage or danger or threat of environmental damage is determined. In accordance with this rule, the existence of environmental damage or the danger of it occurring must be demonstrated for the application of precautionary measures aimed at protecting the environment to be possible. Furthermore, the questioned Article 2 does not specify what kind of precautionary measures it refers to, whether those operating in each jurisdiction or environmental ones. All of the foregoing violates the precautionary principle in Environmental Law matters, which requires applying those precautionary measures deemed necessary to protect the environment, even when there is no scientific certainty regarding the existence of environmental damage or an imminent danger or threat of it occurring.

2.- For admissibility purposes, he indicates that his standing derives from the defense of diffuse interests, such as those related to environmental protection.

3.- Article 9, third paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law empowers the Chamber to grant an unconstitutionality action on an interlocutory basis when it considers it sufficient to base it on evident principles or norms or on its own precedents or jurisprudence.

Drafted by Justice Castillo Víquez; and, **Considering:** I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION.- Article 75, paragraph 1, of the Law governing this jurisdiction establishes that the admissibility of an unconstitutionality action is conditioned on the existence of a prior matter pending resolution before the courts or in the procedure to exhaust the administrative remedy, in which the unconstitutionality of the challenged rule or rules has been invoked, so that the action serves as a reasonable means for the protection of the right or interest that is deemed injured. The only exceptions to the foregoing are those indicated in the following paragraphs of the same norm, in the sense that the existence of the prior matter is not required in cases where the action is brought by the Comptroller General, Attorney General, or Prosecutor General of the Republic, or by the Ombudsman. Nor is it required in those cases where, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury or it involves the defense of diffuse interests or those concerning the community as a whole. The cases contained in paragraph 2 of Article 75 constitute an exception to the rule established in paragraph 1 (incidental procedure) that must be carefully analyzed. The diffuse interest is a species of the so-called "collective interests." It is the interest held by a person or an unincorporated group, even if organized de facto. They are closely linked to fundamental and human rights, principles, values, and goods of a constitutional nature that enjoy special protection. In relation to these, the Constitutional Chamber has indicated that: "(…) Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be in our Law - as this Chamber has already said - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that against them, determined or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones or those that concern a community as a whole. It is, then, a matter of individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a benefit or harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups of people who find themselves in certain situations and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - being common to a generality - and individual, which is why they can be claimed in that capacity." (Judgment No. 3705-93 of 3:00 p.m. on July 30, 1993). While there is no exhaustive list, the Constitutional Chamber has identified various rights that enjoy such characteristics, such as the defense of the right to a healthy and balanced environment, the protection and defense of cultural and historical heritage, the safeguarding of constitutional public domain and territorial integrity of the country, the sound management of public finances, electoral matters, and the health and life of the inhabitants, among others. In this case, the petitioner states that he acts in defense of the right to a healthy environment, a right that this Chamber has considered to be part of the category of so-called diffuse interests.

II.- PURPOSE OF THE ACTION.- Law No. 9373 of June 28, 2016, entitled "PROTECTION FOR OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL" is challenged, which provides:

"Article 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State shall be suspended, except for those ordered by final judicial or administrative resolution, based on the commission of environmental damage or when there is danger or threat of damage to the environment.

Article 2.- The suspension provided for in the previous article does not exclude issuing judicial or administrative precautionary measures by the competent authorities, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.

Article 3.- When dealing with zones declared natural heritage of the State, the application of the moratorium shall be subject to a favorable technical opinion from the Ministry of Environment and Energy (Minae).

Article 4.- In no case shall the application of this law favor the constitution of rights in favor of the occupants of the zones subject to the moratorium. Likewise, occupants may not make modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to the moratorium.

Article 5.- During the validity of the moratorium, the State shall not allow new occupations in the zones referred to in Article 1 of this law.

Article 6.- Municipalities are authorized, in the zones under their competence, to apply the moratorium under the terms established in this law, with the prior favorable opinion of the competent municipal body.

Article 7.- During the validity of this moratorium, the State shall take the optimal measures for the planning of the zones referred to in this law.

Takes effect upon its publication." (the bold text is not part of the original) The law was published in Supplement No. 127 to La Gaceta No. 141 of July 21, 2016.

III.- CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY. The petitioner considers that the law is unconstitutional for violating Articles 21, 48, 50, and 89 of the Political Constitution. He considers that the challenged provisions violate Articles 21, 48, 50, and 89 of the Political Constitution. The challenged law prevents the State and other public entities from taking actions for the protection and recovery of lands in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the State's Natural Heritage illegally occupied and appropriated by private individuals. This causes a violation of the constitutional protection of public domain assets that make up the national heritage according to Articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Political Constitution, as well as the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone and the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in numerals 21, 48, 50, and 89 of the Political Constitution.

IV.- ON THE MERITS. In accordance with Article 9 of the Constitutional Jurisdiction Law, this action is granted on an interlocutory basis, meaning that it has not been deemed necessary to give it the full processing, by virtue of the existence of sufficient precedents on which to base the ruling. This Court has resolved similarly on other occasions, such as, for example, in rulings No. 1991-2136, 1992-759, 1995-00035, 1995-000582, 2006-6734, and 2011-117463, among others. In this case, Law No. 9373 is challenged, which is basically a copy of another, No. 9370, which this Court declared unconstitutional by ruling No. 2019-012746 of July 10, 2019:

"The unconstitutionality action filed against Law No. 9073, on Protection for Occupants of Zones classified as Special, of September 19, 2012, is declared with merit. Consequently, the entirety of the Law is declared unconstitutional. In accordance with Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, this judgment has declaratory and retroactive effects as of the date the annulled rules came into effect, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of substantive res judicata. Publish in full in the Judicial Bulletin and summarize in the Official Gazette La Gaceta. Justice Cruz Castro gives additional reasons. Justice Hernández López files a note. Notify the President of the Legislative Assembly for their appropriate action and all parties." While it is true that the first three articles of Law No. 9373 present slight differences in relation to their counterparts in Law No. 9073, the total content of the law allows us to affirm the coincidence in the objective sought by both. The differences observed between one and the other are not relevant, which justifies a resolution in the same sense. Additionally, in relation to the merits of what was resolved in ruling No. 2019-012746, the basis for the annulment of Law No. 9073 fits the situation of Law No. 9373. In that sense, the content of this law violates the precautionary principles (principios precautorios) and the in dubio pro natura principle, the principle of non-regression of content, the principles of equality, reasonableness, and proportionality, as well as the right to strive for a healthy and ecologically balanced environment. Precisely, due to such a circumstance, the Court considers that the questioned law must be declared unconstitutional on an interlocutory basis, based on the same reasons invoked in the referenced judgment. To that effect, the Constitutional Chamber stated:

"II.- PURPOSE OF THE CHALLENGE. In view of the filing document for the action before us, the Union Association of Workers of the Ministry of Environment and Energy questions - first - the constitutionality of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Law for the Protection of Occupants of Zones classified as Special (Law No. 9073 of September 19, 2012), and subsequently requests the declaration of unconstitutionality of all the provisions of said Law, invoking for that purpose the existence of a diffuse interest, based on the violation of fundamental rights recognized – among many others – in numeral 50 of the Political Constitution. Specifically, the petitioner alleges the existence of an injury to the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment to the detriment of all Costa Ricans, given that, through the application of the cited Law, the legal system is transgressed by suspending - for a period of 2 years - the application of the rules that regulate restrictively the special protection regime enjoyed by the maritime-terrestrial zone, the State's Natural Heritage, and the border zones, from the point of view of their condition as assets forming part of the public domain and with transcendental importance from an environmental point of view.

III.- REGARDING THE QUESTIONED REGULATIONS. Literally, the questioned precepts establish the following:

"(…) LAW FOR THE PROTECTION OF OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State shall be suspended.

ARTICLE 2.- The provision set forth in the previous article does not exclude issuing judicial or administrative precautionary measures, nor the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.

The administrative resolutions referred to in the previous paragraph shall be exclusively those issued by the Environmental Administrative Tribunal or by the minister of Environment and Energy.

ARTICLE 3.- When dealing with zones declared natural heritage of the State, only the minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, by means of the pertinent technical basis, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.

ARTICLE 4.- In no case shall the application of this law favor the constitution of rights in favor of occupants by precarious title (ocupantes a título precario) of the zones subject to the moratorium. Likewise, occupants by precarious title (ocupantes a título precario) may not make modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to this moratorium, except for those necessary in compliance with a sanitary order issued by a competent authority.

ARTICLE 5.- During the validity of the moratorium, the State shall not allow new occupations in the zones referred to in Article 1 of this law.

ARTICLE 6.- Municipalities are authorized, in the zones under their competence, to apply the moratorium under the terms established in this law, with the prior reasoned agreement of the respective municipal council.

ARTICLE 7.- During the validity of this moratorium, the State shall take the necessary measures for the planning of the zones referred to in this law.

Takes effect upon its publication.

Done at the Presidency of the Republic, San José, on the nineteenth day of the month of September of the year two thousand twelve." IV.- ON THE MERITS. The petitioner alleges that the questioned regulations cause the violation of: the principle of effective protection of public domain assets (bienes demaniales) and the right of recovery by the State; the precautionary principle and the in dubio pro natura principle; the principle of non-regression of content; the principle of prohibition of arbitrariness; the principles of equality, reasonableness, and proportionality; the right to strive for a healthy and ecologically balanced environment; the principle of non-regression in matters of fundamental rights; and the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone.

V.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS. ON ASSETS SUBJECT TO THE PUBLIC DOMAIN REGIME. The first article of the questioned regulations establishes a 2-year moratorium, during which the eviction of persons, the demolition of works, and the suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, in the border zone, and in the State's natural heritage are suspended. In accordance with the legislation governing the matter, the zones indicated therein are subject to the public domain regime. By public domain, this Chamber has understood the set of assets subject to a special legal regime distinct from that which governs private domain (dominio privado), which also belong to or are under the administration of public legal persons, are affected or destined for purposes of public utility, which is manifested in the direct or indirect use that any person can make of them. The legal doctrine has recognized public domain under different meanings, such as dominical assets (bienes dominicales), public things, public assets, or public domain assets (bienes demaniales). In this regard, it is clarifying, for these purposes, to reiterate what was considered by this Constitutional Court concerning public domain assets, in Ruling No. 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 2014, which literally establishes:

"(…) III.- Preliminary considerations. Before proceeding to examine the merits of the action, it is necessary to make some considerations regarding the protected zones that are intended to be titled under the rule under study (border strip, forest reserves, national wildlife refuges, and protective zones). Our legislation creates a system in which the designation (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain, therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be of public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. From these conditions, it follows that these assets are not expropriable, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, adverse possession (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are designated. 'The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets (bienes dominicales), public domain assets (bienes demaniales), public assets or things, or public goods that do not belong individually to private individuals and that are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are designated for the service they provide, and which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, they cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in Civil Law terms, and administrative action substitutes for possessory actions (interdictos) to recover the domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to ownership.' (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 of two forty-five p.m. on November 6, 1991).

The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones entails the imposition of a Public Property Regime under the category of State Forest Heritage, which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State property. Article 13 of the Forestry Law No. 7575 establishes that the natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the national Banking System and becomes part of its assets. In the same vein, Article 14 of the same Law provides that forest lands and forests that constitute that natural heritage of the State are unattachable and inalienable; that their possession by private individuals shall not create any right in their favor; and that the State's right of recovery (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible.

Regarding forest reserves, there is a great need to protect timber species not only because of their value per se from an economic point of view but also because some of them have great scientific value, and these plant species are part of the renewable natural resources that will cease to be so as they become extinct.

Regarding the border strip, Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: 'The lands included in a zone of two kilometers wide along the border with Nicaragua and with Panama are also inalienable.'" That protection arises because our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending national sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, but also because of their relevance from the standpoint of protecting the State's natural heritage. Border zones, by virtue of their position and cover, become an extremely important area for the protection of the environment as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the prevailing ecosystem in certain regions of the country, and therefore, the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, which without control and limitation regarding their disposition by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. That is why, through both national and foreign legal instruments, the aim is to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, apart from the constitutive agreement and the protocol, signed the Central American Biodiversity Convention with Nicaragua in 1992, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Forest Council created in Guatemala, which seeks to take joint actions establishing coordination measures regarding the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries. It was by virtue of Decreto No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decreto No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its article 1, that the border corridor consisting of the lands within a zone 2000 meters wide along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge. This declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area, the Tamborcito and Marenque Wetlands, the Caño Negro Wildlife Refuge, and the El Jardín Forest Reserve.

In this same sense, wildlife refuges are defined in the Ley Forestal No. 7032 of April 7, 1986, in article 35, subsection ch), as "those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of species of wild flora and fauna." These sites have as their primary purpose the protection of endangered species of flora and fauna, which possess, among other values, great scientific value, hence the interest in conserving them. Their conservation aims to guarantee the perpetuity of wildlife species, their populations, and habitats, and to provide opportunities for scientific, educational, and recreational activities, provided they do not undermine the objectives of each refuge. Within National Wildlife Refuges, the biota can be highly varied depending on the diversity of natural associations existing within the refuge, according to the variety of local geographical conditions, which means appreciating the differences arising from diversity in geological, edaphic, topographic conditions, and animal and human activity, hence the need for legal protection of these areas and the other constituent parts of forest agricultural property.

In our country, as already mentioned, the interest in protecting forest resources dates back years; for example, in Decreto No. 5 of June 26, 1945, this tendency to protect forest lands and the forest resources derived from them becomes manifest, not only because of the value of the resources as such, but also because of the function they perform within what are, in this case, protective zones. The State is interested in them for acquiring lands as forest protection, to determine if, due to their scenic, cultural, scientific, or protective conditions, they constitute an asset that must be preserved as land of incalculable value. Based on this assessment, the State creates the so-called protective zones, which constitute forested areas or areas of forest aptitude where the conservation of the forest and the conservation of forest lands is inspired by purposes of soil protection, or of maintaining and regulating the hydrological regime, the climate, the environment. They are suitable for soil protection, since the roots of the trees hold and retain the topsoil, and the leaves that fall from them cover the ground where water runs, preventing the dragging of soil particles, that is, they stop or at least diminish the erosion process, which entails nutritional imbalance in the soil by dragging important nutrients from the earth, necessary for plant growth. Protective zones play a preponderant role in the balance of the environment, understood as the set of things that surround the individual such as: climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem through the exchange relationship that occurs between the living part of nature and the inert part thereof. Hence the need to protect the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and that of hydrographic basins. These zones are created by law or via decree of the Executive Branch, and in them, also by legal provision, agricultural activities or destruction of vegetation are prohibited. Within the protected zones are included lands located in national reserves, a certain zone along rivers, a strip on either side of the maximum depression of hydrographic basins, lands bordering springs that emerge in the hills and also those that emerge in flat lands, a certain area on the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs (…)

IIo.- PROTECTION OF A HEALTHY AND BALANCED ENVIRONMENT: Regarding what is relevant to this matter, namely, the protection of environmental rights, this Chamber, in the aforementioned ruling number 3705-93, stated:

"It is important for the Chamber to elaborate, prior to the strictly substantive considerations, a general analysis establishing the constitutional framework and the conditions and interests that environmental conservation awakens today, since its study constitutes a novelty of this last century. It is essential to remember that for many centuries, humankind believed it had to dominate the forces of nature and put them at its service, since it was considered, to some extent, that natural resources were inexhaustible and that industrialization was per se a desirable objective, without evaluating what the impact of economic activity on the environment would be. In fact, the division between renewable and non-renewable natural resources is modern, since even economic science, which concerns itself with the administration of the surroundings to achieve the maximum satisfaction of human needs with limited resources, did not incorporate the wear and tear and deterioration of the environment as a tool of economic analysis until very recently... The environment, therefore, must be understood as a development potential to be used appropriately, and one must act in an integrated manner in its natural, sociocultural, technological, and political relations, since, otherwise, its productivity for the present and the future is degraded, and the heritage of future generations could be put at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems occur when the modalities of exploitation of natural resources lead to a degradation of ecosystems exceeding their regeneration capacity, which results in broad sectors of the population being harmed and generates a high environmental and social cost that results in a deterioration of the quality of life; because precisely the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that while humankind has the right to make use of the environment for its own development, it also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation to this matter of the principle of "injury," already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself..." IIIo.- This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from contamination, without which the former could not be effective, are fundamental rights, so it is the State's obligation to provide for their protection, whether through general policies to achieve that end or through specific actions by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State dictates to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between the latter and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, orientation of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting the human needs of the present and the future (…)".

As such, we have that this Constitutional Court has established in its rulings, illustrative lists of assets that are affected to the public domain, among which stand out the lands that were considered by Ley No. 9073 as "zones classified as special." In this regard, ruling No. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007, stipulates what is transcribed below: "(…) It is thus that this category includes –without constituting a closed list– the maritime-terrestrial zone, the forest or natural heritage of the State –protected areas– (comprised of national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments –article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five–), hydrographic protection zones –article 33 of the Ley Forestal– (adjacent to springs, to the banks of rivers and lakes), border zones (article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of January tenth, nineteen thirty-nine), the right-of-way, railway lines, indigenous reserves, the historical-architectural heritage, mining resources, the archaeological heritage, etc. These are assets that, by their vocation and destination, are outside the commerce of men, such that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, such that their ownership or possession is not possible, neither gratuitously nor for consideration; they cannot be lost by prescription, nor gained by usucapion, such that they are assets that permanently retain their legal validity; and they are not subject to attachment; in addition to being subject to the police power, regarding their exploitation and use, since it is conditioned on the granting of the respective licenses and permits and the control and oversight by the Administration." Furthermore, at the doctrinal, legal, and jurisprudential level, it is held that public domain assets are those destined for a public use or service, and therefore, they enjoy a protection regime with special characteristics (imprescriptible, unattachable, and inalienable) –in this regard, official communication of February 25, 2003, DAGJ-219-2003, from the Contraloría General de la República-. Thus, regarding public domain assets, it notes that "The public domain is a technique of intervention through which certain publicly owned assets, likewise provided for by the Constitution or the laws, are affected to a specific public purpose provided for by law –be it public use or service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of rational exploitation of natural resources–, endowing them with a legal regime of protection and utilization under Administrative Law. Consequently, three are the elements that configure the legal relationship of public domain. The first, the public ownership of the assets, which the LPE (art.1) seeks to define as property. But this legal qualification is the least important thing, since in any case it is a proprietary ownership of a sui generis nature. Secondly, the affectation of the assets subject to the public domain to a purpose of public utility provided for by law. This is, as recognized by the generality of the doctrine, the decisive element. The third, a consequence of the previous ones, the application of a special administrative regime for the protection and use of the assets." In a similar sense, the jurisprudence of the Tribunal de lo Contencioso Administrativo has been oriented, which, also following the jurisprudential line laid down by this Chamber, has indicated that these assets enjoy a special protection regime, since, by Law, they have a destiny of public interest and therefore are not susceptible to private appropriation, thus that Tribunal has indicated that: "... it is a public domain asset, and therefore, not subject to private appropriation. According to Biondo Biondi, '...demesne assets are those assets declared such by law and which are in a particular legal situation ...' (…) and '... the constant and permanent character of demesne assets is their belonging to the State, or else, to a territorial entity (peoples, provinces) ... Belonging must be understood in the broad sense of ownership or generic correspondence, moreover, because rights form part of the demesne. It is certainly an eminent, exclusive, and absolute right and, therefore, under that aspect, comparable to a real right...' (…). In relation to this same topic, the Constitutional Chamber in its ruling No. 5976-93 of 3:42 p.m. on November 16, 1993, referring to the fact that the regulation of demesne property finds its basis in subsection 14) of article 121 of the Magna Carta, provided: "(…) The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are called demesne assets, demanial assets, public goods or things, which do not belong individually to private persons and which are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide, and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, they cannot be mortgaged nor be subject to liens in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to exploitation can be acquired, though not a property right; the use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful ownership of the asset, with the State always reserving the direct ownership over the thing; the precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any moment, revokes it, whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of security, hygiene, aesthetics, all of this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national regime of public domain assets (...) places them outside the commerce of men, and therefore, the permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate (…)." Based on the foundations and reasonings set forth in this recital, the analysis of the constitutionality of the cited regulations will proceed below.

VI.- FIRST GRIEVANCE: ON THE PRINCIPLE OF EFFECTIVE PROTECTION OF DEMESNE ASSETS AND THE STATE'S POWER OF REPLEVIN. ABOUT THE TWO-YEAR MORATORIUM. As recorded in the first resultando of this process, as well as in the preceding recitals, the complainant reproached as unreasonable the 2-year moratorium on the suspension of evictions, demolition of works, and suspension of activities and projects, in said zones, which are classified in Ley 9073 as special zones. In this understanding and, because the object of the challenged Law involves public domain assets, the principle of administrative self-protection would be applicable to these, through which the competent state authorities can act in defense of demesne assets, whose protection arises from the regulations in force. It is also worth noting that, through resolution No. 10578-2007 of 4:40 p.m. on July 25, 2007, this Constitutional Chamber stated the following: "Certainly, humankind has the right to make use of the environment for its own development, but it also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. (…) 'humankind has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of a quality that allows a dignified life and well-being, and has the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations'." In accordance with constitutional article 50, the State assumes a mandate to protect the environmental balance. However, the text of the first article of the challenged Law reads: "ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State shall be suspended." From the transcribed normative text, the feasibility of temporarily suspending the exercise of self-protection powers for the immediate protection of State assets is evident. Thus, in this Court's judgment, the complainant, as well as the respective coadjuvants, are correct in arguing that the suspension of the eviction of persons and demolition of works, actions derived from the principle of administrative self-protection that characterizes public domain assets and which are necessary to maintain their integrity, undermines the practical application of said principle, placing such assets at serious risk. On the other hand, regarding the violation of the principle of imprescriptibility of public domain assets, this could be occurring indirectly, since, although Ley No. 9073 does not permit the seizure of demesne assets for purposes of adverse possession and acquisition of property by private individuals, by suspending any eviction or demolition on such assets, any state action for replevin to recover improperly appropriated assets would end up frustrated. Indeed, if the desired final effect of any replevin action is not permitted, that is, the effective recovery for the owner of the improperly appropriated asset, the action itself is rendered nugatory. In that sense, the evident relevance of the public domain assets that would eventually be affected generates a condition of non-compliance, inasmuch as it temporarily allows irregular occupation situations to continue and even, eventually, increase on protected wilderness areas, forest reserves, biological reserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, lands of forest aptitude, hydrographic basins, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national monuments, protection areas, border zones, biological diversity, natural heritage of the State, and the maritime-terrestrial zone, among others, whose protection, due to their importance from the ecological point of view and aesthetic value, is guaranteed in human rights matters. Thus, with the established moratorium, all these assets and resources, even though by definition they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, are placed in a generalized situation of risk due to the temporary suspension of the State's powers to act for their immediate protection, through the prerogatives established by the fulfillment of public powers, in protection of the general interest and the common good. Therefore, the State finds itself impeded from exercising its principal self-protection powers, for the timely and effective protection of the so-called special zones, thereby contravening the legal, constitutional, and supranational norms on the matter. For the foregoing reasons, the action is upheld on this point, and the first article of Ley 9073 is declared unconstitutional.

VII.- SECOND GRIEVANCE: THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND IN DUBIO PRO NATURA. The norm is questioned due to the absence of technical criteria that underpin it and guarantee the non-affectation of the environment in what it designates as "special zones," for being deemed violative of the precautionary principle, on the grounds that it proceeds to generically de-protect public domain assets. This maxim has as its mediatic antecedent the uncertainty of the consequences that human action may produce in the environment (positive or negative), such that what it seeks is to restrict any modification or alteration to the environment. Thus, even if there is no real evidence of benefit or damage to the environment, the so-called relative presumption applies, arguing that doubt is always in favor of the environment. Therefore, as long as there is no certainty of a benefit or of non-damage, the legal asset called the environment is of higher value than scientific relativity, whereby the real and tangible existence of damage is not required, but rather the possibility that it could exist, that is, the risk is generated if precautionary measures are not adopted. Hence, this principle emerges as a consequence of the result of rejecting incessant human activity without measuring the consequences, which could irreparably affect the environment or human health itself. The protection conferred by this rule marks the beginning of an era of protection for the environment, through which, instead of resolving already generated environmental problems, it seeks to anticipate damage and thus protect human health and the environment. In the Rio Declaration, approved by the United Nations Conference on Environment and Development in June 1992, the Precautionary Principle was enshrined, under the following text: "Principle 15: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." On the other hand, Article 174 of the Treaty on European Union, in its second paragraph, prescribes that: "Community policy on the environment shall aim at a high level of protection taking into account the diversity of situations in the various regions of the Community. It shall be based on the precautionary principle and on the principles that preventive action should be taken, that environmental damage should as a priority be rectified at source and that the polluter should pay." Therefore, the precautionary principle differentiates environmental law from the rest of the classic disciplines and constitutes, in our judgment, a structural, foundational, or vertebral principle of the very new legal environmental discipline. The precautionary principle has also been extensively analyzed by this Court, according to what is derived from Voto No. 5893-95, which literally argues: "Likewise, in the Rio Declaration on Environment and Development, among other things, the sovereign right of states to define their development policies was established. The precautionary principle is also enunciated (principle 15 of the Rio Declaration), according to which 'in order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' Thus, in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles, which leads us to the need to propose the principle 'in dubio pro natura' which can be extracted, analogically, from other branches of Law and which is, entirely, consistent with nature. However, the task of environmental protection is made difficult since we carry a rigid conception regarding the right to property, which impedes progress in favor of the environment, without which the right to life, to work, to property, or to health could not exist. One must not lose sight of the fact that we are in a field of law where the most important norms are those that can prevent any type of damage to the environment, because there is no norm whatsoever that can repair, a posteriori, damage already done; a need for prevention that is more urgent when developing countries are concerned. In this sense, the Stockholm Declaration affirmed '...that in developing countries most of the environmental problems are caused by under-development itself. Millions continue to live below the minimum standards of health and sanitation. Therefore, developing countries must direct all their efforts toward development, keeping in mind their priorities and the need to safeguard and improve the environment. For the same reason, industrialized countries should make efforts to reduce the gap between them and developing countries.'" The second article of the challenged legal body states that “ARTICLE 2.- The provision established in the preceding article does not exclude dictating judicial or administrative precautionary measures, nor the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined. The administrative resolutions referred to in the preceding paragraph shall exclusively be those issued by the Tribunal Administrativo Ambiental or by the Minister of Ambiente y Energía,” thereby creating a situation of two possible injuries to the precautionary principle. The first, because one of the grounds for imposing precautionary measures and executing resolutions is the production of environmental damage, that is, reacting when the negative effect on the environment has already occurred, which is precisely what the precautionary principle seeks to avoid, and; secondly, because the norm does not appear to include the possibility that in case of doubt of danger or threat to the environment, action can be taken, but rather seems to assume that such danger or threat must be certain or proven. To the above, it must be added that according to the second paragraph of article 2 of Ley No. 9073 itself, the only administrative resolutions that could be executed are those issued by the Tribunal Ambiental Administrativo or the Minister of Ambiente y Energía, leaving aside other organs and entities that also have competence in this matter, such as the Ministry of Health, the different Conservation Areas of the National System of Conservation Areas, municipalities, etc., thereby reducing the possibilities of acting in a preventive manner.

Alongside the aforementioned assessments, the question arises as to how the damage or the danger or threat thereof will be determined, given the vast amount of territory that must be covered (border zones, maritime-terrestrial zone, protected wilderness areas, forests and forested lands of the State's Natural Heritage throughout the entire country) and the scarcity of resources currently available and which must be allocated to carry out such a task. In line with the foregoing, it would not be unusual for the threat of environmental damage to materialize before the administrative measure to prevent it is issued. Therefore, although the fifth article of Ley 7575 provides that "During the term of the moratorium, the State shall not permit new occupations in the zones referred to in Article 1 of this Law," this appears to be a statement of impossible practical fulfillment, which does not remedy the defects enunciated supra in the first and second articles of Ley 9073, much less prevent damage to the environment. It must be taken into consideration that, according to what was indicated by the Comptroller General of the Republic, in the background of the Bill that gave rise to the challenged norm, there is no official information that would allow identifying the families benefiting from the moratorium, the nature of their interest, their location, the conditions of the occupied area, in short, any data that would allow individualizing the beneficiaries of the suspension; the moratorium being contrary to public order, by allowing new and potential damages to the environment to continue or begin, with the entry of new irregular possessors or any other irregular acts occurring subsequent to the issuance of this prerogative. As a corollary, the action is upheld regarding this point, and Articles 2 and 5 of Ley 9073 are declared unconstitutional.

VIII.- THIRD GRIEVANCE: REGARDING THE PRINCIPLE OF NON-REGRESSION OF STANDARDS. In turn, the principles of prevention and precaution, also contained in the Rio Declaration, complement the principle of non-regression. This position was adopted by the Constitutional Chamber in Ruling No. 2010-18202, which, in pertinent part, provides: "In this way, the precautionary principle (principio precautorio) finds application to the extent that there is a lack of certainty regarding the damage to be produced and the mitigation or repair measures to be implemented, since having certainty about the type or magnitude of the environmental damage that may occur and the measures to be adopted at each moment, any bias of doubt is eliminated and, consequently, it would be improper to apply the precautionary principle. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty about the type of damage and the measures to be adopted, since by its very nature the application of this principle is unfeasible. However, in the present case, this assessment is lacking. Certainly, each concession will require a prior environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) evaluated by SETENA, notwithstanding the foregoing, some of these ecosystems, for example marine reserves, are areas that were protected precisely with the intention that no extractive activity be carried out in this zone and that it not be affected, either, by any type of contamination (engine leaks, noise pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna can regenerate over time, until their populations reach the greatest number of specimens possible in that site; which is totally exclusive with the concession of a tourist marina due to the effects that will evidently alter it. Other cited ecosystems may not necessarily require an absolute prohibition of all activity, but any authorization in that sense must be assessed and anticipated. As already indicated, it is unreasonable to protect some zones and not others without a technical criterion to support it, as this is injurious to the precautionary principle and the principle of progressiveness of the scope of protection of fundamental rights." Basically, the principle of non-regression states that environmental regulations and jurisprudence should not be revised if this would imply going backward with respect to the levels of protection previously achieved. Its purpose is to avoid the normative suppression or reduction of its requirements due to contrary interests that fail to prove being legally superior to the public environmental interest, since, on many occasions, such regressions may result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. The principle of non-regression necessarily implies a negative obligation not to act. In this way, the level of environmental protection already achieved must be respected, not diminished, but rather, increased. The main obligation that its correct application entails is, precisely, not to regress, not to affect the thresholds and standards of environmental protection already acquired, not to repeal or modify current regulations to the extent that this entails diminishing, impairing, or in any way negatively affecting the current level of protection. Therefore, the prohibition of regressivity functions as a substantive guarantee that protects rightsholders against regressive norms or policies, preventing the State from "taking a step backward." In accordance with the aforementioned, in the case of the challenged Ley No. 9073, the principle of non-regression in environmental matters is not fulfilled, insofar as it moves from a regime of administrative protection in which necessary and sufficient mechanisms survive to free natural areas from invasions and illegal occupations, as well as the erection of works that may endanger the public purpose pursued with such areas, to a regime that tolerates such acts without adequate guarantees that ensure the environment will not be affected. Particularly, the challenged Article 3 promulgates a regression in environmental matters by stipulating the possible disapplication of the moratorium only in the State's natural heritage and when those zones have been declared under that category. The cited numeral 3 provides: "Article 3.- When dealing with zones declared natural heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through pertinent technical substantiation, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined." Through this norm, not only is a reduction of environmental protection being given in the terms set forth, but also, and without any justification, the protection for the State's Natural Heritage is further diminished with respect to the maritime-terrestrial zone and the border zones, since, for the latter, precautionary measures and administrative resolutions can be issued by both the Administrative Environmental Tribunal and the Minister of Environment and Energy (Article 2), whereas for said Heritage, it would only be said Minister. Consequently, the action is upheld regarding this point, and Article 3 of Ley 9073 is declared unconstitutional.

IX.- FOURTH GRIEVANCE: REGARDING THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY. This Chamber, in repeated pronouncements, has indicated that this principle even constitutes a parameter of constitutionality for acts subject to public law (laws, regulations, and administrative acts in general), which is why it has been concerned with its analysis and development. In Ruling No. 732-01 of 12:24 hours on January 26, 2001, this Constitutional Court stated the following:

"(…) V.- THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AS A CONSTITUTIONAL PARAMETER. Constitutional jurisprudence has been clear and consistent in considering that the principle of reasonableness constitutes a parameter of constitutionality. It is worth recalling, first, that the 'reasonableness of the law' was born as part of 'substantive due process of law', a guarantee created by the jurisprudence of the Supreme Court of the United States of America, in line with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In the initial conception, 'due process' was directed at the procedural review of the legislative act and its effect on substantive rights. At the end of the 19th century, however, that procedural conception that had given it origin was overcome and elevated to an axiological resource that limits the actions of the legislative body. From then on, we can speak of due process as a generic guarantee of freedom, that is, as a substantive guarantee. The overcoming of 'due process' as a procedural guarantee is basically due to the fact that even a law that has complied with the established procedure and is valid and effective may injure the Law of the Constitution. To carry out the judgment of reasonableness, US doctrine invites us to examine, first, the so-called 'technical reasonableness' within which the norm is examined in concrete (law, regulation, etc.). Once it is established that the chosen norm is adequate to regulate a certain matter, it will be necessary to examine whether there is proportionality between the chosen means and the sought end. Overcoming the criterion of 'technical reasonableness', one must analyze 'legal reasonableness'. For which this doctrine proposes examining: a) weighing reasonableness, which is a type of legal assessment resorted to when, given the existence of a certain antecedent (e.g., income), a certain benefit is demanded (e.g., tax), and in this case, it must be established if it is equivalent or proportionate; b) reasonableness of equality, is the type of legal assessment that starts from the premise that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness in the end, at this point, it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the purposes envisioned by the legislator with its approval. Within this same analysis, it is not enough to affirm that a means is reasonably adequate to an end; it is also necessary to verify the nature and size of the limitation that a personal right must bear through that means. In this way, if the same end can be reached by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable (…)." Following German doctrine, this Constitutional Chamber has considered that the basic components of proportionality are legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Thus, in Ruling No. 3933-98 of 09:50 hours on June 12, 1998, the following was indicated: "(…) Legitimacy refers to the fact that the objective sought by the challenged act or provision must not be at least legally prohibited. Suitability indicates that the challenged state measure must be capable of effectively achieving the intended objective. Necessity means that among several equally suitable measures to achieve such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person. Proportionality in the strict sense provides that apart from the requirement that the norm be suitable and necessary, what it orders must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be 'inexigible' to the individual (…)." In Ruling No. 8858-98 of 16:33 hours on December 15, 1998, this Court again mentioned the referred components, considering that:

"(…) An act limiting rights is reasonable when it meets a triple condition: it must be necessary, suitable, and proportional. The necessity of a measure makes direct reference to the existence of a factual basis that makes it essential to protect some good or set of goods of the community - or of a specific group - through the adoption of a differentiating measure. That is, if such action is not carried out, important public interests will be harmed. If the limitation is not necessary, it cannot be considered reasonable, and therefore constitutionally valid. Suitability, for its part, involves a judgment regarding whether the type of restriction to be adopted fulfills or not the purpose of satisfying the detected need. The unsuitability of the measure would indicate that other mechanisms may exist that better solve the existing need, with some of them potentially fulfilling the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question. For its part, proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of a markedly greater magnitude than the benefit intended to be obtained for the community. Of the last two elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second starts from a quantitative comparison of the two analyzed objects. (…)." In accordance with what was mentioned by the defenders of the measure adopted in the present Law, through the mentioned 2-year moratorium, the primary basis that gives life to these precepts is based on the fact that for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have inhabited the Costa Rican coasts and islands, have built their homes there, developing economic activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, to mention a few. However, in many cases, these occupations do not have the endorsement of the State, as they did not originate based on concessions, which has caused a proliferation of evictions and demolition of the buildings erected by these family nuclei. Nevertheless, and although this Chamber considers valid the concern expressed by the respective coadjuvants in this sense, the truth is that this regulation has no basis in studies that document and individualize in some way the families or persons who, for one reason or another, find themselves in this condition, thereby making it impossible to determine the strict necessity of the legislative measure taken. In this sense, this Constitutional Chamber, in judgment number 2006-17126 of 15:05 hours on November 28, 2006, expressed:

"On the objectification of environmental protection: which, as this Court pointed out in judgment number 14293-2005, of fourteen hours fifty-two hours on October nineteenth, two thousand five, is a principle that [...], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, translates into the need to accredit technical studies for decision-making in this matter, both in relation to acts and to provisions of a general nature – both legal and regulatory –, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique', which conditions the Administration's discretion in this matter. So that, in attention to the results derived from those technical studies – such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) –, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of 'reasonable doubt', it is mandatory to make decisions in favor of the environment (principle pro-natura), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." It must be taken into account that in environmental matters, the completion of prior technical studies that justify the measure of declassification of public domain goods, or in this case, of a moratorium like the one described, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in the matter of environmental protection. Given that, lacking objective and prior studies on the effects that the moratorium in question would have with respect to public interests and the State's Natural Heritage, there is no adequate relationship between the means used by the Law and the ends sought to be achieved with said measure, nor is it known with objectivity whether the moratorium is pertinent or not, which is also contrary to the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In the case of the analyzed regulation, the absence of prior technical studies that determine not only the consequences that the application of the cited moratorium could have on the State's Natural Heritage, but also the failure to have taken concrete measures that prevent an outright permission for all persons, without distinction, to access the benefit fostered by the challenged regulation, constitutes a clear threat to the environment. A situation like the one described constitutes a reasonable doubt in relation to the convenient environmental protection of the challenged Law, which is detrimental to the principles in dubio pro natura and its derivative precautionary principle – already mentioned –, violating the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In fact, this Chamber shares what was stated by the detractors of this regulation, who affirmed that the doubt arises as to whether the Law was promulgated thinking solely of the specific situation of a particular community in one of the so-called "special areas." On the other hand, the proportionality of the measure is questionable insofar as, being done in such a generic way, it could be benefiting persons whose illegitimate situation the Law does not tolerate; namely, occupation whose origin is based on concessions granted to municipal councilors or mayors in the maritime-terrestrial zone, to natural persons with more than one concession, to companies domiciled abroad, or to persons who have cut down forest or changed land use (cambio de uso del suelo) within protected wilderness areas. The same would apply to the legal protection being granted to persons who do not meet the profile of those mentioned in the statement of motives, such as subjects with high purchasing power or economic consortiums with important construction projects. Nor does this Chamber consider that a distinction is made between the different types of "special areas," it being very evident that an irregular occupation within a forest reserve is not the same as within a national park, where the environmental consequences can be extremely harmful and detrimental to ecosystems. Finally, it is not apparent that an analysis was made regarding the possibility of resolving the factual situation that generates Ley No. 9073 through the use and application of already existing legal instruments, without having to resort to a general moratorium, like the one finally embodied in the challenged norm. It is even worth mentioning that lately, our legislators have thought about extending the moratorium reviewed here for a longer time, materializing the fear already expressed by the Comptroller General of the Republic, of perpetuating over time a pernicious measure for the environment that, in principle, was thought to be applied for a relatively short period.

X.- FIFTH GRIEVANCE: REGARDING THE PRINCIPLE OF EQUALITY. WITH REGARD TO SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT. The plaintiff highlights the fact that with the content of the challenged Law, the principle of equality enshrined in Article 33 of the Magna Carta is violated, since that norm provides equal treatment to lands located in the Maritime-Terrestrial Zone, in the Border Zone, or in the areas belonging to the State's Natural Heritage, without differentiating whether the persons are in those areas legally or illegally, whether they are nationals or foreigners, or natural or legal persons, whether they carry out economic, artisanal, or subsistence tourism activities. Even many of the legal occupants of the maritime-terrestrial zone, protected wilderness areas, or border zones have had to invest time and economic resources to obtain a legal status in accordance with the legal system, first, to obtain administrative authorization to validly occupy the space and, then, to obtain construction permits, in cases where the Law allows it, not to mention the payment of economic considerations they regularly must make to continue enjoying their legal situation. In contrast, illegal occupants who have disrespected the protective laws of the involved areas, entering them in an unauthorized manner, in some cases even carrying out acts harmful to the environment, or erecting installations without requesting any type of permit, will be benefited by the generality with which this norm was drafted. It is thus that, with Ley No. 9073, as the plaintiff affirms, legal and illegal persons are placed in a condition of equality, without having it, regarding their permanence on the land they occupy, by not allowing the eviction of the latter nor the demolition of their constructions. Such imbalance, in the opinion of this Constitutional Court, is not equitable and violates the principle of equality. Even so, this Chamber does not consider that the defenders of this regulation are right when they invoke novel matters incorporated into modern environmental law that advocate sustainable human development. This Tribunal understands this current as a process of progressive change in the quality of life of human beings, which places them as the center and primary subject of development and is built upon the real protagonism of people (families, children, producers, organizations, and local institutions), fostering a type of economic growth with social equity, as well as the transformation of production methods and consumption patterns that are based on ecological balance and support ways of life according to people's values according to their space. In the construction of this current, a protagonist role is assigned to the human being as a promoter of local, regional, and national development, in which the State acts as a stimulator of creative solutions arising from all spaces, which emerge from the bottom up and are not imposed by laws or decrees. The idea starts from endowing the person with a protagonist participation, without their action being minimized by economic or political groups. It can be said that this type of development is the process of transformation of society that makes compatible the satisfaction of the needs, options, and capacities of human beings as the center and subject of development, guaranteeing culture, adequately distributing environmental costs to the economy, and expanding the participation of the social base. This cannot be achieved without the comprehensive application of economic, social, and environmental policies and the participation of different actors at different levels (local, regional, and global). It is an emerging concept that, although related to the notion of sustainable development, where the activities of current generations do not reduce the opportunities and options of future generations, includes the perception of development on a human scale that allows raising the quality of life of people. However, in the case under study, said premise would not be valid for the purposes that concern us, since, in our estimation, the reasoning expressed in the preceding recitals undoubtedly prevails, which place the challenged articles in a condition of unconstitutionality.

XI.- COROLLARY. By virtue of the foregoing considerations, it is necessary to uphold this unconstitutionality action, as will be set forth in the operative part of this judgment. Regarding the other alleged aspects generating unconstitutionality, the Chamber omits a ruling, as they are unnecessary.

XII.- ADDITIONAL REASONS OF JUDGE CRUZ CASTRO. This action was upheld, and I fully agree with the reasons expressed in the judgment. However, it seems appropriate to highlight some additional reasons for this declaration of unconstitutionality, as I indicate below.

The State has the obligation to act in defense of public domain goods (bienes demaniales). A law that suspends the exercise of such an obligation would be unconstitutional, not only in that it permits failing to attend to a constitutional obligation, but also, added to this is the fact that these public domain goods are frequently related to the right to the environment, as it involves the State's Natural Heritage. Thus, I consider that we are facing a violation of the principle of effective protection of public domain goods and, additionally, a violation of the right to the environment.

In the challenged law, the meaning of the principles was being denatured and inverted, since the suspension of the protection of the public domain became the rule, and protection an exception. Clearly, this denaturation also implies a violation of the precautionary principles and the principle in dubio pro natura, and consequently, once again, the right to the environment. The law's pretense clearly violates environmental protection.

Likewise, a violation of the principle of non-regression or principle of progressiveness in environmental matters is evidenced, in a broader conception than what this ruling indicates, since I consider that, in accordance with such principle, it must be guaranteed that environmental protection is not weakened, but on the contrary, that there be an improvement in environmental legislation, including through the increase of the level of protection, based on the most recent scientific knowledge. It is an obligation of the State to avoid regression, but at the same time, to actively assume progressiveness. Both obligations are transgressed in the challenged regulation. Environmental protection requires a very well-defined progressive policy, because the damages to the environment are serious and, on many occasions, irreversible.

Laxity in environmental matters can have irremediable and sometimes catastrophic effects; that is the serious threat contained in the law declared unconstitutional.

XIII.- Judge Hernández López dispenses with the note because the observations are contained in the majority ruling." V.- CONCLUSION.- From the transcribed judgment, the similarity that Ley No. 9073 challenged therein bears to the content of Ley No. 9373, whose unconstitutionality the petitioner here accuses, is clearly observed, and consequently, the pertinence of applying the precedent contained in Ruling No. 2019-12746, proceeding to uphold this action interlocutorily, based on the powers granted to the Chamber for that purpose by Article 9, paragraph 3 of the Law of this Jurisdiction, consequently declaring Ley No. 9373 unconstitutional and ordering its annulment. Judge Garro Vargas makes a note.

VI.- NOTE OF JUDGE GARRO VARGAS. I wish to state for the record that I did not participate in the session of July 10, 2019, in which the unconstitutionality action processed under case file no. 13-001598-0007-CO was heard on the merits, and, therefore, I did not concur with my vote in the resolution of judgment no. 2019-012746, which serves as the basis for the interlocutory upholding of this unconstitutionality action. However, given the binding nature of what was resolved by this Constitutional Court, I consider that in the specific case, it would equally be appropriate to uphold the unconstitutionality action based on the cited precedent (Articles 9, paragraph 3, and 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction).

VII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The action filed against Ley No. 9373 is upheld. Consequently, Ley No. 9373 of June 28, 2016, called "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES," is annulled for being unconstitutional. In accordance with the provisions of Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this declaration has declaratory and retroactive effect to the effective date of said norm.

In accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that have been consolidated by prescription, expiration, or by virtue of a judgment having the authority of res judicata (cosa juzgada material). Publish in full in the Boletín Judicial and summarize in the Diario Oficial La Gaceta. Notify the President of the Asamblea Legislativa for what concerns him and all parties. Magistrate Garro Vargas enters a note.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ronald Salazar Murillo Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador --  Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

Descriptor: OCUPACIÓN DE TERRENOS DE DOMINIO PUBLICO POR PARTICULARES Sentencia: 24147-21 de 27 de octubre de 2021 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Artículo 195 inciso d) del Reglamento a la Ley No. 9036 de 09 de abril de 2018. (Ley de Transformación del IDA en el Instituto de Desarrollo Rural-INDER). Parte dispositiva: Se declara con lugar la acción interpuesta contra la Ley No. 9373. En consecuencia, se anula por inconstitucional, la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada "PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de dicha norma. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes. La magistrada Garro Vargas pone nota.

CO08/22 ... Ver más  Res. Nº 2021024147 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintisiete de octubre de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por MAURICIO ÁLVAREZ MORA, mayor, casado, geógrafo, portador de la cédula de identidad número 1-0877-0217, vecino de San Ramón de Tres Ríos, en su condición de Presidente y representante legal de la FEDERACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE (FECON) en contra de la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:46 hrs. del 13 de octubre de 2016, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 9379 de 28 de junio de 2016 “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”. Manifiesta el accionante que el objetivo principal de esta Ley es suspender durante dos años todo desalojo, demolición de obras o suspensión de actividades o proyectos en bienes demaniales como son la zona marítimo terrestre, la zona fronteriza y en terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado. Se excepcionan aquellas acciones que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme que tengan como fundamento la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente. A juicio del accionante, la ley impugnada limita la acción reivindicatoria y protectora del Estado y debilita notablemente la protección jurídica de los bienes de dominio público que forman parte del patrimonio natural de los costarricenses. Asimismo, perjudica la acción del Estado encaminada a garantizar de forma multidireccional y activa la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La Procuraduría General de la República se ha pronunciado en relación con la inconstitucionalidad de este tipo de normas (ver opinión jurídica No. OJ-002-2016). Los artículos 1o. y 2o. de la Ley No. 9373 limitan la acción reivindicatoria del Estado a aquellos bienes respecto a los cuales se demuestren daños ambientales y "el peligro" de que tales daños se den. En ese sentido, en todos los casos de ocupaciones ilícitas de esteros y manglares donde no se logre demostrar tales daños, el Estado quedaría atado de manos para ejercer acciones destinadas a restituir estos bienes al uso establecido en la legislación ambiental, la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos que protegen el ambiente. Ante ocupaciones ilegales dirigidas a hacer un uso privativo de lo que es de uso común, el Estado solo podría intervenir si se demuestra un daño ambiental y el peligro de que ocurra. Pero si tal cosa no ocurre, las autoridades competentes estarían imposibilitadas de actuar para restablecer el uso público de estos bienes. Si un terreno que forma parte de un parque nacional ha sido ocupado y cercado ilegalmente por sujetos privados, el Estado queda imposibilitado de actuar para devolver este bien al uso y disfrute de la colectividad y redestinarlo al fin público establecido en la Ley: conservación absoluta de la biodiversidad. Con sustento en los artículos 1o. y 2o. de la Ley impugnada también perderían eficacia aquellas acciones que el Estado ha emprendido para recuperar estos bienes demaniales, pues solo podrían ejecutar resoluciones firmes dictadas en sede administrativa o judicial cuando estas se fundamentan en daños ambientales. A contrario sensu, si el motivo de dichas resoluciones es la invasión y el uso abusivo e ilegal de dominio público, esas resoluciones no se podrían ejecutar. Esto, además de dejar sin efecto la potestad de tutela del Estado sobre bienes demaniales, implica una violación al principio de separación de poderes del Estado y una intromisión en las potestades del Poder Judicial (artículos 9 y 153 de la Constitución Política), en tanto se impide la ejecución de sentencias judiciales que ordenen el desalojo de ocupaciones ilegales del dominio público. La suspensión por veinticuatro meses de los desalojos o demolición de obras, actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, en la zona fronteriza y en las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado, haría inaplicable la normativa vigente de protección de dominio público. Tal situación se daría sin que exista sustento fáctico, jurídico, racional, proporcional o razonable que justifique dictar la llamada moratoria de resoluciones administrativas y judiciales emitidas en cumplimiento de la legislación vigente y aplicable. Al respecto debe reiterarse que la Ley No. 9373 no excluye de la moratoria impuesta en sus artículos 1 y 2 los procesos judiciales o administrativos en trámite, en los que se pretende la tutela y recuperación de los bienes demaniales afectados por esta ley. De esta forma, su aplicación impedirá que, en caso de ser declaradas las demandas con lugar, se ejecuten las resoluciones dirigidas a tutelar y recuperar el dominio público. Asimismo, la ley impugnada afectará la aplicación de medidas cautelares, pues de conformidad con los artículos 1o. y 2o. referidos, estas medidas solo procederán si se logra demostrar la existencia de daño ambiental o la amenaza de que este ocurra. Las limitaciones a la acción del Estado establecidas en la Ley No. 9373 violentan el principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, impidiendo a las instancias públicas interponer las acciones reivindicatorias que se requieran para su adecuada protección. La Ley No. 9373 violenta el régimen constitucional de tutela de los bienes demaniales, derivado de los artículos 121, inciso 14), 50 y 89 de la Constitución Política, al impedir que durante el plazo de dos años -más que suficiente para ocasionar daños irreparables al ambiente, especialmente en aquellas áreas más susceptibles y frágiles como los humedales-, el Estado y los demás entes públicos ejerzan acciones para tutelar y recuperar estos bienes frente a la ocupación y apropiación irregular por parte de sujetos privados. El artículo 2o. de la Ley No. 9373 establece que la suspensión prevista en el artículo 1o. de dicha ley, no excluye el dictado de medidas cautelares judiciales o administrativas por las autoridades competentes, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño ambiental. De conformidad con esta norma, debe demostrarse la existencia de daño ambiental o del peligro de que este ocurra para que sea posible la aplicación de medidas cautelares dirigidas a la protección del ambiente. Además, el artículo 2o. cuestionado no precisa a qué clase de medidas cautelares se refiere, si a las que operan en cada jurisdicción o a las ambientales. Todo lo anterior vulnera el principio de precautorio en materia de Derecho Ambiental el cual obliga a aplicar aquellas medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger el ambiente, aun cuando no exista certeza científica sobre la existencia de un daño ambiental o de un peligro o amenaza inminente de que este ocurra.

2.- Para efectos de admisibilidad señala que su legitimación deriva de la defensa de intereses difusos, como son los relacionados con la protección al medio ambiente.

3.- El artículo 9, párrafo tercero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para acoger interlocutoriamente una acción de inconstitucionalidad cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN.- El artículo 75, párrafo 1o., de la Ley que rige esta jurisdicción, establece que la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de un asunto previo pendiente de resolver ante los tribunales o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en el que se haya invocado la inconstitucionalidad de la norma o normas impugnadas, de modo tal que la acción sirva como un medio razonable para la tutela del derecho o interés que se estima lesionado. Las únicas excepciones a lo anterior son las que señalan los párrafos siguientes de la misma norma, en el sentido que no se precisa la existencia del asunto previo en los casos en que la acción sea planteada por el Contralor, Procurador o Fiscal Generales de la República o bien, por el Defensor de los Habitantes. Tampoco se requiere en aquellos supuestos en que por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa o se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. Los supuestos contenidos en el párrafo 2o. del artículo 75 constituyen una excepción a la regla establecida en el párrafo 1o. (vía incidental) que deben ser analizados cuidadosamente. El interés difuso es una especie de los denominados “intereses colectivos”. Se trata del interés que ostenta una persona o un grupo sin personificación, aunque se encuentre organizado de hecho. Están estrechamente vinculados con los derechos fundamentales y humanos, los principios, valores y bienes de carácter constitucional que cuentan con una protección especial. En relación con estos, la Sala Constitucional ha señalado que: “(…)Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter.”. (Sentencia No. 3705-93 de las 15:00 hrs. del 30 de julio de 1993). Si bien no hay una lista taxativa, la Sala Constitucional ha identificado diversos derechos que gozan de tales características como lo son la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibrado, la tutela y defensa del patrimonio cultural e histórico, el resguardo del dominio público constitucional e integridad territorial del país, el buen manejo de la hacienda pública, la materia electoral y la salud y vida de los habitantes, entre otros. En este caso, el accionante manifiesta que actúa en defensa del derecho a un medio ambiente sano, derecho que esta Sala ha considerado que integra la categoría de los denominados intereses difusos.

II.- OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se impugna la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES” que dispone:

“Artículo 1.- Por el plazo de veinticuatro meses se suspenderá e desaloje de personas, demolición de obras, actividades y proyectos en la zona marítima terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado, salvo aquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose en la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Artículo 2.-La suspensión prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas por las autoridades competentes, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Artículo 3.-Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, la aplicación de la moratoria estará sujeta al dictamen técnico favorable del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae).

Artículo 4.-En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a favor de los ocupantes de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes no podrán realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto de la moratoria.

Artículo 5.- Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley.

Artículo 6.-Se autoriza a las municipalidades, en las zonas de su competencia, para que apliquen la moratoria en los términos establecidos en la presente ley, previo dictamen favorable del órgano municipal competente.

Artículo 7.-Durante la vigencia de esta moratoria, el Estado deberá tomar las medidas óptimas para el ordenamiento de las zonas referidas en la presento ley.

Rige a partir de su publicación.” (la negrita no forma parte del original) La ley fue publicada en el Alcance No. 127 de La Gaceta No. 141 del 21 de julio de 2016.

III.- AGRAVIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. El accionante estima que la ley es inconstitucional por lesionar los artículos 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política. Estima que las disposiciones impugnadas lesionan los artículos 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política. La ley impugnada impide al Estado y a los demás entes públicos realizar acciones para la tutela y recuperación de terrenos de la zona marítimo-terrestre, la zona fronteriza y el Patrimonio Natural del Estado ocupados y apropiados ilegalmente por particulares. Esto provoca la violación de la protección constitucional a los bienes de dominio público que integran el patrimonio nacional según los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, así como del principio de intangibilidad de la zona marítimo-terrestre y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en los numerales 21, 48, 50 y 89 de la Constitución Política.

IV.- SOBRE EL FONDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta acción se acoge interlocutoriamente, lo que significa que no se ha considerado necesario darle la tramitación del caso, en virtud de la existencia de precedentes suficientes en qué fundamentar el fallo. Así ha resuelto este Tribunal en otras oportunidades como, por ejemplo, los votos No. 1991-2136, 1992-759, 1995-00035, 1995-000582, 2006-6734 y 2011-117463, entre otros. En este caso, se impugna la Ley No. 9373 que es, básicamente, copia de otra, la No. 9370, que este Tribunal declaró inconstitucional por voto No. 2019-012746 del 10 de julio de 2019:

“Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley No. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, del 19 de septiembre de 2012. En consecuencia se declara inconstitucional la totalidad de la Ley. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales. La Magistrada Hernández López pone nota. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes”.

Si bien es cierto los tres primeros artículos de la Ley No. 9373 presentan ligeras diferencias en relación con sus similares de la Ley No. 9073, el contenido total de la ley permite afirmar la coincidencia en el objeto pretendido por ambas. Las diferencias que se aprecian entre una y otra no son relevantes, lo que justifica una resolución en el mismo sentido. Adicionalmente, en relación con el fondo de lo resuelto en el voto No. 2019-012746, el fundamento de la anulación de la Ley No. 9073 se ajusta a la situación de la Ley No. 9373. En ese sentido, el contenido de esta ley lesiona los principios precautorios y el in dubio pro natura, el principio de no regresión de contenidos, los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad así como el derecho de procurar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Precisamente, en razón de tal circunstancia, el Tribunal estima que la ley cuestionada debe ser declarada inconstitucional en forma interlocutoria, con sustento en las mismas razones invocadas en la sentencia referida. Al efecto la Sala Constitucional señaló:

“II.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN. Con vista en el escrito de interposición de la acción que nos ocupa, la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, se cuestiona -en primer término- la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales (Ley No. 9073 del 19 de septiembre de 2012), siendo que posteriormente se pide la declaratoria de inconstitucionalidad a la totalidad de las disposiciones de dicha Ley, invocando para tal efecto la existencia de un interés difuso, fundado en la violación de los derechos fundamentales reconocidos –entre muchos otros– en el numeral 50 de la Constitución Política. En concreto, la parte accionante aduce la existencia de una lesión al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en perjuicio de todos los costarricenses, dado que, por medio de la aplicación de la citada Ley se transgrede el ordenamiento jurídico suspendiendo -por un plazo de 2 años- la aplicación de las normas que regulan de una manera restrictiva el régimen especial de protección del que gozan la zona marítima terrestre, el Patrimonio Natural del Estado y las zonas fronterizas, desde el punto de vista de su condición de bienes integrantes de dominio público y con una importancia trascendental desde el punto de vista medioambiental.

III.- EN CUANTO A LA NORMATIVA CUESTIONADA. En su literalidad, los preceptos cuestionados establecen lo siguiente:

“(…) LEY DE PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado.

ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía.

ARTÍCULO 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.

ARTÍCULO 4.- En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes a título precario no podrán realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto de esta moratoria, salvo aquellas necesarias en cumplimiento de orden sanitaria emitida por autoridad competente.

ARTÍCULO 5.- Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley.

ARTÍCULO 6.- Se autoriza a las municipalidades, en las zonas de su competencia, a aplicar la moratoria en los términos establecidos en la presente ley, previo acuerdo razonado del concejo municipal respectivo.

ARTÍCULO 7.- Durante la vigencia de esta moratoria, el Estado deberá tomar las medidas necesarias para el ordenamiento de las zonas referidas en la presente ley.

Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República, San José, a los diecinueve días del mes de setiembre del año dos mil doce.” IV.- SOBRE EL FONDO. La parte accionante alega que con la normativa cuestionada, se provoca la violación de: el principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y la potestad reivindicatoria por parte del Estado; el principio precautorio y el in dubio pro natura; el principio de no regresión de contenidos; el principio de interdicción de la arbitrariedad; los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad; el derecho de procurar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; el principio de no regresión en materia de derechos fundamentales, y; el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrerestre.

V.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES. SOBRE LOS BIENES AFECTOS AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO. El artículo primero de la normativa cuestionada, establece una moratoria de 2 años, en los cuales, se suspende el desalojo de personas, la demolición de obras y, la suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, en la zona fronteriza y en el patrimonio natural de Estado. Acorde con la legislación que rige la materia, las zonas allí señaladas, se encuentran afectas al régimen de dominio público. Por dominio público, esta Sala ha entendido el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública, lo que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina, ha reconocido al dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales. Sobre el particular, resulta aclaratorio, para estos efectos, retomar lo considerado por este Tribunal Constitucional en lo que atañe a los bienes de dominio público, en el Voto No. 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 2014, que en su literalidad establece:

“(…) III.- Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras). Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).

La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo.

Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín.

En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.

En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inerte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas. Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales (…)

IIo.- PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y EQULIBRADO: En lo que interesa a este asunto, sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado pronunciamiento número 3705-93, afirmó:

"Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente...El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo..." IIIo.- Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro (…)".

Así las cosas, tenemos que este Tribunal Constitucional ha establecido en sus sentencias, listados ejemplificativos de los bienes que se encuentran afectos al demanio público, entre los cuales destacan, los terrenos que fueron considerados por la Ley No. 9073 como “zonas clasificadas como especiales”. Al respecto, la sentencia No. 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007 estatuye lo que de seguido se transcribe: “(…) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contiguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.”. A mayor abundamiento, a nivel doctrinal, legal y jurisprudencial, se tiene que los bienes de dominio público son aquellos destinados a un uso o servicio público, por lo que, gozan de un régimen de protección con especiales características (imprescriptibles, inembargables e inalienables) –al respecto, oficio de 25 de febrero del 2003, DAGJ-219-2003, de la Contraloría General de la República-. Así, sobre los bienes de dominio público señala que "El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afecta a una finalidad pública determinada prevista por la ley -ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la riqueza nacional o la protección y garantía d explotación racional de recursos naturales- ciertos bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo. En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero la titularidad pública de los bienes, que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui generis. El segundo lugar, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por ley. Este es, como se reconoce por la generalidad de la doctrina, el elemento decisivo. El tercero, consecuencia de los anteriores, la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes". En un sentido similar, se ha orientado la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que siguiendo también la línea jurisprudencial vertida por esta Sala ha indicado que estos bienes gozan de un régimen de protección especial, pues, por Ley, cuentan con un destino de interés público y por ello no susceptibles de apropiación privada, así entonces ha indicado ese Tribunal que: "... es un bien de dominio público, y por ende, no sujeto a apropiación privada. Según Biondo Biondi, son “... bienes demaniales aquellos bienes declarados tales por la ley y que se encuentran en una particular situación jurídica ..." (…) y "... el carácter constante y permanente de los bienes demaniales es la pertenencia al Estado, o bien, a un ente territorial (pueblos, provincias) ... La pertenencia se debe entender en el sentido amplio de titularidad o de genérica correspondencia, además, porque del demanio forman parte los derechos. Es ciertamente un derecho eminente, exclusivo y absoluto y, por tanto, bajo tal aspecto, parangonable al derecho real..." (…). En relación con este mismo tema, la Sala Constitucional en su sentencia No. 5976-93 de 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993, refiriéndose a que la regulación de la propiedad dominical encuentra fundamento en el inciso 14), del artículo 121 de la Carta Magna, dispuso: “(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa, la precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público (...) los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan (…)”. Sustentado en los fundamentos y razonamientos vertidos en este considerando, de seguido, se procederá a efectuar el análisis de constitucionalidad de la normativa de cita.

VI.- PRIMER AGRAVIO: SOBRE EL PRINCIPIO DE TUTELA EFECTIVA DE LOS BIENES DEMANIALES Y LA POTESTAD REIVINDICATORIA POR PARTE DEL ESTADO. ACERCA DE LA MORATORIA DE DOS AÑOS. Tal y como quedó consignado en el resultando primero de este proceso, así como, en los considerandos precedentes, el accionante reprochó de irrazonable la moratoria de 2 años en la suspensión de desalojos, demolición de obras y suspensión de actividades y proyectos, en la zonas dichas, las cuales se califican en la Ley 9073, como zonas especiales. En este entendido y, por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a estos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual, las autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la normativa vigente. Cabe destacar también que, mediante resolución No. 10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, esta Sala Constitucional señaló lo siguiente: “Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”. Acorde con el ordinal 50 constitucional, el Estado asume un mandato para proteger el equilibrio ambiental. Sin embargo, el texto del artículo primero de la Ley impugnada reza que: “ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado”. Del texto normativo transcrito, se desprende la factibilidad de suspender, de manera temporal, el ejercicio de las potestades de autotutela para la protección inmediata de los bienes del Estado. Así, en criterio de este Tribunal, la parte recurrente, así como los coadyuvantes respectivos, llevan razón al sostener que la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y, que son necesarias para mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento, en tanto, se permite de manera temporal, continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la moratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales potestades de autotutela, para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la materia. Por lo expuesto, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo primero de la Ley 9073.

VII.- SEGUNDO AGRAVIO: EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y EL IN DUBIO PRO NATURA. Se cuestiona la norma ante la ausencia de criterios técnicos que la fundamenten y garanticen la no afectación del ambiente en las que acoge como “zonas especiales”, por estimar violatorio del principio precautorio, en razón que, se procede a desproteger de manera genérica bienes de dominio público. Esta máxima tiene como antecedente mediático la incertidumbre de las consecuencias que se puedan producir en el medio ambiente por la acción humana. (positivas o negativas), de manera que, lo que pretende, es restringir cualquier modificación o alteración al medio ambiente. Es así que, aunque no exista una real evidencia de un beneficio o daño al medio ambiente, rige la denominada presunción relativa que arguye que la duda es siempre en beneficio del medio ambiente. Por ende, mientras no exista la certeza de un beneficio o del no daño, el bien jurídico denominado medio ambiente es de mayor valoración que la relatividad científica, con lo cual, no se requiere la existencia real y tangible de un daño, sino la posibilidad que éste pueda existir, es decir, el riesgo se genera si no se adoptan las medidas de precaución. De ahí que, este principio surja como consecuencia del resultado del rechazo de la actividad humana incesante sin medir las consecuencias, que podrían afectar de manera irreparable el medio ambiente o la propia salud del ser humano. La tutela conferida por esta regla marca el comienzo de una era de protección al medio ambiente, por medio de la cual, en lugar resolver problemas ambientales ya generados, busca anticiparse al daño y así proteger la salud humana y el medio ambiente. En la Declaración de Río de Janeiro, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en junio de 1992, se consagró el Principio Precautorio, bajo el siguiente texto: "Principio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". Por otro lado, el artículo 174 del Tratado de la Unión Europea en su apartado segundo, preceptúa que: "La política de la comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de precaución y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y en el principio de que quien contamina paga". Por eso, el principio de precaución diferencia el derecho ambiental del resto de las disciplinas clásicas y, constituye, en nuestro juicio, un principio estructural, de base, o vertebral de la novísima disciplina jurídica ambiental. El principio de precaución también ha sido ampliamente analizado por este Tribunal, según lo que se desprende del Voto No. 5893-95, que en su literalidad arguye: "Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual "con el fin de proteger el ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de protección al ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos una concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó "...que en los países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente las prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente. Por la misma razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la brecha entre ellos y los países en desarrollo.". El artículo segundo, del cuerpo normativo cuestionado, enuncia que “ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía”, con lo cual, se estaría en presencia de dos posibles lesiones al principio precautorio. La primera, porque una de las causales para imponer medidas cautelares y ejecución de resoluciones es la producción de un daño ambiental, es decir, que se reacciona cuando ya se ha producido el efecto negativo en el ambiente, que es justo lo que se pretende evitar con el principio precautorio, y; en segundo término, porque la norma no parece incluir la posibilidad que en caso de duda de peligro o amenaza al ambiente se pueda actuar, sino que pareciera partir que tal peligro o amenaza debe ser cierto o comprobado. A lo anterior, debe añadirse que según el párrafo segundo del propio artículo 2 de la Ley No. 9073, las únicas resoluciones administrativas que podrían ejecutarse son las emitidas por el Tribunal Ambiental Administrativo o el Ministro de Ambiente y Energía, dejándose de lado otros órganos y entidades que también tienen competencia en esta materia como el Ministerio de Salud, las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, las municipalidades, etc., con lo que, se reducen las posibilidades de actuar de manera preventiva. Al lado de la apreciaciones de cita, surge la interrogante sobre el modo en que se va a determinar el daño o el peligro o amenaza de éste, vista la gran cantidad de territorio que deberá cubrirse (zonas fronterizas, zona marítimo terrestre, áreas silvestres protegidas, bosques y terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado de todo el país) y la escasez de recursos con que se cuenta actualmente y que deberán destinarse para realizar semejante labor. En consonancia con lo dicho, no sería extraño que la amenaza de daño ambiental termine por materializarse antes que se emita la medida administrativa que lo evite. Por ello, aunque el ordinal quinto de la Ley 9073, disponga que “Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta Ley”, éste aparenta ser un enunciado de imposible cumplimiento práctico, que no viene a paliar los vicios enunciados supra en los artículos primero y segundo de la Ley 9073, ni mucho menos, a evitar daños al medio ambiente. Hay que tener en consideración que, acorde con lo indicado por la Contraloría General de la República, en los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la norma cuestionada, no existe información de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas con la moratoria, la naturaleza de su interés, su ubicación, las condiciones del área ocupada, en fin, cualquier dato que permita individualizar a los beneficiarios de la suspensión; siendo la moratoria contraria al orden público, al permitir que continúen o se inicien nuevas y potenciales daños al medio ambiente, con el ingreso de nuevos poseedores irregulares o, cualesquiera otros actos irregulares sobrevenidos con la emisión de esta prerrogativa. Corolario, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declaran inconstitucionales los artículos 2 y 5 de la Ley 9073.

VIII.- TERCER AGRAVIO: ACERCA DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN DE CONTENIDOS. A su vez, los principios de prevención y precaución también contenidos en la Declaración de Río complementan al principio de no regresión. Esta postura fue adoptada por la Sala Constitucional en el Voto No. 2010-18202, que en lo que interesa dispone: “De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán. Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales”. Básicamente, el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. Tiene como finalidad evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencia, daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. El principio de no regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer. De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario, incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”. Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado. Particularmente, el artículo 3 cuestionado, promulga una regresión en materia ambiental al estatuir la posible desaplicación de la moratoria sólo en el patrimonio natural del Estado y cuando esas zonas hayan sido declaradas bajo esa categoría. Dispone el numeral 3 de cita que: “Artículo 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el Ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.” Mediante esta norma no sólo se está dando una disminución de la tutela ambiental en los términos expuestos, sino que también y, sin justificación alguna, se disminuye aún más para el Patrimonio Natural del Estado la protección con respecto a la zona marítimo terrestre y las zonas fronterizas, ya que, para éstas las medidas cautelares y resoluciones administrativas las pueden dictar tanto el Tribunal Ambiental Administrativo como el Ministro de Ambiente y Energía (artículo 2), mientras que para aquel Patrimonio lo sería sólo dicho Ministro. En consecuencia, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo 3 de la Ley 9073.

IX.- CUARTO AGRAVIO: DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732-01 de las 12:24 horas del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).” Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hhoras del 12 de junio de 1998, se indicó lo siguiente: “(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo (…).”. En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes referidos, al considerar que:

“(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).” Acorde con lo mencionado con los defensores de la medida acogida en la presente Ley, a través de la moratoria mencionada de 2 años, el fundamento primigenio que da vida a estos preceptos, se basa en que por décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricense han habitado las costas e islas costarricenses, han construido allí sus hogares, desarrollando actividades económicas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, por mencionar algunos. Sin embargo, en muchos casos, esas ocupaciones no cuentan con el aval del Estado, pues, no nacieron con base en concesiones, lo que ha ocasionados un proliferación de desalojos y derribo de las construcciones edificadas por esos núcleos familiares. No obstante y, aunque esta Sala estima valedera la preocupación externada por los coadyuvantes respectivos en este sentido, lo cierto es que esta normativa no encuentra fundamento en estudios que documenten e individualicen de alguna manera a las familias o las personas que por una u otra razón, se encuentran en esta condición, con lo cual, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa tomada. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.

Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambien, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, o en este caso, de una moratoria como la descrita, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Siendo que, al no contar con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la moratoria en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la Ley y los fines que se pretenden alcanzar con dicha medida, ni se sabe con objetividad, si la moratoria es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los principios constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad. En el caso de la normativa analizada, la ausencia de estudios técnicos previos que determinen, no sólo las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la aplicación de la moratoria de cita, sino además, el no haber tomado medidas concretas que impidan una permisión a ultranza para que todas las personas, sin distingo, puedan acceder al beneficio prohijado por la normativa cuestionada, constituye una clara amenaza al medio ambiente. Una situación como la descrita, se constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental de la Ley cuestionada, lo cual, va en detrimento de los principios in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio –ya mencionados-, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. De hecho, comparte esta Sala lo manifestado por los detractores de esta normativa, que afirmaron que surge la duda de si la Ley se habrá promulgado pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas “áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la Ley no tolera; sea, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o alcaldes municipales en zona marítimo terrestre, a personas físicas con más de una concesión, a sociedades domiciliadas en el exterior o, a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del suelo dentro de áreas silvestres protegidas. Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos, como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos importantes. Tampoco, estima esta Sala, se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, una ocupación irregular dentro de una reserva forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser en extremo lesivas y perjudiciales para los ecosistemas. Finalmente, no se aprecia que se haya hecho un análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 a través del uso y aplicación de instrumentos legales ya existentes, sin tener que recurrir a una moratoria general, como la que se plasmó finalmente en la norma cuestionada. Incluso, vale mencionar que, últimamente, nuestros legisladores han pensado en extender la moratoria acá revisada, por más tiempo, concretando el temor ya externado por la Contraloría General de la República, de perpetuar en el tiempo una medida perniciosa para el medio ambiente, que en principio, fue pensada para ser aplicada por un período relativamente corto.

X.- QUINTO AGRAVIO: DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD. A PROPÓSITO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. La parte accionante destaca el hecho que con el contenido de la Ley impugnada, el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Carta Magna, se ve violentado, pues, esa norma dispone brindar un trato igualitario a los terrenos ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza o en las áreas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin diferenciar si las personas se encuentran en esas áreas de manera legal o ilegal, si se trata de nacionales o extranjeros, o bien de personas físicas o jurídicas, si realizan actividades económicas, artesanales o de turismo de subsistencia. Incluso, muchos de los ocupantes legales de la zona marítimo terrestre, de áreas silvestres protegidas o de zonas fronterizas han tenido que invertir tiempo y recursos económicos para obtener un estatus jurídico conforme al ordenamiento jurídico, primero, para obtener la autorización administrativa a fin de ocupar válidamente el espacio y, luego, para poder obtener permisos de construcción, en los casos que la Ley lo permita, sin olvidar el pago contraprestaciones económicas que regularmente deben hacer para seguir disfrutando de su situación jurídica. Por contra, los ocupantes ilegales que han irrespetado las leyes protectoras de las áreas involucradas, introduciéndose en ellas de manera no autorizada, en algunos casos realizando hasta actos dañinos al ambiente, o bien, levantando instalaciones sin solicitar ningún tipo de permiso, se van a ver beneficiados por la generalidad con la que fue redactada esta norma. Es así como, con la Ley No. 9073, como lo afirma la parte accionante, se colocan en condición de igualdad, sin tenerla, a personas legales e ilegales en cuanto a su permanencia en el terreno que ocupan, al no permitirse el desalojo de los segundos ni la demolición de sus construcciones. Tal desbalance, en criterio de este Tribunal Constitucional, no es equitativo y quebranta el principio de igualdad. Incluso, no estima esta Sala que lleven razón los defensores de esta normativa, cuando atienden a novedosas materias incorporadas al derecho ambiental moderno y, que propugnan el desarrollo humano sostenible. Este Tribunal entiende esa corriente, como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo y, se construye a partir del protagonismo real de las personas (familias, niños/as, productores, organizaciones e instituciones locales), fomentando un tipo de crecimiento económico con equidad social, así como la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo que se sustentan en el equilibrio ecológico y dan soporte a las formas de vida de acuerdo a los valores de las personas según su espacio. En la construcción de esta corriente, se asigna un rol protagónico al ser humano como promotor del desarrollo local, regional y nacional, en el que el Estado actúa como estimulador de soluciones creativas surgidas de todos los espacios, las cuales emergen de abajo hacia arriba y no son impuestas por leyes o decretos. La idea parte de dotar a la persona de una participación protagónica, sin ser minimizada su acción por los grupos económicos o políticos. Se puede decir que este tipo de desarrollo, es el proceso de transformación de la sociedad que compatibiliza la satisfacción de las necesidades, opciones y capacidades del ser humano como centro y sujeto del desarrollo, garantizando la cultura, distribuyendo adecuadamente los costos ambientales a la economía y ampliando la participación de la base social. Esto no puede lograrse sin la aplicación integral de políticas económicas, sociales y ambientales y la participación de distintos actores a distintos niveles (local, regional y global). Es un concepto emergente que aunque se relaciona con la noción del desarrollo sostenible, donde las actividades de las generaciones actuales no reduzcan las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, incluye la percepción de un desarrollo a escala humana que permita elevar la calidad de vida de las personas. Sin embargo, en el caso en estudio, dicha premisa no resultaría valedera para los efectos que nos competen, pues, en nuestra estima, priman sin duda alguna los razonamientos vertidos en los considerandos precedentes, que colocan los artículos impugnados en condición de inconstitucionales.

XI.- COROLARIO. En mérito de las consideraciones anteriores, se impone estimar la presente acción de inconstitucionalidad, conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia. En relación con los demás aspectos alegados, generadores de inconstitucionalidad, la Sala omite pronunciamiento, por innecesarios.

XII.- RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Esta acción fue declarada con lugar y coincido plenamente con las razones expresadas en la sentencia. Sin embargo, me parece oportuno resaltar algunas razones adicionales a esta declaratoria de inconstitucionalidad, tal como indico a continuación.

El Estado tiene la obligación de actuar en defensa de los bienes demaniales. Una ley que suspenda el ejercicio de tal obligación sería inconstitucional, no sólo en cuanto permite dejar de atender una obligación constitucional, sino además, se suma el hecho de que esos bienes demaniales, con frecuencia, están relacionados con el derecho al ambiente, pues se trata del Patrimonio natural del Estado. Así entonces considero que, estamos frente a una violación del principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y además, una violación al derecho al ambiente.

En la ley impugnada se estaba desnaturalizando e invirtiendo el sentido de los principios, pues la suspensión de la protección del demanio público se convirtió en la regla y la protección una excepción. Claramente esa desnaturalización implica también una violación a los principios precautorio y principio in dubio pro natura, y por consiguiente además, nuevamente, el derecho al ambiente. La pretensión de la ley conculca, claramente, la tutela del ambiente.

Asimismo, se evidencia una violación al principio de no regresión o principio de progresividad en materia ambiental, en una concepción más amplia que lo que indica este voto, pues considero que, conforme a tal principio, se debe garantizar que la protección ambiental no se vea debilitada, sino al contrario, que haya una mejora en la legislación ambiental, incluso mediante el incremento del nivel de protección, sobre la base de los conocimientos científicos más recientes. Es una obligación del Estado evitar la regresión, pero al mismo tiempo, asumir activamente, la progresividad. Ambas obligaciones se transgreden en la normativa impugnada. La tutela del ambiente requiere una política progresiva muy bien definida, porque los perjuicios al ambiente son graves y en muchas ocasiones, irreversibles.

La laxitud en temas de ambiente puede tener efectos irremediables y a veces, catastróficos, esa es la amenaza grave que contenía la ley declarada inconstitucional.

XIII.- La Magistrada Hernández López prescinde de la nota por estar contenidas las observaciones en el voto de mayoría”.

V.-CONCLUSIÓN.- A partir de la sentencia transcrita, se observa claramente la similitud que guarda la Ley No. 9073 ahí impugnada, con el contenido de la Ley No. 9373 cuya inconstitucionalidad acusa el aquí promovente y en consecuencia, la pertinencia de aplicar el precedente contenido en el voto No. 2019-12746, procediendo acoger interlocutoriamente esta acción, con base en las facultades que para ello concede a la Sala el artículo 9, párrafo 3° de la Ley de esta Jurisdicción, declarando en consecuencia, inconstitucional la Ley No. 9373 y disponiendo su anulación. La magistrada Garro Vargas pone nota.

VI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS. Deseo dejar constancia que no participé de la sesión del día 10 de julio de 2019, en la que se conoció por el fondo la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente n.°13-001598-0007-CO y, por lo tanto, no concurrí con mi voto en la resolución de la sentencia n.°2019-012746 que sirve de fundamento para la estimatoria interlocutoria de esta acción de inconstitucionalidad. No obstante, dado el carácter vinculante de lo resuelto por este Tribunal Constitucional, considero que en el caso concreto igualmente correspondería declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad basándose en el precedente citado (artículos 9 párrafo 3° y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

VII.-DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción interpuesta contra la Ley No. 9373. En consecuencia, se anula por inconstitucional, la Ley No. 9373 de 28 de junio de 2016 denominada “PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de dicha norma. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes. La magistrada Garro Vargas pone nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

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