Executive Power’s authority to subject private lands to environmental management plans in protected areasPotestad del Poder Ejecutivo para someter tierras privadas a planes de manejo ambiental en áreas protegidas

Sala Constitucional Date of Resolution: August 25, 2021 at 12:20 Type of matter: Action of unconstitutionality Constitutional control: Dismissive judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Indicators of Relevance Relevant judgment Judgments from the same expediente Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

19076-21. ENVIRONMENT. POWER OF THE EXECUTIVE BRANCH TO DETERMINE ECOLOGICAL PROTECTION AREAS. Action of unconstitutionality against Article 37, third paragraph, of the Organic Law of the Environment. The action is declared without merit.

ANALYZED TOPICS On the right to property.

Right to equality.

The problem of the Parcels.

“…In this sense, the coadjuvant's allegation regarding the prohibition of issuing autonomous regulations on the matter and the violation of the principle of legal reserve has no basis based on what has been stated; and, it is clear that the Chamber concludes that the norm for the issuance of management plans for conservation areas is not found -solely- in Article 37 of the Organic Law of the Environment, but in other provisions, including numeral 22 of the Biodiversity Law. Although the coadjuvant presented various writings denouncing that the Ministry had continued with the promulgation of the Tivives Management Plan, this Chamber observes that that act also included many other protective zones, but furthermore, it should not be forgotten that the coadjuvant cannot reformulate an unconstitutionality action and deduce autonomous claims from the plaintiff, although they can expand the arguments and complement the claim of the action to ensure its success. It is clear from all the foregoing that the environmental land-use planning (ordenamiento) and management plans were not being directly challenged by the plaintiff associations, and as indicated supra, as technical and scientific instruments, they do not find their basis solely in numeral 37 of the Organic Law of the Environment…” CO11/21 ... See more Related Judgments Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 050- Environment Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…Thus, it must be indicated that, if in the case of National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges, they are not immediately intervened by the State to fulfill their objectives of conservation and environmental management, but rather until the expropriation or purchase of the land occurs, it is nothing other than the weighing of the restrictions imposed and adjusted to the right to property, since when establishing the most rigorous categories of environmental management, the legislator took into account that there are incompatibilities with the different faculties of the owner, so that the intervention, limitation, or rather restrictions that the owners must face regarding their faculties, would be disturbed at intolerable levels, with an effect on use, enjoyment, and fruition, or that it would represent a burden that could not be overcome. The freezing of property in fact, without prior compensation or transfer in favor of the State would result in a serious and reprehensible action from a constitutional point of view, evidently, because it would not be the option or state measure that would be protected by the Law of the Constitution. The reason is clearly expressed in that if the categories seek the protection, conservation, and management of the biological wealth of a particular place because it is superior to others, evidently, the categories of the most rigorous protected wild areas would be applied to these. In that case, it would not be compatible with a fundamental right that must be compensated…” CO11/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 033- Equality before the law Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: Equality Subtopics:

NOT APPLICABLE.

RIGHT TO EQUALITY. “…the doctrine of the right to equality prohibits discrimination, when it is unjustified and unreasonable, lacking an objective and reasonable basis. Likewise, it elaborates on the necessary adequacy of the means to the ends pursued, which indicates it manifests as an effective connection between the unequal treatment that is established, the factual assumption that justifies it, and the purpose pursued. There must be proportionality between the unequal treatment granted and the purpose pursued. Furthermore, it demands the principle of non-discrimination, as the prohibition of differentiating treatment that is contrary to human dignity…” CO11/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 045- Private property Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. RIGHT TO PROPERTY. “…Regarding forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, the legislator did not impose an automatic duty to compensate, but rather was empowered to do so conditioned upon the individual's interest in continuing with the property, if they accept the limitations of the environmental regime, which the law leaves open through submission to an environmental land-use planning plan (plan de ordenamiento ambiental), the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and then a management, recovery, and resource replenishment plan. Consequently, the lands continue to be private until they are acquired by the State. But, it can be concluded that, the greater that affectation on the right to property -when it prevents the exercise of the owner's faculties derived from that right-, the greater the State's duty to pay a just price or buy the property from the individual…” CO11/21 ... See more ????????????????

Res. No. 2021019076 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and twenty minutes on the twenty-fifth of August of two thousand twenty-one.

Action of unconstitutionality brought by Miguel Antonio Carvajal Gatgens, of legal age, married, identity card No. 6-0074-0681, resident of Tivives, in his capacity as President of the Asociación de Productores Salinas Dos, and Douglas Antonio Arce Solís, of legal age, married, identity card No. 1-0707-0029, resident of Tivives, in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, against paragraph 3 of Article 37 of the Organic Law of the Environment.

Whereas:

1.- By written brief received at the Secretariat of the Chamber at 10:53 hours on January 24, 2018, the plaintiffs request that the unconstitutionality of paragraph 3 of Article 37 of the Organic Law of the Environment be declared. They allege that the norm authorizes a de facto expropriation of some of the faculties that make up the right to property of the titleholders of the lands released in forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges. The authorization, they continue, granted by the challenged norm to the Área de Conservación Pacífico Central so that it may subject those lands to an Environmental Management Plan, while they are not expropriated, prevents their owners from exercising some of the faculties that make up their right to property; the faculties of use and usufruct of their lands, which, upon the entry into force of the respective Environmental Management Plan, will have to be exercised in strict conformity with the rules contained therein. That is, the exercise of such attributes of domain will be subject to the limitations established by the respective Environmental Management Plan. They consider that this is a power that allows the State to expropriate de facto and gratuitously the private properties included in the forest reserves (reservas forestales), the protective zones (zonas protectoras), and the wildlife refuges, without having to previously compensate their owners, concomitantly depriving them of the full use and enjoyment of their respective properties as guaranteed by Article 45 of the Political Constitution. They state that the norm in question harms numeral 33 of the Political Constitution, insofar as it discriminates between those who have properties located in national parks, wildlife refuges, and biological reserves -who may only be totally or partially dispossessed of their right to property until the moment they are compensated- and those who, instead, have properties included in forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, who are subject to the Environmental Management Plans while they have not been expropriated. They specify that there is no environmental technical reason for such a distinction. They maintain that it would be more beneficial, from the environmental point of view, if the Management Plans were mandatory for lands located in national parks, biological reserves, and national wildlife refuges before being expropriated, since in this category of environmentally protected soils, the biological wealth is superior to that existing in the other categories of protected zones.

2.- In order to substantiate the standing held to promote this action of unconstitutionality, they indicate that they challenge the action based on the standing granted in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, insofar as they come forward to defend the corporate interests and the rights of the associates.

3.- By resolution at 12:00 hours on August 1, 2018, the plaintiff Associations were warned to provide, within three days, counted from the notification of the resolution and under warning of denying the processing of the action, the certified copy of their Bylaws. In compliance with the previous order, the plaintiffs provided the certifications on August 7, 2018.

4.- By resolution at 14:25 hours on September 20, 2018, the action was processed, granting a hearing to the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente y Energía.

5.- The Procuraduría General de la República submitted its report, in which it points out that, according to the plaintiffs, Article 37, third paragraph (its final part), of Law No. 7554 (Organic Law of the Environment, of October 4, 1995), is unconstitutional, because it breaches the right to property of the titleholders of lands located within the Zona Protectora Tivives - opposing Constitutional numeral 45 - and additionally, by violating the principles of equality and non-discrimination - regulated in Constitutional Article 33 -. It states that, regarding the first argument, the plaintiffs argue that the challenged norm allows the Área de Conservación Pacífico Central to restrict essential contents of the right to property of the titleholders of lands located within the Zona Protectora Tivives, because based on that regulation, the Management Plan for that protected wild area will soon enter into force, which will establish limitations on the faculties of use and disposition guaranteed by Constitutional Article 45, and that, eventually, those limitations could completely empty the content of the right to property, thus producing a de facto expropriation, without prior compensation. It points out that, regarding the second argument, the plaintiffs reason that the challenged norm establishes a distinction between two categories of owners without a technical and reasonable justification, where those who have properties located in national parks, state wildlife refuges, and biological reserves, may have their right to property affected only until the moment they are expropriated, while the owners of lands within forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, are subject to environmental management plans even if they have not been expropriated; therefore, while it is true that public powers may give differentiated treatment to unequal situations, the Constitution prohibits discrimination that implies unjustified and unreasonable unequal treatment - from the environmental point of view, it would be more beneficial if the properties of the first category were the ones subjected to the management plans, since in them the biological wealth is superior to that existing in other categories of protected areas -.

The Procuraduría states that, regarding the first argument of the plaintiffs, the challenged phrase in the norm in question refers to all wildlife refuges and not only to mixed wildlife refuges; furthermore, that properties in forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges must be expropriated, but the analyzed norm allows a gradual affectation where the owners continue enjoying their property, under certain limitations, until the corresponding expropriation or purchase is carried out. It adds that the transitory measure established by the challenged norm responds to the need to conserve the natural resources intended to be protected with the establishment of the wild area, so that when it is consolidated, the object of protection can be maintained and significant damages to the environment (of difficult repair or recovery) have not been generated; also, that this limitation is sustained as one of the ways, according to Constitutional numeral 45, to affect the right to property, and for its part, it comes in application of the principle of environmental public interest and the preventive principle (regulated in Article 11 of the Biodiversity Law, and the Rio Declaration on Environment and Development). It explains that, continuing with the foregoing, the challenged norm was included in the Organic Law of the Environment through Article 114 of the Biodiversity Law, and the latter was approved by a qualified majority; and for its part, the Management Plan of the Zona Protectora de Tivives and the affectations to property (indicated by the plaintiffs) must be analyzed upon the issuance of said instrument - since it is not appropriate to question the constitutionality of a norm that does not exist (has not been issued) -. It adds that, in relation to the second argument, the existence of discrimination against properties in forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges could not be considered, because these have a less burdensome affectation than the other category indicated by the plaintiffs; this is because with the former, a gradual affectation is allowed where the owners continue enjoying their property, under certain limitations, until the corresponding expropriation or purchase is carried out, while with the latter, only the corresponding expropriation or purchase is appropriate - because biological reserves and national parks possess a higher protection regime than the other management categories -. It notes that, with the foregoing, it is justified that when a biological reserve or a national park is created, the transitory measure in the challenged norm is not applicable, since the exercise of private activities would be contrary to the purposes of these protected wild areas - because the owners could not carry out private activities in these areas -; and therefore, by virtue that the compared protected wild areas have different regimes, it is possible to establish unequal regulations that adapt to these prevailing differences. It requests, by virtue of the foregoing, that the present action be declared without merit.

6.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Minister of Environment and Energy, answers the granted hearing, stating that the Zona Protectora Tivives: 1) is protecting the drainage network and maintenance of the flows and water quality of the Río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo, in addition to several springs (nacientes) and springs utilized by the inhabitants of the region; 2) is protecting the maintenance of the flows and water quality of the two wells used by the Proyecto de Caldera and the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico; 3) the majority of the lands comprising this protected wild area are State-owned lands, including segments of private property, intervened by the Instituto de Desarrollo Rural - where parcels were distributed within the limits of said protective zone after its declaration -. He explains that, regarding the transgression of the principles of equality and non-discrimination, the Organic Law of the Environment makes a classification of wild areas differentiating according to: category and conservation objects to which they correspond, and by virtue of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, each with certain conservation and management objectives - the conservation of the environment is intended given that these territories provide environmental services for society such as: carbon sinks, regulation of water resources, landscaping as a fundamental basis for ecotourism, protectors of biological diversity and wealth, among others -; thus, the principles referred to by the plaintiffs are not violated. He states that, in allusion to the breach of the right to property, Constitutional Article 45; Article 8 of the Biodiversity Law, and Article 37 itself of the Organic Law of the Environment, emphasize the social and environmental function (or limitations) of property; and adds that according to the Procuraduría General de la República (Dictamen C-346-2015 of December 11, 2015) “(…) a private farm included within the limits of a protective zone continues to be private property until it is expropriated, but is limited in the terms previously set forth. And a logical consequence of this is that, within the powers of planning and territorial ordering conferred in Article 37 of the Organic Law of the Environment, the competence of SINAC to grant an authorization or approval for activities to be developed on these private lands is implicit, to verify that they conform to the environmental land-use planning plan (plan de ordenamiento ambiental) or the management plan of the protected wild area. Thus, according to what has been stated, being the private owner of land that is pending expropriation, having voluntarily submitted to the forest regime, or having the use permit referred to in Articles 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulations, are the legitimate existing ways to occupy land within a protected wild area and develop activities and constructions on it”. He points out that, according to Official Letter No. SINAC-ACOPAC-DASP-106-2018 of October 8, 2018 (prepared by the Dirección de Áreas Silvestres Protegidas), the Management Plan for the Zona Protectora Tivives is in the process of preparation and as of today does not have the approval of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación. He states that, currently, the plaintiffs' farms have registration defects, so they could not be considered farms legally constituted as private property, given that they were adjudicated after the date of creation of the Zona Protectora Tivives; furthermore, according to Vote No. 1763-1994 of 16:45 hours, April 13, 1994, of the Constitutional Chamber “(…) the adjudications agreed upon by the appealed institution after the entry into force of the cited Decree on the lands comprised by the natural conservation zone of Tivives are not valid, since from that date - May sixth, nineteen eighty-six -, it is not empowered to freely dispose of those properties, given that the administration of the same is the responsibility of the Dirección General Forestal, in coordination with the Municipalidad de Esparza and the Agricultural Centers: Regional Pacífico Central and Cantonal de Esparza (…)”. He requests, by virtue of the foregoing, that the present action be declared without merit.

7.- Luis Cano Zumbado appears in the action, requesting to be considered as an active coadjuvant of the action, because he has a legitimate interest in having a property within the limits of the so-called Zona Protectora de Tivives, a place where a Management Plan will be established, without expropriation and therefore without prior compensation. He says that Article 45 of the Political Constitution regulates three clearly differentiated situations: two of them in paragraph 1, and the third in paragraph 2. In this sense, any reference to a state of war or internal commotion is omitted as unnecessary. In the other two hypotheses, he points out expropriation originating from a legally proven public interest, upon prior compensation, in accordance with the law. In the second, it refers to limitations on property, due to a cause of social interest. Regarding this, there is no compensation but it is imposed by the vote of two-thirds of the Legislative Assembly to impose limitations of social interest. This concerns the “Legal Reserve” (Reserva de Ley) that originates from the Constitution and imposes the qualified vote of thirty-eight votes of the totality of its members. Social interest requires a concrete and justified declaration and, as stated, only by means of law. He points out that the challenged norm, by delegating to the Ministerio de Ambiente y Energía the ability to impose limitations on private property without expropriation and circumventing the unavoidable “legal reserve”, as would be the case through the imposition of a Management Plan. It does not even amount to a Decreto Ejecutivo signed by the Minister of Environment and the President of the Republic, but rather it involves an autonomous regulation prohibited by law. Since Judgment No. 3173-93 (without resolution details) of the Constitutional Chamber, it was established that the regime of fundamental rights and freedoms is a matter of legal reserve, as is also expressed in Article 19 of the Ley General de la Administración Pública. Likewise, he brings up Judgment No. 3550-92 (without resolution details) on the principle of legal reserve, as well as Judgment No. 4869-04 of 15:01 hours on May 5, 2004. In that order of ideas, he points out resolution No. 004-2016-VII of 11:00 hours on January 11, 2016, of the Seventh Section of the Tribunal Contencioso Administrativo. Regarding the transgression of Constitutional Article 33, he points out Article 36 of the Organic Law of the Environment, which establishes the requirements to create new state-owned protected wild areas, among which is financing, not only to acquire them but to protect and manage them. It must be expropriated. It is logical and congruent with the regulations, that to include private property in the creation of a national park, a biological reserve, or state wildlife refuges, they will be acquired by purchase, expropriation, or both procedures. But this is not the case when it comes to forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges. He maintains that the challenged phrase is unconstitutional because it seriously harms numeral 45 of the Political Constitution, violates ordinal 33 of the Political Constitution, since there is no technical or legal reason for that difference.

8.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 198, 199, and 200 of the Boletín Judicial, of the days October 26, 29, and 30, 2018.

9.- By resolution at 10:39 hours on November 22, 2018, the Presidency of the Constitutional Chamber admitted the petition of Mr. Carlos Luis Cano Zumbado as a coadjuvant in the action, while at the same time warning him that not being a principal party in the process, the coadjuvant will not be directly harmed or benefited by the judgment, in the terms of the mentioned resolution. In the same resolution, the action was assigned to Magistrate Luis Fernando Salazar Alvarado, who by turn corresponds the substantive study of the same.

10.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

11.- Subsequently, through later petitions on March 9, 2019, the coadjuvant petitions the Chamber to denounce that CONAC (Consejo Nacional del Áreas de Conservación) issued the final resolution through which the Plan General de Manejo for the Zona Protectora de Tivives was approved, which would proceed to be published. He requests that the Management Plan not be issued and published. In another brief, he points out that the Plan General de Manejo was published in Alcance No. 142 to La Gaceta on Tuesday, June 25, 2019, as well as for other areas subject to Management Plans. In other briefs, he considers that the Chamber's order would be being disobeyed, and that a precautionary measure should be issued on the matter, as well as an early dispatch for the action to be resolved.

12.- The provisions of law have been complied with in the proceedings.

Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and,

Considering:

I.- On admissibility. This Chamber has indicated that the action of unconstitutionality is a process with certain formalities, which must be satisfied so that the Chamber may validly hear the merits of the challenge. In that sense, Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes the admissibility requirements for the action of unconstitutionality. Firstly, the existence of a prior matter pending resolution is required, whether in judicial proceedings, or in a procedure to exhaust the administrative route, in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means to protect the right or interest that is considered harmed. In the second and third paragraphs, the law establishes, exceptionally, requirements in which the prior matter is not required (as in the present case, as will be explained later), when due to the nature of the matter there is no individual and direct harm, or it concerns the defense of diffuse or collective interests, or else, when the action is directly filed by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes. Now then, regarding the need for a prior matter pending resolution in the administrative venue, it must be the procedure that exhausts the administrative route, which in accordance with Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, is from the moment ordinary appeals are filed before the hierarchical superior of the body that issued the final act, since otherwise, the action would be inadmissible. Likewise, there are other formalities that must be fulfilled, namely, the explicit determination of the challenged regulation duly substantiated, with a specific citation of the constitutional norms and principles considered infringed, the authentication by a lawyer of the brief in which the action is filed, the accreditation of the standing conditions (powers and certifications), as well as the literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the norms was invoked in the base matter, all requirements that, in case of not being satisfied by the plaintiffs, can be warned for their fulfillment by the Presidency of the Chamber.

II.- On the admissibility and standing of the plaintiff in the specific case. The promoters of this unconstitutionality process state they have standing to resort to this jurisdiction in accordance with the assumption established in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. They invoke the defense of corporate and collective interests, since their respective represented entities defend the corporate and collective interests of their members, that is, of all the landowners within the Tivives Reserve. They consider that their right to property will be affected if the Plan de Manejo Ambiental of Tivives comes into effect. This Court considers that the standing of the plaintiff associations comes from Article 75, paragraph 2, insofar as they claim defense of the corporate rights of the member owners and possessors of the farms located within the Zona de Protección de Tivives, and, therefore, they have the standing to bring action before this jurisdiction.

III.- Object of the challenge. The action of unconstitutionality filed has as its purpose the declaration of paragraph 3 of the following provision as unconstitutional, insofar as it establishes:

"Article 37.- Powers of the Executive Branch.

When establishing protected wild areas, regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include within their boundaries the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan, or to create legal easements (servidumbres) for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, with prior compensation. In the cases of forest reserves, protected zones (zonas protectoras), mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they are voluntarily submitted to the forest regime (régimen forestal). Said submission shall be recorded in the Public Property Registry as an encumbrance (afectación) on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private properties encumbered (afectadas) pursuant to the provisions of this article, by virtue of being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protected zones, shall be included within state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily submitted to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental land-use planning (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and, subsequently, to the management, recovery, and restoration plan (plan de manejo, recuperación y reposición) of the resources.

(Thus amended the preceding paragraph by article 72, subsection c) of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which in turn was amended by article 114 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998).

The Executive Branch is empowered to carry out, through the Ministry of Environment and Energy, the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriation Law No. 7495 of May 3, 1995." According to the action's claim, there is an encumbrance (afectación) on very specific elements of the right to property, given that the owners must bear limitations on the use, enjoyment, and disposal of the property while the purchase or expropriation of the real estate is formalized, and for these reasons, full rights cannot be exercised. They complain that, without a technical or scientific basis, owners of those private properties included wholly or partially within the boundaries of Protected Wild Areas classified as National Parks, Biological Reserves, or National Refuges are allowed to continue fully enjoying the right to property until they are expropriated. However, the other owners of properties in Forest Reserves, Protected Zones, and Mixed or Private Wildlife Refuges must bear the environmental land-use planning, assessments, and management plans, along with other restrictions on the use of their properties. They consider this unequal treatment lacking any basis or foundation.

IV.- On the merits. After reviewing the reports from the authorities of the Ministry of Environment and Energy, which defend the constitutionality of the challenged provision, as well as the report from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), this Chamber finds that three fundamental rights must be weighed: the right to property, the right to equality, and the approach related to the right to a healthy and balanced environment. The provision is challenged based on the invocation of two constitutional rights; namely, the right to private property and the right to equality. What the representatives of the petitioner legal entities perceive as the unconstitutionality of the provision is that it imposes a less burdensome legal regime on those who are owners of properties that would be located in areas designated as National Parks, Biological Reserves, or National Refuges, because no other conditions are imposed on them prior to expropriation, even when the properties are declared as such by the Executive Branch. Meanwhile, in their cases, the owners located in Forest Reserves, Protected Zones, and Wildlife Refuges are subjected to a regime or encumbrance on the property, as well as a management plan. They consider that this affects their constitutional rights to property and to equality. It is worth mentioning that the representatives of the petitioner associations did not directly challenge the Tivives Environmental Management Plan, which was not in force at the time the action was filed.

Now then, the Chamber finds that the unconstitutionality action must be dismissed in its entirety, for which the following must be taken into account:

A.- On the right to property. It should be noted that the right to property in the world has evolved and undergone radical changes in its conception and its content. The right to property does not have the same meaning it had in past centuries, especially because it has been losing the absolute character it once held, when compared with more modern ideas. This was also adopted in Costa Rica when property was required to bear certain functions and responsibilities by the owner due to its social importance. Among these is an ecological function to the right to property, which responds to an environmental interest. For example, Judgment No. 2008-008713 of 9:06 a.m. on May 23, 2008, established that:

"Article 45 of the Constitution provides:

'Property is inviolable; no one may be deprived of their own except for legally proven public interest, upon compensation in accordance with the law. In the event of war or internal disorder, it is not essential that compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of all its members, impose limitations of social interest on property.' The Constitutional Chamber has recognized in this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only has individual connotations but also shares others of a social nature, including according to the purpose it serves; hence the legislator may impose limitations. The Chamber develops in its jurisprudential doctrine criteria that expand the right to private property, even more than what is indicated in sub-constitutional legislation such as the Civil Code, to include all appreciable interests of an individual that reach an economic value in other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility to exclusively possess a thing, to enjoy it, and to dispose of it without further limitations than those provided by law or those imposed by the owner's own will. Certainly, the Chamber recognizes that it is not always possible to interfere with the rights held by the owner, such as possession, use and enjoyment, transformation, disposal, defense, and recovery of the goods, for the essential content cannot be affected without the right to compensation. However, the State, in the interest of seeking social balance, may establish a series of regulatory provisions, such as prohibitions or the imposition of duties on the titleholders, especially in the exercise of the aforementioned rights. In this regard, this Constitutional Chamber has examined cases of time limits on intellectual property rights, historical and natural heritage, forestry, properties near airports, among others, in which the use and transformation of property is legitimately limited. In such cases, the Chamber has held that 'such integrative regulations of the right to property may validly impose on owners obligations to give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation by the State. This is so because they do not imply greater sacrifice for the owner, who therefore suffers no grievance in their right. Closely linked to the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve towards a much broader perspective. The right to property did not escape this situation. In modern times, when dealing with forestry resources, one speaks of the ecological function of property, meaning that this legal institution must be oriented towards fulfilling a function of ecological protection which, logically, imposes limitations on that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted. These can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would render the exercise of the right to property nugatory. Conversely, limitations may be established insofar as the individual can exercise the essential attributes of the right to property, within certain conditions' (Ruling of the Constitutional Chamber 1995-05893) (bold text not in the original).

The unconstitutionality action must question the nature of the lands, which, even when registered, remain destined for a true and clear natural purpose. Precisely because the Chamber maintains that there is no absolute fundamental right, as the concept of the right to property has been evolving, each right is delimited by another (or others), and because of their interaction, it has been held that there may be reasonable regulations or limits to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition, provided the essential minimum content is not affected. Facing private property, we have the public domain, which is composed of goods that are the manifestation, by express will of the legislator, of a special purpose to serve the community, the public interest. They are called dominical goods, dominial goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private parties and are intended for public use and subject to a special regime, outside the realm of commerce. The encumbrance they bear is received from their own nature and vocation, which is precisely the problem entailed by this unconstitutionality action concerning lands that evidently bear a very particular purpose and of great scientific interest" (the bold text is from the original).

The transcribed judgment justifies the need to reconcile the attributes of the right to property in its interaction with other rights and interests of social relevance, as in this case, with the right to a healthy and ecologically balanced environment, so that, in accordance with the content of the latter, limitations arise to promote the protection and conservation of large extensions of the national territory as protected zones. Hence, it is possible to assert that the right to property acquires an ecological function, provided that there are underlying technical and scientific criteria to support it. Thus, in the report from the Office of the Attorney General, emphasis is placed on the fact that the transitory regime for owners located in Forest Reserves, Protected Zones, and Wildlife Refuges finds its reason for being in a lesser strictness in the application of certain limitations of ecological interest. Whereas for cases of National Parks, Biological Reserves, or National Refuges, the severity of the limitations is much greater, which justifies the imposition of expropriation as a legal mandate. For its part, the Ministry of Environment and Energy reported on the importance of Protected Wild Areas in fulfilling the State's environmental protection.

In those categories: National Parks, Biological Reserves or National Refuges, Forest Reserves, Protected Zones, and Wildlife Refuges, all of them shall form part of the State's Protected Wild Areas until the moment of expropriation. Now then, the Chamber reiterates, as indeed it must, that it is not always possible to interfere with the owner's right to possess exclusively, as well as with the economic value of a material good. The owner has the right to possession, also to use and enjoyment, transformation, disposal, defense, and recovery of those goods, for the essential content cannot be affected without the right to compensation. In this regard, in the event of conflict, it is important to determine the degree of intervention or the burden imposed on the right.

It is important to mention that, in accordance with article 37 of the Organic Environmental Law, following the line of reasoning of the transcribed judgment, the restrictions on the right to property imposed in some of those protection categories are imposed accompanied by that right to compensation, over a part or the entirety of a Protected Wild Area declared by the Executive Branch. As can be observed from the provision transcribed above, in all cases, the provision imposes the obligation to compensate, but not the moment for doing so. The Office of the Attorney General correctly explains that in the case of National Parks, Biological Reserves, or National Refuges, a transitory regime does not apply, since the existence of private property and the development of private activities are not compatible with conservation goals. In this regard, it refers to the international obligation established in article 3 of the Convention for the Protection of Flora and Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas (Law No. 3763 of October 19, 1966), and according to article 58 of the Biodiversity Law, to the Law Creating the National Parks Service (Law No. 6084 of August 24, 1977). It is clear that the criterion used by the legislator for having provided compensation as a duty of the State lies in the elimination of most of the owner's rights over the property—to use, enjoy, and dispose of the property—since the State will allocate it solely to a public interest of conservation due to its high scientific value.

Regarding forest reserves, protected zones, and wildlife refuges, the legislator did not impose the automatic duty to compensate, but rather was empowered to do so conditioned on the individual's interest in retaining the property, if they accept the limitations of the environmental regime, which the law leaves open through submission to environmental land-use planning, the environmental impact assessment, and then to a plan for management, recovery, and restoration of resources. Consequently, the lands remain private until they are acquired by the State. But it can be concluded that the greater the encumbrance on the right to property—when it prevents the exercise of the owner's rights derived from that right—the greater the State's duty to pay fair value (justiprecio) or purchase the property from the individual.

It is true that article 37, paragraph 3, of the Organic Environmental Law establishes that general rule indicating that regardless of whether the State expropriates, the conservation and protection of the environment will take effect, which could give rise to serious prejudice to the rights of the property owners. This would be conditioned on the environmental land-use planning and the environmental management plan, which could indeed produce an intolerable conflict with the Political Constitution, if the associated rights of the owners are nullified.

The Court must consider whether—as the petitioners would be asserting—the limitations on the rights inherent to the Right to Property are nullified solely by the issuance of a management plan, as argued. For this, the Ministry of Environment and Energy itself informs the Chamber that in protected wild areas, there is a classification into management categories, with differences according to the category and the conservation objects to which they correspond, by virtue of their natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill specific conservation and management objectives. That is to say, not all protected wild areas have the same conservation and management policy, neither in its intensity nor for the entire area considered, as would happen in the case of National Parks, biological reserves, or state national wildlife refuges. Consequently, the provision opens the possibility of reconciling private interests with those of environmental protection, conservation, and management, or with the environmental function of the right to property, insofar as private activity can adjust to those objectives, allowing both to coexist in the same coordinates of time and space. What this means is that the need to expropriate a property is not necessarily the same throughout the entire protected wild area, so the provision cannot be considered unconstitutional per se if it allows distinguishing those authorized intensities under different categories of environmental management. In that case, there is no unconstitutional effect that prejudices the exclusive exercise rights granted by the right to property, nor would it be reasonable and proportionate to attribute such an effect to all the intensities that this provision or rule could give rise to.

Article 37 of the Organic Environmental Law provided for regulating the manner in which the environmental policy of conservation and management of protected wild areas established in article 32 of the same Law would materialize, but it concretizes the State's obligations clearly when the sacrifice imposed on the owner is more severe for some categories than for others, allowing a more ductile and flexible approach in scenarios involving management plans that are less invasive of the right to property. This leads the Chamber to the difficulty of having to specify whether all categories remain unconstitutional, as requested, because the law differentiates them by imposing a management plan, or whether, as has been stated, it is not the same for all areas within Protected Zones, which is the case before us. Thus, the burden of argumentation falls on the petitioner to specify them, because it would indeed have to demonstrate that the less severe management categories nullify the right to property while the State complies with its management duty regarding the protection and conservation objectives, in response to the human intervention processes they have experienced. In the Chamber's view, the provision cannot be considered unconstitutional solely because it establishes—without specifying and in the abstract—limitations of environmental interest on the right to property, as these are tolerable in some cases when they respond to objectives of scientific interest and conservation that would be in accordance with Articles 50 and 45 of the Constitution. Not all categories have the same intensity of protection, and consequently, the same sacrifice to the right to exclusively possess a thing, to enjoy and dispose of it. It would then be appropriate to argue that the category agreed upon in a given case harms the owner, especially if it is severe regarding the owner's rights, in which case it would only be necessary for the owner to request the purchase or expropriation of the property, demonstrating that the legal conditions for doing so are met. This allows concluding that the challenged provision provides the basis for establishing land-use and management plans, and the right to compensation, but it does not entail the complete formulation of the environmental management to be established, nor the determination of limitations affecting the right to property. Rather, that depends on the different management categories, which may differ in various scenarios, so that the unconstitutionality cannot be attributed to paragraph 3 of article 37 of the Organic Environmental Law, when precisely it was designed to compensate those who could actually be affected by the environmental management categories.

For the foregoing reasons, the proper course is to dismiss the action on this point.

B.- Right to equality. The representatives of the petitioner associations argue that the State is obligated to give equal treatment to the owners of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges, and to the owners located within national parks, wildlife refuges, or biological reserves. They argue that the doctrine of the right to equality prohibits discrimination when it is unjustified and unreasonable, lacking an objective and reasonable basis. Likewise, they elaborate on the necessary adequacy of the means to the ends pursued, manifested as an effective connection between the unequal treatment established, the factual assumption that justifies it, and the purpose pursued. There must be proportionality between the unequal treatment granted and the purpose pursued. Furthermore, they invoke the principle of non-discrimination as the prohibition of differential treatment contrary to human dignity.

The representatives of the petitioner associations continue, reasoning that if they can only be deprived of the attributes of their right to property through prior expropriation, as occurs with national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, in their cases, the provision introduces a distinction without any technical or reasonable justification for differentiated treatment. They consider that these are unjust or arbitrary inequalities, without any technical-environmental reason for only the lands located in forest reserves, protected zones, and wildlife refuges to be subjected to Management Plans without the need for prior expropriation. In the other cases, they are subjected to Management Plans only when they are expropriated. They consider that it should be completely the opposite, that owners of national parks, biological reserves, and national wildlife refuges should be subjected to Management Plans, given that the biological wealth is superior to that existing in the other categories of protected zones.

Regarding these arguments, as has been addressed previously, the protection and conservation of the environment is a legitimate objective or goal of the State that has been adopted constitutionally and internationally, giving rise to all its development with a body of environmental legality to protect the environment, as well as to ensure its enjoyment for present and future generations. This can evidently authorize State intervention in the right to property, through the formal and material approval of laws, and would imply demanding that certain owners bear the imposition of duties on titleholders for the benefit of the community. What is clear is that the different categories regulated in the provision essentially have two forms of approach: a) one that imposes no restriction until the purchase or expropriation of the property is carried out; and b) one that immediately and in some way restricts the right to property, and simultaneously makes the State's obligation to purchase or expropriate the property more flexible. In both cases, the regulations authorize certain levels of intervention in the right to property, with varying intensities, which depend on the obligation to bear limitations and conditions on the conduct of the real estate titleholder. Evidently, it must then be determined whether the legislator established a legitimate differentiation or, on the contrary, an illegitimate one.

It must be brought up that the State, when regulating the conduct of private parties, enjoys a certain degree of discretion to group them into specific categories and, similarly, to give them similar or equal treatment, provided it responds to an objective and reasonable basis. It is appropriate to cite Judgment No. 2011-16940 of 2:39 p.m. on December 7, 2011, insofar as it established the following:

"…the principle of equality is not only a criterion for interpreting norms but also grants rights to private parties, whether constitutional or legal. Equality before the law means that we must all be reasonably subject to the same standards and enjoy the same legal mechanisms to enforce it; it responds to a requirement of the principle of generality against privileges, which precisely began to be combated since the French Revolution, insofar as it demanded equal or similar treatment for all those who found themselves in the same factual situation or in situations whose real differences lack relevance. Legal provisions must consequently be drafted in the most impersonal and universal manner possible, unless the privileges are justified based on constitutional norms or human rights that permit such distinctions or pursue those ends, to achieve a real and reasonable right that guarantees greater factual equality or aims to compensate for it. But such a mechanism must be justified not only in that the reference measure is useful but must be necessary to achieve a legitimate objective of equal rank in a democratic society, as established by international human rights tribunals. For a provision to comply with the principle of equality, it must grant equal rights to equals, which in turn recognizes the principle of discriminating against those who find themselves in unequal circumstances. By the principle of generality, all regulation must be non-discriminatory and apply to a generality of persons, and it is not constitutionally lawful to differentiate persons without an objective and reasonable basis that allows distinctions to be made. Indeed, in a strict sense, it has been noted that not all discriminatory treatment can be carried out without seeking to fulfill higher purposes contained in the Political Constitution or international human rights instruments…".

Despite the claims made by the representatives of the petitioner associations to be equated with the cases of National Parks, National Wildlife Refuges, or Biological Reserves, the Chamber finds that the legislator weighs the right to property against the right to a healthy and ecologically balanced environment. It is lawful for the State to rationalize its resources to achieve its environmental objectives in a gradual manner, to prevent a norm from using the principle of generality of laws in too broad a manner, thus recognizing rights in unequal circumstances; that is, to persons who should not belong to a certain category. They are correct in pointing out that the State should not differentiate arbitrarily at all times when enacting legislation, as well as the regulations it enacts thereafter, because it must always observe the mandate not to enact provisions lacking an objective and reasonable basis.

This obligation is transcendental for republican life, as evidently all persons are born equal, free, and with dignity, with the same rights and the same aspirations to be protected by the same constitutional and conventional rights applicable in the Republic. However, the problem lies in the fact that the legislator, when creating regulations for different categories or groups of people, since they are located in unequal or dissimilar factual and legal situations, should not receive the same or equal treatment. Conversely, it is legitimate to give equal treatment to those who are in equal or similar situations.

By the principle of generality of laws, through the challenged provision, the legislator provided the Executive Branch with the tools to materialize the environmental protection goals and objectives for the protected wild areas it decrees, in light of articles 32 and 37 of the Organic Environmental Law. In such cases, the law differentiates the applicable environmental legal regime, with different consequences for owners and for the State. In terms of the right to property, for it to pass constitutional review, the treatment must be objective and reasonable, meaning that it does not permit distinctions contrary to that test of reasonableness, and if it does make them, it must be due to the application of higher standards.

In this regard, there is the international obligation established in Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas (Ley N° 3763 of October 19, 1966), and also, the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law, as well as the prohibitions set forth in the Law Creating the National Parks Service (Ley N° 6084 of August 24, 1977). In these cases, the restrictions imposed in those regulations make the owner's powers over the property—to use, enjoy, and dispose of it—more severe and incompatible, in pursuit of a public interest of conservation and protection due to its scientific value. That is, the restrictions on these owners are far greater regarding the powers that can be demanded based on the right to property.

Thus, it must be noted that, if in the case of National Parks, Biological Reserves, or National Wildlife Refuges, the State does not immediately intervene to fulfill its conservation and environmental management objectives until the expropriation (expropiación) or purchase of the land occurs, this is nothing other than the balancing of the restrictions imposed and adjusted to the right to property, since, by establishing the most rigorous categories of environmental management, the legislator took into account that they result in incompatibilities with the different powers of the owner, such that the intervention, limitation, or rather restrictions that the owners must face regarding their powers would be disturbed to intolerable levels, affecting the use, enjoyment, and disposal, or would represent a burden that could not be overcome. The de facto freezing of property, without prior compensation or transfer to the State, would result in a serious and reprehensible action from a constitutional standpoint, evidently because it would not be the state option or measure that would be protected by Constitutional Law. The reason is clearly expressed in that if the categories seek the protection, conservation, and management of the biological wealth of a particular place because it is superior to others, evidently the most rigorous categories of protected wild areas would apply to it. In that case, it would not be compatible with a fundamental right that must be compensated.

The petitioners fail to crystallize the reasons why they consider that they are entitled as a matter of right to immediate compensation for expropriation, which would determine that only up to that moment could the application of a forest and environmental regime occur. That is, they also do not justify that they are in the same circumstances as the owners located under the Executive Decrees declaring National Parks or Biological Reserves or National Refuges, from which they accuse they are arbitrarily and unjustly excluded. On the contrary, the Minister of Environment and Energy clearly states that in the case of buffer zones (zonas protectoras), the zoning (zonificación) process allows for the organization and distribution of functions in a given territory while respecting natural, cultural, and social values; consequently, it allows certain practices, land uses (usos de la tierra), activities, and desired conditions to be maintained, in order to achieve objectives defined in a General Management Plan (Plan General de Manejo). This clearly implies that it will depend on zoning that must be scientifically identified and the assignment of particular objectives to these zones.

Thus, the restrictions that can be agreed upon do not imply for the owner ipso jure an imposition of a uniform environmental regime over an entire geographic or territorial area, as is done for national parks or biological reserves or national refuges. Rather, according to the proposed zoning, not all are equal in intensity, to the degree that State intervention in the property right justifies the immediate expropriation of the individual. So, despite the lands being considered within a buffer zone for the purpose of achieving a protection and conservation interest, it must be noted then that they are not equal and uniform for everyone within the same territory. Therefore, a potential inequality is not in Article 37, paragraph 3, of the Environmental Framework Law (Ley Orgánica del Ambiente), but in the environmental regulations that are issued, that is, in the zoning tool that would imply a concrete application of the objectives and purposes of environmental protection and conservation in a determined area.

The justification for the intervention of the right is more intense and strict depending on the environmental value of the geographic area. Hence, it would not be possible to determine that there is an unconstitutionality in these categories of protected wild areas, if it results from them that some can be made more compatible with the powers of use, enjoyment, and disposal of the property. Except that, in the face of categories whose restrictions are more absolute, where they are incompatible, burdensome, and disturb the right to property to a degree that makes its exercise impossible, expropriation would be appropriate. However, this was not challenged by the petitioners, because it had not yet been agreed upon. For the foregoing reasons, it is proper to dismiss this aspect of the unconstitutionality action.

C.- The problem of the Parcels. The Ministry of Environment and Energy points out that the associates of the petitioner associations have irregularities in the titling of their properties, since the parcels were granted to them by the former Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), now the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural, INDER), when Executive Decree N° 17023 of May 7, 1986 (which declared the buffer zone), had already entered into force, at which time the lands are considered natural heritage of the State. This argument is confirmed because the Environmental Framework Law, Ley N° 7554, had entered into force on November 13, 1995, and as a consequence of the foregoing, the Institute took the agreements to award the lands to the petitioners later: Article N° VII of Session N° 018-96, held on April 23, 1996, and Article N° XVI of Session N° 065-96, held on November 19, 1996. Now, notwithstanding this situation, due to the way the action is resolved, what was pointed out regarding the promulgation of the legal regime approved by the legislator, and the action of the Institute of Agrarian Development (today INDER), in no way prejudges the rights they may have to the ownership of the property of the parcel holders.

V.- Allegations of the coadjuvant. The coadjuvant alleges that paragraph 3 of Article 37 of the Environmental Framework Law delegates to the Ministry of Environment and Energy the possibility of imposing limitations on private property without expropriation, through a Management Plan, which is a matter subject to legal reserve. He alleges that it is not even a matter of an Executive Decree, but rather an autonomous regulation prohibited by law (Article 19 of the General Law of Public Administration), given that the regime of fundamental rights and liberties is subject to legal reserve. In this sense, he invokes the doctrine established by this Court, through Judgment N° 1992-03550 of 4:00 p.m. on November 24, 1992, which establishes the four essential points of regulatory power in its relationship with fundamental rights. In this sense, the argument of the coadjuvant in enunciating the points on which a public administration cannot exceed its regulatory power so as not to infringe the regime of fundamental rights and liberties, is that the coadjuvant attributes to paragraph 1 of Article 37 of the Environmental Framework Law, in isolation from the rest of the environmental legal framework, as the sole normative source of that restriction and that allows attributing to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) an improper regulatory attribution. However, for the Chamber, said power derives not only from that norm, but from the entire environmental normative plexus, among which is the Biodiversity Law. Thus, through different provisions it is possible to find the foundation that empowers the issuance of these instruments, a situation that was not addressed or discussed, and to resolve it, it should have been adequately substantiated by the party or the coadjuvant.

To reach a plausible conclusion, upon a review of the regulations and the precedents of this Court, it is possible to find that interaction. In this sense, in the environmental legal framework there are other provisions that determine the scope of management plans (planes de manejo) as technical instruments that outline the objectives of a protected wild area, defining them as technical and scientific instruments that are promulgated for the conservation, management, and administration of protected wild areas, which originates in the Biodiversity Law itself and others.

Before going into the matter, it is important to highlight from the report of the Ministry of Environment and Energy, which points to Article 22 of the Biodiversity Law, which creates the National System of Conservation Areas (SINAC); likewise, it establishes that it will be under the guidance of the Ministry of Environment and Energy. It also brings up Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree N° 34433 of March 11, 2008.

Relevantly, Article 22 of the Law indicates that the National System of Conservation Areas, in addition to granting it its own legal personality, states that it will be a decentralized and participatory institutional management and coordination system, and furthermore, “will integrate the competences in forest matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy, in order to dictate policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.” Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law also indicates that “It is under the guidance of the Minister of Environment and Energy and has the competences assigned in the Biodiversity Law itself, including the tasks of protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems, those assigned to the State Forest Administration, according to the Forestry Law (Ley Forestal), to the General Directorate of Wildlife, the Law creating the National Parks Service, as well as those established in the Environmental Framework Law.” In the same vein, the Regulation also establishes that:

“Article 73.- Restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems, species, and their environmental services. SINAC must define, develop, and promote management actions to achieve the conservation, restoration, recovery, and rehabilitation of ecosystems and their components, based on scientific studies, management plans, or other planning instruments for protected wild areas, in accordance with the objectives of their declaration, including management and/or eradication of invasive exotic species, recovery of soils and vegetation cover (cobertura vegetal), control and prevention of forest fires, mitigation of natural disasters, and control of populations of opportunistic native species, and regulation of hydrological cycles.” Additionally, there is the interaction with other provisions of the Biodiversity Law, such as articles 28, 49, and following. Thus, the matter and content of the Management Plans are not regulated only in the challenged norm, but there is a precise definition in the legal framework, given the provisions that exist and refer to these contents.

Thus, it states the following:

“Article 28.- Conservation Areas. The system shall be constituted by territorial units called Conservation Areas under the general supervision of the Ministry of Environment and Energy, through the National Council of Conservation Areas, with competence throughout the national territory, whether it concerns protected wild areas, areas with a high degree of fragility, or private areas of economic exploitation.

Each Conservation Area is a territorial unit of the country, administratively delimited, governed by a single strategy of development and administration, duly coordinated with the rest of the public sector. In each one, both private and state activities in conservation matters are interrelated without detriment to protected areas. The Conservation Areas shall be responsible for applying the legislation in force regarding natural resources, within their geographic demarcation. They must execute the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas, in matters of protected areas; likewise, they shall be in charge of applying other laws governing their subject matter, such as the Wildlife Conservation Law, N° 7317 of October 30, 1992, and the Forestry Law, N° 7575 of February 13, 1996, Environmental Framework Law, N° 7554 of October 4, 1995, and the Law Creating the National Parks Service, N° 6084 of August 24, 1977.

Based on the Council's recommendations, the Ministry of Environment and Energy shall define the territorial division that is technically most advisable for the country's Conservation Areas, as well as modifications.” For its part, other provisions indicate:

“Article 49.- Maintenance of ecological processes. The maintenance of ecological processes is a duty of the State and the citizens. For this purpose, the Ministry of Environment and Energy and the other pertinent public entities, taking into account the specific legislation in force, shall dictate the appropriate technical norms and use mechanisms for their conservation, such as land-use planning (ordenamiento) and environmental assessments (evaluaciones ambientales), environmental impact assessments (evaluaciones de impacto) and environmental audits, closures, permits, environmental licenses, and incentives, among others.” “Article 51.- Identification of ecosystems. For the purposes of this law, the Ministry of Environment and Energy, in collaboration with other public and private entities, shall provide a system of parameters that allows the identification of ecosystems and their components, to take appropriate measures, including mitigation, control, restoration, recovery, and rehabilitation.

Article 52. Territorial planning. The plans or authorizations for the use and development of mineral resources, soil, flora, fauna, water, and other natural resources, as well as the location of human settlements and industrial and agricultural developments issued by any public entity, whether from the Central Government, autonomous institutions, or municipalities, shall particularly consider in their preparation, approval, and implementation, the conservation of biodiversity and its sustainable use, especially when dealing with plans or permits that affect the biodiversity of protected wild areas.” As can be observed from the foregoing provisions, the coadjuvant does not examine the scope of these and other norms in the Biodiversity Law for his argument. On the other hand, it is also necessary to bring up, as a precedent, the constitutional review previously conducted by the Chamber of another Management Plan. Thus, in Judgment N° 2007-11155 of 2:49 p.m. on August 1, 2007, the Chamber heard the claim related to the Management Plan applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge of May 21, 2003, and Executive Decree N° 29019-MINAE. In said precedent, although the action against the Management Plan was upheld, because it was issued by a body different from the one authorized by law, the competence of the bodies to dictate these Management Plans was discussed, and it was defined that they would be authorized by the Biodiversity Law. This last point is relevant for the case at hand.

Thus, Judgment N° 2007-11155 of 2:49 p.m. on August 1, 2007, established that:

“(…) Regarding the application of the principle of prohibition of arbitrariness in the scope of regulatory power, it must be noted that since this power is, naturally, discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a primary role. Firstly, it must be pointed out that except for matters that are subject to regulatory reserve – internal organization and statutory or service relationship – and in which autonomous or independent regulations (from the law) are admissible, a first limit of the regulatory power is the subjection to the law it intends to develop or execute, an extreme that obviously has a connection with constitutional principles such as legality, legal reserve, and normative hierarchy. The regulatory power is, except in the cases indicated, an expression of an option or alternative predetermined by the ordinary legislator in the exercise of their freedom of configuration, from which the body competent to exercise the regulatory power cannot separate itself. Among the formal limits of the regulatory power is also competence, according to which only the bodies expressly authorized by the legal framework can exercise it, which denotes the essentially subordinate nature, materially and formally, that every regulation has. The breach of the indicated limits when issuing a regulation produces, irremissibly, a prohibited arbitrary action, lacking validity and effectiveness, both in the light of Constitutional Law and the infra-constitutional legal framework. In greater detail, regarding the principle of reference, this Constitutional Court, in Vote No. 14421-04 of 11:00 a.m. on December 17, 2004, authored by the Reporting Magistrate, stated the following:

“(…) The regulation of the substantive constitutive elements, objective (motive, content, and purpose) or subjective (competence, legitimacy, and investiture) and formal (procedure and motivation) of the administrative act, has the purpose of rationalizing the administrative function or conduct and, above all, endowing it with logic or reasonableness, preventing public administrations from surprising the administered with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A primary aspect in every administrative act is the proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the ends sought to be achieved with it, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, when it is afflictive or burdensome, the balancing of its minimum intervention or impact. Precisely because of the above, the principle of the prohibition of arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law, according to which the administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably sustained in the block of legality, so that it is self-sufficient and explains itself. In our constitutional legal framework, this principle emanates from what is established in the first part of Article 11 of the Political Constitution when it prescribes that ‘Public officials are simply depositaries of authority. They are obligated to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted in it (…)’. It is not superfluous, moreover, to warn that arbitrariness should not be confused with administrative discretion, that is, with the possibility that every public entity or body has to choose among several options or solutions (content), all equally just, when faced with the posing of a determined necessity (motive) and the use of indeterminate legal concepts to address a problem (motive), which presuppose a margin of positive and negative appreciation and a halo of uncertainty, but which, ultimately, admit a single just solution (…)”. (…)” “VI.- BREACH OF THE PRINCIPLE OF THE PROHIBITION OF ARBITRARINESS. ON THE COMPETENCE TO ISSUE MANAGEMENT PLANS. The Court understands that the so-called ‘Regulation for the Management Plan Applicable in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge’, dated May 21, 2003, published in La Gaceta No. 114 of June 16, 2003, is a Zoning Regulation for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, where permitted, conditional, and non-permitted uses are regulated, thus constituting a clear component, of a partial nature, of an integral or total Management Plan. The Biodiversity Law created the National System of Conservation Areas (SINAC), with Article 22, paragraph 1, mandating it within its primary purposes to ‘plan’ processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources. Paragraph 2 of that article provides that the system's components shall exercise their functions and competences ‘as a single instance’. Notwithstanding the foregoing, Articles 23 and following of that same normative body delimit the competences of each of the organisms that make up the system. Thus, the National Council of Conservation Areas, in Article 25, subsection 5, is responsible for approving the plans of the Conservation Areas. On the other hand, Article 30, subsection 5, establishes as an attribution of the Regional Councils of the Conservation Areas, to approve the specific plans of the Conservation Area. The Director of the Conservation Area, according to the provisions of the Biodiversity Law, has not been assigned planning or programming functions.” In this sense, the coadjuvant's allegation about the prohibition of issuing autonomous regulations on the matter and the violation of the principle of legal reserve has no basis based on the foregoing; and, it is clear that the Chamber concludes that the norm for the issuance of management plans for Conservation Areas is not found -solely- in Article 37 of the Environmental Framework Law, but in other provisions, including numeral 22 of the Biodiversity Law. While the coadjuvant presented various documents complaining that the Ministry had continued with the promulgation of the Tivives Management Plan, this Chamber observes that many other buffer zones were also included in that act, but moreover, it should not be forgotten that the coadjuvant cannot reformulate an unconstitutionality action and deduce autonomous claims from the petitioner, although they can expand the arguments and complement the claim of the action to ensure its success. It is clear from all the foregoing that the land-use planning and environmental management plans were not being directly challenged by the petitioner associations, and as indicated supra, as technical and scientific instruments they do not find their foundation only in numeral 37 of the Environmental Framework Law.

Hence, the argument raised by the coadjuvant must be dismissed.

VI.- Conclusion. By virtue of the foregoing, it is proper to dismiss the action, as is hereby done.

VII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, according to the provisions of the “Regulation on the Electronic Expediente in the Judiciary” (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in Session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Judicial Bulletin N° 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in Session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The action is declared WITHOUT MERIT.- Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V, 1 Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER voted by ballot Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judiciary. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 09:55:54.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias del mismo expediente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

19076-21. AMBIENTE. POTESTAD DEL PODER EJECUTIVO PARA DETERMINAR LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN ECOLÓGICA. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 37 párrafo tercero de la Ley Orgánica del Ambiente. Se declara sin lugar la acción.

TEMAS ANALIZADOS Sobre el derecho a la propiedad.

Derecho a la igualdad.

El problema de las Parcelas.

“…En tal sentido, el alegato del coadyuvante sobre la prohibición de emitir reglamentos autónomos en la materia y la violación al principio de reserva de ley, no tiene asidero con base en lo expuesto; y, es claro que la Sala concluye que la norma para la emisión de los planes de manejo de las áreas de conservación, no se encuentra -únicamente- en el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en otras disposiciones, entre ellas el numeral 22, de la Ley de Biodiversidad. Si bien, el coadyuvante presentó diversos escritos denunciando que el Ministerio había continuado con la promulgación del Plan de Manejo de Tivives, observa esta Sala, que en ese acto también se incluyeron muchas otras zonas protectoras, pero además, no se debe olvidar que el coadyuvante no puede reformular una acción de inconstitucionalidad y deducir pretensiones autónomas del accionante, aunque sí puede ampliar las argumentaciones y complementar la pretensión de la acción para asegurar su éxito. Es claro de todo lo anterior, que los planes de ordenamiento y de manejo ambiental no estaban siendo directamente impugnados por las asociaciones accionantes, y como se indicó supra, como instrumentos técnicos y científicos no encuentran su fundamento solo en el numeral 37, de la Ley Orgánica del Ambiente…” CO11/21 ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…De este modo, debe indicarse que, si en el caso de los Parques Nacionales, Reservas Biológicas o Refugios Nacionales de Vida Silvestre, no son intervenidos inmediatamente por el Estado para cumplimentar sus objetivos de conservación y gestión del ambiente, sino hasta que ocurra la expropiación o compra del terreno, no es otra cosa que la ponderación de las restricciones impuestas y ajustadas al derecho a la propiedad, pues al establecer las categorías más rigurosas de manejo ambiental, el legislador tomó en cuenta que resultan incompatibilidades con las diferentes facultades del propietario o propietaria, de modo que, la intervención, limitación o mejor dicho restricciones que debe enfrentar los dueños o dueñas sobre sus facultades, resultarían turbados a niveles intolerables, con afectación en el uso, goce y disfrute, o que representaría una carga que no se podría superar. El congelamiento de la propiedad de hecho, sin previa indemnización ni traspaso a favor del Estado resultaría en una acción grave y reprochable desde el punto de vista constitucional, evidentemente, porque no sería la opción o medida estatal que se ampararía al Derecho de la Constitución. La razón, está claramente expresada, en que si las categorías buscan la protección, conservación y gestión de la riqueza biológica de un lugar particular por ser superior a otras, evidentemente, se le aplicaría a éstas las categorías de las áreas silvestres protegidas más rigurosas. En ese caso, no sería compatibles con un derecho fundamental que debe indemnizarse…” CO11/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 033- Igualdad ante la ley Subtemas:

NO APLICA.

Tema: Igualdad Subtemas:

NO APLICA.

DERECHO A LA IGUALDAD. “…la doctrina del derecho a la igualdad prohíbe la discriminación, cuando es injustificada y no razonable, que carece de base objetiva y razonable. De igual manera, elabora sobre la necesaria adecuación del medio a los fines perseguidos, lo que indica se manifiesta como una conexión efectiva entre el trato desigual que se establece, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue. Debe haber una proporcionalidad entre el trato desigual que se otorga y la finalidad perseguida. Además, reclama el principio de no discriminación, como la prohibición de no diferenciar de trato que sea contraria a la dignidad humana…” CO11/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. DERECHO DE PROPIEDAD. “…En lo que se refiere a las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, el legislador no impuso el deber automático de indemnizar, sino que quedó facultado a hacerlo condicionado al interés del particular de continuar con el bien, si acepta las limitaciones del régimen ambiental, que la ley deja abierta mediante el sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental, la evaluación de impacto ambiental y luego a un plan de manejo, recuperación y reposición de recursos. Consecuentemente, continúan siendo privados los terrenos hasta que sean adquiridas por el Estado. Pero, se puede concluir que, entre mayor sea esa afectación al derecho a la propiedad -cuando impida el ejercicio de las facultades del propietario que se derivan de ese derecho-, mayor es el deber del Estado de pagar un justiprecio o comprar el bien al particular…” CO11/21 ... Ver más ????????????????

Res. Nº 2021019076 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veinticinco de agosto del dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Miguel Antonio Carvajal Gatgens, mayor, casado, cédula de identidad N° 6-0074-0681, vecino de Tivives, en su condición de Presidente de la Asociación de Productores Salinas Dos, y Douglas Antonio Arce Solís, mayor, casado, cédula de identidad N° 1-0707-0029, vecino de Tivives, en su condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, Esparza, Puntarenas, contra el párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:53 horas del 24 de enero del 2018, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. Alega que la norma autoriza una expropiación de hecho de algunas de las facultades que integran el derecho a la propiedad de los titulares de los terrenos desafectados en las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre. La autorización, continúan, otorgada por la norma impugnada al Área de Conservación Pacífico Central para que pueda someter esas tierras a un Plan de Manejo Ambiental, mientras no sean expropiadas, impide a sus propietarios ejercer algunas de las facultades que integran su derecho a la propiedad; las facultades de uso y usufructo de sus terrenos, los cuales, a partir de la entrada en vigor del respectivo Plan de Manejo Ambiental, tendrán que ejercitarse en estricta conformidad con las normas contenidas en él. Es decir, el ejercicio de tales atributos del dominio quedará sujeto a las limitaciones que establezca el respectivo Plan de Manejo Ambiental. Consideran que se trata de una potestad que le permite al Estado expropiar de hecho y gratuitamente las propiedades privadas incluidas en las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre, sin tener que indemnizar de previo a sus propietarios, privando, de manera concomitante, a éstos del pleno uso y disfrute de sus respectivas propiedades conforme se los garantiza el artículo 45, de la Constitución Política. Manifiestan que la norma en cuestión lesiona el numeral 33, de la Constitución Política, por cuanto discrimina entre quienes tienen propiedades ubicadas en parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas -los cuales sólo podrán ser despojados total o parcialmente de su derecho a la propiedad hasta el momento en que sean indemnizados- y quienes, en cambio, tienen propiedades incluidas en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, los cuales sí quedan sujetos a los Planes de Manejo Ambiental mientras no se les haya expropiado. Precisan que no hay ninguna razón técnico ambiental para tal distinción. Sostienen que resultaría más beneficioso, desde el punto de vista ambiental, que los Planes de Manejo fueren obligatorios para terrenos ubicados en parque nacionales, reservas biológicas y refugios nacionales de vida silvestre antes de ser expropiados, pues en esta categoría de suelos ambientalmente protegidos, la riqueza biológica, es superior a la existente en las otras categorías de zona protegidas.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que impugna la acción con fundamento en la legitimación dada en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto se acude a defender los intereses corporativos y de los derechos de los asociados.

3.- Por resolución de las 12:00 horas del 1° de agosto de 2018, se previno a las Asociaciones accionantes que aportaran dentro de tercero día, contado a partir de la notificación de la resolución y bajo el apercibimiento de denegarle el trámite a la acción, para que aportaran la copia certificada de sus Estatutos. En cumplimiento de la anterior orden, los accionantes aportaron las certificaciones el 7 de agosto de 2018.

4.- Por resolución de las 14:25 horas del 20 de septiembre de 2018, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Ministerio de Ambiente y Energía.

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe, en el que señala que, de acuerdo con los accionantes, el artículo 37, párrafo tercero (su parte final), de la Ley N° 7554 (Ley Orgánica del Ambiente, del 4 de octubre de 1995), es inconstitucional, porque quebranta el derecho de propiedad de los titulares de terrenos ubicados dentro de la Zona Protectora Tivives- oponiéndose al numeral 45, Constitucional- y además, al violentar los principios de igualdad y no discriminación- regulados en el artículo 33, Constitucional-. Manifiesta que, en cuanto al primer argumento, los accionantes esgrimen que la norma impugnada permite al Área de Conservación Pacífico Central restringir contenidos esenciales del derecho de propiedad de los titulares de terrenos localizados dentro de la Zona Protectora Tivives, porque con base a esa regulación pronto entrará en vigor el Plan de Manejo de esa área silvestre protegida, la cual establecerá limitaciones a las facultades de uso y disposición que garantiza el artículo 45, Constitucional, y que, eventualmente, esas limitaciones podrían vaciar completamente el contenido del derecho de propiedad, con lo que se produciría una expropiación de hecho, sin indemnización previa. Señala que, respecto al segundo argumento, los accionantes razonan que la norma impugnada establece una distinción entre dos categorías de propietarios sin existir una justificación técnica y razonable, en donde los que tienen propiedades ubicadas en parques nacionales, refugios de vida silvestre estatales y reservas biológicas, se les podrá afectar su derecho de propiedad hasta el momento en que sean expropiados, mientras que los propietarios de terrenos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, quedan sujetos a los planes de manejo ambiental aunque no se les haya expropiado; por lo que, si bien es cierto es posible que los poderes públicos den un trato diferenciado a situaciones desiguales, la Constitución prohíbe la discriminación que implica un trato desigual injustificado e irrazonable- desde el punto de vista ambiental, sería más beneficioso que las propiedades de la primera categoría fueran las sometidas a los planes de manejo, pues en ellas la riqueza biológica es superior a la que existe en otras categorías de áreas protegidas-.

La Procuraduría expone que, respecto al primer argumento de los accionantes, la frase impugnada en la norma en cuestión refiere a todos los refugios de vida silvestre y no solo a los refugios de vida silvestre mixtos; además, que las propiedades en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre deben expropiarse, pero la norma analizada permite una afectación gradual en donde los propietarios sigan disfrutando de su bien, bajo ciertas limitaciones, hasta que se lleve a cabo la expropiación o compra correspondiente. Añade, que la medida transitoria establecida por la norma impugnada responde a la necesidad de conservar los recursos naturales que se pretenden proteger con la instauración del área silvestre, para que en el momento en que esta se consolide pueda mantenerse el objeto de protección y no se hayan generado grandes afectaciones al ambiente (de difícil reparación o recuperación); también, que esta limitación se sustenta como una de las maneras, al tenor del numeral 45, Constitucional, para afectar el derecho de propiedad, y por su parte, viene en aplicación del principio de interés público ambiental y del principio preventivo (regulados en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). Explica que, continuando con lo anterior, la norma impugnada fue incluida en la Ley Orgánica del Ambiente mediante el artículo 114, de la Ley de Biodiversidad, y esta última fue aprobada por mayoría calificada; y por su parte, el Plan de Manejo de la Zona Protectora de Tivives y las afectaciones a la propiedad (indicadas por los accionantes) deberán analizarse hasta la emisión de dicho instrumento- ya que no procede cuestionarse la constitucionalidad de una norma que no existe (no ha sido emitida)-. Adiciona que, en relación al segundo argumento, no podría considerarse la existencia de una discriminación en perjuicio de las propiedades en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, porque estas cuentan con una afectación menos gravosa que la otra categoría señalada por los accionantes; esto, porque con las primeras se permite una afectación gradual en donde los propietarios sigan disfrutando de su bien, bajo ciertas limitaciones, hasta que se lleve a cabo la expropiación o compra correspondiente, mientras que con la segunda, solo es procedente la expropiación o compra correspondiente- debido a que las reservas biológicas y parques nacionales poseen un régimen mayor de protección que las otras categorías de manejo-. Apunta que, con lo anterior, se justifica que al crearse una reserva biológica o un parque nacional no proceda la medida transitoria en la norma impugnada, puesto que el ejercicio de las actividades privadas resultaría contrapuesto a los fines de esas áreas silvestres protegidas -ya que los propietarios no podrían realizar actividades particulares en estas áreas-; y por lo tanto, en virtud de que las áreas silvestres protegidas cotejadas tienen regímenes diferentes, es posible establecer regulaciones desiguales que se adapten a estas diferencias imperantes. Solicita, en virtud de lo anterior, que se declare sin lugar la presente acción.

6.- Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, contesta la audiencia concedida, manifestando que la Zona Protectora Tivives: 1) está protegiendo la red de drenaje y mantenimiento de los flujos y calidad de agua del Río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo, además de varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; 2) está protegiendo el mantenimiento de los flujos y calidad de agua de los dos pozos que utiliza el Proyecto de Caldera y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico; 3) la mayoría de los terrenos que comprende esta área silvestre protegida son terrenos de propiedad Estatal, incluyendo segmentos de propiedad privada, intervenidos por el Instituto de Desarrollo Rural -donde se repartieron parcelas dentro de los límites de dicha zona protectora posterior a su declaratoria-. Explica que, respecto a la transgresión a los principios de igualdad y no discriminación, la Ley Orgánica del Ambiente hace una clasificación de las áreas silvestres en donde se diferencia según: categoría y objetos de conservación a los que corresponden, y en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, cada uno con determinados objetivos de conservación y de gestión- se pretende la conservación del medio ambiente dado que esos territorios brindan servicios ambientales para la sociedad como: sumideros de carbono, regulación de los recursos hídricos, paisajismo como base fundamental del ecoturismo protectores de la diversidad y la riqueza biológicas, entre otros-; siendo así, no se violentan los principios referidos por los accionantes. Expone que, en alusión al quebranto al derecho de propiedad, los artículos 45, Constitucional; 8, de la Ley de Biodiversidad, y el mismo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, recalcan la función (o limitaciones) social y ambiental de la propiedad; y añade que según la Procuraduría General de la República (Dictamen C-346-2015 del 11 de diciembre de 2015) “(…) una finca particular que se incluya dentro de los límites de una zona protectora, sigue siendo de propiedad privada hasta que sea expropiada, pero queda limitada en los términos antes expuestos. Y una consecuencia lógica de ello es que, dentro de las potestades de planificación y ordenamiento territorial conferidas en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, se encuentra implícita la competencia del SINAC de otorgar una autorización o visto bueno a las actividades que se vayan a desarrollar en estos terrenos privados, para verificar que se ajustan al plan de ordenamiento ambiental o al plan de manejo del área silvestre protegida. De tal forma, según lo expuesto, ser propietario privado del terreno que esté pendiente de ser expropiado, haberse sometido voluntariamente al régimen forestal o contar con el permiso de uso al que hacen alusión los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, son las formas legítimas existentes para ocupar un terreno dentro de un área silvestre protegida y desarrollar actividades y construcciones en él”. Señala que, de acuerdo con el Oficio N° SINAC-ACOPAC-DASP-106-2018 del 8 de octubre de 2018 (elaborado por la Dirección de Áreas Silvestres Protegidas), el Plan de Manejo para la Zona Protectora Tivives se encuentra en proceso de elaboración y al día de hoy no cuenta con la aprobación del Consejo Nacional de Áreas de Conservación. Manifiesta que, actualmente, las fincas de los accionantes tienen vicios de inscripción por lo que no les podría considerar fincas legalmente constituidas como propiedad privada, dado que fueron adjudicadas con posterioridad a la fecha de creación de la Zona Protectora Tivives; además, de acuerdo con el Voto N°1763-1994 de las 16:45 horas, 13 de abril de 1994, de la Sala Constitucional “(…) no resultan válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de Tivives, toda vez que desde esa fecha- seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza (…)”. Solicita, en virtud de lo anterior, que se declare sin lugar la presente acción.

7.- Luis Cano Zumbado, se apersona a la acción, solicitando se le tenga como coadyuvante activo de la acción, porque ostenta interés legítimo al tener una propiedad dentro de los límites de la denominada Zona Protectora de Tivives, lugar en donde se establecerá un Plan de Manejo, sin expropiación y por ende sin previa indemnización. Dice que en el artículo 45, de la Constitución Política, se regula tres situaciones claramente diferenciadas: dos de ellas en el párrafo 1°, y la tercera en el párrafo 2°. En tal sentido, se omite por innecesario hacer referencia al estado de guerra o conmoción interior. En las otras dos hipótesis, señala la expropiación originada en un interés público legalmente comprobado, previa indemnización, conforme a la ley. En la segunda, se refiere a las limitaciones a la propiedad, por causa de interés social. Sobre ésta, no hay indemnización pero se impone por el voto de dos tercios de la Asamblea Legislativa para imponer limitaciones de interés social. Se trata de la “Reserva de Ley” que proviene de la Constitución e impone el voto calificado de treinta y ocho votos de la totalidad de sus miembros. El interés social requiere una declaración concreta y justificada y, como se dijo, únicamente mediante ley. Señala que la norma impugnada, al delegar en el Ministerio de Ambiente y Energía que se puedan imponer limitaciones a la propiedad privada sin expropiación y soslayando la ineludible “reserva de ley”, como lo sería mediante la imposición de un Plan de Manejo. No llega a ser ni siquiera un Decreto Ejecutivo firmado por el ministro de Ambiente y el presidente de la República, sino que se trata de un reglamento autónomo prohibido por ley. Desde la Sentencia N° 3173-93 (sin datos de la resolución) de la Sala Constitucional, se estableció que el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es materia de reserva de ley, como también, esta expresado en el artículo 19, de la Ley General de la Administración Pública. De igual manera, trae a colación la Sentencia N° 3550-92 (sin datos de la resolución) sobre el principio de reserva de ley, lo mismo que la Sentencia N° 4869-04 de las 15:01 horas del 5 de mayo de 2004. En ese orden de ideas, señala la resolución N° 004-2016-VII de las 11:00 horas del 11 de enero de 2016, de la Sección Séptima del Tribunal Contencioso Administrativo. Sobre la transgresión al artículo 33, Constitucional, señala el artículo 36, de la Ley Orgánica del Ambiente, que establece los requisitos para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del estado, entre los cuales está el financiamiento, no solo para adquirirla, sino para protegerla y manejarla. Debe expropiarse. Es lógico y congruente con la normativa, que para incluir propiedad privada en la creación de un parque nacional, una reserva biológica o refugios de vida silvestres estatales, serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos. Pero no es así cuando se trata de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre. Sostiene que la frase impugnada es inconstitucional porque lesiona gravosamente el numeral 45, de la Constitución Política, vulnera el ordinal 33, de la Constitución Política, toda vez que no existe ninguna razón técnica ni jurídica para esa diferencia.

8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 81, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 198, 199 y 200 del Boletín Judicial, de los días 26, 29 y 30 de octubre de 2018.

9.- Por resolución de las 10:39 horas del 22 de noviembre de 2018, la Presidencia de la Sala Constitucional, admitió la gestión del señor Carlos Luis Cano Zumbado, como coadyuvante de la acción, a la vez se le advierte que al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, en los términos de la resolución mencionada. En la misma resolución, se turnó la acción al magistrado Luis Fernando Salazar Alvarado, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de la misma.

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- Posteriormente, mediante gestiones posteriores del 9 de marzo de 2019, el coadyuvante gestiona ante la Sala para denunciar que CONAC (Consejo Nacional del Áreas de Conservación) emitió la resolución final mediante el cual se aprobó el Plan General de Manejo para la Zona Protectora de Tivives, el cual se procedería a publicar. Pide que no se emita y publique el Plan de Manejo. En otro escrito, señala que se procedió a la publicación del Plan General de Manejo en el Alcance N° 142 a la Gaceta del martes 25 de junio de 2019, así como de otras áreas sometidas a Planes de Manejo. En otros escritos, considera que se estaría desobedeciendo la orden de la Sala, y que se debe emitir una medida cautelar sobre el tema, así como pronto despacho para que se resuelve la acción.

12.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. Esta Sala ha señalado que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a los efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más adelante), cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien, cuando la acción es planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes. Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, que de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser satisfechos por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

II.- Sobre la admisibilidad y legitimación del accionante en el caso concreto. Los promoventes de este proceso de inconstitucionalidad manifiestan encontrarse legitimados para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el supuesto establecido en el párrafo segundo, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aducen la defensa de intereses corporativos y colectivos, pues sus respectivas representadas defienden los intereses corporativos y colectivos de sus miembros, es decir, de todos los propietarios de tierras ubicadas dentro de la Reserva Tivives. Consideran que se les estará afectando el derecho a la propiedad de entrar a regir el Plan de Manejo Ambiental de Tivives. Este Tribunal considera que la legitimación de las asociaciones accionantes proviene del artículo 75, párrafo 2°, en tanto alega defensa de los derechos corporativos de los miembros propietarios y poseedores de las fincas ubicadas dentro de la zona de protección de Tivives, y, por ende, le asiste la legitimación para accionar ante esta jurisdicción.

III.- Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad interpuesta tiene como fin, la declaratoria del párrafo 3°, de la siguiente disposición, como inconstitucional, en cuanto establece:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998).

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995”.

De acuerdo con el planteamiento de la acción, hay una afectación a contenidos muy concretos del derecho a la propiedad, dado que los dueños deben soportar limitaciones en el uso, goce y disfrute del bien, mientras se formaliza la compra o expropiación del bien inmueble, lo que por estas razones no se puede ejercer plenas facultades. Se quejan de que, sin una base técnica ni científica se permite a los propietarios en aquellas fincas privadas incluidas dentro de Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, en parte o en todo dentro de los límites de las Áreas Silvestres Protegidas, seguir disfrutando plenamente del derecho a la propiedad hasta que sean expropiados. Sin embargo, a los otros propietarios de Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre Mixtas o Privadas, sí deben soportar el plan de ordenamiento ambiental, evaluaciones y planes de manejo con otras restricciones en el uso de las propiedades. Consideran esto un trato desigual carente de base o fundamento alguno.

IV.- Sobre el fondo. Luego de la lectura de los informes de las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, que defienden la constitucionalidad de la norma impugnada, así como del informe de la Procuraduría General de la República, estima esta Sala que se deben ponderar tres derechos fundamentales: el derecho a la propiedad, el derecho a la igualdad y, el del enfoque relacionado al derecho a un ambiente sano y equilibrado. La disposición se impugna con base en la invocación de dos derechos constitucionales; es decir, el derecho a la propiedad privada y el derecho a la igualdad. Lo que los representantes de las personas jurídicas accionantes perciben como la inconstitucionalidad de la norma, es porque impone un régimen jurídico menos gravoso para quienes son dueños (as) de propiedades que se ubicarían en áreas destinadas a los Parques Nacionales y Reservas biológicas o refugios nacionales, porque no se les impone otras condiciones distintas antes de la expropiación, aun cuando las fincas son declaradas como tales por parte del Poder Ejecutivo. Mientras que en sus casos, los dueños ubicados en las Reservas Forestales, Zonas Protectoras y de Refugios de Vida Silvestre, se les impone un régimen o afectación al inmueble, así como un plan de manejo. Consideran que ello afecta sus derechos constitucionales a la propiedad y a la igualdad. Cabe, mencionar que los representantes de las asociaciones accionantes no impugnaron directamente el Plan de Manejo Ambiental de Tivives, el cual al momento de la interposición de la acción no estaba vigente.

Ahora bien, la Sala estima que la acción de inconstitucionalidad se debe declarar sin lugar en todos sus extremos, para lo cual se debe tomar en cuenta lo siguiente:

A.- Sobre el derecho a la propiedad. Cabe señalar, que el derecho a la propiedad en el mundo ha evolucionado y sufrido cambios radicales en su concepción, como en su contenido. El derecho a la propiedad no tiene el mismo significado que tuvo en siglos pasados, especialmente porque fue perdiendo el carácter absoluto que tenía, si se le compara con las ideas más modernas, situación que también fue receptado en Costa Rica cuando se ha impuesto a la propiedad soportar ciertas funciones y responsabilidades al propietario por su importancia social. Entre ellas, está una función ecológica al derecho a la propiedad, que responde a un interés ambiental. Por ejemplo, la Sentencia N° 2008-008713 de las 9:06 horas del 23 de mayo de 2008, estableció que:

“El artículo 45 constitucional dispone:

“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social”.

La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones. La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales. De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño. Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas. En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado. En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural. Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial. Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico” (lo escrito en negrita es del original).

La sentencia transcrita justifica la necesidad de conciliar los atributos del derecho a la propiedad en su interacción con otros derechos e intereses de relevancia social, como en este caso, con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de modo que, acorde con el contenido de este último, nacen las limitaciones para propiciar la protección y conservación de grandes extensiones del territorio nacional como zonas protectoras. De ahí que es posible afirmar que el derecho a la propiedad adquiere una función ecológica, siempre y cuando existan de base, los criterios técnicos y científicos que den soporte a ella. Así, en el informe de la Procuraduría General de la República, se pone énfasis en que el régimen transitorio para los propietarios ubicados en Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, encuentra su razón de ser en un menor rigor de aplicación de ciertas limitaciones de interés ecológico. Mientras que para los casos de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, la severidad de las limitaciones es mucho mayor, lo que justifica la imposición de la expropiación como un mandato legal. Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Energía informó sobre la importancia de las Áreas Silvestres Protegidas en el cumplimiento de la protección ambiental del Estado.

En esas categorías: Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida Silvestre, todas ellas formarán parte de las Áreas Silvestre Protegidas del Estado hasta el momento de la expropiación. Ahora bien, la Sala reitera, como en efecto debe ser, que no siempre se puede interferir en las facultades del propietario o propietaria de poseer en forma exclusiva, así como al valor económico de un bien material. El propietario tiene derecho a la posesión, también al uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de esos bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. En tal sentido, en caso de conflicto es importante determinar cuál es el grado de intervención o el gravamen impuesto sobre el derecho.

Es importante mencionar, que de conformidad con el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, siguiendo la línea de argumentación de la sentencia transcrita, que las restricciones al derecho a la propiedad que se imponen en algunas de esas categorías de protección se imponen acompañados de ese derecho a la indemnización, sobre una parte o la totalidad de un Área Silvestre Protegida declarada por el Poder Ejecutivo. Como se puede observar de la norma antes transcrita, en todos los casos, la norma impone la obligación de indemnizar, pero no así el momento para hacerlo. La Procuraduría General de la República explica con razón que en el caso de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, no se aplica un régimen transitorio, toda vez que la existencia de propiedad privada y el desarrollo de actividades particulares no resultan compatibles con los fines de conservación. En tal sentido, remite a la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), y según refiere el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, a la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977). Es claro, que el criterio utilizado por el legislador para que haya dispuesto la indemnización como un deber del Estado, radica en la eliminación de la mayoría de las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, del bien toda vez que el Estado lo destinará únicamente a un interés público a la conservación y por su alto valor científico.

En lo que se refiere a las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, el legislador no impuso el deber automático de indemnizar, sino que quedó facultado a hacerlo condicionado al interés del particular de continuar con el bien, si acepta las limitaciones del régimen ambiental, que la ley deja abierta mediante el sometimiento a un plan de ordenamiento ambiental, la evaluación de impacto ambiental y luego a un plan de manejo, recuperación y reposición de recursos. Consecuentemente, continúan siendo privados los terrenos hasta que sean adquiridas por el Estado. Pero, se puede concluir que, entre mayor sea esa afectación al derecho a la propiedad -cuando impida el ejercicio de las facultades del propietario que se derivan de ese derecho-, mayor es el deber del Estado de pagar un justiprecio o comprar el bien al particular.

Es cierto que el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, establece esa regla general que indica que no obstante que el Estado no expropie, la conservación y protección al ambiente entrará en efecto, lo que podría dar lugar a graves perjuicios en las facultades de los propietarios o las propietarias de los inmuebles. Ello estaría condicionado al plan de ordenamiento ambiental y al plan de manejo ambiental, lo que en efecto podría producir el roce intolerable con la Constitución Política, si se anulan facultades de los dueños y las dueñas asociadas.

El Tribunal debe plantearse si -como lo estarían afirmando los accionantes- que las limitaciones a las facultades propias del Derecho a la Propiedad quedarían anuladas solo por la promulgación de un plan de manejo, como se argumenta. Para ello, el propio Ministerio de Ambiente y Energía informa a la Sala que en las áreas silvestres protegidas, existe una clasificación en categorías de manejo, dándose una diferencia según la categoría y objetos de conservación a los que corresponden, en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión. Es decir, no todas las áreas silvestres protegidas tienen la misma política de conservación y gestión, ni en su intensidad ni la totalidad del área considerada, como si sucedería en el caso de los Parques Nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre. En consecuencia, la disposición abre la posibilidad de conciliar los intereses privados con los de protección, conservación y gestión ambiental o de la función ambiental del derecho a la propiedad, en el tanto la actividad privada se pueda ajustar con esos objetivos, se permitiría que ambas pudieran coexistir en las mismas coordenadas de tiempo y espacio. Lo que quiere decir esto es que, no necesariamente la necesidad de expropiar un bien es la misma en toda el área silvestre protegida, de modo que la norma no puede considerarse inconstitucional, per se si permite distinguir esas intensidades autorizadas bajo diferentes categorías de manejo ambiental, en ese caso, no hay un efecto inconstitucional que perjudica a las facultades de ejercicio exclusivo que da el derecho a la propiedad, ni sería razonable y proporcional atribuírselo en todas las intensidades que podría dar pie esta norma o disposición.

El artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, dispuso regular la forma en que se materializaría la política ambiental de conservación y gestión de las áreas silvestres protegidas establecidas en el artículo 32, de la misma Ley, pero concreta las obligaciones del Estado claramente cuando el sacrificio sobre el propietario es más severo para unas categorías, que para otras, permitiendo un abordaje más dúctil y flexible en los supuestos en que se ocupan planes de manejo menos invasivas del derecho a la propiedad. Esto lleva a la Sala a la dificultad de tener que precisar si todas las categorías siguen siendo aun inconstitucionales, como se pide, por cuanto la ley se encarga de diferenciarlas al imponer un plan de manejo, o si como se ha venido diciendo no es igual para todas las áreas dentro de Zonas Protectoras, que es el caso que nos ocupa. Así, la carga de la argumentación le corresponde al accionante precisarlos, porque en efecto debería demostrar que las categorías de manejo menos severas anulan el derecho a la propiedad mientras el Estado cumple con su deber de gestión de los objetivos de la protección y conservación, en respuesta a los procesos de intervención humana que han tenido. En criterio de la Sala, la disposición no se podría considerar inconstitucional, solo porque establece -sin precisar y en abstracto- limitaciones de interés ambiental sobre el derecho a la propiedad, pues son tolerables en algunos supuestos en que respondan a objetivos de interés científico y de conservación que estarían acordes con los artículos 50 y 45, Constitucionales. No en todas las categorías tienen la misma intensidad de protección, en consecuencia, en el sacrificio al derecho de poseer de forma exclusiva una cosa, de gozar y disponer de ella. Correspondería, entonces, argumentar que la categoría que se acuerde en determinados casos perjudica al propietario, especialmente si es severo sobre las facultades del propietario o propietaria, en cuyo caso, solo se ocuparía que pueda solicitar la compra, o la expropiación del bien, demostrando que cumple con las condiciones jurídicas para hacerlo. Esto permite concluir, que la norma impugnada da la base para establecer los planes de ordenamiento y manejo ambiental, y el derecho de indemnización, pero no implica la formulación acabada de la gestión ambiental que se debe establecer, ni la determinación de las limitaciones con el derecho a la propiedad, sino que ello dependerá de las diferentes categorías de manejo, que podrían ser diferentes para unos supuestos que para otros, de modo que la inconstitucionalidad no se podría atribuir al párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando precisamente, fue diseñado para indemnizar a quienes realmente se pudieran ver afectados por las categorías de manejo ambiental.

En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar la acción, sobre este extremo.

B.- Derecho a la igualdad. Los personeros de las asociaciones accionantes argumentan que el Estado está en la obligación de darles un trato igual tanto a los propietarios de las reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, como a los propietarios ubicados sobre los parques nacionales, refugios de vida silvestre o reservas biológicas. Argumentan que la doctrina del derecho a la igualdad prohíbe la discriminación, cuando es injustificada y no razonable, que carece de base objetiva y razonable. De igual manera, elabora sobre la necesaria adecuación del medio a los fines perseguidos, lo que indica se manifiesta como una conexión efectiva entre el trato desigual que se establece, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue. Debe haber una proporcionalidad entre el trato desigual que se otorga y la finalidad perseguida. Además, reclama el principio de no discriminación, como la prohibición de no diferenciar de trato que sea contraria a la dignidad humana.

Continúan los personeros de las asociaciones accionantes razonando que si solo pueden ser privados de los atributos de su derecho a la propiedad previa expropiación, como ocurre con parque nacional, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, en los supuestos, la norma introduce una distinción sin ninguna justificación técnica, o razonable, para dar un trato diferenciado. Consideran que se trata de desigualdades injustas o arbitrarias, sin razón técnico ambiental para que sólo los terrenos ubicados en reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, puedan ser sometidos a Planes de Manejo sin necesidad de expropiación previa. En los otros supuestos, quedan sometidas a los Planes de Manejo cuando sean expropiadas. Consideran que debería ser totalmente lo contrario, que se sometan a los propietarios de parques nacionales, reservas biológicas y refugios nacionales de vida silvestre a los Planes de Manejo, pues la riqueza biológica es superior a la existente en las otras categorías de zonas protegidas.

Sobre estos argumentos, como se ha abordado anteriormente, la protección y la conservación del medio ambiente es un objetivo o fin legítimo del Estado que ha sido adoptado constitucional e internacionalmente, dando origen a todo su desarrollo con un bloque de legalidad ambiental, para dar protección al medio ambiente además de asegurar su disfrute de las presentes y futuras generaciones. Esto evidentemente puede autorizar la intervención del Estado en el derecho a la propiedad, mediante la aprobación formal y material de leyes, e implicaría exigir a ciertos propietarios la imposición de deberes sobre los titulares en favor de la colectividad. Lo que está claro, es que las diferentes categorías reguladas en la norma tienen básicamente dos formas de abordaje, las que son: a) la que no impone ninguna restricción hasta que se proceda con la compra o expropiación del bien; y b) las que restringen de inmediato y de algún modo el derecho a la propiedad, y a la vez, flexibiliza la obligación del Estado en la compra o expropiación del bien. En ambos casos, la normativa autoriza unos niveles de intervención del derecho a la propiedad, con varias intensidades, que dependen de la obligación de soportar las limitaciones y condiciones en el comportamiento del titular del bien inmueble. Evidentemente, debe determinarse entonces si el legislador estableció una diferenciación legítima o si por el contrario se corresponde a una ilegítima.

Se debe traer a colación, que el Estado al regular la conducta de los particulares goza de una cierta discrecionalidad para agruparlos en determinadas categorías, de igual manera, darles un tratamiento similar o igual, siempre y cuando responda a una base objetiva y razonable. Es oportuno traer a colación la Sentencia N° 2011-16940 de las 14:39 horas del 7 de diciembre de 2011, en cuanto estableció lo siguiente:

“…el principio de igualdad no solo es un criterio de interpretación de las normas, sino que también, concede derechos a los particulares, sean estos constitucionales como legales. Igualdad en la ley supone que todos debemos estar sometidos razonablemente a los mismos estándares y disfrutar los mismos mecanismos jurídicos que permitan hacerlo valer, responde a una exigencia del principio de generalidad frente a los privilegios, que precisamente empezaron a combatirse desde la Revolución Francesa, en cuanto exigía un trato igual o similar para todos quienes se encontraran en un mismo supuesto de hecho o en situaciones cuyas diferencias reales carecen de relevancia. Las normas jurídicas en consecuencia deben estar redactadas de la forma más impersonal y universal que sea posible, salvo que, los privilegios se justifiquen con base en normas constitucionales o de los derechos humanos que permitan tales distinciones o persigan esos fines, para alcanzar un derecho real y razonable que garantice una mayor igualdad de hecho o con el fin de compensarla. Pero tal mecanismo debe estar justificado no solo en que la medida de referencia sea útil, sino debe ser necesaria para lograr un objetivo legítimo y de derecho de igual rango en una sociedad democrática, como lo han establecidos los tribunales internacionales de derechos humanos. Para que una norma cumple con el principio de igualdad, debe otorgar derechos iguales a los iguales, lo que a su vez, reconoce el principio de discriminar a quienes se encuentran en desiguales circunstancias. Por el principio de generalidad, toda regulación debe ser no discriminatoria y alcanzar a una generalidad de personas, sin que sea lícito constitucionalmente, diferenciar a personas sin una base objetiva y razonable que permita hacer distinciones. Incluso, en sentido estricto se ha señalado que no todo trato discriminatorio es posible hacerlo sin que se busque cumplir fines superiores contenidos en la Constitución Política o instrumentos internacionales de derechos humanos…”.

A pesar de lo reclamado por los personeros de las asociaciones accionantes, para ser equiparados a los casos de Parques Nacionales y Refugios Nacionales de Vida Silvestre o Reservas Biológicas, la Sala estima que el legislador pondera el derecho a la propiedad con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es lícito para el Estado racionalizar sus recursos para alcanzar sus cometidos ambientales de un modo gradual, para evitar que una norma utilice el principio de la generalidad de las normas de un modo muy abierto, reconocer derechos en circunstancias desiguales; es decir, a personas que no debe pertenecer a una determinada categoría. Llevan razón en señalar que el Estado no debe diferenciar de modo arbitrario en todo momento al promulgar legislación, así como la normativa que promulgue a partir de ello, pues siempre debe observar el mandato de no promulgar normas que carezcan de una base objetiva y razonable.

Esta obligación es una trascendental para la vida republicana, pues evidentemente todas las personas nacen iguales, libres y dignas, con los mismos derechos y con las mismas aspiraciones a ser protegidos por los mismos derechos constitucionales y convencionales aplicables en la República. Sin embargo, el problema radica en que el legislador al crear las regulaciones para las diferentes categorías o grupos de personas, al estar ubicadas en situaciones de hecho y de derecho desiguales o disímiles, no deben recibir un mismo o igual trato. Contrariamente, quienes estén en iguales o similares situaciones, es legítimo darles un trato igual.

Por el principio de generalidad de las normas, con la norma impugnada el legislador dotó al Poder Ejecutivo de las herramientas para materializar los fines y objetivos de protección ambiental a las áreas silvestres protegidas que decretare, a la luz de los artículos 32 y 37, de la Ley Orgánica del Ambiente. En tales casos, la ley diferencia el régimen jurídico ambiental aplicable, con consecuencias distintas para los propietarios y el Estado. De frente al derecho a la propiedad, para que pueda pasar el examen de constitucionalidad, el trato debe ser objetivo y razonable, de modo que no admite hacer distinciones contrarias a ese juicio de razonabilidad, y perseguir, de modo que si las hace, se debe a la aplicación de estándares superiores. En este sentido, está la obligación internacional establecida en el artículo 3, de la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 de 19 de octubre de 1966), y también, lo dispuesto en el artículo 58, de la Ley de Biodiversidad, así como las prohibiciones que determina la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley N° 6084 de 24 de agosto de 1977). En cuyos casos, las restricciones impuestas en esa normativa hacen más severas e incompatibles las facultades del dueño o dueña sobre el bien, de usar, gozar y disfrutar, para perseguir un interés público de conservación y de protección por su valor científico. Es decir, las restricciones sobre estos propietarios son mucho mayores sobre las facultades que se puede exigir a partir del derecho a la propiedad.

De este modo, debe indicarse que, si en el caso de los Parques Nacionales, Reservas Biológicas o Refugios Nacionales de Vida Silvestre, no son intervenidos inmediatamente por el Estado para cumplimentar sus objetivos de conservación y gestión del ambiente, sino hasta que ocurra la expropiación o compra del terreno, no es otra cosa que la ponderación de las restricciones impuestas y ajustadas al derecho a la propiedad, pues al establecer las categorías más rigurosas de manejo ambiental, el legislador tomó en cuenta que resultan incompatibilidades con las diferentes facultades del propietario o propietaria, de modo que, la intervención, limitación o mejor dicho restricciones que debe enfrentar los dueños o dueñas sobre sus facultades, resultarían turbados a niveles intolerables, con afectación en el uso, goce y disfrute, o que representaría una carga que no se podría superar. El congelamiento de la propiedad de hecho, sin previa indemnización ni traspaso a favor del Estado resultaría en una acción grave y reprochable desde el punto de vista constitucional, evidentemente, porque no sería la opción o medida estatal que se ampararía al Derecho de la Constitución. La razón, está claramente expresada, en que si las categorías buscan la protección, conservación y gestión de la riqueza biológica de un lugar particular por ser superior a otras, evidentemente, se le aplicaría a éstas las categorías de las áreas silvestres protegidas más rigurosas. En ese caso, no sería compatibles con un derecho fundamental que debe indemnizarse.

Los accionantes no logran cristalizar los motivos por los que consideran que merecen de pleno derecho la indemnización inmediata por expropiación, lo que determinaría que hasta ese momento se pueda dar la aplicación de un régimen forestal y ambiental. Es decir, tampoco justifican que se encuentran en iguales circunstancias que los dueños ubicados bajo los Decreto Ejecutivos que declaran los Parques Nacionales o Reservas Biológicas o Refugios Nacionales, de los que acusa son excluidos arbitraria e injustamente. Por el contrario, el Ministro de Ambiente y Energía expresa claramente que en el caso de las zonas protectoras, con el proceso de zonificación se permite organizar y distribuir las funciones en un determinado territorio respetando los valores naturales, culturales y sociales, en consecuencia, admite que se mantengan algunas prácticas, usos de la tierra, actividades y condiciones deseadas, con el fin de alcanzar objetivos definidos en un Plan General de Manejo. Esto implica claramente que se dependerá de una zonificación que debe ser identificada de manera científica y la asignación de objetivos particulares a éstas.

De este modo, las restricciones que se puede acordar no implican para el propietario ipso iure una imposición de un régimen ambiental uniforme en todo un área geográfica o territorial, como se hace para los parques nacionales o reservas biológicas o refugios nacionales. Sino que, según la zonificación propuesta no todas son iguales en intensidad, a tal grado que la intervención del Estado en el derecho de propiedad justifique la expropiación inmediata del particular. Así, a pesar de que los terrenos sean considerados dentro de una zona protectora con el fin de alcanzar un interés de protección y conservación, cabe indicar entonces, que no son iguales y uniformes para todos o todas dentro de un mismo territorio. Entonces, una eventual desigualdad no está en el artículo 37, párrafo 3°, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en la normativa ambiental que se emita, es decir, en la herramienta de la zonificación que implicaría una aplicación concreta de los objetivos y fines de protección y conservación ambiental en un área determinada.

La justificación de la intervención del derecho es más intensa y estricta en función del valor ambiental del área geográfica. De ahí que, no sería posible determinar que haya una inconstitucionalidad en estas categorías de áreas silvestres protegidas, si de ellas resulta que unas y otras pueden compatibilizarse más con las facultades de uso, goce y disfrute del bien. Esto salvo que, frente a las categorías cuyas restricciones son más absolutas, donde sean incompatibles, gravosas y turben el derecho a la propiedad a un grado que hace imposible su ejercicio procedería la expropiación. Sin embargo, esto no fue impugnado por los accionantes, porque no había sido acordado aún. En razón de lo anterior, lo propio es declarar sin lugar este extremo de la acción de inconstitucionalidad.

C.- El problema de las Parcelas. El Ministerio de Ambiente y Energía señala que los asociados a las asociaciones accionantes tienen irregularidades en la titulación de sus propiedades, toda vez que les fueron otorgadas las parcelas por parte del otrora Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto Ejecutivo N° 17023 de 7 de mayo de 1986 (que declaró la zona protectora), momento en el que los terrenos son considerados patrimonio natural del Estado. Esta argumentación se constata porque la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, había entrado en vigencia el 13 de noviembre de 1995, y como consecuencia, de lo anterior, el Instituto tomó los acuerdos de adjudicar los terrenos a los recurrentes con posterioridad: artículo N° VII de la sesión N° 018-96, celebrada el 23 de abril de 1996 y artículo N° XVI de la sesión N° 065-96, celebrada el 19 de noviembre de 1996. Ahora bien, no obstante esta situación, por la forma en que se resuelve la acción, lo señalado con la promulgación del régimen legal aprobado por el legislador, y la actuación de la Instituto de Desarrollo Agrario (hoy Instituto de Desarrollo Rural), no prejuzga en modo alguno los derechos que tengan de la titularidad de la propiedad de los parceleros.

V.- Alegatos del coadyuvante. El coadyuvante alega que el párrafo 3°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, delega en el Ministerio de Ambiente y Energía la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada sin expropiación, a través de un Plan de Manejo, lo que es materia de reserva de ley. Alega que no se trata ni siquiera de un Decreto Ejecutivo, sino de un reglamento autónomo prohibido por ley (artículo 19, de la Ley General de la Administración Pública), dado que el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es de reserva de ley. En este sentido, invoca la doctrina sentada por este Tribunal, mediante Sentencia N° 1992-03550 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, que establece los cuatro puntos esenciales de la potestad reglamentaria en su relación con los derechos fundamentales. En este sentido, el argumento del coadyuvante al enunciar los puntos sobre los cuales una administración pública no puede excederse en su potestad reglamentaria para no infringir el régimen de los derechos y libertades fundamentales, es que el coadyuvante atribuye al párrafo 1°, del artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, de forma aislada del resto del ordenamiento ambiental como la única fuente normativa de esa restricción y que permite atribuirle al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, una atribución reglamentaria impropia. Sin embargo, para la Sala, dicha potestad no solo se deriva de esa norma, sino de todo el plexo normativo ambiental, entre la cual está la Ley de Biodiversidad. Así, a través de diferentes disposiciones es posible encontrar el basamento que faculta la emisión de estos instrumentos, situación que no fue abordado ni discutido, y para resolver debería estar fundamentado adecuadamente por la parte o el coadyuvante.

Para llegar a una conclusión plausible, al hacerse una revisión de la normativa y de los precedentes de este Tribunal, es posible encontrar esa interacción. En este sentido, en el ordenamiento jurídico ambiental hay otras disposiciones que determinan el alcance de los planes de manejo como instrumentos técnicos que trazan los objetivos de un área silvestre protegida, los define como instrumentos técnicos y científicos que se promulgan para la conservación, gestión y administración de áreas silvestres protegidas, lo cual nace en la propia Ley de Biodiversidad y otras.

Antes de entrar en materia, es importante rescatar del informe del Ministerio de Ambiente y Energía, que señala al artículo 22, de la Ley de Biodiversidad, que crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), de igual manera, establece que estará bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Asimismo, trae a colación el artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N° 34433 del 11 de marzo de 2008.

En lo que interesa, el artículo 22, de la Ley, indica que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, además de darle personería jurídica propia, señala que será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, además, “integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía, con el fin dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica”. El artículo 7, del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, también indica que “Está bajo la rectoría del Ministro del Ambiente y Energía y tiene como competencias las asignadas en la misma Ley de Biodiversidad incluyendo las labores de protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, las asignadas a la Administración Forestal del Estado, según Ley Forestal, a la Dirección General de Vida Silvestre, Ley de creación del Servicio de Parques Nacional, así como las establecidas en la Ley Orgánica de Ambiente”.

En el mismo orden de ideas, el Reglamento igualmente establece que:

“Artículo 73.- Restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas, especies y sus servicios ambientales. El SINAC deberá definir, desarrollar y fomentar acciones de manejo para lograr la conservación, la restauración, la recuperación y rehabilitación de ecosistemas y sus componentes, teniendo como fundamento estudios científicos, planes de manejo u otros instrumentos de planificación de las áreas silvestres protegidas, en concordancia con los objetivos de su declaratoria, entre ellas manejo y/o erradicación de especies exóticas invasoras, recuperación de suelos y cobertura vegetal, control y prevención de incendios forestales, mitigación de desastres naturales, y control de poblaciones de especies nativas oportunistas, y regulación de ciclos hidrológicos”.

Adicionalmente, está la interacción con otras disposiciones de la Ley de Biodiversidad, como los numerales 28, 49 y siguientes. De este modo, la materia y contenido de los Planes de manejo no está regulado solo en la norma impugnada, sino que hay una definición precisa del ordenamiento jurídico, dadas las disposiciones que existen y hacen referencia a estos contenidos.

Así, dice lo siguiente:

“Artículo 28.- Áreas de Conservación. El sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio de Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Área Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica.

Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación silvestre, N° 7317 del 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, N° 7554 del 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, N° 6084 del 24 de agosto de 1977.

Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como modificaciones”.

Por su parte, otras disposiciones, indican:

“Artículo 49.- Mantenimiento de procesos ecológicos. El mantenimiento de los procesos ecológicos es un deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente y Energía y los demás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigente dictarán las normas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales como ordenamiento y evaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales, vedas, permisos, licencias ambientales e incentivos, entre otros”.

“Artículo 51.- Identificación de ecosistemas. Para los efectos de esta ley, el Ministerio del Ambiente y Energía, en colaboración con otros entes públicos y privados, dispondrá un sistema de parámetros que permita la identificación de los ecosistemas y sus componentes, para tomar las medidas apropiadas, incluso la mitigación, el control, la restauración, la recuperación y la rehabilitación.

Artículo 52. Ordenamiento territorial. Los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno Central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas”.

Como se puede observar de las anteriores disposiciones, el coadyuvante no examina el alcance de estas y otras normas en la Ley de Biodiversidad para su argumentación. Por otra parte, es necesario también traer a colación, como antecedente el examen de constitucionalidad que hizo la Sala con anterioridad de otro Plan de manejo. Así, en la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, la Sala conoció el reclamo relacionado con el Plan de manejo de aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del 21 de mayo de 2003 y el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE. En dicho antecedente, si bien se declaró con lugar la acción contra el Plan de manejo, por cuanto fue dictado por un órgano diferente al que la ley autorizaba, se discutió esa competencia de los órganos para dictar estos Planes de manejo, quedando definido que estarían autorizados por la Ley de la Biodiversidad. Este último punto es relevante para el caso que nos ocupa.

De este modo, la Sentencia N° 2007-11155 de las 14:49 horas del 1° de agosto de 2007, estableció que:

“(…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento -organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes -de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:

“(…) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”. No sobra, por lo demás, advertir, que la arbitrariedad no debe ser confundida con la discrecionalidad administrativa, esto es, con la posibilidad que tiene todo ente u órgano público de escoger entre varias opciones o soluciones (contenido), todas igualmente justas, ante el planteamiento de una necesidad determinada (motivo) y el uso de conceptos jurídicos indeterminados para atender un problema (motivo) los cuales suponen un margen de apreciación positiva y negativa y un halo de incertidumbre, pero que, en último término, admiten una única solución justa (…)”.

“VI.- QUEBRANTO DEL PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR LOS PLANES DE MANEJO. El Tribunal entiende que el denominado “Reglamento Plan de Manejo de Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, de fecha 21 de mayo del 2003, publicado en La Gaceta No. 114 de 16 de junio del 2003, es un Reglamento de zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde se regulan los usos permitidos, condicionales y no permitidos, con lo cual, constituye un claro componente, de carácter parcial, de un Plan de Manejo integral o total. La Ley de Biodiversidad creó el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), siendo que el artículo 22, párrafo 1°, le impone dentro de sus fines primordiales “planificar” los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. El párrafo 2° de ese ordinal dispone que los componentes del sistema ejercerán sus funciones y competencias “como una sola instancia”. No obstante lo anterior, los artículos 23 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, delimitan las competencias de cada uno de los organismos que integran el sistema. Así, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en el artículo 25, inciso 5°, le corresponde aprobar los planes de las áreas de conservación. De otra parte, el artículo 30, inciso 5°, establece como atribución de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, aprobar los planes específicos del Área de Conservación. El Director del Área de Conservación, a tenor de lo establecido en la Ley de Biodiversidad, no tiene asignadas funciones de planificación o programación”.

En tal sentido, el alegato del coadyuvante sobre la prohibición de emitir reglamentos autónomos en la materia y la violación al principio de reserva de ley, no tiene asidero con base en lo expuesto; y, es claro que la Sala concluye que la norma para la emisión de los planes de manejo de las áreas de conservación, no se encuentra -únicamente- en el artículo 37, de la Ley Orgánica del Ambiente, sino en otras disposiciones, entre ellas el numeral 22, de la Ley de Biodiversidad. Si bien, el coadyuvante presentó diversos escritos denunciando que el Ministerio había continuado con la promulgación del Plan de Manejo de Tivives, observa esta Sala, que en ese acto también se incluyeron muchas otras zonas protectoras, pero además, no se debe olvidar que el coadyuvante no puede reformular una acción de inconstitucionalidad y deducir pretensiones autónomas del accionante, aunque sí puede ampliar las argumentaciones y complementar la pretensión de la acción para asegurar su éxito. Es claro de todo lo anterior, que los planes de ordenamiento y de manejo ambiental no estaban siendo directamente impugnados por las asociaciones accionantes, y como se indicó supra, como instrumentos técnicos y científicos no encuentran su fundamento solo en el numeral 37, de la Ley Orgánica del Ambiente.

De ahí que, la argumentación incoada por el coadyuvante debe desestimarse.

VI.- Conclusión. En mérito de los expuesto, procede declarar sin lugar la acción, como en efecto se hace.

VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V, 1 Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.