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Res. 19096-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/08/2021
OutcomeResultado
The Chamber ordered the interinstitutional commission to be convened within three days to update the paraquat report and regulatory proposal, and required the Minister of Health to review and assess the proposal within two months after completion of the administrative procedures.La Sala ordenó convocar en tres días a la comisión interinstitucional para actualizar el informe y la propuesta regulatoria sobre el paraquat, y dispuso que el Ministro de Salud revise y emita criterio sobre la propuesta dentro de dos meses después de cumplidos los trámites administrativos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo challenging several ministries’ delay in continuing the processing of a proposal to ban paraquat and its salts. It ordered the Minister of Health to convene, within three days, the interinstitutional commission composed of representatives from the Ministries of Health, Agriculture and Livestock, Environment and Energy, and Labor and Social Security. The commission must update both the technical report addressing the herbicide’s risks to public health, occupational health, and the environment and the proposed executive decree and regulatory text. Once the latest version has been submitted and the corresponding administrative procedures have been completed, the minister must review the proposal and issue an assessment within two months. The judgment did not itself ban paraquat or predetermine the regulation’s final content, but required the authorities to reactivate and timely resolve the proceeding. It also ordered the State to pay costs and resulting damages. One justice dissented and would have denied the amparo.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo interpuesto contra la demora de varias autoridades ministeriales en continuar la tramitación de una propuesta para prohibir el paraquat y sus sales. Ordenó al Ministro de Salud convocar, dentro de tres días, a la comisión interinstitucional integrada por representantes de Salud, Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, y Trabajo y Seguridad Social. Esa comisión deberá actualizar tanto el informe técnico sobre los riesgos del herbicida para la salud pública, la salud laboral y el ambiente como la propuesta de decreto ejecutivo y su proyecto reglamentario. Una vez recibida la versión más reciente y concluidos los trámites administrativos correspondientes, el ministro deberá revisarla y emitir su criterio dentro de dos meses. La sentencia no decretó directamente la prohibición del paraquat ni predeterminó el contenido final de la regulación, pero exigió reactivar y resolver oportunamente el procedimiento. También condenó al Estado al pago de costas, daños y perjuicios. Una magistrada salvó el voto.
Key excerptExtracto clave
The appeal is granted. Daniel Salas Peraza, in his capacity as Minister of Health, is ordered, within THREE DAYS following notice of this judgment, to convene the interinstitutional commission composed of representatives of the Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Health, Ministry of Environment and Energy, and Ministry of Labor and Social Security so that they may update the paraquat herbicide profile report, “Risks to Public Health, Occupational Health and the Environment,” as well as the proposed Executive Decree “Prohibition of the import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, rebottling, handling, sale, mixing and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1´-DIMETHYL-4,4´-bipyridinium (paraquat) and its salts,” together with the draft regulation; once the latest version of that draft has been submitted to him and the corresponding administrative procedures have been completed, he must review and provide his assessment of the proposal within TWO MONTHS. The foregoing is ordered with the warning that, pursuant to Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that must be complied with or enforced and fails to comply with or enforce it shall be punished by imprisonment for three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State is ordered to pay the costs, damages and losses caused by the acts underlying this declaration, which shall be quantified during enforcement proceedings before the contentious-administrative jurisdiction.Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Daniel Salas Peraza, en su condición de Ministro de Salud, que en el plazo de TRES DÍAS, a partir de la notificación de la presente sentencia convoque a la comisión interinstitucional conformada por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que procedan actualizar el informe del perfil del herbicida Paraquat, “Riesgos a la salud pública, salud laboral y al medio ambiente”, así como la propuesta de Decreto Ejecutivo “Prohibición de la importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contenga el ingrediente activo 1,1´-DIMETIL-4,4´-bipiridilio (paraquat) y sus sales”, así como el proyecto del reglamento, siendo que una vez puesto en su conocimiento la última versión de dicho proyecto, y cumplido con los trámites administrativos correspondientes, deberá en el PLAZO DE DOS MESES proceder a revisar y brindar su criterio a dicha propuesta. Lo anterior, bajo el apercibimiento que con base en lo establecido en el artículo 71, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Pull quotesCitas destacadas
"Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad."
"From that perspective, this Court’s decision to step aside in environmental matters should not be viewed as abandoning environmental protection but, on the contrary, as ensuring its proper protection before the forum best suited to its complex and diverse nature."
Voto salvado, apartado 5
"Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad."
Voto salvado, apartado 5
"Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental."
"It is clear that the Chamber does not propose to leave the protection of people’s environmental rights entirely to other jurisdictions."
Voto salvado, apartado 6
"Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental."
Voto salvado, apartado 6
"Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo."
"Among such groups of cases, without treating this statement as a closed and definitive list, I consider that the Chamber should retain jurisdiction over claims involving environmental violations that also directly endanger human health or access to or quality of water, as well as gross and direct environmental violations accompanied by a manifest absence of protection by state authorities, provided that the nature of the claim can be addressed through amparo as a summary and special proceeding; amparo should not be converted into an ordinary proceeding to address matters that exceed its capacity for adequate resolution."
Voto salvado, apartado 7
"Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo."
Voto salvado, apartado 7
"En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo."
"In this particular case, the proven facts do not establish any of the exceptions mentioned, and the situation falls among those cases in which administrative safeguards and the ordinary courts provide a broader and more complete avenue for the matter at issue, which entails weighing advantages, disadvantages and benefits and requires extensive evidence, monitoring and studies beyond the scope of amparo."
Voto salvado, apartado 8
"En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo."
Voto salvado, apartado 8
Full documentDocumento completo
Document Review Decision No. 2021019096 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen a.m. on 27 de agosto de dos mil veintiuno.
Amparo action (recurso de amparo) processed under expediente N° 21-013723-0007-CO, filed by MARIANA LUCÍA PORRAS ROZAS, identity card CED01, against the MINISTERIO DE SALUD, the MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, and the MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
FINDINGS OF FACT:
Justice Salazar Alvarado authors the opinion; and,
CONSIDERING:
The petitioner alleges that, since julio de 2018, the respondent agencies have delayed and avoided publication of the executive decree entitled “Prohibition on the registration, import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, rebottling, handling, sale, mixing and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredients paraquat and diquat and their salts,” thereby jeopardizing the constitutional rights to life, health and an ecologically balanced environment, as well as the in dubio pro natura principle, also known as the precautionary principle.
Before analyzing the merits, it must be clarified that, beginning with Judgment N° 2008-02545 of 8:55 hours on 22 de febrero de 2008, this Chamber has referred to the administrative-litigation jurisdiction—with some exceptions—those matters in which it is disputed whether the public administration has complied with the time limits established by the Ley General de la Administración Pública (Articles 261 and 325) or by sector-specific laws governing special administrative proceedings, either to conclude through a final act an administrative proceeding initiated ex officio or at the request of a party, or to hear the applicable administrative appeals. Specifically, the case at bar presents an exception because it involves a complaint alleging a violation of the rights to health and to the environment. Having clarified this point, the Chamber proceeds to rule on the situation raised in this amparo proceeding (amparo), so as not to further delay consideration of the complaint filed by the petitioner in light of the circumstances and delays allegedly attributable to the respondent authorities.
Intervention as an interested party (coadyuvancia) is a form of supporting intervention that occurs when a person participates in a proceeding by joining the claims of one of the principal parties. Consequently, anyone with a direct interest in the outcome of the petition has standing to act as an intervenor; however, because the intervenor is not a principal party, the judgment will not directly affect that intervenor—that is, its effect cannot extend to the intervenor directly and immediately, nor will the decision’s res judicata effect apply to the intervenor (See, among others, Judgment N° 2010-000254, of 11:28 hours on 08 de enero de 2010, and N° 2018019952, of 9:30 hours on 30 de noviembre de 2018). In the case under review, this Chamber grants the request for passive intervention submitted by Abel Chaves Trigueros, in his capacity as President of the Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, because he has a direct interest in this matter.
In general terms, the applicant states that prohibiting the use of paraquat would not protect health or the environment and that the product is necessary for the country’s agricultural productivity. In this regard, Article 34, paragraph 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that anyone possessing a legitimate interest in the proceeding may participate as an intervenor, whether in support of the petitioner or of the respondent. Consequently, by virtue of the aforementioned procedural provision and the statements made by the aforementioned intervenor, the intervention is admissible.
The following relevant facts are deemed duly established and material to the resolution of this matter:
Public health (salud pública) and the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) are constitutionally recognized (Articles 21, 50, 73, and 89 of the Constitution), as well as under international law. In this regard, this Constitutional Court stated the following in Judgment N° 3705-93, issued at 15:00 horas. on 30 de julio de 1993:
“(...) Environmental quality is one parameter of that quality of life; other no less important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is simply the application in this field of the principle of ‘harm,’ already well established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself (...)”.
Furthermore, the State has a duty to protect the environment, expressly established in the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, which provides, insofar as relevant:
“(...) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek compensation for the harm caused (...)”.
In connection with the foregoing, this Chamber held as follows in Judgment N°180-98, issued at 16:24 horas on 13 de enero de 1998:
“(...) the State not only has the unavoidable responsibility to ensure, in relation to these rights, that the health of each person comprising the national community is not harmed by third parties, but must also assume responsibility for creating favorable social conditions so that every person may enjoy health, that right being understood as a state of physical, psychological (or mental), and social well-being (…)”.
Moreover, subconstitutional law (normativa infraconstitucional) develops this right and, in this regard, the Ley General de Salud authorizes the Ministerio de Salud to adopt the corresponding public-health measures (medidas sanitarias) and impose penalties to protect the environment and individuals’ right to health. It should also be noted that this Court, as guarantor of fundamental rights, serves as an oversight body responsible for ensuring compliance with the obligations arising from Articles 21 and 50 of the Political Constitution, which compel the State not only to recognize the stated rights but also to use the material and legally legitimate means necessary to guarantee them.
VI.ON THE REGULATION OF PESTICIDE USE As indicated above, the rights to life, health, and a healthy environment are fundamental rights governed by Articles 21 and 50 of the Constitución Política, and their protection is a matter of public interest. It is precisely for this reason that, in order to protect public health and pursuant to the environmental precautionary principle (principio precautorio ambiental), the State has the obligation to regulate the use of chemical substances or related products for agricultural use, so that they are handled properly and reasonably and do not pose risks to human health or the environment. In addition, it is also responsible for guaranteeing the well-being of citizens and an ecologically balanced environment. In this regard, the Chamber has established that the State must act as guarantor with respect to the proper use of pesticides (plaguicidas) and the prevention of their harmful effects on health and the environment. Accordingly, in Judgment N° 2004-13968, issued at 11:35 hours on 3 de diciembre de 2014, it stated:
“III.- That report [FOE-AM-19/2004 of 20 de octubre del 2004, prepared by the Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente of the División de fiscalización operativa y evaluativa of the Contraloría General de la República, concerning the assessment of the State’s management in relation to the control of agricultural pesticides] arose from the need to oversee the administrative process relating to one of the most pressing environmental problems the country must address, namely, the use of chemical, biological, or related substances in agricultural activities, and from the need for the State to intervene by exercising a regulatory function over the use of agrochemicals (agroquímicos), ensuring that farmers have access on the market to effective products for pest control while also protecting the health of the general public and its right to a healthy and ecologically balanced environment.
The report indicated that such control is exercised primarily by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, through the Servicio Fitosanitario del Estado, which must work in coordination with the Ministerio de Salud and the Ministerio del Ambiente y Energía regarding oversight of impacts on health and the environment, as well as with the Ministerio de Hacienda regarding the importation of and tax exemptions for such products. Its general objective was to assess the State’s management in relation to the control of pesticides used in agricultural activities and their effects on the environment and human health, particularly the actions of the Servicio Fitosanitario del estado of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); and the specific objectives of the study were: a) to assess national policies and governing authority (rectoría) in the field of pesticide-use control, identifying the participating institutions and their powers; b) to assess the pesticide-registration process in the country and the associated regulations; c) to assess the process for pesticide exemptions and importation in the country; and d) to assess oversight and monitoring of pesticide use.
IV.In that report, the Contraloría concluded that the Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) does not fulfill the objectives for which it was created efficiently and in accordance with the principle of legality (principio de legalidad), which require it to regulate, implement, and oversee the registration and use of agrochemicals within the framework of agricultural activity conducted in harmony with nature and in faithful observance of the constitutional principles of the rights to life, health, and a healthy environment. It determined that, on the contrary, the actions of that body are aimed at facilitating the registration and sale of such substances, justified by a purported interest in improving the competitiveness of agricultural producers; instead, however, those objectives appear to be aimed at fostering competition in the pesticide market, to the detriment of the constitutional rights of the farmers themselves and of environmental and public-health principles.
It concluded that the companies that have benefited most from the SFE’s facilitative role have been companies engaged in the sale of agrochemicals, particularly so-called generic products, to the detriment of producers and consumers of agricultural goods. It clarified that this does not mean that pesticides of this type may not be registered in the country, but rather that their registration must be carried out in compliance with the regulations, ensuring protection of the health of the Costa Rican population and of its fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and protecting the national farmer’s right to have access to good-quality inputs; without prejudice to the necessary actions the State must take to achieve the gradual reduction of pesticide use and promote alternative mechanisms. These considerations led the Contraloría General de la República to issue a series of final directives addressed to the Presidente de la República and the Ministros de Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, and Economía, Industria y Comercio, as well as to the Auditor Interno del Ministerio de Agricultura y Ganadería.”
Similarly, in Judgment N° 2006-09565, issued at 16:08 hours on 5 de julio de 2006, this Court held:
“(…) it is evident that the Costa Rican State has a duty to act effectively and proactively to prevent events that degrade the environment and jeopardize its sustainability.” And in Judgment N° 2011-016937, issued at 14:36 hours on 7 de diciembre de 2011, it ruled:
“(…) VIII.- ON REGULATIONS GOVERNING PESTICIDE REGISTRATION. The proper use of pesticides may be useful for controlling and eliminating pests, to the benefit of the population’s food security and of economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be recognized. This has even prompted the adoption of international instruments expressly intended to protect human health—including the health of consumers and workers—and the environment from the potentially harmful effects of pesticides, as in the case of the Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, which Costa Rica approved through Ley No. 8705 of 13 de febrero del 2009.
(…) this Court has recognized the risk that pesticide use may entail and the importance of adopting suitable measures to regulate such use. Costa Rica’s legal system contains various statutes and regulations from which it follows that the importation, manufacture, sale, and use of pesticides are strictly subject to the State’s police power (potestad de policía), in order to guarantee the rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment.”
In the case under consideration, according to the respondent authorities, the herbicide sold under the trade name “Paraquat” has been classified by the World Health Organization as a moderately hazardous pesticide (Class II). For that reason, in 2017 an interinstitutional commission was formed, composed of representatives of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, and Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, who prepared a report warning of the risks posed by that chemical to public health, occupational health, and the environment. Accordingly, they prepared a draft executive decree entitled “Prohibition of the registration, import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, rebottling, handling, sale, mixing, and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1'-dimethyl-4,4'-bipyridinium (paraquat) and its salts.” In this regard, it must be noted that although the proposal was submitted for public consultation in 2018 and brought to the attention of the Ministers responsible for Agriculture and Livestock, Environment and Energy, Labor and Social Security, and Health, its processing was subsequently abandoned, with no reason known to the Chamber (Sala) that would justify such inactivity and without the issuance of any administrative act (acto administrativo) concluding the proceeding for any reason.
The Chamber also finds it noteworthy that, through the reports submitted in connection with this amparo proceeding (amparo), the offices of the Ministerio de Ambiente y Energía and the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social advocate its approval and publication for the sake of protecting the environment and public health. In his defense, the Ministro de Salud reiterates what had already been stated to the petitioner, namely: “…The proposed regulation you mention did not come to fruition because, since the end of last year and to date, the ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, as well as Ambiente y Energía, have been working diligently on regulations governing agrochemicals in our country, giving priority to the renewal of existing registrations and the registration of new molecules. Once this work is completed, regulations of interest, such as the decree about which you inquire, may be analyzed and promulgated without creating inconsistencies with the review and updating work that has been under way and is expected to be completed soon.” Thus, the foregoing confirms that from 2018 to 2020 the approval process for that regulation remained in limbo, even though in 2019 the Defensoría de los Habitantes asked the Ministro de Salud to report on the processing of the documents and proposals for the executive decree prepared by the interinstitutional commission concerning glyphosate and paraquat.
Along those lines, it is clear that the Chamber is not a technical body capable of deciding whether that product should be prohibited, nor may it replace the administrative authorities in the exercise of their powers, since it is not for the Chamber to usurp powers legally conferred upon other offices or bodies. Accordingly, the Chamber lacks jurisdiction to review the technical criteria underlying the draft executive decree in question or to determine, among various conflicting criteria, which should apply or prevail because, as is abundantly clear, the respondent State authorities hold entirely opposing views regarding the effects of the pesticide known as paraquat on human health and the environment generally. In this particular case, because the matter is strictly technical, this Chamber cannot endorse the position of one public authority to the detriment of another when the respondent authorities are specialists in the subject under consideration and base their positions on scientific studies issued for that purpose.
Still less could it undertake to analyze each of the technical studies entered into the record by the parties and by the supporting respondent (coadyuvante pasivo), ultimately to determine which of them should prevail under the circumstances described in these proceedings and thus compel the approval and publication of the rule. Nevertheless, to protect the right to health and the environment, and in accordance with the precautionary principle (principio precautorio), the record shows that the State already issued Decreto Ejecutivo N° 34139-S-MAG-TSS-MINAE, del 9 de abril de 2007, which regulates the registration, manufacture, formulation, repackaging, storage, sale, mixing, marketing, and use of raw materials or formulated products containing the agricultural pesticide paraquat dichloride, so that they are handled correctly and reasonably and do not create unacceptable risks to human health and the environment.
Accordingly, although the effect that approval or rejection of the draft executive decree will have within the legal system is unknown, it is considered that, as of this date, the public and the environment are not entirely unprotected.
VIII.In that regard, it is important to mention that the pro natura precautionary principle (principio precautorio pro natura) entails anticipating adverse effects and ensuring the protection, conservation, and proper management of natural resources. Consequently, this principle, or the governing principle of prevention (principio rector de prevención), is grounded in the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Within this framework, constitutional case law (jurisprudencia constitucional) has established that where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—precautionary measures must be adopted, including the postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post coercive action is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, enforcement may have moral significance but will scarcely compensate for the damage caused to the environment or health.
Thus, today the State’s precautionary action must be directed toward safeguarding the environment even in the absence of conclusive evidence establishing a cause-and-effect relationship between the activity being conducted and the possible harmful consequences resulting from it, using the best available techniques to minimize potential harm and hazards to nature and the environment. For this reason, Costa Rica’s own legal system has imposed by law the requirement to conduct preliminary studies before carrying out an activity that could potentially have harmful effects on the environment; in light of the foregoing, such studies constitute constitutionally imposed duties intended to guarantee everyone’s right to enjoy health and a healthy and ecologically balanced environment (to similar effect, see Sentencia N° 2010-007292, de las 19:08 horas del 20 de abril de 2010). In this respect, the Chamber considers that, in the case under review, the right to prompt and effective justice (justicia pronta y cumplida) has been violated in relation to the precautionary principle, which does not permit State inaction in safeguarding the health of the population and the environment.
It should be noted that four years have elapsed since the interinstitutional commission composed of officials from the Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, and Ministerio de Trabajo y Seguridad Social prepared the report “Paraquat: Risks to Public Health, Occupational Health, and the Environment” and the draft decree “Prohibition of the registration, import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, rebottling, handling, sale, mixing, and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1'-dimethyl-4,4'-bipyridinium (paraquat) and its salts”; and, as of this date, the position of the Ministro de Salud on the matter remains unknown. It is noted that both the then-Ministro de Ambiente y Energía and the then-Ministro de Trabajo y Seguridad Social stated that they agreed with promulgating those regulations, whereas the Ministro de Agricultura y Ganadería did not.
In his defense, the Ministro de Salud asserted that “…The proposed regulation you mention did not come to fruition because, since the end of last year and to date, the ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, as well as Ambiente y Energía, have been working diligently on regulations governing agrochemicals in our country, giving priority to the renewal of existing registrations and the registration of new molecules. Once this work is completed, regulations of interest, such as the decree about which you inquire, may be analyzed and promulgated without creating inconsistencies with the review and updating work that has been under way and is expected to be completed soon (…)”. However, the fact that the health authorities have been working on agrochemical regulations since last year is no excuse, given that the draft was brought to that authority’s attention in 2018, that is, two years before they began studying the issue.
Thus, that delay has created uncertainty as to whether an agrochemical product will be prohibited and, consequently, there is administrative delay (mora administrativa) that could potentially pose a threat to health and the environment. In turn, this situation has made it necessary to review and update the technical criteria used to prepare the report that gave rise to the proposal invoked by the petitioner; the respondent authorities must therefore ascertain whether new scientific and technological advances exist that could provide additional evidence demonstrating whether the pesticide paraquat does in fact harm health or the environment.
Specifically, the Chamber lacks clear and compelling evidence to determine, through an amparo proceeding, whether the pesticide should be prohibited because it is harmful and, consequently, whether its marketing and use in the country should be prohibited, given that any proposal intended to restrict or prohibit the agricultural use of a pesticide in the country must comply with the procedures previously established for that purpose by the legal system, which must be completed within reasonable periods. The Chamber cannot compel the promulgation or non-promulgation of an executive decree within a reasonable period without proof, through current technical and scientific studies, that the product harms health or the environment. Even so, what has been established in the case at bar (sublite) is that there has been an unjustified delay by the Ministerio de Salud in deciding whether to approve the proposed measure, with the result that the report giving rise to the proposal in question is now outdated, even though that report is necessary today to justify the proposed Reglamento. Consequently, the appropriate disposition is to grant the petition, with the consequences set forth in the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.
X.DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ REGARDING THE CLAIM OF A VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. The historical context that originally prompted the Chamber’s extensive involvement in environmental matters has changed considerably, requiring this body to reconsider the conditions governing its participation in safeguarding the right of individuals to a healthy and ecologically balanced environment, as protected under Article 50 of the Constitución Política. Indeed, the current situation—characterized by an extremely extensive body of statutory and regulatory provisions that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies responsible for enforcing the requirements of the Carta Fundamental—is radically different from the former situation, in which the absence of regulations and of State entities with appropriate jurisdiction compelled the Chamber to play a leading, virtually exclusive role in defending the aforementioned constitutional right.
2. Today, we face a “dense web” of environmental regulations, which has produced two significant phenomena. The first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation governing activities whose environmental impact had previously been subject to little or no regulation, as well as the creation of State bodies with powers to monitor and control the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing legal regulation—predominantly through statutes and regulations—inevitably brings both administrative justice (justicia administrativa) and the ordinary jurisdiction (jurisdicción ordinaria) into play, primarily the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), but also the criminal jurisdiction. In keeping with the importance of environmental law, these jurisdictions have been provided with broad procedural avenues and inclusive rules on standing (legitimación), enabling regulated parties to enforce the provisions of the extensive legal framework relating to environmental matters.
3. In that context, it is inappropriate, both legally and functionally, for the Sala Constitucional to displace—or, worse still, replace—the ordinary courts in carrying out their task, which is also constitutional in rank, of ensuring effective compliance with statutes and regulations. It is legally inappropriate because, in the vast majority of these cases, the Chamber is being asked to interpret and enforce statutory and regulatory provisions, thereby risking an overlap between its jurisdiction and that of other judicial bodies that were specifically created to perform such tasks. It is also functionally inappropriate because the design of its proceedings is ill-suited to the complexity present in numerous environmental disputes, which involve sequences of technically and legally complex facts and actions. There are well-known examples relating to both issues in which the Chamber has issued a partial or technically incomplete decision, or in which unnecessary friction and harm to legal certainty have arisen.
4. Among the technical considerations I have assessed, I would add that this jurisdiction does not have judges responsible for enforcing judgments who can provide appropriate follow-up to such judgments—which are generally complex—and which sometimes involve monitoring remediation plans (planes remediales), among other measures, with interinstitutional coordination and follow-up lasting months or even years.
5. From that perspective, this Court’s decision to step aside in environmental matters should not be viewed as abandoning such matters but, on the contrary, as ensuring their proper protection before the forum best suited to their complex and diverse nature. Nor should it be viewed as this jurisdiction declining to perform its duty to protect the constitutional rights entrusted to it by the Constitución Política and its Ley Orgánica, a duty which, in my view, remains reserved in this field for specific cases. Instead, this entails readjusting the burdens and tasks assigned to the various State bodies so that each may fully perform its work within its assigned sphere, as well as exercising the authority to determine its own jurisdiction pursuant to Article 7 of its Ley Orgánica.
6. It is clear that the Chamber does not intend to leave the protection of individuals’ rights in environmental matters entirely to other jurisdictions. It is well known that, although any claim alleging a violation of statutory or regulatory provisions may ultimately be reframed as a constitutional matter, some cases require nothing more than the application of constitutional law. The objective, therefore, is for the Chamber to become one of several leading participants so that—collectively, with each acting within its own sphere—they may address the full range of situations involved in protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment within a society that also has other equally pressing needs. I firmly believe that, under this position, citizens do not lose the slightest degree of protection, while substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers.
This latter principle must necessarily be taken into account because it governs the constitutional dynamics of every liberal and democratic system such as ours.- 7. Consistent with the foregoing, I maintain that this Chamber should refrain from hearing claims alleging a violation of Article 50 of the Constitución Política, leaving such matters to administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is stated as a general rule, without prejudice to recognizing that particular cases or groups of cases exist which, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and should therefore be heard and decided by it.- Such groups of cases include, without this enumeration being considered a closed and definitive list, claims involving environmental violations that also directly endanger human health or the availability or quality of water; and cases involving gross and direct violations of the environment in which there is a manifest absence of protection by State authorities, provided that the nature of the claim also allows it to be addressed through the remedy of amparo (amparo) as a summary and special procedural mechanism. I likewise consider that amparo should not be converted into an ordinary proceeding to address, even in the aforementioned cases, matters exceeding its capacity to resolve them adequately.
8. In this particular case, none of the aforementioned exceptions is present under the facts found to have been proven, and the situation falls within those cases in which the protective mechanisms available through the Administration and the ordinary courts provide a broader and more comprehensive avenue for addressing the matter in dispute. That matter involves discussing advantages and disadvantages and assessing benefits, requiring extensive evidence, follow-up, and studies that exceed the scope of amparo. Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional should therefore have been applied and the application summarily dismissed. Nevertheless, since that did not occur, the application for amparo must now be denied.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained in an additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, they must retrieve them from the court office within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Sesión N°27-11, del 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial N°19, del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Sesión N° 43-12, celebrada el 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
POR TANTO:
The application is granted. Daniel Salas Peraza, in his capacity as Ministro de Salud, is ordered, within THREE DAYS of notification of this judgment, to convene the interinstitutional commission composed of representatives of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, and Ministerio de Trabajo y Seguridad Social so that they may update the Paraquat herbicide profile report, “Risks to public health, occupational health, and the environment,” as well as the proposed Decreto Ejecutivo entitled “Prohibition of the import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, transfer to new containers, handling, sale, mixing, and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1´-DIMETIL-4,4´-bipiridilio (paraquat) and its salts,” and the draft regulation.
Once the latest version of that draft has been brought to his attention and the corresponding administrative procedures have been completed, he must, WITHIN TWO MONTHS, review the proposal and issue his opinion on it. The foregoing is ordered with the warning that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo proceeding that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed in enforcement-of-judgment proceedings (ejecución de sentencia) before the contentious-administrative jurisdiction. Magistrada Hernández López dissents and would deny the application. Let notice be given.- Fernando Castillo V.
President Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Marta Eugenia Esquivel R.
Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.South of the iglesia del Perpetuo Socorro). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, calles 19 y 21, Dirección05
Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintisiete de agosto de dos mil veintiuno .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 21-013723-0007-CO, interpuesto por MARIANA LUCÍA PORRAS ROZAS, cédula de identidad CED01; contra el MINISTERIO DE SALUD, el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, y el MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
CONSIDERANDO:
La recurrente acusa que, desde julio de 2018, los órganos recurridos han retardado y evitado la publicación del decreto ejecutivo de “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan los ingredientes activos paraquat y diquat y sus sales”, con lo se comprometen los derechos constitucionales a la vida, la salud y a tener un ambiente ecológicamente equilibrado, así como el principio in dubio pro natura, también conocido como principio precautorio.
Antes de analizar el fondo del asunto debe aclararse que, a partir de la Sentencia N° 2008-02545 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa -con algunas excepciones- aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte– o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante una denuncia por presunta violación al derecho a la salud y al ambiente. Aclarado el punto, se entra a resolver, la situación planteada en este amparo para no prolongar más el conocimiento de la denuncia planteada por la recurrente, por las circunstancias y retrasos supuestamente presentados por parte de las autoridades recurridas.
La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse, entre otras, las Sentencia N° 2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la N° 2018019952, de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En el caso bajo análisis, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia pasiva presentada por Abel Chaves Trigueros, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, por tener un interés directo en el presente asunto.
En términos generales, el solicitante indica, que la prohibición del uso de paraquat no afecta la salud ni el ambiente y que el producto es necesario para la productividad agrícola del país. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por el mencionado interviniente, resultan admisible la coadyuvancia.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos de relevancia:
La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89, de la Carta Magna), así como a través de la normativa internacional. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia N° 3705-93, de las 15:00 horas. del 30 de julio de 1993, indicó lo siguiente:
“(...) La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo (...)".
Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada, expresamente, en el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política, que dispone en lo conducente:
"(...) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado (...)".
En relación con lo expuesto, esta Sala, mediante la Sentencia N°180-98, de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998, dispuso lo siguiente:
"(...) el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico(o mental) y social (…)".
De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios materiales y, jurídicamente, legítimos para garantizarlos.
VI.SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado. En torno a esto, la Sala ha establecido que el Estado debe tener un papel de garante con respecto al uso adecuado de plaguicidas y la evitación de sus efectos nocivos sobre la salud y el ambiente. En este sentido, en Sentencia N° 2004-13968 de las 11:35 horas del 3 de diciembre de 2014, indicó:
“III.- Ese informe [FOE-AM-19/2004 del 20 de octubre del 2004, efectuado por el Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República, sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas] se originó por la necesidad de fiscalizar el proceso administrativo relacionado con uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país, que es el empleo de sustancias químicas, biológicas o afines en las actividades agrícolas, y ante la necesidad de que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se indicó en el informe que ese control lo ejerce principalmente el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, quien debe trabajar en coordinación con el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía, en cuanto al control sobre los impactos en la salud y el ambiente, así como con el Ministerio de Hacienda respecto a la importación y exoneración de tales productos. Su objetivo general fue evaluar la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas utilizados en actividades agrícolas y su efecto sobre el ambiente y la salud humana, principalmente el accionar del Servicio Fitosanitario del estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); y los objetivos específicos del estudio fueron: a) evaluar las políticas nacionales y la rectoría en el campo del control sobre el uso de plaguicidas, identificando las instituciones participantes y sus competencias, b) evaluar el proceso de registro de plaguicidas en el país y la normativa asociada, c) evaluar el proceso de exoneración e importación de plaguicidas en el país y, d) evaluar la fiscalización y monitoreo sobre el uso de plaguicidas.
IV.En ese informe concluyó la Contraloría que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) no cumple sus objetivos de creación con eficiencia y apego al principio de legalidad, que lo llaman a regular, ejecutar y fiscalizar el registro y uso de agroquímicos, en el marco de una actividad agrícola en armonía con la naturaleza y con fiel cumplimiento de los principios constitucionales de derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano. Determinó que, por el contrario, el accionar de dicho órgano se orienta a facilitar el registro y comercialización de tales sustancias, justificado en un supuesto interés de mejorar la competitividad de los productores agrícolas, pero más bien, esos objetivos parecen dirigirse a fomentar la competencia en el mercado de los plaguicidas, por encima de los derechos constitucionales de los mismos agricultores y de los principios ambientales y de salud de las personas.
Concluyó que las empresas más beneficiadas con la función facilitadora del SFE, han sido las empresas que se dedican a la venta de agroquímicos, especialmente a los denominados genéricos, en detrimento de los productores y consumidores de bienes agrícolas. Aclaró que ello no significa que no puedan registrarse en el país, plaguicidas de este tipo, sino más bien que su registro se debe hacer respetando la normativa y asegurando a la población costarricense la protección de su salud y el derecho fundamental que tiene a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y protegerle al agricultor nacional su derecho a contar con insumos de buena calidad; sin perjuicio de las necesarias acciones que el Estado debe ejecutar para buscar la paulatina reducción del uso de plaguicidas y el fomento de mecanismos alternativos. Estas consideraciones motivaron a la Contraloría General de la República a dictar una serie de disposiciones finales dirigidas al Presidente de la República y a los Ministros de Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, y Economía, Industria y Comercio, así como al Auditor Interno del Ministerio de Agricultura y Ganadería”.
De igual modo, en la Sentencia N° 2006-09565, de las 16:08 horas del 5 de julio de 2006, este Tribunal consideró:
“ (… ) es evidente que el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad".
Y, en la N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011, dispuso:
“ (…) VIII.- SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS. El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.
(… ) este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado”.
En el caso bajo estudio, según lo indicado por las autoridades recurridas el herbicida bajo el nombre comercial “Paraquat” ha sido clasificado por la Organización Mundial para la Salud como un plaguicida moderadamente peligroso ( Clase II), razón por la cual desde el año 2017, se formó una comisión interinstitucional conformada por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes realizaron un informe en el que se advierte, acerca de los riesgos que produce dicho químico a la salud pública, salud laboral y al ambiente. En razón de ello, elaboraron un borrador de un decreto ejecutivo denominado “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan el ingrediente activo 1,1'-dimetil-4,4'-bipiridilio (paraquat) y sus sales”.
Al respecto, es menester indicar que pese a que desde el año de 2018, el proyecto fue sometido a consulta pública y a conocimiento por parte de los señores Ministros de las carteras de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, Trabajo y Seguridad Social y Salud, posterior a ello, su tramitación fue abandonada, sin que le conste a la Sala un motivo que justifique tal inactividad o el dictado de algún acto administrativo mediante el cual se haya concluido dicho trámite por las razones que sean. A su vez, llama la atención a la Sala, que es mediante los informes rendidos con ocasión del presente amparo, que las dependencias del Ministerio de Ambiente y Energía y de Trabajo y Seguridad Social abogan por su aprobación y publicación, en aras de la protección al ambiente y la salud pública. En su defensa, el Ministro de Salud reitera lo ya externado a la recurrente, en el sentido de que “…La propuesta de reglamento que menciona no se concretó debido a que, desde finales del año pasado y hasta la fecha, los ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, así como Ambiente y Energía han venido realizando un arduo trabajo referente a la normativa sobre agroquímicos en nuestro país, priorizando el tema referente a renovación de registros existentes, así como la inscripción de nuevas moléculas, lo cual, una vez concretado, permitirá que normativa de interés, como lo es el caso del decreto que consulta, pueda ser analizada y promulgada, sin generar contradicciones con el trabajo de revisión y actualización en el tema, que se ha venido realizando y espera culminarse pronto”.
De modo, que lo anterior viene a confirmar el hecho que desde el año 2018 al 2020, el trámite de aprobación de dicho reglamento quedó en el limbo, pese a que en el año 2019, la Defensoría de los Habitantes le pidió al ministro de Salud informar sobre el trámite dado a los documentos y propuestas del decreto ejecutivo elaborados por la comisión interinstitucional, en relación con el glifosato y el paraquat. Siguiendo dicha línea, es claro que la Sala no es un órgano técnico que pueda dilucidar si dicho producto debe ser prohibido o no, y tampoco puede reemplazar a la administración activa en la gestión de sus competencias, ya que no le corresponde usurpar las atribuciones legalmente conferidas a otras dependencias u órganos. Así las cosas, Sala carece de competencia para revisar los criterios técnicos que sirven de base para el borrador del decreto ejecutivo en cuestión, así como para determinar, entre distintos criterios divergentes, cuál es el que debe aplicarse o prevalecer, ya que como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como paraquat en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general.
No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando las recurridas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por las partes, así como por el coadyuvante pasivo, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso y por ende, obligar a la aprobación y publicación de la norma. Sin embargo, en aras de protección al derecho a la salud y al ambiente, y de conformidad al principio precautorio, consta que el Estado ya dictó el Decreto Ejecutivo N° 34139-S-MAG-TSS-MINAE, del 9 de abril de 2007, en el que norma el registro, la fabricación, la formulación, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla, la comercialización y uso, de materia prima o producto formulado, de los productos que contengan el plaguicida agrícola dicloruro de paraquat, con la finalidad de que sean manejados correcta y razonablemente, y no generen riesgos inaceptables a la salud humana y el ambiente.
Así las cosas, pese a que se desconoce el resultado que tendrá en el ordenamiento jurídico la aprobación o no del borrador del decreto ejecutivo, se estima que a la fecha, la población y el ambiente no se encuentran totalmente desprotegidos.
VIII.En ese orden de ideas, es importante mencionar que el principio precautorio pro natura implica anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales. Consecuentemente, este principio o el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. En este marco, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar las medidas de precaución e inclusive posponer la actividad que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente o a la salud.
Es así, como hoy en día la acción precautoria del Estado debe ir encaminada a la tutela del ambiente a pesar que no existan pruebas concluyentes que reflejen una relación causa-efecto entre la actividad que se ejerce y las posibles consecuencias nocivas como resultado de la misma, utilizándose las mejores técnicas disponibles para reducir al mínimo los posibles daños y peligros para la naturaleza y el ambiente. Por este motivo, es que el propio ordenamiento costarricense ha impuesto a nivel legal la exigencia de efectuar estudios previos antes de ejecutar una actividad que, eventualmente, podría tener efectos nocivos sobre el ambiente, y que, a partir de lo expuesto, se constituyen en deberes constitucionalmente impuestos para garantizar el derecho de todos a gozar de la salud y un ambiente sano y equilibrado (en similar sentido ver la Sentencia N° 2010-007292, de las 19:08 horas del 20 de abril de 2010).
En ese aspecto, la Sala estima que en caso bajo análisis, se ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida en relación al principio precautorio, el cual no permite una actuación pasiva del Estado en cuanto a la tutela de la salud de los habitantes y el ambiente. Nótese, que han transcurrido cuatro años desde que la comisión interinstitucional integrada por funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social elaboró el informe: “Paraquat: riesgos a la salud pública, salud laboral y al medio ambiente” y el borrador de decreto “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan el ingrediente activo 1,1'-dimetil-4,4'-bipiridilio (paraquat) y sus sales”; y, a la fecha, se desconoce la posición del ministro de salud al respecto.
Se advierte, que tanto el Ministro de Ambiente y Energía y el de Trabajo de Seguridad Social de ese entonces, manifestaron estar de acuerdo con promulgar dicha reglamentación, no así el de Agricultura y Ganadería. En su defensa el Ministro de Salud alegó, que “…La propuesta de reglamento que menciona no se concretó debido a que, desde finales del año pasado y hasta la fecha, los ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, así como Ambiente y Energía han venido realizando un arduo trabajo referente a la normativa sobre agroquímicos en nuestro país, priorizando el tema referente a renovación de registros existentes, así como la inscripción de nuevas moléculas, lo cual, una vez concretado, permitirá que normativa de interés, como lo es el caso del decreto que consulta, pueda ser analizada y promulgada, sin generar contradicciones con el trabajo de revisión y actualización en el tema, que se ha venido realizando y espera culminarse pronto (…)”.
No obstante, no es excusa que desde el año pasado, las autoridades sanitarias están trabajando en una normativa de agroquímicos, dado que dicho borrador fue puesto en conocimiento a dicha autoridad en el año 2018, es decir dos años antes que empezaran con el estudio del tema. De modo, que dicho retraso ha generado una incertidumbre acerca la prohibición o no de un producto agroquímico, y por ende existe una mora administrativa que eventualmente puede constituirse en una amenaza a la salud y al ambiente. A su vez, dicha situación ha generado que, los criterios técnicos que se utilizaron para rendir el informe que dio origen al proyecto alegado por la recurrente, deban ser revisados y actualizados, motivo por el que las autoridades recurridas deberán de verificar la existencia de nuevos avances científicos y tecnológicos que podrían aportar nuevos elementos para demostrar si efectivamente el plaguicida paraquat daña o no, la salud y el ambiente.
En concreto, la Sala no cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de un proceso amparo, si el plaguicida debe ser prohibido porque es dañino o no y, por consiguiente, si se debe prohibir su comercialización y uso en el país, dado que, toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, mismos que deben ser llevados a cabo en plazos razonables, siendo que la Sala, no puede obligar la promulgación o no de un decreto ejecutivo dentro de un plazo razonable, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos actualizados, que el producto daña la salud o el ambiente. Aun así, en el sublite, lo que se comprueba es que ha existo un atraso injustificado en la resolución acerca de la aprobación o no de la propuesta de proyecto por parte del Ministerio de Salud, lo que ha provocado que a la fecha, el informe que dio origen al proyecto en cuestión, se encuentra desactualizado, mismo que es necesario para justificar al día de hoy, el proyecto del Reglamento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia.
X.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N°27-11, del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N°19, del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12, celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Daniel Salas Peraza, en su condición de Ministro de Salud, que en el plazo de TRES DÍAS, a partir de la notificación de la presente sentencia convoque a la comisión interinstitucional conformada por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que procedan actualizar el informe del perfil del herbicida Paraquat, “Riesgos a la salud pública, salud laboral y al medio ambiente”, así como la propuesta de Decreto Ejecutivo “Prohibición de la importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contenga el ingrediente activo 1,1´-DIMETIL-4,4´-bipiridilio (paraquat) y sus sales”, así como el proyecto del reglamento, siendo que una vez puesto en su conocimiento la última versión de dicho proyecto, y cumplido con los trámites administrativos correspondientes, deberá en el PLAZO DE DOS MESES proceder a revisar y brindar su criterio a dicha propuesta.
Lo anterior, bajo el apercibimiento que con base en lo establecido en el artículo 71, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Marta Eugenia Esquivel R.
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