Constitutionality challenge to INVU Subdivision Regulation admittedAdmisión de inconstitucionalidad contra Reglamento de Fraccionamiento INVU

*210190130007CO* CASE FILE:

PROCEEDING:

CONSTITUTIONAL CHALLENGE (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD) PETITIONER:

MUNICIPAL MAYOR OF RÍO CUARTO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and one minute on the sixth of October of two thousand twenty-one.

The action of unconstitutionality filed by [Nombre01 001], national identification number CED01, in his capacity as MAYOR OF THE CANTÓN DE RÍO CUARTO, against the update to the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones approved by resolution of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), adopted at ordinary session n.° 6411, Article II, subsection 2), held on October 24, 2019, is admitted for processing; on the grounds that it is contrary to Articles 21, 50, 89, 169, and 170 of the Constitución Política, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the principles of non-regression, progressiveness, reasonableness, proportionality, and municipal autonomy (autonomía municipal). A fifteen-day notice period is granted to the Attorney General of the Republic and to the Chairperson of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

The challenged regulation is contested insofar as it introduces substantial changes with respect to the prior regulation in the areas of subdivision (fraccionamiento), land-use types for lots, wastewater management, storm and sanitary sewerage systems (alcantarillados pluviales y sanitarios), lot sizes, building heights, construction coverage percentages, setback lines (alineamientos), block demarcation (delimitación de cuadrantes), block expansion areas, public roads, dedication of public areas and their maintenance, parcels with forest cover (cobertura boscosa), sloped terrain, timber harvesting (aprovechamiento de madera), earthworks (movimientos de tierra), number of housing units, and other matters inherent to an urban regulatory plan (plan regulador). The petitioner contends that the challenged regulation goes beyond the regulation it repeals, and in so doing creates territorial planning and urban planning for the entire country through a regulation approved solely by the INVU Board of Directors, which—as in the present case—by not requiring prior studies and approval by the respective municipalities, violates environmental principles and municipal autonomy.

Furthermore, given the studies now required for urban regulatory plans that fall within the competence of other state entities, if such studies were not previously required and the prior regulation dates from 1982—nearly 40 years ago—the provisional nature of the challenged regulation is rendered entirely questionable. The petitioner argues that the Sala Constitucional's case law on the need for prior studies when developing urban regulatory plans or land-use planning norms is extensive, as established by decreto n.° 32967 of May 2, 2006, "Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores y cualquier otra Planificación de Uso del Suelo" ["Introduction of the Environmental Variable (variable ambiental) in Urban Regulatory Plans and Any Other Land-Use Planning"], and agreement n.° 4975 of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), which establishes the "Metodología General para la Elaboración de los estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores" ["General Methodology for the Preparation of Hydrogeological Studies for Urban Regulatory Plans"].

In this regard, the Sala Constitucional has been unequivocal in recent votes n.° 23743-20 and n.° 11958-21, which declared unconstitutional Decreto Ejecutivo N°38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT of March 10, 2014; for this reason, the petitioner considers that the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones approved by resolution of the INVU Board of Directors, adopted at ordinary session n.° 6411, Article II, subsection 2), held on October 24, 2019, is likewise unconstitutional, given that the relevant studies were not previously conducted for each of the cantons of the country where it would apply on a supplementary and provisional basis. On these grounds, the petitioner considers that INVU violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, and infringes the principles of non-regression, progressiveness, reasonableness, and proportionality protected by the Constitución Política.

The petitioner further argues that, regarding the State of Costa Rica's repeated violation of municipal autonomy in matters of urban planning, the Sala Constitucional has been categorical in affirming that the competence of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in urban planning matters is residual and provisional, and that such competence belongs to local governments (voto n.° 5305-93 of 10:06 a.m. on October 22, 1993). The petitioner claims that the violation of municipal autonomy stems from the delays incurred by MINAE in not conducting the environmental variable assessment and by SENARA in not conducting the hydrogeological studies for each canton in the country—studies that would enable municipalities to develop and approve their urban regulatory plans. The underlying premise—an erroneous one—has been that it is the municipalities' responsibility to conduct the environmental and hydrogeological studies required for the preparation of urban regulatory plans; however, pursuant to Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente, that responsibility would lie with the specialized agencies cited above, above all because the need for such studies arises from those agencies' own initiatives and competencies, meaning the conduct of those studies should not be imposed on the municipalities but rather on those institutions by virtue of their specialized expertise.

The petitioner indicates that the regulation challenged through this action does nothing more than defer a national responsibility—that of the public institutions involved and of the respective municipalities in each canton. The petitioner considers that prompt interinstitutional coordination is required so that Costa Rica may have urban regulatory plans in all cantons; thus, continuing to invoke Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana to create nationally applicable regulations without taking into account the particular characteristics of each canton's territory constitutes a flagrant violation of municipal autonomy. The petitioner notes that, pursuant to the second transitional provision (transitorio segundo) of the Ley de Planificación Urbana, in 1982 urban planning instruments were approved on a temporary and provisional basis for the Gran Área Metropolitana and for the country as a whole; however, that temporary nature becomes permanent when, instead of seeking a solution to the absence of urban regulatory plans in the cantons, new regulations are approved that replace those of 1982 with a broader scope than their predecessors—bearing in mind that these instruments ultimately establish limitations on property rights, which is a matter reserved to statute law, with the exception of urban regulatory plans, which constitute material law and may indeed impose certain limitations on the right to property.

For all of the foregoing reasons, the petitioner requests that the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones approved by resolution of the INVU Board of Directors, adopted at ordinary session n.° 6411, Article II, subsection 2), held on October 24, 2019, be declared unconstitutional and annulled, and that MINAE be ordered to carry out the provisions of decreto n.° 32967 of May 2, 2006, "Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores y cualquier otra Planificación de Uso del Suelo," and that SENARA be ordered to implement agreement n.° 4975, which establishes the "Metodología General para la Elaboración de los estudio Hidrogeológicos para los Planes Reguladores"; for which purpose the respective coordinations with the municipalities of the country shall be carried out, in accordance with Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente.

This action is admitted as it meets the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The petitioner's standing derives from Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since this action is filed in his capacity as Mayor of the Cantón de Río Cuarto, elected by popular vote pursuant to resolution n.° 1494-E11-2020 of 2:30 p.m. on February 27, 2020, issued by the Tribunal Supremo de Elecciones, published in La Gaceta n.° 47 of March 10, 2020, as well as in his personal capacity on the basis of a diffuse interest by reason of the environmental matters involved in this action. The petitioner adds that he has been authorized by the Concejo de Río Cuarto to bring this action, as granted by binding agreement under Article n.° IV, agreement 05, of ordinary session number 95-2021 of August 26, 2021, transcribed in official communication n.° OF-CM-239-2021 of the Secretariat of the Concejo de Río Cuarto.

A notice of the filing of the action shall be published three consecutive times in the Boletín Judicial.

Legal effects of filing the action: the publication provided for in Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is intended to inform courts and bodies that exhaust the administrative channel (vía administrativa) that the action of unconstitutionality has been filed, so that in proceedings or procedures in which the application of the challenged law, decree, provision, agreement, or resolution is being debated, no final decision shall be rendered until the Sala Constitucional has issued its ruling on the matter. Several rules may be derived from this legal provision. The first, and perhaps most important, is that the filing of an action of unconstitutionality does not suspend the general effectiveness and applicability of the challenged norms. The second is that only acts of application of the challenged norms by judicial authorities in proceedings before them, or by administrative authorities in procedures aimed at exhausting the administrative channel, are suspended—not the norms' general force and effect. The third is that—in principle—in cases of direct action (as in the present action), the suspensive effect of filing does not apply (see votes No. 537-91, 2019-11633, as well as rulings issued in case files numbers 2019-11022, 19-006416, and 19-015543 of the Tribunal Constitucional).

Within fifteen days following the first publication of the aforementioned notice, parties appearing in cases pending at the date this action was filed—in which the application of the challenged provisions is at issue—as well as any person with a legitimate interest, may appear before the Sala Constitucional to support or oppose the admissibility of the action, or to expand, where applicable, the grounds of unconstitutionality with respect to the matter of their concern.

It is further noted that, pursuant to Articles 81 and 82 of the Ley de Jurisdicción Constitucional and in accordance with the Sala's repeated rulings (resolutions 0536-91, 0537-91, 0554-91, and 0881-91), this publication does not suspend the general force of the norm, but only its application in the cases and under the conditions indicated.

The response to the notice granted in this ruling must be submitted only once, using only one of the following means: physical documentation submitted directly to the Sala's Secretariat; the fax system; electronic documentation through the GESTIÓN EN LÍNEA [Online Management] System; or the dedicated email address for receiving reports. In all cases, the response and any accompanying documents must expressly indicate the case file number to which they are addressed. Responses submitted by electronic means must bear the signature of the responsible person who subscribes to it, either by scanning the physical document containing the signature or by means of a digital signature, in accordance with the provisions of the Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, in order to certify the authenticity of the submission. It is noted that electronically generated or digitized documents submitted through the Online Management System or the designated email address must not exceed 3 megabytes.

Notify.

*210190130007CO* ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ALCALDE MUNICIPAL DE RÍO CUARTO SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas uno minutos del seis de octubre de dos mil veintiuno.

Se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre01 001], cédula de identidad n.° CED01, en su condición de ALCALDE DEL CANTÓN DE RÍO CUARTO, contra la actualización del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones aprobado mediante acuerdo de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tomado en sesión ordinaria n.° 6411, artículo II, inciso 2), celebrada el 24 de octubre de 2019; por estimarlo contrario a los artículos 21, 50, 89, 169 y 170 de la Constitución Política, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, principios de no regresión, progresividad, razonabilidad, proporcionalidad y autonomía municipal. Se confiere audiencia por quince días al Procurador General de la República y al presidente de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La norma se impugna en cuanto establece variaciones sustanciales con relación al reglamento anterior en materia de fraccionamientos, tipos de usos de los predios, temas de manejo de aguas residuales, alcantarillados pluviales y sanitarios, tamaños de predios, alturas de edificaciones, porcentajes de coberturas de las construcciones, alineamientos, delimitación de cuadrantes, áreas de expansión de cuadrantes, vías públicas, cesión de áreas públicas y su mantenimiento, parcelas de cobertura boscosa, terrenos con pendiente, aprovechamiento de madera, movimientos de tierra, número de unidades habitacionales y otros temas propios de un plan regulador.

Estima que la norma impugnada va más allá del reglamento que deroga y de esta forma se hace ordenamiento territorial y planificación urbana para todo el país, mediante un reglamento que aprueba la Junta Directiva del INVU y que, en el caso actual, al no requerir estudios previos y aprobación de las respectivas municipalidades, se estarían violentando principios ambientales y de autonomía municipal. Además, en virtud de los estudios necesarios que ahora deben realizarse para los planes reguladores y que son competencia de otros entes estatales, si anteriormente no se requerían tales estudios y el reglamento anterior es de 1982, casi 40 años, la provisionalidad del reglamento impugnado queda totalmente cuestionada. Aduce que es abundante la jurisprudencia de la Sala Constitucional en relación con la necesidad de contar con los estudios previos para realizar planes reguladores o normas que planifiquen el uso del suelo, que establecen el decreto n.° 32967 del 2 de mayo de 2006 "Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores y cualquier otra Planificación de Uso del Suelo" y el acuerdo n.° 4975 del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que establece la "Metodología General para la Elaboración de los estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores".

En este sentido, la Sala Constitucional ha sido contundente en los recientes votos n.° 23743-20 y n.° 11958-21 que declaran inconstitucional el Decreto Ejecutivo N°38334-PLAN-MINAE-MIVAH-MOPT-S-MOPT del 10 de marzo de 2014, por tal razón, considera que de la misma manera deviene en inconstitucional el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones aprobado mediante acuerdo de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tomado en sesión ordinaria n.° 6411, artículo II, inciso 2), celebrada el 24 de octubre de 2019, al no haberse realizado previamente los estudios pertinentes para cada uno de los cantones del país donde sería aplicable supletoria y provisionalmente. En razón de esto, considera que el INVU violenta el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como infringe los principios de no regresión, progresividad, razonabilidad y proporcionalidad tutelados por la Constitución Política.

Alega que, sobre la reiterada violación a la autonomía municipal por parte del Estado costarricense en materia de planificación urbana, la Sala Constitucional ha sido categórica en cuanto a la competencia residual y provisional del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia de planificación urbana y que esta corresponde a los gobiernos locales (voto n.° 5305-93 de las 10:06 horas del 22 de octubre de 1993). Reclama que la violación de la autonomía municipal parte de la mora en que han incurrido tanto el MINAE al no realizar la variable ambiental como SENARA al no realizar los estudio hidrogeológicos, para cada uno de los cantones del país, que permitan a las municipalidades realizar y aprobar los planes reguladores. Y es que se ha partido, equivocadamente, de que corresponde a las municipalidades realizar los estudios ambientales e hidrogeológicos para la realización de los planes reguladores, cuando en la línea de lo que establece el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente sería a las instituciones citadas por su especialidad a las que les correspondería realizarlos, sobre todo porque la necesidad de contar con los mismos nace de sus propias iniciativas y competencias, no imponiéndole a las municipalidades la realización de estas sino a esas instituciones por su especialización.

Indica que el reglamento que se impugna por medio de esta acción no viene más que a dilatar una responsabilidad país, de las instituciones públicas involucradas y de las municipalidades respectivas de cada cantón. Estima el accionante que se requiere de una pronta coordinación interinstitucional a fin de que Costa Rica cuente con planes reguladores en todos los cantones, por lo que seguir utilizando el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana para crear normativa de alcance nacional, sin tomar en consideración las particularidades de los territorios cantonales, es una flagrante violación de la autonomía municipal. Señala que de acuerdo al transitorio segundo de la Ley de Planificación Urbana, en el año 1982 se aprobaron instrumentos de planificación urbana de manera temporal y provisional para el Gran Área Metropolitana y para el país, pero esa temporalidad se convierte en definitiva, cuando contrario a buscar el cómo resolver la ausencia de planes reguladores en los cantones, se aprueba nueva normativa que sustituye a la de 1982 con más alcances que las anteriores, entendido que son instrumentos que al final de cuentas establecen limitaciones a la propiedad, lo que es reserva de Ley con la excepción de los planes reguladores que constituyen Ley material y que sí pueden imponer ciertas limitaciones al derecho de propiedad.

Por todo lo anterior, solicita que se declare inconstitucional y se anule el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones aprobado mediante acuerdo de Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tomado en sesión ordinaria n.° 6411, artículo II, inciso 2), celebrada el 24 de octubre de 2019, y se ordene al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) realizar lo establecido en el decreto n.° 32967 del 2 de mayo de 2006 "Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores y cualquier otra Planificación de Uso del Suelo" y al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) a ejecutar el acuerdo n.° 4975 que establece la "Metodología General para la Elaboración de los estudio Hidrogeológicos para los Planes Reguladores"; para lo cual deberán realizar las respectivas coordinaciones con las municipalidades del país, de conformidad con el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. La legitimación del accionante proviene del del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que interpone esta acción en su condición de Alcalde del Cantón de Río Cuarto, electo de manera popular, según resolución n.° 1494-E11-2020 de las 14:30 horas del 27 de febrero de 2020 del Tribunal Supremo de Elecciones, publicada en La Gaceta n.° 47 del 10 de marzo de 2020, así como en su condición personal por haber un interés difuso en razón de la materia ambiental involucrada en esta acción. Agrega que cuenta con autorización del Concejo de Río Cuarto para accionar en esta vía, otorgada mediante acuerdo firme del artículo n.° IV, acuerdo 05, de la sesión ordinaria número 95-2021 del 26 de agosto de 2021, transcrito en el oficio n.° OF-CM-239-2021 de la Secretaría del Concejo de Río Cuarto.

Publíquese por tres veces consecutivas un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción. Efectos jurídicos de la interposición de la acción: la publicación prevista en el numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional tiene por objeto poner en conocimiento de los tribunales y los órganos que agotan la vía administrativa, que la demanda de inconstitucionalidad ha sido establecida, a efectos de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso. De este precepto legal se extraen varias reglas. La primera, y quizás la más importante, es que la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas. La segunda, es que solo se suspenden los actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos incoados ante ellas, o por las administrativas, en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general.

La tercera es que –en principio-, en los casos de acción directa (como ocurre en la presente acción), no opera el efecto suspensivo de la interposición (véanse votos No. 537-91, 2019-11633, así como resoluciones dictadas en los expedientes números 2019-11022, 19-006416 y 19-015543 del Tribunal Constitucional). Dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del citado aviso, podrán apersonarse quienes figuren como partes en asuntos pendientes a la fecha de interposición de esta acción, en los que se discuta la aplicación de lo impugnado o aquellos con interés legítimo, a fin de coadyuvar en cuanto a su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interese. Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas.

La contestación a la audiencia conferida en esta resolución deberá ser presentada una única vez, utilizando solo uno de los siguientes medios: documentación física presentada directamente en la Secretaría de la Sala; el sistema de fax; documentación electrónica por medio del Sistema de GESTIÓN EN LÍNEA; o bien, a la dirección de correo electrónico , la cual es correo exclusivo dedicado a la recepción de informes. En cualquiera de los casos, la contestación y demás documentos deberán indicar de manera expresa el número de expediente al cual van dirigidos. La contestación que se rindan por medios electrónicos, deberá consignar la firma de la persona responsable que lo suscribe, ya sea digitalizando el documento físico que contenga su firma, o por medio de la firma digital, según las disposiciones establecidas en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Nº 8454, a efectos de acreditar la autenticidad de la gestión.

Se advierte que los documentos generados electrónicamente o digitalizados que se presenten por el Sistema de Gestión en Línea o por el correo electrónico señalado, no deberán superar los 3 Megabytes. Notifíquese.