Constitutional Validity of the Petroleum MoratoriumValidez constitucional de la moratoria petrolera

*170104790007CO* Case: 17-010479-0007-CO Decision No. 2018003850 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven fifty on siete de marzo de dos mil dieciocho.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Jorge Arturo Chávez Cernas, of legal age, married once, holding a Bachelor’s Degree in Geology, identity card number 1-384-250, in his capacity as President of the Colegio de Geólogos de Costa Rica, against Executive Decrees numbers 36693-MINAET of 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE of 25 de julio de 2014, and 40038 of 29 de noviembre de 2016. Participating in this matter are Julio Jurado Fernández, in his capacity as Procurador General de la República, and Edgar E. Gutiérrez Espeleta, representing the Ministerio de Ambiente y Energía.

Background (Resultando):

1. 1By a written submission received by the Chamber’s Secretariat on 4 de julio de 2017, the petitioner appeared before this Chamber seeking the annulment of Executive Decrees numbers 36693-MINAET of 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE of 25 de julio de 2014, and 40038 of 29 de noviembre de 2016. He explains that those provisions establish and reaffirm a moratorium on petroleum and hydrocarbon exploration and exploitation until the year 2021, which inhibits and restricts the scope of work of the professional association he represents and eliminates the country’s opportunities for energy development required by the economy. On the foregoing grounds, the Colegio brings this action under the collective interest established in Article 75, second paragraph, of the Law, on the understanding that those provisions are unconstitutional for the following reasons: first, it alleges a violation of the freedom to practice a profession, infringing Article 30 of the American Convention on Human Rights; it explains that, in Costa Rica, Articles 46 and 56 form the basis for recognizing the fundamental right to practice liberal professions, and the challenged decrees infringe that freedom because the moratorium renders ineffective the provisions of the Hydrocarbons Law authorizing the exploration and exploration of hydrocarbons such as petroleum.This encroaches upon a matter reserved to statute (reserva legal) and also disregards the entire body of doctrine concerning the scope and legal force of executive regulations (reglamentos ejecutivos), under which it is clear that a regulation cannot alter the legal system by amending or repealing higher-ranking provisions. Second, a violation is alleged of the principle of the hierarchy of legal norms (principio de jerarquía normativa de las fuentes), arising from Articles 7, 10, and 121 subsection 1) of the Political Constitution and developed in Article 6 of the Ley General de Administración Pública. The challenged decrees are vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) because they exceed the limits of authority, since the content of the decree usurps a matter reserved to statute; the infringement of Article 30 of the Convention and of the case law of the Inter-American Court of Human Rights is reiterated because the scope of the petitioner’s professional activity is substantially restricted.Third, the petitioner claims an infringement of Articles 9, 121 subsection 1), and 140 subsection 3) of the Political Constitution because the decrees usurp the functions of the Asamblea Legislativa by suspending the effectiveness of a statutory provision, rendering the rules contained in the Hydrocarbons Law ineffective and ordering their non-application. For all the foregoing reasons, the petitioner requests that the challenged regulations be declared null and void.
2. 2By a decision numbered 13:22 of 18 de agosto de 2017, the Presidency of the Chamber ordered that the action filed be processed and granted a hearing to the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente y Energía.
3. 3In response to the hearing granted, Julio Jurado Fernández, of legal age, attorney, identity card 1-501-905, appeared in his capacity as Procurador General de la República and stated the following: regarding admissibility, he notes that the petitioner Colegio has standing pursuant to the doctrine established by the Chamber concerning the ability of collective organizations to act in defense of their members’ interests without the need for a prior case. As to the merits of the case, he explains that all the decrees concern a moratorium declared by the Executive Branch on petroleum exploration and exploitation within Costa Rican territory. He explains that the grounds stated therein include the uncertainty surrounding environmental costs and impacts and the need to assess costs and benefits, which warrants applying the precautionary principle (principio precautorio); it is also noted that the fight against climate change requires progress toward carbon neutrality.Finally, the moratorium is justified by the 2015-2018 Development Plan, which seeks to promote the use of clean energy, and by the obligations the country assumed under the Paris Agreement; on the foregoing basis, the Procuraduría considers that the alleged unconstitutionality does not exist. Regarding the infringement of the freedom to practice a profession, this is an expression of the right recognized in Article 56 of the Constitution, but it is not an absolute right and must be subject to valid statutory regulations; the foregoing also applies to the practice of a profession such as geology. Judgment 2013-3091 already made clear that there is no fundamental right to engage in petroleum exploitation activities that confer benefits on members of the petitioner Colegio. In that regard, the moratorium has its own constitutionally grounded justifications, and it is legally incorrect to conclude that fulfillment of such purposes is contingent upon the mere expectations of geology professionals.A similar situation exists with respect to the alleged infringement of freedom of commerce, which was never intended to encompass the practice of liberal professions. Furthermore, as to the claim alleging infringement of the principle that matters are reserved to statute and of the hierarchy of legal norms, the Procuraduría states that, as it indicated at the hearing granted in case 11-12089-0007-CO, the Hydrocarbons Law governs the manner in which the State could exploit such resources, which are part of the public-domain assets (bienes demaniales). In other words, with respect to such assets, the State has broad decision-making discretion, which is clearly emphasized when the Law uses the verb “may.” Accordingly, it makes sense for the State to assess all circumstances in determining whether to exercise that power; as indicated in the grounds, the factors to be considered principally include environmental matters, which have a direct and clear constitutional status.The foregoing is also consistent with the doctrinal view that the concession (concesión) and exploitation of public-domain assets is always discretionary and therefore may or may not occur depending on the assessments made. The Procuraduría emphasizes the Costa Rican State’s environmental obligations, which have been extensively reiterated by the Courts, including the Sala Constitucional. In addition, those obligations specifically include application of the precautionary principle, recognized in numerous decisions of the Chamber as an integral element of Article 50 of the Constitution. The decrees do not infringe the principle of the hierarchy of legal norms or Article 121 of the Constitution, given that the Hydrocarbons Law has neither been suspended nor rendered ineffective, since that Law itself, in conjunction with Article 50 of the Constitution, confers upon the Executive Branch the authority not to grant, to deny, or to limit concessions for a period of time, all pursuant to Article 50 of the Fundamental Charter, which stands at the apex of the legal framework.Moreover, the decision would be consistent with numerous international agreements ratified and in force in Costa Rica, which have authority superior to statute and prevent the environment from being harmed by activities such as petroleum exploration and exploitation. In summary, the challenged moratorium is consistent with the State’s duty to protect the environment, the precautionary principle, and the objectives and commitments assumed by the country under the various agreements signed to combat climate change. The Procuraduría adds that the Chamber has precedents recognizing the possibility of imposing administrative moratoriums: thus, judgment number 2013-3901 recognized the validity of the same Decreto 36693 MINAET challenged here, and judgment 2013-5700 reaffirmed it. Judgment 2010-12144, for its part, upheld an indefinite moratorium on open-pit gold mining; judgment 2014-16162 upheld the moratorium on solid-waste processing; and judgments numbers 2016-19006 and 2009-7495 concerned municipal moratoriums on urban development. In conclusion, the Procuraduría states that the action is unfounded and must be dismissed.
4. 4In a written submission dated 30 de agosto de 2017, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, of legal age, married, identity card 1-453-822, appeared in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía and responded to the hearing granted to him. He notes that the Hydrocarbons Law establishes an office assigned to the Ministry under his authority, which is responsible for assisting in the administration of the public-domain assets consisting of petroleum deposits. He adds that this activity must take into account the entire existing legal framework requiring environmental protection and, in particular, refers to Law 9045 of 4 de octubre de 2016, which approved the Paris Agreement, recognizing the need for effective responses to climate change. This is entirely consistent with the 2015-2030 Energy Plan, which seeks to change the figures, since the energy sector generates 80 percent of greenhouse-gas emissions.The world is moving toward a decarbonized economy, making it unsustainable to open up opportunities for petroleum exploration and exploitation. The provisions were issued in consideration of the precautionary principle and the obligation contained in Article 50 of the Constitution. The foregoing was specifically upheld by the Sala Constitucional in judgment 2013-3091; moreover, it is asserted that exploration and exploitation concessions for public-domain assets need not necessarily be granted, but rather that their implementation depends on what serves the State’s interests. In accordance with all the foregoing, it is requested that the action filed be dismissed.
5. 5In a written submission filed on 16 de enero de 2018, the petitioner entity disputes the assertions of the Procuraduría General de la República and states that it is not true that environmental interests are endangered by oil exploration and extraction or that the moratorium is essential to protecting the environment, since all legislation indicates that any project must comply with the conditions required by SETENA, thereby ensuring environmental protection. It adds that the moratorium is ineffective insofar as it does not achieve the objective of reducing oil consumption in the country, which is instead increasing, and that, based on those data and the demonstrated fact that carbon neutrality will not be achieved by the expected date, the country should adopt a model more closely aligned with its economic needs, carefully managing and exploiting its natural resources instead of rejecting any possibility of benefiting from its wealth. It adds that the measure causes an unreasonable reduction in geologists’ professional field of practice and further states that the decrees suffer from defects in their statement of reasons (motivación) that render them absolutely null and void. For all these reasons, it reiterates its request that the challenged legal instruments be annulled on constitutional grounds.
6. 6The public notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 155 156 and 157, dated 17, 18 y 21 de agosto de 2017, of the Boletín Judicial.
7. 7On 8 de setiembre de 2017, the responses to the hearings (audiencias) were deemed submitted, the proceedings were declared concluded, and this matter was assigned to the chambers of Magistrada Hernández López.
8. 8The hearing (vista) prescribed in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.
9. 9The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Drafted by Magistrada Hernández López; and, Whereas (Considerando):

I.Admissibility of this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).- The action of unconstitutionality brought in these proceedings was filed by the Colegio de Geólogos without a prior proceeding (asunto previo), pursuant to Article 75, second paragraph, of the Law governing this jurisdiction.- It asserts the defense of the interests of a specific group—geology professionals—by the Colegio de Profesionales en Geología, that is, by a legally recognized organization charged, among other things, with defending the interests of its members.- Both the Procuraduría and the Ministerio de Ambiente y Energía agree with the petitioner corporation on this point concerning its standing (legitimación), and the Chamber finds no reason to depart from that line of reasoning; the merits of the claim shall therefore be analyzed and decided.

II.The subject matter of this challenge. The purpose of this action of unconstitutionality is to remove Executive Decrees numbers 36693-MINAET of 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE of 25 de julio de 2014, and 40038 of 29 de noviembre de 2016 from the legal system. The texts of those provisions are as follows:

Executive Decree number 36693-MINAET of 9 de mayo de 2011, “Whereas (Considerando):

1º That, in accordance with Article One of the Ley de Hidrocarburos, the State holds absolute, inalienable, and not subject to prescription (imprescriptible) ownership of the petroleum sources and deposits and of any other hydrocarbon substances existing within the national territory, over which the State exercises complete and exclusive sovereignty or special jurisdiction pursuant to Article 6 of the Constitución Política.

2º-That, in exercising its powers, the Costa Rican State must ensure the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and, for that purpose, has available, among other instruments, the authority to impose a moratorium on oil extraction, with the State’s interest prevailing over private interests, thereby aligning State administration with current social, economic, and biological needs.

3º-That the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is the governing body for the Energy sector, with the use of hydrocarbons falling within its jurisdiction, and that its duties include ensuring the rational use of resources in harmony with the environment, with a view to protecting human health and natural, economic, and social balance.

4º-That the Executive Branch has determined that the economic and socio-environmental conditions prevailing during the 1990s, when the Ley de Hidrocarburos was enacted, have changed and that, consequently, Costa Rica has chosen to move away from the extractive industry.

5º-That the global fight against climate change is moving toward low-carbon economies and that Costa Rica seeks to achieve this objective progressively by advancing its carbon-neutrality strategy.

6º-That, to achieve these objectives, the energy mix must be directed toward renewable energy, minimizing the use of petroleum derivatives.

7º-That the cost-benefit assessment of oil-extraction activities must be updated in relation to their environmental costs, taking into account the royalties currently in effect, the continuous improvement of oil-industry safety practices arising from oil disasters such as the one that occurred in the Gulf of Mexico, and the establishment of systems for monitoring and controlling this activity.

8º-That, while this update and these adjustments are being carried out, it is appropriate to impose a preventive moratorium on that activity.

Therefore (Por tanto), They Decree:

MORATORIUM ON OIL EXTRACTION Article 1º-A nationwide moratorium is declared for a period of three years on activities intended to develop the extraction of petroleum deposits within the national territory.

Article 2°: This Decree shall take effect upon publication.

Transitory Provision I (Transitorio I).- All proceedings related to the extraction of petroleum deposits within the national territory that, as of the date of publication of this executive decree establishing the moratorium, are awaiting a final act declaring rights (acto final declaratorio de derechos) before the Dirección de Hidrocarburos, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or any office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones shall be suspended. Every vested right (derecho adquirido) acquired before the publication of this decree shall be respected.

Transitory Provision II (Transitorio II).- Any concessionaires (concesionarios) who hold a vested right and wish expressly to avail themselves of this moratorium shall have a period of 30 días from the publication of this Executive Decree to submit their application to the relevant office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, indicating the administrative case-file number (número de expediente administrativo).” -Executive Decree number 38537-MINAE of 25 de julio de 2014 “Whereas (Considerando):

I.That Articles 3, 5, and 6 of the Constitución Política establish that sovereignty resides exclusively in La Nación; that the national territory lies between the Mar Caribe, the Océano Pacífico, and the Republics of Nicaragua and Panamá; and that the State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory and over its territorial waters, as well as special jurisdiction over the seas adjacent to its territory, for the purpose of exclusively protecting, conserving, and exploiting all natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those areas.

II.That Article 121, subsection 14), of the Constitución Política establishes that the following may not be permanently removed from State ownership: b) coal deposits, petroleum sources and deposits, and any other hydrocarbon substances, which may be exploited only by the public administration or by private parties, in accordance with the law or under a special concession granted for a limited period.

III.That Article One of the Ley de Hidrocarburos establishes that the State holds absolute, inalienable, and not subject to prescription ownership of the petroleum sources and deposits and of any other hydrocarbon substances existing within the national territory, over which the State exercises complete and exclusive sovereignty or special jurisdiction pursuant to Article 6° of the Constitución Política.

IV.That, in exercising its powers, the Costa Rican State must ensure the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and, for that purpose, has other instruments available, such as the authority to impose a moratorium on oil exploration and extraction, with the State’s interest prevailing over private interests, thereby aligning State administration with social, economic, and environmental needs and commitments.

V.That the Administración Solís Rivera 2014-2018 has declared and reiterated its NO-to-oil commitment, which it wishes to extend through the celebration of the country’s bicentennial in furtherance of the Carbon Neutrality declaration, directing its efforts toward low-carbon economies.

VI.That the Declaratoria de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establishes in Principle 15: “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.”

VII.That, through resolution N° 18207-2008 of 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008, the Sala Constitucional established: “(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible damage—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective, since once the harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may carry moral significance, but it will scarcely compensate for the harm caused to the environment. (.)”

VIII.That, given the uncertainty regarding the magnitude of the impacts that oil-related activity on the marine continental shelf could have on the marine biotic environment (medio biótico marino), creating a risk of coastal pollution and thereby endangering the country’s principal commercial activity, namely tourism, recourse is had to the precautionary principle (principio precautorio) established in Article 11 of the Ley de Biodiversidad, which has been extensively analyzed in constitutional case law.

IX.Whereas Decreto 36693-MINAET of August 1, 2011, published in La Gaceta N° 159 of August 19, 2011, currently establishes a three-year moratorium (moratoria) on oil exploitation (explotación petrolera), which expires in August 2014, and this Administration wishes to extend that period; therefore, amendment of the period is necessary for the reasons stated above. Por tanto,

They Decree Amendment to Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 36693-MINAET of August 1, 2011 Article 1.—Article 1 of Decreto 36693-MINAET is hereby amended to read as follows:

“A national moratorium is hereby declared until September 15, 2021, on any activity intended to develop the exploration and exploitation of petroleum deposits in the continental and maritime territory of Costa Rica.” Article 2.—The remainder of Decreto 36693-MINAET shall remain unchanged.

Article 3.—This Decree shall enter into force upon publication.

—Decreto Ejecutivo number 40038 of November 29, 2016.

Whereas:

I.The Constitución Política, in Articles 2, 5, and 6, establishes that sovereignty resides exclusively in the Nation; that the national territory lies between the Caribbean Sea, the Pacific Ocean, and the Republics of Nicaragua and Panamá; and that the State exercises complete and exclusive sovereignty over the airspace above its territory and over its territorial waters, as well as special jurisdiction over the seas adjacent to its territory, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those areas.

II.Article 121, subsection 14), of the Constitución Política establishes that the following may not be permanently removed from State ownership: b) coal deposits, petroleum sources and deposits, and any other hydrocarbon-bearing substances (sustancias hidrocarburadas), which may be exploited only by the Public Administration or by private parties, in accordance with the law or under a special concession (concesión especial) granted for a limited period.

II.The Ley de hidrocarburos, in Article 1, establishes that the State has absolute, inalienable, and imprescriptible ownership (dominio absoluto, inalienable e imprescriptible) of the petroleum sources and deposits and any other hydrocarbon-bearing substances existing in the national territory, over which the State exercises complete and exclusive sovereignty or special jurisdiction pursuant to Article 6 of the Constitución Política.

IV.Said Law, in Article 19, establishes that the Executive Branch, through the Ministerio de Ambiente y Energía, shall set hydrocarbons policy in accordance with the guidelines of the Plan Nacional de Desarrollo and the Plan Nacional de Energía. It shall likewise be responsible for the administration, oversight, control, and supervision of activities related to the subject matter of this Law, without prejudice to the powers granted by legislation to other bodies of the Public Administration.

V.The Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 Alberto Cañas Escalante establishes the following strategic objectives for the Sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial: a) to promote action in response to global climate change through citizen participation, technological change, innovation processes, research, and knowledge, in order to ensure the country’s well-being, human security, and competitiveness; and b) to meet the country’s energy demand through an energy mix that ensures an optimal and continuous supply of electricity and fuel, while promoting efficient energy use to maintain and improve the country’s competitiveness. To achieve these two objectives, measures are being promoted to reduce greenhouse gas emissions in key sectors—transportation, energy, agriculture, and solid waste—in order to catalyze the transformation toward low-emission development and achieve the country’s carbon-neutrality goal within the framework of the Nationally Determined Contributions before the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC); and to increase clean energy in the energy mix to reduce its vulnerability while meeting energy demand.

VI.The VII Plan de Energía 2015-2030 seeks to introduce changes in the Sistema Eléctrico Nacional to increase energy efficiency and conservation and improve electricity-demand management; encourage the development of distributed generation and electricity self-consumption; update the specialized legal and institutional framework for promoting energy efficiency; improve electricity-rate calculation methods; and increase the management efficiency of public entities in the electricity sector. One of the challenges established by this Plan is a general policy that promotes macroeconomic balance by reducing the oil bill. From an environmental standpoint, the country’s energy sector faces the challenge of contributing to economic development with increasingly lower greenhouse gas emissions. It must be borne in mind that the energy sector produces approximately 80% of the country’s total greenhouse gas emissions.

VII.Ley N° 9045 of October 4, 2016, approves the Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, whose purpose is to strengthen the global response aimed at holding the increase in the global average temperature well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels, recognizing that this would substantially reduce the risks and effects of climate change. It also establishes that, through their nationally determined contributions to the global response to climate change, all parties shall undertake and communicate the ambitious efforts defined in the Agreement.

VIII.The Intended Nationally Determined Contributions (Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional, INDC) represent the contribution that Costa Rica would be capable of making to a new post-2020 global climate regime, in accordance with its capabilities and circumstances. Costa Rica reaffirms its aspiration to steer its economy toward carbon neutrality by 2021 as part of its voluntary pre-2020 actions. It commits to an absolute maximum of 9.374.000 net TCO2eq emissions by 2030, with a proposed per-capita emissions trajectory of 1.73 net tonnes per capita by 2030, 1.19 net tonnes per capita by 2050, and 0.27 net tonnes per capita by 2100. The national commitment entails a 44 % reduction in greenhouse gas (Gases de Efecto Invernadero, GEI) emissions compared with a Business As Usual (BAU) scenario and represents a 25% reduction in GEI emissions compared with 2012 emissions. To achieve its goal, Costa Rica will have to reduce GEI emissions by 170.500 tonnes each year through 2030.

IX.In exercising its powers, the Costa Rican State must safeguard the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. For this purpose, it has other tools available, such as the authority to impose a moratorium on oil exploration and exploitation, giving precedence to the interests of the State over private interests and thereby aligning State administration with social, economic, and environmental needs and commitments.

X.The Administración Solís Rivera 2014-2018 has declared and reiterated its “NO to oil” commitment, which it wishes to extend through the celebration of the country’s bicentennial in accordance with the declaration of carbon neutrality, focusing its efforts on low-carbon economies.

XI.Decreto Ejecutivo N°36693 MINAET of August 1, 2011, published in La Gaceta N° 159 of August 19, 2011, as amended by Decreto Ejecutivo N° 38537-MINAE of July 25, 2014, currently establishes a national moratorium until September 15, 2021, on any activity intended to develop the exploration and exploitation of petroleum deposits and their derivatives in the continental and maritime territory of Costa Rica. However, that act lacks supporting technical studies and therefore contains a procedural defect (vicio relativo en la forma) arising from the absence of such studies, which must be cured through validation (convalidación), as established in section 187 of the Ley General de la Administración Pública.

XII.The aforementioned procedural defect in Decreto Ejecutivo N° 36693 would be cured by the grounds set forth in recitals 5, 6, 7, and 8, which state the strategic objectives of the Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, the VII Plan de Energía 2015-2030, the National Contributions undertaken by Costa Rica in Paris in 2015 before the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, and Ley 9405. This necessarily requires the country to review its domestic hydrocarbons policy, which to date has not been expressly established, as indicated by the Ley de Hidrocarburos itself.

XIII.Pursuant to the Sustainable Development Goals (Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS) established by the United Nations in the Agenda 2030 in 2015, and the Pacto Nacional por los Objetivos de Desarrollo Sostenible signed on September 9, 2016, by the Supreme Branches of the Republic of Costa Rica, efforts are being redoubled to adopt urgent measures to combat climate change and its effects, as well as to ensure sustainable consumption and production patterns (Goals 12 and 13).

Por tanto,

They Decree:

“VALIDATION OF DECRETO EJECUTIVO N° 36693-MINAET OF AUGUST 1, 2011, AND ITS AMENDMENT BY DECRETO EJECUTIVO N° 38537-MINAE OF JULY 25, 2014 Article 1: Decreto Ejecutivo N° 36693-MINAET of August 1, 2011, published in the Diario Oficial N° 159 of August 19, 2011, and its amendments through Decreto Ejecutivo N° 38537-MINAE of July 25, 2014, published in the Diario Oficial N° 162 of August 25, 2014, are hereby validated to read as follows:

“MORATORIUM ON OIL EXPLOITATION ARTICLE 1. A national moratorium is hereby declared until September 15, 2021, on any activity intended to develop the exploration and exploitation of petroleum deposits in the continental and maritime territory of Costa Rica.

Article 2: This Decree shall enter into force upon publication.

Transitory Provision I.—All proceedings related to the exploitation of petroleum deposits in the national territory that, as of the date of publication of this executive decree establishing the moratorium, are pending a final act declaring rights (acto final declaratorio de derechos) before the Dirección de Hidrocarburos, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or any office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones shall be suspended. Any vested right (derecho adquirido) acquired before the publication of this Decree shall be respected.

Transitory Provision II.—Concession holders (concesionarios) possessing a vested right who expressly wish to avail themselves of this moratorium shall have 30 days from the publication of this Decreto Ejecutivo to submit their request to the appropriate office of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, indicating the administrative case-file number (número de expediente administrativo).” Article 2.- This validating decree shall have retroactive effect as of the date of the validated act.

Article 3.- It shall enter into force upon publication.” As can be seen, this is a declaration of a moratorium issued by the Executive Branch, “…for activities intended to develop the exploration and exploitation of petroleum deposits in the continental and marine national territory.” It was originally to remain in effect until 15 de setiembre de 2014, its term was extended by the second challenged decree until 2021, and it was validated on the same terms by the third and last of the legal instruments at issue. Thus, the dispute fundamentally concerns the content of the first decree—given that the second and third merely modified its term and its legal basis, respectively—insofar as it establishes a moratorium on petroleum exploration and exploitation in the national territory, which is to remain in effect until setiembre del 2021. In the applicants’ view, those provisions constitute an unconstitutional restriction on the free exercise of their profession and are also contrary to the principles of statutory reservation (reserva de ley) and hierarchy of sources (jerarquía de las fuentes).

IV.Existence of judicial precedents concerning the issue raised. The content of the first Executive Decree, number 36693-MINAET of 9 de mayo de 2011, which is challenged here, was previously analyzed by this Court in judgment number 2013-03091, issued at 16:11 hours on 6 de marzo de 2013; the reasoning in that decision relevant to this new case is transcribed below:

“III.- (…) The provision is challenged as contrary to subsection 1) of Article 121 because the Executive Branch was not authorized to suspend the effectiveness of the Ley de Hidrocarburos; likewise, it is alleged to violate the principle of the hierarchy of legal norms (jerarquía normativa) in the legal system because the Executive Branch exceeded its regulatory authority; and, finally, Article 11, because the principle of legality (principio de legalidad) was violated, as no rule authorizes the issuance of the moratorium. The supporting submission (coadyuvancia) filed by Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. additionally alleges a violation of the principles of the immutability of acts declaring subjective rights (intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos) and of the guarantee of due process (debido proceso), due to the lack of a technical and legal basis. It likewise alleges a violation of clause 10.7 of the Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.

IV.Merits.- This constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is based on two misconceptions regarding our constitutional law, as explained below: the first, doctrinal in nature, concerns the very concept of fundamental rights, in that it attributes the status of a fundamental right to the possibility of private parties conducting petroleum exploration, from which employment expectations arise for the members of the applicant Association. The second, by contrast, is institutional in nature and consists of confusing the scope of the principles of the hierarchy of legal norms, legality, and statutory reservation, even where that reservation is understood as part of the essential content of fundamental rights, insofar as the legal regime governing them is indeed reserved to statute.

V.With respect to the first misconception identified, the majority of this Chamber holds that neither the Political Constitution nor any international treaty recognizes a fundamental right to conduct petroleum exploration. This is an activity that the State has discretion to undertake, just as it has discretion to grant concessions (concesiones) to private parties for that purpose, based on considerations of expediency and appropriateness and, naturally, within the constitutional and statutory framework governing the matter. The challenged decree merely establishes a temporary and preventive moratorium on such exploration while the cost-benefit assessment of petroleum exploitation activities is updated; it is preventive while the cost-benefit assessment of petroleum exploitation activities is updated (recitals 7 and 8 of the decree), based on constitutional rules and principles, particularly Article 50, which has been extensively developed in constitutional case law and is fully consistent with the country’s various treaty-based and non-treaty-based international commitments, such as the Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, the Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, and the various Conferences of the Parties (COP, Conference of the Parties), intended to establish actions to prevent an increase in global warming, beginning in 95.

COP 1 (1995, Berlin), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Bonn), COP 6 bis (2001, Bonn), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali, Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), as noted by the Procuraduría General de la República. This entire regulatory framework rules out any breach of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), and the challenged decree substantially conforms to the constitutional legal order. In short, neither are we dealing with the protection of a fundamental right, nor is the moratorium decision arbitrary, because the State holds public ownership (dominio público) of the petroleum sources and deposits and other hydrocarbon substances existing in the national territory, over which it exercises full and exclusive sovereignty, or special jurisdiction, pursuant to Articles 6 and 121, subsection 14, paragraph b, of the Constitution, with the authority to grant private parties concessions for their exploitation and exploration permits.

The Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, Article 4, provides that the Executive Branch, through MINAET, “may” undertake hydrocarbon exploitation directly or through concession contracts. (Likewise, the Código de Minería, Article 1, paragraph 2: The State “may”). The term “may” is permissive. It entails authorization to grant concessions through discretionary acts based on criteria of expediency and appropriateness; it does not impose an inescapable obligation to do so in every instance. In weighing and safeguarding the public interest, the Administration may grant or deny concessions or impose temporal limitations upon them, particularly when acting in fulfillment of the obligation to protect the environment established in Article 50 of the Constitution. In this regard, the Chamber has held that:

“The effect of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity finds its primary rationale in the fact that, by definition, rights are not confined to the private sphere of individuals, but also have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, secondly, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community” (Judgment Number 04790/2008, issued at twelve hours and thirty-nine minutes on veintisiete de marzo del dos mil ocho”.

In addition, the Chamber has recognized the normative force of the precautionary principle (principio precautorio) in numerous judgments. Thus, for example, in judgment number 2004-01923, the Chamber held that:

“One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance (evitación prudente). This principle is embodied in the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, or Declaración de Río, which literally states: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of 30 de abril de 1998), in Article 11, adopts the following principles as interpretive parameters (parámetros hermenéuticos): ‘1.- Preventive approach (criterio preventivo): It is recognized as vitally important to anticipate, prevent, and address the causes of biodiversity loss or threats to it. 2.- Precautionary approach or in dubio pro natura (indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s Decision No. 1250-99, issued at 11:24 hours on 19 de febrero de 1999 (reiterated in Decisions Nos. 9773-00, issued at 9:44 hours on 3 de noviembre del 2000; 1711-01, issued at 16:32 hours on 27 de febrero del 2001; and 6322-03, issued at 14:14 hours on 3 de julio del 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective, since if the socially harmful biological consequences have already occurred, punishment may have moral significance but will scarcely compensate for the environmental damage caused.’ Subsequently, in Decision No. 3480-03, issued at 14:02 hours on 2 de mayo del 2003, this Court stated that ‘Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not where the facts giving rise to risk are unknown, but where there is a lack of certainty as to whether such facts will actually have harmful effects on the environment,’” And it is by virtue of the precautionary principle that, as this Chamber has repeatedly held, “the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification, suspend those already in progress until the state of uncertainty has been resolved, and, at the same time, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment” (judgments 3480-2003 and 09711-2008).-

VI.Accordingly, the moratorium established in the challenged Decree fully serves the protection of the environment and, specifically, does so in a sector regarding which this Chamber has held that particular rigor must be observed. In that regard, in judgment number 2001-13294, issued at 12:05 hrs. on 21 de diciembre de 2001, the Chamber stated that:

“In the specific case of hydrocarbon exploitation, environmental vigilance must be more rigorous for two reasons: the activity is itself environmentally hazardous, and exploitation by a private person must be interpreted restrictively, since the general rule is that only by way of exception and for a defined period may it pass out of State ownership.”

VII.A corollary of all the foregoing is that the challenged Decree does not violate the principle of hierarchy of laws (principio de jerarquía normativa) or the principle of statutory reservation (reserva de ley), because it neither modifies nor alters the legal regime governing fundamental rights; it is a self-restricting provision for the Executive Branch itself in the exercise of a discretionary power which in no way renders the Hydrocarbons Law ineffective and from which, in conjunction with Article 50, arises the possibility that the Administration may grant or deny concessions, or limit them temporarily. In accordance with the logic of the Constitution, the principle of statutory reservation and the principle of hierarchy of laws apply in favor of the Constitution, never against it. Specifically, the principle of statutory reservation serves as a shield or safeguard protecting the fundamental rights recognized therein from the Executive Branch’s regulatory power and from the acts of Public Administrations; it is not possible to derive from the constitutional premises the application of the principle of statutory reservation to a decision temporarily limiting oil exploration, as explained above.

Regarding the principle of hierarchy of laws, the majority of this Chamber considers that the challenged Decree is consistent with the hierarchy of laws, at the apex of which stands the Political Constitution—specifically, Article 50, which provides its basis—in harmony also with Article 121, subsection 14, subparagraph b), from which it follows that legislative intervention is required only to decree the transfer or dedication to public uses of property belonging to the Nation, including petroleum sources and deposits, which may not permanently pass out of State ownership.” (Judgment number 2013-03091)

A reading of that decision, issued by the Chamber a little over four years ago, leads to the conclusion that it specifically addressed a substantial portion of the claims raised by the Colegio de Geólogos in this new constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). The foregoing is in no way changed by the fact that Executive Decrees 38537 and 40038 are now additionally challenged because, as indicated, the content of the latter two did not materially alter the provisions of Decree 36693. The cited decision sets forth the legal reasons for which the Chamber concluded that there had been no violation whatsoever of the principles of legality, statutory reservation, and hierarchy of laws enshrined in the Political Constitution. Indeed, since that judgment was issued, the subsequently approved framework of treaty law has only expanded the country’s obligations concerning the reduction of the effects of greenhouse gases as an effective means of mitigating climate change.

As the Procuraduría notes, through Ley 9405 the Asamblea Legislativa approved the so-called “Paris Agreement on Climate Change,” which, although it does not establish any prohibition preventing States Parties from potentially exploring for or exploiting petroleum, does regulate a national commitment to reduce greenhouse-gas emissions and additionally embodies the commitment of each State to the general effort to reduce such emissions worldwide. That instrument states in Article 2:

“Article 2 1. This Agreement, in enhancing the implementation of the Convention, including the achievement of its objective, aims to strengthen the global response to the threat of climate change, in the context of sustainable development and efforts to eradicate poverty, including by:

• a)Holding the increase in the global average temperature to well below 2 ºC above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5 ºC above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change; (…)

2. This Agreement shall be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances.” It may therefore be inferred that, as the State and the Procuraduría maintain, in issuing the moratorium the Executive Branch chose to respond in a specific and constitutionally acceptable manner to the country’s international obligations, both by reducing domestically the risk generated by sources of greenhouse-gas emissions—of which the combustion of petroleum and its derivatives is one of the principal sources—and by cooperating to act jointly and in coordination to improve the global situation concerning total worldwide emissions, all with a view to combating, insofar as possible, climate change caused in part by the combustion of fossil fuels. That objective, and the international commitment undertaken by Costa Rica, could be jeopardized by any authorization by our country for petroleum exploration and exploitation; consequently, the Government did not exceed its constitutional powers, but rather had a reasonable constitutional basis for its decision.

The Court observes that the moratorium’s principal objective is not to reduce petroleum consumption in our country, although its stated rationale may cause confusion by proclaiming that the Government “...has declared and reiterated its commitment to NO to petroleum”; nor is the decree concerned solely with the objective of carbon neutrality or with changing the country’s energy mix, which, as is known, remains highly dependent on fossil fuels in the transportation sector. As the Court understands it, the moratorium does not seek to address these problems and commitments directly, but rather seeks to further the objective of slowing worldwide fossil-fuel production, based on the conviction that doing so will have a positive impact on the fight against climate change, thereby benefiting all countries, including our own. That objective is clearly achieved by accepting the commitment to maintain the country’s nonparticipation in fossil-fuel production as a contribution to the fight against climate change, and from that perspective the measure has sufficient constitutional support.

Additionally, it should be noted that the Chamber is aware that the cited legal framework does not establish any absolute and irrevocable impediment to authorizing petroleum exploration and exploitation activities. Nevertheless, for reasons of policy, timing, and expediency, the Government has chosen the path described above to honor its commitments, such that—henceforth—any attempt to undertake such petroleum activities must be supported by a compelling justification, particularly with due regard for and application of the environmental principles of objectivity and non-regression (principios de objetividad y no regresión). In any event, upon reviewing this new argument concerning the points analyzed above, the Chamber observes that the pleading abounds in considerations of an eminently political nature but lacks any analysis seeking to challenge, through legal arguments, the precedent just cited or the new rules imposed through international conventions accepted by the country; the Chamber cannot and must not replace or relieve any party of its burden of arguing its case before this constitutional jurisdiction.

In any event, with respect to the claims in question, a review of the reasoning set forth in the transcribed judgment 2013-03091, as well as the provisions of the most recent international agreements signed by Costa Rica on the matter, allows the majority of the Chamber to conclude that no new assessment of those claims is warranted. Accordingly, the action should be dismissed with respect to the alleged violation of the asserted principles of legality, statutory reservation, and hierarchy of laws.

V.Regarding the claim alleging violation of Articles 46 and 56 of the Political Constitution and Article 30 of the American Convention on Human Rights. The petitioner Colegio also seeks constitutional review of the challenged Decrees on the ground that they infringe the freedom to practice a profession enshrined in Articles 46 and 56 of the Political Constitution. However, section “A” of the initiating pleading, apparently intended to substantiate this claim, contains no mention or explanation of such violations. Only in section “B,” entitled “violation of the constitutional principle of hierarchy of legal sources,” are there passages bearing some relation to the issue; because of their brevity, they may be transcribed for a full assessment of the scope of their argument:

“5.- The challenged decree violates not only Article 30 of the ACHR but also the case law of the IACHR defining the scope of that treaty provision. Indeed, the challenged decrees introduce an illegitimate restriction on geologists’ practice of their profession by substantially restricting the scope of their professional activities.

1. 6Indeed, the moratorium on petroleum exploration and exploitation entails a substantial reduction in employment opportunities for Costa Rican geologists and members of our Colegio.

7. That restriction has no express basis in any law and is not proportionate to the public purpose pursued, given that the public interest instead requires exploration and potential exploitation activities to be conducted, since this productive activity would unquestionably constitute an effective mechanism not only for addressing the balance of payments concerning hydrocarbon imports but also for generating sound revenues for the public treasury, particularly at a time when the country is experiencing an unprecedented fiscal crisis.

8. In summary, the challenged decrees directly violate both Article 30 of the ACHR and the case law of the IACHR on that matter.” The foregoing sets out a claim alleging a violation of the American Convention on Human Rights—specifically Article 30—and of the case law of the Inter-American Court of Human Rights concerning that provision, on the grounds that the disputed moratorium is: i) illegitimate; ii) disproportionate because it substantially reduces employment opportunities and the scope of professional activities available to Costa Rican geologists; and iii) disproportionate in relation to the purpose pursued, because that purpose instead requires hydrocarbon exploration and exploitation for the benefit of public finances.

Furthermore, in the brief filed on January 16, 2018, the claimant Colegio adds several considerations relating to the infringement of the right to freely practice a profession and contends that the decrees have created an unconstitutional limitation because it is unreasonable. Both the Procuraduría, in its report, and the Minister, in his, dispute those arguments, stating that the practice of a profession is not unrestricted and may be regulated and restricted through appropriate legislation in order to give effect to other constitutional provisions, purposes, and principles, as is the case with the right enshrined in Article 50 of the Constitution. In support, they cite numerous judgments of this Chamber that point in the direction just explained, and they state that, in this particular case, there is no fundamental right to participate in petroleum exploitation or exploration. Furthermore, they express serious doubts as to whether geologists’ professional activity may be characterized as an exercise of freedom of trade, except when they conduct it through the legal form of a commercial company, which would make the Colegio’s standing (legitimación) highly debatable.

For this Court, the claimant Colegio’s argument is plainly deficient in certain respects that are vital to the success of its claim. First, it contains no explanation whatsoever as to how Article 30 of the American Convention on Human Rights could be implicated in this dispute, given that the provisions of that article and the case law interpreting it specifically concern the rights expressly set forth in that instrument. Indeed, the cited article of the Convention provides:

“Article 30.- Scope of Restrictions The restrictions that, pursuant to this Convention, may be placed on the enjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and for the purpose for which such restrictions have been established.” (Emphasis in italics not in the original) A reading of that provision shows that it does indeed concern the manner in which restrictions permitted under the Convention may be applied to the “…enjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein…,” which do not include freedom to practice a profession. From that point onward, the entire argument seeking to apply the case law of the Inter-American Court of Human Rights loses whatever weight might have been assigned to it in guiding the resolution of this case.

Second, the claimant alleges that the challenged Decrees are unlawful, an allegation it attempts to explain in the brief of January 16, 2018, but which is refuted by the list of constitutional and conventional provisions and legal principles cited by both the Procuraduría and judgment number 2013-3091 itself. It follows from all of them that there is indeed clear legal authority and justification for the moratorium and its consequences in the circumstances it is intended to affect.

Third, the claimant alleges an unreasonable and disproportionate impact on geologists’ field of employment because it entails a reduction in their job opportunities. In this case, however, the claim does not even establish its factual premises; that is, it fails to convince the Chamber that there is any reduction of sufficient magnitude to seriously impair geologists’ ability to practice their profession in a minimally satisfactory manner. The record lacks the necessary evidentiary support on this point, and no attempt is made, even speculatively and in the abstract, to explain how such a serious limitation would operate, given that petroleum exploitation has been virtually nonexistent in our country. Moreover, even assuming solely for purposes of analysis that such a limitation exists, it must be noted that this freedom, like all freedoms contained in the Political Constitution, is not absolute and may be limited. It is therefore incumbent upon the interested party to demonstrate fully that such limiting authority has been exercised contrary to the provisions of Constitutional Law (Derecho de la Constitución). The claimant’s reasoning in this regard is virtually nonexistent, and for that reason its effort falls far short of convincing the Court that such a violation has occurred.

Fourth, the claimant Colegio asserts that the Decrees at issue disregard the general interest, as allegedly reflected in the fact—likewise unsupported by any attempt at proof—that such interest “…requires that exploration and eventual exploitation [of hydrocarbons] activities be carried out, since this productive activity would undoubtedly constitute an effective mechanism not only for addressing the balance of payments with respect to hydrocarbon imports, but also for generating sound revenue for the public treasury, particularly at a time when the country is experiencing an unprecedented fiscal crisis.” On this point, it should be recalled that this Chamber has held that it is not its role to replace the constitutionally or legally competent bodies in determining the best solution for satisfying the general interest (see, among others, judgment 1994-00486, subsequently reiterated, for example, in judgments 1999-01897 and 2001-10819), but rather to exclude from the legal system provisions that, because they are arbitrary and unjust, are completely devoid of justification.

In this case, based on the available evidence, we are far removed from such a situation because, as explained by the Procuraduría and by the Chamber itself in the cited precedent, the legislation at issue has a legitimate and transparent basis: the protection of the right to the environment under Article 50 of the Political Constitution and numerous international agreements to which Costa Rica is a party, whose underlying rationale and resulting purpose are to guide countries’ development along a path that avoids generating substances such as those associated with hydrocarbon exploitation. Finally, the brief of January 16, 2018 attempts to convince the Court that the moratorium adversely affects the general interest, but the truth is that all the arguments contained therein fall outside the Chamber’s jurisdiction. It is clear, once again, that the State’s authority to permit petroleum exploration and exploitation is constitutionally and legally valid, but measures intended to regulate the exercise of that State authority are also constitutionally valid, regardless of whether one agrees with the ideological motivations underlying the measure.

The decision whether or not to explore for and exploit petroleum and its derivatives is a political power of the State, and the Constitutional Court cannot substitute its judgment for that political will without exceeding the powers vested in it.

Lastly, it should be noted that, as established by the challenged decrees themselves and by constitutional law, acquired rights (derechos adquiridos) obtained in accordance with the legal system must be respected.

VI.Conclusions. In accordance with the foregoing, this Chamber concludes that the three Decrees at issue share the same subject matter that connects them, namely the establishment of a temporary moratorium on hydrocarbon exploration and exploitation. On that basis, with respect to the alleged infringement of Articles 9, 121, and 140 of the Political Constitution, there is no justification for revisiting the Court’s holding in judgment 2013-03091, in which this specific issue was examined. Furthermore, no violation of the American Convention on Human Rights is found, nor are there any grounds for concluding that the rights enshrined in Articles 46 and 56 of the Fundamental Charter are affected; accordingly, the constitutional action (acción) filed must be dismissed.

VII. NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

On this occasion, I do not consider it necessary to dissent from the majority opinion, as I did in judgment 2013-03091, because the approval and ratification of the “Paris Agreement on Climate Change” brought about a change in the legal system by imposing international obligations that our country accepts in good faith to combat global warming. However, it is also clear that these new international obligations assumed by the State of Costa Rica do not entail an absolute prohibition on conducting petroleum exploration and exploitation activities. Consequently, as stated in the judgment, it cannot be maintained that a change in international circumstances should be interpreted as an absolute bar to authorizing these activities, particularly if domestic pressures arise with serious social and economic consequences, logically subject to compliance with the principles of objectivity and non-regression in environmental matters (judgment 2015-5616), that is, with technical studies justifying the lifting of the moratorium in question.

Por tanto:

The constitutional action filed is DISMISSED. Justices Jinesta Lobo, Cruz Castro, Castillo Víquez, and Hernández Gutiérrez submit separate notes.

Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G.

NOTE BY JUSTICES ERNESTO JINESTA AND FERNANDO CRUZ, authored by the former With regard to oil exploration and exploitation, it should be noted that, although these activities are currently legally permitted, they appear to conflict with values, principles, and constitutionally protected interests of the highest order. More than fifty years ago, Costa Rica embarked upon a path of sustainable development that respects the environment. Accordingly, a high percentage of the national territory has been designated as conservation areas for flora, fauna or wildlife and, generally, biological diversity. The State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) is a valuable asset for all Costa Ricans, from both a strictly legal and a cultural standpoint. It should be noted that, during the 1990s, the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) was enshrined at the constitutional level through a constitutional amendment, driven precisely by the case law of this Constitutional Court.

Indeed, that significant partial reform took place in 1994, with the aforementioned right being established in Article 50, second paragraph, while the third paragraph imposed upon the State the corresponding obligations to guarantee, defend, and preserve that right and, consequently, sustainable development, requiring the avoidance of activities that have a conspicuous impact on the environment and its balance. It is precisely this public policy—now even embodied in a constitutional mandate—of harmony with nature and the environment that has distinguished Costa Rica internationally, making it an admirable archetype.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Judgment No. 2018-003850, issued at 11:50 on 07 de marzo de 2018 NOTE BY JUSTICE HERNANDEZ GUTIERREZ In the precedent cited in the judgment, namely judgment number 2013-03091, issued at 16:11 on 6 de marzo de 2013, concerning the same subject matter, I departed from the majority opinion and issued a joint dissenting opinion (salvé mi voto) with Justices Jinesta Lobo and Castillo Víquez. On this occasion, however, and in connection with this new action, we are faced with a new body of law (plexo normativo) that reflects the country’s commitments to the international community in support of the right to a healthy and sustainable environment, which is one of the country’s domestic constitutional obligations toward future generations. In light of that reality, the restrictions imposed on the exercise of the activity in question are significant but surmountable; accordingly, with the assistance of technical instruments, it is possible to achieve a balanced weighing (ponderación equilibrada) of individual rights and guarantees against public duties and general interests (Cf. Articles 11 and 50, paragraphs 2 and 3, of the Constitución Política, and Articles 8 and 11 of the Ley General de Administración Pública).

José Paulino Hernández G.

*170104790007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cincuenta minutos del siete de marzo de dos mil dieciocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Jorge Arturo Chávez Cernas, mayor, casado una vez, Licenciado en Geología, cédula de identidad número 1-384-250, como Presidente del Colegio de Geólogos de Costa Rica contra los Decretos Ejecutivos números 36693-MINAET del 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE del 25 de julio de 2014 y 40038 del 29 de noviembre de 2016. Intervienen en este asunto Julio Jurado Fernández, como Procurador General de la República y Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en representación del Ministerio de Ambiente y Energía.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 4 de julio de 2017 el accionante acude a esta Sala para lograr la anulación de los Decretos Ejecutivos números 36693-MINAET del 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE del 25 de julio de 2014 y 40038 del 29 de noviembre de 2016.- Explica que en dichas normas se dispone y ratifica una moratoria a la exploración y restringe el ámbito de labores del gremio profesional que representa y elimina las posibilidades de desarrollo energético del país que se requiere por parte de la economía. Con fundamento en lo anterior acude como Colegio, amparado en el interés colectivo establecido en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley, por entender que dichas normas resultan inconstitucionales por los siguientes motivos: en primer lugar, se alega la violación de la libertad de ejercicio profesional, con lesión del artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; explica que en Costa Rica los artículos 46 y 56 son la base para reconocer el derecho fundamental al ejercicio de profesiones liberales y los decretos discutidos lesionan esa libertad pues la moratoria implica dejar sin efecto las normas de la ley de Hidrocarburos que autoriza la exploración y exploración de hidrocarburos como el petróleo.Se invade así materia de reserva legal y además se deja de lado toda la doctrina sobre el alcance y valor jurídico de los reglamentos ejecutivos, bajo la cual resulta claro que el reglamento no puede innovar el ordenamiento reformando o derogando normas de rango superior. En segundo lugar, se alega una violación del principio de jerarquía normativa de las fuentes que dimana de los artículos 7, 10 y 121 inciso 1) de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 6 de la Ley General de Administración Pública. Los decretos discutidos están viciados de nulidad absoluta por violación de límites competenciales, pues con el contenido del decreto se usurpa materia reservada a la ley; se reitera la lesión al artículo 30 de la Convención y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, porque se restringe de manera considerable el ámbito de su acción profesional. En tercer lugar, se reclama lesión de los artículos 9, 121 inciso 1) y 140 inciso 3) de la Constitución Política pues los decretos usurpan funciones de la Asamblea Legislativa al suspender la vigencia de una disposición legal, dejando sin efecto la normativa contenida en la ley de Hidrocarburos, disponiendo su desaplicación. Por todo lo anterior, solicita que se declare la nulidad de los reglamentos discutidos.
2. 2Por resolución número de las 13:22 del 18 de agosto de 2017, la Presidencia de la Sala dispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía.
3. 3En atención a la audiencia conferida, se apersona Julio Jurado Fernández, mayor, abogado, cédula 1-501-905 en su condición de Procurador General de la República y manifiesta lo siguiente: en cuanto a la admisibilidad, señala que el Colegio accionante se encuentra legitimado en virtud de la doctrina establecida por la Sala respecto a la posibilidad para que organizaciones colectivas actúen en defensa de los intereses de sus agremiados sin necesidad de asunto previo. En cuanto al fondo del caso, Poder Ejecutivo para la exploración y explotación del petróleo dentro del territorio costarricense. Se explica que los fundamentos dados en ellos incluyen la incerteza de los costos ambientales y sus impactos y la necesidad de valorar el costo-beneficio cual lleva a aplicar el principio precautorio; también se señala que la lucha contra el cambio climático impone avanzar hacia la carbono-neutralidad.Finalmente, se justifica la moratoria en el plan de Desarrollo 2015-2018 que pretende impulsar el uso de energías limpias y las obligaciones que el país adquirió en el acuerdo de París y con base en lo anterior, entiende la Procuraduría que no existe la inconstitucionalidad alegada. En relación con la lesión a la libertad de ejercicio profesional, se trata de una manifestación del derecho reconocido en el artículo 56 Constitucional, pero no se trata de un derecho absoluto y debe someterse a las regulaciones legales válidas; lo anterior vale también para el ejercicio de una profesión como la geología. Ya en la sentencia 2013-3091 se dejó claro que no existe un derecho fundamental a realizar actividades relacionadas con la explotación petrolera que deriven ventajas para los miembros del Colegio accionante. En tal sentido, la moratoria tiene sus propias justificaciones de alcance constitucional y no es correcto entender jurídicamente que el cumplimiento de tales fines estuviera supeditado a la existencia de simples con la supuesta lesión a la libertad de comercio dentro de la cual no ha existido nunca la intención de incluir el ejercicio de las profesiones liberales.Por otra parte, en cuanto al reclamo por lesión del principio de reserva de ley y jerarquía de las fuentes, la Procuraduría afirma que como lo indicó en la audiencia conferida en el expediente 11-12089-0007-CO la ley de Hidrocarburos regula la forma en que el Estado podría explotar tales recursos que son parte de los bienes demaniales. Es decir, respecto tales bienes el Estado tiene un amplio margen de decisión que se ve claramente acentuado cuando la ley utiliza el verbo “podrá”. Así las cosas, cobra sentido que el Estado valore todas las circunstancias para definir si ejerce o no ese poder; entre los elementos a tomar en cuenta como se indicó en los fundamentos se incluye de forma principal la cuestión ambiental que tiene rango constitucional directo y claro. Lo anterior además es acorde con la idea doctrinal de que la concesión y explotación de bienes demaniales es siempre discrecional de modo que puede darse o no dependiendo de las valoraciones que se hagan.La Procuraduría acentúa las obligaciones que tiene el Estado costarricense en materia ambiental y que han sido reiteradas de forma amplísima por parte de los Tribunales incluida la Sala Constitucional. Además, se aborda particularmente dentro de tales obligaciones, la aplicación del principio precautorio reconocido en una gran cantidad de decisiones de la Sala como un elemento integrante del artículo 50 Constitucional. Los decretos no lesionan el principio de jerarquía normativa ni el artículo 121 Constitucional dado que no se ha suspendido ni dejado sin efecto la Ley de Hidrocarburos, pues de ella misma emana, en concordancia con el artículo 50 Constitucional la facultad del Poder Ejecutivo, para no otorgar, denegar o limitar por algún lapso las concesiones, todo en atención al artículo 50 de la Carta Fundamental que está en el vértice de la normativa y además la decisión estaría acorde con un gran número de convenios internacionales ratificados y vigentes en Costa Rica con valor superior a la ley y que impiden que, se afecte el ambiente con actividades como la objeta está en sintonía con el deber del Estado de proteger el ambiente, con el principio precautorio, y los objetivos y compromisos adquiridos por el país dentro de los diferentes acuerdos firmados para luchar contra el cambio climático.Agrega la Procuraduría que existen antecedentes de la Sala donde se reconoce la posibilidad de dictar moratorias administrativas: así, sentencia número 2013-3901 que reconoció la validez del mismo Decreto 36693 MINAET que aquí se impugna y la sentencia 2013-5700 donde se reafirmó. La sentencia 2010-12144 por su parte validó una moratoria indefinida para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto; sentencia 2014-16162 que avaló la moratoria para la transformación de residuos sólidos y sentencias números 2016-19006 y 2009-7495 referidas a moratorias municipales en desarrollos urbanísticos. En conclusión, la Procuraduría señala que la acción resulta improcedente y debe declararse sin lugar.
4. 4En escrito del 30 de agosto de 2017, se apersona Edgar E. Gutiérrez Espeleta, mayor, casado, cédula de identidad, 1-453-822, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía y contesta la audiencia que le fue conferida. Señala que la Ley de Hidrocarburos establece una oficina asignada al Ministerio a su cargo y que se encarga de colaborar en la administración de los bienes demaniales que son los yacimientos petrolíferos. Agrega que dicha actividad debe tomar todo el marco normativo existente y que obliga a la protección ambiental y muy especialmente, hace referencia a la ley 9045 de 4 de octubre de 2016 que aprobó el acuerdo de París, donde se reconoce la necesidad de respuestas eficaces al cambio climático, lo cual concuerda cabalmente con el plan de Energía 2015-2030, que busca cambiar los números, pues el sector energía genera el 80 por ciento de la emisión de gases de efecto invernadero.Se está apostando en el mundo a una economía descarbonizada, lo que hace insostenible abrir posibilidades de considerando el principio precautorio y la obligación contenida en el artículo 50 Constitucional. Lo anterior fue específicamente avalado por la Sala Constitucional en la sentencia 2013-3091 y además, se afirma que no es cierto que las concesiones de exploración y explotación de bienes demaniales deban realizarse necesariamente sino que será a conveniencia del Estado su concreción. De acuerdo con todo lo expuesto, se solicita declarar sin lugar la acción planteada.
5. 5Por escrito presentado el 16 de enero de 2018 la entidad accionante rebate las afirmaciones de la Procuraduría General de la República y señala que no es cierto que el tema ambiental esté en peligro con la exploración y del ambiente, pues toda la legislación apunta a que cualquier proyecto tendrá que contar con el cumplimiento de las condiciones exigidas por SETENA de modo que por alli se asegura la protección del ambiente. Agrega que la moratoria es irreal en tanto no se logra el objetivo de reducir el consumo de petróleo en el país, el cual más bien está en crecimiento y que con base en esos datos y en el hecho de que está demostrado que no va a lograr la carbono-neutralidad en la fecha previsa, debería el país adoptar un modelo más apegado a las necesidades económicas del país, manejando y posibilidad de provecho de sus riquezas. Agrega que la medida genera una irrazonable disminución en el ámbito profesional de los geólogos y señala que -además- los decretos padecen defectos de motivación que los hacen absolutamente nulos. Por todo ello reitera su solicitud de anulación de los instrumentos jurídicos impugnados, por motivos de constitucionalidad.
6. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 155 156 y 157 de los días 17, 18 y 21 de agosto de 2017 del Boletín Judicial.
7. 7El 8 de setiembre de 2017, se dieron por contestadas las audiencias, se tuvo por concluido el trámite y se turnó este asunto a la oficina de la Magistrada Hernández López
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- La acción de inconstitucionalidad planteada dentro de este proceso, se presenta por parte del Colegio de Geólogos, sin asunto previo y a tenor de lo dispuesto por el artículo 75 párrafo segundo de la Ley que regula esta jurisdicción.- Se afirma la defensa de intereses de una colectividad concreta, los profesionales en geología, por parte del Colegio de Profesionales en Geología, es decir por una agrupación jurídicamente reconocida que se encarga entre otras cosas, de defender los intereses de sus agremiados.- Tanto la Procuraduría como el Ministerio de Ambiente y Energía coinciden en este punto con la corporación accionante sobre su legitimación y la Sala no encuentra motivo alguno para apartarse de esa línea de razonamiento por lo que procede el análisis y resolución del fondo del reclamo.

II.El objeto sobre el que recae esta impugnación . Esta acción de inconstitucionalidad tiene como finalidad excluir del ordenamiento jurídico los Decretos Ejecutivos números 36693-MINAET del 9 de mayo de 2011, 38537-MINAE del 25 de julio de 2014 y 40038 del 29 de noviembre de 2016. Los textos de dichas disposiciones son los siguientes:

Decreto Ejecutivo números 36693-MINAET del 9 de mayo de 2011, “Considerando:

1º Que de conformidad con el artículo primero de la Ley de Hidrocarburos, el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, a tenor del artículo 6 de la Constitución Política.

2º-Que el Estado costarricense en el ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone entre otras herramientas, de la potestad de dictar una moratoria en explotación petrolera, prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado; y ajustar así la gestión estatal a las necesidades sociales, económicas y biológicas actuales.

3º-Que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, es el ente rector del sector de Energía, siendo el uso de los hidrocarburos una de las competencias a su cargo, y entre sus tareas tiene el deber de garantizar el aprovechamiento racional de los recursos en armonía con el medio ambiente, orientado a la protección de la salud humana, el equilibrio natural, económico y social.

4º-Que el Poder Ejecutivo ha determinado que las condiciones económicas y socio-ambientales prevalecientes durante la década de los años noventa, cuando fue promulgada la Ley de Hidrocarburos, se han visto modificadas y en consecuencia la dirección que ha tomado Costa Rica ha sido la de alejarse de la industria extractiva.

5º-Que la lucha planetaria contra el cambio climático se dirige hacia economías bajas en emisiones de carbono, y que Costa Rica busca alcanzar este objetivo en forma progresiva, avanzando en su estrategia de carbono neutralidad.

6º-Que para lograr estos objetivos la matriz energética debe orientarse hacia energías renovables, minimizando el uso de los derivados del petróleo.

7º-Que es necesaria una actualización de la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo, en relación con sus costos ambientales. Considerando las regalías vigentes, la mejora continua en las prácticas de seguridad petrolera, surgidas a partir de desastres petroleros como el ocurrido en el Golfo de México, y el establecimiento de sistemas de monitoreo y control de esta actividad.

8º-Que mientras esta actualización y ajustes se llevan a cabo, es conveniente proceder a decretar una moratoria preventiva de dicha actividad.

Por tanto,

Decretan:

MORATORIA A LA EXPLOTACIÓN PETROLERA Artículo 1º-Se declara la moratoria nacional por un plazo de tres años para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional.

Artículo 2°: Rige a partir de su publicación.

Transitorio I.- Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado.

Transitorio II.- Aquellos concesionarios que tengan un derecho adquirido y quieran acogerse expresamente a la presente moratoria, contarán para ello con un plazo de 30 días a partir de la publicación del presente Decreto Ejecutivo, para hacer llegar la solicitud a la dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indicando el número de expediente administrativo.” -Decreto Ejecutivo número 38537-MINAE del 25 de julio de 2014 “Considerando:

I.Que la Constitución Política en sus artículos 3, 5 y 6 establece que la soberanía reside exclusivamente en La Nación, que el territorio nacional está comprendido entre el Mar Caribe, el Océano Pacífico y las República de Nicaragua y Panamá, y que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales y una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas.

II.Que el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política establece que no podrán salir definitivamente del dominio del Estado: b) los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, pudiendo ser explotadas solamente por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado.

III.Que la Ley de Hidrocarburos en su artículo primero establece que el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, al tenor del artículo 6° de la Constitución Política.

IV.Que el Estado costarricense en ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone de otras herramientas, como la potestad de dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado y ajustar así la gestión estatal a las necesidades y compromisos sociales, económicos y ambientales.

V.Que la Administración Solís Rivera 2014-2018 ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo, compromiso que desea extender hasta la celebración del bicentenario del País en atención a la declaración de Carbono Neutralidad, dirigiendo sus atenciones a las economías bajas en emisiones de carbono.

VI.Que la Declaratoria de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece en el Principio 15 "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

VII.Que mediante resolución N° 18207-2008 de las 18:15 horas del 10 de diciembre del 2008 la Sala Constitucional ha estableciendo "(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. (.)".

VIII.Que ante la incerteza de la magnitud de los impactos al medio biótico marino que podría generar la actividad petrolera en la plataforma continental marina poniendo en riesgo la contaminación de las costas y con ello en riesgo la principal actividad comercial del país, sea este el turismo se recurre al principio precautorio establecido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, ampliamente analizado por la jurisprudencia constitucional.

IX.Que actualmente el Decreto 36693-MINAET del primero de agosto del dos mil once publicado en La Gaceta N° 159 del 19 de agosto del 2011 establece una moratoria de explotación petrolera por tres años que vence en agosto del 2014, razón por la cual esta administración desea extender el plazo y por ello se hace necesario una modificación del plazo en razón de lo antes

Decretan

Reforma al artículo 1º del Decreto Ejecutivo N° 36693-MINAET del 1° de agosto del 2011 Artículo 1º-Refórmese el artículo 1° del Decreto 36693-MINAET para que se lea de la siguiente manera:

"Se declara una moratoria nacional hasta el 15 de setiembre del 2021 para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la exploración y explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional continental y marino." Artículo 2º-El resto del Decreto 36693-MINAET se mantiene incólume.

Artículo 3º-Rige a partir de su publicación.

-Decreto Ejecutivo número 40038 del 29 de noviembre de 2016 .

Considerando:

I.Que la Constitución Política en sus artículos 2, 5, y 6 establece que la soberanía reside exclusivamente en la Nación, que el territorio nacional está comprendido entre el Mar Caribe, el Océano Pacífico y la República de Nicaragua y Panamá, y que el Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales y una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas.

II.Que el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política establece que no podrán salir definitivamente del dominio del Estado: b) los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualquiera otra circunstancia hidrocarburadas, pudiendo ser explotadas solamente por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado.

II.Que la Ley de hidrocarburos en su artículo 1° establece que el Estado tiene dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de las fuente y depósitos de petróleo y de cualquiera otras circunstancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre este el estado ejerce soberanía completa y exclusiva o jurisdicción especial, al tenor del artículo 6 de la Constitución Política.

IV.Que dicha Ley en su artículo 19 establece que el Poder ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, dictará la política en materia de hidrocarburos, respetando las directrices del Plan Nacional y de Desarrollo y del Plan Nacional de Energía. Igualmente se encargará de la administración, vigilancia, control y fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de esta ley, sin perjuicio de las competencias que la legislación les confiere a otros organismos de la Administración Pública.

V.Que el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 Alberto Cañas Escalante, fija dentro de los objetivos estratégicos del Sector Ambiente, energía, Mares y Ordenamiento Territorial: a) fomentar las acciones frente al cambio climático global, mediante la participación ciudadana, el cambio tecnológico, procesos de innovación, investigación y conocimiento para garantizar el bienestar, la seguridad humana y la competitividad del país y b) Suplir la demanda de energía del país mediante una matriz energética que asegure el suministro óptimo y continuo de electricidad y combustible promoviendo el uso eficiente de energía para mantener y mejorar la competitividad del país. Con el fin de lograr éstos dos objetivos se impulsan las acciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en sectores clave (transporte, energía, agricultura, residuos sólidos) para catalizar el proceso de transformación hacia un desarrollo bajo en emisiones y la meta de Carbono Neutralidad de país en el marco de las Contribuciones Nacionales ante la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC); y aumentar las energías limpias en la matriz energética para reducir su vulnerabilidad supliendo la demanda de energía.

VI.Que el VII Plan de Energía 2015-2030 aspira introducir cambios en el Sistema eléctrico Nacional para elevar la eficiencia energética, el ahorro y lograr un mejor manejo de la demanda eléctrica; estimular el desarrollo de la generación distribuida y el autoconsumo de electricidad; actualizar el marco jurídico e institucional especializado en promover la eficiencia energética; mejorar los métodos de cálculo de las tarifas de electricidad y elevar la eficiencia de la gestión de las entidades públicas del sector electricidad. Dentro de los desafíos que este plan establece es una política genérica que favorezca el equilibrio macroeconómico a partir de la disminución de la factura petrolera. En la dimensión ambiental, el sector de energía del país encara el reto de contribuir con un desarrollo económico cada vez más bajo en emisiones de gases de efecto invernadero. Se debe tener en cuenta que el sector energía produce cerca del 80% de la emisión total de gases de efecto invernadero del país.

VII.Que bajo la Ley N° 9045 del 4 de octubre del 2016 se aprueba el Acuerdo de París de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el cual establece por objeto reforzar todo esfuerzo mundial por mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2°C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1.5°C con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático. Además establece que en sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio climático, todas las partes habrán de realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que se definen en el Acuerdo.

VIII.Que las Contribuciones Previstas y Determinadas a nivel Nacional (INDC por sus siglas en inglés) representan el aporte que estaría en capacidad de hacer a un nuevo régimen climático global pos 2020 de acuerdo a sus capacidades y realidades Costa Rica reafirma la aspiración de orientar su economía hacia el Carbono Neutralidad para el año 2021 como parte de sus acciones voluntarias pre 2020. Se compromete a un máximo absoluto de emisiones de 9.374.000 TCO2eq netas al 2030, con una trayectoria propuesta de emisiones percápita de 1.73 toneladas netas per cápita para el 2030, 1.19 toneladas netas per cápita al 2050 y 0.27 toneladas netas per cápita para el 2100. El compromiso nacional implica una reducción de emisiones de Gases de efecto Invernadero (GEI) de 44 %, comparado con un escenario Business As Usual (BAU), y representa una reducción de emisiones de GEI de 25% contrapuesto con las emisiones de 2012. Para lograr su meta, Costa Rica tendrá que reducir 170.500 toneladas de GEI año con año, hasta 2030.

IX.Que el Estado costarricense en ejercicio de sus competencias debe asegurar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual dispone de otras herramientas, como la potestad de dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera prevaleciendo el interés del Estado, sobre el interés privado y ajustar así la gestión estatal a las necesidades y compromisos sociales, económicos y ambientales.

X.Que la Administración Solís rivera 2014-2018 ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo, compromiso que desea extender hasta la celebración del bicentenario del País en atención a la declaración de Carbono Neutralidad, dirigiendo sus atenciones a las economías bajas en emisiones de carbono.

XI.Que actualmente el Decreto Ejecutivo N°36693 MINAET del primero de agosto del dos mil once publicado en La Gaceta N° 159 del 19 de agosto del 2011 y su reforma mediante Decreto Ejecutivo N° 38537-MINAE del 25 de julio del 2014 establece una moratoria nacional hasta el 15 de setiembre del 2021 para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la exploración y explotación de los depósitos de petróleo y sus derivados en el territorio nacional continental y marino. Sin embargo, dicho acto carece de estudios técnicos que lo justifiquen, por lo que se ha detectado un vicio relativo en la forma por ausencia de estudios y debe ser subsanado por medio de la convalidación según lo establece el numeral 187 de la ley General de la Administración Pública.

XII.Que el vicio por su forma anteriormente señalado en el decreto Ejecutivo N° 36693 quedaría subsanado por lo expuesto en los considerandos 5, 6, 7 y 8 donde se indica los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo del 2015-2018, el VII Pla de Energía 2015-2030, las Contribuciones Nacionales que Costa Rica adquirió en París del 2015 ante la Convención Marco de las Naciones unidas del Cambio Climático y la Ley 9405. Llevando necesariamente al país a revisar la política interna de hidrocarburos que hasta el momento no existe en forma expresa según lo indica la propia Ley de Hidrocarburos

XIII.Que en atención a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en la Agenda 2030 por las Naciones Unidas en el 2015 y al Pacto Nacional por los Objetivos de Desarrollo sostenible firmado el pasado 9 de setiembre del 2016 por los Poderes Supremos de la República de Costa Rica, se doblan esfuerzos por adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos; así como la necesidad de garantizar las modalidades de consumo y producción sostenible (objetivo 12 y 13).

Por tanto,

Decretan:

"CONVALIDACIÓN DEL DECRETO EJECUTIVO N° 36693-MINAET DEL 1 DE AGOSTO DEL 2011 Y SU REFORMA MEDIANTE DECRETO EJECUTIVO N° 38537-MINAE DEL 25 DE JULIO DEL 2014 Artículo 1: Se convalida el Decreto Ejecutivo N° 36693-MINAET del 1 de agosto de 2011, publicado en el Diario Oficial N° 159 del 19 de agosto de 2011 y sus reformas mediante Decreto ejecutivo N° 38537-MINAE del 25 de julio de 2014, publicado en el Diario Oficial N° 162 del 25 de agosto de 2014 para que se lea de la siguiente forma:

"MORATORIA A LA EXPLOTACIÓN PETROLERA ARTÍCULO 1°. Se declara una moratoria nacional hasta el 15 de setiembre del 2021 para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la nacional continental y marina.

Artículo 2°: Rige a partir de su publicación.

Transitorio I.- Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado.

Transitorio II.- Aquellos concesionarios que tengan un derecho adquirido y quieran acogerse expresamente a la presente moratoria, contarán para ello con un plazo de 30 días a partir de la publicación del presente Decreto Ejecutivo, para hacer llegar la solicitud a la dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones indicando el número de expediente administrativo." Artículo 2°.- El presente decreto de convalidación tendrá efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado.

Artículo 3°.- Rige a partir de su publicación.” Como puede observarse, se trata de una declaración de moratoria emitida por el Poder Ejecutivo, “…para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la exploración y explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional continental y marina.” originalmente hasta el 15 de setiembre de 2014 y ampliada en su plazo por el segundo decreto impugnado hasta el 2021, y convalidada en los mismos términos por el tercero y último de los instrumentos jurídicos discutidos. De tal forma, se discute fundamentalmente el contenido del primer decreto -dado que el segundo y el tercero solo modificaron su plazo y su fundamento respectivamente- en cuanto se dispone una moratoria de la exploración y la explotación de petróleo en el territorio nacional, la cual debe regir hasta setiembre del 2021. En criterio de los accionantes, tales disposiciones constituyen una limitación inconstitucional al libre ejercicio de su profesión y además son contrarias a los principios de reserva de ley jerarquía de las fuentes.

IV.Existencia de antecedentes jurisprudenciales sobre el punto planteado. El contenido del primer Decreto Ejecutivo, número 36693-MINAET del 9 de mayo de 2011 que aquí se impugna, ya fue objeto de análisis por parte de este Tribunal mediante la sentencia número 2013-03091 de las 16:11 horas del 6 de marzo de 2013; los razonamientos de esa resolución que resultan relevantes para este nuevo caso, se transcriben a continuación:

“III.- (…) La disposición se impugna por ser contraria a lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 121 dado que el Poder Ejecutivo no fue autorizado para suspender la vigencia de la Ley de Hidrocarburos, de igual forma el principio de jerarquía normativa del ordenamiento jurídico por exceso en la regulación del Poder Ejecutivo, y finalmente, el numeral 11 por violación al principio de legalidad dado que no existe norma que autorice dictar la moratoria. En la coadyuvancia presentada por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. se alega, además, la violación de los principios de intangibilidad de los actos declaratorios de derechos subjetivos y la garantía del debido proceso por falta de fundamentación técnica y jurídica. De igual manera alega la violación de la cláusula 10.7 del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América, Centroamérica y la República Dominicana.

IV.Sobre el fondo.- La presente acción de inconstitucionalidad se fundamenta en dos concepciones erróneas, conforme se explicarán en adelante, en cuanto a nuestro derecho constitucional: la primera, de orden dogmático, con relación al concepto mismo de los derechos fundamentales, al atribuir el carácter de derecho fundamental a la posibilidad de realizar trabajo para los miembros del Colegio accionante. La segunda, en cambio, de naturaleza orgánica, al confundir los alcances de los principios de jerarquía normativa, legalidad y reserva de ley, incluso entendida esta reserva como parte del contenido esencial de los derechos fundamentales, en la medida en que su régimen está, efectivamente, reservado a la ley.

V.Con relación a la primera concepción errónea señalada, la mayoría de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno, reconocen un derecho fundamental a la realización de exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado, como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente, dentro del marco constitucional y legal que regula la materia. El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas mientras se actualiza la valoración de la relación costo-beneficio de las actividades de explotación de petróleo (considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios constitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extra convencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts), para establecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95.

COP 1 (1995, Berlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Bonn ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala la Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del principio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con el ordenamiento constitucional. En síntesis, ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículos 6° y 121, inc . 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración.

La Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, “podrá” realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión. (Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo . 2: El Estado “podrá”) . El término “podrá” es potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible. En ponderación y salvaguarda del interés público, la Administración, puede otorgar o denegar las concesiones o limitarlas de modo temporal, más aún, cuando lo hace en cumplimiento de la obligación de tutelar el ambiente establecida en el artículo 50 constitucional. Sobre el particular, la Sala ha considerado que:

“La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad”( Sentencia Número 04790/2008 de doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho”.

Además, la Sala ha reconocido la fuerza normativa del principio precautorio en numerosas sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 2004-01923, la Sala consideró que:

“Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.

Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”, Y es en virtud del principio precautorio que, conforme lo ha reiterado esta Sala, “ los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” ( sentencias 3480-2003 y 09711-2008).-

VI.De manera que la moratoria establecida en el Decreto impugnado, responde plenamente a la protección del ambiente y, concretamente, en un sector del cual esta Sala ha considerado que debe observarse un especial rigor. Al respecto, en la sentencia número 2001-13294 de 12:05 hrs. de 21 de diciembre de 2001, la Sala expresó que:

“ En el caso específico de la explotación de hidrocarburos el celo ambiental debe ser más riguroso por dos razones: la actividad es en sí misma riesgosa ambientalmente y la explotación por parte de una persona privada debe interpretarse restrictivamente, pues la regla general es que solo por vía de excepción y por un tiempo definido puede salir del Estado”.

VII.Corolario de todo lo anterior es que el Decreto impugnado no incurre en violación del principio de jerarquía normativa ni de la reserva de ley, por cuanto no está modificando ni alterando el régimen jurídico de los derechos fundamentales; se trata de una norma de autorestricción para el propio Poder Ejecutivo para el ejercicio de una potestad discrecional que, de ninguna manera, deja sin efecto la Ley de Hidrocarburos, de la cual se deriva, en concordancia con el artículo 50, la posibilidad de que la Administración otorgue o deniegue concesiones, o las limite de modo temporal. La reserva de ley y el principio de jerarquía normativa, de acuerdo con la lógica de la Constitución, se aplican a favor de la Constitución, nunca en su contra. Específicamente, la reserva de ley funciona como escudo o garantía para blindar los derechos fundamentales reconocidos en ella frente al poder reglamentario del Ejecutivo y los actos de las Administraciones Públicas y de las premisas constitucionales no es posible derivar la aplicación de la reserva de ley a la decisión de una limitación temporal a las exploraciones petroleras, conforme se ha explicado.

En cuanto al principio de jerarquía normativa, la mayoría de esta Sala considera que el Decreto impugnado es conforme con la jerarquía normativa, en cuya cúspide está la Constitución Política, específicamente, el artículo 50, que le da fundamento, también en armonía con el artículo 121, inciso 14, subinciso b), del cual se deriva la necesaria intervención del legislador únicamente para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, de los cuales no pueden salir definitivamente del dominio del Estado las fuentes y depósitos de petróleo.” (Sentencia número 2013-03091)

De la lectura de tal decisión emitida por la Sala hace poco más de cuatro años se concluye que con ella se respondió de forma específica a gran parte de los reclamos que plantea el Colegio de Geólogos en esta nueva acción de inconstitucionalidad y en nada cambia lo anterior, el hecho de que ahora se impugnen adicionalmente los Decretos Ejecutivos 38537 y 40038, pues como se indicó, el contenido de los dos últimos no varió en esencia lo dispuesto en Decreto 36693. En la resolución citada se aprecian las razones de índole jurídica, por las cuales la Sala concluyó la inexistencia de lesión alguna a los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, recogidos en la Constitución Política e incluso, después de emitida dicha sentencia, el marco normativo convencional aprobado posteriormente no ha hecho más que ampliar las obligaciones para país en relación con la reducción de los efectos de los gases de efecto invernadero como medio eficaz para la atenuación del cambio climático.

Como lo señala la Procuraduría, con la Ley 9405 se aprobó por parte de la Asamblea Legislativa el denominado "Acuerdo de París sobre cambio Climático" que aunque no establece prohibición alguna a los Estados partes para la eventual para la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero, y adicionalmente recoge el compromiso de cada uno de los Estados en el esfuerzo general para una reducción mundial de tales emisiones. Dice dicha normativa señala en su artículo 2:

“Artículo 2 1. El presente Acuerdo, al mejorar la aplicación de la Convención, incluido el logro de su objetivo, tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza, y para ello:

• a)Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático; (…)

2. El presente Acuerdo se aplicará de modo que refleje la equidad y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales.” De allí se puede colegir que, tal como sostienen el Estado y la Procuraduría, el Poder Ejecutivo al emitir la moratoria, ha escogido responder de una forma específica y constitucionalmente aceptable a las obligaciones internacionales adquiridas por el país, tanto en el sentido de reducir a lo interno el riesgo generado por las fuentes de emisión de gases de efecto invernadero -de las cuales la combustión de petróleo y sus derivados es una de las principales- sino respecto de la colaboración para actuar de consuno y coordinadamente para la mejora de la situación mundial en relación con el total de las emisiones mundiales, todo con vistas a combatir, en la medida de lo posible, el cambio climático generado en parte por la combustión de conbustibles fósiles.- Esa finalidad, y el compromiso internacional acogido por Costa Rica, puede verse comprometida con una eventual autorización para la exploración y explotación de petróleo por parte de nuestro país, de modo que no se ha excedido el Gobierno en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sino que existe un fundamento constitucional razonable para su decisión.

El Tribunal, observa que la moratoria no tiene como objetivo principal disminuir el consumo de petróleo en nuestro país aunque la motivación puede llamar a confusión al proclamar que el gobierno "...ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo"; tampoco el decreto tiene relación única con el objetivo de la carbono nuetralidad o con la modificación de la matriz energética del pais que, como se sabe, tiene aún una alta dependencia de los combustibles fósiles en materia transporte; . como lo entiende el Tribunal estos problemas y compromisos no buscan ser directamente atacados con la moratoria, sino que se busca atender el objetivo ralentizar la producción mundial de combustibles fósiles, bajo la convicción de que ello incidirá positivamente en el combate al cambio climático, lo cual repercute en ventajas para todos los países incluyendo el nuestro. Tal objetivo se logra claramente aceptando el compromiso con el sostenimiento de la nula participación del país en la generación de combustibles fósiles, como un aporte a la lucha contra el cambio clímático y desde esa perspectiva la medida tiene un sustento suficiente desde la perspectiva constitucional.

Adicionalmente, debe señalarse que La Sala tiene claro que el citado marco normativo no establece algun impedimento absoluto e irrevocable para autorizar las actividades de exploración y explotación petroleras, pero lo cierto es que con fundamento en las razones de índole política y de oportunidad y conveniencia, el gobierno ha escogido el camino arriba indicado para honrar compromisos adquiridos de manera que -en adelante- cualquier intento de realización de dicha actividad petrolera tendrá que contar con una contundente justificación, especialmente en respeto y aplicación de los principios de objetividad y no regresión en materia ambiental. En cualquier caso, al revisar este nuevo planteamiento sobre estos últimos puntos analizados, se observa que el escrito abunda en consideraciones de talante eminentemente político, pero carece de cualquier elaboración que busque combatir con argumentos jurídicos el antecedente recién citado o las nuevas reglas impuestas a través de convenciones internacionales aceptadas por el país, siendo que la Sala no puede ni debe suplir o aliviar a ninguna de las partes en su carga de argumentar su caso ante esta sede de constitucionalidad.

En cualquier caso, y en lo referido a los reclamos aludidos, una revisión de los razonamientos expuestos en la sentencia 2013-03091 transcrita, así como lo dispuesto en los últimos acuerdos internacionales firmados por Costa Rica sobre el tema, le permite a la mayoría de la Sala concluir que no se justifica una nueva valoración de los mismos, por lo que resulta procedente declarar sin lugar la acción planteada en relación con la supuesta violación de los principios de legalidad, reserva legal y jerarquía normativa reclamados.

V.Sobre el reclamo por lesión de los artículos 46 y 56 de la Constitución Política y 30 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos. El Colegio accionante pretende también someter a revisión constitucional los Decretos impugnados por infracción a la libertad de ejercicio profesional recogida en los artículos 46 y 56 de la Constitución Política. Sin embargo, el aparte “A” del escrito de interposición, aparentemente destinado a justificar su reclamo, carece de cualquier mención o explicación respecto de tales lesiones. Solamente en el aparte “B”, titulado “la violación del principio constitucional de jerarquía de las fuentes” se encuentran algunos pasajes que muestran alguna relación con el tema y cuya brevedad permite transcribirlos, para la plena valoración de su alcance argumentativo:

“5.- El decreto impugnado no sólo viola el artículo 30 de la CADH sino también la jurisprudencia de la CIDH que ha precisado el alcance de esa norma convencional. En efecto, los decretos impugnados introducen una restricción ilegítima al ejercicio de la profesión de los geólogos a los cuales se les restringe de manera considerable el ámbito de su acción profesional.

1. 6En efecto, la moratoria en materia de exploración y explotación de petróleo, implica una considerable disminución de las posibilidades laborales para los geólogos costarricense y miembros de nuestro Colegio.

7. Esa restricción no encuentra fundamento expreso en ninguna ley ni es proporcional al fin público perseguido, dado que el interés público más bien reclama que se lleven a cabo actividades de exploración y eventual mecanismo efectivo no sólo para resolver la balanza de pagos en materia de importación de hidrocarburos, sino también para producir recursos sanos para el erario público, sobre todo en momentos en que el país vive una crisis fiscal sin precedentes.

8. En síntesis los decretos impugnados violan de manera frontal tanto el artículo 30 de la CADH como la jurisprudencia de la CIDH en esa materia.” Se extrae de lo anterior un planteamiento de la supuesta lesión a normativa de la Convención Americana de Derechos Humanos (al artículo 30 específicamente) y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre ese numeral, lo anterior por cuanto la moratoria disputada sería: i) ilegítima; ii) desproporcionada, por disminuir de forma y manera considerable las posibilidades laborales y el ámbito de acción de los geólogos costarricenses; iii) desproporcionada respecto del fin perseguido, puesto que éste último exige más bien la exploración y explotación de hidrocarburos en beneficio de las finanzas públicas.

Por otra parte, en el escrito presentado el 16 de enero de 2018, el Colegio accionante suma algunas consideraciones relacionadas con la lesión al derecho de libre ejercicio profesional y sostiene que los decretos han creado una limitación inconstitucional por ser irrazonable. Por su parte, tanto la Procuraduría en su informe, como el Ministro en el suyo, contradicen tales argumentaciones señalando que el ejercicio de una profesión no es irrestricto y puede ser regulado y restringido mediante la normativa apropiada a fin de hacer aplicables otras normas, fines y principios constitucionales, tal y como es el caso con el derecho recogido en el artículo 50 Constitucional. Citan en su apoyo una gran cantidad de sentencias de esta Sala que apuntan en la dirección recién explicada y señalan que, en el caso concreto, no existe el derecho fundamental a participar en una explotación o exploración petrolera. Además, encuentran graves dudas respecto de que la actividad profesional de los geólogos pueda conceptuarse como ejercicio de la libertad de comercio, excepto cuando la realizan con la forma jurídica de una sociedad comercial, lo cual haría muy discutible su legitimación como colegio.

Para este Tribunal el planteamiento del Colegio accionante resulta ser abiertamente omiso en algunos aspectos vitales para el éxito de su gestión. En primer lugar, no contiene explicación alguna respecto de la forma en que el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos pueda estar en juego en esta controversia si lo dispuesto en dicha norma, y la jurisprudencia que la desarrolla, está concretamente referido a los derechos recogidos expresamente en dicha normativa. En efecto, señala el citado artículo convencional:

“Artículo 30.- Alcance de las Restricciones Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.” (El destacado en cursiva no es del original) La lectura de tal norma deja ver que, en efecto, ella se refiere a la manera en que pueden ser aplicadas las restricciones permitidas en la Convención respecto del “…goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma…”, dentro de las cuales no se encuentra la libertad de ejercicio de una profesión. De allí en adelante, todo el argumento que busca aplicar la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos pierde cualquier peso que quisiera asignársele para guiar la solución de este caso.

En segundo lugar, el accionante refiere una ilegitimidad de los Decretos impugnados, la cual intenta explicar en el escrito del 16 de enero de 2018, pero que resulta desvirtuada por el listado de normas y principios jurídicos de rango constitucional y convencional que mencionan tanto la Procuraduría como la propia sentencia número 2013-3091. De todos ellos se deduce que sí existe una clara legitimación y justificación de la moratoria y de sus consecuencias en la realidad sobre la que pretende incidir.

En tercer lugar, se reclama una afectación irrazonable y desproporcionada en el ámbito de trabajo de los geólogos porque conlleva una disminución de sus posibilidades laborales. Sin embargo en este caso el reclamo no alcanza siquiera a demostrar sus supuestos de hecho; es decir, no logra convencer a la Sala de que existe alguna reducción, de magnitud relevante, que pudiera afectar de forma grave la capacidad de los geólogos para ejercer de forma minimamente satisfacotoria su profesión. En este punto se omite el necesario sustento probatorio en el expediente y ni siquiera en forma especulativa y abstracta se intenta señalar cómo operaría esa limitación grave, visto que nos encontramos sumidos en un entorno donde la actividad de explotación petrolera ha sido virtualmente inexistente en nuestro país. A lo anterior se suma que, aún aceptando solo para efectos de análisis la existencia de tal limitación, debe apuntarse que dicha libertad como todas las contenidas en la Constitución Política no es absoluta y puede ser limitada de modo que toca al interesado, demostrar cabalmente que tal poder limitador ha sido ejercido de forma contraria a las previsiones del Derecho de la Constitución.

Al respecto, los razonamientos de la parte accionante son prácticamente inexistentes y por ese motivo el esfuerzo de la parte accionante se queda lejos de lograr convencer al Tribunal de tal infracción.

En cuarto lugar, el Colegio accionante plantea le existencia de un desapego de los Decretos discutidos frente al interés general, lo cual se refleja en el hecho -ayuno también de cualquier intento de demostración- de que dicho interés “…reclama que se lleven a cabo actividades de pues esta actividad productiva constituiría, sin duda alguna un mecanismo efectivo no sólo para resolver la balanza de pagos en materia de importación de hidrocarburos, sino también para producir recursos sanos para el erario público, sobre todo en momentos en que el país vive una crisis fiscal sin precedentes”. Sobre el punto, cabe recordar que esta Sala ha señalado que no le corresponde sustituir a los órganos constitucional o legalmente competentes en la determinación de cuál debe ser la mejor solución para la satisfacción del interés general, (véase por todas la sentencia 1994-00486, reiterada luego por ejemplo en las sentencias 1999-01897 y 2001-10819 entre varias), sino excluir del ordenamiento aquellas disposiciones carentes por completo de justificación por arbitrarias e injustas.

En este caso, con los elementos de juicio existentes, estamos muy lejos de esa situación, pues como se explicó por parte de la Procuraduría y la misma Sala en el precedente citado, la normativa discutida tiene un fundamento legítimo y transparente, cual es la defensa del derecho al ambiente en los términos del artículo 50 de la Constitución Política y de gran cantidad de convenios internacionales de los que Costa Rica hace parte, y cuya razón de ser y consecuente finalidad es orientar el desarrollo de los países por una senda alejada de la generación de sustancias como las que se asocian con la 2018 se intenta convencer al Tribunal de la afectación del interés general con la moratoria, pero lo cierto es que toda la argumentación allí contenida resulta ajena al ámbito de competencia de la Sala.- Es claro, se repite, que la potestad estatal de autorizar la exploración y explotación petrolera es constitucional y legalmente válida, pero el establecimiento de medidas que busquen modular el ejercicio de esa potestad del Estado son también constitucionalmente válidas, independientemente de si se comparten o no las motivaciones que desde el punto de vista ideológico soportan la medida.

La decisión de explorar y explotar o no el petróleo y sus derivados es una potestad política del Estado y no puede el Tribunal Constitucional sustituir esa voluntad política sin caer en una extralimitación de las potestades que le han sido atribuidas.

Por último, cabe señalar según lo establecen los propios decretos impugnados y la normativa constitucional, los derechos adquiridos en apego al ordenamiento legal, deberán ser respetados.

VI.Conclusiones. De acuerdo a lo expuesto, esta Sala concluye que los tres Decretos discutidos tienen una misma temática que los liga y es el establecimiento de una moratoria temporal para la exploración y explotación de hidrocarburos. Con base en ello, se indica que, respecto a la lesión de los artículos 9, 121 y 140 de la Constitución Política, no se encuentra justificación alguna para revisar lo señalado por el Tribunal en la sentencia 2013-03091 en la que se revisó este tema concreto. Por otra parte, no se observa ninguna lesión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y tampoco no existen razones para entender que se afectan los derechos recogidos en los artículos 46 y 56 de la Carta Fundamental y por ello la acción planteada debe declararse sin lugar.

VII. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

En esta ocasión no considero necesario separarme del voto de la mayoría, como sí lo hice en la sentencia 2013-03091, toda vez que hay un cambio normativo en el ordenamiento jurídico con la aprobación y ratificación del “Acuerdo de París sobre cambio Climático”, que impone las obligaciones internacionales que nuestro país acepta de buena fe para combatir el calentamiento global. Sin embargo, es claro, también, que estas nuevas obligaciones internacionales que asume el Estado de Costa Rica no conlleva una prohibición absoluta a desarrollar actividades de exploración y explotación petroleras. En consecuencia, como se afirma en la sentencia no se podría sostener que un cambio de circunstancias a nivel internacional, se interprete como un impedimento absoluto para autorizar estas actividades, especialmente si se genere presión a nivel interno con graves consecuencias sociales y económicas, lógicamente cumplimiento con los principios de objetividad y de no regresión en material ambiental (sentencia 2015-5616), es decir, con los estudios técnicos que justifiquen levantar la moratoria en cuestión.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción planteada. Los Magistrados Jinesta Lobo, Cruz Castro, Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez ponen notas separadas.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G.

NOTA DE LOS MAGISTRADOS ERNESTO JINESTA Y FERNANDO CRUZ, con redacción del primero En lo relativo a la exploración y explotación petrolera, debe apuntarse que se trata de actividades, si bien, hasta el momento, legalmente permitidas, es lo cierto que parecen contrariar valores, principios y bienes constitucionalmente protegidos de primer orden. Costa Rica, desde hace más de cincuenta años adoptó la senda de un desarrollo sostenible y respetuoso con el ambiente. Fue así como un alto porcentaje del territorio nacional ha sido destinado a áreas de conservación tanto de la flora, la fauna o vida silvestre y, en general, la diversidad biológica. Existe un patrimonio natural del Estado que constituye un bien preciado para todos los costarricenses, desde el punto de vista estrictamente jurídico como cultural. Debe indicarse, que en la década de los noventa del siglo pasado se consagró a nivel constitucional, por vía de enmienda constitucional, precisamente jalonada por jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

En efecto, en 1994 se produce esa relevante reforma parcial, estableciéndose en el artículo 50, párrafo 2°, el referido derecho y en el tercer párrafo se le impuso al Estado las obligaciones correlativas de garantizar, defender y preservar ese derecho y, por consiguiente, el desarrollo sostenible, con lo que deben evitarse las actividades que impactan de manera ostensible el ambiente y su equilibrio. Es precisamente, esa política pública, incluso ya traducida en mandato constitucional, de armonía con la naturaleza y el medio ambiente, lo que ha venido singularizando a Costa Rica en el entorno internacional, convirtiéndola en un arquetipo digno de admiración.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Sentencia No. 2018-003850, de 11:50 horas de 07 de marzo de 2018 NOTA DEL MAGISTRADO HERNANDEZ GUTIERREZ En el precedente que se cita en el fallo, sea la sentencia número 2013-03091 de las 16:11 horas del 6 de marzo de 2013, relativa al mismo tema, me aparté de la opinión mayoritaria y salvé mi voto en conjunto con los señores Magistrados Jinesta Lobo y Castillo Víquez. Sin embargo en esta opotunidad y con motivo de esta nueva acción, nos encontramos ante un nuevo plexo normativo que recoge compromisos del país ante la comunidad internacional, favorables al Derecho a un ambiente sano y sostenible, que es uno de las obligaciones internas de rango constitucional que se tiene para con las generaciones futuras. Ante esa realidad, las restricciones que se imponen para el ejercicio de la actividad en cuestión, son importantes pero salvables; de suerte que con auxilio de instrumentos técnicos, es factible, en una ponderación equilibrada entre derechos y garantías de las personaes, y deberes públicos e intereses generales (Cfr. Artículos 11 y 50, párrafos 2 y 3, de la Constitución Política, y 8 y 11 de la Ley General de Administración Pública).

José Paulino Hernández G.