Dismissal of Challenge to Moín Port ConcessionRechazo de impugnación contra concesión portuaria de Moín

Document Review Case File: 21-009825-0007-CO Decision No. 2021013132 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on June 9, 2021.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, of legal age, in a domestic partnership (unión libre), identity card no. CED01, customs management and port logistics adviser, resident of Limón, against official letters SJD-126-2014 and SJD-170-2014 issued by the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion AL-214-2014; clauses 4.1.1-22), 5.2.2, subsections 11) and 12), 8.5.2, and 9.1, and Additional Measure no. 9 of Annex 3 to the Public Works Concession with Public Service Contract for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal; the execution, on February 13, 2012, by the Administration and the concessionaire APM Terminals, of the consolidated contract incorporating addenda 1 and 2, entitled “Public Works Concession with Public Service Contract for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Moín Container Terminal”; official letter no. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 dated October 24, 2013, issued by the Manager of the TCM Implementing Unit, and official letter no. DMP-DI-2013-0363 dated November 11, 2013, issued by the Acting Director of Infrastructure of the Maritime-Port Division, approving the design submitted by the concessionaire; and official letter no. UE-TCM-OF-0192-2014 dated December 19, 2014, issued by the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones, notifying APM Terminals de Moín S.A. of the construction stage corresponding to Phase 2A of the Moín Container Terminal, effective as of January 19, 2015.

Whereas:

1. 1By written submission received by the Secretaría de la Sala at 9:30 hours on 24 de mayo de 2021, the petitioner (accionante) requests that Oficios SJD-126-2014 and SJD-170-2014 of the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion (criterio legal) AL-214-2014; clauses 4.1.1-22), 5.2.2 subsections 11) and 12), 8.5.2, and 9.1, and Additional Measure No. 9 of Anexo 3 of the Public Works Concession Contract with Public Service (Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público) for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín; the execution on 13 de febrero de 2012, by the Administration and the concessionaire APM Terminals, of the consolidated contract with addenda 1 and 2, entitled “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”; Oficios No. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 of 24 de octubre de 2013, issued by the Gerente de la Unidad Ejecutora TCM, and No. DMP-DI-2013-0363 of 11 de noviembre de 2013, issued by the acting Director de Infraestructura de la División Marítimo Portuaria, approving the design submitted by the concessionaire; and Oficio No. UE-TCM-OF-0192-2014 of 19 de diciembre de 2014, issued by the Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, notifying APM Terminals de Moín S.A. of the construction stage corresponding to Phase 2A of the Terminal de Contenedores de Moín, effective as of 19 de enero de 2015, be declared unconstitutional because they contravene Articles 9, 11, 33, 46, 50, 68, 74, 89, 140, subsection 19), 176, and 191 of the Constitución Política, impair the constitutional principles of legality, reasonableness, proportionality, equality, administrative effectiveness, and budgetary balance, and violate the right of all inhabitants of the country to a quality of life within a healthy and ecologically balanced environment and to the protection of their legitimate economic and social interests.He alleges that he has sought constitutional justice (justicia constitucional) because Costa Ricans are being harmed by the overpricing of goods and services and imported merchandise resulting from the distortions caused by APM Terminals’ operating costs, due to the irresponsible and unconstitutional intrusion of this concessioned activity, with serious harm to the economy. He challenges the establishment of the Terminal de Contenedores de Moín, administered by APM Terminals, and the requirement that it alone handle the loading and unloading of containers on Costa Rica’s Caribbean Coast—an operation JAPDEVA had already performed for nearly sixty years—without regard for the criteria that should guide the sound and efficient administration of scarce resources, in evident contradiction with and detriment to the principles of legality, reasonableness, and proportionality, which constitute standards of constitutionality (parámetros de constitucionalidad).He alleges that the challenged acts (actos impugnados) have had the following consequences: a) within the two-hundred-meter-wide strip extending from the ordinary high-tide line, located within Dirección01 between the northern boundary of the urban area of the city of Limón, that is, Portete, and the location known as “12 Millas” or “Swamp Moth,” north of the city of Limón, as well as the area extending 100 meters on both sides of the Río Moín in the section parallel to the beach, which had legally been declared a recreational and tourism zone, several cabin complexes, hotels, and restaurants were destroyed so that the land could be devoted to activities and operations for the construction of the Terminal de Contenedores de Moín, concessioned to APM Terminals, and to passage or transit to that terminal; b) widespread unemployment is being generated in the Limón community and is estimated to affect no fewer than five thousand families; c) at the new container terminal, all port services and operations and the import and export of merchandise have undergone price increases of approximately two hundred and up to three hundred fifty percent, followed by annual increases agreed upon through the concession, a situation that had not occurred during the preceding sixteen years, when JAPDEVA’s rates remained unfairly unchanged; d) JAPDEVA’s public port infrastructure, which has cost the Nation billions of colones and, in several instances, cost members of the Limón community their lives, is now partially or entirely unused, rapidly deteriorating, and at risk of complete abandonment; e) JAPDEVA has necessarily had to move at least nine hundred workers into various forms of employment and unemployment, ranging from early retirement and lateral transfer to permanent dismissal; and f) despite the immense economic and fiscal needs confronting the State, it has had to enact laws in an attempt to address the serious crisis imposed on JAPDEVA and invest more than twenty billion colones as a palliative for the social and economic problems within the Provincia de Limón.He alleges that, to the detriment of State assets and interests entrusted to JAPDEVA, the Government unacceptably granted a concession for a private port terminal so that, with only two berths and on an exclusive and monopolistic basis, it would take charge of loading and unloading containers on Costa Rica’s Caribbean Coast, even though the Complejo Portuario de Limón had existed for that activity for more than thirty years and consisted of the Terminal Hernán Garrón Salazar—with six berths—and the Terminal Gastón Kogan Kogan—with another six berths—and, during those thirty years, had handled more than thirty-six million containers, using the resulting revenue to contribute to the economic and social development of the inhabitants of Costa Rica’s Caribbean region, as well as to provide financial support and employment in other regions of the country. He adds that since APM Terminal began operating in early 2019, various individuals and sectors have voiced criticism of its high prices and delays.He claims that the rate problem directly affects the country’s competitiveness, job creation, and Costa Ricans’ cost of living. It has also been alleged that the contract has been breached. He states that several chambers of commerce and business owners have even requested renegotiation of the contract. Furthermore, the Contraloría General de la República has concluded that the State has multiple deficiencies in port controls at the Terminal de Contenedores de Moín. In conclusion, he states that he has sought constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) because the inhabitants of the Republic, as consumers of a large quantity of goods entering the national territory through that terminal, are bearing, through port-service rates, prices 200% and up to 300% higher than those established for JAPDEVA, as a result of the unnecessary construction and operational involvement of the Terminal de Contenedores de Moín administered by APM Terminals, caused by the irresponsible and unconstitutional administrative authorization, which has seriously harmed the national economy through sharp increases in the prices of goods and services and imported merchandise.From another perspective, these distortions also affect Costa Rica’s competitiveness, since most exports are shipped through that Caribbean Sea port terminal, and it is publicly known that, comparatively, it is one of the most expensive and inefficient terminals in the world. Its operation has brought hardship and unemployment to thousands of families in the Provincia de Limón, as well as losses amounting to billions for the public treasury, already evident in the marked deterioration of the port activities, equipment, and facilities of the major national public enterprise JAPDEVA. These effects have impaired its financial capacity, leaving it unable to guarantee the continuity of public port services, management of the development of the Caribbean region, or payment of wages, social-security contributions, and other ordinary obligations. He states that the claim seeking a determination that the various challenged actions are unconstitutional rests on the fact that they have seriously impaired the constitutional principles and standards extensively discussed in this action, including equality before the law, reasonableness, and proportionality, as well as the principles of budgetary balance and administrative efficiency and, consequently, JAPDEVA’s financial and economic stability, thereby objectively jeopardizing the provision of services to citizens.Likewise, this impairment of the autonomous institution’s economic and financial stability entails and implies not a merely possible but an imminent impact on the Nation’s economic situation and legal order, insofar as the revenue used to satisfy the obligations undertaken in the concession contract is authorized annually by the Consejo Nacional de Concesiones. As if that were not enough, the fees and services from which APM Terminals obtains its revenue arise principally from rules established by the Administration. He clarifies that he is not challenging, in itself, the possibility of granting concessions over ports or the nature or propriety of the administrative actions, but rather their distortion through what legal doctrine calls abuse of rights (abuso de derecho). He considers that the challenged actions openly contravene Articles 9, 11, 33, 46, 50, 74, 89, 140, subsection 19), 176, and 191 of the Constitución Política, as well as the fundamental precepts of legality, reasonableness, and proportionality as standards of constitutionality, and the constitutional principles and standards of equality before the law, reasonableness and proportionality, budgetary balance, and administrative efficiency.He cites case law concerning those principles. He states that this Sala, in its case law, has clarified that the provision contained in Article 46 of the Constitution must be understood as protecting consumer rights—namely, those of shipping companies, consolidators, exporters, importers, and Costa Ricans generally as end consumers—because the creation of monopolies restricts the ability to choose, since only one option exists. He argues that the provision under review limits citizens’ right to choose when acquiring goods or services, regardless of price. Added to this is the fact that, in every modern economy, prices are set by the market rather than by State authorities, except in cases of proven urgency and for a limited period on grounds of public interest. Regarding the principle of budgetary balance, he objects that Costa Ricans would be paying the costs of financing JAPDEVA at a time when it has been left without the resources needed for the sound conduct of its activities, in addition to the excessive prices entailed by the services provided by the concessionaire APM Terminals’ Terminal de Contenedores.He again challenges the establishment of a private port terminal that, with only two berths, would exclusively and monopolistically take charge of all container loading and unloading throughout Costa Rica’s Caribbean Coast. He insists that the provision of port services by APM Terminals was established with additional costs exceeding JAPDEVA’s rates by 200% and 300% and impaired that institution’s financial capacity. He alleges that Resolución No. 780-RCR-2012 falsely asserted that the institution would continue providing services at competitive prices and repeatedly falsely asserted that APM Terminal would serve only high-capacity vessels.

He questions why, if JAPDEVA was already carrying out port operations involving the loading and unloading of containers with very high and recognized technical, logistical, and financial capacity, it should be deprived of exercising its powers in order to grant all Caribbean port operations to a foreign private company at a price two or three times higher than that charged by JAPDEVA. He further alleges that the institution fell into crisis when the Terminal de Contenedores de Moín, administered by the Dutch firm APM Terminals, began operations in February 2019. He claims that even the Contraloría General de la República did not approve JAPDEVA’s budget for fiscal year 2021. He also alleges that the institution has been unable to overcome its financial hardship despite the multimillion-dollar transfers it has received during these years to save it from bankruptcy. He asserts that, on 12 de febrero de 2021, it was announced that JAPDEVA was headed toward a shutdown of operations at its ports in Limón.

Its financial situation is increasingly critical. The petitioner refers to the principle of administrative efficiency (principio de eficiencia administrativa) and the principle of equality (principio de igualdad). He states that he is challenging clauses 4.1.1-22), 8.5.2 and 9.1 of the Public Works Concession Agreement with Public Service (Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público) for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín because, taken together, they are being used to formally satisfy the legality requirement for a set of provisions that, in his view, violate the substantive limits of Constitutional Law (Derecho de la Constitución) with respect to such important principles as legality, equality, private property, reasonableness, antitrust, proportionality, and administrative efficiency. He contends that clauses 4.1.1-22), 8.5.2 and 9.1 of the concession agreement (contrato de concesión) create an odious privilege for APM Terminals, to the detriment of the principles of equality before the law, freedom of trade, freedom of contract, free competition, consumer choice, and nondiscrimination in employment, as well as the principles of reasonableness and proportionality in the management of public resources, a situation that objectively jeopardizes JAPDEVA’s budgetary balance.

In this regard, they also violate the principles of free competition, equality and nondiscrimination in employment, and preference for Costa Rican workers under equal conditions, because the institution and its workers are left unable to perform the work for which they were responsible for sixty years, as the Terminal de Contenedores de Moín became the specialized terminal for container handling, not only for the Complejo Portuario de Limón y Moín but throughout Costa Rica’s Caribbean coast, as well as the only terminal responsible for serving container ships—fully-cellular container ships—used to import and export cargo to and from Costa Rica. He transcribes Articles 33, 46, 50, 68, 74, 176 and 191 of the Constitución Política. He states that, in light of Articles 50 and 74 cited above, the problems facing the Limón community cannot be disregarded. Hence the importance of the protection that the legal system (ordenamiento jurídico) must afford JAPDEVA.

He alleges that the restriction or limitation on JAPDEVA’s exercise of port business activities and the establishment of a monopoly in favor of a foreign private company were imposed through a concession agreement, which directly and manifestly violates the constitutional principle of the statutory reservation (reserva de ley) governing restrictions on fundamental rights and, consequently, infringes freedom of enterprise and trade. With respect to the standards or principles of reasonableness and proportionality, he considers that making the Terminal de Contenedores de Moín the specialized terminal for container handling, not only for the Complejo Portuario de Limón y Moín but throughout Costa Rica’s Caribbean coast, as well as the only terminal responsible for serving container ships—fully-cellular container ships—used to import and export cargo to and from Costa Rica, based solely on the unusual justification that, according to the Plan Nacional de Desarrollo Portuario prepared in 1995 and the Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín, the demand for the efficient and effective provision of a public service in accordance with international standards created a need to increase capacity to meet that demand and likewise improve the country’s competitiveness by providing it with new infrastructure, not only exceeds what is reasonably and proportionately recognized under ordinary legislation for other business operators, but also constitutes an outrageous and excessive abuse that allows royalties to be distributed to foreign private companies and public funds to be squandered, thereby affecting the budgetary balance of JAPDEVA, which was created to promote development strategies in Limón and to provide services as strategic as those relating to the movement of goods through the country’s most important port.

On the basis of the foregoing, he requests that clauses 4.1.1-22), 8.5.2 and 9.1 of the Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín be declared unconstitutional. Separately, he alleges that he expressly challenges official letters (oficios) SJD-126-2014 and SJD-170-2014 and legal opinion (criterio legal) AL-214-2014, as well as clause 5.2.2, subparagraphs

• 11)and 12), and additional measure no. 9 of annex 3 to the Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín, through which the donation to MOPT of land used by CONAVI for the construction of Dirección02 and the loan of land to the concessionaire APM Terminals were justified and authorized, with full and clear knowledge that this violated the recreation and tourism zone created by Law no. 2906 of 24 de noviembre de 1961. He refers to Articles 6 and 11 of the Constitución Política and Article 6 of the Ley General de la Administración Pública in connection with the aforementioned Law no. 2906. He alleges that the donation to MOPT of land used by CONAVI for the construction of national route 257, as well as the loan of land to the concessionaire APM Terminals, were carried out with full and clear knowledge that they violated Law no. 2906, which created the recreation and tourism zone. He cites opinion no. C-303-2000 of the Procuraduría General de la República. He adds that portions of the properties granted to ICT through the aforementioned Law no. 2906 were designated as part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), according to official letter SINAC-ACLAC-PNE-046-20133, prepared by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe. With respect to official letters SJD-126-2014 and SJD-170-2014 and legal opinion AL-214-2014, as well as clause 5.2.2, subparagraphs
• 11)and 12), and Additional Measure no. 9 of Annex 3 to the Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín, he alleges a violation of the constitutional principles of legality, reasonableness, and proportionality. He insists that those actions provided for the donation to MOPT of land used by CONAVI for the construction of National Route no. 257, a concession or benefit that, in the petitioner’s view, violates numerous constitutional principles, beginning with the principle of legality (principio de legalidad) enshrined in the first paragraph of Article 11 of the Constitución Política. He contends that, unfortunately, the aforementioned official letters SJD-126-2014 and SJD-170-2014 and legal opinion AL-214-2014 contain an incurable defect of legality (vicio insalvable de legalidad) for several reasons, including their use of the terms “donation” and “temporary use,” because it must be presumed, without any possibility of doubt, that something may be donated or loaned to someone only when the donor or lender is legally exercising full ownership rights, which is not the situation contemplated therein, since, by “assigning” ownership of the aforementioned strip to ICT, Law no. 2906 defined the use to which those properties were to be put. He emphasizes that the legislature intended the land to be used for residential and tourism activities so as to contribute to the promotion of tourism (Article 4). The text of the Law does not appear to authorize ICT to alter that designated use. That designated use is binding because it was defined by the legislature, even though the property is not public-domain property (bien demanial). It is simply a matter of applying the principles of legality and hierarchy of norms (jerarquía de las normas), under which the Administration is authorized to issue only those acts permitted by the legal system and in accordance with the hierarchical order of sources. This challenge is all the more significant considering that the contested provisions violate Law no. 2906, under which the Asamblea Legislativa specially designated as a recreation and tourism zone the two-hundred-meter-wide strip extending from the ordinary high-tide line, located within the maritime mile between the northern boundary of the urban area of the Ciudad de Limón, namely Portete, and the place known as “12 Millas” or “Swamp Moth,” north of the Ciudad de Limón, as well as the area within 100 meters on both sides of the Río Moín along the section parallel to the beach. He contends that, although Decree no. 36443-MOPT-H (which declares the Public Tender Project for the “Public works concession with public services for the financing, design, construction, operation and maintenance of the Nueva Terminal de Contenedores Moín” to be in the public interest) required ICT to diligently exercise its powers before the Consejo Nacional de Concesiones in order to ensure the timely and efficient performance of the concession agreement, this did not require the institute to donate or loan any part of a strip of land that by Law has a different specifically designated use. He maintains that, ultimately, pursuant to the principles of legality and hierarchy of norms, the intent of the legislature embodied in Law no. 2906 had to be respected, as did the use assigned by that law to the aforementioned strip of land. In light of the foregoing considerations, he requests that official letters SDJ-126-2014 and SDJ-170-2014 and legal opinion AL-214-2014, as well as clause 5.2.2, subparagraphs
• 11)and 12), and additional measure no. 9 of annex 3 to the Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín, be declared unconstitutional. He also challenges the execution, on 13 de febrero de 2012 by the Administration and the concessionaire APM Terminals, of the consolidated agreement incorporating addenda 1 and 2, entitled “Public Works Concession Agreement with Public Service for the design, financing, construction, operation and maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín,” as well as official letter no. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 of 24 de octubre de 2013 from the Manager of the Unidad Ejecutora TCM and official letter no. DMP-DI-2013-0363 of 11 de noviembre de 2013 from the Acting Director of Infrastructure of the División Marítimo Portuaria, which approved the design submitted by the concessionaire, as well as official letter no.

UE-TCM-OF-0192-2014 dated 19 de diciembre de 2014, issued by the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones, whereby APM Terminals de Moín S.A. was notified of the construction stage corresponding to Phase 2A of the Terminal de Contenedores de Moín, effective as of 19 de enero de 2015. She argues that this Chamber, in several proceedings, has ruled that it is not a reviewer of the legality of the acts or decisions of the active Administration (Administración activa), nor may it replace the Administration in the exercise of its powers; accordingly, it is not the Chamber’s role to act as an appellate body in this matter and review whether the construction project for the Nueva Terminal de Contenedores de Moín complies with the applicable legal rules, much less to usurp the powers of that Administration by determining in advance whether all applicable statutory and regulatory requirements for authorizing the project have been met, since all these are matters of ordinary legality that must be adjudicated through the ordinary administrative or judicial channels.

Nevertheless, under this Chamber’s case law, it is evident that, pursuant to the general principle of the non-derogability of a rule in an individual case (inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto), the constitutional principles of reasonableness and proportionality, and the provisions of Articles 50 and 89 of the Constitución Política, legislative approval to perfect and authorize the administrative contract (contrato administrativo) for the Public Works Concession with Public Service (Concesión de Obra Pública con Servicio Público) for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín generally, and specifically to proceed with the construction works for the Terminal de Contenedores de Moín, should have been obtained beforehand or during the processing of the respective concession contract (contrato de concesión). Failure to do so omitted a substantive requirement from the administrative procedure (procedimiento administrativo), rendering the contract thus approved unconstitutional because of an essential defect in its processing.

In this case, the Administration failed to comply with Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley nro. 6043 of 2 de marzo de 1977, under which only the Asamblea Legislativa may grant permits or award concessions in areas permanently covered by the sea and adjacent to the coastlines. She alleges that, by omission, the challenged acts violate Articles 6, 9, 11, 50, 89, and 140, subsection 19), as well as the constitutional principles and standards of legality, reasonableness, and proportionality, in relation to Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. She argues that, in this case, under the Public Works Concession with Public Services (Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos) for the Financing, Design, Construction, Operation, and Maintenance of the new Terminal de Contenedores in Puerto Moín, executed on 13 de febrero de 2012 between the Administration and the concessionaire APM Terminals, the port or pier was built on an artificial island that encroached upon the area permanently covered by the sea and adjacent to the coastline, four hundred meters offshore, measuring one thousand five hundred meters long and four hundred twenty meters wide; in the future, it will encompass more than eighty hectares that must be filled in over the existing seabed, in addition to another fifty hectares of seabed where dredging will be carried out.

She states that it could be argued that nothing prevents the Asamblea Legislativa, through the Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, from authorizing the Poder Ejecutivo to grant concessions over public property without requiring specific approval in each individual case, since it is understood to have granted general approval for that purpose. However, where areas permanently covered by the sea and adjacent to the coastlines are concerned, and authorization is sought to carry out permanent or major works at sea, pursuant to Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, the procurement (contratación) may not be based solely on Article 74 of the Ley de Contratación Administrativa, the Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, or special laws, because the legislature intended to provide heightened protection by referring the matter to the Asamblea Legislativa for the respective grant, since the legislation establishes, exclusively and to the exclusion of all others, that in such cases only the Asamblea Legislativa may grant those permits or award those concessions.

She states that, in conclusion, Articles 6, 9, 11, 50, 89, and 140, subsection 19, of the Constitution, as well as the constitutional principles and standards of legality, reasonableness, and proportionality, have been violated by omission because the aforementioned contract was not submitted to the Asamblea Legislativa for approval, as required by Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. She requests that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be granted.

1. 2The petitioner bases his standing (legitimación) on Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as it concerns the protection of diffuse interests (intereses difusos). He adds that the present action is admissible because it falls within the situation provided for in subsection b) of Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
2. 3Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber to summarily dismiss, either on procedural grounds or on the merits, at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, or when it finds that there are sufficient grounds to dismiss it, or that it merely reiterates or reproduces a prior identical or similar application that was dismissed.

Justice Nombre02 drafts the opinion; and,

Considerations:

I.Regarding official letters SJD-126-2014 and SJD-170-2014 of the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion AL-214-2014, clauses 4.1.1-22), 5.2.2 subsections 11) and 12), 8.5.2, 9.1, and Additional Measure No. 9 of Annex 3 to the Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín. With respect to the aforementioned administrative acts (actos administrativos) and the aforementioned public works concession agreement with public service, it must be noted that this action reiterates a prior action (expediente nro. 21-003621-0007-CO), filed by the same petitioner, in which this Chamber already ruled, through decision No. 2021-005640 at 9:15 hours on 17 de marzo de 2021—to the extent relevant—that:

“III.- ON THE INADMISSIBILITY OF THIS ACTION AGAINST OFFICIAL LETTERS SJD-126-2014 AND SJD-170-2014 OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO AND ITS LEGAL OPINION AL-214-2014. The petitioner states that he is filing this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against ‘(…) official letters SJD-126-2014 and SJD-170-2014 of the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion AL-214-2014 (…)’. Notwithstanding the applicant’s allegations, this action is inadmissible with respect to this subject matter because Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in subsections a) and b), provides as follows: ‘Article 73.- An action of unconstitutionality shall lie: a) Against laws and other provisions of general application, including those originating in acts of private parties, that violate, by action or omission, any constitutional rule or principle. b) Against individual acts of public authorities, when they violate, by action or omission, any constitutional rule or principle, if they are not subject to habeas corpus or amparo remedies.

(…)’. Based on the foregoing, the action of unconstitutionality filed against the official letters and legal opinion issued by the Instituto Costarricense de Turismo is inadmissible because it does not meet the requirements established in the aforementioned provision, since it is not directed against provisions of general application alleged to violate constitutional rules and principles. In this case, the challenged official letters and legal opinion are not normative in nature, and the action of unconstitutionality filed for that purpose is therefore inadmissible.

IV.ON THE INADMISSIBILITY OF THIS ACTION AGAINST THE PUBLIC WORKS CONCESSION AGREEMENT WITH PUBLIC SERVICE FOR THE DESIGN, FINANCING, CONSTRUCTION, OPERATION, AND MAINTENANCE OF THE TERMINAL DE CONTENEDORES DE MOÍN. The petitioner also challenges ‘(…) Clauses 4.1.1-22), 5.2.2 subsections 11) and 12), 8.5.2, 9.1, and Additional Measure No. 9 of Annex 3 of the PUBLIC WORKS CONCESSION AGREEMENT WITH PUBLIC SERVICE FOR THE DESIGN, FINANCING, CONSTRUCTION, OPERATION, AND MAINTENANCE OF THE TERMINAL DE CONTENEDORES DE MOÍN’. Notwithstanding the petitioner’s arguments, constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) is not the appropriate forum for reviewing the content of the challenged concession agreement; therefore, with respect to this aspect, the action is inadmissible by reason of its subject matter. This is because Article 10 of the Constitución Política assigns this Chamber the task of ‘(…) declaring, by an absolute majority of its members, the unconstitutionality of rules of any kind and of acts subject to Public Law’.

Likewise, as stated in the preceding consideration, Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional specifies that ‘An action of unconstitutionality shall lie: a) Against laws and other provisions of general application, including those originating in acts of private parties, that violate, by action or omission, any constitutional rule or principle. (…)’. Under those provisions, an action against a contract may not be brought before this Chamber, even if it is a concession agreement. With respect to the aforementioned subsection a), when it refers to the possibility of challenging ‘other provisions of general application, including those originating in acts of private parties,’ it should be clarified that this refers to provisions having normative scope (for example, regulations or bylaws), rather than contractual provisions, as that is the proper meaning of the phrase ‘rules of any kind’ used in constitutional Article 10. (In this regard, see decisions No. 2005-13070 at 16:02 hours on 22 de setiembre del 2005 and No. 2009-000310 at 15:18 hours on 14 de enero de 2009).”

Accordingly, the action was ultimately summarily dismissed with respect to those claims. This was based on the conclusion that, in this case, the challenged conduct could not be contested through an action of unconstitutionality, pursuant to Article 73, subsections a) and b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Therefore, the petitioner must abide by what was decided on that occasion, as there is no reason justifying a change in that criterion.

II.Regarding the execution, on 13 de febrero de 2012, by the Administration and the concessionaire APM Terminals, of the consolidated agreement incorporating addenda 1 and 2, entitled “Public Works Concession Agreement with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Terminal de Contenedores de Moín”; official letter No. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 dated 24 de octubre de 2013 from the Manager of the Unidad Ejecutora TCM and official letter No. DMP-DI-2013-0363 dated 11 de noviembre de 2013 from the Acting Director of Infrastructure of the División Marítimo Portuaria, approving the design submitted by the concessionaire; and official letter No. UE-TCM-OF-0192-2014 dated 19 de diciembre de 2014 from the Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, notifying APM Terminals de Moín S.A. of the construction stage corresponding to Phase 2A of the Terminal de Contenedores de Moín, effective as of 19 de enero de 2015.

This second action seeks to expand the subject matter of the challenge concerning the aforementioned public works concession agreement with public service and other administrative acts related to the performance of that agreement. In such a case, the holding set forth in the aforementioned decision No. 2021-005640 is fully applicable, namely that, in the case at bar (sub lite), the circumstances provided for in Article 73, subsections a) and b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional are not present.

III.In connection with what was stated in the two preceding considerations, it should be emphasized that, in the matter before the Court (sub judice), the petitioner raises various objections concerning the admissibility, advisability, and validity of the aforementioned public works concession agreement with public service, as well as a series of administrative acts associated with the performance of that agreement. This Chamber has already ruled on such objections on multiple occasions, holding that they concern matters that may not properly be resolved within this constitutional jurisdiction.

Thus, the petitioner first challenges the content of the aforementioned agreement and, in particular, the concession granted to APM Terminals, asserting that the aforementioned company was exclusively granted a public works concession with public service for the purpose of developing and operating the new Terminal de Contenedores de Moín, which, in his view, violates various constitutional provisions and principles, principally Article 46 of the Constitution. He particularly challenges the granting of that concession, claiming that JAPDEVA was already providing the respective container loading and unloading services more efficiently. He also claims that Costa Ricans are being harmed by the high prices and delays in the provision of port services by the aforementioned company APM Terminals. Finally, he alleges that this situation has plunged JAPDEVA into a severe financial crisis. It should be noted that, with respect to the objections raised by the petitioner, in judgment No. 2013-16146 at 9:05 hours on 6 de diciembre de 2013, this Chamber held—to the extent relevant—that:

“I.- Subject matter of the proceeding. The appellant seeks protection of the constitutional principle of freedom of enterprise and fair competition, as well as the principle of equality, the right to work, and the right to a decent wage, alleging that the Executive Branch exclusively granted a public works concession with public service to APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A. for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the new Terminal de Contenedores de Moín, thereby eliminating JAPDEVA’s authority to provide the most important service within Limón’s port operations, namely servicing container ships, with the resulting reduction in revenue and elimination of jobs, and hindering free competition between JAPDEVA and private companies.

II.On the merits. After examining the record, the Chamber finds that the amparo appeal (recurso de amparo) must be denied for the reasons stated below. First, if the appellant has any disagreement with clause No. 9 of the public works concession agreement with public service awarded to APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A., or considers the content of that contractual clause to be arbitrary, unlawful, or abusive, he must raise that claim through the appropriate ordinary legal proceedings, because the Chamber lacks jurisdiction to resolve disputes of this nature. As this Court has held on previous occasions, ‘(…) the applicant must bear in mind that disputes concerning the proper interpretation of the clauses of the agreements at issue, their scope, the obligations they impose on the parties, and the provisions of the rules governing the subject matter are matters for those proceedings, not this jurisdiction, because they concern an issue of ordinary legality that falls outside the Chamber’s jurisdiction’ (see judgment 2009-015459 at 18:10 hours on 29 de setiembre de 2009).

Second, it may be inferred from the appellant’s statements that the contractual clause he challenges refers to the alleged exclusivity that APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A. would have with respect to servicing container ships. Specifically, he claims that clause number 9 of the concession agreement (contrato de concesión) in question, in fact, grants a private company the exclusive right to provide the service formerly provided by the public entity JAPDEVA. In this regard, it must be clarified to the protected party (amparado) that the decision whether or not to grant that company exclusivity in providing that specific type of service (containers) does not, in itself, constitute a constitutionally significant violation. As the appellant himself indicates, what is being eliminated is the legal authority to provide a service, as a result of a policy decision by the Administration.

This type of measure falls within the natural discretion available to the Administration in carrying out administrative management, which is inherent in its sphere of authority, in accordance with its governmental priorities. Thus, constitutional review would apply only if, in exercising such powers, a fundamental right were clearly and manifestly violated, which has not occurred in this case. The mere disagreement of the claimant with that measure concerns a purely political issue rather than a legal-constitutional one, which is why this Court is required to exercise judicial restraint.

Furthermore, the statements given under oath by the respondents show that on 16 de julio de 2011, the JAPDEVA Workers’ Union filed administrative-litigation proceedings (proceso contencioso administrativo) concerning the matter disputed here. Those proceedings were decided at first instance by the Administrative Litigation Court through resolution number 0153-2012-VI, which dismissed its claim in all respects. The respondents state that, subsequently, on 28 de marzo de 2012, the Union filed another administrative-litigation proceeding, which is currently being processed under expediente número 12-001630-1027-CA and concerns all events that occurred after the agreement was endorsed. According to the information provided by the defendants, that proceeding remains pending. Accordingly, there is even greater reason to dismiss the amparo action (amparo), given that the facts related to the public-works concession agreement with public service obligations for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Moín Container Terminal (awarded to the private companies APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A.) are being examined in the competent ordinary proceedings” (the underlining does not appear in the original).

This criterion was reiterated in judgments nro. 2014-18103 de las 11:33 horas del 31 de octubre de 2014 and nro. 2015-001659 de las 9:05 horas del 6 de febrero de 2015. More recently, in judgment nro. 2019-001409 de las 09:05 horas del 25 de enero de 2019, when considering a similar claim, the Chamber ruled as follows:

“... the appellant files an amparo action against the signatories of the ‘Public-Works Concession Agreement with Public Service Obligations for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal’ and states that the Port Authority (JAPDEVA) provides port services to container ships for handling the loading and unloading of containers. He states that on 13 de febrero de 2012, the Granting Administration entered into an agreement with the concessionaire APM Terminal for operating the loading and unloading of container ships, an action that departs from the constitutional legal framework. He considers that the agreement contains limitations and restrictions that adversely affect users (shipping and stevedoring companies), because it will no longer be possible to request services for container ships from the Limón and Moín administrative offices. He therefore requests that the relevant clause (chapter 4, subsection 22) be annulled and that the action be granted with the consequences prescribed by law.

(...)

I. SUBJECT MATTER OF THE ACTION AND THE CHAMBER’S LACK OF JURISDICTION TO HEAR THE CLAIM

With respect to the arguments and relief sought as set forth in the first Findings of Fact (Resultando), it must be noted that this Chamber is not responsible for reviewing the legality of the Administration’s actions or decisions. It therefore has no jurisdiction to determine whether the relief sought by the protected party is proper or whether it complies with the legal provisions currently in force, as that task belongs to ordinary administrative or judicial proceedings. Whether or not the challenged clause is proper is not a matter to be discussed in this Jurisdiction, since it is not capable of violating any fundamental right and therefore falls outside its sphere of jurisdiction; it must instead be resolved through ordinary administrative or judicial proceedings. Accordingly, any claim or disagreement concerning the terms of the agreement must be submitted to the respondent authorities or brought before the competent judicial forum, where the merits may be fully litigated, any appropriate interim measures (medidas cautelares) may be requested, and the claimant’s claims may ultimately be asserted. By virtue of the foregoing, the amparo action is inadmissible and must be so declared.” For its part, in judgment nro. 2019-016605 de las 9:40 horas del 30 de agosto de 2019, this Court ruled:

“It follows from the arguments presented by the claimant that he seeks to have this Court determine which cargo JAPDEVA must handle in connection with the TCM concession; halt the processing of bill No. 21426; define the causes of JAPDEVA’s financial crisis; determine whether the termination of its employees’ employment relationships is proper; determine whether contractual breaches have occurred at the TCM; and prevent the transfer of funds to JAPDEVA for its liquidation. However, such claims do not concern constitutional matters, but merely questions of ordinary legality.” The claimant additionally alleges a violation of article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, asserting that because this is a project located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), it is for the Asamblea Legislativa to grant the concession pursuant to that provision. This argument was considered by this Constitutional Court in an earlier amparo action (processed under expediente nro. 14-08863-0007-CO), in which judgment nro. 2014-10174 de las 9:05 horas de 27 de junio de 2014 was issued. On that occasion, this Chamber rejected that claim in the following terms:

V.Lastly, the appellant maintains that article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre provides that “unless otherwise stipulated, only the Asamblea Legislativa may issue permits or grant concessions in areas permanently covered by the sea and adjacent to the coastlines”; however, APM Terminals Moín Sociedad Anónima will construct a pier in the sea extending approximately 1 kilómetro from the coast, without possessing the permits required by that provision. He also alleges that the company intends to exploit natural resources in the adjacent sea to fill in the area and create an artificial island, without possessing the permits required by the Código de Minería. In this regard, the claimant must be reminded that the Sala Constitucional is not responsible for reviewing the legality of the respondent authorities’ actions or decisions, nor may it replace the active Administration in exercising its powers.

It therefore does not serve as an appellate authority in this matter and may not review whether the project for construction of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín complies with the legal provisions currently in force, much less usurp the powers of the respondent by assessing in advance whether all applicable statutory and regulatory requirements for authorizing the project have been satisfied, since all these are matters of ordinary legality that must be resolved through ordinary administrative or judicial proceedings. Furthermore, according to SETENA, environmental feasibility (viabilidad ambiental) does not in itself mean that the developer may begin the project; rather, it is a requirement that must be fulfilled before obtaining the other authorizations or permits from other authorities that are necessary to construct, operate, or otherwise carry out the desired activity. Accordingly, compliance with all requirements, studies, concessions, permits, and authorizations necessary under the legal system currently in force to approve commencement of the work must first be verified through proceedings concerning ordinary legality.”

This criterion was reiterated in judgment nro. 2014-20750 de las 11:40 horas del 19 de diciembre de 2014.

Finally, the claimant alleges a violation of Ley nro. 2906 de 24 de noviembre de 1961, which designated as a recreation and tourism zone the strip measuring doscientos metros in width from the ordinary high-tide line, located within the maritime mile between the northern boundary of the urban area of the city of Limón, namely Portete, and the site known as “12 millas o Swarm Moth,” north of the city of Limón, as well as the area extending cien metros on both sides of Río Moín in the section parallel to the beach. He alleges that APM Terminals was granted a concession in the area described in Ley nro. 2906, which he considers improper. Regarding this point, this Court already ruled, in judgment nro. 2019-025322 de las 10:45 horas del 20 de diciembre de 2019, that:

“I.- SUBJECT MATTER OF THE AMPARO ACTION. The appellant states that through Ley N° 2906 del veinticuatro de noviembre de mil novecientos sesenta y uno, the strip measuring doscientos metros in width from the ordinary high-tide line, located within the maritime mile between the northern boundary of the urban area of the city of Limón, namely Portete, and the site known as ‘12 millas o Swarm Moth,’ north of the city of Limón, as well as the area extending cien metros on both sides of Río Moín in the section parallel to the beach, was designated as a recreation and tourism zone. Notwithstanding the foregoing, the defendants entered into the agreement entitled ‘Public-Works Concession Agreement with Public Service Obligations for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal’ and granted APM Terminals a concession over the area described in Ley N° 2906, which he considers improper. He requests that this amparo action be granted and that the agreements, decisions, and contracts affecting the areas covered by the cited Ley N° 2906 be annulled.

II. PRELIMINARY MATTER

Regarding the filing submitted by Nombre03, whereby he joins this amparo proceeding (recurso de amparo), it should be noted that, pursuant to article 34, third paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), active third-party intervention (coadyuvancia activa) refers to a person who, although not currently suffering harm caused by the Administration, may potentially benefit indirectly from the decision in a particular amparo proceeding and therefore appears in that proceeding to assist or support the petitioner in the case. Accordingly, in this matter the applicant does not qualify as an intervenor (coadyuvante), but rather as a co-petitioner (co-recurrente), because he considers that the “Public Works Concession Contract with Public Service for the design, financing, construction, operation, and maintenance of the Moín Container Terminal” is contrary to the spirit of Law N° 2906. Consequently, applicant Nombre04 is recognized as a co-petitioner, and his claim is joined to the present proceeding.

III. THE SPECIFIC CASE

Regarding the possibility of granting port concessions (concesiones), the Chamber has previously considered and upheld the application of the General Law on Public Works Concessions (Ley General de Concesiones de Obras Públicas) to such situations. Specifically, with respect to the port of Moín, this Court stated the following in Judgment N° 2015-009384 at 9:05 hours on 25 de junio de 2015:

“…V.- Lastly, the petitioner argues that article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) provides that ‘unless otherwise stipulated, only the Legislative Assembly may grant permits or award concessions in areas permanently covered by the sea adjacent to the coasts’; nevertheless, APM Terminals Moín Sociedad Anónima will build a dock in the sea extending approximately 1 kilometer from the coast, without holding the permits required under that provision. He also alleges that the company intends to exploit natural resources in the adjacent sea to create fill and construct an artificial island, without holding the permits required by the Mining Code (Código de Minería). In this regard, the applicant must be reminded that the Sala Constitucional does not oversee the legality of the actions or decisions of the respondent authorities, nor may it replace the active Administration (Administración activa) in exercising its powers.

Accordingly, it is not for this Chamber to act as an appellate body in this matter and review whether the construction project for the New Moín Container Terminal complies with the legislation currently in force, much less to usurp the powers of the respondent by determining in advance whether all applicable statutory and regulatory requirements for authorizing the project have been met, since all of these are matters of ordinary legality (legalidad ordinaria) that must be resolved through the ordinary administrative or judicial channels…”.

Because this precedent applies to the case under consideration, if the protected party remains dissatisfied, it may, if it sees fit, resort to the appropriate administrative or judicial legal channel to submit whatever applications it considers relevant so that the proper determination may be made under the law. Consequently, the proceeding is inadmissible, and it is so declared.” Therefore, although the applicant alleges that, in his view, the matter involves individual acts (actos subjetivos) that could be reviewed through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), pursuant to article 73(b) of the Law on Constitutional Jurisdiction, the fact remains that the subject matter of this action concerns a dispute of ordinary legality outside the scope of this Chamber’s jurisdiction, as this Court has consistently held. In accordance with this Court’s settled precedents, the applicant’s various objections must be raised through the ordinary channels.

IV. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing, with respect to official communications SJD-126-2014 and SJD-170-2014 of the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion AL-214-2014, clauses 4.1.1-22), 5.2.2, subparagraphs 11) and 12), 8.5.2, 9.1, and Additional Measure no. 9 of Anexo 3 to the Public Works Concession Contract with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal, the applicant shall abide by the determination already made in judgment 2021-005640. As to all other matters, the action under consideration must be summarily dismissed, as hereby ordered.

V. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days counted from service of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Poder Judicial” (“Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”), approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

With respect to official communications SJD-126-2014 and SJD-170-2014 of the Instituto Costarricense de Turismo and its legal opinion AL-214-2014, clauses 4.1.1-22), 5.2.2, subparagraphs 11) and 12), 8.5.2, 9.1, and Additional Measure no. 9 of Anexo 3 to the Public Works Concession Contract with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal, the applicant shall abide by the determination made in vote no. 2021-005640 at 9:15 hours on 17 de marzo de 2021. As to all other matters, the action is summarily dismissed.

Nombre05 V.

President Nombre06.

Nombre07.

Nombre08.

Nombre09.

Nombre10.

Nombre11 V.

CASE FILE N° 21-009825-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección03, Dirección04, 100 meters south of the Perpetuo Socorro church). Intake office for matters involving vulnerable groups: Dirección05, San José, Distrito Catedral, Dirección06, streets 19 and 21, Dirección07

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del nueve de junio de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, en unión libre, cédula de identidad nro. CED01, asesor en gestoría aduanera y logística portuaria, vecino de Limón, contra los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014, las cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos 11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, la suscripción del contrato consolidado con las adendas 1 y 2, denominado “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, realizada el 13 de febrero de 2012, por la Administración y la empresa concesionaria APM Terminals, los oficios nro. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 del 24 de octubre de 2013 del Gerente de la Unidad Ejecutora TCM y nro. DMP-DI-2013-0363 del 11 de noviembre de 2013 del Director a. i. de Infraestructura de la División Marítimo Portuaria, en que se aprobó el diseño presentado por la concesionaria, y el oficio nro. UE-TCM-OF-0192-2014 del 19 de diciembre de 2014 de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, en que se notificó a la empresa APM Terminals de Moín S.A. sobre la etapa de construcción correspondiente a la Fase 2A de la Terminal de Contenedores de Moín, con rige a partir del 19 de enero de 2015.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:30 horas del 24 de mayo de 2021, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014, las cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, la suscripción del contrato consolidado con las adendas 1 y 2, denominado “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, realizada el 13 de febrero de 2012, por la Administración y la empresa concesionaria APM Terminals, los oficios nro. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 del 24 de octubre de 2013 del Gerente de la Unidad Ejecutora TCM y nro. DMP-DI-2013-0363 del 11 de noviembre de 2013 del Director a. i. de Infraestructura de la División Marítimo Portuaria, en que se aprobó el diseño presentado por la concesionaria, y el oficio nro. UE-TCM-OF-0192-2014 del 19 de diciembre de 2014 de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, en que se notificó a la empresa APM Terminals de Moín S.A. sobre la etapa de construcción correspondiente a la Fase 2A de la Terminal de Contenedores de Moín, con rige a partir del 19 de enero de 2015, por ser contrarios a los artículos 9, 11, 33, 46, 50, 68, 74, 89, 140, inciso 19), 176 y 191 de la Constitución Política y que afecta los principios constitucionales de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, igualdad, eficacia administrativa y de equilibrio presupuestario e infringen el derecho de todos los habitantes del país a una calidad de vida dentro de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la protección de sus legítimos intereses económicos y sociales. Alega que acude a la justicia constitucional porque los costarricenses están siendo afectados con el sobreprecio de los bienes y servicios y la importación de mercancías producto de las distorsiones que ocasionan los costos operativos de APM Terminals debido a la irresponsable e inconstitucional irrupción de esta actividad concesionada con grave daño a la economía. Acusa el establecimiento de la Terminal de Contenedores de Moín administrada por APM Terminals y la imposición de que ésta sea la única en operar la carga y descarga de contenedores en el Litoral Caribeño costarricense -operación que ya JAPDEVA realizaba desde hace casi sesenta años-, al margen de los criterios que deben ilustrar una sana y eficiente administración de recursos escasos, en evidente contradicción y compromiso de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, los cuales devienen en parámetros de constitucionalidad. Alega que los actos impugnados han traído como consecuencia: a) en la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Dirección01 entre el límite norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de “12 Millas o “Swamp Moth”, al norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros a ambos lados del Río Moín, en la sección paralela a la playa, que fue declarada legalmente zona de recreo y turismo, se destruyeron varios centros de cabinas, hoteles y restaurantes, con el propósito de destinarla a actividades y operaciones para la construcción de la Terminal de Contenedores de Moín, concesionada a APM Terminals y para el paso o tránsito hacia dicha terminal; b) se está generando desempleo general en la comunidad limonense que se estima afectará a no menos de cinco mil familias; c) en la nueva terminal de contenedores, todos los servicios y operaciones portuarios, importación y exportación de mercancías, han tenido un incremento de precios del orden de un doscientos y hasta trescientos cincuenta por ciento, con subsiguientes aumentos anuales pactados vía concesión, situación que no había ocurrido en los últimos dieciséis años en que las tarifas de JAPDEVA se mantuvieron injustamente inalteradas; d) la infraestructura pública portuaria de JAPDEVA que le ha costado miles de millones de colones a la Nación y en varios casos vidas humanas a la comunidad limonense, ahora se encuentran en semidesuso o total desuso en rápido deterioro y con riesgo de total abandono; e) forzosamente JAPDEVA ha tenido que movilizar al menos novecientos trabajadores a diferentes estadios de ocupación y desocupación, desde la prejubilación, traslado horizontal y despido definitivo; y f) pese a las inmensas necesidades económicas y fiscales por las que atraviesa el Estado, este ha debido dictar leyes intentando solventar la grave crisis a la que se sometió a JAPDEVA e invertir más de veinte mil millones de colones como paliativo a los males sociales y económicos dentro de la Provincia de Limón. Acusa que, de forma inaceptable, en perjuicio de los bienes e intereses del Estado a cargo de JAPDEVA, el Gobierno concesionó mediante una terminal portuaria privada para que con solo dos puestos de atraque, de manera exclusiva y monopólica, se hiciese cargo de la carga y descarga de contenedores en el Litoral Caribeño costarricense, pese existir para esta actividad y desde hace más de treinta años, el Complejo Portuario de Limón, compuesto por la Terminal Hernán Garrón Salazar -con seis puestos de atraque- y la Terminal Gastón Kogan Kogan -con otros seis puestos de atraque-, que, en esos últimos treinta años, ha realizado la movilización de más de treinta y seis millones de contenedores, con cuyos ingresos ha coadyuvando al desarrollo económico y social de los habitantes de la vertiente caribeña de Costa Rica, lo mismo que apoyo financiero y trabajo en otras regiones del país. Agrega que, desde la entrada en operaciones de APM Terminal, desde principios del año 2019, distintas personas y sectores han venido manifestando sus críticas, por sus altos precios y atrasos. Reclama que la problemática de las tarifas afecta de manera directa la competitividad del país, la generación de empleo y el costo de vida de los costarricenses. También se ha acusado que se ha incurrido en un incumplimiento del contrato. Señala que, incluso, varias cámaras y empresarios han solicitado renegociar el contrato. Además, la Contraloría General de la República ha concluido que el Estado presenta múltiples fallos en controles portuarios en la Terminal de Contenedores de Moín. Señala que, en conclusión, acude a la jurisdicción constitucional porque los habitantes de la República, en su condición de consumidores de una gran cantidad de bienes que ingresan al territorio nacional por la referida terminal, están asumiendo vía tarifas por servicios portuarios un sobreprecio de un 200% y hasta un 300% mayor que las establecidas para JAPDEVA, producto de la innecesaria construcción e intervención operativa de la Terminal de Contenedores de Moín administrada por APM Terminals, ocasionada por la irresponsable e inconstitucional autorización administrativa con grave daño de la economía nacional a través del duro encarecimiento de los bienes y servicios y de la importación de mercancías. Desde otra perspectiva, estas distorsiones también repercuten en términos de competitividad de Costa Rica, puesto que la mayor parte de las exportaciones se hacen desde esa terminal portuaria del Mar Caribe y es de conocimiento público que en términos comparativos es una de las terminales más caras e ineficientes del mundo, cuya operación ha traído males y desempleo a miles de familias de la provincia de Limón, así como daños multimillonarios al erario público, que ya se manifiesta en el franco deterioro de las actividades, equipos e instalaciones portuarias de la gran empresa pública nacional que es JAPDEVA y que han afectado negativamente su capacidad financiera, volviéndola incapaz de garantizar la continuidad de los servicios públicos portuarios, la gestión del desarrollo de la región caribeña, el pago de salarios, cargas sociales y demás obligaciones ordinarias. Señala que la reclamación para que se determine la inconstitucionalidad de la pluralidad de actuaciones aquí accionadas, descansa en que estas vienen afectando de manera grave los principios y criterios constitucionales abundantemente desarrollados en esta acción, tales como el de igualdad ante la ley, razonabilidad y proporcionalidad, así como los principios de equilibrio presupuestario y eficiencia administrativa y, por ende, la estabilidad financiera y económica de JAPDEVA, lo cual compromete objetivamente la atención de los servicios que se brindan a los ciudadanos. Del mismo modo, esta afectación a la estabilidad económica y financiera de la institución autónoma conlleva e implica una afectación no eventual, sino inminente, a la situación económica y el orden jurídico de la nación, en tanto que los ingresos para satisfacer las obligaciones contraídas en el contrato de concesión son autorizados anualmente por el Consejo Nacional de Concesiones. Como si esto fuera poco, las tasas y servicios a partir de las cuales APM Terminals obtiene sus ingresos, son especialmente producto de las normas previstas por la administración. Aclara que no está cuestionando, en sí misma, la posibilidad de otorgar puertos en concesión, ni la naturaleza ni la procedencia de las actuaciones administrativas, sino la desnaturalización de que son objeto a raíz de lo que la doctrina conoce como abuso de derecho. Considera que las actuaciones aquí accionadas atentan abiertamente en contra de los artículos 9, 11, 33, 46, 50, 74, 89, 140, inciso 19), 176 y 191 de la Constitución Política, así como de las máximas de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, como parámetros de constitucionalidad, y los principios y criterios constitucionales de igualdad ante la ley, razonabilidad y proporcionalidad, equilibrio presupuestario y eficiencia administrativa. Cita jurisprudencia referida a tales principios. Señala que esta Sala, en su jurisprudencia, ha precisado que la disposición contenida en el artículo 46 constitucional, debe verse como una protección a los derechos del consumidor -valga decir, navieras, consolidadores, exportadores, importadores y a los costarricenses en general como consumidores finales-, dado que, con la creación de los monopolios se coarta la posibilidad de elección, ya que existe una única opción. Sostiene que la norma en examen limita el derecho de elección de los ciudadanos en la adquisición de bienes o servicios, independientemente de su precio. A lo que se añade que la fijación de precios, en toda economía moderna, la realiza el mercado y no las autoridades estatales, salvo en casos de urgencia comprobada y por el tiempo limitado por razones de interés público. En cuanto al principio de equilibrio presupuestario, cuestiona que los costarricense estarían pagando los costos que representa el financiamiento de JAPDEVA, en momento en que se ha quedado sin recursos para el sano desenvolvimiento de sus actividades, además de los sobreprecios que entrañan los servicios prestados por la Terminal de Contenedores de la concesionaria APM Terminals. Cuestiona, nuevamente, que se estableciera una terminal portuaria privada, para que con solo dos puestos de atraque, de manera exclusiva, monopolística, se hiciera cargo de toda la carga y descarga de contenedores en todo el Litoral Caribeño costarricense. Insiste que la prestación del servicio portuario por parte de APM Terminals se estableció con sobrecostos que superan las tarifas de JAPDEVA en un 200% y 300% y afectó la capacidad financiera de dicha institución. Alega que en la resolución nro. 780-RCR-2012 se mentía al argumentar que la institución continuaría prestando servicio a precios competitivos y se mentía al afirmar repetidamente que APM Terminal solo atendería barcos de gran capacidad. Cuestiona que si JAPDEVA ya realizaba la actividad portuaria de carga y descarga de contenedores con una muy alta y reconocida capacidad técnica, logística y económica, por qué privarla de cumplir con sus facultades, para otorgarle todas las actividades portuarias caribeñas a una empresa privada extranjera y a un precio hasta dos y tres veces superior del percibido por JAPDEVA. Acusa, además, que dicha institución cayó en crisis con la entrada en operación de la Terminal de Contenedores de Moín en febrero de 2019, administrada por la firma holandesa APM Terminals. Alega que, incluso, la Contraloría General de la República no aprobó el presupuesto de JAPDEVA para el ejercicio 2021. También alega que la institución no ha logrado superar sus penurias, pese a las millonarias transferencias que ha recibido durante estos años para salvarla de la quiebra. Asevera que el 12 de febrero de 2021, se anunció que JAPDEVA se encamina a la paralización de operaciones en sus puertos de Limón. Su situación financiera es cada vez más crítica. El accionante hace referencia al principio de eficiencia administrativa y al principio de igualdad. Señala que está impugnando cláusulas 4.1.1-22), 8.5.2 y 9.1 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín pues, en su conjunto, están sirviendo para suplir formalmente el requisito de legalidad de un conjunto de disposiciones que a su juicio transgreden los límites materiales del Derecho de la Constitución, en lo que respecta a máximas tan relevantes como lo son el principio de legalidad, igualdad, propiedad privada, razonabilidad, antimonopolio, proporcionalidad y eficiencia administrativa. Aduce que las cláusulas 4.1.1-22), 8.5.2 y 9.1 del contrato de concesión crean un odioso privilegio para APM Terminals, en perjuicio de los principios de igualdad ante la ley, de libertad de comercio, de libertad de contratación, de libre competencia, de elección de los consumidores y no discriminación en el trabajo, así como en lo que respecta a las máximas de razonabilidad y proporcionalidad respecto del manejo de recursos públicos, situación que objetivamente compromete el equilibrio presupuestario de JAPDEVA. En este sentido, también violan los principios de libre competencia, de igualdad y no discriminación en el trabajo y de preferencia del trabajador costarricense ante igualdad de condiciones, ya que la institución y sus trabajadores quedan sin poder realizar el trabajo que tuvieron a su cargo a lo largo de sesenta años, al pasar la Terminal de Contenedores de Moín a ser la terminal especializada para el manejo de contenedores, no solamente del Complejo Portuario de Limón y Moín, sino en toda la costa del Caribe costarricense, así como la única encargada de atender barcos portacontenedores -fully-cellular container ships- destinados a la importación y exportación de carga hacia y desde Costa Rica. Transcribe los artículos 33, 46, 50, 68, 74, 176 y 191 de la Constitución Política. Señala que, a la luz de lo dispuesto en los citados artículos 50 y 74, no pueden obviarse los problemas que enfrenta la comunidad limonense. De allí la importancia de la protección que el ordenamiento jurídico debe brindar a JAPDEVA. Alega que la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial portuaria por parte de JAPDEVA y la constitución de un monopolio en favor de una empresa privada y extranjera fue impuesta por un contrato de concesión, lo que infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. En lo que respecta a los criterios o máximas de razonabilidad y proporcionalidad, considera que pasar la Terminal de Contenedores de Moín a ser la terminal especializada para el manejo de contenedores, no solamente del Complejo Portuario de Limón y Moín sino en toda la costa del Caribe costarricense, así como la única encargada de atender barcos portacontenedores -fully-cellular container ships- destinados a la importación y exportación de carga hacia y desde Costa Rica, apelando a la única y peregrina justificación en razón de la cual, de acuerdo a lo indicado en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario elaborado en el año 1995 y el Plan Maestro para el Complejo Portuario Limón-Moín, la demanda para brindar un servicio público con eficiencia y eficacia acorde a los estándares internacionales, ha provocado la necesidad de incrementar la capacidad para satisfacer a esta y, así mismo, mejorar la competitividad del país al dotarlo de nueva infraestructura, no únicamente supera lo que razonable y proporcionalmente se reconoce de acuerdo con la legislación ordinaria al resto de los empresarios, sino también constituye un insultante y exagerado abuso para permitir el reparto de regalías a empresas privadas extranjeras y la festinación de fondos públicos que afecta el equilibrio presupuestario de JAPDEVA, creada para promover estrategias de desarrollo en Limón y para atender servicios tan estratégicos como aquellos relacionados con el tráfico de mercaderías en el puerto más importante del país. Con base en lo anterior, solicita que se declare la inconstitucionalidad de las cláusulas 4.1.1-22), 8.5.2 y 9.1 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. De otra parte, alega que expresamente impugna los oficios SJD-126-2014, SJD-170-2014 y el criterio legal AL-214-2014, así como la cláusula 5.2.2, incisos11) y 12), y la medida adicional nro. 9 del anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, mediante los cuales, se justificó y autorizó la donación al MOPT de terrenos que fueron utilizados para la construcción de la Dirección02 por CONAVI y el préstamo de terrenos a la concesionaria APM Terminals, con pleno y claro conocimiento de la violación de la zona de recreo y turismo creada mediante la Ley nro. 2906 de 24 de noviembre de 1961. Remite a lo dispuesto en los artículos 6 y 11 de la Constitución Política, así como en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con la citada Ley nro. 2906. Acusa que la donación al MOPT, de terrenos que fueron utilizado por el CONAVI, para la construcción de la ruta nacional 257, así como el préstamo de terrenos a la concesionaria APM Terminals, fueron realizados con pleno y claro conocimiento de la violación de la Ley nro. 2906, que creó la zona de recreo y turismo. Cita al dictamen de la Procuraduría General de la República nro. C-303-2000. Agrega que partes de las propiedades otorgadas al ICT, a través de la mencionada Ley nro. 2906, fueron afectadas como patrimonio natural del Estado, según oficio SINAC-ACLAC-PNE-046-20133, confeccionado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Caribe. En relación con los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 y el criterio legal AL-214-2014, así como la cláusula 5.2.2 incisos11) y12) y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, alega violación a los principios constitucionales de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Insiste que, a partir de tales actuaciones, se dispuso la donación al MOPT de terrenos que fueron utilizados para la construcción de la Ruta Nacional nro. 257 por CONAVI, concesión o regalía que, en criterio del accionante, constituye un atropello a plurales máximas constitucionales, empezando por el principio de legalidad, consagrado en el párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política. Aduce que, desafortunadamente, los oficios SJD-126-2014, SJD-170-2014 y el criterio legal AL-214-2014 de cita, entrañan un vicio insalvable de legalidad, por varias razones, entre las que menciona el uso de los términos “donación” y “uso temporal”, ya que debe presumirse, sin que quepa duda en contrario, que solo se puede donar o prestar algo a alguien cuando legalmente se está en el pleno ejercicio de los derechos de propiedad, lo cual no es el caso contemplado en estos, ya que al “asignar” la propiedad de la citada faja al ICT, la Ley nro. 2906 definió el destino que debía darse a esos inmuebles. Recalca que para el legislador los terrenos debían destinarse a la actividad residencial y turística, de manera que se contribuyera al fomento turístico (artículo 4). Del texto de la Ley no parece desprenderse que el ICT esté autorizado para variar ese destino. Destino que se impone por haberlo definido el legislador aun cuando no se esté en presencia de un bien demanial. Simplemente, se trata de la aplicación del principio de legalidad y de jerarquía de las normas. De acuerdo con los cuales la Administración solo está autorizada para emitir los actos que el ordenamiento autorice y según la escala jerárquica de las fuentes. Esta impugnación es más relevante al tener en consideración que las normativas recurridas violentan lo dictado por la Ley nro. 2906, cuando la Asamblea Legislativa revistió con la declaratoria especial de zona de recreo y turismo, a la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la milla marítima entre el límite norte de la zona urbana de la Ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de “12 Millas” o “Swamp Moth”, al norte de la Ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. Aduce que, si bien el Decreto nro. 36443-MOPT-H (que declara de interés público el Proyecto de la Licitación Pública para la “Concesión de obra pública con servicios públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la Nueva Terminal de Contenedores Moín”) comprometió al ICT a cumplir diligentemente lo propio de sus competencias ante el Consejo Nacional de Concesiones, con el objeto de garantizar la oportuna y eficiente ejecución del contrato de concesión, esto no obligaba al instituto a donar ni a prestar parte alguna de una franja de terreno que por Ley tiene un distinto destino específico. Sostiene que, en definitiva, en atención el principio de legalidad y de jerarquía de las normas, debía respetarse la voluntad del legislador, contenida en la Ley nro. 2906, así como respetar el destino otorgado en dicha ley a la referida franja de terreno. En atención a las consideraciones anteriores, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los oficios SDJ-126-2014, SDJ-170-2014 y el criterio legal AL-214-2014, así como la cláusula 5.2.2 incisos 11) y 12) y la medida adicional nro. 9 del anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. También impugna la suscrición del contrato consolidado con las adenda 1 y 2 denominado “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, realizada el 13 de febrero de 2012, por la Administración y la empresa concesionaria APM Terminals, así como los oficios nro. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 del 24 de octubre de 2013 del Gerente de la Unidad Ejecutora TCM y nro. DMP-DI-2013-0363 del 11 de noviembre de 2013 del Director a. i. de Infraestructura de la División Marítimo Portuaria, en que se aprobó el diseño presentado por la concesionaria, lo mismo que el oficio nro. UE-TCM-OF-0192-2014 del 19 de diciembre de 2014 de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, en que se notificó a la empresa APM Terminals de Moín S.A. sobre la etapa de construcción correspondiente a la Fase 2A de la Terminal de Contenedores de Moín, con rige a partir del 19 de enero de 2015. Sostiene que esta Sala, en varios recursos, ha resuelto que ella no es un contralor de legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración activa, como tampoco puede reemplazarla en la gestión de sus competencias, de modo que no le corresponde hacer las veces de alzada en la materia y revisar si el proyecto de construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín se ajusta o no a la normativa legal y muchos menos usurpar las atribuciones de dicha Administración, valorando de previo si se ha cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios del caso para autorizar el proyecto, pues todos estos son aspectos de legalidad ordinaria que deben dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional. Sin embargo, conforme la jurisprudencia de esta Sala, resulta evidente que, conforme con el principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto y los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucional, así como el contenido de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, la aprobación legislativa para perfeccionar y autorizar el contrato administrativo de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Explotación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, en general, y, en concreto, para proceder con las obras de construcción de la Terminal de Contenedores de Moín, debió realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo contrato de concesión, so pena de omitir, en el procedimiento administrativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional el contrato así aprobado, por un vicio esencial en su tramitación. En este caso, la Administración omitió observar el contenido del artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley nro. 6043 del 2 de marzo de 1977, conforme al cual, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Acusa que los actos impugnados infringen por omisión los artículos 6, 9, 11, 50, 89 y 140, inciso 19), así como los principios y criterios constitucionales de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, en relación con el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Sostiene que, en este caso, mediante la Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el Financiamiento, Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de la nueva Terminal de Contenedores en Puerto Moín, suscrita el 13 de febrero de 2012, entre la Administración y la empresa concesionaria APM Terminals, se construyó el puerto o muelle en la isla artificial que ha invadido la zona cubierta permanentemente por el mar, adyacente al literal, cuatrocientos metros mar adentro, de mil quinientos metros de largo y cuatrocientos veinte metros de ancho, y que a futuro abarcará más de ochenta hectáreas que deberán ser rellenadas en el actual terreno marino, más otras cincuenta hectáreas de suelo marino, donde se dragará el terreno. Indica que podría considerarse que nada impide que, por medio de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, la Asamblea Legislativa faculte al Poder Ejecutivo para que dé en concesión bienes públicos, sin que sea necesario una aprobación concreta para cada caso en particular, pues se entiende que ha dado una aprobación general para tal efecto; pero cuando se trata de las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales y para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa envergadura, en el caso del mar, conforme dispone el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la contratación no podrá ampararse solo en lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Contratación Administrativa o en la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos o en leyes especiales, porque el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa, para el respectivo otorgamiento de la misma, puesto que la normativa establece exclusiva y excluyentemente, que en esos casos solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder esos permisos u otorgar estas concesiones. Señala que, en conclusión, por omisión se han infringido los artículos 6, 9, 11, 50, 89 y 140, inciso 19, constitucionales, así como los principios y criterios constitucionales de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al no someter a la aprobación de la Asamblea Legislativa el citado contrato, tal y como lo establece el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Solicita que se acoja la presente acción de inconstitucionalidad.
2. 2El accionante fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto a la tutela de intereses difusos. Añade que procede la presente acción, pues se está en el supuesto previsto en el inciso b) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
3. 3El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Nombre02; y,

Considerando:

I.Respecto de los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014, las cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos 11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. En lo referente a los citados actos administrativos y el mencionado contrato de concesión de obra pública con servicios público, debe indicarse que esta acción es una reiteración de una anterior (expediente nro. 21-003621-0007-CO), interpuesta por el mismo accionante, en que esta Sala ya resolvió, mediante voto nro. 2021-005640 de las 9:15 horas del 17 de marzo de 2021 -en lo que interesa-, que:

“III.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE ESTA ACCIÓN CONTRA LOS OFICIOS SJD-126-2014 Y SJD-170-2014 DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO Y SU CRITERIO LEGAL AL-214-2014. El accionante dice interponer esta acción de inconstitucionalidad contra “(…) los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014 (…)”. Pese a las alegaciones de la parte gestionante, esta acción es improcedente en cuanto a este objeto, dado que el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus incisos a) y b), dispone lo siguiente:“Artículo 73.- Cabrá la acción de inconstitucionalidad: a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. b) Contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo.(…)”.

Con base en lo anterior, la acción de inconstitucionalidad planteada contra los oficios y criterio legal emitidos por el Instituto Costarricense de Turismo resulta inadmisible por no cumplir con los presupuestos previstos en la norma precitada, pues no está dirigida contra disposiciones de carácter general que se estime infringen normas y principios constitucionales. En este caso, los oficios y criterio legal impugnados no tienen carácter normativo, resultando improcedente con tal propósito la acción de inconstitucionalidad planteada.

IV.SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE ESTA ACCIÓN CONTRA EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA CON SERVICIO PÚBLICO PARA EL DISEÑO, FINANCIAMIENTO, CONSTRUCCIÓN, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA TERMINAL DE CONTENEDORES DE MOÍN. La parte accionante impugna también “(…) las Cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos 11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional N° 9 del Anexo 3° del CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA CON SERVICIO PÚBLICO PARA EL DISEÑO, FINANCIAMIENTO, CONSTRUCCIÓN, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA TERMINAL DE CONTENEDORES DE MOÍN”. Pese a sus argumentos, la jurisdicción constitucional no es la vía apropiada para revisar el contenido del contrato de concesión impugnado, por lo que en cuanto a este aspecto la acción es improcedente en razón de su objeto. Esto, toda vez que, el artículo 10 de la Constitución Política asigna a esta Sala la tarea de “(…) declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público”.

Asimismo, tal como se indicó en el considerando anterior, el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional precisa que “Cabrá la acción de inconstitucionalidad: a) Contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. (…)”. De conformidad con esas disposiciones, no cabe plantear una acción ante esta Sala contra un contrato, no obstante se trate de un contrato de concesión. En el caso del inciso a) precitado, al referirse a la posibilidad de combatir “otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados”, cabe aclarar que se refiere a disposiciones de alcance normativo (por ejemplo, un reglamento o un estatuto) y no contractual, ya que es eso lo que rectamente se sigue a partir de la frase “normas de cualquier naturaleza” que utiliza el ordinal 10 constitucional. (En este sentido, véanse los votos n°2005-13070 de las 16:02 horas del 22 de setiembre del 2005 y n°2009-000310 de las 15:18 horas del 14 de enero de 2009).”

Por lo que, finalmente, se rechazó de plano la acción en cuanto a tales extremos. Lo anterior, al concluirse que, en la especie, las conductas cuestionadas no eran impugnables mediante acción de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en el artículo 73, incisos a) y b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ergo, el accionante deberá estarse a lo ya resuelto en tal oportunidad, al no existir motivo que justifique variar de criterio.

II.En cuanto a la suscripción del contrato consolidado con las adendas 1 y 2, denominado “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, realizada el 13 de febrero de 2012, por la Administración y la empresa concesionaria APM Terminals, los oficios nro. UE-TCM-OF-OF-01 13-2013 del 24 de octubre de 2013 del Gerente de la Unidad Ejecutora TCM y nro. DMP-DI-2013-0363 del 11 de noviembre de 2013 del Director a. i. de Infraestructura de la División Marítimo Portuaria, en que se aprobó el diseño presentado por la concesionaria, y el oficio nro. UE-TCM-OF-0192-2014 del 19 de diciembre de 2014 de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, en que se notificó a la empresa APM Terminals de Moín S.A. sobre la etapa de construcción correspondiente a la Fase 2A de la Terminal de Contenedores de Moín, con rige a partir del 19 de enero de 2015.

En esta segunda acción, se pretende ampliar el objeto de impugnación en lo referente al citado contrato de concesión de obra pública con servicio público y otros actos administrativos relacionados con la ejecución de tal contrato. En cuyo caso, resulta plenamente aplicable lo ya indicado en el citado voto nro. 2021-005640, en sentido que en el sub lite no se configuran los supuestos previstos en el artículo 73, incisos a) y b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.En relación con lo ya indicado en los dos considerandos anteriores, debe destacarse que, en el sub judice, el accionante formula diversos reproches relativos a la procedencia, conveniencia y validez del citado contrato de concesión de obra pública con servicio público, así como de una serie actos administrativos vinculados con la ejecución de dicho contrato. Reproches respecto de los que ya se ha pronunciado esta Sala, en múltiples ocasiones, en el sentido que corresponden a temas que no procede dilucidar en esta jurisdicción de constitucionalidad.

Así, el accionante cuestiona en primer lugar el contenido del citado contrato y, en particular, la concesión otorgada la empresa APM Terminals, en tanto reclama que se otorgara de manera exclusiva a la referida empresa una concesión de obra pública con servicio público con el fin de desarrollar y explotar la nueva Terminal de Contenedores de Moín, lo que a su parecer violenta lo establecido en diversas normas y principios constitucionales, principalmente, el artículo 46 constitucional. Cuestiona, particularmente, que se otorgara tal concesión en tanto afirma que JAPDEVA ya prestaba los respectivos servicios de la carga y descarga de contenedores de forma más eficiente. También reclama que los costarricenses se están viendo afectados por los altos precios y atrasos en la prestación de servicios portuarios por la mencionada empresa APM Terminals. Finalmente, alega que esta situación ha sumido a JAPDEVA en una grave crisis financiera. Debe señalarse que, respecto a los reproches expuestos por el accionante, en la sentencia No. 2013-16146 de las 9:05 horas del 6 de diciembre de 2013, esta Sala -en lo que interesa- estimó:

“I.- Objeto del recurso. El recurrente acude en resguardo del principio constitucional de libre empresa y competencia leal, así como el principio de igualdad, derecho al trabajo y salario digno, pues acusa que el Poder Ejecutivo otorgó -de manera exclusiva- una concesión de obra pública con servicio público a la empresa APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A. para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la nueva Terminal de Contenedores de Moín, suprimiendo con ello las facultades de JAPDEVA para brindar el servicio más importante en la actividad portuaria de Limón, como lo es la atención de barcos contenedores, con la consecuente disminución en los ingresos percibidos así como la eliminación de fuentes de empleo, obstaculizando la libre competencia entre JAPDEVA y las empresas privadas.

II.Sobre el fondo. Luego de examinados los autos, la Sala estima que se debe declarar sin lugar el recurso de amparo, por las razones que se dirán. En primer término, si el recurrente mantiene algún tipo de disconformidad con la cláusula número 9 del contrato de concesión de obra pública con servicio público adjudicado a la empresa APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A., o bien, considera que el contenido de dicha cláusula contractual resulta arbitrario, ilegal o abusivo, deberá alegarlo en la vía de legalidad correspondiente, por carecer la Sala de las competencias para dirimir este tipo de conflictos. Como lo ha sostenido este Tribunal en anteriores ocasiones, “(…) debe tomar en cuenta la petente, que los conflictos atinentes a la correcta interpretación de las cláusulas de los contratos en cuestión, de sus alcances y de las obligaciones que de ellas se derivan para las partes, así como lo dispuesto por la normativa que rige la materia, es labor propia de tales vías, y no de esta jurisdicción, pues se trata de un problema de legalidad ordinaria cuyo conocimiento es ajeno al ámbito de competencia de la Sala”(ver sentencia 2009-015459 de las 18:10 horas del 29 de setiembre de 2009).

En segundo lugar, de las manifestaciones del recurrente se extrae que la cláusula contractual que impugna hace referencia a la alegada exclusividad que tendría la empresa APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A., en cuanto a la atención de barcos contenedores se refiere. En concreto reclama que la cláusula número 9 del contrato de concesión en mención, en realidad lo que hace es brindar exclusividad a una empresa privada para que preste el servicio que daba la empresa pública JAPDEVA. Al respecto, es preciso aclararle al amparado que la decisión de haberle entregado o no la exclusividad a dicha empresa para la prestación de ese tipo de servicio en concreto (contenedores), no constituye por sí misma una lesión de relevancia constitucional. Como indica el propio recurrente, lo que se está suprimiendo es la facultad legal de brindar un servicio, esto debido a una decisión de oportunidad por parte de la Administración.

Tal tipo de medida corresponde al espacio natural de que dispone la Administración para ejercer la gestión administrativa, consustancial a su ámbito competencial, de acuerdo con sus prioridades de gobierno. De esta forma, el control de constitucionalidad solo se aplicaría en caso de que en el ejercicio de tales competencias, de manera evidente y manifiesta se vulnerara algún derecho fundamental, cuestión que en la especie no ocurre. La mera disconformidad de la parte accionante con la referida medida atañe más bien a un problema puramente político, antes que a uno jurídico-constitucional, motivo por el que este Tribunal está obligado a aplicar autocontención.

Por otro lado, de las manifestaciones dadas bajo juramento por los recurridos se aprecia que el 16 de julio de 2011, el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA interpuso proceso contencioso administrativo, referido al tema aquí en disputa, el cual fue resuelto en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo mediante resolución número 0153-2012-VI, en la que se declaró sin lugar su demanda en todos los extremos. Los recurridos afirman que, posteriormente, el 28 de marzo de 2012, el Sindicato presentó de nuevo otro proceso contencioso administrativo, el cual actualmente se tramita en el expediente número 12-001630-1027-CA y versa sobre todos los hechos que se dieron una vez refrendado el contrato. Según lo informado por los accionados, dicho proceso se encuentra en trámite. Así las cosas, con mucha más razón procede la desestimatoria del amparo, en vista de que los hechos relacionados con el contrato de concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la terminal de contenedores de Moín (adjudicado a favor de las empresas privadas APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A.), se encuentran siendo examinados en la vía ordinaria competente” (el subrayado no corresponde al original).

Criterio reiterado en los votos nro. 2014-18103 de las 11:33 horas del 31 de octubre de 2014 y nro. 2015-001659 de las 9:05 horas del 6 de febrero de 2015. Mientras que, de forma más reciente, mediante voto nro. 2019-001409 de las 09:05 horas del 25 de enero de 2019, al conocer de un reclamo similar, la Sala resolvió lo siguiente:

“... la parte recurrente interpone recurso de amparo contra los firmantes del “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, y manifiesta que la Autoridad Portuaria (JAPDEVA) presta servicios portuarios a los buques portacontenedores para el manejo de la carga y descarga de contenedores. Refiere que el 13 de febrero de 2012, la Administración Concedente suscribió un contrato con la concesionaria APM Terminal para la operación de la carga y descarga de los barcos portacontenedores, actuación que se aparta del marco jurídico constitucional. Considera que dicho contrato posee limitaciones y restricciones que causan una afectación a los usuarios (navieras y estibadoras), debido a que no se podrá solicitar más la prestación de servicios para barcos portacontenedores ante las intendencias de Limón y Moín, por lo que solicita se anule la cláusula referida (capítulo 4, inciso 22) y se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.

(...)

I. OBJETO DEL RECURSO E INCOMPETENCIA DE LA SALA PARA CONOCER EL RECLAMO

En relación con los alegatos y pretensiones expuestas en el Resultando primero, se impone advertir que esta Sala no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de la Administración, de modo que no le compete revisar si la pretensión requerida por el amparado es procedente, o si se ajusta o no a la normativa legal vigente, labor propia de la vía común, administrativa o jurisdiccional. La procedencia o no de la cláusula cuestionada no constituye un asunto que deba discutirse en esta Jurisdicción, puesto que no tiene la virtud de vulnerar derecho fundamental alguno, por lo que resulta ajeno al ámbito de su competencia que debe dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional. Por lo anterior, cualquier reclamo o discrepancia respecto a los términos del contrato, deberá ser planteado ante las autoridades recurridas o en la vía jurisdiccional competente, sedes en las cuales podrá, en forma amplia discutir el fondo del asunto, solicitar las medidas cautelares del caso y, eventualmente, hacer valer sus pretensiones. En virtud de lo anterior, el amparo resulta inadmisible y así debe declararse”.

Por su parte, en el voto nro. 2019-016605 de las 9:40 horas del 30 de agosto de 2019, este Tribunal resolvió:

“De los argumentos expuestos por el accionante, se desprende que su pretensión es que este Tribunal defina cuál carga debe ser operada por JAPDEVA en relación con la concesión de TCM; que se detenga el trámite del proyecto de Ley No. 21426, que se definan las causas de la crisis financiera de JAPDEVA, se determine si procede o no la terminación de la relación de trabajo de sus empleados, así como si se han producido incumplimientos contractuales en la TCM; e impedir el traslado de fondos hacia JAPDEVA para liquidarla. Sin embargo, tales pretensiones no son materia de constitucionalidad, sino de mera legalidad.” El accionante, adicionalmente, acusa una infracción al artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, por cuanto, asevera que al tratarse de un proyecto ubicado en la zona marítima terrestre, corresponde a la Asamblea Legislativa otorgar la concesión en virtud de lo dispuesto en dicho ordinal. Este alegato fue conocido por este Tribunal Constitucional en un recurso de amparo anterior (tramitado en el expediente nro. 14-08863-0007-CO), en el cual se dictó el voto nro. 2014-10174 de las 9:05 horas de 27 de junio de 2014. En esa oportunidad, esta Sala rechazó ese extremo bajo los siguientes términos:

V.Por último, el recurrente sostiene que el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre señala que "salvo disposición en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales"; sin embargo, la empresa APM Terminals Moín Sociedad Anónima construirá un muelle en el mar, saliendo aproximadamente 1 kilómetro de la costa, sin contar con los permisos que dispone dicha norma. Acusa también que la empresa pretende explotar los recursos naturales en el mar adyacente para rellenar y crear una isla artificial, sin tener los permisos que exige el Código de Minería. Al respecto, debe recordársele a la parte accionante que la Sala Constitucional no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de las autoridades recurridas, tampoco puede reemplazar a la Administración activa en la gestión de sus competencias, de modo que no le corresponde hacer las veces de alzada en la materia y revisar si el proyecto de la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín se ajusta o no a la normativa legal vigente, y mucho menos usurpar las atribuciones de la parte recurrida, valorando de previo si se han cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios del caso para autorizar el proyecto, pues todos estos son aspectos de legalidad ordinaria que deben dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional.

Además, de acuerdo con lo dispuesto por la SETENA, la viabilidad ambiental no implica por sí misma que el desarrollador pueda iniciar el proyecto, sino que es un requisito que debe cumplir y después obtener las demás autorizaciones o permisos ante otras autoridades, para que pueda construir, operar o, en general, desarrollar la actividad deseada. Así las cosas, será en la vía de la legalidad donde se deberá comprobar el cumplimiento previo de todos los requisitos, estudios, concesiones, permisos y autorizaciones necesarias, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, para aprobar el inicio de la obra”.

Criterio reiterado en el voto nro. 2014-20750 de las 11:40 horas del 19 de diciembre de 2014.

Finalmente, el accionante alega una infracción a la Ley nro. 2906 de 24 de noviembre de 1961, en que se declaró como zona de recreo y turismo, la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la milla marítima entre el límite norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea de Portete, y el sitio conocido como “12 millas o Swarm Moth”, al norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los cien metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. Acusa que se otorgó la concesión a la empresa APM Terminals en la zona descrita en la Ley nro. 2906, lo que estima es improcedente. En cuanto a este punto, este Tribunal ya resolvió, en el voto nro. 2019-025322 de las 10:45 horas del 20 de diciembre de 2019, que:

“I.- OBJETO DEL AMPARO. El recurrente señala que por medio de la Ley N° 2906 del veinticuatro de noviembre de mil novecientos sesenta y uno, se declaró como zona de recreo y turismo, la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la milla marítima entre el límite norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea de Portete y el sitio conocido como “12 millas o Swarm Moth”, al norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los cien metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. A pesar de lo anterior, los accionados suscribieron el denominado “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, y otorgaron en concesión a la empresa APM Terminals la zona descrita en la Ley N° 2906, lo que estima es improcedente. Solicita que se declare con lugar el presente recurso de amparo, y se anulen los acuerdos, resoluciones y contratos que afecten las áreas contempladas en la Ley N° 2906 citada.

II. CUESTIÓN PRELIMINAR

En cuanto al escrito presentado por Nombre03, por medio del cual, se adhiere a este recurso de amparo, se debe indicar que de conformidad con el artículo 34, párrafo tercero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la figura de la coadyuvancia activa hace referencia a aquella persona que sin estar sufriendo una lesión actual por parte de la Administración, puede eventualmente beneficiarse indirectamente de la resolución de un determinado recurso de amparo, razón por la cual se apersona a dicho proceso para asistir o apoyar a la parte recurrente en el caso. De tal forma, en el presente asunto el gestionante no corresponde a la figura de coadyuvante sino a la de co-recurrente, al estimar que el “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, es contrario al espíritu de la Ley N° 2906. En consecuencia, el gestionante Nombre04 se tiene como co-recurrente y se acumula su pretensión a la presente.

III. EL CASO CONCRETO

En torno al tema de la posibilidad de otorgar puertos en concesión, la Sala ya conoció y avaló la aplicación de la Ley General de Concesiones de Obras Públicas para ese tipo de situaciones. Particularmente en cuanto al caso del puerto de Moín, este Tribunal en la Sentencia N° 2015-009384 de las 9:05 horas del 25 de junio de 2015, señaló:

“…V.- Por último, el recurrente sostiene que el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre señala que "salvo disposición en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales"; sin embargo, la empresa APM Terminals Moín Sociedad Anónima construirá un muelle en el mar, saliendo aproximadamente 1 kilómetro de la costa, sin contar con los permisos que dispone dicha norma. Acusa también que la empresa pretende explotar los recursos naturales en el mar adyacente para rellenar y crear una isla artificial, sin tener los permisos que exige el Código de Minería. Al respecto, debe recordársele a la parte accionante que la Sala Constitucional no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de las autoridades recurridas, tampoco puede reemplazar a la Administración activa en la gestión de sus competencias, de modo que no le corresponde hacer las veces de alzada en la materia y revisar si el proyecto de la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín se ajusta o no a la normativa legal vigente, y mucho menos usurpar las atribuciones de la parte recurrida, valorando de previo si se han cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios del caso para autorizar el proyecto, pues todos estos son aspectos de legalidad ordinaria que deben dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional…”.

Como este precedente es aplicable al caso en estudio, de persistir en su disconformidad, podrá la parte amparada, si a bien lo tiene, acudir ante la vía de legalidad que corresponda, administrativa o jurisdiccional, a fin de plantear allí las gestiones que estime pertinentes para que se resuelva lo que en derecho proceda. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara.” Por ende, aunque el accionante alegue que, a su juicio, se está en presencia de actos subjetivos que podrían conocerse mediante una acción de inconstitucionalidad, conforme lo dispuesto en el inciso b) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo cierto es que el objeto de la presente acción hace referencia a un conflicto de legalidad ordinaria ajeno al ámbito de competencia de esta Sala, como así lo ha resuelto de forma consistente este Tribunal. En concordancia con los precedentes reiterados de este Tribunal, los distintos reparos del accionante deberán formularse en las vías ordinarias.

IV. EN CONCLUSIÓN

Como corolario de lo anterior, el accionante deberá estarse a lo ya resuelto en sentencia 2021-005640, respecto de los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014, las cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos 11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín. En lo demás, debe rechazarse la plano la acción en estudio, como así se dispone.

V. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

En cuanto a los oficios SJD-126-2014 y SJD-170-2014 del Instituto Costarricense de Turismo y su criterio legal AL-214-2014, las cláusulas 4.1.1-22), 5.2.2 incisos 11) y 12), 8.5.2, 9.1 y la Medida Adicional nro. 9 del Anexo 3 del Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, estese el accionante a lo resuelto en el voto nro. 2021-005640 de las 9:15 horas del 17 de marzo de 2021. En lo demás, se rechaza de plano la acción.

Nombre05 V.

Nombre06.

Nombre07.

Nombre08.

Nombre09.

Nombre10.

Nombre11 V.