Amparo Against the Tivives Protective Zone General Management PlanAmparo contra el Plan General de Manejo de la Zona Protectora de Tivives

Constitutional Chamber Type of Matter: Amparo Appeal Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with protected data, in accordance with current regulations *190193480007CO* Res. No. 2021023612 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes on October twenty-second, two thousand twenty-one. An amparo appeal filed by [Name 001], adult, married, farmer, identity card No. [Value 001], resident of Salinas 2, [Name 002], adult, married, homemaker, identity card No. [Value 002], resident of Salinas 2, [Name 003], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 003], resident of Salinas 2, [Name 004], senior citizen, married, homemaker, identity card No. [Value 004], resident of Salinas 2, [Name 005], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 005], resident of Salinas 2, [Name 006], senior citizen, married, homemaker, identity card No. [Value 006], resident of Salinas 2, [Name 007], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 007], resident of Salinas 2, [Name 008], senior citizen, married, homemaker, identity card No. [Value 008], resident of Salinas 2, [Name 009], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 009], resident of Salinas 2, [Name 010], adult, married, homemaker, identity card No. [Value 010], resident of Salinas 2, [Name 011], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 011], resident of Salinas 2, [Name 012], senior citizen, married, homemaker, identity card No. [Value 012], resident of Salinas 2, [Name 013], adult, married, farmer, identity card No. [Value 013], resident of Salinas 2, [Name 014], senior citizen, married, farmer, identity card No. [Value 014], resident of Salinas 2, [Name 015], senior citizen, married, homemaker, identity card No. [Value 015], resident of Salinas 2, and [Name 016], adult, married, farmer, identity card No. [Value 016], resident of Salinas 2, against the Minister of Environment and Energy, the President of the National Council of Conservation Areas, and the Executive Director of the National System of Conservation Areas. Considering: 1.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 13:30 hours on October 16, 2019, the appellants filed an amparo appeal against the Minister of Environment and Energy and the President of the National Council of Conservation Areas (CONAC) and stated that, given the imminence of the approval of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone in accordance with the provisions of Executive Decree No. 17023-MAG of May 6, 1986 —which included privately-owned lands that had been “frozen” by Law No. 5582, known as the “Ley Caldera,” by document of January 24, 2018, and part of the lots delivered to the then Institute of Lands and Colonization (ITCO) from the farm complex called “Hacienda Coyolar” to be destined for an agrarian plan for landless peasants—, an unconstitutionality action was filed against the third paragraph of Article 37 of the Organic Environmental Law No. 7554, since the challenged norm allows MINAE to carry out a de facto expropriation without prior compensation, thus emptying the content of the right to the inherent attributes of private property, concomitantly with an injury to the right to equality, in addition to allowing the infringement of fundamental rights by means of an autonomous regulation, contrary to what was ordered by this Tribunal in votes No. 3550-92 at 16:00 hours on November 24, 1992, 3173-93 and 4869-04. Given the foregoing, this Tribunal, by resolution of 14:45 hours on September 20, 2018, granted a hearing to the State and the Minister of Environment and Energy, warning them that a final resolution should not be issued in those cases where the norm challenged as unconstitutional would be applied. Likewise, the respective notice was published in La Gaceta on October 26, 2018. However, CONAC, a body of the National System of Conservation Areas (SINAC), in ordinary session No. 10-2018 held on November 29, 2018, adopted agreement No. 50, through which it approved the General Management Plan for the Tivives Protective Zone, and subsequently had it published in Supplement No. 142 to La Gaceta on June 25, 2019, thus giving it effectiveness to produce legal effects immediately. The appellant party alleges that, for all legal purposes, it constitutes a final act, due to the decisive nature and the declarative consequences it has and produced, rendering nugatory the rights alleged and substantiated as violated in the aforementioned unconstitutionality action. In this sense, once the aforementioned General Management Plan is published, it is immediately applicable, producing legal effects ipso facto, as it contains restrictions and limitations that practically empty the content of the inherent attributes of private property and, therefore, of work and family sustenance, all of which translates into a confiscation or de facto expropriation, without compensation. They allege the violation of numerals 9, 11, 28, 34, 39, 41, 45, 74, and 129 of the Political Constitution and the principles of legal reserve and non-retroactivity of law, acquired rights, and survival of abolished norms. Likewise, they consider ordinals 21 and 26 of the American Convention on Human Rights to have been violated. 2.- By resolution of 08:57 hours on October 29, 2019, the Instructing Magistrate admitted this amparo and requested reports from the Minister of Environment and Energy and the President of CONAC. 3.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 13:44 hours on November 4, 2019, appellant [Name 007] corrects the means indicated for notifications. 4.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, reports under oath (document submitted at 16:11 hours on November 6, 2019) that the Biodiversity Law creates the National System of Conservation Areas (SINAC) under the stewardship of the Ministry of Environment and Energy (MINAE). In this sense, Article 22 of the law and Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008, stipulate what he transcribes. He says that, under this tone, this Ministerial Office requested the respective report from the National System of Conservation Areas, which sends official letter No. SINAC-AJ-862 dated November 5, 2019, signed by Licda. Karen Quesada Fernández, acting head of the Legal Advisory of the National System of Conservation Areas, in which it reports in the following terms: It is necessary to understand that Article 37 of the Organic Environmental Law establishes the rules to follow for the inclusion of private lands within Protected Wild Areas. The third paragraph of this article, challenged through an unconstitutionality action, establishes that private farms that are included within the limits of national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, will be included within the protected area, from the moment they have been paid for or legally expropriated, with the exception that their owner voluntarily submits to the protection regime. In the case of protective zones, forest reserves, and wildlife refuges, private properties will remain included within the Protected Wild Areas until they are expropriated or paid for, so that, on a transitory basis, while the payment or expropriation becomes effective, these properties will be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental), which includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources. These transitory measures respond to the need to conserve the natural resources intended to be protected by the establishment of the Protected Wild Area, so that the object of protection is maintained and serious impacts of difficult repair or recovery have not been generated. Subjection to an environmental management plan or to a management plan (plan de manejo) of a protected wild area does not empty the content of the right to property nor prevents its exercise, as it is, by its basis, a reasonable and legitimate limitation. Management plans have their legal basis in Article 73 of the Regulation to the Biodiversity Law, which provides: “Article 73.-Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services. SINAC must define, develop, and promote management actions to achieve the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans, or other planning instruments for protected wild areas, in accordance with the objectives of their declaration, including management and/or eradication of invasive exotic species, recovery of soils and plant cover (cobertura vegetal), control and prevention of forest fires, mitigation of natural disasters, and control of populations of opportunistic native species, and regulation of hydrological cycles.” In a complementary manner, subsection p) of Article 3 of the same regulatory body defines the general management plan as follows: “It is the planning instrument that guides the management of a protected wild area towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic lines of action and on management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with their socio-environmental environment. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wild Areas.” Furthermore, management plans are not final acts as indicated by the appellant (sic), since such acts are regulated in Book Two of the General Law of Public Administration, from its Article 327 onwards, and in general terms such acts correspond to a resolution of the active Administration, as a consequence of an administrative procedure. As a requirement for the effectiveness of the administrative act, it must be duly communicated to the administered party so that it is opposable to them. For this reason, final administrative acts are the result of an administrative procedure, which affects the legal sphere of a particular administered party or group of administered parties. In contrast, as defined, general management plans constitute planning instruments to guide the management of a protected wild area, with the purpose of guaranteeing the long-term conservation objective. Consequently, the Administration has complied with what was ordered in the resolution of the Constitutional Chamber published in Judicial Bulletin No. 198 of October 26, 2018, which provided: “It is also made known that, in accordance with Articles 81 and 82 of the Law of Constitutional Jurisdiction and as the Chamber has repeatedly resolved (resolutions 0536-91, 0537-91, 0554-91, and 0881-91), this publication does not suspend the validity of the norm in general, but only its application in the cases and conditions indicated.” The cases and conditions indicated in this resolution are, by normative imperative and jurisdictional interpretation, the acts of application of the challenged norm by judicial authorities in processes, or by administrative authorities in procedures tending to exhaust the administrative route. Its validity and general application are not suspended, whether for the benefit or detriment of the individual as applicable. Lastly, regarding the alleged violated constitutional norms, no breach is found with respect to the division of powers, enshrined in Article 9 of the Political Constitution. The principle of legality expressed in Article 11 is complied with, since general management plans must be made in compliance with the Biodiversity Law and its Regulation. With respect to Article 34, management plans, as planning instruments, do not imply any patrimonial damage against any individual. It is also surprising that the violation of Articles 28, 39, 41, 45, 74, and 129 is stated when general management plans have no relation to what is safeguarded in these numerals. Furthermore, management plans, as planning instruments, do not violate what is guaranteed in the American Convention on Human Rights either. Management plans are a product of the Biodiversity Law and its Regulation, so the principle of legal reserve cannot be deemed violated. As they do not signify damage to the administered parties, they also do not violate the principle of non-retroactivity, in correspondence with that of acquired rights. The alleged principle of “survival of abolished norms” is a corollary of the principle of non-retroactivity. IN CONCLUSION: The approval of the Management Plan of the Tivives Protective Zone, carried out through Agreement No. 50 of Ordinary Session No. 10-2018 held on November 29, 2018, is carried out in correspondence with what is ordered by the Biodiversity Law and its Regulation, and does not violate what was ordered by the Constitutional Chamber in the publication made in Judicial Bulletin No. 198 dated October 26, 2018, since the process in progress of the unconstitutionality action filed against Article 37 of the Organic Environmental Law does not suspend any stage other than that of issuing the final resolution with respect to said norm. Since management plans are planning instruments to guide the management of a Protected Wild Area, for the long-term fulfillment of the conservation objective, by themselves they do not generate any personal or patrimonial damage against the administered parties, so there is no violation of the norms invoked by the appellant. In accordance with the provisions of this report, he requests that the amparo appeal be declared without merit in what corresponds to the MINAE that he represents, since the actions carried out by SINAC are within the framework of legality to that effect, without these violating the rights alleged by the appellant (sic) in this action. 5.- According to certification of November 13, 2019, the President of CONAC did not render the report required by resolution of 08:57 hours on October 29, 2019. 6.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 14:16 hours on November 15, 2019, appellant [Name 007] indicates that he makes a series of observations on the response to the appeal by the respondents. Before presenting a series of elements that he considers should be taken into account when issuing the corresponding ruling, he considers it necessary to clarify the scope that the filed amparo appeal intends. From the resolution that transfers the amparo, it seems to have been taken that the appeal is against Article 37 of the Organic Environmental Law and/or against disobedience to the Chamber, which does not correspond to what was requested. The filed amparo appeal is AGAINST THE APPLICATION OF THE GENERAL MANAGEMENT PLAN for the so-called TIVIVES PROTECTIVE ZONE, due to the injuries derived from that application. As specified on pages 11 and 12 of the appeal. It was emphatically stated that disobedience was not the subject of the appeal and that it was a matter for another jurisdiction (Criminal); but that, if it was important to highlight to the Chamber, the advisability of preventing that disobedience from continuing to cause harm. Having made the obligatory and unavoidable clarification regarding what was indicated, for what the Chamber may deem appropriate to provide in this regard, he punctually points out some inaccuracies and/or errors contained in the respondents' documents. In both cases, both in the document of the Minister of Environment and in that of SINAC, an enormous error is incurred, whether for convenience, or due to confusion or ignorance. He warns that, although it was duly indicated in the amparo appeal and reiterated supra in this document, that the issue of disobedience to the Chamber is not the object of the amparo, it is relevant insofar as it attempts to prove that it is not Article 37 of the Organic Environmental Law that is the norm allowing the State to issue a General Management Plan, but rather what is provided in Article 73 of the Regulation to the Biodiversity Law. It is evident that, since the third paragraph of numeral 37 of the Biodiversity Law is challenged as unconstitutional in the Action being processed before this Chamber under expediente number 18-001105-007-CO, they resort to indicating that the legal basis of the General Management Plans is another. Precisely, because numeral 37 of the Organic Environmental Law is the norm that empowers the State to zone and affect, through a Management Plan, fundamental rights, especially that of private property, the aforementioned Unconstitutionality Action was filed at the time. Article 37 of the Regulation to the Biodiversity Law indicates the general scope of action of SINAC. It is not, of course, the norm that empowers the elaboration of a General Management Plan. - They also cite subsection p) of Article 3 of that regulation. That article presents a glossary indicating the meaning of various terms, among them, the one that defines or explains what a Management Plan is. This attempt to divert the legal basis for the issuance of management plans is probably to distort the disobedience to the Chamber. However, it is unsuccessful because, in any case, it could not be an article of an executive regulation of a law that could affect fundamental rights, which is reserved to the Law (See Article 19 of the LGAP). Another aspect of fundamental importance, in the same vein, is that they state that a Management Plan is not A FINAL ACT. Of course, it is. The publication of the General Management Plan in the Official Gazette is not only A FINAL ACT but also has the virtue of producing legal effects "ipso facto," that is, immediately after its publication, as alleged and claimed in the document filing the amparo. 7.- By resolution of 11:18 hours on November 21, 2019, the Instructing Magistrate ordered the expansion of the appeal regarding the facts being challenged, so a report was requested from the Minister of Environment and Energy, the Executive Director of the National System of Conservation Areas (SINAC), and the President of CONAC, on the following facts also alleged by the appellants, in summary: "…III.- These lands were subject, first, to an encumbrance under LEGAL RESERVE due to a NATIONAL PUBLIC PORT INTEREST, expressly indicated in the Law: Ley Caldera 5582 (Art 14), and being frozen, they were expropriated and encumbered due to a PUBLIC UTILITY INTEREST, indissolubly linked to the CAUSA EXPROPIANDI, that is, specifically and solely, for the development of agricultural plans for landless peasants. BUT, IN ADDITION, to pay for the expropriation, resources from the FAMILY ALLOWANCES program were used, which implies a third encumbrance on the expropriated lands, of a SOCIAL INTEREST, expressly indicated in the Family Allowances Law for the use and destination of its resources. IV.- Notwithstanding that the lands, specifically for the present case, referring to the group of farms known as Hacienda Salinas, where the Campesino Settlement Salinas II was created and which corresponds to the Eighth farm of the farm complex known as HACIENDA COYOLAR, so recorded in the expropriation decree and in deed 2442 of December 23, 1977, were previously encumbered by: A) LEGAL RESERVE - LEY CALDERA 5582 OF 1974 (Art. 5, 2, 3, 4, 6 and 14). B) CAUSA EXPROPIANDI - EXPROPRIATION DECREE 7913-G OF DECEMBER 1977 and C) SOCIAL INTEREST, BY USING FUNDS FROM THE FAMILY ALLOWANCES PROGRAM TO PAY FOR THE EXPROPRIATION - LAW 5662 (Version 2) (Arts. 2, 3, Subsection c) and 17); the State, via the Executive Branch, promulgated, on May 6, 1986, Executive Decree 17023-MAG that created the Tivives Protective Zone, including within its limits all those lands. That decree, issued based on the Forest Law 4465, was promulgated on May 6, 1986, 4 days after the promulgation of Law 7032 on May 2, 1986, which repealed it, and was published in La Gaceta No. 101, of June 2, 1986, 26 days after the publication of Law 7032 that repealed the one that gave it support. This means that Decree 17023-MAG was promulgated based on a repealed norm and was published when it had had no validity for weeks. (…) The provisions contained in the General Management Plan for the Tivives Protective Zone, in relation to the permitted uses in the low and medium intervention zones, which is where our properties and a large part of the properties of the parcel holders are located, with different private property and/or occupation rights, have restrictions and limitations that practically empty the inherent attributes of private property and therefore work and family sustenance. This translates into confiscation, or de facto expropriation without compensation. For illustrative purposes, the map prepared by the IDA is provided, where the colonization and parceling areas of the lands expropriated by Decree 7913-G of December 22, 1977, affected by the Tivives Protective Zone, can be seen. Also, the diagram that appears in the Publication of the General Management Plan, where the different zonings appear, is provided. It must be said, as observed in the symbology, that the red-colored zone, or High Intervention zone, is where small plots are located and where the urban hamlets included in said instrument are located. The areas colored dark brown or orange and those colored café correspond to the Low and Medium Intervention zones. For the Low Intervention zone, USES CONCERNING AGRICULTURE AND LIVESTOCK, which are the basis of the activity with which we have supported our families for many years, DO NOT APPEAR AS PERMITTED in the text of the cited General Management Plan. - For the Medium Intervention zone, it is said that activities through diversified "ecological" agriculture are permitted, without explaining in a way understandable to the peasant what it refers to. In any case, the Management Plan says, for that zoning, that, depending on the scale of agricultural activity, it must go through the general Categorization according to the Potential Environmental Impact (IAP), with which, it says, the requirement for environmental feasibility (viabilidad ambiental) from SETENA must be assessed. This means, nothing more and nothing less, that for the lands included in that medium-intensity zoning, we could eventually be required to manage the environmental feasibility, which not only implies a cumbersome procedure but also an economic cost impossible to assume for our possibilities, because we live (due to the suffocation implied by being within the ZPT without any expropriation process existing), as we farmers and small ranchers say, "coyol quebrado, coyol comido." At any moment, MINAE officials could appear to prohibit or restrict the activities with which we support our household. - If with the APPLICATION of the Management Plan we will not be able to carry out agricultural and livestock activities, or with limitations such that they become unsuitable in most of our lands, what future awaits us? The application of this instrument was designed for state lands, not for privately owned lands - which in our case - were initially given to the ITCO, as a result of an expropriation process, solely to be destined for agricultural plans for landless peasants, where funds from the Family Allowances program were used for their payment; it will plunge us even further into poverty and hopelessness, injuring the most basic human rights to property and dignified work. It is expressly clarified that the Amparo Appeal is directed against the APPLICATION OF THE GENERAL MANAGEMENT PLAN FOR THE TIVIVES PROTECTIVE ZONE. NOT against the norm itself, and that, being an immediately applicable norm, any other ordinary jurisdictional remedy would be tardy. PETITION. SO THAT IN JUDGMENT THIS AMPARO APPEAL IS DECLARED WITH MERIT AND: 1) THE NULLITY OF AGREEMENT NUMBER 50 OF CONAC (NATIONAL COUNCIL OF CONSERVATION AREAS) ADOPTED IN ORDINARY SESSION No. 10-2018 OF NOVEMBER 29, 2018, IN WHICH IT APPROVES THE GENERAL MANAGEMENT PLAN FOR THE TIVIVES PROTECTIVE ZONE, AS WELL AS THE NULLITY OF THE PUBLICATION OF THAT GENERAL MANAGEMENT PLAN, MADE IN SUPPLEMENT No. 142 TO LA GACETA ON TUESDAY, JUNE 25, 2019, BECAUSE ITS APPLICATION IN OUR CASE INJURES FUNDAMENTAL NORMS OF THE CONSTITUTION AND HUMAN RIGHTS, AS WELL AS INTERNATIONAL AGREEMENTS. - THE TRANSGRESSION OF ARTICLES 9, 11, 28, 34, 39 (By progressive interpretation of the Chamber), 41, 45, 74, and 129 of the Political Constitution IS CLAIMED; THE PRINCIPLES OF LEGAL RESERVE, NON-RETROACTIVITY, ACQUIRED RIGHTS, AND SURVIVAL OF ABOLISHED NORMS; 21 and 26 of the American Convention on Human Rights (Pact of San José).” 8.- Grettel Vega Arce, in her capacity as Executive Director of SINAC, reports under oath (document submitted at 16:08 hours on November 28, 2019) that the General Management Plan of the Tivives Protective Zone complies with the constitutional mandate of Article 50 of the Political Constitution and the Regulation of the Biodiversity Law, as well as with what was ordered by the controlling body in report DFOE-AE-IF-16-2014 and by the Constitutional Tribunal in resolution No. 14907-2017, of 09:15 hours on September 22, 2017. According to resolution No. 1998-007294 of the Constitutional Chamber, of 16:15 hours on October 13, 1998, Decree No. 17023 MAG was promulgated under current regulations. Both the creation of the Tivives Protective Zone and its General Management Plan are part of the development of the content of Article 50 of the Political Constitution, fulfilling the general interest for an ecologically healthy and balanced environment. Furthermore, it is necessary to point out that, both in the initial document filing the amparo appeal and in what was transferred in the expansion of facts, it is found that what the appellant party is alleging is that the nullity of a CONAC agreement be declared in judgment, so it is a matter of legality and not constitutionality, for which reason it should be clarified in the corresponding judicial venue. 9.- Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, in his capacity as Minister of Environment and Energy, reports under oath (document submitted at 14:23 hours on November 29, 2019), reiterating what was indicated by Grettel Vega Arce, Executive Director of SINAC. 10.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 15:30 hours on December 2, 2019, appellant [Name 007] refers to the reports rendered by the respondent authorities. 11.- According to certification of December 30, 2019, the President of CONAC did not render the report required by resolution of 11:18 hours on November 21, 2019. 12.- Pamela Castillo Barahona, in her capacity as President of CONAC, reports under oath (document submitted at 12:04 hours on January 8, 2020), reiterating what was indicated by Grettel Vega Arce, Executive Director of SINAC. 13.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 13:55 hours on January 20, 2020, appellant [Name 007], for the reasons he indicates, states that the report requested from the President of CONAC must be considered as not submitted. 14.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 15:46 hours on July 6, 2020, appellant [Name 007] reiterates that this amparo appeal is against the application of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone and not against the norm itself, which would correspond to an unconstitutionality action. 15.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 16:38 hours on July 24, 2020, appellant [Name 007] indicates that he has filed an amparo appeal due to the delay in resolving this constitutional process. 16.- By resolution 2020-014209, of 09:15 hours on July 29, 2020, it was ordered to reserve the issuance of the judgment of this appeal until the unconstitutionality action that, under expediente No.

18-001105-0007-CO, is being processed before this Chamber. 17.- By writ received in the Chamber's Secretariat at 12:30 p.m. on August 5, 2020, the petitioner [Name 007] requests addition and clarification of Resolution No. 2020-014209, issued at 9:15 a.m. on July 29, 2020, by which the issuance of the final judgment was reserved until the unconstitutionality action processed under file 18-001105-0007-CO is resolved. He states that this resolution omitted, in accordance with numeral 41 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, to suspend the effects of the challenged act, that is, the application of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone, which, moreover, should have been ordered from the moment the amparo was admitted. He reiterates this final claim. 18.- By means of a communication at 12:43 p.m. on August 6, 2020, the Instructing Magistrate informed Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Grettel Vega Arce, and Pamela Castillo Barahona, in their respective capacities as Minister of Environment and Energy, Executive Director of SINAC, and President of CONAC, or whomever holds those positions, of the request for suspension of the application of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone raised by the petitioner [Name 007]. 19.- By Resolution 2020-015548, at 9:45 a.m. on August 21, 2020, the Chamber rejected the request for addition and clarification of Resolution No. 2020-014209, at 9:15 a.m. on July 29, 2020, filed by the petitioner [Name 007]. Likewise, it was considered meritorious not to suspend the application of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone, as demanded by the cited petitioner. 20.- By Judgment 2021-019076, at 12:20 p.m. on August 25, 2021, unanimously, the Chamber declared unconstitutionality action No. 18-001105-0007-CO without merit. 21.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Magistrate Garro Vargas; and, Considering: I.- Object of the amparo. The petitioners alleged in the initial writ that CONAC, an organ of SINAC, in ordinary session No. 10-2018 held on November 29, 2018, adopted Agreement No. 50, by which it approved the General Management Plan for the Tivives Protective Zone, which was published in Supplement No. 142 to La Gaceta of June 25, 2019, despite the fact that this Chamber had admitted for processing the unconstitutionality action against Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, heard under file No. 18-001105-0007-CO. In subsequent submissions, the petitioner [Name 007] states that this amparo appeal is against the application of the General Management Plan for the so-called Tivives Protective Zone and not against the rule itself, since, being a rule of immediate application, any other ordinary jurisdictional remedy would be untimely. Among other arguments, they allege that the provisions contained in that General Management Plan, regarding permitted uses in low and medium intervention zones, which is where their properties and a large part of the parceleros' properties are located, with different private property and/or occupation rights, have restrictions and limitations that practically empty the inherent attributes of private property and, therefore, of work and family support. They maintain that this translates into confiscation, or de facto expropriation without compensation. II.- On the merits. The petitioner alleged that the enabling rule to promulgate such plans is Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, insofar as the third paragraph provides the following: "In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being effected, the areas shall be subject to an environmental planning plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources." This rule was challenged in the unconstitutionality action processed in file No. 18-001105-0007-CO, filed by the petitioner here [Name 007] and [Name 017]. Finally, this unconstitutionality action was declared without merit by means of Judgment Number 2021-019076, at 12:20 p.m. on August 25, 2021. This implies that this Chamber has already reviewed the regulations that supported the issuance of the General Management Plan for the Tivives Protective Zone and did not consider them incompatible with Constitutional Law. In this regard, the referenced judgment stated that: "V.- On the merits. After reading the reports from the authorities of the Ministry of Environment and Energy, which defend the constitutionality of the challenged rule, as well as the report from the Procuraduría General de la República, this Chamber considers that three fundamental rights must be weighed: the right to property, the right to equality, and the approach related to the right to a healthy and balanced environment. The provision is challenged based on the invocation of two constitutional rights; that is, the right to private property and the right to equality. What the representatives of the petitioner legal entities perceive as the unconstitutionality of the rule is because it imposes a less burdensome legal regime for owners of properties that would be located in areas destined for National Parks and Biological Reserves or national refuges, because no other additional conditions are imposed on them before expropriation, even when the farms are declared as such by the Executive Branch. While, in their cases, the owners located in Forest Reserves, Protective Zones, and Wildlife Refuges are subject to a regime or encumbrance on the property, as well as a management plan. They consider that this affects their constitutional rights to property and equality. It is worth mentioning that the representatives of the petitioner associations did not directly challenge the Environmental Management Plan for Tivives, which was not in effect at the time the action was filed. Now then, the Chamber considers that the unconstitutionality action must be declared without merit in all its aspects, for which the following must be taken into account: A.- On the right to property. It should be noted that the right to property in the world has evolved and undergone radical changes in its conception, as in its content. The right to property does not have the same meaning it had in past centuries, especially because it has been losing the absolute character it once had, when compared to more modern ideas, a situation that has also been received in Costa Rica when property has been required to bear certain functions and responsibilities of the owner due to its social importance. Among them is an ecological function of the right to property, which responds to an environmental interest. For example, Judgment No. 2008-008713 at 9:06 a.m. on May 23, 2008, established that: "Article 45 of the Constitution provides: 'Property is inviolable; no one may be deprived of theirs except by legally proven public interest, with prior compensation in accordance with the law. In case of war or internal strife, it is not essential that compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the end of the state of emergency. For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of its total members, impose limitations of social interest on property.' The Constitutional Chamber has recognized in this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only involves individual connotations but also shares others of a social nature, even in accordance with its purpose, hence the legislator may impose limitations. The Chamber develops in its jurisprudential doctrine criteria that broaden the right to private property, even more so than what infra-constitutional legislation such as the Civil Code indicates, to include all appreciable interests of an individual that reach an economic value in other individual laws. Thus, the content of private property is the possibility of possessing a thing exclusively, enjoying it, and disposing of it without any limitations other than those provided by Law or those imposed by the owner's own will. Certainly, the Chamber recognizes that it is not always possible to interfere with the faculties the owner possesses, such as possession, use and enjoyment, transformation, disposal, defense, and recovery of goods, since the essential content cannot be affected without a right to compensation. However, the State, in seeking social balance, can establish a series of regulatory norms, such as prohibitions or the imposition of duties on titleholders, especially in the exercise of the aforementioned faculties. In this sense, this Constitutional Chamber has examined cases of terms on intellectual property rights, historical, natural, and forest heritage, properties near airports, among others, in which the use and transformation of the property is legitimately limited. In such cases, the Chamber has held that 'such integrative regulations of the property right may validly impose obligations on owners to give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation by the State. This is so because they do not imply a major sacrifice for the owner, who therefore does not suffer injury to their right. Closely linked to the above is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve towards a much broader perspective. The right to property did not escape such a situation. In modern times, regarding forest resources, there is talk of the ecological function of property, that is, that this legal institution must be oriented towards fulfilling an ecological protection function that, logically, imposes limitations on that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would render the exercise of the right to property nugatory. Conversely, limitations can be established insofar as the administered party can exercise the essential attributes of the right to property, under certain conditions' (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (bold text is not from the original). The unconstitutionality action must question the nature of the lands, which, even if registered, remain affected for a true and clear natural purpose. Precisely because the Chamber holds that there is no absolute fundamental right, as the concept of the right to property has evolved, each one is delimited by another (or others), and through their interaction, it has been maintained that there may be reasonable regulations or limits to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition, provided the minimum essential content is not affected. Facing private property, we have the public domain, composed of goods that are the manifestation, by the express will of the legislator, of a special purpose to serve the community, the public interest. They are called dominical goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private parties and are intended for public use and subject to a special regime, outside of commerce among men. The encumbrance they bear comes from their own nature and vocation, which is precisely the problem involved in this unconstitutionality action, regarding lands that evidently bear a very particular purpose of great scientific interest" (the text in bold is from the original). The transcribed judgment justifies the need to reconcile the attributes of the right to property in its interaction with other rights and interests of social relevance, as in this case, with the right to a healthy and ecologically balanced environment, so that, in accordance with the content of the latter, limitations arise to promote the protection and conservation of large extensions of the national territory as protective zones. Hence, it is possible to affirm that the right to property acquires an ecological function, provided there is a basis of technical and scientific criteria that support it. Thus, in the report of the Procuraduría General de la República, emphasis is placed on the fact that the transitory regime for owners located in Forest Reserves, Protective Zones, and Wildlife Refuges finds its purpose in a less rigorous application of certain limitations of ecological interest. Whereas, for the cases of National Parks and Biological Reserves or National Refuges, the severity of the limitations is much greater, which justifies the imposition of expropriation as a legal mandate. For its part, the Ministry of Environment and Energy reported on the importance of Protected Wild Areas in fulfilling the State's environmental protection. In these categories: National Parks and Biological Reserves or National Refuges, Forest Reserves, Protective Zones, and Wildlife Refuges, all of them shall form part of the State's Protected Wild Areas until the moment of expropriation. Now then, the Chamber reiterates, as indeed it must, that it is not always possible to interfere with the owner's faculties to possess exclusively, as well as with the economic value of a material good. The owner has the right to possession, also to use and enjoyment, transformation, disposal, defense, and recovery of those goods, since the essential content cannot be affected without a right to compensation. In this sense, in case of conflict, it is important to determine the degree of intervention or the encumbrance imposed on the right. It is important to mention that, in accordance with Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, following the line of argument of the transcribed judgment, the restrictions on the right to property imposed in some of these protection categories are imposed accompanied by that right to compensation, over part or all of a Protected Wild Area declared by the Executive Branch. As can be seen from the rule transcribed above, in all cases, the rule imposes the obligation to compensate, but not the time to do so. The Procuraduría General de la República explains correctly that in the case of National Parks and Biological Reserves or National Refuges, a transitory regime does not apply, since the existence of private property and the development of private activities are not compatible with conservation purposes. In this sense, it refers to the international obligation established in Article 3 of the Convention for the Protection of Flora and Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (Law No. 3763 of October 19, 1966), and according to what Article 58 of the Biodiversity Law refers, to the Law Creating the National Parks Service (Law No. 6084 of August 24, 1977). It is clear that the criterion used by the legislator for having provided compensation as a duty of the State lies in the elimination of the majority of the owner's faculties over the good, to use, enjoy, and dispose of the good, since the State will destine it solely for a public interest of conservation and due to its high scientific value. Regarding forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, the legislator did not impose the automatic duty to compensate, but rather was empowered to do so conditional on the interest of the individual to continue with the good, if they accept the limitations of the environmental regime, which the law leaves open through subjection to an environmental planning plan, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and then to a management, recovery, and restoration plan for resources. Consequently, the lands continue to be private until they are acquired by the State. But, it can be concluded that the greater the encumbrance on the right to property—when it prevents the exercise of the owner's faculties derived from that right—the greater the State's duty to pay fair compensation or buy the good from the individual. It is true that Article 37, paragraph 3, of the Ley Orgánica del Ambiente establishes that general rule indicating that even if the State does not expropriate, environmental conservation and protection shall take effect, which could give rise to serious harm to the faculties of the owners of the properties. This would be conditional on the environmental planning plan and the environmental management plan, which could indeed produce an intolerable friction with the Political Constitution, if the associated faculties of the owners are nullified. The Tribunal must consider whether—as the petitioners would be claiming—the limitations on the faculties inherent to the Right to Property would be annulled simply by the promulgation of a management plan, as argued. Regarding this, the Ministry of Environment and Energy itself informs the Chamber that in protected wild areas, there is a classification into management categories, with a difference according to the category and conservation objects to which they correspond, by virtue of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill certain conservation and management objectives. That is, not all protected wild areas have the same conservation and management policy, neither in intensity nor in the totality of the area considered, as would happen in the case of National Parks, biological reserves, or national wildlife refuges. Consequently, the provision opens the possibility of reconciling private interests with those of environmental protection, conservation, and management or the environmental function of the right to property, insofar as the private activity can adjust to these objectives, it would allow both to coexist in the same coordinates of time and space. What this means is that the need to expropriate a good is not necessarily the same throughout the entire protected wild area, so the rule cannot be considered unconstitutional per se if it allows distinguishing those authorized intensities under different categories of environmental management; in that case, there is no unconstitutional effect that harms the faculties of exclusive exercise given by the right to property, nor would it be reasonable and proportional to attribute it in all the intensities that this rule or provision could give rise to. Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente provided for regulating the manner in which the environmental policy for the conservation and management of protected wild areas established in Article 32 of the same Law would materialize, but it specifies the State's obligations clearly when the sacrifice imposed on the owner is more severe for some categories than for others, allowing a more ductile and flexible approach in cases where management plans are less invasive of the right to property. This leads the Chamber to the difficulty of having to determine whether all categories still remain unconstitutional, as requested, because the law takes care to differentiate them by imposing a management plan, or if, as has been stated, it is not the same for all areas within Protective Zones, which is the case at hand. Thus, the burden of argument falls on the petitioner to specify them, because they must indeed demonstrate that the less severe management categories annul the right to property while the State fulfills its duty of managing the objectives of protection and conservation, in response to the processes of human intervention they have undergone. In the Chamber's opinion, the provision cannot be considered unconstitutional solely because it establishes—without specifying and in the abstract—limitations of environmental interest on the right to property, since they are tolerable in some cases when they respond to objectives of scientific interest and conservation that would be in accordance with Articles 50 and 45 of the Constitution. Not all categories have the same intensity of protection, and consequently, the same sacrifice on the right to possess a thing exclusively, to enjoy it, and to dispose of it. It would then be necessary to argue that the category agreed upon in certain cases harms the owner, especially if it is severe on the owner's faculties, in which case, it would only be necessary for them to be able to request the purchase or expropriation of the good, demonstrating that they meet the legal conditions to do so. This allows concluding that the challenged rule provides the basis for establishing environmental planning and management plans and the right to compensation, but it does not imply the completed formulation of the environmental management to be established, nor the determination of the limitations regarding the right to property; rather, that will depend on the different management categories, which could be different for some cases than for others, so that unconstitutionality cannot be attributed to paragraph 3 of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, when precisely, it was designed to compensate those who could truly be affected by the environmental management categories. Based on the foregoing, the proper course is to declare the action without merit on this point. B.- Right to equality. The representatives of the petitioner associations argue that the State is obligated to give equal treatment to both the owners of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and the owners located on national parks, wildlife refuges, or biological reserves. They argue that the doctrine of the right to equality prohibits discrimination when it is unjustified and unreasonable, when it lacks an objective and reasonable basis. Similarly, they elaborate on the necessary adaptation of the means to the ends pursued, which, they indicate, manifests as an effective connection between the unequal treatment established, the factual situation that justifies it, and the purpose pursued. There must be proportionality between the unequal treatment granted and the purpose pursued. Furthermore, they claim the principle of non-discrimination as the prohibition of differentiating treatment that is contrary to human dignity. The representatives of the petitioner associations continue reasoning that, if they can only be deprived of the attributes of their right to property through prior expropriation, as occurs with state national parks, biological reserves, or national wildlife refuges, in these cases, the rule introduces a distinction without any technical or reasonable justification for differential treatment. They consider that these are unjust or arbitrary inequalities, without any technical environmental reason for only lands located in forest reserves, protective zones, and wildlife refuges to be subject to Management Plans without the need for prior expropriation. In the other cases, they are subject to Management Plans only when they are expropriated. They consider that it should be completely the opposite, that the owners of national parks, biological reserves, and national wildlife refuges should be subjected to Management Plans, since the biological wealth is superior to that existing in the other categories of protected zones. Regarding these arguments, as previously addressed, the protection and conservation of the environment is a legitimate objective or purpose of the State that has been adopted constitutionally and internationally, giving rise to all its development with a block of environmental legality, to provide protection to the environment in addition to ensuring its enjoyment for present and future generations. This evidently can authorize State intervention in the right to property, through the formal and material approval of laws, and would imply requiring certain owners to impose duties on the titleholders for the benefit of the community. What is clear is that the different categories regulated in the rule basically have two forms of approach, which are: a) one that imposes no restriction until the purchase or expropriation of the good proceeds; and b) those that immediately and in some way restrict the right to property, and at the same time, make the State's obligation for the purchase or expropriation of the good more flexible. In both cases, the regulations authorize levels of intervention in the right to property, with various intensities, which depend on the obligation to bear the limitations and conditions on the behavior of the titleholder of the real estate property. Evidently, it must then be determined whether the legislator established a legitimate differentiation or whether, on the contrary, it corresponds to an illegitimate one. It must be brought up that the State, when regulating the conduct of individuals, enjoys a certain discretion to group them into certain categories and, likewise, to give them similar or equal treatment, as long as it responds to an objective and reasonable basis. It is pertinent to bring up Judgment No. 2011-16940 at 2:39 p.m. on December 7, 2011, in which it established the following: "...the principle of equality is not only a criterion for interpreting norms, but also grants rights to individuals, whether constitutional or legal. Equality in the law implies that we all must be reasonably subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms that allow it to be upheld; it responds to a requirement of the principle of generality in the face of privileges, which precisely began to be fought since the French Revolution, insofar as it demanded equal or similar treatment for all those who found themselves in the same factual situation or in situations whose real differences lack relevance. Legal norms, consequently, must be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless the privileges are justified based on constitutional norms or human rights norms that allow such distinctions or pursue those ends, to achieve a real and reasonable right that guarantees greater de facto equality or aims to compensate for it. But such a mechanism must be justified not only because the reference measure is useful but must be necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as established by international human rights tribunals. For a norm to comply with the principle of equality, it must grant equal rights to equals, which, in turn, recognizes the principle of discriminating against those in unequal circumstances. By the principle of generality, all regulation must be non-discriminatory and reach a generality of persons, without it being constitutionally lawful to differentiate among persons without an objective and reasonable basis that allows distinctions. Even in a strict sense, it has been pointed out that not all discriminatory treatment can be done without seeking to fulfill higher purposes contained in the Political Constitution or international human rights instruments…." Despite what is claimed by the representatives of the petitioner associations, to be equated with the cases of National Parks and National Wildlife Refuges or Biological Reserves, the Chamber considers that the legislator weighs the right to property with the right to a healthy and ecologically balanced environment. It is lawful for the State to rationalize its resources to achieve its environmental goals in a gradual manner, to prevent a norm from using the principle of the generality of norms in a very open way, to recognize rights in unequal circumstances; that is, to persons who should not belong to a certain category. They are correct in pointing out that the State must not differentiate arbitrarily at all times when promulgating legislation, as well as the regulations promulgated thereafter, since it must always observe the mandate not to promulgate norms that lack an objective and reasonable basis. This obligation is transcendental for republican life, since evidently all persons are born equal, free, and with dignity, with the same rights and the same aspirations to be protected by the same constitutional and conventional rights applicable in the Republic.

However, the problem lies in the fact that the legislature, when creating regulations for different categories or groups of persons, since they are situated in unequal or dissimilar factual and legal situations, must not receive the same or equal treatment. Conversely, those who are in equal or similar situations may legitimately be given equal treatment.

By the principle of generality of norms, with the challenged norm the legislature provided the Executive Branch with the tools to materialize the environmental protection aims and objectives for the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) that it might decree, in light of Articles 32 and 37 of the Organic Law of the Environment. In such cases, the law differentiates the applicable environmental legal regime, with different consequences for the owners and the State. In relation to the right to property, in order for it to pass the constitutionality review, the treatment must be objective and reasonable, such that it does not admit distinctions contrary to that judgment of reasonableness, and pursue, so that, if it makes them, it is due to the application of higher standards. In this regard, there is the international obligation established in Article 3 of the Convention for the Protection of Flora and Fauna and Scenic Natural Beauties of the Countries of the Americas (Ley N° 3763 of October 19, 1966), and also, the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law, as well as the prohibitions established by the Law Creating the National Parks Service (Ley N° 6084 of August 24, 1977). In these cases, the restrictions imposed in those regulations make more severe and incompatible the faculties of the owner over the property, to use, enjoy, and dispose of it, to pursue a public interest of conservation and protection for its scientific value. That is to say, the restrictions on these owners are much greater regarding the faculties that can be demanded based on the right to property.

Thus, it must be indicated that, if in the case of National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges, these are not immediately intervened by the State to fulfill its conservation and environmental management objectives, but rather only upon the expropriation (expropiación) or purchase of the land, this is nothing other than the weighing of the restrictions imposed and adjusted to the right to property, since by establishing the most rigorous categories of environmental management, the legislature took into account that incompatibilities result with the different faculties of the owner, such that the intervention, limitation, or rather restrictions that the owners must face regarding their faculties, would be disturbed to intolerable levels, with an impact on the use, enjoyment, and disposal, or would represent a burden that could not be overcome. The freezing of property de facto, without prior compensation or transfer to the State, would result in a serious and reprehensible action from a constitutional point of view, evidently, because it would not be the state option or measure that would be protected by the Law of the Constitution. The reason is clearly expressed in that if the categories seek the protection, conservation, and management of the biological wealth of a particular place for being superior to others, evidently, the most rigorous categories of protected wilderness areas would be applied to these. In that case, it would not be compatible with a fundamental right that must be compensated.

The petitioners fail to crystallize the reasons for which they consider they deserve, as a matter of right, immediate compensation for expropriation, which would determine that until that moment the application of a forestry and environmental regime could occur. That is to say, they likewise do not justify that they are in equal circumstances as the owners located under the Decreto Ejecutivos that declare National Parks or Biological Reserves or National Refuges, from which they claim to be arbitrarily and unjustly excluded. On the contrary, the Minister of Environment and Energy clearly expresses that, in the case of protective zones, the zoning process (proceso de zonificación) allows organizing and distributing functions in a given territory while respecting natural, cultural, and social values; consequently, it permits the continuation of certain practices, land uses, activities, and desired conditions, in order to achieve defined objectives in a General Management Plan (Plan General de Manejo). This clearly implies that it will depend on a zoning that must be scientifically identified and the assignment of particular objectives to these.

In this way, the restrictions that may be agreed upon do not imply for the owner ipso jure an imposition of a uniform environmental regime over an entire geographic or territorial area, as is done for national parks or biological reserves or national refuges. Instead, according to the proposed zoning, not all are equal in intensity, to such a degree that the State's intervention in the property right justifies the immediate expropriation of the individual. Thus, even though lands are considered within a protective zone in order to achieve a protection and conservation interest, it must then be stated that they are not equal and uniform for all within the same territory. Therefore, a potential inequality is not in Article 37, paragraph 3, of the Organic Law of the Environment, but in the environmental regulations that are issued, that is, in the zoning tool that would imply a concrete application of the environmental protection and conservation objectives and aims in a determined area.

The justification for the intervention of the right is more intense and strict depending on the environmental value of the geographic area. Hence, it would not be possible to determine that there is an unconstitutionality in these categories of protected wilderness areas, if from them it results that some can be more compatible with the faculties of use, enjoyment, and disposal of the property than others. This is except when, in the face of categories whose restrictions are more absolute, where they are incompatible, burdensome, and disturb the right to property to a degree that makes its exercise impossible, expropriation would proceed. However, this was not challenged by the petitioners because it had not yet been agreed upon. By reason of the foregoing, it is proper to declare this aspect of the unconstitutionality action without merit.

C.- The problem of the Parcels. The Ministry of Environment and Energy points out that the associates of the petitioning associations have irregularities in the titling of their properties, since the parcels were granted to them by the former Instituto de Desarrollo Agrario, today Instituto de Desarrollo Rural, when the Decreto Ejecutivo N° 17023 of May 7, 1986 (which declared the protective zone) had already entered into force, a time at which the lands are considered natural heritage of the State. This argument is verified because the Organic Law of the Environment, Ley N° 7554, had entered into force on November 13, 1995, and as a consequence of the foregoing, the Institute took the agreements to award the lands to the appellants subsequently: article N° VII of session N° 018-96, held on April 23, 1996, and article N° XVI of session N° 065-96, held on November 19, 1996. Now then, notwithstanding this situation, due to the manner in which the action is resolved, what is noted regarding the promulgation of the legal regime approved by the legislature, and the action of the Instituto de Desarrollo Agrario (today Instituto de Desarrollo Rural), in no way prejudges the rights they may have regarding the ownership of the property of the parcel holders.

V.- Allegations of the coadjuvant. The coadjuvant alleges that paragraph 3 of Article 37 of the Organic Law of the Environment delegates to the Ministry of Environment and Energy the possibility of imposing limitations on private property without expropriation, through a Management Plan, which is a matter of legal reserve. He alleges that it is not even a matter of a Decreto Ejecutivo, but of an autonomous regulation prohibited by law (Article 19 of the General Law of Public Administration), given that the regime of fundamental rights and freedoms is a matter of legal reserve. In this sense, he invokes the doctrine established by this Court, through Judgment N° 1992-03550 of 4:00 p.m. of November 24, 1992, which establishes the four essential points of the regulatory power in its relationship with fundamental rights. In this sense, the argument of the coadjuvant, when enunciating the points on which a public administration cannot exceed its regulatory power so as not to infringe upon the regime of fundamental rights and freedoms, is that the coadjuvant attributes to paragraph 1 of Article 37 of the Organic Law of the Environment, in isolation from the rest of the environmental legal system, as the sole normative source of that restriction and which allows attributing to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación an improper regulatory attribution. However, for the Chamber, said power derives not only from that norm but from the entire environmental normative plexus, among which is the Biodiversity Law. Thus, through different provisions it is possible to find the foundation that empowers the issuance of these instruments, a situation that was not addressed or discussed, and in order to resolve it should be adequately substantiated by the party or the coadjuvant.

To reach a plausible conclusion, upon reviewing the regulations and the precedents of this Court, it is possible to find that interaction. In this sense, in the environmental legal system there are other provisions that determine the scope of the management plans as technical instruments that outline the objectives of a protected wilderness area, defining them as technical and scientific instruments that are promulgated for the conservation, management, and administration of protected wilderness areas, which originates in the Biodiversity Law itself and others.

Before going into the matter, it is important to highlight from the report of the Ministry of Environment and Energy, which points to Article 22 of the Biodiversity Law, which creates the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), in the same way, it establishes that it will be under the stewardship of the Ministry of Environment and Energy. Likewise, it brings up Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law, Decreto Ejecutivo No. 34433 of March 11, 2008.

In what is relevant, Article 22 of the Law indicates that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in addition to granting it its own legal personality, states that it will be a system of institutional management and coordination, decentralized and participatory, and further, "it will integrate the competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, for the purpose of dictating policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources." Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law also indicates that "It is under the stewardship of the Minister of Environment and Energy and has as competencies those assigned in the Biodiversity Law itself, including the tasks of protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems, those assigned to the State Forestry Administration, according to the Ley Forestal, to the General Directorate of Wildlife, the Law creating the National Parks Service, as well as those established in the Organic Law of the Environment." In the same order of ideas, the Regulation likewise establishes that:

"Article 73.- Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services. SINAC must define, develop, and promote management actions to achieve the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans, or other planning instruments for protected wilderness areas, in accordance with the objectives of their declaration, among them management and/or eradication of invasive exotic species, recovery of soils and plant cover (cobertura vegetal), control and prevention of forest fires, mitigation of natural disasters, and control of populations of opportunistic native species, and regulation of hydrological cycles." Additionally, there is the interaction with other provisions of the Biodiversity Law, such as numerals 28, 49, and following. Thus, the matter and content of Management Plans are not regulated only in the challenged norm, but there is a precise definition in the legal system, given the provisions that exist and refer to these contents.

Thus, it states the following:

"Article 28.- Conservation Areas (Áreas de Conservación). The system shall be constituted by territorial units called Conservation Areas under the general supervision of the Ministry of Environment and Energy, through the National Council of Conservation Areas, with competence over the entire national territory, as the case may be regarding protected wilderness areas, areas with a high degree of fragility, or private areas of economic exploitation.

Each conservation area is a territorial unit of the country, administratively delimited, governed by a single development and administration strategy, duly coordinated with the rest of the public sector. In each one, both private and state activities in conservation matters are interrelated without detriment to the protected areas. The Conservation Areas will be responsible for applying the legislation in force regarding natural resources, within their geographical demarcation. They must execute the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas, regarding protected areas; likewise, they will be in charge of the application of other laws governing their subject matter, such as the Wildlife Conservation Law, N° 7317 of October 30, 1992, and the Ley Forestal, N° 7575 of February 13, 1996, Organic Law, N° 7554 of October 4, 1995, and the Law Creating the National Parks Service, N° 6084 of August 24, 1977. Based on the Council's recommendations, the Ministry of Environment and Energy shall define the territorial division that is technically most advisable for the country's Conservation Areas, as well as modifications." For their part, other provisions state:

"Article 49.- Maintenance of ecological processes. The maintenance of ecological processes is a duty of the State and citizens. For this purpose, the Ministry of Environment and Energy and the other pertinent public entities, taking into account the specific legislation in force, shall dictate the appropriate technical standards and use mechanisms for their conservation, such as environmental planning and assessments, environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and environmental audits, closed seasons, permits, environmental licenses, and incentives, among others." "Article 51.- Identification of ecosystems. For the purposes of this law, the Ministry of Environment and Energy, in collaboration with other public and private entities, shall provide a system of parameters that allows the identification of ecosystems and their components, to take appropriate measures, including mitigation, control, restoration, recovery, and rehabilitation.

Article 52. Territorial planning. The plans or authorizations for the use and exploitation of mineral resources, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as the location of human settlements and industrial and agricultural developments issued by any public entity, whether from the Central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall particularly consider in their preparation, approval, and implementation, the conservation of biodiversity and its sustainable use, especially when dealing with plans or permits that affect the biodiversity of protected wilderness areas." As can be observed from the foregoing provisions, the coadjuvant does not examine the scope of these and other norms in the Biodiversity Law for his argument. On the other hand, it is also necessary to bring up, as background, the constitutionality review that the Chamber previously conducted of another Management Plan. Thus, in Judgment N° 2007-11155 of 2:49 p.m. on August 1, 2007, the Chamber heard the claim related to the Management Plan applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, and the Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE. In said precedent, even though the action against the Management Plan was granted, because it was issued by a body different from the one authorized by law, that competence of the bodies to issue these Management Plans was discussed, and it was defined that they would be authorized by the Biodiversity Law. This last point is relevant for the case at hand.

Thus, Judgment N° 2007-11155 of 2:49 p.m. on August 1, 2007, established that:

"(…) Regarding the application of the principle of prohibition of arbitrariness in the scope of regulatory power, it must be indicated that as this is, naturally, discretionary, the prohibitive principle of arbitrariness plays a role of the first order. In the first place, it must be noted that except for matters that are the reserve of regulation —internal organization and statutory or service relationship— and in which autonomous or independent regulations —of the law— are admissible, a first limit of the regulatory power is the subjection to the law that it intends to develop or execute, an extreme that obviously has a connection with constitutional principles such as legality, legal reserve, and normative hierarchy. The regulatory power is, except for the indicated cases, an expression of an option or alternative predetermined by the ordinary legislator in the exercise of their configuration freedom, from which the competent body to exercise the regulatory power cannot separate. Among the formal limits of the regulatory power is also competence, according to which only the bodies expressly authorized by the legal system can exercise it, which denotes the essential character of a norm, materially and formally, subordinate that every regulation has. The breach of the indicated limits when issuing a regulation produces, irremissibly, a prohibited arbitrary action, lacking validity and effectiveness, both in light of the Law of the Constitution and the infra-constitutional legal system. In further abundance, on the referenced principle, this Constitutional Court, in Vote No. 14421-04 at 11:00 a.m. on December 17, 2004, drafted by the reporting Magistrate, stated the following:

"(…) The regulation of the substantive objective (motive, content, and purpose) or subjective (competence, legitimacy, and investiture) and formal (procedure and reasoning) constitutive elements of the administrative act, aims to rationalize the administrative function or conduct and, above all, to endow it with logic or reasonableness, preventing public administrations from surprising the administered with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A first-order aspect in every administrative act is proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the ends it seeks to achieve with it, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, when it is afflictive or burdensome, the weighing of its intervention or minimal impact. Precisely for the above, in contemporary Constitutional Law, the principle of the prohibition of arbitrariness has emerged as one of the guiding principles of the administrative function, according to which administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably supported by the block of legality, so that it is self-sufficient and explains itself. In our constitutional legal system, such a principle emanates from the provisions of the first part of Article 11 of the Political Constitution when stipulating that 'Public officials are simple depositaries of authority. They are obligated to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate to themselves faculties not granted in it (…)'. It is not superfluous, furthermore, to warn that arbitrariness must not be confused with administrative discretion, that is, with the possibility that every public entity or body has to choose among several options or solutions (content), all equally just, when faced with a specific need (motive) and the use of indeterminate legal concepts to address a problem (motive), which suppose a margin of positive and negative appreciation and a halo of uncertainty, but which, ultimately, admit a single just solution (…)".

"VI.- BREACH OF THE PRINCIPLE OF PROHIBITION OF ARBITRARINESS. ON THE COMPETENCE TO ISSUE MANAGEMENT PLANS. The Court understands that the so-called 'Management Plan Regulation Applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge', dated May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, is a Zoning Regulation for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, where permitted, conditional, and non-permitted uses are regulated, which constitutes a clear component, of a partial nature, of a comprehensive or total Management Plan. The Biodiversity Law created the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and Article 22, paragraph 1, imposes on it among its primary purposes to 'plan' the processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources. Paragraph 2 of that numeral provides that the components of the system shall exercise their functions and competencies 'as a single instance.' Notwithstanding the foregoing, Articles 23 and following of that same normative body, delimit the competencies of each of the organizations that make up the system. Thus, the National Council of Conservation Areas, in Article 25, subsection 5, is responsible for approving the plans of the conservation areas. On the other hand, Article 30, subsection 5, establishes as a power of the Regional Councils of the Conservation Areas to approve the specific plans of the Conservation Area. The Director of the Conservation Area, according to the provisions of the Biodiversity Law, has no assigned planning or programming functions." In this regard, the allegation of the coadjuvant about the prohibition of issuing autonomous regulations in the matter and the violation of the principle of legal reserve has no basis based on the above; and, it is clear that the Chamber concludes that the norm for issuing management plans for the conservation areas is not found —solely— in Article 37 of the Organic Law of the Environment, but in other provisions, among them numeral 22 of the Biodiversity Law. Although the coadjuvant presented various writings denouncing that the Ministry had continued with the promulgation of the Tivives Management Plan, this Chamber observes that in that act many other protective zones were also included, but also, it should not be forgotten that the coadjuvant cannot reformulate an unconstitutionality action and deduce autonomous claims from the petitioner, although they can expand the arguments and complement the claim of the action to ensure its success. It is clear from all the above, that the environmental planning and management plans were not being directly challenged by the petitioning associations, and as indicated supra, as technical and scientific instruments, their foundation is not found solely in numeral 37 of the Organic Law of the Environment.

Hence, the argument brought by the coadjuvant must be dismissed." Therefore, that unconstitutionality action was finally dismissed, based on the partially transcribed considerations. Considerations that, necessarily, are applicable to the case under study. Therefore, it is appropriate to dismiss the amparo, as so ordered.

III.- Documentation provided to the file. The parties are warned that, if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session N° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is declared without merit.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Marta Eugenia Esquivel R.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *YXUQ8O4L11K61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente *190193480007CO* Res. Nº 2021023612 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintidos de octubre de dos mil veintiuno . Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 001], vecino de Salinas 2, [Nombre 002], mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 002], vecina de Salinas 2, [Nombre 003], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 003], vecino de Salinas 2, [Nombre 004], adulta mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 004], vecina de Salinas 2, [Nombre 005], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 005], vecino de Salinas 2, [Nombre 006], adulta mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 006], vecina de Salinas 2, [Nombre 007], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 007], vecino de Salinas 2, [Nombre 008], adulta mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 008], vecina de Salinas 2, [Nombre 009], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 009], vecino de Salinas 2, [Nombre 010], mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 010], vecina de Salinas 2, [Nombre 011], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 011], vecino de Salinas 2, [Nombre 012], adulta mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 012], vecina de Salinas 2, [Nombre 013], mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 013], vecino de Salinas 2, [Nombre 014], adulto mayor, casado, agricultor, cédula de identidad No. [Valor 014], vecino de Salinas 2, [Nombre 015], adulta mayor, casada, ama de casa, cédula de identidad No. [Valor 015], vecina de Salinas 2 y [Nombre 016], mayor, casado, agricultor cédula de identidad No. [Valor 016], vecino de Salinas 2, contra el Ministro de Ambiente y Energía, la Presidenta del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:30 horas del 16 de octubre de 2019, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Ministro de Ambiente y Energía y el Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) y expresa que ante la inminencia de la aprobación del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives conforme lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 17023-MAG del 6 de mayo de 1986 —que incluía terrenos de propiedad privada que habían sido “congelados” por la Ley No. 5582, conocida Como “ Ley Caldera”, por escrito del 24 de enero de 2018, y parte de los lotes entregados al entonces Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) del complejo de fincas denominado “Hacienda Coyolar ” para ser destinados a un plan agrario de campesinos carentes de tierra—, se interpuso una acción de inconstitucionalidad contra el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, ya que la norma cuestionada le permite al MINAE realizar una expropiación de hecho sin previa indemnización, vaciando así el contenido del derecho a los atributos inherentes a la propiedad privada, en forma concomitante con una lesión del derecho a la igualdad, además de permitir afectar derechos fundamentales mediante un reglamento autónomo, a contrapelo de lo dispuesto por este Tribunal en los votos No. 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, 3173-93 y 4869-04. Dado lo anterior, este Tribunal, por resolución de las 14:45 horas del 20 de septiembre de 2018, le confirió audiencia al Estado y al Ministro de Ambiente y Energía, advirtiéndoles que no se debería dictar resolución final en aquellos casos en que fuera a aplicarse la norma argüida de inconstitucional. Asimismo, se publicó el aviso respectivo en La Gaceta del 26 de octubre de 2018. Sin embargo, el CONAC, órgano del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), en la sesión ordinaria No. 10-2018 celebrada el 29 de noviembre de 2018, tomó el acuerdo No. 50, mediante el cual aprobó el Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, y posteriormente lo hizo publicar en el Alcance N° 142 a La Gaceta del 25 de junio de 2019, dotándolo así de eficacia para producir efectos jurídicos de inmediato. Alega la parte recurrente que, para todos los efectos legales, constituye un acto final, por el carácter resolutivo y las consecuencias declarativas que tiene y produjo, haciendo nugatorios los derechos que se alegan y fundamentan violados en la acción de inconstitucionalidad antes mencionada. En este sentido, una vez publicado el referido Plan General de Manejo, resulta de aplicación inmediata, produciendo efectos jurídicos ipso facto, siendo que contiene restricciones y limitaciones que prácticamente vacían de contenido los atributos inherentes a la propiedad privada y, por ende, al trabajo y al sostén de la familia, todo lo cual se traduce en una confiscación o expropiación de hecho, sin indemnización. Alegan vulnerados los numerales 9, 11, 28, 34, 39, 41, 45, 74 y 129 de la Constitución Política y los principios de reserva e irretroactividad de la ley, derechos adquiridos y supervivencia de normas abolidas. Igualmente, estima vulnerados los ordinales 21 y 26 de los Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.- Mediante resolución de las 08:57 horas del 29 de octubre de 2019, la Magistrada Instructora, dio curso a este amparo y se les solicitó informe al Ministro de Ambiente y Energía y al Presidente del CONAC. 3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:44 horas del 04 de noviembre de 2019, el recurrente [Nombre 007] corrige el medio señalado para notificaciones. 4.- Informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 16:11 horas del 06 de noviembre de 2019), que la Ley de Biodiversidad, crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). En este sentido, el artículo 22 de la ley y el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 34433 del 11 de marzo de 2008, estipulan lo que trascribe. Dice que, bajo esa tónica, ese Despacho Ministerial, solicitó el informe respectivo al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual remite el oficio No. SINAC-AJ-862 de fecha 05 de noviembre de 2019, suscrito por la Licda. Karen Quesada Fernández, jefa a.i. de la Asesoría Jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en el cual se informa en los siguientes términos: Es necesario comprender que el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente establece las reglas a seguir para la inclusión de los terrenos privados dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. El tercer párrafo de este artículo, impugnado mediante acción de inconstitucionalidad, establece que las fincas privadas que se incluyan dentro de los límites de los parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, se incluirán dentro del área protegida, a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, con la excepción de que su propietario se someta voluntariamente al régimen de protección. En el caso de las zonas protectoras, reservas forestales y refugios de vida silvestre, las propiedades privadas quedarán incluidas dentro de las Áreas Silvestres Protegidas hasta que sean expropiadas o pagadas, por lo que, de manera transitoria, mientras se hace efectivo el pago o la expropiación, estas propiedades quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental, que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. Estas medidas transitorias responden a la necesidad de conservar los recursos naturales que se pretenden proteger con la instauración del Área Silvestre Protegida, para que se mantenga el objeto de protección y no se hayan generado graves afectaciones de difícil reparación o recuperación. El sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental o a un plan de manejo de un área silvestre protegida, no vacía de contenido el derecho de propiedad ni impide su ejercicio, tratándose por su fundamento de una limitación razonable y legítima. Los planes de manejo tienen su fundamento jurídico en el artículo 73 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, que dispone: “Artículo 73.-Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos ”. De forma complementaria, el inciso p) del artículo 3 del mismo cuerpo normativo, define el plan general de manejo de la siguiente manera: “Es el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas”. Además, los planes de manejo no son actos finales como indica la recurrente (sic), pues tales actos están regulados en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, a partir de su artículo 327 y en términos generales tales actos corresponden a una resolución de la Administración activa, como consecuencia de un procedimiento administrativo. Como requisito de eficacia del acto administrativo, éste debe ser debidamente comunicado al administrado para que sea oponible a éste. Por tal razón, los actos administrativos finales son el resultado de un procedimiento administrativo, el cual incide en la esfera jurídica de un administrado o grupo de administrados en particular. En contraste, como se ha definido, los planes generales de manejo constituyen instrumentos de planificación para orientar la gestión de un área silvestre protegido, con la finalidad de garantizar el objetivo de conservación en el largo plazo. En consecuencia, la Administración ha cumplido con lo dispuesto en la resolución de la Sala Constitucional publicada en el Boletín Judicial N°198 del 26 de octubre de 2018, que dispuso: “ Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas”. Los casos y las condiciones señaladas en esta resolución son, por imperativo normativo e interpretación jurisdiccional, los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativas en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa. No se suspende su vigencia y aplicación en general, ya sea en beneficio o perjuicio del particular según corresponda. Por último, con respecto a la supuesta normativa constitucional vulnerada, no se encuentra ningún quebranto con respecto a la división de poderes, consagrada en el artículo 9 de la Constitución Política. El principio de legalidad expresado en el artículo 11 es cumplido, por cuanto los planes generales de manejo deben hacerse en cumplimiento de la Ley de Biodiversidad y su Reglamento. Con respecto al artículo 34, los planes de manejo, en tanto instrumentos de planificación, no implican ningún perjuicio patrimonial contra algún particular. Es de extrañar también que se enuncie la vulneración a los artículos 28, 39, 41, 45, 74 y 129 cuando los planes generales de manejo no tienen ninguna relación con lo que se resguarda en estos numerales. Además, los planes de manejo, como instrumentos de planificación, tampoco vulneran lo garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los planes de manejo son producto de la Ley de Biodiversidad y su Reglamento, por lo que tampoco se puede tener por vulnerado el principio de reserva de ley. Al no significar perjuicio para los administrados, tampoco violentan el principio de irretroactividad, en correspondencia con el de derechos adquiridos. El supuesto principio de “supervivencia de las normas abolidas ” es un corolario del principio de irretroactividad. EN CONCLUSIÓN: La aprobación del Plan de Manejo de la Zona Protectora Tivives, llevada a cabo mediante Acuerdo No. 50 de la Sesión Ordinaria No. 10-2018 celebrada el 29 de noviembre de 2018, se realiza en correspondencia con lo ordenado por la Ley de Biodiversidad y su Reglamento, y no vulnera lo dispuesto por la Sala Constitucional en la publicación realizada en el Boletín Judicial No. 198 de fecha 26 de octubre de 2018, por cuanto el proceso en trámite de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente no suspende ninguna etapa diferente a la de dictar la resolución final en lo que respecta a dicha norma. Siendo los planes de manejo instrumentos de planificación para orientar la gestión de un Área Silvestre Protegida, para el cumplimiento a largo plazo del objetivo de conservación, por sí mismos no generan ningún perjuicio personal ni patrimonial contra los administrados, por lo que no hay una vulneración a las normas invocadas por la recurrente. De conformidad con lo estipulado en el presente informe, solicita declarar sin lugar el recurso de amparo en lo que corresponda al MINAE que representa, toda vez que las actuaciones realizadas por el SINAC, se encuentran en el marco de legalidad al efecto, sin que estas vulneren los derechos alegados por el recurrente (sic) en la presente acción. 5.- Según constancia del 13 de noviembre de 2019, el Presidente del CONAC, no rindió el informe prevenido mediante resolución de las 08:57 horas del 29 de octubre de 2019. 6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:16 horas del 15 de noviembre de 2019, el recurrente [Nombre 007] indica que hace una serie de observaciones sobre la contestación del recurso por parte de los recurridos. De previo a exponer una serie de elementos que considera deben ser tomados en cuenta a la hora de emitir el fallo correspondiente, considera necesario aclarar los alcances que el recurso de amparo interpuesto pretende. De la resolución que da traslado al amparo, pareciera haberse tenido como que el recurso es contra el numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y/o contra la desobediencia a la Sala, lo cual no corresponde a lo solicitado. El recurso de amparo interpuesto lo es CONTRA LA APLICACIÓN DEL PLAN GENERAL DE MANEJO para la denominada ZONA PROTECTORA DE TIVIVES, por las lesiones que se derivan de esa aplicación. Tal y como se puntualiza en las páginas 11 y 12 del recurso. Se afirmó contundentemente, que la desobediencia no era el tema del recurso y que era un asunto de otra jurisdicción (Penal); pero que, si era importante resaltar a la Sala, la conveniencia de evitar que esa desobediencia siguiera produciendo daño. Hecha la obligada e ineludible aclaración sobre lo señalado, para lo que a bien tenga la Sala disponer al respecto , señala puntualmente algunas inexactitudes y/o yerros contenidos en los escritos de los recurridos. En ambos casos, tanto en el escrito del señor Ministro del Ambiente, como en el del SINAC, se incurre en un yerro enorme, sea por conveniencia, ya sea por confusión o desconocimiento. Advierte que, si bien fue debidamente señalado en el recurso de amparo y reiterado supra en este escrito, que el tema de la desobediencia a la Sala no es el objeto del amparo, tiene relevancia en cuanto se intenta acreditar, que no es el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente la norma que permite al Estado emitir un Plan General de Manejo, sino lo que dispone el artículo 73 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad . Es evidente, que como el párrafo tercero del numeral 37 de la Ley de Biodiversidad está argüido de inconstitucional en la Acción que se tramita ante esta Sala bajo el número de expediente No. 18-001105-007-CO , se recurre a señalar que es otro el fundamento jurídico de los Planes Generales de Manejo. Precisamente, por ser el numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, la norma que faculta al Estado para zonificar y afectar, mediante un Plan de Manejo, derechos fundamentales, especialmente el de propiedad privada, es que se interpuso en su momento la Acción de Inconstitucionalidad ya referida. El artículo 37 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, señala el ámbito general de acción del SINAC. No es, por supuesto, la norma que faculta a elaborar un Plan General de Manejo. - Citan también el inciso p) del artículo 3 de ese reglamento. Ese artículo, lo que expone es un glosario donde se indica el significado de varios términos, entre ellos, el que define o explica que es un Plan de Manejo. Este intento de desviar el fundamento jurídico de emisión de los planes de manejo, lo es probablemente para desvirtuar la desobediencia a la Sala. Sin embargo, resulta infructuoso, porque, de todas maneras, no podría ser un artículo de un reglamento ejecutivo de una ley , el que pudiera afectar derechos fundamentales, lo cual está reservado a la Ley (V. Artículo 19 de la LGAP ). Otro aspecto de fundamental importancia, en la misma tesitura, es que manifiestan que un Plan de Manejo no es UN ACTO FINAL. Por supuesto que sí lo es. La publicación del Plan General de Manejo en la Gaceta Oficial, no sólo es UN ACTO FINAL, sino que tiene la virtud de que produce efectos jurídicos " ipso facto", sea inmediatamente después de su publicación, tal y como se alegó y se reclama en el escrito de interposición del amparo. 7.- Mediante resolución de las 11:18 horas del 21 de noviembre de 2019, la Magistrada Instructora dispuso ampliar el recurso en cuanto a los hechos que se impugnan, por lo que se solicitó informe al Ministro de Ambiente y Energía, a la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y al Presidente del CONAC, sobre los siguientes hechos también alegados por los recurrentes, en resumen: "…III.- Esos terrenos estaban sometidos, primero, a una afectación bajo RESERVA DE LEY por causa de un INTERÉS PÚBLICO PORTUARIO NACIONAL , expresamente señalado en la Ley: Ley Caldera 5582 (Art 14), y estando congelados, fueron expropiados y afectados por causa de un INTERÉS DE UTILIDAD PÚBLICA, indisolublemente ligado a la CAUSA EXPROPIANDI, sea, específica y únicamente, para el desarrollo de planes agropecuarios para campesinos carentes de tierra. PERO, ADEMÁS, para el pago de la expropiación, se utilizaron recursos del programa de ASIGNACIONES FAMILIARES, lo que implica una tercera afectación sobre los terrenos expropiados, de un INTERÉS SOCIAL, expresamente señalado en la Ley de Asignaciones Familiares para el uso y destino de sus recursos. lV.- No obstante que los terrenos, concretamente para el caso presente, lo que se refiere a la reunión de fincas conocida como Hacienda Salinas , donde se creó el Asentamiento Campesino Salinas II y que corresponde a la finca Octava del complejo de fincas conocido como HACIENDA COYOLAR, consignada así en el decreto expropiatorio y en la escritura 2442 de 23 de diciembre de 1977, estaban previamente afectados por: A) RESERVA DE LEY- LEY CALDERA 5582 DE 1974 (Art5.,2,3, 4, 6 y 14),. B) CAUSA EXPROPIANDI-DECRETO EXPROPIATORIO 7913-G DE DICIEMBRE DE 1977 y C) INTERES SOCIAL, AL UTILIZARSE PARA PAGAR LA EXPROPIACIÓN, FONDOS DEL PROGRAMA DE ASIGNACIONES FAMILIARES- LEY 5662 (Versión 2) (Arts. 2, 3, Inciso c) y 17); el Estado, vía el Poder Ejecutivo, promulgó, el 06 de mayo de 1986, el Decreto Ejecutivo 17023-MAG que creó lo Zona Protectora de Tivives, incluyendo dentro de sus límites todos esos terrenos. Ese decreto, emitido con fundamento en la Ley Forestal 4465, se promulgó el 06 de mayo de 1986, 4 días después de la promulgación de la Ley 7032 el 02 de mayo de 1986 que la derogó, v se publicó en la Gaceta N° 101, de 2 de junio de 1986, 26 días después de la publicación de la Ley 7032 que derogó la que le daba sustento. Eso significa, que se promulgó el Decreto 17023-MAG con fundamento en una norma derogada y se publicó cuando ésta ya no tenía desde semanas atrás ninguna vigencia. (…) Las disposiciones contenidas en el Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, en relación con los usos permitidos en las zonas de baja y mediana intervención, que es donde se ubican nuestras propiedades y la gran parte de las propiedades de los parceleros, con diferentes derechos de propiedad privada y/o de ocupación, tienen restricciones y limitaciones que prácticamente vacían los atributos inherentes a la propiedad privada y por ende al trabajo y sostén de la familia. Esto se traduce en una confiscación, o expropiación de hecho sin indemnización. Se aporta, para fines ilustrativos , el plano elaborado por el IDA, donde se aprecian las áreas de colonización y parcelación de los terrenos expropiados por el Decreto 7913-G de 22 de diciembre de 1977, afectados por la Zona Protectora de Tivives. También, se aporta el diagrama que aparece en la Publicación del Plan General de Manejo, donde aparecen las distintas zonificaciones. Hay que decir, tal y como se observa en la simbología, que la zona de color rojo, o zona de Alta Intervención, es donde se ubican parcelas de poca cabida y que es donde se ubican los caseríos urbanos incluidos en dicho instrumento. Las áreas coloreadas con marrón o naranja obscuro y las de coloración café, son las que corresponde a las zonas de Baja y Mediana Intervención Para la zona de Baja Intervención, NO APARECEN COMO PERMITIDOS en el texto del citado Plan General de Manejo, los usos concernientes a la agricultura y la ganadería , que son la base de la actividad con la que hemos mantenido desde hace muchos años a nuestras familias.- Para la zona de Mediana Intervención, se dice que se permiten actividades mediante una agricultura "ecológica" diversificada, sin explicar de manera entendible para el campesino a qué se refiere. En todo caso, dice el Plan de Manejo, para esa zonificación, que, dependiendo de la escala de actividad agrícola, ésta deberá pasar por la Categorización general según el Impacto Ambiental Potencial (IAP), con lo cual, dice, se debe valorar el requerimiento de la viabilidad ambiental de SETENA. Esto significa, ni más ni menos, que los terrenos incluidos en esa zonificación de mediana intensidad, eventualmente se nos podría exigir, tener que gestionar la viabilidad ambiental, lo cual, no sólo implica un trámite engorroso, sino también un costo económico imposible de asumir para nuestras posibilidades, porque vivimos (por la sofocación que implica estar dentro de la ZPT sin existir trámite alguno de expropiación), como decimos los agricultores y pequeños ganaderos, "coyol quebrado, coyol comido". En cualquier momento podrán apersonarse funcionarios del MINAE a prohibirnos o restringimos las actividades con las que llevamos el sustento a nuestro hogar - Si con la APLICACIÓN del Plan de Manejo no vamos a poder realizar las actividades agrícolas y ganaderas, o con limitaciones tales que resulten inidóneas en la mayor parte de nuestras tierras, ¿qué futuro nos espera? La aplicación de éste instrumento, fue diseñado para terrenos estatales, no para terrenos de propiedad privada -que en nuestro caso- fueron dados al ITCO en un principio, como resultado de un proceso expropiatorio, únicamente para destinarlos a planes agropecuarios para campesinos carentes de tierra, donde para su pago se utilizaron fondos del programa de Asignaciones Familiares, nos va a sumir aún más en la pobreza y la desesperanza, lesionando los más elementales derechos humanos a la propiedad y al trabajo digno. Expresamente se aclara que el Recurso de Amparo está dirigido contra la APLICACIÓN DEL PLAN GENERAL DE MANEJO PARA LA ZONA PROTECTORA DE TIVIVES. NO contra la norma propiamente dicha, y que, al ser una norma de aplicación inmediata, cualquier otro remedio jurisdiccional ordinario resultaría tardío. PETITORIA. PARA QUE EN SENTENCIA SE DECLARE CON LUGAR ESTE RECURSO DE AMPARO Y: 1) LA NULIDAD DEL ACUERDO NÚMERO 50 DEL CONAC (CONSEJO NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN) TOMADO EN SESIÓN ORDINARIA No. 10-2018 DE 29 DE NOVIEMBRE DEL 2018, EN QUE APRUEBA EL PLAN GENERAL DE MANEJO PARA LA ZONA PROTECTORA DE TIVIVES, ASÍ COMO LA NULIDAD DE LA PUBLICACIÓN DE ESE PLAN GENERAL DE MANEJO, REALIZADO EN EL ALCANCE No. 142 A LA GACETA DEL MARTES 25 DE JUNIO DEL AÑO 2019, POR CUANTO SU APLICACIÓN EN NUESTRO CASO, LESIONA NORMAS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION Y DE DERECHOS HUMANOS, ASÍ COMO CONVENIOS INTERNACIONALES.- SE RECLAMA LA TRASGRESIÓN DE LOS ARTÍCULOS 9,11,28,34,39 (Por interpretación progresiva de la Sala) ,41,45, 74 y 129 de la Constitución Política; LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, IRRETROACTIVIDAD,DERECHOS ADQUIRIDOS Y SUPERVIVENCIA DE LAS NORMAS ABOLIDAS; 21 y 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)”. 8.- Informa bajo juramento Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del SINAC (escrito presentado a las 16:08 horas del 28 de noviembre de 2019), que el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Tivives da cumplimiento al mandato constitucional del artículo 50 de la Constitución Política y al Reglamento de la Ley de Biodiversidad, así como a lo ordenado por el órgano contralor en el informe DFOE-AE-IF-16-2014 y por el Tribunal Constitucional en la resolución No. 14907-2017, de las 09:15 horas del 22 de setiembre de 2017. De acuerdo con la resolución de la Sala Constitucional No. 1998-007294, de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, el Decreto No. 17023 MAG fue promulgado bajo normativa vigente. Tanto la creación de la Zona Protectora Tivives, como su Plan General de Manejo, son parte del desarrollo del contenido del artículo 50 de la Constitución Política, dando cumplimiento al interés general por un medio ambiente ecológicamente sano y equilibrado. Además, es necesario señalar que, tanto en el escrito inicial de interposición del recurso de amparo, como en lo trasladado en la ampliación de hechos, se tiene que lo que la parte recurrente está alegando es que se declare en sentencia la nulidad de un acuerdo del CONAC, por lo que se trata de un asunto de legalidad y no constitucional, por lo cual debería dilucidarse en la sede judicial correspondiente. 9.- Informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echeverría, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía (escrito presentado a las 14:23 horas del 29 de noviembre de 2019), reiterando lo indicado por Grettel Vega Arce, Directora Ejecutiva del SINAC. 10.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:30 horas del 02 de diciembre de 2019, el recurrente [Nombre 007] se refiere a los informes rendidos por las autoridades recurridas. 11.- Según constancia del 30 de diciembre del 2019, el Presidente del CONAC no rindió el informe prevenido mediante resolución de las 11:18 horas del 21 de noviembre de 2019. 12.- Informa bajo juramento Pamela Castillo Barahona, en su condición de Presidenta del CONAC (escrito presentado a las 12:04 horas del 08 de enero de 2020), reiterando lo indicado por Grettel Vega Arce, Directora Ejecutiva del SINAC. 13.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 20 de enero de 2020, el recurrente [Nombre 007], por las razones que indica, expresa que el informe solicitado al Presidente del CONAC debe tenerse como no presentado. 14.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:46 horas del 06 de julio de 2020, el recurrente [Nombre 007] reitera que este recurso de amparo es contra la aplicación del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives y no contra la norma en sí misma, lo cual correspondería a una acción de inconstitucionalidad. 15.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:38 horas del 24 de julio de 2020, el recurrente [Nombre 007] indica que ha interpuesto un recurso de amparo por la demora en resolverse el presente proceso constitucional. 16.- Mediante resolución 2020-014209, de las 09:15 horas del 29 de julio de 2020, se dispuso reservar el dictado de la sentencia de este recurso hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad que, bajo expediente No. 18-001105-0007-CO, se tramita ante esta Sala. 17.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:30 horas del 05 de agosto de 2020, el recurrente [Nombre 007] solicita adición y aclaración de la resolución No. 2020-014209, dictada a las 09:15 horas del 29 de julio de 2020, mediante la cual se reservó el dictado de la sentencia de fondo, hasta tanto no sea resuelta la acción de inconstitucionalidad que se tramita bajo el expediente 18-001105-0007-CO. Refiere que en esa resolución se omitió, conforme al numeral 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, suspender los efectos del acto impugnado, sea la aplicación del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, lo cual, incluso, debió haberse ordenado desde el momento en que se le dio curso al amparo. Pretensión última que reitera. 18.- Mediante de las 12:43 horas del 06 de agosto de 2020, la Magistrada Instructora puso en conocimiento de Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Grettel Vega Arce y Pamela Castillo Barahona, respectivamente en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, de Directora Ejecutiva del SINAC y de Presidenta del CONAC, o a quienes en su lugar ocupen esos cargos, la solicitud de suspensión de la aplicación del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives que planteó el recurrente [Nombre 007]. 19.- Mediante resolución 2020-015548, de las 09:45 horas del 21 de agosto de 2020, la Sala rechazó la solicitud de adición y aclaración de la resolución No. 2020-014209, de las 09:15 horas del 29 de julio de 2020, que presentó el recurrente [Nombre 007] . Igualmente, se consideró de mérito no suspender la aplicación del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, como lo demandó el citado recurrente. 20.- Mediante sentencia 2021-019076, de las 12:20 horas del 25 de agosto de 2021, por unanimidad, la Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad No. 18-001105-0007-CO. 21.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Garro Vargas; y, Considerando: I.- Objeto del amparo. Los recurrentes alegaron en el escrito inicial que el CONAC, órgano del SINAC, en la sesión ordinaria No. 10-2018 celebrada el 29 de noviembre de 2018, tomó el acuerdo No. 50, mediante el cual aprobó el Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, que fue publicado en el Alcance No. 142 a La Gaceta del 25 de junio de 2019, pese a que esta Sala había admitido a trámite la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, que se conoce en el expediente No. 18-001105-0007-CO. En gestiones posteriores, el recurrente [Nombre 007], expresa que este recurso de amparo es contra la aplicación del Plan General de Manejo para la denominada Zona Protectora de Tivives y no contra la norma propiamente dicha, ya que, al ser una norma de aplicación inmediata, cualquier otro remedio jurisdiccional ordinario resultaría tardío. Entre otras argumentaciones, alegan que las disposiciones contenidas en ese Plan General de Manejo, en relación con los usos permitidos en las zonas de baja y mediana intervención, que es donde se ubican sus propiedades y la gran parte de las propiedades de los parceleros, con diferentes derechos de propiedad privada y/o de ocupación, tienen restricciones y limitaciones que prácticamente vacían los atributos inherentes a la propiedad privada y, por ende, al trabajo y sostén de la familia. Sostienen que esto se traduce en una confiscación, o expropiación de hecho sin indemnización. II.- Sobre el fondo. El recurrente alegó que la norma habilitante para promulgar ese tipo de planes es el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el tanto, el párrafo tercero dispone lo siguiente: “Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”. Dicha norma fue impugnada en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente No. 18-001105-0007-CO, interpuesta por el aquí recurrente [Nombre 007] y [Nombre 017]. Finalmente, esa acción de inconstitucionalidad se declaró sin lugar por medio de sentencia número 2021-019076, de las 12:20 horas del 25 de agosto de 2021. Lo que implica que esta Sala ya revisó la normativa que sustentó la emisión del Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives y no estimó que ésta fuera incompatible con el Derecho de la Constitución. En tal sentido, en la referida sentencia se indicó que: “V.- Sobre el fondo . Luego de la lectura de los informes de las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, que defienden la constitucionalidad de la norma impugnada, así como del informe de la Procuraduría General de la República, estima esta Sala que se deben ponderar tres derechos fundamentales: el derecho a la propiedad, el derecho a la igualdad y, el del enfoque relacionado al derecho a un ambiente sano y equilibrado. La disposición se impugna con base en la invocación de dos derechos constitucionales; es decir, el derecho a la propiedad privada y el derecho a la igualdad. Lo que los representantes de las personas jurídicas accionantes perciben como la inconstitucionalidad de la norma, es porque impone un régimen jurídico menos gravoso para quienes son dueños (as) de propiedades que se ubicarían en áreas destinadas a los Parques Nacionales y Reservas biológicas o refugios nacionales, porque no se les impone otras condiciones distintas antes de la expropiación, aun cuando las fincas son declaradas como tales por parte del Poder Ejecutivo. Mientras que, en sus casos, los dueños ubicados en las Reservas Forestales, Zonas Protectoras y de Refugios de Vida Silvestre, se les impone un régimen o afectación al inmueble, así como un plan de manejo. Consideran que ello afecta sus derechos constitucionales a la propiedad y a la igualdad. Cabe, mencionar que los representantes de las asociaciones accionantes no impugnaron directamente el Plan de Manejo Ambiental de Tivives, el cual al momento de la interposición de la acción no estaba vigente. Ahora bien, la Sala estima que la acción de inconstitucionalidad se debe declarar sin lugar en todos sus extremos, para lo cual se debe tomar en cuenta lo siguiente: A.- Sobre el derecho a la propiedad. Cabe señalar, que el derecho a la propiedad en el mundo ha evolucionado y sufrido cambios radicales en su concepción, como en su contenido. El derecho a la propiedad no tiene el mismo significado que tuvo en siglos pasados, especialmente porque fue perdiendo el carácter absoluto que tenía, si se le compara con las ideas más modernas, situación que también fue receptado en Costa Rica cuando se ha impuesto a la propiedad soportar ciertas funciones y responsabilidades al propietario por su importancia social. Entre ellas, está una función ecológica al derecho a la propiedad, que responde a un interés ambiental. Por ejemplo, la Sentencia No. 2008-008713 de las 9:06 horas del 23 de mayo de 2008, estableció que: “El artículo 45 constitucional dispone: “La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social”. La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones. La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales. De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño. Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas. En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado. En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural. Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial. Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico” (lo escrito en negrita es del original). La sentencia transcrita justifica la necesidad de conciliar los atributos del derecho a la propiedad en su interacción con otros derechos e intereses de relevancia social, como en este caso, con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de modo que, acorde con el contenido de este último, nacen las limitaciones para propiciar la protección y conservación de grandes extensiones del territorio nacional como zonas protectoras. De ahí que es posible afirmar que el derecho a la propiedad adquiere una función ecológica, siempre y cuando existan de base, los criterios técnicos y científicos que den soporte a ella. Así, en el informe de la Procuraduría General de la República, se pone énfasis en que el régimen transitorio para los propietarios ubicados en Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, encuentra su razón de ser en un menor rigor de aplicación de ciertas limitaciones de interés ecológico. Mientras que para los casos de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, la severidad de las limitaciones es mucho mayor, lo que justifica la imposición de la expropiación como un mandato legal. Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Energía informó sobre la importancia de las Áreas Silvestres Protegidas en el cumplimiento de la protección ambiental del Estado. En esas categorías: Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, todas ellas formarán parte de las Áreas Silvestre Protegidas del Estado hasta el momento de la expropiación. Ahora bien, la Sala reitera, como en efecto debe ser, que no siempre se puede interferir en las facultades del propietario o propietaria de poseer en forma exclusiva, así como al valor económico de un bien material. El propietario tiene derecho a la posesión, también al uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de esos bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. En tal sentido, en caso de conflicto es importante determinar cuál es el grado de intervención o el gravamen impuesto sobre el derecho. Es importante mencionar, que de conformidad con el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, siguiendo la línea de argumentación de la sentencia transcrita, que las restricciones al derecho a la propiedad que se imponen en algunas de esas categorías de protección se imponen acompañados de ese derecho a la indemnización, sobre una parte o la totalidad de un Área Silvestre Protegida declarada por el Poder Ejecutivo. Como se puede observar de la norma antes transcrita, en todos los casos, la norma impone la obligación de indemnizar, pero no así el momento para hacerlo. La Procuraduría General de la República explica con razón que en el caso de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, no se aplica un régimen transitorio, toda vez que la existencia de propiedad privada y el desarrollo de actividades particulares no resultan compatibles con los fines de conservación. En tal sentido, remite a la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966), y según refiere el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, a la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley No. 6084 de 24 de agosto de 1977). Es claro, que el criterio utilizado por el legislador para que haya dispuesto la indemnización como un deber del Estado, radica en la eliminación de la mayoría de las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, del bien toda vez que el Estado lo destinará únicamente a un interés público a la conservación y por su alto valor científico. En lo que se refiere a las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, el legislador no impuso el deber automático de indemnizar, sino que quedó facultado a hacerlo condicionado al interés del particular de continuar con el bien, si acepta las limitaciones del régimen ambiental, que la ley deja abierta mediante el sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental, la evaluación de impacto ambiental y luego a un plan de manejo, recuperación y reposición de recursos. Consecuentemente, continúan siendo privados los terrenos hasta que sean adquiridas por el Estado. Pero, se puede concluir que, entre mayor sea esa afectación al derecho a la propiedad -cuando impida el ejercicio de las facultades del propietario que se derivan de ese derecho-, mayor es el deber del Estado de pagar un justiprecio o comprar el bien al particular. Es cierto que el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, establece esa regla general que indica que no obstante que el Estado no expropie, la conservación y protección al ambiente entrará en efecto, lo que podría dar lugar a graves perjuicios en las facultades de los propietarios o las propietarias de los inmuebles. Ello estaría condicionado al plan de ordenamiento ambiental y al plan de manejo ambiental, lo que en efecto podría producir el roce intolerable con la Constitución Política, si se anulan facultades de los dueños y las dueñas asociadas. El Tribunal debe plantearse si -como lo estarían afirmando los accionantes que las limitaciones a las facultades propias del Derecho a la Propiedad quedarían anuladas solo por la promulgación de un plan de manejo, como se argumenta. Para ello, el propio Ministerio de Ambiente y Energía informa a la Sala que en las áreas silvestres protegidas, existe una clasificación en categorías de manejo, dándose una diferencia según la categoría y objetos de conservación a los que corresponden, en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión. Es decir, no todas las áreas silvestres protegidas tienen la misma política de conservación y gestión, ni en su intensidad ni la totalidad del área considerada, como si sucedería en el caso de los Parques Nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre. En consecuencia, la disposición abre la posibilidad de conciliar los intereses privados con los de protección, conservación y gestión ambiental o de la función ambiental del derecho a la propiedad, en el tanto la actividad privada se pueda ajustar con esos objetivos, se permitiría que ambas pudieran coexistir en las mismas coordenadas de tiempo y espacio. Lo que quiere decir esto es que, no necesariamente la necesidad de expropiar un bien es la misma en toda el área silvestre protegida, de modo que la norma no puede considerarse inconstitucional, per se si permite distinguir esas intensidades autorizadas bajo diferentes categorías de manejo ambiental, en ese caso, no hay un efecto inconstitucional que perjudica a las facultades de ejercicio exclusivo que da el derecho a la propiedad, ni sería razonable y proporcional atribuírselo en todas las intensidades que podría dar pie esta norma o disposición. El artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, dispuso regular la forma en que se materializaría la política ambiental de conservación y gestión de las áreas silvestres protegidas establecidas en el artículo 32, de la misma Ley, pero concreta las obligaciones del Estado claramente cuando el sacrificio sobre el propietario es más severo para unas categorías, que para otras, permitiendo un abordaje más dúctil y flexible en los supuestos en que se ocupan planes de manejo menos invasivas del derecho a la propiedad. Esto lleva a la Sala a la dificultad de tener que precisar si todas las categorías siguen siendo aun inconstitucionales, como se pide, por cuanto la ley se encarga de diferenciarlas al imponer un plan de manejo, o si como se ha venido diciendo no es igual para todas las áreas dentro de Zonas Protectoras, que es el caso que nos ocupa. Así, la carga de la argumentación le corresponde al accionante precisarlos, porque en efecto debería demostrar que las categorías de manejo menos severas anulan el derecho a la propiedad mientras el Estado cumple con su deber de gestión de los objetivos de la protección y conservación, en respuesta a los procesos de intervención humana que han tenido. En criterio de la Sala, la disposición no se podría considerar inconstitucional, solo porque establece -sin precisar y en abstracto- limitaciones de interés ambiental sobre el derecho a la propiedad, pues son tolerables en algunos supuestos en que respondan a objetivos de interés científico y de conservación que estarían acordes con los artículos 50 y 45, Constitucionales. No en todas las categorías tienen la misma intensidad de protección, en consecuencia, en el sacrificio al derecho de poseer de forma exclusiva una cosa, de gozar y disponer de ella. Correspondería, entonces, argumentar que la categoría que se acuerde en determinados casos perjudica al propietario, especialmente si es severo sobre las facultades del propietario o propietaria, en cuyo caso, solo se ocuparía que pueda solicitar la compra, o la expropiación del bien, demostrando que cumple con las condiciones jurídicas para hacerlo. Esto permite concluir, que la norma impugnada da la base para establecer los planes de ordenamiento y manejo ambiental, y el derecho de indemnización, pero no implica la formulación acabada de la gestión ambiental que se debe establecer, ni la determinación de las limitaciones con el derecho a la propiedad, sino que ello dependerá de las diferentes categorías de manejo, que podrían ser diferentes para unos supuestos que para otros, de modo que la inconstitucionalidad no se podría atribuir al párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando precisamente, fue diseñado para indemnizar a quienes realmente se pudieran ver afectados por las categorías de manejo ambiental. En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar la acción, sobre este extremo. B.- Derecho a la igualdad. Los personeros de las asociaciones accionantes argumentan que el Estado está en la obligación de darles un trato igual tanto a los propietarios de las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, como a los propietarios ubicados sobre los parques nacionales, refugios de vida silvestre o reservas biológicas. Argumentan que la doctrina del derecho a la igualdad prohíbe la discriminación, cuando es injustificada y no razonable, que carece de base objetiva y razonable. De igual manera, elabora sobre la necesaria adecuación del medio a los fines perseguidos, lo que indica se manifiesta como una conexión efectiva entre el trato desigual que se establece, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue. Debe haber una proporcionalidad entre el trato desigual que se otorga y la finalidad perseguida. Además, reclama el principio de no discriminación, como la prohibición de no diferenciar de trato que sea contraria a la dignidad humana. Continúan los personeros de las asociaciones accionantes razonando que, si solo pueden ser privados de los atributos de su derecho a la propiedad previa expropiación, como ocurre con parque nacional, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, en los supuestos, la norma introduce una distinción sin ninguna justificación técnica, o razonable, para dar un trato diferenciado. Consideran que se trata de desigualdades injustas o arbitrarias, sin razón técnico ambiental para que sólo los terrenos ubicados en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, puedan ser sometidos a Planes de Manejo sin necesidad de expropiación previa. En los otros supuestos, quedan sometidas a los Planes de Manejo cuando sean expropiadas. Consideran que debería ser totalmente lo contrario, que se sometan a los propietarios de parques nacionales, reservas biológicas y refugios nacionales de vida silvestre a los Planes de Manejo, pues la riqueza biológica es superior a la existente en las otras categorías de zonas protegidas. Sobre estos argumentos, como se ha abordado anteriormente, la protección y la conservación del medio ambiente es un objetivo o fin legítimo del Estado que ha sido adoptado constitucional e internacionalmente, dando origen a todo su desarrollo con un bloque de legalidad ambiental, para dar protección al medio ambiente además de asegurar su disfrute de las presentes y futuras generaciones. Esto evidentemente puede autorizar la intervención del Estado en el derecho a la propiedad, mediante la aprobación formal y material de leyes, e implicaría exigir a ciertos propietarios la imposición de deberes sobre los titulares en favor de la colectividad. Lo que está claro, es que las diferentes categorías reguladas en la norma tienen básicamente dos formas de abordaje, las que son: a) la que no impone ninguna restricción hasta que se proceda con la compra o expropiación del bien; y b) las que restringen de inmediato y de algún modo el derecho a la propiedad, y a la vez, flexibiliza la obligación del Estado en la compra o expropiación del bien. En ambos casos, la normativa autoriza unos niveles de intervención del derecho a la propiedad, con varias intensidades, que dependen de la obligación de soportar las limitaciones y condiciones en el comportamiento del titular del bien inmueble. Evidentemente, debe determinarse entonces si el legislador estableció una diferenciación legítima o si por el contrario se corresponde a una ilegítima. Se debe traer a colación, que el Estado al regular la conducta de los particulares goza de una cierta discrecionalidad para agruparlos en determinadas categorías, de igual manera, darles un tratamiento similar o igual, siempre y cuando responda a una base objetiva y razonable. Es oportuno traer a colación la Sentencia N° 2011-16940 de las 14:39 horas del 7 de diciembre de 2011, en cuanto estableció lo siguiente: “…el principio de igualdad no solo es un criterio de interpretación de las normas, sino que también, concede derechos a los particulares, sean estos constitucionales como legales. Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la Revolución Francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no solo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecidos los tribunales internacionales de derechos humanos. Para que una norma cumple con el principio de igualdad, debe otorgar derechos iguales a los iguales, lo que, a su vez, reconoce el principio de discriminar a quienes se encuentran en desiguales circunstancias. Por el principio de generalidad, toda regulación debe ser no discriminatoria y alcanzar a una generalidad de personas, sin que sea lícito constitucionalmente, diferenciar a personas sin una base objetiva y razonable que permita hacer distinciones. Incluso, en sentido estricto se ha señalado que no todo trato discriminatorio es posible hacerlo sin que se busque cumplir fines superiores contenidos en la Constitución Política o instrumentos internacionales de derechos humanos…”. A pesar de lo reclamado por los personeros de las asociaciones accionantes, para ser equiparados a los casos de Parques Nacionales y Refugios Nacionales de Vida Silvestre o Reservas Biológicas, la Sala estima que el legislador pondera el derecho a la propiedad con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es lícito para el Estado racionalizar sus recursos para alcanzar sus cometidos ambientales de un modo gradual, para evitar que una norma utilice el principio de la generalidad de las normas de un modo muy abierto, reconocer derechos en circunstancias desiguales; es decir, a personas que no debe pertenecer a una determinada categoría. Llevan razón en señalar que el Estado no debe diferenciar de modo arbitrario en todo momento al promulgar legislación, así como la normativa que promulgue a partir de ello, pues siempre debe observar el mandato de no promulgar normas que carezcan de una base objetiva y razonable. Esta obligación es una trascendental para la vida republicana, pues evidentemente todas las personas nacen iguales, libres y dignas, con los mismos derechos y con las mismas aspiraciones a ser protegidos por los mismos derechos constitucionales y convencionales aplicables en la República. Sin embargo, el problema radica en que el legislador al crear las regulaciones para las diferentes categorías o grupos de personas, al estar ubicadas en situaciones de hecho y de derecho desiguales o disímiles, no deben recibir un mismo o igual trato. Contrariamente, quienes estén en iguales o similares situaciones, es legítimo darles un trato igual. Por el principio de generalidad de las normas, con la norma impugnada el legislador dotó al Poder Ejecutivo de las herramientas para materializar los fines y objetivos de protección ambiental a las áreas silvestres protegidas que decretare, a la luz de los artículos 32 y 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. En tales casos, la ley diferencia el régimen jurídico ambiental aplicable, con consecuencias distintas para los propietarios y el Estado. De frente al derecho a la propiedad, para que pueda pasar el examen de constitucionalidad, el trato debe ser objetivo y razonable, de modo que no admite hacer distinciones contrarias a ese juicio de razonabilidad, y perseguir, de modo que, si las hace, se debe a la aplicación de estándares superiores. En este sentido, está la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), y también, lo dispuesto en el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, así como las prohibiciones que determina la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977). En cuyos casos, las restricciones impuestas en esa normativa hacen más severas e incompatibles las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, para perseguir un interés público de conservación y de protección por su valor científico. Es decir, las restricciones sobre estos propietarios son mucho mayores sobre las facultades que se puede exigir a partir del derecho a la propiedad. De este modo, debe indicarse que, si en el caso de los Parques Nacionales, Reservas Biológicas o Refugios Nacionales de Vida Silvestre, no son intervenidos inmediatamente por el Estado para cumplimentar sus objetivos de conservación y gestión del ambiente, sino hasta que ocurra la expropiación o compra del terreno, no es otra cosa que la ponderación de las restricciones impuestas y ajustadas al derecho a la propiedad, pues al establecer las categorías más rigurosas de manejo ambiental, el legislador tomó en cuenta que resultan incompatibilidades con las diferentes facultades del propietario o propietaria, de modo que, la intervención, limitación o mejor dicho restricciones que debe enfrentar los dueños o dueñas sobre sus facultades, resultarían turbados a niveles intolerables, con afectación en el uso, goce y disfrute, o que representaría una carga que no se podría superar. El congelamiento de la propiedad de hecho, sin previa indemnización ni traspaso a favor del Estado resultaría en una acción grave y reprochable desde el punto de vista constitucional, evidentemente, porque no sería la opción o medida estatal que se ampararía al Derecho de la Constitución. La razón, está claramente expresada, en que si las categorías buscan la protección, conservación y gestión de la riqueza biológica de un lugar particular por ser superior a otras, evidentemente, se le aplicaría a éstas las categorías de las áreas silvestres protegidas más rigurosas. En ese caso, no sería compatibles con un derecho fundamental que debe indemnizarse. Los accionantes no logran cristalizar los motivos por los que consideran que merecen de pleno derecho la indemnización inmediata por expropiación, lo que determinaría que hasta ese momento se pueda dar la aplicación de un régimen forestal y ambiental. Es decir, tampoco justifican que se encuentran en iguales circunstancias que los dueños ubicados bajo los Decreto Ejecutivos que declaran los Parques Nacionales o Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, de los que acusa son excluidos arbitraria e injustamente. Por el contrario, el Ministro de Ambiente y Energía expresa claramente que, en el caso de las zonas protectoras, con el proceso de zonificación se permite organizar y distribuir las funciones en un determinado territorio respetando los valores naturales, culturales y sociales, en consecuencia, admite que se mantengan algunas prácticas, usos de la tierra, actividades y condiciones deseadas, con el fin de alcanzar objetivos definidos en un Plan General de Manejo. Esto implica claramente que se dependerá de una zonificación que debe ser identificada de manera científica y la asignación de objetivos particulares a éstas. De este modo, las restricciones que se puede acordar no implican para el propietario ipso iure una imposición de un régimen ambiental uniforme en todo un área geográfica o territorial, como se hace para los parques nacionales o reservas biológicas o refugios nacionales. Sino que, según la zonificación propuesta no todas son iguales en intensidad, a tal grado que la intervención del Estado en el derecho de propiedad justifique la expropiación inmediata del particular. Así, a pesar de que los terrenos sean considerados dentro de una zona protectora con el fin de alcanzar un interés de protección y conservación, cabe indicar entonces, que no son iguales y uniformes para todos o todas dentro de un mismo territorio. Entonces, una eventual desigualdad no está en el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en la normativa ambiental que se emita, es decir, en la herramienta de la zonificación que implicaría una aplicación concreta de los objetivos y fines de protección y conservación ambiental en un área determinada. La justificación de la intervención del derecho es más intensa y estricta en función del valor ambiental del área geográfica. De ahí que, no sería posible determinar que haya una inconstitucionalidad en estas categorías de áreas silvestres protegidas, si de ellas resulta que unas y otras pueden compatibilizarse más con las facultades de uso, goce y disfrute del bien. Esto salvo que, frente a las categorías cuyas restricciones son más absolutas, donde sean incompatibles, gravosas y turben el derecho a la propiedad a un grado que hace imposible su ejercicio procedería la expropiación. Sin embargo, esto no fue impugnado por los accionantes, porque no había sido acordado aún. En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar este extremo de la acción de inconstitucionalidad. C.- El problema de las Parcelas. El Ministerio de Ambiente y Energía señala que los asociados a las asociaciones accionantes tienen irregularidades en la titulación de sus propiedades, toda vez que les fueron otorgadas las parcelas por parte del otrora Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto Ejecutivo N° 17023 de 7 de mayo de 1986 (que declaró la zona protectora), momento en el que los terrenos son considerados patrimonio natural del Estado. Esta argumentación se constata porque la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, había entrado en vigencia el 13 de noviembre de 1995, y como consecuencia, de lo anterior, el Instituto tomó los acuerdos de adjudicar los terrenos a los recurrentes con posterioridad: artículo N° VII de la sesión N° 018-96, celebrada el 23 de abril de 1996 y artículo N° XVI de la sesión N° 065-96, celebrada el 19 de noviembre de 1996. Ahora bien, no obstante esta situación, por la forma en que se resuelve la acción, lo señalado con la promulgación del régimen legal aprobado por el legislador, y la actuación de la Instituto de Desarrollo Agrario (hoy Instituto de Desarrollo Rural), no prejuzga en modo alguno los derechos que tengan de la titularidad de la propiedad de los parceleros. V.- Alegatos del coadyuvante. El coadyuvante alega que el párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, delega en el Ministerio de Ambiente y Energía la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada sin expropiación, a través de un Plan de Manejo, lo que es materia de reserva de ley. Alega que no se trata ni siquiera de un Decreto Ejecutivo, sino de un reglamento autónomo prohibido por ley (artículo 19, de la Ley General de la Administración Pública), dado que el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es de reserva de ley. En este sentido, invoca la doctrina sentada por este Tribunal, mediante Sentencia N° 1992-03550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, que establece los cuatro puntos esenciales de la potestad reglamentaria en su relación con los derechos fundamentales. En este sentido, el argumento del coadyuvante al enunciar los puntos sobre los cuales una administración pública no puede excederse en su potestad reglamentaria para no infringir el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es que el coadyuvante atribuye al párrafo 1°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, de forma aislada del resto del ordenamiento ambiental como la única fuente normativa de esa restricción y que permite atribuirle al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, una atribución reglamentaria impropia. Sin embargo, para la Sala, dicha potestad no solo se deriva de esa norma, sino de todo el plexo normativo ambiental, entre la cual está la Ley de Biodiversidad. Así, a través de diferentes disposiciones es posible encontrar el basamento que faculta la emisión de estos instrumentos, situación que no fue abordado ni discutido, y para resolver debería estar fundamentado adecuadamente por la parte o el coadyuvante. Para llegar a una conclusión plausible, al hacerse una revisión de la normativa y de los precedentes de este Tribunal, es posible encontrar esa interacción. En este sentido, en el ordenamiento jurídico ambiental hay otras disposiciones que determinan el alcance de los planes de manejo como instrumentos técnicos que trazan los objetivos de un área silvestre protegida, los define como instrumentos técnicos y científicos que se promulgan para la conservación, gestión y administración de áreas silvestres protegidas, lo cual nace en la propia Ley de Biodiversidad y otras. Antes de entrar en materia, es importante rescatar del informe del Ministerio de Ambiente y Energía, que señala al artículo 22, de la Ley de Biodiversidad, que crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), de igual manera, establece que estará bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Asimismo, trae a colación el artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo No. 34433 del 11 de marzo de 2008. En lo que interesa, el artículo 22, de la Ley, indica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, además de darle personería jurídica propia, señala que será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, además, “integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía, con el fin dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica”. El artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, también indica que “Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado, según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de Parques Nacional, así como las establecidas en la Ley Orgánica de Ambiente”. En el mismo orden de ideas, el Reglamento igualmente establece que: “Artículo 73.- Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos”. Adicionalmente, está la interacción con otras disposiciones de la Ley de Biodiversidad, como los numerales 28, 49 y siguientes. De este modo, la materia y contenido de los Planes de manejo no está regulado solo en la norma impugnada, sino que hay una definición precisa del ordenamiento jurídico, dadas las disposiciones que existen y hacen referencia a estos contenidos. Así, dice lo siguiente: “Artículo 28.- Áreas de Conservación. El sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Área Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica. Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación silvestre, N° 7317 del 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, N° 7554 del 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977. Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como modificaciones”. Por su parte, otras disposiciones, indican: “Artículo 49.- Mantenimiento de procesos ecológicos. El mantenimiento de los procesos ecológicos es un deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente y Energía y los demás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigente dictarán las normas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales como ordenamiento y evaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales, vedas, permisos, licencias ambientales e incentivos, entre otros”. “Artículo 51.- Identificación de ecosistemas . Para los efectos de esta ley, el Ministerio del Ambiente y Energía, en colaboración con otros entes públicos y privados, dispondrá un sistema de parámetros que permita la identificación de los ecosistemas y sus componentes, para tomar las medidas apropiadas, incluso la mitigación, el control, la restauración, la recuperación y la rehabilitación. Artículo 52. Ordenamiento territorial. Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno Central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas”. Como se puede observar de las anteriores disposiciones, el coadyuvante no examina el alcance de estas y otras normas en la Ley de Biodiversidad para su argumentación. Por otra parte, es necesario también traer a colación, como antecedente el examen de constitucionalidad que hizo la Sala con anterioridad de otro Plan de manejo. Así, en la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, la Sala conoció el reclamo relacionado con el Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo de 2003 y el Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE. En dicho antecedente, si bien se declaró con lugar la acción contra el Plan de manejo, por cuanto fue dictado por un órgano diferente al que la ley autorizaba, se discutió esa competencia de los órganos para dictar estos Planes de manejo, quedando definido que estarían autorizados por la Ley de la Biodiversidad. Este último punto es relevante para el caso que nos ocupa. De este modo, la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, estableció que: “(…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento -organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes -de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente: “(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”. “VI.- QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”. No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación”. En tal sentido, el alegato del coadyuvante sobre la prohibición de emitir reglamentos autónomos en la materia y la violación al principio de reserva de ley, no tiene asidero con base en lo expuesto; y, es claro que la Sala concluye que la norma para la emisión de los planes de manejo de las áreas de conservación, no se encuentra -únicamente- en el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en otras disposiciones, entre ellas el numeral 22, de la Ley de Biodiversidad. Si bien, el coadyuvante presentó diversos escritos denunciando que el Ministerio había continuado con la promulgación del Plan de Manejo de Tivives, observa esta Sala, que en ese acto también se incluyeron muchas otras zonas protectoras, pero además, no se debe olvidar que el coadyuvante no puede reformular una acción de inconstitucionalidad y deducir pretensiones autónomas del accionante, aunque sí puede ampliar las argumentaciones y complementar la pretensión de la acción para asegurar su éxito. Es claro de todo lo anterior, que los planes de ordenamiento y de manejo ambiental no estaban siendo directamente impugnados por las asociaciones accionantes, y como se indicó supra, como instrumentos técnicos y científicos no encuentran su fundamento solo en el numeral 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. De ahí que, la argumentación incoada por el coadyuvante debe desestimarse”.

Por lo que, finalmente, se desestimó dicha acción de inconstitucionalidad, con sustento en las consideraciones parcialmente transcritas. Consideraciones que, necesariamente, son aplicables al caso en estudio. Por lo que procede desestimar el amparo, como así se dispone. III.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicia l", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI. Por tanto: Se declara sin lugar el recurso.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Marta Eugenia Esquivel R.

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