← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 19076-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/08/2021
OutcomeResultado
The Chamber denied the challenge to Article 37 of the Organic Environmental Law, rejecting both the claim that management plans lacked statutory authority and the intervenor’s attempt to challenge the Tivives Management Plan independently.La Sala declaró sin lugar la acción contra el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y rechazó que la emisión de planes de manejo careciera de fundamento legal o que el coadyuvante pudiera impugnar autónomamente el Plan de Manejo de Tivives.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber rejected the challenge to the third paragraph of Article 37 of the Organic Environmental Law, filed by associations connected with land in the Tivives Protective Zone. The claimants argued that subjecting private property to management plans before its purchase or expropriation amounted to a de facto taking without compensation and created unequal treatment compared with owners of land in national parks, biological reserves, and state wildlife refuges. The Chamber also rejected the intervenor’s contention that such plans were autonomous regulations contrary to the statutory-reservation principle. It held that the authority to plan and approve management plans does not arise solely from the challenged article but also from the Biodiversity Law, which assigns planning functions to SINAC and approval powers to its councils. The Chamber further clarified that the intervenor could not recast the constitutional action to mount an independent challenge against the Tivives General Management Plan, an instrument that was not directly included in the original scope of the proceeding.La Sala Constitucional rechazó la acción contra el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, promovida por asociaciones vinculadas con terrenos de la Zona Protectora Tivives. Los accionantes sostenían que someter propiedades privadas a planes de manejo antes de su compra o expropiación constituía una expropiación de hecho sin indemnización y un trato desigual frente a propietarios de terrenos situados en parques nacionales, reservas biológicas y refugios estatales. La Sala descartó también el argumento del coadyuvante según el cual esos planes serían reglamentos autónomos contrarios a la reserva de ley. Determinó que la competencia para planificar y aprobar planes de manejo no deriva únicamente del artículo impugnado, sino también de la Ley de Biodiversidad, que atribuye funciones de planificación al SINAC y competencias de aprobación a sus consejos. Además, aclaró que el coadyuvante no podía reformular la acción para impugnar autónomamente el Plan General de Manejo de Tivives, instrumento que no formaba parte directa del objeto procesal.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, the intervenor’s argument concerning the prohibition against issuing autonomous regulations in this field and the violation of the statutory-reservation principle has no basis in light of the foregoing; and it is clear that the Chamber concludes that the legal authority for issuing management plans for conservation areas is not found solely in Article 37 of the Organic Environmental Law, but also in other provisions, including Article 22 of the Biodiversity Law. Although the intervenor filed various submissions alleging that the Ministry had continued promulgating the Tivives Management Plan, this Chamber observes that the measure also included many other protective zones; moreover, it must not be forgotten that an intervenor may not recast a constitutional action or assert claims independent from those of the claimant, although the intervenor may expand the arguments and supplement the action’s claim to help secure its success. It is clear from all the foregoing that the land-use and environmental management plans were not being directly challenged by the claimant associations and, as stated above, as technical and scientific instruments they are not founded solely upon Article 37 of the Organic Environmental Law. Consequently, the argument advanced by the intervenor must be rejected. VI.- Conclusion. In view of the foregoing, the action must be denied, as is hereby done.En tal sentido, el alegato del coadyuvante sobre la prohibición de emitir reglamentos autónomos en la materia y la violación al principio de reserva de ley, no tiene asidero con base en lo expuesto; y, es claro que la Sala concluye que la norma para la emisión de los planes de manejo de las áreas de conservación, no se encuentra -únicamente- en el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en otras disposiciones, entre ellas el numeral 22, de la Ley de Biodiversidad. Si bien, el coadyuvante presentó diversos escritos denunciando que el Ministerio había continuado con la promulgación del Plan de Manejo de Tivives, observa esta Sala, que en ese acto también se incluyeron muchas otras zonas protectoras, pero además, no se debe olvidar que el coadyuvante no puede reformular una acción de inconstitucionalidad y deducir pretensiones autónomas del accionante, aunque sí puede ampliar las argumentaciones y complementar la pretensión de la acción para asegurar su éxito. Es claro de todo lo anterior, que los planes de ordenamiento y de manejo ambiental no estaban siendo directamente impugnados por las asociaciones accionantes, y como se indicó supra, como instrumentos técnicos y científicos no encuentran su fundamento solo en el numeral 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. De ahí que, la argumentación incoada por el coadyuvante debe desestimarse. VI.- Conclusión. En mérito de los expuesto, procede declarar sin lugar la acción, como en efecto se hace.
Pull quotesCitas destacadas
"El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria."
"Except in the cases indicated, regulatory power expresses an option or alternative predetermined by the ordinary legislature in exercising its freedom of configuration, from which the body authorized to exercise regulatory power may not depart."
Considerando sobre la potestad reglamentaria
"El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria."
Considerando sobre la potestad reglamentaria
"El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional."
"Breach of the stated limits when issuing a regulation inevitably produces prohibited arbitrary action lacking validity and effect under both constitutional law and the subconstitutional legal order."
Considerando sobre la interdicción de la arbitrariedad
"El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional."
Considerando sobre la interdicción de la arbitrariedad
"No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa."
"It should also be noted that arbitrariness must not be confused with administrative discretion, namely, the ability of a public entity or body to choose among several equally just options or solutions when addressing a particular need and applying open-textured legal concepts, which allow a margin of assessment and some uncertainty but ultimately admit only one just solution."
Considerando sobre la interdicción de la arbitrariedad
"No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa."
Considerando sobre la interdicción de la arbitrariedad
"Se declara SIN LUGAR la acción.-"
"The action is DENIED."
Por tanto
"Se declara SIN LUGAR la acción.-"
Por tanto
Full documentDocumento completo
????????????????
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve twenty on veinticinco de agosto del dos mil veintiuno.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, married, holder of identity card CED01, resident of Tivives, in his capacity as President of the Asociación de Productores Salinas Dos, and Nombre02, of legal age, married, holder of identity card CED02, resident of Tivives, in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, challenging the third paragraph of article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente.
Findings of Fact:
The Procuraduría General de la República explains that, with respect to the petitioners’ first argument, the challenged phrase in the provision at issue refers to all wildlife refuges and not only to mixed wildlife refuges (refugios de vida silvestre mixtos). It further states that properties within forest reserves, protective zones, and wildlife refuges must be expropriated, but the provision under review permits a gradual encumbrance (afectación gradual) under which owners may continue to enjoy their property, subject to certain restrictions, until the corresponding expropriation or purchase is completed. It adds that the transitional measure established by the challenged provision responds to the need to conserve the natural resources intended to be protected through the establishment of the wilderness area, so that when the area is consolidated, the object of protection can be preserved and no major environmental harm—difficult to remedy or reverse—will have occurred.
It also states that this restriction is supported, under article 45 of the Constitución Política, as one of the means of limiting property rights and, in turn, constitutes an application of the principle of the environmental public interest (principio de interés público ambiental) and the preventive principle (principio preventivo), which are established in article 11 of the Ley de Biodiversidad and in the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. It explains, continuing from the foregoing, that the challenged provision was incorporated into the Ley Orgánica del Ambiente through article 114 of the Ley de Biodiversidad, and that the latter was enacted by a qualified majority. It further explains that the Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives and the effects on property rights identified by the petitioners must be analyzed only once that instrument has been issued, because the constitutionality of a provision that does not exist and has not been issued cannot be challenged.
It adds that, with respect to the second argument, no discrimination detrimental to properties within forest reserves, protective zones, and wildlife refuges can be deemed to exist because those properties are subject to a less burdensome encumbrance than the other category identified by the petitioners. This is because, for the former, a gradual encumbrance is permitted under which owners may continue to enjoy their property, subject to certain restrictions, until the corresponding expropriation or purchase is completed, whereas for the latter, only the corresponding expropriation or purchase is permissible, because biological reserves and national parks are subject to a more stringent protection regime than the other management categories. It notes that the foregoing explains why, when a biological reserve or national park is created, the transitional measure contained in the challenged provision is inapplicable, since the conduct of private activities would conflict with the purposes of those protected wilderness areas, as owners could not engage in private activities within them.
Therefore, because the protected wilderness areas being compared are subject to different regimes, differing regulations adapted to those prevailing differences may be established. In view of the foregoing, it requests that this action be dismissed.
Justice Salazar Alvarado authored the opinion; and, Whereas (Considerando):
I.On admissibility. This Chamber has held that an action challenging constitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formal requirements, which must be satisfied for the Chamber to validly consider the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for an action challenging constitutionality. First, there must be a prior matter pending resolution, either in judicial proceedings or in a proceeding to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. In the second and third paragraphs, the law establishes, by way of exception, circumstances in which no prior matter is required (as in this case, as will be explained below), when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, when the defense of diffuse or collective interests is involved, or when the action is filed directly by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.
Regarding the need for a prior matter pending resolution at the administrative level, it must be the proceeding that exhausts administrative remedies, which, pursuant to Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, occurs from the time ordinary appeals are filed with the hierarchical superior of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. There are also other formal requirements that must be met, namely: explicit identification of the challenged provision, supported by proper grounds and specific citation of the constitutional provisions and principles alleged to have been violated; authentication by an attorney of the pleading in which the action is brought; proof of standing requirements (powers of attorney and certifications); and a verbatim certification of the pleading in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the petitioners fail to satisfy any of these requirements, the Presidency of the Chamber may order them to cure the deficiency.
II.On the admissibility and standing of the petitioner in this specific case. The parties bringing this constitutional challenge state that they have standing to appear before this jurisdiction under the circumstance established in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. They invoke the defense of corporate and collective interests, because the respective entities they represent defend the corporate and collective interests of their members, that is, all owners of land located within Reserva Tivives. They contend that their property rights will be affected if the Plan de Manejo Ambiental de Tivives takes effect. This Court considers that the standing of the petitioner associations arises under Article 75, paragraph 2°, insofar as they invoke the defense of the corporate rights of members who own or possess properties located within the Tivives protection zone and, consequently, have standing to bring an action before this jurisdiction.
III.Subject matter of the challenge. The action challenging constitutionality seeks a declaration that paragraph 3° of the following provision is unconstitutional, insofar as it provides:
“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wild areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include within their boundaries any privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo), or to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.
In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, with prior compensation. In the case of forest reserves, protection zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or portions thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner’s request, they are voluntarily placed under the forestry regime (régimen forestal). Such placement shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as an encumbrance on the real property, which shall remain in effect for the period established in the management plan.
Privately owned properties affected pursuant to this article because they are located within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, or protection zones shall be included within state-protected areas only from the time they have been legally paid for or expropriated, unless they are voluntarily placed under the Régimen Forestal. In the case of forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, when payment or expropriation has not occurred and while it is pending, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and, subsequently, a plan for the management, recovery, and restoration of resources.
(The preceding paragraph was amended by Article 72, subsection c), of the Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, which was in turn amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998).
The Executive Branch is empowered, through the Ministerio del Ambiente y Energía, to carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.” According to the arguments presented in the action, very specific elements of the right to property are affected because owners must endure limitations on the use, enjoyment, and benefit of their property while the purchase or expropriation of the real property is formalized, and for these reasons cannot exercise their full rights over it. They complain that, without any technical or scientific basis, owners of private properties located wholly or partly within the boundaries of protected wild areas designated as National Parks and Biological Reserves or National Refuges are allowed to continue fully enjoying their right to property until they are expropriated. By contrast, other owners in Forest Reserves, Protection Zones, and Mixed or Private Wildlife Refuges must comply with the environmental land-use plan, assessments, and management plans, together with other restrictions on the use of their properties. They consider this to be unequal treatment lacking any basis or justification.
IV.On the merits. After reviewing the reports of the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía, which defend the constitutionality of the challenged provision, as well as the report of the Procuraduría General de la República, this Chamber considers that three fundamental rights must be weighed: the right to property, the right to equality, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. The provision is challenged on the basis of two constitutional rights: the right to private property and the right to equality. The representatives of the petitioner legal entities perceive the provision as unconstitutional because it imposes a less burdensome legal regime on the owners of properties located in areas designated as National Parks, Biological Reserves, or national refuges, since no additional conditions are imposed on them before expropriation, even when the properties have been so designated by the Executive Branch.
In their own cases, however, owners located in Forest Reserves, Protection Zones, and Wildlife Refuges are subjected to a legal regime or encumbrance on the real property, as well as to a management plan. They consider that this infringes their constitutional rights to property and equality. It should be noted that the representatives of the petitioner associations did not directly challenge the Plan de Manejo Ambiental de Tivives, which was not in force when the action was filed.
The Chamber considers that the action challenging constitutionality must be dismissed in its entirety, taking the following into account:
A.- On the right to property. It should be noted that the right to property has evolved throughout the world and has undergone radical changes in both its conception and its content. The right to property no longer has the same meaning that it had in past centuries, particularly because it has lost the absolute character it once possessed when compared with more modern ideas. This development was also embraced in Costa Rica, where property ownership has been made subject to certain functions and responsibilities imposed on owners because of its social importance. These include an ecological function of the right to property, which serves an environmental interest. For example, Judgment N° 2008-008713 de las 9:06 horas del 23 de mayo de 2008 held:
“Article 45 of the Constitution provides:
‘Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or internal disturbance, prior compensation is not indispensable. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.
For reasons of public necessity, the Asamblea Legislativa may, by a vote of two-thirds of all its members, impose limitations on property in the social interest.’” The Constitutional Chamber has recognized within this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only has individual connotations but also encompasses others of a social nature, including in accordance with its intended purpose; hence, the legislature may impose limitations. In its jurisprudential doctrine, the Chamber has developed criteria that broaden the right to private property even beyond what is provided in subconstitutional legislation such as the Civil Code, so as to include all appreciable interests of an individual that attain economic value under other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility of possessing a thing exclusively, enjoying it, and disposing of it, subject only to the limitations established by law or voluntarily imposed by its owner.
Certainly, the Chamber recognizes that interference with the owner’s powers—such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of property—is not always permissible, because the essential content of the right cannot be affected without a right to compensation. However, in seeking social equilibrium, the State may establish a series of regulatory provisions, such as prohibitions or the imposition of duties on right holders, particularly in the exercise of the aforementioned powers. In this regard, this Constitutional Chamber has examined cases involving the terms of intellectual property rights; historical, natural, and forest heritage; properties near airports; among others, in which the use and transformation of property are legitimately limited. In such cases, the Chamber has held that “such regulations defining the right of property may validly impose on owners obligations to give, to do, or to refrain from doing, without this necessarily entailing a corresponding duty of compensation by the State.
This is so because they do not entail any greater sacrifice for the owner, who therefore suffers no infringement of that right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape that development. Today, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property, meaning that this legal institution must be directed toward fulfilling a function of ecological protection which, logically, imposes limitations on that right, since this protective function cannot be effective unless a series of limitations on property is accepted.
These may be understood as limitations or regulations that cannot extend beyond a certain threshold, because otherwise they would render the exercise of the right to property nugatory. Conversely, limitations may indeed be established insofar as the regulated person can exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions” (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (emphasis not in the original).
The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must address the nature of the lands, which, even though registered, remain subject to a genuine and clearly defined natural purpose. Precisely because the Chamber maintains that no fundamental right is absolute, in keeping with the evolving concept of the right to property, each right is delimited by another right or rights; and because of their interaction, it has been held that reasonable regulations or limits may be established to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition, provided that the minimum essential content is not affected. In contrast to private property, there is the public domain (dominio público), comprising assets which, by the legislature’s express will, embody a special purpose of serving the community and the public interest. They are known as public-domain assets (bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales), public assets or things (bienes o cosas públicas), or public property (bienes públicos); they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce.
The designation (afectación) to which they are subject derives from their own nature and purpose, which is precisely the issue raised by this constitutional challenge concerning lands that are plainly subject to a very particular purpose of great scientific interest” (the emphasis is in the original).
The judgment transcribed above justifies the need to reconcile the attributes of the right to property in its interaction with other rights and interests of social importance, such as, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, so that, consistent with the content of the latter, limitations arise to foster the protection and conservation of large areas of the national territory as protective zones (zonas protectoras). It can therefore be stated that the right to property acquires an ecological function, provided that it is supported by technical and scientific criteria. Thus, the report of the Procuraduría General de la República emphasizes that the transitional regime for owners located in Forest Reserves (Reservas Forestales), Protective Zones (Zonas Protectoras), and Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre) is based on the less rigorous application of certain limitations serving ecological interests.
In the case of National Parks (Parques Nacionales), Biological Reserves (Reservas Biológicas), or National Refuges (Refugios Nacionales), however, the limitations are far more stringent, which justifies imposing expropriation as a statutory mandate. For its part, the Ministerio de Ambiente y Energía reported on the importance of Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) in the State’s fulfillment of its environmental-protection responsibilities.
Within those categories—National Parks and Biological Reserves or National Refuges, Forest Reserves, Protective Zones, and Wildlife Refuges—all such lands shall form part of the State’s Protected Wildlife Areas until the time of expropriation. The Chamber reiterates, as indeed it must, that interference is not always permissible with an owner’s powers to possess property exclusively or with the economic value of tangible property. The owner has the right to possession, as well as to use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of such property, because the essential content of the right cannot be affected without a right to compensation. Accordingly, in the event of a conflict, it is important to determine the degree of intervention or the encumbrance (gravamen) imposed on the right.
It is important to note that, pursuant to article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente and following the reasoning of the judgment transcribed above, restrictions on the right to property imposed under some of those protection categories are accompanied by the right to compensation with respect to part or all of a Protected Wildlife Area declared by the Poder Ejecutivo. As may be observed from the provision transcribed above, in every case it imposes an obligation to compensate, but does not specify when compensation must be paid. The Procuraduría General de la República correctly explains that no transitional regime applies to National Parks and Biological Reserves or National Refuges, because the existence of private property and the conduct of private activities are incompatible with conservation purposes. In this regard, it refers to the international obligation established in article 3 of the Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966) and, as referenced in article 58 of the Ley de Biodiversidad, to the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977).
It is clear that the criterion relied upon by the legislature in establishing compensation as a duty of the State lies in the elimination of most of the owner’s powers over the property—to use, possess, and enjoy it—because the State will devote it exclusively to the public interest of conservation and because of its high scientific value.
With respect to forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, the legislature did not impose an automatic duty to compensate; instead, the State was authorized to do so, subject to the private party’s interest in retaining the property if that party accepts the limitations of the environmental regime, which the law leaves open through submission to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental), an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and subsequently a resource management, recovery, and restoration plan (plan de manejo, recuperación y reposición de recursos). Consequently, the lands remain privately owned until they are acquired by the State. It may nevertheless be concluded that the greater the impact on the right to property—when it prevents the exercise of the owner’s powers arising from that right—the greater the State’s duty to pay fair compensation (justiprecio) or purchase the property from the private party.
It is true that article 37, paragraph 3°, of the Ley Orgánica del Ambiente establishes the general rule that, even if the State does not expropriate, environmental conservation and protection shall take effect, which could seriously impair the powers of the owners of the properties. This would be conditioned on the environmental land-use plan and the environmental management plan (plan de manejo ambiental), which could indeed create an intolerable conflict with the Constitución Política if the associated powers of the owners were nullified.
The Court must consider whether—as the claimants appear to assert—the powers inherent in the Right to Property would be nullified merely by the promulgation of a management plan, as argued. To this end, the Ministerio de Ambiente y Energía itself informs the Chamber that protected wildlife areas are classified into management categories (categorías de manejo), with distinctions based on the category and the conservation targets (objetos de conservación) to which they correspond by virtue of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, in order to fulfill specified conservation and management objectives. In other words, not all protected wildlife areas have the same conservation and management policy, whether in terms of intensity or the entirety of the area concerned, as would be the case with National Parks, biological reserves, or national wildlife refuges. Consequently, the provision creates the possibility of reconciling private interests with those of environmental protection, conservation, and management, or with the environmental function of the right to property: insofar as private activity can be aligned with those objectives, both could be permitted to coexist within the same temporal and spatial coordinates.
This means that the need to expropriate property is not necessarily the same throughout the entire protected wildlife area; therefore, the provision cannot be considered unconstitutional per se if it permits distinctions among the authorized levels of intensity under different environmental management categories. In that case, there is no unconstitutional effect impairing the powers of exclusive exercise afforded by the right to property, nor would it be reasonable and proportionate to attribute such an effect to the provision across all the levels of intensity to which it might give rise.
Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente provided for regulating the manner in which the environmental policy for the conservation and management of the protected wildlands (áreas silvestres protegidas) established in Article 32 of the same Law would be implemented, but it clearly specifies the State’s obligations when the burden imposed on the owner is more severe for some categories than for others, allowing for a more adaptable and flexible approach in cases requiring management plans (planes de manejo) that are less intrusive upon the right to property. This presents the Chamber (Sala) with the difficulty of having to determine whether all the categories remain unconstitutional, as alleged, given that the law distinguishes among them by requiring a management plan, or whether, as has been stated, the situation is not the same for all areas within Protective Zones (Zonas Protectoras), which is the case before us.
Thus, the burden of argument rests with the petitioner, who must specify them, because the petitioner would indeed have to demonstrate that the less stringent management categories nullify the right to property while the State fulfills its duty to manage the objectives of protection and conservation in response to the processes of human intervention that those areas have undergone. In the Chamber’s view, the provision cannot be considered unconstitutional merely because it establishes—without specificity and in the abstract—restrictions in the environmental interest on the right to property, since such restrictions are tolerable in certain circumstances when they serve scientific and conservation objectives consistent with Articles 50 and 45 of the Constitution. Not all categories provide the same degree of protection and, consequently, they do not impose the same burden on the right to possess property exclusively and to enjoy and dispose of it.
It would therefore be necessary to argue that the category adopted in particular cases is detrimental to the owner, especially if it severely affects the owner’s powers, in which case the owner would only need to be able to request the purchase or expropriation of the property, upon demonstrating compliance with the legal requirements for doing so. It may therefore be concluded that the challenged provision provides the basis for establishing environmental planning and management plans and the right to compensation, but it does not entail the complete formulation of the environmental management to be established or the determination of the restrictions on the right to property; rather, these will depend on the different management categories, which may vary from one circumstance to another. Accordingly, unconstitutionality cannot be attributed to paragraph 3 of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente when that paragraph was specifically designed to compensate those who might genuinely be affected by the environmental management categories.
For the foregoing reasons, the appropriate course is to dismiss the action with respect to this issue.
B.- Right to equality. The representatives of the petitioner associations argue that the State is required to afford equal treatment both to the owners of properties located in forest reserves, protective zones, and wildlife refuges and to owners of properties located within national parks, wildlife refuges, or biological reserves. They argue that the doctrine of the right to equality prohibits discrimination when it is unjustified and unreasonable and lacks an objective and reasonable basis. They likewise elaborate upon the necessary suitability of the means to the ends pursued, which, they contend, takes the form of an effective connection among the unequal treatment established, the factual circumstances justifying it, and the purpose pursued. There must be proportionality between the unequal treatment afforded and the purpose pursued. They also invoke the principle of non-discrimination as a prohibition against differences in treatment that are contrary to human dignity.
The representatives of the petitioner associations further argue that, if they may be deprived of the attributes of their right to property only after expropriation, as occurs with national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the provision introduces a distinction without any technical or reasonable justification for differential treatment. They consider these inequalities unjust or arbitrary, with no technical environmental justification for allowing only land located in forest reserves, protective zones, and wildlife refuges to be subjected to management plans without prior expropriation. In the other cases, the properties become subject to management plans only once they have been expropriated. They consider that the opposite should apply in every respect: owners of properties in national parks, biological reserves, and national wildlife refuges should be subjected to management plans because the biological wealth there is greater than that found in the other categories of protected areas.
With respect to these arguments, as discussed above, environmental protection and conservation constitute a legitimate objective or purpose of the State that has been adopted at the constitutional and international levels, giving rise to its entire development through a body of environmental law (bloque de legalidad ambiental), both to protect the environment and to ensure its enjoyment by present and future generations. This may clearly authorize State interference with the right to property through the formal and substantive enactment of laws and may entail imposing duties on certain property owners for the benefit of the community. What is clear is that the different categories governed by the provision are essentially subject to two approaches: a) those under which no restriction is imposed until the property is purchased or expropriated; and b) those that immediately restrict the right to property in some manner while also making the State’s obligation to purchase or expropriate the property more flexible. In both cases, the legislation authorizes varying degrees of interference with the right to property, depending on the obligation to bear restrictions and conditions governing the conduct of the owner of the real property. It must therefore be determined whether the legislature established a legitimate distinction or, conversely, an illegitimate one.
It should be noted that, when regulating the conduct of private parties, the State enjoys a certain degree of discretion to group them into particular categories and likewise to afford them similar or equal treatment, provided that this rests on an objective and reasonable basis. It is appropriate to cite Judgment N° 2011-16940 of 14:39 on 7 de diciembre de 2011, which held as follows:
“…the principle of equality is not only a criterion for interpreting legal provisions, but also confers rights on private parties, whether constitutional or statutory. Equality before the law presupposes that we must all reasonably be subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms through which to enforce it; it reflects a requirement of the principle of general application as opposed to privileges, which began to be challenged precisely with the French Revolution, insofar as it demanded equal or similar treatment for all persons in the same factual circumstances or in situations whose actual differences are irrelevant. Legal provisions must therefore be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless privileges are justified on the basis of constitutional or human-rights provisions that permit such distinctions or pursue such purposes in order to attain a genuine and reasonable right that guarantees greater substantive equality or is intended to compensate for inequality.
Such a mechanism, however, must be justified not only on the ground that the measure in question is useful, but also that it is necessary to achieve a legitimate objective and a right of equal rank in a democratic society, as international human-rights courts have established. For a provision to comply with the principle of equality, it must grant equal rights to those who are equal, which in turn recognizes the principle of distinguishing among those who are in unequal circumstances. Under the principle of general application, all regulation must be non-discriminatory and apply to people generally, and it is constitutionally impermissible to differentiate among persons without an objective and reasonable basis allowing such distinctions to be made. Indeed, strictly speaking, it has been held that discriminatory treatment is not permissible unless it seeks to fulfill higher purposes contained in the Constitución Política or in international human-rights instruments…”.
Despite the request by the representatives of the petitioner associations to be placed on an equal footing with properties in National Parks, National Wildlife Refuges, or Biological Reserves, the Chamber finds that the legislature balances the right to property against the right to a healthy and ecologically balanced environment. The State may legitimately allocate its resources rationally to achieve its environmental purposes gradually and to prevent a provision from applying the principle of the generality of laws too broadly by recognizing rights in unequal circumstances—that is, for persons who should not belong to a particular category. They are correct in stating that the State must not make arbitrary distinctions at any time when enacting legislation or the regulations subsequently promulgated pursuant to it, since it must always comply with the mandate not to enact provisions lacking an objective and reasonable basis.
This obligation is of fundamental importance to republican life, since all persons are plainly born equal, free, and endowed with dignity, with the same rights and the same aspirations to be protected by the same constitutional rights and rights under international conventions applicable in the Republic. The problem, however, is that when the legislature creates regulations for different categories or groups of persons who are in unequal or dissimilar factual and legal circumstances, they should not receive the same or equal treatment. Conversely, it is legitimate to afford equal treatment to those who are in equal or similar circumstances.
By virtue of the principle that legal rules are generally applicable, through the challenged provision the legislature furnished the Executive Branch with the tools needed to give effect to the environmental-protection purposes and objectives applicable to any protected wild areas (áreas silvestres protegidas) it might establish, in light of Articles 32 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente. In such cases, the law differentiates the applicable environmental legal regime (régimen jurídico ambiental), with different consequences for property owners and the State. With respect to the right to property (derecho a la propiedad), for such treatment to withstand constitutional review, it must be objective and reasonable; accordingly, it may not draw distinctions contrary to that standard of reasonableness, and if it does draw distinctions in pursuing its purpose, they must arise from the application of higher standards.
In this regard, there is the international obligation established in Article 3 of the Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), as well as the provisions of Article 58 of the Ley de Biodiversidad and the prohibitions established by the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977). In those cases, the restrictions imposed by those laws more severely constrain, and are incompatible with, the owner’s powers to use and enjoy the property, in pursuit of a public interest in its conservation and protection because of its scientific value. In other words, the restrictions imposed on these owners are far greater than those that may ordinarily be required under the right to property.
Accordingly, it must be stated that, in the case of National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges, if the State does not immediately intervene in them to fulfill its environmental conservation and management objectives, but instead waits until the land is expropriated or purchased, this merely reflects the weighing of the restrictions imposed against the right to property. In establishing the most rigorous categories of environmental management, the legislature took into account their incompatibility with the various powers of an owner, such that the intervention, limitation, or, more precisely, restrictions that owners would have to endure in the exercise of their rights would interfere with them to an intolerable degree, affecting the use and enjoyment of the property or imposing a burden that could not be overcome. The de facto freezing of property, without prior compensation or transfer to the State, would constitute a serious and constitutionally objectionable action, plainly because it would not be a State measure or course of action supported by the Law of the Constitution.
The reason is clearly stated: if these categories seek to protect, conserve, and manage the biological wealth of a particular place because it is of greater value than that of others, then the most rigorous protected-wild-area categories would plainly apply to them. In that event, they would be incompatible with a fundamental right for which compensation must be paid.
The petitioners fail to substantiate why they believe they are entitled as of right to immediate compensation through expropriation (expropiación), which would mean that a forestry and environmental regime could apply only from that point onward. Nor do they establish that they are in the same circumstances as owners whose properties fall under the Executive Decrees declaring National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges, from whose treatment they claim to have been arbitrarily and unjustly excluded. On the contrary, the Ministro de Ambiente y Energía clearly states that, in the case of protective zones, the zoning process (proceso de zonificación) makes it possible to organize and allocate functions within a given territory while respecting natural, cultural, and social values; consequently, it allows certain practices, land uses, activities, and desired conditions to continue in order to achieve the objectives defined in a General Management Plan (Plan General de Manejo). This plainly means that the process will depend on scientifically identified zoning and the assignment of specific objectives to each zone.
Thus, the restrictions that may be adopted do not ipso iure entail the imposition on an owner of a uniform environmental regime throughout an entire geographic or territorial area, as occurs with National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges. Rather, under the proposed zoning, the restrictions are not all equally stringent or necessarily of such intensity that State interference with the right to property would justify the immediate expropriation of privately owned property. Therefore, even though land may be included within a protective zone for the purpose of advancing an interest in protection and conservation, it should be noted that the applicable restrictions are not identical or uniform for everyone within the same territory. Accordingly, any potential inequality lies not in Article 37, paragraph 3, of the Ley Orgánica del Ambiente, but in whatever environmental regulations may be issued—that is, in the zoning instrument, which would entail the specific application of environmental-protection and conservation objectives and purposes within a particular area.
The justification for interference with the right becomes more compelling and stringent in proportion to the environmental value of the geographic area. It therefore cannot be determined that these categories of protected wild areas are unconstitutional where some categories are more compatible than others with the rights to use and enjoy the property. The exception would be categories whose restrictions are more absolute and are incompatible with, burdensome upon, and disruptive of the right to property to such a degree that its exercise becomes impossible, in which case expropriation would be appropriate. This, however, was not challenged by the petitioners because it had not yet been adopted. For the foregoing reasons, this claim in the action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed.
C.- The Issue of the Parcels. The Ministerio de Ambiente y Energía states that the members of the petitioner associations have irregularities in the title to their properties because the parcels were awarded to them by the former Instituto de Desarrollo Agrario, now Instituto de Desarrollo Rural, after Decreto Ejecutivo N° 17023 de 7 de mayo de 1986 (which declared the protective zone) had already entered into force, at which time the land was deemed part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). This assertion is borne out by the fact that the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, had entered into force on 13 de noviembre de 1995 and, consequently, the Instituto subsequently adopted the resolutions awarding the land to the petitioners: Article N° VII of session N° 018-96, held on 23 de abril de 1996, and Article N° XVI of session N° 065-96, held on 19 de noviembre de 1996. Nevertheless, given the manner in which this action is resolved, the foregoing concerning the enactment of the legal regime approved by the legislature and the actions of the Instituto de Desarrollo Agrario (now Instituto de Desarrollo Rural) in no way prejudges whatever ownership rights the parcel holders may possess.
V.Arguments of the Supporting Intervenor. The supporting intervenor (coadyuvante) argues that paragraph 3 of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente delegates to the Ministerio de Ambiente y Energía the authority to impose limitations on private property without expropriation through a Management Plan (Plan de Manejo), even though such matters are subject to the statutory-reservation principle (reserva de ley). The supporting intervenor argues that this is not even an Executive Decree, but rather an autonomous regulation prohibited by law (Article 19 of the Ley General de la Administración Pública), because the regulation of fundamental rights and freedoms is reserved to statute. In this regard, the supporting intervenor invokes the doctrine established by this Tribunal in Judgment N° 1992-03550 at 16:00 on 24 de noviembre de 1992, which sets forth the four essential principles governing the relationship between regulatory authority (potestad reglamentaria) and fundamental rights.
In setting out the matters in which a public administration may not exceed its regulatory authority without violating the regime of fundamental rights and freedoms, the supporting intervenor’s argument is that paragraph 1 of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, viewed in isolation from the rest of the environmental legal framework, is the sole legal source of that restriction and improperly confers regulatory authority upon the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. For the Chamber, however, that authority derives not only from that provision but also from the entire body of environmental law, including the Ley de Biodiversidad. The legal basis authorizing the issuance of these instruments can therefore be found in various provisions, an issue that was neither addressed nor discussed and that, to be adjudicated, would have had to be adequately substantiated by the party or the supporting intervenor.
To reach a plausible conclusion, a review of the applicable laws and this Tribunal’s precedents reveals that interaction. In this regard, the environmental legal system contains other provisions establishing the scope of management plans as technical instruments that set the objectives of a protected wild area and define them as technical and scientific instruments promulgated for the conservation, management, and administration of protected wild areas; this authority arises from the Ley de Biodiversidad itself and other laws.
Before addressing the merits, it is important to highlight the Ministerio de Ambiente y Energía’s report, which cites Article 22 of the Ley de Biodiversidad, creating the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and likewise provides that it shall operate under the direction of the Ministerio de Ambiente y Energía. The report also cites Article 7 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de marzo de 2008.
As relevant here, Article 22 of the Law states that, in addition to granting the Sistema Nacional de Áreas de Conservación its own legal personality (personería jurídica), it shall be a decentralized and participatory system of institutional management and coordination and shall “integrate authority over forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministerio de Ambiente y Energía, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.” Article 7 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad also states that “It operates under the direction of the Ministro del Ambiente y Energía and has the powers assigned to it by the Ley de Biodiversidad itself, including the duties of protecting and conserving the use of watersheds and water systems; those assigned to the Administración Forestal del Estado pursuant to the Ley Forestal; those assigned to the Dirección General de Vida Silvestre; those assigned under the Ley de creación del Servicio de Parques Nacional; and those established in the Ley Orgánica de Ambiente.” Along the same lines, the Reglamento also provides that:
“Article 73.- Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services (servicios ambientales). SINAC shall define, develop, and promote management actions aimed at achieving the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans (planes de manejo), or other planning instruments for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), in accordance with the objectives underlying their designation, including the management and/or eradication of invasive alien species, recovery of soils and vegetation cover (cobertura vegetal), control and prevention of forest fires, mitigation of natural disasters, control of populations of opportunistic native species, and regulation of hydrological cycles.” Additionally, there is interaction with other provisions of the Ley de Biodiversidad, such as Articles 28, 49, and those following them. Thus, the subject matter and content of the management plans are not governed solely by the challenged provision; rather, they are precisely defined by the legal system, given the existing provisions that refer to such content.
Thus, it provides as follows:
“Article 28.- Conservation Areas. The system shall consist of territorial units known as Conservation Areas, under the general supervision of the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Consejo Nacional de Área Conservación, with jurisdiction throughout the national territory, whether concerning protected wildlife areas, highly fragile areas, or privately owned areas subject to economic exploitation.
Each conservation area is an administratively delimited territorial unit of the country, governed by a single development and administrative strategy, duly coordinated with the rest of the public sector. Within each one, private and government conservation activities are interconnected, without detriment to protected areas. The Conservation Areas shall be responsible for enforcing the legislation in force concerning natural resources within their geographic boundaries. They shall implement the policies, strategies, and programs approved by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación with respect to protected areas; they shall likewise be responsible for enforcing other laws governing their subject matter, such as the Ley de conservación silvestre, N° 7317 of 30 de octubre de 1992, the Ley Forestal, N° 7575 of 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, N° 7554 of 4 de octubre de 1995, and the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 of 24 de agosto de 1977.
Based on the Council’s recommendations, the Ministerio del Ambiente y Energía shall define the most technically advisable territorial division for the country’s Conservation Areas, as well as any modifications thereto.” Other provisions, in turn, state:
“Article 49.- Maintenance of ecological processes. Maintaining ecological processes is a duty of the State and its citizens. For this purpose, the Ministerio del Ambiente y Energía and the other relevant public entities, taking into account the specific legislation in force, shall issue appropriate technical standards and use mechanisms for their conservation, such as environmental planning and assessments, impact assessments and environmental audits, closures, permits, environmental licenses, and incentives, among others.” “Article 51.- Identification of ecosystems. For the purposes of this law, the Ministerio del Ambiente y Energía, in collaboration with other public and private entities, shall establish a system of parameters enabling the identification of ecosystems and their components, so that appropriate measures may be taken, including mitigation, control, restoration, recovery, and rehabilitation.
Article 52. Land-use planning (ordenamiento territorial). Plans or authorizations for the use and exploitation of mineral resources, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as for the location of human settlements and industrial and agricultural developments, issued by any public entity, whether the Central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall, in their preparation, approval, and implementation, give particular consideration to the conservation and sustainable use of biodiversity, especially in the case of plans or permits affecting the biodiversity of protected wildlife areas.” As may be observed from the foregoing provisions, the supporting party (coadyuvante) does not examine the scope of these and other provisions of the Ley de Biodiversidad in support of its argument. Furthermore, it is also necessary to refer, as precedent, to the constitutional review previously conducted by the Chamber with respect to another management plan.
Thus, in Judgment N° 2007-11155 at 14:49 on 1° de agosto de 2007, the Chamber heard the claim concerning the management plan applicable to the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo of 21 de mayo de 2003 and Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. In that precedent, although the action against the management plan was upheld because it had been issued by a body other than the one authorized by law, the authority of the bodies to issue these management plans was discussed, and it was established that they would be authorized under the Ley de la Biodiversidad. This last point is relevant to the case before us.
Accordingly, Judgment N° 2007-11155 at 14:49 on 1° de agosto de 2007 held that:
“(…) With respect to the application of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) in the sphere of regulatory authority (potestad reglamentaria), it should be noted that, because such authority is inherently discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a paramount role. First, it should be noted that, except for matters reserved for regulation—internal organization and statutory or service relationships—in which autonomous or independent regulations are permissible, a primary limit on regulatory authority is compliance with the law that the regulation is intended to develop or implement, a matter that is obviously connected with constitutional principles such as legality, statutory reservation (reserva de ley), and hierarchy of norms (jerarquía normativa). Except in the cases noted above, regulatory power is the expression of an option or alternative predetermined by the ordinary legislature in the exercise of its freedom to legislate, from which the body empowered to exercise regulatory authority may not depart.
The formal limits on regulatory authority also include jurisdiction (competencia), pursuant to which only bodies expressly authorized by the legal system may exercise it, underscoring the essentially subordinate nature, both materially and formally, of every regulation. Breaching the foregoing limits when issuing a regulation inevitably results in prohibited arbitrary action that lacks validity and effectiveness under both Constitutional Law and the subconstitutional legal system. Furthermore, regarding the principle in question, this Constitutional Court, in Voto No. 14421-04 at 11:00 hrs. on 17 de diciembre del 2004, in an opinion drafted by the Reporting Justice, stated as follows:
“(…) The regulation of the substantive objective elements (grounds, content, and purpose), subjective elements (jurisdiction, standing, and investiture), and formal elements (procedure and statement of reasons) constituting an administrative act (acto administrativo) is intended to rationalize administrative functions or conduct and, above all, to imbue them with logic and reasonableness, thereby preventing public administrations from confronting those subject to administration with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A matter of paramount importance in every administrative act is proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the objectives sought through that act, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, where it is burdensome or adverse, the weighing of whether its intervention or impact is minimal.
Precisely for this reason, the principle prohibiting arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the guiding principles of the administrative function. Under this principle, administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably grounded in the body of applicable law (bloque de legalidad), such that it is self-sufficient and self-explanatory. In our constitutional legal system, this principle derives from the first part of Article 11 of the Constitución Política, which provides that “Public officials are mere custodians of authority. They are required to perform the duties imposed on them by law and may not assume powers not granted therein (…)”. It also bears emphasizing that arbitrariness must not be confused with administrative discretion (discrecionalidad administrativa), that is, the ability of any public entity or body to choose among several options or solutions (content), all equally just, in response to a particular need (grounds), and to use indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) to address a problem (grounds), which entail a margin of positive and negative assessment and an aura of uncertainty but which, ultimately, admit of only one just solution (…)”.
“VI.- BREACH OF THE PRINCIPLE PROHIBITING ARBITRARINESS. REGARDING JURISDICTION TO ISSUE MANAGEMENT PLANS. The Court finds that the instrument entitled “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo,” dated 21 de mayo del 2003 and published in La Gaceta No. 114 on 16 de junio del 2003, is a zoning regulation (Reglamento de zonificación) for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo governing permitted, conditional, and prohibited uses and therefore constitutes a clear partial component of a comprehensive or complete management plan. The Ley de Biodiversidad created the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and Article 22, paragraph 1°, assigns to it, among its primary purposes, the duty to “plan” processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources. Paragraph 2° of that Article provides that the components of the system shall exercise their functions and powers “as a single body.” Notwithstanding the foregoing, Articles 23 et seq. of that same body of law define the powers of each of the agencies comprising the system.
Thus, under Article 25, subsection 5°, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación is responsible for approving conservation-area plans. Article 30, subsection 5°, in turn assigns to the Consejos Regionales de las Áreas de Conservación the power to approve the specific plans of the Conservation Area. Under the Ley de Biodiversidad, the Director del Área de Conservación is not assigned planning or programming functions.” In this regard, the intervenor’s (coadyuvante) argument concerning the prohibition against issuing autonomous regulations (reglamentos autónomos) in this area and the violation of the principle of reservation of law (principio de reserva de ley) is unsupported in light of the foregoing; and it is clear that the Chamber concludes that the legal basis for issuing the management plans (planes de manejo) for the conservation areas is not found solely in Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, but also in other provisions, including Article 22 of the Ley de Biodiversidad.
Although the intervenor filed various submissions alleging that the Ministry had continued with the promulgation of the Tivives Management Plan, this Chamber notes that many other protected zones (zonas protectoras) were also included in that instrument; moreover, it must not be forgotten that the intervenor may not reformulate an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) or assert claims independent of those of the petitioner (accionante), although the intervenor may expand upon the arguments and supplement the relief sought in the action to ensure its success. It is clear from all the foregoing that the environmental land-use and management plans (planes de ordenamiento y de manejo ambiental) were not being directly challenged by the petitioner associations and, as stated supra, as technical and scientific instruments, their legal basis is not found solely in Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente.
Accordingly, the argument advanced by the intervenor must be rejected.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the Clerk’s Office within a maximum period of thirty business days from the date notice of this judgment is served. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at Session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of 26 de enero del 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The action is DISMISSED.- Fernando Castillo V.
President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V, 1
????????????????
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veinticinco de agosto del dos mil veintiuno.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, cédula de identidad CED01, vecino de Tivives, en su condición de Presidente de la Asociación de Productores Salinas Dos, y Nombre02, mayor, casado, cédula de identidad CED02, vecino de Tivives, en su condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, contra el párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente.
Resultando:
La Procuraduría expone que, respecto al primer argumento de los accionantes, la frase impugnada en la norma en cuestión refiere a todos los refugios de vida silvestre y no solo a los refugios de vida silvestre mixtos; además, que las propiedades en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre deben expropiarse, pero la norma analizada permite una afectación gradual en donde los propietarios sigan disfrutando de su bien, bajo ciertas limitaciones, hasta que se lleve a cabo la expropiación o compra correspondiente. Añade, que la medida transitoria establecida por la norma impugnada responde a la necesidad de conservar los recursos naturales que se pretenden proteger con la instauración del área silvestre, para que en el momento en que esta se consolide pueda mantenerse el objeto de protección y no se hayan generado grandes afectaciones al ambiente (de difícil reparación o recuperación); también, que esta limitación se sustenta como una de las maneras, al tenor del numeral 45, Constitucional, para afectar el derecho de propiedad, y por su parte, viene en aplicación del principio de interés público ambiental y del principio preventivo (regulados en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
Explica que, continuando con lo anterior, la norma impugnada fue incluida en la Ley Orgánica del Ambiente mediante el artículo 114, de la Ley de Biodiversidad, y esta última fue aprobada por mayoría calificada; y por su parte, el Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives y las afectaciones a la propiedad (indicadas por los accionantes) deberán analizarse hasta la emisión de dicho instrumento- ya que no procede cuestionarse la constitucionalidad de una norma que no existe (no ha sido emitida)-. Adiciona que, en relación al segundo argumento, no podría considerarse la existencia de una discriminación en perjuicio de las propiedades en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, porque estas cuentan con una afectación menos gravosa que la otra categoría señalada por los accionantes; esto, porque con las primeras se permite una afectación gradual en donde los propietarios sigan disfrutando de su bien, bajo ciertas limitaciones, hasta que se lleve a cabo la expropiación o compra correspondiente, mientras que con la segunda, solo es procedente la expropiación o compra correspondiente- debido a que las reservas biológicas y parques nacionales poseen un régimen mayor de protección que las otras categorías de manejo-.
Apunta que, con lo anterior, se justifica que al crearse una reserva biológica o un parque nacional no proceda la medida transitoria en la norma impugnada, puesto que el ejercicio de las actividades privadas resultaría contrapuesto a los fines de esas áreas silvestres protegidas -ya que los propietarios no podrían realizar actividades particulares en estas áreas-; y por lo tanto, en virtud de que las áreas silvestres protegidas cotejadas tienen regímenes diferentes, es posible establecer regulaciones desiguales que se adapten a estas diferencias imperantes. Solicita, en virtud de lo anterior, que se declare sin lugar la presente acción.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. Esta Sala ha señalado que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a los efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más adelante), cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien, cuando la acción es planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes.
Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, que de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser satisfechos por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.Sobre la admisibilidad y legitimación del accionante en el caso concreto. Los promoventes de este proceso de inconstitucionalidad manifiestan encontrarse legitimados para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el supuesto establecido en el párrafo segundo, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aducen la defensa de intereses corporativos y colectivos, pues sus respectivas representadas defienden los intereses corporativos y colectivos de sus miembros, es decir, de todos los propietarios de tierras ubicadas dentro de la Reserva Tivives. Consideran que se les estará afectando el derecho a la propiedad de entrar a regir el Plan de Manejo Ambiental de Tivives. Este Tribunal considera que la legitimación de las asociaciones accionantes proviene del artículo 75, párrafo 2°, en tanto alega defensa de los derechos corporativos de los miembros propietarios y poseedores de las fincas ubicadas dentro de la zona de protección de Tivives, y, por ende, le asiste la legitimación para accionar ante esta jurisdicción.
III.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad interpuesta tiene como fin, la declaratoria del párrafo 3°, de la siguiente disposición, como inconstitucional, en cuanto establece:
“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.
(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998).
Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995”.
De acuerdo con el planteamiento de la acción, hay una afectación a contenidos muy concretos del derecho a la propiedad, dado que los dueños deben soportar limitaciones en el uso, goce y disfrute del bien, mientras se formaliza la compra o expropiación del bien inmueble, lo que por estas razones no se puede ejercer plenas facultades. Se quejan de que, sin una base técnica ni científica se permite a los propietarios en aquellas fincas privadas incluidas dentro de Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, en parte o en todo dentro de los límites de las Áreas Silvestres Protegidas, seguir disfrutando plenamente del derecho a la propiedad hasta que sean expropiados. Sin embargo, a los otros propietarios de Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre Mixtas o Privadas, sí deben soportar el plan de ordenamiento ambiental, evaluaciones y planes de manejo con otras restricciones en el uso de las propiedades. Consideran esto un trato desigual carente de base o fundamento alguno.
IV.Sobre el fondo. Luego de la lectura de los informes de las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, que defienden la constitucionalidad de la norma impugnada, así como del informe de la Procuraduría General de la República, estima esta Sala que se deben ponderar tres derechos fundamentales: el derecho a la propiedad, el derecho a la igualdad y, el del enfoque relacionado al derecho a un ambiente sano y equilibrado. La disposición se impugna con base en la invocación de dos derechos constitucionales; es decir, el derecho a la propiedad privada y el derecho a la igualdad. Lo que los representantes de las personas jurídicas accionantes perciben como la inconstitucionalidad de la norma, es porque impone un régimen jurídico menos gravoso para quienes son dueños (as) de propiedades que se ubicarían en áreas destinadas a los Parques Nacionales y Reservas biológicas o refugios nacionales, porque no se les impone otras condiciones distintas antes de la expropiación, aun cuando las fincas son declaradas como tales por parte del Poder Ejecutivo.
Mientras que en sus casos, los dueños ubicados en las Reservas Forestales, Zonas Protectoras y de Refugios de Vida Silvestre, se les impone un régimen o afectación al inmueble, así como un plan de manejo. Consideran que ello afecta sus derechos constitucionales a la propiedad y a la igualdad. Cabe, mencionar que los representantes de las asociaciones accionantes no impugnaron directamente el Plan de Manejo Ambiental de Tivives, el cual al momento de la interposición de la acción no estaba vigente.
Ahora bien, la Sala estima que la acción de inconstitucionalidad se debe declarar sin lugar en todos sus extremos, para lo cual se debe tomar en cuenta lo siguiente:
A.- Sobre el derecho a la propiedad. Cabe señalar, que el derecho a la propiedad en el mundo ha evolucionado y sufrido cambios radicales en su concepción, como en su contenido. El derecho a la propiedad no tiene el mismo significado que tuvo en siglos pasados, especialmente porque fue perdiendo el carácter absoluto que tenía, si se le compara con las ideas más modernas, situación que también fue receptado en Costa Rica cuando se ha impuesto a la propiedad soportar ciertas funciones y responsabilidades al propietario por su importancia social. Entre ellas, está una función ecológica al derecho a la propiedad, que responde a un interés ambiental. Por ejemplo, la Sentencia N° 2008-008713 de las 9:06 horas del 23 de mayo de 2008, estableció que:
“El artículo 45 constitucional dispone:
“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.
Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social”.
La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones. La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales. De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño. Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización.
Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas. En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado. En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.
Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.
A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).
La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural. Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial. Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico” (lo escrito en negrita es del original).
La sentencia transcrita justifica la necesidad de conciliar los atributos del derecho a la propiedad en su interacción con otros derechos e intereses de relevancia social, como en este caso, con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de modo que, acorde con el contenido de este último, nacen las limitaciones para propiciar la protección y conservación de grandes extensiones del territorio nacional como zonas protectoras. De ahí que es posible afirmar que el derecho a la propiedad adquiere una función ecológica, siempre y cuando existan de base, los criterios técnicos y científicos que den soporte a ella. Así, en el informe de la Procuraduría General de la República, se pone énfasis en que el régimen transitorio para los propietarios ubicados en Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, encuentra su razón de ser en un menor rigor de aplicación de ciertas limitaciones de interés ecológico. Mientras que para los casos de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, la severidad de las limitaciones es mucho mayor, lo que justifica la imposición de la expropiación como un mandato legal. Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Energía informó sobre la importancia de las Áreas Silvestres Protegidas en el cumplimiento de la protección ambiental del Estado.
En esas categorías: Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, todas ellas formarán parte de las Áreas Silvestre Protegidas del Estado hasta el momento de la expropiación. Ahora bien, la Sala reitera, como en efecto debe ser, que no siempre se puede interferir en las facultades del propietario o propietaria de poseer en forma exclusiva, así como al valor económico de un bien material. El propietario tiene derecho a la posesión, también al uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de esos bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. En tal sentido, en caso de conflicto es importante determinar cuál es el grado de intervención o el gravamen impuesto sobre el derecho.
Es importante mencionar, que de conformidad con el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, siguiendo la línea de argumentación de la sentencia transcrita, que las restricciones al derecho a la propiedad que se imponen en algunas de esas categorías de protección se imponen acompañados de ese derecho a la indemnización, sobre una parte o la totalidad de un Área Silvestre Protegida declarada por el Poder Ejecutivo. Como se puede observar de la norma antes transcrita, en todos los casos, la norma impone la obligación de indemnizar, pero no así el momento para hacerlo. La Procuraduría General de la República explica con razón que en el caso de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, no se aplica un régimen transitorio, toda vez que la existencia de propiedad privada y el desarrollo de actividades particulares no resultan compatibles con los fines de conservación.
En tal sentido, remite a la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), y según refiere el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, a la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977). Es claro, que el criterio utilizado por el legislador para que haya dispuesto la indemnización como un deber del Estado, radica en la eliminación de la mayoría de las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, del bien toda vez que el Estado lo destinará únicamente a un interés público a la conservación y por su alto valor científico.
En lo que se refiere a las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, el legislador no impuso el deber automático de indemnizar, sino que quedó facultado a hacerlo condicionado al interés del particular de continuar con el bien, si acepta las limitaciones del régimen ambiental, que la ley deja abierta mediante el sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental, la evaluación de impacto ambiental y luego a un plan de manejo, recuperación y reposición de recursos. Consecuentemente, continúan siendo privados los terrenos hasta que sean adquiridas por el Estado. Pero, se puede concluir que, entre mayor sea esa afectación al derecho a la propiedad -cuando impida el ejercicio de las facultades del propietario que se derivan de ese derecho-, mayor es el deber del Estado de pagar un justiprecio o comprar el bien al particular.
Es cierto que el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, establece esa regla general que indica que no obstante que el Estado no expropie, la conservación y protección al ambiente entrará en efecto, lo que podría dar lugar a graves perjuicios en las facultades de los propietarios o las propietarias de los inmuebles. Ello estaría condicionado al plan de ordenamiento ambiental y al plan de manejo ambiental, lo que en efecto podría producir el roce intolerable con la Constitución Política, si se anulan facultades de los dueños y las dueñas asociadas.
El Tribunal debe plantearse si -como lo estarían afirmando los accionantes- que las limitaciones a las facultades propias del Derecho a la Propiedad quedarían anuladas solo por la promulgación de un plan de manejo, como se argumenta. Para ello, el propio Ministerio de Ambiente y Energía informa a la Sala que en las áreas silvestres protegidas, existe una clasificación en categorías de manejo, dándose una diferencia según la categoría y objetos de conservación a los que corresponden, en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión. Es decir, no todas las áreas silvestres protegidas tienen la misma política de conservación y gestión, ni en su intensidad ni la totalidad del área considerada, como si sucedería en el caso de los Parques Nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre.
En consecuencia, la disposición abre la posibilidad de conciliar los intereses privados con los de protección, conservación y gestión ambiental o de la función ambiental del derecho a la propiedad, en el tanto la actividad privada se pueda ajustar con esos objetivos, se permitiría que ambas pudieran coexistir en las mismas coordenadas de tiempo y espacio. Lo que quiere decir esto es que, no necesariamente la necesidad de expropiar un bien es la misma en toda el área silvestre protegida, de modo que la norma no puede considerarse inconstitucional, per se si permite distinguir esas intensidades autorizadas bajo diferentes categorías de manejo ambiental, en ese caso, no hay un efecto inconstitucional que perjudica a las facultades de ejercicio exclusivo que da el derecho a la propiedad, ni sería razonable y proporcional atribuírselo en todas las intensidades que podría dar pie esta norma o disposición.
El artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, dispuso regular la forma en que se materializaría la política ambiental de conservación y gestión de las áreas silvestres protegidas establecidas en el artículo 32, de la misma Ley, pero concreta las obligaciones del Estado claramente cuando el sacrificio sobre el propietario es más severo para unas categorías, que para otras, permitiendo un abordaje más dúctil y flexible en los supuestos en que se ocupan planes de manejo menos invasivas del derecho a la propiedad. Esto lleva a la Sala a la dificultad de tener que precisar si todas las categorías siguen siendo aun inconstitucionales, como se pide, por cuanto la ley se encarga de diferenciarlas al imponer un plan de manejo, o si como se ha venido diciendo no es igual para todas las áreas dentro de Zonas Protectoras, que es el caso que nos ocupa. Así, la carga de la argumentación le corresponde al accionante precisarlos, porque en efecto debería demostrar que las categorías de manejo menos severas anulan el derecho a la propiedad mientras el Estado cumple con su deber de gestión de los objetivos de la protección y conservación, en respuesta a los procesos de intervención humana que han tenido.
En criterio de la Sala, la disposición no se podría considerar inconstitucional, solo porque establece -sin precisar y en abstracto- limitaciones de interés ambiental sobre el derecho a la propiedad, pues son tolerables en algunos supuestos en que respondan a objetivos de interés científico y de conservación que estarían acordes con los artículos 50 y 45, Constitucionales. No en todas las categorías tienen la misma intensidad de protección, en consecuencia, en el sacrificio al derecho de poseer de forma exclusiva una cosa, de gozar y disponer de ella. Correspondería, entonces, argumentar que la categoría que se acuerde en determinados casos perjudica al propietario, especialmente si es severo sobre las facultades del propietario o propietaria, en cuyo caso, solo se ocuparía que pueda solicitar la compra, o la expropiación del bien, demostrando que cumple con las condiciones jurídicas para hacerlo.
Esto permite concluir, que la norma impugnada da la base para establecer los planes de ordenamiento y manejo ambiental, y el derecho de indemnización, pero no implica la formulación acabada de la gestión ambiental que se debe establecer, ni la determinación de las limitaciones con el derecho a la propiedad, sino que ello dependerá de las diferentes categorías de manejo, que podrían ser diferentes para unos supuestos que para otros, de modo que la inconstitucionalidad no se podría atribuir al párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando precisamente, fue diseñado para indemnizar a quienes realmente se pudieran ver afectados por las categorías de manejo ambiental.
En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar la acción, sobre este extremo.
B.- Derecho a la igualdad. Los personeros de las asociaciones accionantes argumentan que el Estado está en la obligación de darles un trato igual tanto a los propietarios de las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, como a los propietarios ubicados sobre los parques nacionales, refugios de vida silvestre o reservas biológicas. Argumentan que la doctrina del derecho a la igualdad prohíbe la discriminación, cuando es injustificada y no razonable, que carece de base objetiva y razonable. De igual manera, elabora sobre la necesaria adecuación del medio a los fines perseguidos, lo que indica se manifiesta como una conexión efectiva entre el trato desigual que se establece, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue. Debe haber una proporcionalidad entre el trato desigual que se otorga y la finalidad perseguida. Además, reclama el principio de no discriminación, como la prohibición de no diferenciar de trato que sea contraria a la dignidad humana.
Continúan los personeros de las asociaciones accionantes razonando que si solo pueden ser privados de los atributos de su derecho a la propiedad previa expropiación, como ocurre con parque nacional, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, en los supuestos, la norma introduce una distinción sin ninguna justificación técnica, o razonable, para dar un trato diferenciado. Consideran que se trata de desigualdades injustas o arbitrarias, sin razón técnico ambiental para que sólo los terrenos ubicados en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, puedan ser sometidos a Planes de Manejo sin necesidad de expropiación previa. En los otros supuestos, quedan sometidas a los Planes de Manejo cuando sean expropiadas. Consideran que debería ser totalmente lo contrario, que se sometan a los propietarios de parques nacionales, reservas biológicas y refugios nacionales de vida silvestre a los Planes de Manejo, pues la riqueza biológica es superior a la existente en las otras categorías de zonas protegidas.
Sobre estos argumentos, como se ha abordado anteriormente, la protección y la conservación del medio ambiente es un objetivo o fin legítimo del Estado que ha sido adoptado constitucional e internacionalmente, dando origen a todo su desarrollo con un bloque de legalidad ambiental, para dar protección al medio ambiente además de asegurar su disfrute de las presentes y futuras generaciones. Esto evidentemente puede autorizar la intervención del Estado en el derecho a la propiedad, mediante la aprobación formal y material de leyes, e implicaría exigir a ciertos propietarios la imposición de deberes sobre los titulares en favor de la colectividad. Lo que está claro, es que las diferentes categorías reguladas en la norma tienen básicamente dos formas de abordaje, las que son: a) la que no impone ninguna restricción hasta que se proceda con la compra o expropiación del bien; y b) las que restringen de inmediato y de algún modo el derecho a la propiedad, y a la vez, flexibiliza la obligación del Estado en la compra o expropiación del bien.
En ambos casos, la normativa autoriza unos niveles de intervención del derecho a la propiedad, con varias intensidades, que dependen de la obligación de soportar las limitaciones y condiciones en el comportamiento del titular del bien inmueble. Evidentemente, debe determinarse entonces si el legislador estableció una diferenciación legítima o si por el contrario se corresponde a una ilegítima.
Se debe traer a colación, que el Estado al regular la conducta de los particulares goza de una cierta discrecionalidad para agruparlos en determinadas categorías, de igual manera, darles un tratamiento similar o igual, siempre y cuando responda a una base objetiva y razonable. Es oportuno traer a colación la Sentencia N° 2011-16940 de las 14:39 horas del 7 de diciembre de 2011, en cuanto estableció lo siguiente:
“…el principio de igualdad no solo es un criterio de interpretación de las normas, sino que también, concede derechos a los particulares, sean estos constitucionales como legales. Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la Revolución Francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla.
Pero tal mecanismo debe estar justificado no solo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecidos los tribunales internacionales de derechos humanos. Para que una norma cumple con el principio de igualdad, debe otorgar derechos iguales a los iguales, lo que a su vez, reconoce el principio de discriminar a quienes se encuentran en desiguales circunstancias. Por el principio de generalidad, toda regulación debe ser no discriminatoria y alcanzar a una generalidad de personas, sin que sea lícito constitucionalmente, diferenciar a personas sin una base objetiva y razonable que permita hacer distinciones. Incluso, en sentido estricto se ha señalado que no todo trato discriminatorio es posible hacerlo sin que se busque cumplir fines superiores contenidos en la Constitución Política o instrumentos internacionales de derechos humanos…”.
A pesar de lo reclamado por los personeros de las asociaciones accionantes, para ser equiparados a los casos de Parques Nacionales y Refugios Nacionales de Vida Silvestre o Reservas Biológicas, la Sala estima que el legislador pondera el derecho a la propiedad con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es lícito para el Estado racionalizar sus recursos para alcanzar sus cometidos ambientales de un modo gradual, para evitar que una norma utilice el principio de la generalidad de las normas de un modo muy abierto, reconocer derechos en circunstancias desiguales; es decir, a personas que no debe pertenecer a una determinada categoría. Llevan razón en señalar que el Estado no debe diferenciar de modo arbitrario en todo momento al promulgar legislación, así como la normativa que promulgue a partir de ello, pues siempre debe observar el mandato de no promulgar normas que carezcan de una base objetiva y razonable.
Esta obligación es una trascendental para la vida republicana, pues evidentemente todas las personas nacen iguales, libres y dignas, con los mismos derechos y con las mismas aspiraciones a ser protegidos por los mismos derechos constitucionales y convencionales aplicables en la República. Sin embargo, el problema radica en que el legislador al crear las regulaciones para las diferentes categorías o grupos de personas, al estar ubicadas en situaciones de hecho y de derecho desiguales o disímiles, no deben recibir un mismo o igual trato. Contrariamente, quienes estén en iguales o similares situaciones, es legítimo darles un trato igual.
Por el principio de generalidad de las normas, con la norma impugnada el legislador dotó al Poder Ejecutivo de las herramientas para materializar los fines y objetivos de protección ambiental a las áreas silvestres protegidas que decretare, a la luz de los artículos 32 y 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. En tales casos, la ley diferencia el régimen jurídico ambiental aplicable, con consecuencias distintas para los propietarios y el Estado. De frente al derecho a la propiedad, para que pueda pasar el examen de constitucionalidad, el trato debe ser objetivo y razonable, de modo que no admite hacer distinciones contrarias a ese juicio de razonabilidad, y perseguir, de modo que si las hace, se debe a la aplicación de estándares superiores. En este sentido, está la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), y también, lo dispuesto en el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, así como las prohibiciones que determina la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977).
En cuyos casos, las restricciones impuestas en esa normativa hacen más severas e incompatibles las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, para perseguir un interés público de conservación y de protección por su valor científico. Es decir, las restricciones sobre estos propietarios son mucho mayores sobre las facultades que se puede exigir a partir del derecho a la propiedad.
De este modo, debe indicarse que, si en el caso de los Parques Nacionales, Reservas Biológicas o Refugios Nacionales de Vida Silvestre, no son intervenidos inmediatamente por el Estado para cumplimentar sus objetivos de conservación y gestión del ambiente, sino hasta que ocurra la expropiación o compra del terreno, no es otra cosa que la ponderación de las restricciones impuestas y ajustadas al derecho a la propiedad, pues al establecer las categorías más rigurosas de manejo ambiental, el legislador tomó en cuenta que resultan incompatibilidades con las diferentes facultades del propietario o propietaria, de modo que, la intervención, limitación o mejor dicho restricciones que debe enfrentar los dueños o dueñas sobre sus facultades, resultarían turbados a niveles intolerables, con afectación en el uso, goce y disfrute, o que representaría una carga que no se podría superar. El congelamiento de la propiedad de hecho, sin previa indemnización ni traspaso a favor del Estado resultaría en una acción grave y reprochable desde el punto de vista constitucional, evidentemente, porque no sería la opción o medida estatal que se ampararía al Derecho de la Constitución.
La razón, está claramente expresada, en que si las categorías buscan la protección, conservación y gestión de la riqueza biológica de un lugar particular por ser superior a otras, evidentemente, se le aplicaría a éstas las categorías de las áreas silvestres protegidas más rigurosas. En ese caso, no sería compatibles con un derecho fundamental que debe indemnizarse.
Los accionantes no logran cristalizar los motivos por los que consideran que merecen de pleno derecho la indemnización inmediata por expropiación, lo que determinaría que hasta ese momento se pueda dar la aplicación de un régimen forestal y ambiental. Es decir, tampoco justifican que se encuentran en iguales circunstancias que los dueños ubicados bajo los Decreto Ejecutivos que declaran los Parques Nacionales o Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, de los que acusa son excluidos arbitraria e injustamente. Por el contrario, el Ministro de Ambiente y Energía expresa claramente que en el caso de las zonas protectoras, con el proceso de zonificación se permite organizar y distribuir las funciones en un determinado territorio respetando los valores naturales, culturales y sociales, en consecuencia, admite que se mantengan algunas prácticas, usos de la tierra, actividades y condiciones deseadas, con el fin de alcanzar objetivos definidos en un Plan General de Manejo. Esto implica claramente que se dependerá de una zonificación que debe ser identificada de manera científica y la asignación de objetivos particulares a éstas.
De este modo, las restricciones que se puede acordar no implican para el propietario ipso iure una imposición de un régimen ambiental uniforme en todo un área geográfica o territorial, como se hace para los parques nacionales o reservas biológicas o refugios nacionales. Sino que, según la zonificación propuesta no todas son iguales en intensidad, a tal grado que la intervención del Estado en el derecho de propiedad justifique la expropiación inmediata del particular. Así, a pesar de que los terrenos sean considerados dentro de una zona protectora con el fin de alcanzar un interés de protección y conservación, cabe indicar entonces, que no son iguales y uniformes para todos o todas dentro de un mismo territorio. Entonces, una eventual desigualdad no está en el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en la normativa ambiental que se emita, es decir, en la herramienta de la zonificación que implicaría una aplicación concreta de los objetivos y fines de protección y conservación ambiental en un área determinada.
La justificación de la intervención del derecho es más intensa y estricta en función del valor ambiental del área geográfica. De ahí que, no sería posible determinar que haya una inconstitucionalidad en estas categorías de áreas silvestres protegidas, si de ellas resulta que unas y otras pueden compatibilizarse más con las facultades de uso, goce y disfrute del bien. Esto salvo que, frente a las categorías cuyas restricciones son más absolutas, donde sean incompatibles, gravosas y turben el derecho a la propiedad a un grado que hace imposible su ejercicio procedería la expropiación. Sin embargo, esto no fue impugnado por los accionantes, porque no había sido acordado aún. En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar este extremo de la acción de inconstitucionalidad.
C.- El problema de las Parcelas. El Ministerio de Ambiente y Energía señala que los asociados a las asociaciones accionantes tienen irregularidades en la titulación de sus propiedades, toda vez que les fueron otorgadas las parcelas por parte del otrora Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto Ejecutivo N° 17023 de 7 de mayo de 1986 (que declaró la zona protectora), momento en el que los terrenos son considerados patrimonio natural del Estado. Esta argumentación se constata porque la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, había entrado en vigencia el 13 de noviembre de 1995, y como consecuencia, de lo anterior, el Instituto tomó los acuerdos de adjudicar los terrenos a los recurrentes con posterioridad: artículo N° VII de la sesión N° 018-96, celebrada el 23 de abril de 1996 y artículo N° XVI de la sesión N° 065-96, celebrada el 19 de noviembre de 1996. Ahora bien, no obstante esta situación, por la forma en que se resuelve la acción, lo señalado con la promulgación del régimen legal aprobado por el legislador, y la actuación de la Instituto de Desarrollo Agrario (hoy Instituto de Desarrollo Rural), no prejuzga en modo alguno los derechos que tengan de la titularidad de la propiedad de los parceleros.
V.Alegatos del coadyuvante. El coadyuvante alega que el párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, delega en el Ministerio de Ambiente y Energía la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada sin expropiación, a través de un Plan de Manejo, lo que es materia de reserva de ley. Alega que no se trata ni siquiera de un Decreto Ejecutivo, sino de un reglamento autónomo prohibido por ley (artículo 19, de la Ley General de la Administración Pública), dado que el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es de reserva de ley. En este sentido, invoca la doctrina sentada por este Tribunal, mediante Sentencia N° 1992-03550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, que establece los cuatro puntos esenciales de la potestad reglamentaria en su relación con los derechos fundamentales. En este sentido, el argumento del coadyuvante al enunciar los puntos sobre los cuales una administración pública no puede excederse en su potestad reglamentaria para no infringir el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es que el coadyuvante atribuye al párrafo 1°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, de forma aislada del resto del ordenamiento ambiental como la única fuente normativa de esa restricción y que permite atribuirle al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, una atribución reglamentaria impropia.
Sin embargo, para la Sala, dicha potestad no solo se deriva de esa norma, sino de todo el plexo normativo ambiental, entre la cual está la Ley de Biodiversidad. Así, a través de diferentes disposiciones es posible encontrar el basamento que faculta la emisión de estos instrumentos, situación que no fue abordado ni discutido, y para resolver debería estar fundamentado adecuadamente por la parte o el coadyuvante.
Para llegar a una conclusión plausible, al hacerse una revisión de la normativa y de los precedentes de este Tribunal, es posible encontrar esa interacción. En este sentido, en el ordenamiento jurídico ambiental hay otras disposiciones que determinan el alcance de los planes de manejo como instrumentos técnicos que trazan los objetivos de un área silvestre protegida, los define como instrumentos técnicos y científicos que se promulgan para la conservación, gestión y administración de áreas silvestres protegidas, lo cual nace en la propia Ley de Biodiversidad y otras.
Antes de entrar en materia, es importante rescatar del informe del Ministerio de Ambiente y Energía, que señala al artículo 22, de la Ley de Biodiversidad, que crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), de igual manera, establece que estará bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Asimismo, trae a colación el artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de marzo de 2008.
En lo que interesa, el artículo 22, de la Ley, indica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, además de darle personería jurídica propia, señala que será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, además, “integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía, con el fin dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica”. El artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, también indica que “Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado, según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de Parques Nacional, así como las establecidas en la Ley Orgánica de Ambiente”.
En el mismo orden de ideas, el Reglamento igualmente establece que:
“Artículo 73.- Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos”.
Adicionalmente, está la interacción con otras disposiciones de la Ley de Biodiversidad, como los numerales 28, 49 y siguientes. De este modo, la materia y contenido de los Planes de manejo no está regulado solo en la norma impugnada, sino que hay una definición precisa del ordenamiento jurídico, dadas las disposiciones que existen y hacen referencia a estos contenidos.
Así, dice lo siguiente:
“Artículo 28.- Áreas de Conservación. El sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Área Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica.
Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación silvestre, N° 7317 del 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, N° 7554 del 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977.
Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como modificaciones”.
Por su parte, otras disposiciones, indican:
“Artículo 49.- Mantenimiento de procesos ecológicos. El mantenimiento de los procesos ecológicos es un deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente y Energía y los demás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigente dictarán las normas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales como ordenamiento y evaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales, vedas, permisos, licencias ambientales e incentivos, entre otros”.
“Artículo 51.- Identificación de ecosistemas. Para los efectos de esta ley, el Ministerio del Ambiente y Energía, en colaboración con otros entes públicos y privados, dispondrá un sistema de parámetros que permita la identificación de los ecosistemas y sus componentes, para tomar las medidas apropiadas, incluso la mitigación, el control, la restauración, la recuperación y la rehabilitación.
Artículo 52. Ordenamiento territorial. Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno Central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas”.
Como se puede observar de las anteriores disposiciones, el coadyuvante no examina el alcance de estas y otras normas en la Ley de Biodiversidad para su argumentación. Por otra parte, es necesario también traer a colación, como antecedente el examen de constitucionalidad que hizo la Sala con anterioridad de otro Plan de manejo. Así, en la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, la Sala conoció el reclamo relacionado con el Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo de 2003 y el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. En dicho antecedente, si bien se declaró con lugar la acción contra el Plan de manejo, por cuanto fue dictado por un órgano diferente al que la ley autorizaba, se discutió esa competencia de los órganos para dictar estos Planes de manejo, quedando definido que estarían autorizados por la Ley de la Biodiversidad. Este último punto es relevante para el caso que nos ocupa.
De este modo, la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, estableció que:
“(…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento -organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes -de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria.
Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:
“(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma.
En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”.
“VI.- QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”.
No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación”.
En tal sentido, el alegato del coadyuvante sobre la prohibición de emitir reglamentos autónomos en la materia y la violación al principio de reserva de ley, no tiene asidero con base en lo expuesto; y, es claro que la Sala concluye que la norma para la emisión de los planes de manejo de las áreas de conservación, no se encuentra -únicamente- en el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en otras disposiciones, entre ellas el numeral 22, de la Ley de Biodiversidad. Si bien, el coadyuvante presentó diversos escritos denunciando que el Ministerio había continuado con la promulgación del Plan de Manejo de Tivives, observa esta Sala, que en ese acto también se incluyeron muchas otras zonas protectoras, pero además, no se debe olvidar que el coadyuvante no puede reformular una acción de inconstitucionalidad y deducir pretensiones autónomas del accionante, aunque sí puede ampliar las argumentaciones y complementar la pretensión de la acción para asegurar su éxito. Es claro de todo lo anterior, que los planes de ordenamiento y de manejo ambiental no estaban siendo directamente impugnados por las asociaciones accionantes, y como se indicó supra, como instrumentos técnicos y científicos no encuentran su fundamento solo en el numeral 37, de la Ley Orgánica del Ambiente.
De ahí que, la argumentación incoada por el coadyuvante debe desestimarse.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción.- Fernando Castillo V.
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V, 1
Document not found. Documento no encontrado.