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Res. 19096-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/08/2021
OutcomeResultado
The Chamber granted the amparo due to unjustified delay by the Ministry of Health in updating the report and proposal to ban paraquat, ordering the process be reactivated and an opinion issued within two months.La Sala declaró con lugar el amparo por retraso injustificado del Ministerio de Salud en la actualización del informe y propuesta de prohibición del paraquat, ordenando reactivar el proceso y emitir criterio en dos meses.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber heard an amparo against the Ministries of Health, Agriculture, Environment, and Labor for delaying the publication of an executive decree that would ban the herbicide paraquat. The petitioner alleged violations of the rights to life, health, and an ecologically balanced environment, as well as the precautionary principle. The Chamber found that since 2017 an inter-institutional commission had prepared a report on paraquat risks and a draft prohibition decree, which underwent public consultation in 2018 but was later abandoned without justification. While the court acknowledged it lacked jurisdiction to technically determine whether paraquat should be banned, it found an unjustified delay that rendered the report outdated and violated the precautionary principle. It granted the appeal and ordered the Minister of Health to convene the commission to update the report and decree proposal, and to issue his opinion within two months. Justice Hernández dissented, arguing for reduced Chamber intervention in environmental matters and deferral to administrative courts.La Sala Constitucional conoció un amparo contra los Ministerios de Salud, Agricultura, Ambiente y Trabajo por la demora en publicar un decreto ejecutivo que prohibiría el herbicida paraquat. La recurrente alegaba violación a los derechos a la vida, la salud y un ambiente ecológicamente equilibrado, así como al principio precautorio. La Sala constató que desde 2017 una comisión interinstitucional elaboró un informe sobre los riesgos del paraquat y un borrador de decreto prohibitivo, el cual fue sometido a consulta pública en 2018, pero posteriormente su tramitación fue abandonada sin justificación. Aunque el tribunal reconoció no tener competencia para determinar técnicamente si el paraquat debe prohibirse, sí encontró un atraso injustificado que generó desactualización del informe y vulneró el principio precautorio. Por tanto, declaró con lugar el recurso y ordenó al Ministro de Salud convocar a la comisión para actualizar el informe y la propuesta de decreto, y emitir su criterio en dos meses. La magistrada Hernández salvó el voto, abogando por una menor intervención de la Sala en materia ambiental y remitiendo estos casos a la justicia contenciosa administrativa.
Key excerptExtracto clave
Specifically, the Chamber does not have clear and conclusive elements to determine, through an amparo proceeding, whether the pesticide should be banned because it is harmful or not, and consequently whether its marketing and use in the country should be prohibited, given that any proposal aimed at restricting or prohibiting the agricultural use of a pesticide in the country must observe the procedures previously established by the legal system, which must be carried out within reasonable timeframes; the Chamber cannot compel the enactment or non-enactment of an executive decree within a reasonable time without demonstrating, through updated technical and scientific studies, that the product harms health or the environment. Even so, in this case, what is proven is that there has been an unjustified delay in the resolution regarding the approval or not of the project proposal by the Ministry of Health, which has resulted in the report that gave rise to the project being outdated to date, which is necessary to justify the draft Regulation. Consequently, the appropriate course is to grant the appeal, with the consequences indicated in the operative part of this ruling.En concreto, la Sala no cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de un proceso amparo, si el plaguicida debe ser prohibido porque es dañino o no y, por consiguiente, si se debe prohibir su comercialización y uso en el país, dado que, toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, mismos que deben ser llevados a cabo en plazos razonables, siendo que la Sala, no puede obligar la promulgación o no de un decreto ejecutivo dentro de un plazo razonable, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos actualizados, que el producto daña la salud o el ambiente. Aun así, en el sublite, lo que se comprueba es que ha existo un atraso injustificado en la resolución acerca de la aprobación o no de la propuesta de proyecto por parte del Ministerio de Salud, lo que ha provocado que a la fecha, el informe que dio origen al proyecto en cuestión, se encuentra desactualizado, mismo que es necesario para justificar al día de hoy, el proyecto del Reglamento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia.
Pull quotesCitas destacadas
"En el caso bajo análisis, la Sala estima que se ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida en relación al principio precautorio, el cual no permite una actuación pasiva del Estado en cuanto a la tutela de la salud de los habitantes y el ambiente."
"In the case under analysis, the Chamber considers that the right to prompt and complete justice has been violated in relation to the precautionary principle, which does not allow passive State action in safeguarding the health of inhabitants and the environment."
Considerando VIII
"En el caso bajo análisis, la Sala estima que se ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida en relación al principio precautorio, el cual no permite una actuación pasiva del Estado en cuanto a la tutela de la salud de los habitantes y el ambiente."
Considerando VIII
"No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando las recurridas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto."
"The Chamber cannot, in this particular case and because it is a strictly technical issue, endorse the opinion of one public authority over another when the respondent authorities are specialists in the subject under study and support their opinions based on scientific studies issued for that purpose."
Considerando VII
"No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando las recurridas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto."
Considerando VII
"El principio precautorio pro natura implica anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales."
"The pro natura precautionary principle implies anticipating negative effects and ensuring the protection, conservation, and adequate management of natural resources."
Considerando VIII
"El principio precautorio pro natura implica anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales."
Considerando VIII
"Hoy en día, nos encontramos frente a un 'denso entramado' de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno."
"Today, we face a 'dense web' of environmental regulations, which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was previously little or not at all ordered, as well as the creation of state bodies with oversight and control powers over the effects of human activity on the surroundings."
Voto Salvado, apartado 2
"Hoy en día, nos encontramos frente a un 'denso entramado' de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno."
Voto Salvado, apartado 2
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Ruling No. 19096 - 2021 Date of Ruling: August 27, 2021 at 09:15 Case File: 21-013723-0007-CO Type of Matter: Amparo Appeal Judgment with Dissenting Vote Relevance Indicators Relevant Judgment Key Judgment Related Judgments Content of Interest:
Type of content: Majority Vote Branch of Law: 4. MATTERS OF CONSTITUTIONAL GUARANTEE Topic: EXECUTIVE BRANCH Subtopics:
COMPLAINT.
019096-21. EXECUTIVE BRANCH. THE MINISTER OF HEALTH IS ORDERED TO CONVENE THE INTERINSTITUTIONAL COMMISSION TO PROCEED TO UPDATE THE PROFILE REPORT ON THE HERBICIDE PARAQUAT, "RISKS TO PUBLIC HEALTH, OCCUPATIONAL HEALTH, AND THE ENVIRONMENT," AS WELL AS THE PROPOSED EXECUTIVE DECREE "PROHIBITION OF THE IMPORT, EXPORT, MANUFACTURE, FORMULATION, STORAGE, DISTRIBUTION, TRANSPORT, REPACKAGING, REFILLING, HANDLING, SALE, MIXING, AND USE OF TECHNICAL-GRADE ACTIVE INGREDIENTS AND FORMULATED SYNTHETIC PESTICIDES CONTAINING THE ACTIVE INGREDIENT 1,1'-DIMETHYL-4,4'-BIPYRIDYLIUM (PARAQUAT) AND ITS SALTS," AS WELL AS THE DRAFT REGULATION, AND ONCE THE LATEST VERSION OF SAID DRAFT IS BROUGHT TO ITS ATTENTION AND THE CORRESPONDING ADMINISTRATIVE PROCEDURES HAVE BEEN COMPLETED, IT MUST, WITHIN A PERIOD OF TWO MONTHS, PROCEED TO REVIEW AND PROVIDE ITS OPINION ON SAID PROPOSAL.
"(...) IX.- CONCLUSION. Specifically, the Chamber does not have clear and compelling elements to determine, through an amparo proceeding, whether the pesticide must be prohibited because it is harmful or not and, consequently, whether its commercialization and use in the country must be prohibited, given that any proposal aimed at restricting or prohibiting the agricultural use of a pesticide in the country must observe the procedures previously established for this purpose by the legal system, which must be carried out within reasonable timeframes, and the Chamber cannot compel the promulgation or non-promulgation of an executive decree within a reasonable timeframe without demonstrating, through updated technical and scientific studies, that the product harms health or the environment. Even so, in the case at hand, what is proven is that there has been an unjustified delay in the resolution regarding the approval or not of the draft proposal by the Ministry of Health, which has meant that, to date, the report that gave rise to the project in question is outdated, which is necessary to justify, as of today, the draft Regulation. Consequently, the appropriate course of action is to grant the appeal, with the consequences indicated in the operative part of this judgment. (...)" VCG09/2021
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Type of content: Majority Vote Branch of Law: 4. MATTERS OF CONSTITUTIONAL GUARANTEE Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
ENVIRONMENTAL STUDIES.
019096-21. ENVIRONMENT. THE STATE HAS THE OBLIGATION TO PROTECT THE POPULATION'S HEALTH THROUGH THE REGULATION OF THE USE OF CHEMICAL SUBSTANCES.
"(...) VI.- ON THE REGULATION OF THE USE OF PESTICIDES As indicated above, the right to life, to health, and to a healthy environment are fundamental rights regulated in Articles 21 and 50 of the Political Constitution, and their protection is of public interest. Precisely for this reason, the State has the obligation, in order to protect the health of the population and the environmental precautionary principle, to regulate the use of chemical or similar substances for agricultural use, so that they are handled correctly, reasonably, and do not generate risks to human health and the environment. Furthermore, it also has the responsibility to guarantee the well-being of citizens and an ecologically balanced environment. In this regard, the Chamber has established that the State must play a guarantor role regarding the proper use of pesticides and the avoidance of their harmful effects on health and the environment. In this sense, in Judgment No. 2004-13968 of 11:35 a.m. on December 3, 2014, it indicated:
"III.- That report [FOE-AM-19/2004 of October 20, 2004, prepared by the Agricultural Services and Environment Area of the Operational and Evaluative Oversight Division of the Comptroller General of the Republic, on the evaluation of the State's management regarding the control of agricultural pesticides] originated from the need to audit the administrative process related to one of the most pressing environmental problems that the country must resolve, which is the use of chemical, biological, or similar substances in agricultural activities, and given the need for the State to intervene by exercising a regulatory function over the use of agrochemicals, which guarantees farmers the availability on the market of products effective for combating pests and, at the same time, the protection of the health of the general public and their right to a healthy and ecologically balanced environment.
The report indicated that this control is exercised mainly by the Ministry of Agriculture and Livestock, through the State Phytosanitary Service, which must work in coordination with the Ministry of Health and the Ministry of Environment and Energy, regarding control over health and environmental impacts, as well as with the Ministry of Finance regarding the import and exemption of such products. Its general objective was to evaluate the State's management regarding the control of pesticides used in agricultural activities and their effect on the environment and human health, mainly the actions of the State Phytosanitary Service of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG); and the specific objectives of the study were: a) evaluate national policies and leadership in the field of control over pesticide use, identifying the participating institutions and their competencies, b) evaluate the pesticide registration process in the country and the associated regulations, c) evaluate the exemption and import process for pesticides in the country, and d) evaluate the oversight and monitoring of pesticide use.
IV.In that report, the Comptroller General concluded that the State Phytosanitary Service (SFE) does not fulfill its creation objectives with efficiency and adherence to the principle of legality, which call upon it to regulate, execute, and oversee the registration and use of agrochemicals, within the framework of agricultural activity in harmony with nature and in faithful compliance with the constitutional principles of the right to life, to health, and to a healthy environment. It determined that, on the contrary, the actions of said body are oriented towards facilitating the registration and commercialization of such substances, justified on a supposed interest in improving the competitiveness of agricultural producers, but rather, those objectives appear to be directed at promoting competition in the pesticide market, above the constitutional rights of the farmers themselves and the environmental and personal health principles.
It concluded that the companies most benefited by the SFE's facilitating function have been the companies dedicated to the sale of agrochemicals, especially the so-called generics, to the detriment of producers and consumers of agricultural goods. It clarified that this does not mean that pesticides of this type cannot be registered in the country, but rather that their registration must be done respecting the regulations and assuring the Costa Rican population the protection of their health and the fundamental right they have to a healthy and ecologically balanced environment, and protecting the national farmer's right to have good quality inputs; without prejudice to the necessary actions that the State must execute to seek the gradual reduction of pesticide use and the promotion of alternative mechanisms. These considerations prompted the Comptroller General of the Republic to issue a series of final provisions directed to the President of the Republic and the Ministers of National Planning and Economic Policy, Agriculture and Livestock, Health, Environment and Energy, and Economy, Industry, and Commerce, as well as the Internal Auditor of the Ministry of Agriculture and Livestock."
Similarly, in Judgment No. 2006-09565, of 4:08 p.m. on July 5, 2006, this Court considered:
"(... ) it is evident that the Costa Rican State has the duty to act effectively and in advance to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability." And, in No. 2011-016937 of 2:36 p.m. on December 7, 2011, it ordered:
"(...) VIII.- ON THE REGULATION OF PESTICIDE REGISTRATION. The proper use of pesticides can be useful for controlling and eliminating pests, benefiting the food security of the population and the economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be recognized. This has even motivated the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health—including the health of consumers and workers—and the environment from the possible harmful effects of pesticides, as is the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica through Law No. 8705 of February 13, 2009.
(... ) this Court has recognized the risk that the use of pesticides may entail and the importance of adopting suitable measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there is diverse legal and regulatory legislation from which it is derived that the import, manufacture, commercialization, and use of pesticides are strongly subject to the police power of the State, in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment." VCG09/2021 ... See more Content of Interest:
Type of content: Majority Vote Branch of Law: 6. LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE Topic: 034- Passive Legitimation. Joinder of Parties Subtopics:
NOT APPLICABLE.
ARTICLE 34 OF THE LAW OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION
"(...) III.- ON THE JOINDER REQUESTED. Joinder is a form of adhesive intervention that occurs when a person acts in a proceeding, adhering to the claims of one of the principal parties. Consequently, anyone who holds a direct interest in the outcome of the appeal is legitimated to act as a joining party; however, not being a principal party, the joining party will not be directly affected by the judgment, that is, the efficacy of the latter may not affect him directly and immediately, nor does the condition of res judicata of the ruling affect him (See, among others, Judgment No. 2010-000254, of 11:28 a.m. on January 8, 2010, and No. 2018019952, of 9:30 a.m. on November 30, 2018). In the case under analysis, this Chamber admits the passive joinder request filed by Abel Chaves Trigueros, in his capacity as President of the Association Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña [National Chamber of Pineapple Producers and Exporters], for having a direct interest in the present matter. In general terms, the applicant indicates that the prohibition of the use of paraquat does not affect health or the environment and that the product is necessary for the agricultural productivity of the country. On this particular matter, Article 34, paragraph 3, of the Law of the Constitutional Jurisdiction stipulates that whoever has a legitimate interest in the proceeding may intervene, whether in its active or passive capacity, as a joining party. Consequently, by virtue of the provisions of the procedural rule cited above and what was stated by the aforementioned intervenor, the joinder is admissible. (...)" VCG09/2021
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Type of content: Majority Vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 050- Environment Subtopics:
NOT APPLICABLE.
ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION
"(...) V.- ON THE RIGHT TO HEALTH AND TO ENJOY A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. Public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized (Articles 21, 50, 73, and 89 of the Magna Carta), as well as through international regulations. In this sense, this Constitutional Court, in Judgment No. 3705-93, of 3:00 p.m. on July 30, 1993, indicated the following:
"(...) Environmental quality is a parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that although man has the right to use the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation to this matter of the principle of 'injury,' already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself (...)".
Likewise, there is an obligation of the State to protect the environment that is expressly contemplated in the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution, which states, as relevant:
"(...) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are legitimated to denounce acts that infringe upon that right and to demand reparation for the damage caused (...)".
In relation to the foregoing, this Chamber, through Judgment No. 180-98, of 4:24 p.m. on January 13, 1998, ordered the following:
"(...) the State not only has the unavoidable responsibility of ensuring that the health of each of the persons that make up the national community does not suffer damage from third parties in relation to these rights, but also must assume the responsibility of achieving the favorable social conditions so that each person can enjoy their health, understanding such right as a situation of physical, mental (or psychological), and social well-being (…)".
On the other hand, infra-constitutional regulations develop this right and, in this sense, the General Health Law authorizes the Ministry of Health to take the corresponding sanitary measures and impose sanctions in order to protect the environment and the right to health of persons. Likewise, it should be noted that this Court, as guarantor of fundamental rights, stands as a comptroller of compliance with the obligations derived from the provisions of Articles 21 and 50 of the Political Constitution, which constrain the State not only to recognize the indicated rights but also to use the material and legally legitimate means to guarantee them. (...)" VCG09/2021 ... See more Content of Interest:
Type of content: Dissenting Vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 050- Environment Subtopics:
NOT APPLICABLE.
X.DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ REGARDING THE CLAIM FOR INFRACTION OF ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION.
1. The historical context that motivated, at the time, the extensive intervention of the Chamber in environmental matters has undergone a considerable variation that requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as has been protected in Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by a very broad legal and regulatory production that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Fundamental Charter—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state instances with appropriate competence imposed on the Chamber a protagonist, almost sole, role in the defense of the aforementioned constitutional right.
2. Today, we find ourselves facing a "dense web" of environmental regulations, which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was scarcely or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with surveillance and control powers over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it the unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction—primarily the contentious-administrative, but also criminal jurisdiction. In them, in accordance with the importance of environmental law, procedural pathways and inclusive means of legitimation have been widely regulated, so that those administered may enforce what is established in that broad legal order related to the environmental issue.
3. In this context, it is not legally appropriate, nor from a functional point of view, for the Constitutional Chamber to displace, or—even worse—substitute, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is to interpret and enforce legal and regulatory norms, thereby risking overlapping its competencies with those of other jurisdictional bodies that—they, indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes poorly matches the complexity present in numerous environmental conflicts that are composed of series of technically and legally complex facts and acts. On both issues, there are known examples in which the Chamber has delivered a half-finished or technically incomplete resolution, or unnecessary frictions and impact on legal certainty have been generated.
4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have sentence enforcement judges to allow adequate follow-up to them—generally complex—which sometimes involve the follow-up of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up over months and even years.
5. From that perspective, the decision to take a step aside in environmental matters on the part of this Court should not be seen as an abandonment of the environmental matter, but on the contrary, of its adequate protection in the instance that best suits the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as the declination of this instance from its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which from my point of view, is reserved in this matter for specific cases. It is, rather, an exercise of readjustment of the burdens and tasks that correspond to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope that has been assigned to it, as well as an exercise of fixing its own competence, as established in Article 7 of its Organic Law.
6. It is clear that the Chamber does not propose to abandon to other jurisdictions the work of protecting the rights of individuals in environmental matters. It is known that although any claim for infringement of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of the law of the Constitution. It is, therefore, about ensuring that the Chamber becomes a protagonist alongside others, so that—together and each in its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment within a society where other equally pressing needs also exist can be covered. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection, but substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, this latter principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system such as ours.- 7.
In line with the foregoing, I maintain that this Chamber must refrain from hearing claims filed for alleged infraction of Article 50 of the Political Constitution to leave its knowledge in the hands of the administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is stated with a general character, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and must therefore be heard and resolved by it. - Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can point out that the Chamber must reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental infractions that also directly put the health of persons at risk, or the access to or quality of water; cases of gross and direct violations to the environment in which a clear absence of protection by state authorities is verified, provided always and the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural institute, since I believe that amparo should not be made 'ordinary' to address, even in these cited cases, issues that exceed the capacity to be adequately dealt with in it.
8. In the specific case, according to the proven facts, none of the exceptions mentioned are present, and the situation raised falls within those cases in which the intervention of the means of protection of the Administration and ordinary justice proves to be a broader and more complete avenue for the discussed topic, which involves a discussion on advantages and disadvantages and the assessment of benefits, requiring abundant evidence, follow-ups, and studies that exceed the scope of amparo. Thus, Article 9 of the Law of the Constitutional Jurisdiction should have been applied and the appeal rejected outright; however, this not having occurred, it is now appropriate to declare the amparo filed without merit.
VCG09/2021 ... See more ☪☲☱☰☱☳☷☲☳☰☰☰☷CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours fifteen minutes on August twenty-seventh, two thousand twenty-one.
Amparo appeal processed under case file No. 21-013723-0007-CO, filed by MARIANA LUCÍA PORRAS ROZAS, identity card number 0111460917; against the MINISTRY OF HEALTH, the MINISTRY OF AGRICULTURE AND LIVESTOCK, the MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, and the MINISTRY OF LABOR AND SOCIAL SECURITY.
WHEREAS:
She alleges that, in response, on June 8 the Minister of Health informed her via official letter MS-DM-4639-2021 that: “(…) The proposed regulation you mention did not materialize because, since the end of last year and up to now, the ministries of Agriculture and Livestock, Health, and Environment and Energy have been carrying out arduous work regarding the regulations on agrochemicals in our country, prioritizing the issue of renewing existing registrations, as well as the registration of new molecules, which, once completed, will allow regulations of interest, such as the decree you are inquiring about, to be analyzed and promulgated without generating contradictions with the review and updating work on the subject that has been underway and is expected to be completed soon. (…)”. She contends that what was stated by the Minister of Health reveals a lack of interest and negligence in sending the aforementioned prohibition decree for publication.
She considers that such an explanation is nothing more than an illogical and inadmissible excuse, since the work those ministries have been doing has nothing to do with making effective the technically grounded recommendation in the report rendered by the officials who formed the Interministerial Commission (MS, MINAE, MTSS, MAG) in July 2018, regarding publishing the mentioned prohibition decree in La Gaceta. Likewise, she considers that the intention of the heads of the respondent ministries to evade their responsibility as public officials is manifest, given that the proposed prohibition decree in question has been in their respective offices since July 2018. Based on the foregoing, she comes to the Court in protection of her fundamental rights and requests that the appeal be granted.
Drafted by Judge Salazar Alvarado; and,
CONSIDERING:
The appellant claims that, since July 2018, the respondent bodies have delayed and prevented the publication of the executive decree for the "Prohibition of the registration, importation, exportation, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging, refilling, handling, sale, mixing, and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredients paraquat and diquat and their salts," thereby compromising the constitutional rights to life, health, and an ecologically balanced environment, as well as the in dubio pro natura principle, also known as the precautionary principle.
Before analyzing the merits of the matter, it must be clarified that, as of Judgment No. 2008-02545 of 8:55 a.m. on February 22, 2008, this Chamber has referred to the contentious-administrative jurisdiction—with some exceptions—those matters in which it is disputed whether the public administration has complied or not with the time periods established by the General Law of Public Administration (articles 261 and 325) or sectoral laws for special administrative procedures, to resolve by final act an administrative procedure—initiated ex officio or at the request of a party—or to hear the appropriate administrative appeals. Precisely, in the sub lite, an exception is raised, since this involves a complaint for an alleged violation of the right to health and the environment. Having clarified this point, we proceed to resolve the situation raised in this amparo so as not to further prolong the hearing of the complaint filed by the appellant, due to the circumstances and delays allegedly presented by the respondent authorities.
Coadjuvancy is a form of adhesive intervention that occurs when a person acts in a proceeding, adhering to the claims of one of the main parties. Consequently, anyone who has a direct interest in the outcome of the appeal is entitled to act as a coadjuvant; however, not being a principal actor, the coadjuvant will not be directly affected by the judgment, that is, its effectiveness cannot reach them directly and immediately, nor does the res judicata effect of the ruling affect them (See, among others, Judgment No. 2010-000254, of 11:28 a.m. on January 8, 2010, and No. 2018019952, of 9:30 a.m. on November 30, 2018). In the case under analysis, this Chamber admits the request for passive coadjuvancy filed by Abel Chaves Trigueros, in his capacity as President of the Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, for having a direct interest in this matter. In general terms, the applicant states that the prohibition of the use of paraquat does not affect health or the environment and that the product is necessary for the country's agricultural productivity.
In this regard, numeral 34, paragraph 3, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional stipulates that anyone who has a legitimate interest in the proceeding may intervene, whether in an active or passive capacity, as a coadjuvant. Consequently, by virtue of the provisions of the aforementioned procedural rule and the statements made by the mentioned intervenor, the coadjuvancy is admissible.
Of importance for the decision in this matter, the following facts of relevance are deemed duly proven:
Public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are recognized constitutionally (articles 21, 50, 73, and 89 of the Constitution), as well as through international regulations. In this regard, this Constitutional Court, in Judgment No. 3705-93, of 3:00 p.m. on July 30, 1993, stated the following:
"(...) Environmental quality is a parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is to understand that while man has the right to use the environment for his own development, he also has the duty to protect it and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation into this matter of the principle of 'lesión,' already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others, and on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself (...)".
Likewise, there is an obligation of the State to protect the environment that is expressly contemplated in the second paragraph of article 50 of the Political Constitution, which provides as relevant:
"(...) Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe that right and to demand reparation for the damage caused (...)".
In relation to the foregoing, this Chamber, through Judgment No. 180-98, of 4:24 p.m. on January 13, 1998, ordered the following:
"(...) the State not only has the unavoidable responsibility to ensure that the health of each of the individuals that make up the national community does not suffer damage from third parties in relation to these rights, but it must also assume the responsibility of achieving the social conditions conducive to each person being able to enjoy their health, understanding such right as a state of physical, mental, and social well-being (...)".
On the other hand, infra-constitutional regulations develop this right, and in this sense, the General Health Law authorizes the Ministry of Health to take the corresponding sanitary measures and impose sanctions in order to protect the environment and the right to health of persons. Likewise, it should be noted that this Court, as guarantor of fundamental rights, stands as a controller of compliance with the obligations derived from the provisions of articles 21 and 50 of the Political Constitution, which constrain the State not only to recognize the indicated rights but also to use material and legally legitimate means to guarantee them.
VI.ON THE REGULATION OF THE USE OF PESTICIDES As indicated above, the right to life, to health, and to a healthy environment are fundamental rights regulated in articles 21 and 50 of the Political Constitution and their protection is of public interest. Precisely for that reason, the State has the obligation, in order to protect the health of the population, and the environmental precautionary principle, to regulate the use of chemical or similar substances for agricultural use, so that they are managed correctly, reasonably, and do not generate risks to human health and the environment. Furthermore, it also has the responsibility to guarantee the well-being of citizens and an ecologically balanced environment. In this regard, the Chamber has established that the State must have a guarantor role with respect to the proper use of pesticides and the avoidance of their harmful effects on health and the environment. In this sense, in Judgment No. 2004-13968 of 11:35 a.m. on December 3, 2014, it stated:
"III.- That report [FOE-AM-19/2004 of October 20, 2004, conducted by the Agricultural Services and Environment Area of the Operative and Evaluative Auditing Division of the Contraloría General de la República, on the evaluation of the State's management regarding the control of agricultural pesticides] originated from the need to audit the administrative process related to one of the most pressing environmental problems that the country must resolve, which is the use of chemical, biological, or similar substances in agricultural activities, and given the need for the State to intervene by exercising a regulatory function over the use of agrochemicals, guaranteeing farmers the availability on the market of effective products for pest control and, at the same time, the protection of the health of the citizenry in general and their right to a healthy and ecologically balanced environment. The report indicated that this control is exercised mainly by the Ministry of Agriculture and Livestock, through the Servicio Fitosanitario del Estado, which must work in coordination with the Ministry of Health and the Ministry of Environment and Energy, regarding the control of impacts on health and the environment, as well as with the Ministry of Finance regarding the importation and exoneration of such products.
Its general objective was to evaluate the State's management regarding the control of pesticides used in agricultural activities and their effect on the environment and human health, mainly the actions of the Servicio Fitosanitario del Estado of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG); and the specific objectives of the study were: a) to evaluate national policies and stewardship in the field of control over the use of pesticides, identifying the participating institutions and their competencies, b) to evaluate the pesticide registration process in the country and associated regulations, c) to evaluate the exoneration and importation process of pesticides in the country, and d) to evaluate the oversight and monitoring of pesticide use.
IV.In that report, the Contraloría concluded that the Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) does not fulfill its creation objectives efficiently and in adherence to the principle of legality, which call it to regulate, execute, and audit the registration and use of agrochemicals, within the framework of agricultural activity in harmony with nature and in faithful compliance with the constitutional principles of the right to life, health, and a healthy environment. It determined that, on the contrary, said body's actions are oriented toward facilitating the registration and commercialization of such substances, justified on a supposed interest in improving the competitiveness of agricultural producers, but rather, those objectives seem aimed at promoting competition in the pesticide market, above the constitutional rights of the same farmers and the environmental and human health principles.
It concluded that the companies most benefited by the SFE's facilitating function have been those engaged in the sale of agrochemicals, especially so-called generics, to the detriment of producers and consumers of agricultural goods. It clarified that this does not mean that pesticides of this type cannot be registered in the country, but rather that their registration must be done respecting the regulations and ensuring the Costa Rican population the protection of their health and the fundamental right they have to a healthy and ecologically balanced environment, and protecting the national farmer's right to have quality inputs; without prejudice to the necessary actions that the State must execute to seek the gradual reduction of pesticide use and the promotion of alternative mechanisms. These considerations prompted the Contraloría General de la República to issue a series of final dispositions directed to the President of the Republic and the Ministers of National Planning and Economic Policy, Agriculture and Livestock, Health, Environment and Energy, and Economy, Industry and Commerce, as well as to the Internal Auditor of the Ministry of Agriculture and Livestock."
Similarly, in Judgment No. 2006-09565, of 4:08 p.m. on July 5, 2006, this Court held:
"(...) it is evident that the Costa Rican State has the duty to act effectively and in advance to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability."
And, in No. 2011-016937 of 2:36 p.m. on December 7, 2011, it ordered:
"(...) VIII.- ON REGULATION REGARDING THE REGISTRATION OF PESTICIDES. The proper use of pesticides can be useful for the control and elimination of pests, for the benefit of the food security of the population and the economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances can imply for human health and the environment must be recognized. This has even motivated the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health—including the health of consumers and workers—and the environment from the possible harmful effects of pesticides, as is the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica, through Law No. 8705 of February 13, 2009.
(...) this Court has recognized the risk that the use of pesticides can entail and the importance of adopting suitable measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there is diverse legal and regulatory normativity from which it follows that the activity of importation, manufacture, commercialization, and use of pesticides is strongly subject to the police power of the State, in order to guarantee the right to health and a healthy and ecologically balanced environment."
In the case under study, according to what was indicated by the respondent authorities, the herbicide under the brand name "Paraquat" has been classified by the World Health Organization as a moderately hazardous pesticide (Class II), which is why, since 2017, an inter-institutional commission was formed composed of representatives of the Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Health, Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of Labor and Social Security, who prepared a report warning about the risks that said chemical produces to public health, occupational health, and the environment. For this reason, they prepared a draft of an executive decree called "Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan el ingrediente activo 1,1'-dimetil-4,4'-bipiridilio (paraquat) y sus sales." In this regard, it is necessary to point out that even though since 2018, the project was submitted to public consultation and for knowledge by the Ministers of the portfolios of Agriculture and Livestock, Environment and Energy, Labor and Social Security, and Health, after that, its processing was abandoned, without there being evidence before this Chamber of a reason that justifies such inactivity or the issuance of any administrative act by which said procedure was concluded for whatever reasons.
In turn, it calls the Chamber's attention that it is through the reports rendered on the occasion of this amparo that the agencies of the Ministry of Environment and Energy and of Labor and Social Security advocate for its approval and publication, in the interest of protecting the environment and public health. In his defense, the Minister of Health reiterates what was already communicated to the appellant, in the sense that "...The regulatory proposal you mention was not finalized because, since the end of last year and to date, the ministries of Agriculture and Livestock, Health, and Environment and Energy have been carrying out arduous work regarding the regulations on agrochemicals in our country, prioritizing the issue of renewal of existing registrations, as well as the registration of new molecules, which, once finalized, will allow regulations of interest, such as the decree you inquire about, to be analyzed and promulgated, without generating contradictions with the review and updating work on the subject that has been carried out and is expected to be completed soon." Thus, the foregoing confirms the fact that from 2018 to 2020, the approval process of said regulation remained in limbo, even though in 2019, the Defensoría de los Habitantes asked the Minister of Health to report on the processing given to the documents and proposals for the executive decree prepared by the inter-institutional commission, in relation to glyphosate and paraquat.
Following that line, it is clear that the Chamber is not a technical body that can elucidate whether said product should be prohibited or not, nor can it replace the active administration in the management of its competencies, since it is not its role to usurp the powers legally conferred to other agencies or bodies. That being the case, the Chamber lacks competence to review the technical criteria that serve as the basis for the draft executive decree in question, as well as to determine, among different divergent criteria, which one should be applied or prevail, since, as can be observed with crystal clarity, the respondent state authorities hold absolutely opposing criteria regarding the effects produced by the use of the pesticide known as paraquat on human health and the environment in general. This Chamber cannot, in this particular case and because it is a strictly technical matter, endorse the opinion of one public authority to the detriment of another, when the respondents are specialists in the subject matter under study and support their opinions based on scientific studies issued for that purpose.
Even less so, could it proceed to analyze each of the technical studies submitted to the case file by the parties, as well as by the passive coadjuvant, to finally determine which of all of them should prevail under the circumstances described in this proceeding and, therefore, compel the approval and publication of the norm. However, in the interest of protecting the right to health and the environment, and in accordance with the precautionary principle, it is on record that the State has already issued Executive Decree No. 34139-S-MAG-TSS-MINAE, of April 9, 2007, which regulates the registration, manufacture, formulation, repackaging, storage, sale, mixing, commercialization, and use, of raw material or formulated product, of products containing the agricultural pesticide paraquat dichloride, with the purpose that they be managed correctly and reasonably, and do not generate unacceptable risks to human health and the environment.
Thus, despite the unknown outcome that the approval or non-approval of the draft executive decree will have in the legal system, it is considered that at present, the population and the environment are not completely unprotected.
VIII.In that vein, it is important to mention that the precautionary pro natura principle implies anticipating negative effects and ensuring the protection, conservation, and proper management of natural resources.
Consequently, this principle or the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Within this framework, the constitutional case law has determined that in the event that there is a risk of serious or irreversible harm—or a doubt in this regard—precautionary measures must be adopted and the activity in question may even be postponed. The foregoing, because in environmental matters, ex post coercion proves ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already occurred, the repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment or health. Thus, today the precautionary action of the State must be directed toward the protection of the environment even though there is no conclusive evidence reflecting a cause-effect relationship between the activity being carried out and the possible harmful consequences as a result of it, using the best available techniques to minimize possible damages and dangers to nature and the environment.
For this reason, the Costa Rican legal system itself has imposed at the legal level the requirement to carry out prior studies before executing an activity that could eventually have harmful effects on the environment, and which, based on the foregoing, constitute constitutionally imposed duties to guarantee the right of all to enjoy health and a healthy and balanced environment (in a similar sense, see Judgment No. 2010-007292, of 19:08 hours on April 20, 2010). In this regard, the Chamber considers that in the case under analysis, the right to prompt and complete justice has been violated in relation to the precautionary principle, which does not permit passive action by the State regarding the protection of the health of the inhabitants and the environment. It should be noted that four years have elapsed since the inter-institutional commission composed of officials from the Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Health, Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of Labor and Social Security prepared the report: “Paraquat: risques to public health, occupational health and the environment” and the draft decree “Prohibition of the registration, import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transport, repackaging, refilling, handling, sale, mixing and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1'-dimethyl-4,4'-bipyridinium (paraquat) and its salts”; and, to date, the position of the Minister of Health on the matter is unknown.
It is noted that both the then Minister of Environment and Energy and the Minister of Labor and Social Security expressed their agreement with promulgating said regulation, but not the Minister of Agriculture and Livestock. In his defense, the Minister of Health alleged that “…The proposed regulation you mention did not materialize because, from the end of last year until now, the ministries of Agriculture and Livestock, Health, as well as Environment and Energy have been carrying out arduous work regarding the regulations on agrochemicals in our country, prioritizing the issue regarding the renewal of existing registrations, as well as the registration of new molecules, which, once completed, will allow the regulation of interest, such as the decree you are inquiring about, to be analyzed and promulgated, without generating contradictions with the review and updating work on the subject that has been underway and is expected to be completed soon (…)”.
However, it is no excuse that since last year the health authorities have been working on an agrochemical regulation, given that said draft was brought to the attention of said authority in 2018, that is, two years before they began studying the subject. Thus, said delay has generated uncertainty regarding the prohibition or not of an agrochemical product, and therefore there is an administrative delay that could eventually constitute a threat to health and the environment. In turn, said situation has meant that the technical criteria used to issue the report that gave rise to the project alleged by the appellant must be reviewed and updated, which is why the appealed authorities must verify the existence of new scientific and technological advances that could provide new elements to demonstrate whether or not the pesticide paraquat actually harms health and the environment.
Specifically, the Chamber does not have clear and compelling elements to determine, through an amparo proceeding, whether the pesticide should be prohibited because it is harmful or not and, consequently, whether its commercialization and use in the country should be prohibited, given that any proposal tending to restrict or prohibit the agricultural use of a pesticide in the country must observe the procedures previously established for that purpose by the legal system, which must be carried out within reasonable timeframes, and the Chamber cannot compel the promulgation or not of an executive decree within a reasonable timeframe, without demonstrating, through updated technical and scientific studies, that the product damages health or the environment. Even so, in this case, what is proven is that there has been an unjustified delay in the resolution regarding the approval or not of the project proposal by the Ministry of Health, which has caused that to date, the report that gave rise to the project in question is outdated, and it is necessary to justify, as of today, the project for the Regulation. Consequently, the appropriate action is to grant the appeal, with the consequences indicated in the operative part of this judgment.
X.DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ REGARDING THE CLAIM OF VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION.
1. The historical context that at the time motivated the broad intervention of the Chamber in environmental matters has undergone a considerable variation that requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of persons to a healthy and balanced environment, as has been protected under Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by a vast production of laws and regulations that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Fundamental Charter—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state entities with appropriate competence imposed on the Chamber a role as protagonist, almost unique, in the defense of the aforementioned constitutional right.
2. Today, we are faced with a “dense network” of environmental regulations, which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was little or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with powers of oversight and control over the effects of human activity on the surroundings. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it an unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and the ordinary jurisdiction—primarily the administrative contentious, but also the criminal. In these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive means of standing have been regulated, so that the administered can enforce what is established in that broad legal order related to environmental matters.
3. In this context, it is not legally appropriate, nor from the functional point of view, for the Constitutional Chamber to displace, or—worse yet—substitute, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally inappropriate because in the vast majority of these cases what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, with which it risks overlapping its powers with those of other jurisdictional bodies that—they indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts that are composed of series of technically and legally complex facts and acts. On both questions there are well-known examples in which the Chamber has issued a partial or technically incomplete resolution, or unnecessary frictions and impacts on legal certainty have been generated.
4. As part of the technical aspects that I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have sentence-executing judges to allow appropriate monitoring of the same—generally complex—which sometimes involve monitoring remedial plans, among other things, with inter-institutional coordination and monitoring over months and even years.
5. From this perspective, the decision to take a step aside in environmental matters by this Court should not be seen as an abandonment of the environmental field, but on the contrary, of its adequate protection in the instance that best suits the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as the declination of this instance in its task of protecting constitutional rights imposed by the Political Constitution and its Organic Law, which from my point of view, is reserved in this matter for specific cases. Rather, it is an exercise of rearrangement of the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the sphere assigned to it, as well as the exercise of defining its own jurisdiction, as established in Article 7 of its Organic Law.
6. It is clear that the Chamber does not propose to abandon to other jurisdictions the task of protecting the rights of persons in environmental matters. It is known that although any claim for violation of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. It is a matter, then, of ensuring that the Chamber becomes a protagonist together with others, so that—all together and each in its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which other equally pressing needs also exist. With this position I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection but gains substantially in breadth, in perspective, and in respect for the balance and distribution of powers, this latter principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamic of any liberal and democratic system such as ours.- 7.
In line with the above, I maintain that this Chamber should refrain from hearing claims presented to it for alleged violations of Article 50 of the Political Constitution, leaving their hearing to the administrative justice and the contentious-administrative jurisdiction. The foregoing is affirmed as a general principle, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and therefore should be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this listing being considered a closed and definitive list, I can state that the Chamber should reserve the hearing of situations such as, for example, claims for environmental violations that also directly endanger people's health, or the access to or quality of water; cases of gross and direct violations to the environment in which a glaring absence of protection by the state authorities is confirmed, provided always that the nature of the claim also allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural mechanism, since I also consider that the amparo should not be “ordinary-ized” to address, even in these cited cases, matters that exceed the capacity to be adequately attended to within it.
8. In the specific case, in accordance with the proven facts, none of the exceptions mentioned are present and the situation raised falls within those cases in which the intervention of the means of protection of the Administration and the ordinary justice prove to be a broader and more complete avenue for the issue discussed, which involves a discussion of advantages and disadvantages and assessment of benefits, requiring abundant evidence, follow-ups and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction should have been applied and the appeal rejected outright; however, since this did not occur, it is now appropriate to declare the amparo filed without merit.
The parties are warned that, if they have provided any document on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of thirty business days, counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period shall be destroyed, pursuant to the provisions of the “Regulation on Electronic Case Files before the Judicial Branch”, approved by the Corte Plena in Session No. 27-11, of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin No. 19, of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12, held on May 3, 2012, Article LXXXI.
THEREFORE:
The appeal is granted. Daniel Salas Peraza, in his capacity as Minister of Health, is ordered, within a period of THREE DAYS from the notification of this judgment, to convene the inter-institutional commission made up of representatives of the Ministry of Agriculture and Livestock, Ministry of Health, Ministry of Environment and Energy, and the Ministry of Labor and Social Security so that they proceed to update the profile report on the herbicide Paraquat, “Risks to public health, occupational health and the environment”, as well as the proposed Executive Decree “Prohibition of the import, export, manufacture, formulation, storage, distribution, transport, repackaging, refilling, handling, sale, mixing and use of technical-grade active ingredients and formulated synthetic pesticides containing the active ingredient 1,1´-DIMETHYL-4,4´-bipyridinium (paraquat) and its salts”, as well as the draft regulation, and once the latest version of said project has been brought to his attention, and the corresponding administrative procedures have been completed, he must within a PERIOD OF TWO MONTHS proceed to review and provide his opinion on said proposal.
The foregoing, under the warning that based on the provisions of Article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction, imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on whoever receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo proceeding and fails to comply with it or fails to have it complied with, provided the crime is not more severely punishable. The State is ordered to pay the costs, damages and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of judgment of the contentious-administrative jurisdiction. Magistrate Hernández López dissents and declares the appeal without merit. Notify.- Fernando Castillo V.
President Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Marta Eugenia Esquivel R.
CASE FILE No. 21-013723-0007-CO Telephones: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Email address: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church). Reception of matters from vulnerable groups: Supreme Court of Justice Building, San José, Catedral District, González Lahmann Neighborhood, streets 19 and 21, avenues 8 and 6 Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for a fee prohibited.
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QUEJA.
019096-21. PODER EJECUTIVO. SE ORDENA AL MINISTRO DE SALUD, QUE CONVOQUE A LA COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL, PARA QUE PROCEDAN A ACTUALIZAR EL INFORME DEL PERFIL DEL HERBICIDA PARAQUAT, “RIESGOS A LA SALUD PÚBLICA, SALUD LABORAL Y AL MEDIO AMBIENTE”, ASÍ COMO LA PROPUESTA DE DECRETO EJECUTIVO “PROHIBICIÓN DE LA IMPORTACIÓN, EXPORTACIÓN, FABRICACIÓN, FORMULACIÓN, ALMACENAMIENTO, DISTRIBUCIÓN, TRANSPORTE, REEMPAQUE, REENVASE, MANIPULACIÓN, VENTA, MEZCLA Y USO DE INGREDIENTES ACTIVOS GRADO TÉCNICO Y PLAGUICIDAS SINTÉTICOS FORMULADOS QUE CONTENGA EL INGREDIENTE ACTIVO 1,1´-DIMETIL-4,4´-BIPIRIDILIO (PARAQUAT) Y SUS SALES”, ASÍ COMO EL PROYECTO DEL REGLAMENTO, SIENDO QUE UNA VEZ PUESTO EN SU CONOCIMIENTO LA ÚLTIMA VERSIÓN DE DICHO PROYECTO, Y CUMPLIDO CON LOS TRÁMITES ADMINISTRATIVOS CORRESPONDIENTES, DEBERÁ EN EL PLAZO DE DOS MESES PROCEDER A REVISAR Y BRINDAR SU CRITERIO A DICHA PROPUESTA.
“(…) IX.- CONCLUSIÓN. En concreto, la Sala no cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de un proceso amparo, si el plaguicida debe ser prohibido porque es dañino o no y, por consiguiente, si se debe prohibir su comercialización y uso en el país, dado que, toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, mismos que deben ser llevados a cabo en plazos razonables, siendo que la Sala, no puede obligar la promulgación o no de un decreto ejecutivo dentro de un plazo razonable, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos actualizados, que el producto daña la salud o el ambiente. Aun así, en el sublite, lo que se comprueba es que ha existo un atraso injustificado en la resolución acerca de la aprobación o no de la propuesta de proyecto por parte del Ministerio de Salud, lo que ha provocado que a la fecha, el informe que dio origen al proyecto en cuestión, se encuentra desactualizado, mismo que es necesario para justificar al día de hoy, el proyecto del Reglamento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia. (…)” VCG09/2021 ... Ver más Contenido de Interés:
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ESTUDIOS AMBIENTALES.
019096-21. AMBIENTE. EL ESTADO TIENE LA OBLIGACIÓN DE PROTEGER LA SALUD DE LA POBLACIÓN MEDIANTE LA REGULACIÓN DEL USO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS.
“(…) VI.- SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado. En torno a esto, la Sala ha establecido que el Estado debe tener un papel de garante con respecto al uso adecuado de plaguicidas y la evitación de sus efectos nocivos sobre la salud y el ambiente. En este sentido, en Sentencia N° 2004-13968 de las 11:35 horas del 3 de diciembre de 2014, indicó:
“III.- Ese informe [FOE-AM-19/2004 del 20 de octubre del 2004, efectuado por el Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República, sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas] se originó por la necesidad de fiscalizar el proceso administrativo relacionado con uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país, que es el empleo de sustancias químicas, biológicas o afines en las actividades agrícolas, y ante la necesidad de que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se indicó en el informe que ese control lo ejerce principalmente el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, quien debe trabajar en coordinación con el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía, en cuanto al control sobre los impactos en la salud y el ambiente, así como con el Ministerio de Hacienda respecto a la importación y exoneración de tales productos. Su objetivo general fue evaluar la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas utilizados en actividades agrícolas y su efecto sobre el ambiente y la salud humana, principalmente el accionar del Servicio Fitosanitario del estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); y los objetivos específicos del estudio fueron: a) evaluar las políticas nacionales y la rectoría en el campo del control sobre el uso de plaguicidas, identificando las instituciones participantes y sus competencias, b) evaluar el proceso de registro de plaguicidas en el país y la normativa asociada, c) evaluar el proceso de exoneración e importación de plaguicidas en el país y, d) evaluar la fiscalización y monitoreo sobre el uso de plaguicidas.
IV.En ese informe concluyó la Contraloría que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) no cumple sus objetivos de creación con eficiencia y apego al principio de legalidad, que lo llaman a regular, ejecutar y fiscalizar el registro y uso de agroquímicos, en el marco de una actividad agrícola en armonía con la naturaleza y con fiel cumplimiento de los principios constitucionales de derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano. Determinó que, por el contrario, el accionar de dicho órgano se orienta a facilitar el registro y comercialización de tales sustancias, justificado en un supuesto interés de mejorar la competitividad de los productores agrícolas, pero más bien, esos objetivos parecen dirigirse a fomentar la competencia en el mercado de los plaguicidas, por encima de los derechos constitucionales de los mismos agricultores y de los principios ambientales y de salud de las personas.
Concluyó que las empresas más beneficiadas con la función facilitadora del SFE, han sido las empresas que se dedican a la venta de agroquímicos, especialmente a los denominados genéricos, en detrimento de los productores y consumidores de bienes agrícolas. Aclaró que ello no significa que no puedan registrarse en el país, plaguicidas de este tipo, sino más bien que su registro se debe hacer respetando la normativa y asegurando a la población costarricense la protección de su salud y el derecho fundamental que tiene a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y protegerle al agricultor nacional su derecho a contar con insumos de buena calidad; sin perjuicio de las necesarias acciones que el Estado debe ejecutar para buscar la paulatina reducción del uso de plaguicidas y el fomento de mecanismos alternativos. Estas consideraciones motivaron a la Contraloría General de la República a dictar una serie de disposiciones finales dirigidas al Presidente de la República y a los Ministros de Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, y Economía, Industria y Comercio, así como al Auditor Interno del Ministerio de Agricultura y Ganadería”.
De igual modo, en la Sentencia N° 2006-09565, de las 16:08 horas del 5 de julio de 2006, este Tribunal consideró:
“ (… ) es evidente que el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad".
Y, en la N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011, dispuso:
“ (…) VIII.- SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS. El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.
(… ) este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. (…)” VCG09/2021 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 034- Legitimación pasiva. Litis consorcios Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 34 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL “(…) III.- SOBRE LA COADYUVANCIA PLANTEADA. La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse, entre otras, las Sentencia N° 2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la N° 2018019952, de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En el caso bajo análisis, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia pasiva presentada por Abel Chaves Trigueros, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, por tener un interés directo en el presente asunto.
En términos generales, el solicitante indica, que la prohibición del uso de paraquat no afecta la salud ni el ambiente y que el producto es necesario para la productividad agrícola del país. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por el mencionado interviniente, resultan admisible la coadyuvancia. (…)” VCG09/2021 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA “(…) V.- SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89, de la Carta Magna), así como a través de la normativa internacional. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia N° 3705-93, de las 15:00 horas. del 30 de julio de 1993, indicó lo siguiente:
“(...) La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo (...)".
Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada, expresamente, en el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política, que dispone en lo conducente:
"(...) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado (...)".
En relación con lo expuesto, esta Sala, mediante la Sentencia N°180-98, de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998, dispuso lo siguiente:
"(...) el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico(o mental) y social (…)".
De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios materiales y, jurídicamente, legítimos para garantizarlos. (…)” VCG09/2021 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:
NO APLICA.
X.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
VCG09/2021 ... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintisiete de agosto de dos mil veintiuno .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 21-013723-0007-CO, interpuesto por MARIANA LUCÍA PORRAS ROZAS, cédula de identidad 0111460917; contra el MINISTERIO DE SALUD, el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, y el MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
CONSIDERANDO:
La recurrente acusa que, desde julio de 2018, los órganos recurridos han retardado y evitado la publicación del decreto ejecutivo de “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan los ingredientes activos paraquat y diquat y sus sales”, con lo se comprometen los derechos constitucionales a la vida, la salud y a tener un ambiente ecológicamente equilibrado, así como el principio in dubio pro natura, también conocido como principio precautorio.
Antes de analizar el fondo del asunto debe aclararse que, a partir de la Sentencia N° 2008-02545 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa -con algunas excepciones- aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte– o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante una denuncia por presunta violación al derecho a la salud y al ambiente. Aclarado el punto, se entra a resolver, la situación planteada en este amparo para no prolongar más el conocimiento de la denuncia planteada por la recurrente, por las circunstancias y retrasos supuestamente presentados por parte de las autoridades recurridas.
La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que se da, cuando una persona actúa en un proceso, adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse, entre otras, las Sentencia N° 2010-000254, de las 11:28 horas el 08 de enero de 2010, y la N° 2018019952, de las 9:30 horas de 30 de noviembre de 2018). En el caso bajo análisis, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia pasiva presentada por Abel Chaves Trigueros, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, por tener un interés directo en el presente asunto.
En términos generales, el solicitante indica, que la prohibición del uso de paraquat no afecta la salud ni el ambiente y que el producto es necesario para la productividad agrícola del país. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por el mencionado interviniente, resultan admisible la coadyuvancia.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos de relevancia:
La salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89, de la Carta Magna), así como a través de la normativa internacional. En este sentido, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia N° 3705-93, de las 15:00 horas. del 30 de julio de 1993, indicó lo siguiente:
“(...) La calidad ambiental es un parámetro de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene en deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo (...)".
Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada, expresamente, en el párrafo segundo, del artículo 50, de la Constitución Política, que dispone en lo conducente:
"(...) Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado (...)".
En relación con lo expuesto, esta Sala, mediante la Sentencia N°180-98, de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998, dispuso lo siguiente:
"(...) el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico(o mental) y social (…)".
De otra parte, la normativa infraconstitucional desarrolla este derecho y, en este sentido, la Ley General de Salud autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones con el fin de proteger el medio ambiente y el derecho a la salud de las personas. Asimismo, cabe señalar que este Tribunal, como garante de los derechos fundamentales, se erige como un contralor del cumplimiento de las obligaciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, que constriñen al Estado no sólo a reconocer los derechos señalados, sino, además, a utilizar los medios materiales y, jurídicamente, legítimos para garantizarlos.
VI.SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado. En torno a esto, la Sala ha establecido que el Estado debe tener un papel de garante con respecto al uso adecuado de plaguicidas y la evitación de sus efectos nocivos sobre la salud y el ambiente. En este sentido, en Sentencia N° 2004-13968 de las 11:35 horas del 3 de diciembre de 2014, indicó:
“III.- Ese informe [FOE-AM-19/2004 del 20 de octubre del 2004, efectuado por el Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República, sobre la evaluación de la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas agrícolas] se originó por la necesidad de fiscalizar el proceso administrativo relacionado con uno de los problemas ambientales más apremiantes que debe resolver el país, que es el empleo de sustancias químicas, biológicas o afines en las actividades agrícolas, y ante la necesidad de que el Estado intervenga ejerciendo una función reguladora sobre el uso de agroquímicos, que garantice a los agricultores la disponibilidad en el mercado de productos eficaces para el combate de las plagas y, a la vez, la protección de la salud de la ciudadanía en general y el derecho de ésta a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se indicó en el informe que ese control lo ejerce principalmente el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Fitosanitario del Estado, quien debe trabajar en coordinación con el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía, en cuanto al control sobre los impactos en la salud y el ambiente, así como con el Ministerio de Hacienda respecto a la importación y exoneración de tales productos. Su objetivo general fue evaluar la gestión del Estado en relación con el control de plaguicidas utilizados en actividades agrícolas y su efecto sobre el ambiente y la salud humana, principalmente el accionar del Servicio Fitosanitario del estado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); y los objetivos específicos del estudio fueron: a) evaluar las políticas nacionales y la rectoría en el campo del control sobre el uso de plaguicidas, identificando las instituciones participantes y sus competencias, b) evaluar el proceso de registro de plaguicidas en el país y la normativa asociada, c) evaluar el proceso de exoneración e importación de plaguicidas en el país y, d) evaluar la fiscalización y monitoreo sobre el uso de plaguicidas.
IV.En ese informe concluyó la Contraloría que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) no cumple sus objetivos de creación con eficiencia y apego al principio de legalidad, que lo llaman a regular, ejecutar y fiscalizar el registro y uso de agroquímicos, en el marco de una actividad agrícola en armonía con la naturaleza y con fiel cumplimiento de los principios constitucionales de derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano. Determinó que, por el contrario, el accionar de dicho órgano se orienta a facilitar el registro y comercialización de tales sustancias, justificado en un supuesto interés de mejorar la competitividad de los productores agrícolas, pero más bien, esos objetivos parecen dirigirse a fomentar la competencia en el mercado de los plaguicidas, por encima de los derechos constitucionales de los mismos agricultores y de los principios ambientales y de salud de las personas.
Concluyó que las empresas más beneficiadas con la función facilitadora del SFE, han sido las empresas que se dedican a la venta de agroquímicos, especialmente a los denominados genéricos, en detrimento de los productores y consumidores de bienes agrícolas. Aclaró que ello no significa que no puedan registrarse en el país, plaguicidas de este tipo, sino más bien que su registro se debe hacer respetando la normativa y asegurando a la población costarricense la protección de su salud y el derecho fundamental que tiene a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y protegerle al agricultor nacional su derecho a contar con insumos de buena calidad; sin perjuicio de las necesarias acciones que el Estado debe ejecutar para buscar la paulatina reducción del uso de plaguicidas y el fomento de mecanismos alternativos. Estas consideraciones motivaron a la Contraloría General de la República a dictar una serie de disposiciones finales dirigidas al Presidente de la República y a los Ministros de Planificación Nacional y Política Económica, Agricultura y Ganadería, Salud, Ambiente y Energía, y Economía, Industria y Comercio, así como al Auditor Interno del Ministerio de Agricultura y Ganadería”.
De igual modo, en la Sentencia N° 2006-09565, de las 16:08 horas del 5 de julio de 2006, este Tribunal consideró:
“ (… ) es evidente que el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad".
Y, en la N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011, dispuso:
“ (…) VIII.- SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS. El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.
(… ) este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado”.
En el caso bajo estudio, según lo indicado por las autoridades recurridas el herbicida bajo el nombre comercial “Paraquat” ha sido clasificado por la Organización Mundial para la Salud como un plaguicida moderadamente peligroso ( Clase II), razón por la cual desde el año 2017, se formó una comisión interinstitucional conformada por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes realizaron un informe en el que se advierte, acerca de los riesgos que produce dicho químico a la salud pública, salud laboral y al ambiente. En razón de ello, elaboraron un borrador de un decreto ejecutivo denominado “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan el ingrediente activo 1,1'-dimetil-4,4'-bipiridilio (paraquat) y sus sales”.
Al respecto, es menester indicar que pese a que desde el año de 2018, el proyecto fue sometido a consulta pública y a conocimiento por parte de los señores Ministros de las carteras de Agricultura y Ganadería, Ambiente y Energía, Trabajo y Seguridad Social y Salud, posterior a ello, su tramitación fue abandonada, sin que le conste a la Sala un motivo que justifique tal inactividad o el dictado de algún acto administrativo mediante el cual se haya concluido dicho trámite por las razones que sean. A su vez, llama la atención a la Sala, que es mediante los informes rendidos con ocasión del presente amparo, que las dependencias del Ministerio de Ambiente y Energía y de Trabajo y Seguridad Social abogan por su aprobación y publicación, en aras de la protección al ambiente y la salud pública. En su defensa, el Ministro de Salud reitera lo ya externado a la recurrente, en el sentido de que “…La propuesta de reglamento que menciona no se concretó debido a que, desde finales del año pasado y hasta la fecha, los ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, así como Ambiente y Energía han venido realizando un arduo trabajo referente a la normativa sobre agroquímicos en nuestro país, priorizando el tema referente a renovación de registros existentes, así como la inscripción de nuevas moléculas, lo cual, una vez concretado, permitirá que normativa de interés, como lo es el caso del decreto que consulta, pueda ser analizada y promulgada, sin generar contradicciones con el trabajo de revisión y actualización en el tema, que se ha venido realizando y espera culminarse pronto”.
De modo, que lo anterior viene a confirmar el hecho que desde el año 2018 al 2020, el trámite de aprobación de dicho reglamento quedó en el limbo, pese a que en el año 2019, la Defensoría de los Habitantes le pidió al ministro de Salud informar sobre el trámite dado a los documentos y propuestas del decreto ejecutivo elaborados por la comisión interinstitucional, en relación con el glifosato y el paraquat. Siguiendo dicha línea, es claro que la Sala no es un órgano técnico que pueda dilucidar si dicho producto debe ser prohibido o no, y tampoco puede reemplazar a la administración activa en la gestión de sus competencias, ya que no le corresponde usurpar las atribuciones legalmente conferidas a otras dependencias u órganos. Así las cosas, Sala carece de competencia para revisar los criterios técnicos que sirven de base para el borrador del decreto ejecutivo en cuestión, así como para determinar, entre distintos criterios divergentes, cuál es el que debe aplicarse o prevalecer, ya que como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como paraquat en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general.
No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando las recurridas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por las partes, así como por el coadyuvante pasivo, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso y por ende, obligar a la aprobación y publicación de la norma. Sin embargo, en aras de protección al derecho a la salud y al ambiente, y de conformidad al principio precautorio, consta que el Estado ya dictó el Decreto Ejecutivo N° 34139-S-MAG-TSS-MINAE, del 9 de abril de 2007, en el que norma el registro, la fabricación, la formulación, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla, la comercialización y uso, de materia prima o producto formulado, de los productos que contengan el plaguicida agrícola dicloruro de paraquat, con la finalidad de que sean manejados correcta y razonablemente, y no generen riesgos inaceptables a la salud humana y el ambiente.
Así las cosas, pese a que se desconoce el resultado que tendrá en el ordenamiento jurídico la aprobación o no del borrador del decreto ejecutivo, se estima que a la fecha, la población y el ambiente no se encuentran totalmente desprotegidos.
VIII.En ese orden de ideas, es importante mencionar que el principio precautorio pro natura implica anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos naturales. Consecuentemente, este principio o el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. En este marco, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar las medidas de precaución e inclusive posponer la actividad que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente o a la salud.
Es así, como hoy en día la acción precautoria del Estado debe ir encaminada a la tutela del ambiente a pesar que no existan pruebas concluyentes que reflejen una relación causa-efecto entre la actividad que se ejerce y las posibles consecuencias nocivas como resultado de la misma, utilizándose las mejores técnicas disponibles para reducir al mínimo los posibles daños y peligros para la naturaleza y el ambiente. Por este motivo, es que el propio ordenamiento costarricense ha impuesto a nivel legal la exigencia de efectuar estudios previos antes de ejecutar una actividad que, eventualmente, podría tener efectos nocivos sobre el ambiente, y que, a partir de lo expuesto, se constituyen en deberes constitucionalmente impuestos para garantizar el derecho de todos a gozar de la salud y un ambiente sano y equilibrado (en similar sentido ver la Sentencia N° 2010-007292, de las 19:08 horas del 20 de abril de 2010).
En ese aspecto, la Sala estima que en caso bajo análisis, se ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida en relación al principio precautorio, el cual no permite una actuación pasiva del Estado en cuanto a la tutela de la salud de los habitantes y el ambiente. Nótese, que han transcurrido cuatro años desde que la comisión interinstitucional integrada por funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social elaboró el informe: “Paraquat: riesgos a la salud pública, salud laboral y al medio ambiente” y el borrador de decreto “Prohibición del registro, importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contengan el ingrediente activo 1,1'-dimetil-4,4'-bipiridilio (paraquat) y sus sales”; y, a la fecha, se desconoce la posición del ministro de salud al respecto.
Se advierte, que tanto el Ministro de Ambiente y Energía y el de Trabajo de Seguridad Social de ese entonces, manifestaron estar de acuerdo con promulgar dicha reglamentación, no así el de Agricultura y Ganadería. En su defensa el Ministro de Salud alegó, que “…La propuesta de reglamento que menciona no se concretó debido a que, desde finales del año pasado y hasta la fecha, los ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud, así como Ambiente y Energía han venido realizando un arduo trabajo referente a la normativa sobre agroquímicos en nuestro país, priorizando el tema referente a renovación de registros existentes, así como la inscripción de nuevas moléculas, lo cual, una vez concretado, permitirá que normativa de interés, como lo es el caso del decreto que consulta, pueda ser analizada y promulgada, sin generar contradicciones con el trabajo de revisión y actualización en el tema, que se ha venido realizando y espera culminarse pronto (…)”.
No obstante, no es excusa que desde el año pasado, las autoridades sanitarias están trabajando en una normativa de agroquímicos, dado que dicho borrador fue puesto en conocimiento a dicha autoridad en el año 2018, es decir dos años antes que empezaran con el estudio del tema. De modo, que dicho retraso ha generado una incertidumbre acerca la prohibición o no de un producto agroquímico, y por ende existe una mora administrativa que eventualmente puede constituirse en una amenaza a la salud y al ambiente. A su vez, dicha situación ha generado que, los criterios técnicos que se utilizaron para rendir el informe que dio origen al proyecto alegado por la recurrente, deban ser revisados y actualizados, motivo por el que las autoridades recurridas deberán de verificar la existencia de nuevos avances científicos y tecnológicos que podrían aportar nuevos elementos para demostrar si efectivamente el plaguicida paraquat daña o no, la salud y el ambiente.
En concreto, la Sala no cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de un proceso amparo, si el plaguicida debe ser prohibido porque es dañino o no y, por consiguiente, si se debe prohibir su comercialización y uso en el país, dado que, toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, mismos que deben ser llevados a cabo en plazos razonables, siendo que la Sala, no puede obligar la promulgación o no de un decreto ejecutivo dentro de un plazo razonable, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos actualizados, que el producto daña la salud o el ambiente. Aun así, en el sublite, lo que se comprueba es que ha existo un atraso injustificado en la resolución acerca de la aprobación o no de la propuesta de proyecto por parte del Ministerio de Salud, lo que ha provocado que a la fecha, el informe que dio origen al proyecto en cuestión, se encuentra desactualizado, mismo que es necesario para justificar al día de hoy, el proyecto del Reglamento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se indican en la parte dispositiva de esta sentencia.
X.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N°27-11, del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N°19, del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12, celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Daniel Salas Peraza, en su condición de Ministro de Salud, que en el plazo de TRES DÍAS, a partir de la notificación de la presente sentencia convoque a la comisión interinstitucional conformada por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente y Energía, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que procedan actualizar el informe del perfil del herbicida Paraquat, “Riesgos a la salud pública, salud laboral y al medio ambiente”, así como la propuesta de Decreto Ejecutivo “Prohibición de la importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso de ingredientes activos grado técnico y plaguicidas sintéticos formulados que contenga el ingrediente activo 1,1´-DIMETIL-4,4´-bipiridilio (paraquat) y sus sales”, así como el proyecto del reglamento, siendo que una vez puesto en su conocimiento la última versión de dicho proyecto, y cumplido con los trámites administrativos correspondientes, deberá en el PLAZO DE DOS MESES proceder a revisar y brindar su criterio a dicha propuesta.
Lo anterior, bajo el apercibimiento que con base en lo establecido en el artículo 71, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese.- Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Marta Eugenia Esquivel R.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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