No Diffuse Standing to Challenge Credit RestrictionsFalta de legitimación difusa para impugnar restricciones crediticias

Decision No. 2021011994 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and thirty minutes on veintiséis de mayo de dos mil veintiuno.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Lidieth Mena Rojas, identity card number 2-0539-0361, against Article 44 ter, amended by section 4 of Law No. 9859, entitled “Addition of Articles 36 bis, 36 ter, 36 quater, and 44 ter and subsections g) and h) to Article 53, and Amendment of Articles 44 bis and 63 of Ley 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, of 20 de diciembre de 1994.” Background:

1. 1In a written submission received by the Constitutional Chamber at 15:44 on 26 de agosto de 2020, the petitioner filed an action of unconstitutionality against Article 44 ter, amended by section 4 of Law No. 9859, entitled “Addition of Articles 36 bis, 36 ter, 36 quater, and 44 ter and subsections g) and h) to Article 53, and Amendment of Articles 44 bis and 63 of Ley 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, of 20 de diciembre de 1994,” in defense of diffuse interests (intereses difusos). She states that the provision is challenged insofar as it prevents low-income persons from obtaining credit. She indicates that, as a constitutional mandate, access to credit by vulnerable groups in society is a right that the State itself must not only protect but also promote. It is enshrined as a means of preserving equity within society. The challenged provision runs counter to the social objective of achieving that equity and to the pressing need to facilitate and encourage access to credit, through funds administered by the country’s various banking institutions, for low-income persons and workers from the middle and lower-middle classes.She argues that, from the very outset of the approval process for obtaining a loan—particularly a home loan—an amount is excluded from their repayment capacity even though they have not defaulted; before the amendment, that amount was taken into account as part of their repayment capacity, which made a significant difference because, in most cases, it enabled them to qualify for credit from a banking institution when, due to their particular circumstances, they could be beneficiaries of the Bono de Vivienda. By providing a subsidy of up to 6.637.000 colones, that benefit helped individuals, couples, and families, while sharing the burdens of everyday life, acquire their own home in pursuit of a dignified life. This benefit was achieved through State assistance; however, by imposing the limitation that loans may be granted only if the minimum wage remains untouched, and by tightening the assessment of repayment capacity, people are once again left without access to dignified and secure housing.Another extremely serious issue is that this undermines the purpose of "Vivienda de Interés Social," an expression of the State’s social and solidarity-oriented role, because it prevents the law’s objective from being fulfilled, since the only persons who can obtain credit under this new legislation are those with an exceptionally high repayment capacity, who, according to INEC, account for less than 20% of Costa Ricans. Under the new assessment criteria that both State-owned and private banks must apply to middle-, lower-middle-, and lower-class applicants for housing loans pursuant to the new law, banks will not risk violating this requirement, particularly because failure to comply with the first paragraph of that same article carries an explicit threat of sanction. At the same time, this infringes freedom of contract, since a bank should be able to assess whether it can assume part of the risk or whether it considers it advisable to protect itself through an insurance policy, for example.According to statements by members of the Legislative Assembly, the intention was to "educate" Costa Ricans; however, a State cannot adopt restrictive measures for educational purposes; this must be achieved through education and financial-health promotion programs. This imposes restrictions on the personal sphere that should not have to be endured, and it also restricts freedom of commerce, the short-term effect of which will be excess liquidity in the banking and financial sectors at a time when low-income persons need greater assistance. People are being penalized without any payment default having occurred; therefore, protection of the minimum wage is unnecessary. The measure proceeds from the premise that there is no basic need requiring protection—overlooking a family’s housing—which is as necessary as food and public utilities. In light of the statutory warning directed at financial institutions, none will grant loans or consider other options; as a practical and impersonal matter, they will simply exclude from an applicant’s repayment capacity the portion corresponding to the unattachable minimum wage (salario mínimo inembargable).Consequently, a person who earns little will be adversely affected and discriminated against in comparison with someone whose repayment capacity is ample, because a person who earns a good salary or is self-employed and has greater resources and better repayment capacity will likely be unaffected, or only minimally affected, by the exclusion of that percentage, unlike someone who earns a low salary. The restriction on freedom of contract between the bank and the applicant is evident: "Any natural or legal person that grants credit in disregard of the untouchable minimum wage referred to in the first paragraph of Article 172 of the Código de Trabajo shall be subject to the sanction classified as a very serious violation, pursuant to subsection a) of Article 155 of Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, of 3 de noviembre de 1995." Given the need to foster and promote access to credit for social classes with fewer resources, the Constitución Política itself has incorporated this objective in order to require the State to develop policies, programs, and laws that facilitate access—with equal opportunity and without manifestly discriminatory restrictions—to credit as a right that advances the development of human beings, families, and vulnerable groups protected by the State itself.In this regard, she cites Constitutional Chamber judgments Nos. 2015-10515 and 2011-13436. She argues that the challenged provision wholly violates that paramount constitutional obligation, which is given effect in many ways, including "through assistance and loan programs for qualifying persons at preferential rates." During the pandemic, the construction and banking sectors, including BCR, have experienced an overall decline in sales and in the granting of access to credit, as applicable, that would enable persons with fewer economic opportunities to have a dignified home meeting minimum standards of safety, space, and advancement. Before that disastrous legislation, persons whose credit records were clean and current could aspire to achieve a life goal such as owning a home because credit terms, such as those offered by BCR, were optimal, and the State subsidy provided through BANHVI supplied the additional amount necessary for people to prosper in a society as complex as ours.That differs from the current reality, which entails the complete curtailment of these State subsidies and makes it materially impossible to award the housing grants. 70% of housing-loan applicants are salaried members of the middle or lower-middle class, precisely the same vulnerable social group affected by the provision. It must be borne in mind that the very purpose of Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), under its establishing law, is to provide the inhabitants of the Republic with dignified housing through access to credit. That purpose can no longer be achieved because the categorical restriction imposed by the provision at issue renders it illusory. The challenged Article 44 ter reduces access to the funds that the various financial institutions may offer families, thereby denying them the opportunity to meet a need as vital as owning a home. The provision is contrary to the constitutional principle of reasonableness and proportionality (principio de razonabilidad y proporcionalidad), because it establishes a restriction that clearly places persons with lower repayment capacity at a disadvantage compared with those who have more than sufficient capacity to repay loans.In practice, no such restriction exists for those debtors because the unattachable minimum wage represents a negligible portion of their income; accordingly, the difference in treatment violates the principle of proportionality and reasonableness, as well as the principle of equality (principio de igualdad), and consequently the right of access to credit and to dignified housing. She requests that the action be granted.
2. 2By an order issued at 11:55 on 27 de agosto de 2020, the Presidency of the Chamber directed the petitioner to substantiate why she believed she had standing based on diffuse interests to file this action of unconstitutionality directly.
3. 3In a written submission received at 9:56 on 1° de setiembre de 2020, the petitioner stated that, under the standing conferred by Article 75, paragraph 2, of the Ley de Jurisdicción Constitucional, she represents interests concerning a smaller segment of the public. As stated in the action, she seeks to prevent the country’s salaried workers from being excluded and harmed as applicants for housing loans and thereby suffering infringement of the right to credit and, consequently, of the possibility of acquiring dignified housing, which is the right sought by those applying for credit. The consequence is that salaried persons are limited in achieving that objective through their own means, under the protection of the State as guarantor responsible for regulating policies that allow groups with fewer opportunities in society to apply for credit from a financial institution on equal terms, whereas no such restriction is imposed on persons who are not salaried workers, thereby creating inequality.She states that there is no individual injury in her case, which would have allowed her to file the action on the basis of a prior case pending resolution; nevertheless, as a member of the salaried class, she belongs to a segment of the public that could face restricted access to credit. Her standing arises from her status as an inhabitant of Costa Rica who has the constitutionally conferred right to obtain credit under the same conditions as a self-employed worker or a person of substantial financial means. Salaried workers and those potentially affected by the provision she alleges to be unconstitutional constitute a smaller segment of society whose rights to dignified housing and access to credit are infringed as a diffuse interest, thereby creating unequal treatment compared with persons who are not salaried workers.
4. 4By a decision of the Presidency issued at 8:54 on 3 de setiembre de 2020, this action of unconstitutionality was admitted for consideration.
5. 5By written submission added to the digital case file (expediente digital) at 9:18 horas on 22 de setiembre de 2020, Julio Jurado Fernández appeared in his capacity as Procurador General de la República. He states that a reading of the challenged Article 44 ter shows that the provision governs three specific matters, one in each of its paragraphs. The first refers to workers’ right to request the deduction of installments toward repayment of their loans; the second establishes a protected minimum wage not subject to withholding (salario mínimo intangible); and the third prohibits the granting of loans that fail to respect the protected minimum wage. He considers that these matters require separate analysis and therefore addresses each of them below. 1. Workers’ right to request that the employer deduct installments toward repayment of their loans (Article 44 ter, first paragraph, of law 7472).The paragraph in question provides: “Workers have the right to request that their employer withhold installments for payment of their loans, provided that there is an agreement among the worker, the employer, and the creditor institution.” It further provides: “The Banco Central de Costa Rica, through the Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe), must implement a system for making the deductions.” On this subject, he states that Article 69(k) of the Código de Trabajo establishes the following obligation for employers: “To deduct from the worker’s wages the dues that the worker has undertaken to pay to the Cooperative or the Union as membership dues and for the duration of the worker’s membership therein, with the consent of the interested party, provided that the respective legally constituted social organization so requests.” That same provision establishes that the employer is required to deduct from its employees’ wages “…the installments that the worker has undertaken to pay to legally constituted credit institutions governed by the same principles as cooperatives, in connection with loans or savings-and-loan agreements for the acquisition of the worker’s own home, with the due authorization of the interested party and at the request of the respective institution.” The foregoing demonstrates that, before the challenged provision entered into force, statutory provisions already governed the withholdings that employers are required to make from workers’ wages.However, Article 44 ter under review expanded the circumstances in which an employer may make withholdings directly from a worker’s wages, since such withholding would apply not only to membership dues for cooperatives and unions and to repayments of loans granted by cooperatives and credit institutions governed by the same principles as cooperatives for the acquisition of housing, but also to repayment of any type of loan. He finds it noteworthy that, although the first paragraph of Article 44 ter under review establishes as a worker’s right that the employer deduct loan installments from the worker’s wages, it subsequently provides that an agreement among the worker, the employer, and the creditor institution is required, which would allow the employer to refuse to make the deduction. In any event, he emphasizes that although the petitioner requests that Article 44 ter of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor be declared void in its entirety, the petitioner does not state why it might be unconstitutional for an employer to withhold from a worker’s wages the installments related to repayment of loans taken out by that worker.The petitioner’s principal argument in seeking a declaration that the challenged Article 44 ter is unconstitutional is that the provision restricts access to credit for persons with lower wage income. However, the possibility of withholding from a worker’s wages repayments on any type of loan does not constitute a reason to discourage the granting of credit. 2.- The existence of a protected and unattachable minimum wage not subject to withholding (salario mínimo intangible e inembargable) (Article 44 ter, second paragraph, of law 7472). In this regard, the second paragraph provides: “No deductions may be made from a worker’s wages that affect the protected and unattachable minimum wage referred to in Article 172 of Ley 2, Código de Trabajo, of 27 de agosto de 1943.” It adds: “Amounts corresponding to child and spousal support (pensión alimentaria) are exempted from this provision.” Regarding the protected minimum wage, he notes that Article 10 of Convention 95 of the Organización Internacional del Trabajo (OIT), concerning the Protection of Wages, ratified without reservations by Costa Rica through law N° 2561 of 11 de mayo de 1960, establishes the State’s obligation to protect against attachment or assignment (embargo o cesión) the portion of wages deemed necessary for the maintenance of the worker and the worker’s family.The prohibition against assigning that portion of the wages means that, even with the worker’s consent, the employer may not withhold or deduct that portion of the worker’s remuneration. The aforementioned Article 10 provides as follows: “1. Wages may be attached or assigned only in the manner and within the limits prescribed by national laws or regulations. 2. Wages shall be protected against attachment or assignment to the extent deemed necessary for the maintenance of the worker and the worker’s family.” According to the foregoing, each country’s legislation is empowered to establish the rules under which wages may be attached or assigned, but the second subsection makes clear that a portion of those wages—the portion deemed necessary to ensure the maintenance of the worker and the worker’s family—may not be attached or assigned. Concerning the need to establish limits on deductions that may be made from wages, even when authorized by the worker, the “General Survey of the reports concerning the Protection of Wages Convention (No. 95) and Recommendation (No. 85), 1949, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations to the 91st Session of the International Labour Conference, 2033” stated: “272.(…) Article 10 of the Convention establishes two fundamental principles: first, wages may be attached or assigned only in the manner and within the limits prescribed by national laws or regulations; and second, attachment or assignment must remain within the limits necessary to ensure a decent standard of living for the worker and the worker’s family, although the specific conditions and limits in this regard are left to the determination of the national authorities (...) 274 (...) the assignment of wages appears to be possible under a statutory provision that, while requiring wages to be paid directly to a worker, authorizes an exception where ‘the worker concerned agrees to a different procedure.’ Although assignment is addressed separately in Article 10, it also influenced the discussions concerning Article 5 on the direct payment of wages. 281. In some countries, legislation expressly prohibits the assignment or transfer of wages, in whole or in part, to third parties for any reason (…) 282.In most countries, a fixed minimum proportion of wages is declared exempt from attachment or assignment, on the understanding that workers must in all cases be permitted to retain a specified amount of cash for their own subsistence and that of their dependents. In practice, various methods exist for determining the minimum amount that may not be attached or assigned. 296. (…) limits must be established for all authorized deductions. Under the Convention, Member States are empowered to adopt the system of limitations they deem appropriate, such as establishing a fixed amount, a percentage of the worker’s wages, or using the minimum wage as a benchmark. Nevertheless, when establishing the respective limits, they must be guided by two interrelated objectives: first, as suggested in paragraph 1 of the Recommendation, in all cases the net wages received by the worker must be sufficient to provide income ensuring a decent standard of living for workers and their families; second, such net remuneration must not be reduced through deductions that render meaningless the principle enshrined in Article 6 of the Convention concerning the worker’s freedom to dispose of the worker’s wages.Accordingly, the Committee considers that, in addition to establishing specific limits for each type of deduction, it is important to establish an overall maximum limit beyond which wage reductions may not be made, in order to protect workers’ income when multiple deductions are made.” He contends that this Chamber has also established that a portion of a worker’s wages may not be withheld by the employer for payment of the worker’s obligations. Thus, on one occasion, Cooperativa de Servidores Públicos R.L. challenged a decision adopted by Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), under which it agreed not to make deductions from its workers’ wages when such deductions would prevent a worker from receiving at least the minimum wage established by law. On that occasion, judgment n.° 2000-07563 at 10:40 horas on 25 de agosto del 2000 held that a worker may freely authorize deductions from the worker’s wages, provided that the worker receives the amount established by law as the minimum necessary to meet basic subsistence needs.In our country, limitations on assigning, selling, or encumbering wages have existed for many years. Such limitations follow the rules governing exemption from attachment (inembargabilidad) set forth in Article 172 of the Código de Trabajo, as provided by the first paragraph of Article 174 of that same code. It should be noted that, although the first paragraph of Article 174 cited above prohibits assignment of the unattachable portion of wages, the second paragraph of that same article contains an exception, since it permits assignment even of the unattachable portion when the matter involves “…lawful transactions conducted with cooperatives or with legally constituted credit institutions governed by the same principles as cooperatives.” He states that the Procuraduría, acting as an advisory body to the Public Administration, responded to an inquiry from Municipalidad de San José requesting a determination as to whether the second paragraph of Article 174 of the Código de Trabajo allowed an employer to make withholdings from its workers’ wages covering the entirety of their remuneration.On that occasion, they stated that, although the second paragraph of Article 174 of the Código de Trabajo establishes an exception to the rule prohibiting assignment of the unattachable portion of wages, that exception cannot extend to the entirety of the wages, because the worker must receive at least the equivalent of the “…lowest monthly wage established in the minimum-wage decree…” referred to in the first paragraph of Article 172 of the Código de Trabajo. (Opinion n.º C-104-2019, of 8 de abril de 2019, reiterated in C-113-2019, of 29 de abril de 2019, and in C-078-2020, of 3 de marzo de 2020).

In the aforementioned opinion No. C-104-2019, the legislative history of Law No. 4418 of 22 de diciembre de 1969 was analyzed. That law amended sections 69(k), 172, and 174 of the Labor Code, as well as Article 984(1) of the Civil Code. It was concluded that the objectives of that reform were: 1) to protect workers’ wages by guaranteeing an “untouchable minimum wage” (salario mínimo intocable); and 2) to encourage workers to obtain loans from State institutions or cooperatives for the construction of their own homes, while always preserving the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree. Section 44 ter, challenged in this action, confirms the existence of an untouchable minimum wage and expressly provides that this wage is the one established in the first paragraph of Article 172 of the Labor Code; that is, the lowest monthly wage set in the minimum-wage decree. It considers the existence of that untouchable minimum wage—which is not subject to withholding (retenciones) of any kind by the employer, except in the case of support obligations (pensión alimentaria)—to be constitutionally valid because it fulfills an obligation undertaken by our country upon signing ILO Convention 95, Article 10.2 of which provides that wages must be protected to the extent necessary to ensure the maintenance of the worker and the worker’s family.

By virtue of that obligation, the legislature is not free to decide whether or not to establish an intangible or untouchable minimum wage. What it may decide is the proportion of wages that must be protected, since that particular matter is left to the legislative discretion of the ILO Member States that signed and ratified Convention 95. Moreover, it is reasonable for the protected portion of wages to be equivalent to the lowest monthly wage provided for in the minimum-wage decree, because that amount is presumed to be necessary for the maintenance of the worker and the worker’s family. In summary, it considers that the second paragraph of Article 44 ter of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), insofar as it establishes an intangible minimum wage (salario mínimo intangible) equivalent to the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree, presents no constitutional issue whatsoever.

On the contrary, a guarantee of this kind is consistent with the constitutional principles of social solidarity and worker protection, as well as with the international commitments undertaken by Costa Rica regarding wage protection. 3. Regarding the prohibition on granting loans that violate the untouchable minimum wage (third paragraph of Article 44 ter of Ley 7472). The third paragraph provides: “Any natural or legal person that grants a loan in violation of the untouchable minimum wage referred to in the first paragraph of Article 172 of the Labor Code shall be subject to the penalty classified as a very serious violation, pursuant to subsection (a) of Article 155 of Ley 7558, Organic Law of the Central Bank of Costa Rica, of 3 de noviembre de 1995.” The petitioner challenges the validity of the provision just quoted because she interprets it as prohibiting the granting of loans against the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree, as well as consideration of that portion of wages when determining the repayment capacity (capacidad de pago) of a person seeking a loan.

In that regard, it notes that the challenged third paragraph of Article 44 ter does not state that lending institutions may not grant loans against an amount equivalent to the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree. Nor does it provide that this portion of wages may not be considered in determining each person’s repayment capacity. What it provides is that loans may not be granted in violation of the untouchable minimum wage. In the context of Article 44 ter as a whole, this means that a loan may not be repaid through withholdings made directly by the employer from the lowest monthly wage set in the minimum-wage decree. It would not be logical to interpret Article 44 ter under review, entitled “Rights of the Worker as a Financial Consumer,” as seeking to deny access to credit to the lowest-income workers or to exclude from their repayment capacity the amount representing the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree, because such restrictions could not be regarded as workers’ rights.

Although the wording of the third paragraph of that provision is unclear, its intent is understood to be to ensure compliance with the preceding paragraph, meaning that the employer must not make withholdings from the worker’s wages that affect the intangible minimum wage, which is equivalent to the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree. A review of legislative file No. 20861, which culminated in the enactment of Law No. 9859 of 16 de junio de 2020, whereby Article 44 ter was added to the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, does not indicate that one of the objectives of that provision was to prohibit the granting of credit to the lowest-income workers or to subtract the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree from their repayment capacity. As reflected in that file, the aforementioned Article 44 ter was not part of the original proposal.

It was included in the text of the law as a result of a substantive motion (moción de fondo) submitted by Deputy Wagner Jiménez Zúñiga (folio 2111). The reading of that motion was waived (folio 2135), and it was unanimously approved at extraordinary session No. 39 of 27 de abril de 2020, without changes or comments relevant to the matter at issue here (folios 2138 and 2139). It considers that the existence of an intangible minimum wage that is not subject to employer withholding does not mean that this wage must be excluded from the repayment capacity of its recipient, because nothing prevents a person, after receiving wages from the employer, from paying loan installments with that income. What is not permissible is for the loan installment to be deducted directly by the employer from the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree, because that amount is subject to a protection that the parties entering into the loan agreement, as well as the employer, are required to respect.

Moreover, housing loans have the particular feature that the property acquired through the loan may serve as collateral—and this is generally the case—so that, in such cases, as with secured loans over movable property (créditos prendarios), for example, there is no additional reason why repayment of the loan must necessarily be made through payroll deductions (rebajos salariales) carried out by the employer. Along the same lines, it must be emphasized that the fact that a loan payment is not deducted directly from wages does not mean that the debtor is not required to pay it, because the obligation to make the agreed repayment exists regardless of the agreed method of payment. As the Chamber has correctly stated, “… payroll deduction is merely a payment mechanism that does not alter in any way the contractual terms underlying it, nor is it the source of liability toward the financial institution receiving the transfer arising from the deduction; consequently, failure to apply it does not in any way release the debtor from any contractual obligations that the debtor may have undertaken” (Judgment No. 2000-07563).

Differences in access to credit based on each person’s wage income have always existed and will probably continue to exist; however, this issue arises more from economic than legal considerations. It cannot be asserted that the intent of the third paragraph of Article 44 ter of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection was to increase that disparity or to eliminate entirely access to credit for those receiving lower wages. Nor are there grounds for asserting that the intent of that provision was to exclude the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree from the worker’s repayment capacity. Such an interpretation is inconsistent with the purposes of that regulation and of the law in which it appears, which seeks to promote the “effective protection of consumers,” a category that includes workers as financial consumers. If lending institutions decide to exclude lower-wage individuals from access to credit on the basis of the third paragraph of Article 44 ter under review, that conduct could be discriminatory and therefore incompatible with the constitutional principle of equality, because the provision does not require such exclusion, nor can any legislative mandate to that effect be inferred from it.

Based on the foregoing, it considers that the third paragraph of Article 44 ter of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection does not present the constitutional defects alleged by the petitioner. It notes that, if this Chamber were to find that the provision at issue could be interpreted as prohibiting the granting of loans to persons whose wages are equal to or lower than the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree, it respectfully suggests adopting a constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme a la Constitución Política) providing that the third paragraph of Article 44 ter of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection is constitutional, provided it is interpreted as seeking to ensure that the intangible minimum wage—that is, wages equal to the lowest monthly wage established in the minimum-wage decree—may not be subject to employer withholding for the repayment of loans.

1. 6In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:17 hours on 25 de setiembre de 2020, Eduardo Newton Cruickshank Smith, in his capacity as President of the Asamblea Legislativa, responds to the hearing granted. He states that bill No. 20.861, originally entitled “Addition of Articles 36 bis and 53(g) and (h), and Amendment of Article 63 of Law No. 7472, Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, of 20 de diciembre de 1994, published in La Gaceta No. 14, of 19 de enero de 1995,” which gave rise to the law challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad), is the eighth bill introduced in the legislative process that sought to regulate usury (usura). It was only on this occasion that the agreement necessary for the country to have a provision establishing certain limits on the abusive terms offered to consumers of credit cards and other types of banking products—such as financial and commercial transactions and microcredit—was finally reached; those products would be required to comply with an established interest-rate cap. As the Departamento de Servicios Técnicos notes in report No. AL-DEST-II-5050-2018 concerning the aforementioned bill No. 20.861, that initiative sought to regulate the concept of usury in this country because, according to its proponents, the concept had never been developed or delimited and there was therefore a gap in the law that had to be addressed.Although both the Código Penal and the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection establish penalties for the offense of usury, the fact is that, because it is not defined, those penalties are not unenforceable, leaving consumers without legal protection and those who commit the offense unpunished. Bill 20.861 was drafted to define maximum annual rates for calculating interest on loans and microloans, as well as for business dealings or transactions agreed upon in other currencies. Its purpose is to amend Ley 7472 by adding, pursuant to the substitute text approved on 14 de noviembre de 2018 by the Comisión de Asuntos Hacendarios, two new articles (36 bis and 36 ter) and two subsections to Article 53, and by amending Article 63 of that law. During the legislative proceedings, on 30 de abril, as recorded in Minutes No. 36 of the extraordinary session of the legislative plenary (p. 1878), a motion was approved to waive all procedures and the waiting period for publication of the bill (p. 1981), and a motion for postponement was approved so that the case file (expediente) could be considered as a matter of priority (p. 1985).During the first-reading proceedings, several substantive motions were introduced under Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, but were withdrawn following negotiations on the floor of the legislature. Among those that remained as part of the agreement among the legislators was Motion 50 (p. 2111), which adds Article 44 ter to Ley 7472 and whose reading on the floor was waived by a procedural motion unanimously approved by the 49 legislators present at that point in the debate. The purpose of that addition was to establish penalties for natural or legal persons who granted credit in a manner that infringed the untouchable minimum wage (salario mínimo intocable) established in section 172 of the Código de Trabajo, which, as will be discussed below, constitutes a constitutional guarantee that the State must protect. Bill No. 20.861 was approved on second reading by 50 votes in favor and 2 against at extraordinary session No. 14 of the Plenario Legislativo on 9 de junio de 2020.The principal arguments that shaped the legislature’s intent regarding that initiative reveal an intention to protect users from abusive interest rates, to provide legal practitioners with the legal tool needed to apply the existing criminal-law provisions on usury, and to fulfill the constitutional mandate by defining usury and providing legal certainty (seguridad jurídica) for its application within the economic and legal context. In that regard, legislator Ramos González stated: “First, let me say that, thank God, we are able to approve this bill, which I believe is the bill having the greatest impact on family finances that this Asamblea Legislativa will approve. It is the bill having the greatest impact on family finances that this Asamblea Legislativa is approving. I say this because, according to calculations we have made, more than four and a half trillion colones have been lent at rates exceeding sixty-two percent.A twenty-three-point reduction in the interest rate on four and a half trillion means a reduction of more than one trillion two hundred billion in the interest paid by families to those currently issuing loans at abusively high rates. Pages 30 and 31, (Minutes of extraordinary session N° 14 of 9 de junio de 2020) (...) Today, fifty years and seven months after Costa Rica signed the American Convention on Human Rights, which establishes that usury is a form of exploitation of man by man, a form of slavery and, in this case, financial slavery, Costa Rica had not fulfilled the requirement of establishing a cap that could also make the Usury Law operational—a law that had also been passed by the Asamblea Legislativa but was an empty law because no one, no one, had been convicted of usury, despite interest rates of two hundred forty percent and others that had been litigated before the courts.” That legislator also stated that the statutory amendment was intended to protect citizens who, because of the aggressiveness of lenders, had become immersed in situations exceeding their ability to pay, and that a limit and restraint on that possibility had therefore been imposed.That statement reflects the legislature’s intent regarding the initiative, which differs greatly from the petitioner’s argument that the bill was drafted to educate citizens. Legislator Villegas Álvarez, for her part, stated, among other reasons, that one of the objectives of the enacted law was to ensure that Costa Ricans would not “have their credit records tarnished so easily,” so that they would receive the fair and proper treatment needed to avoid falling into financial slavery. That intention is contrary to the petitioner’s argument that the provision restricts access to credit or prevents the most vulnerable classes from obtaining housing-loan opportunities, because the purpose of appropriate limits on credit rates, together with the provision adding Article 44 ter to Ley 7472, is precisely to protect minimum family income so that a family’s financial capacity is commensurate with the legal obligations it may undertake in the future.Accordingly, the aforementioned legislator added: “the high indebtedness of our people is one of the obstacles to economic recovery and diminishes families’ purchasing power,” together with the following: “Today, we receive a major contribution from this Legislative Branch; we are going to save Costa Ricans thousands of colones; we are establishing a maximum cap on interest for credit cards, personal loans, and loans to purchase household appliances at fair rates. Our fellow citizens will not have their credit records tarnished so easily. The number of lawsuits for nonpayment, which currently stands at nearly seven hundred thousand, will be reduced, thereby also saving the Poder Judicial thousands of colones. We have won the battle against the regulatory bodies that did not support this bill and against the private banking lobby. Farmers, small business owners, fishers, and workers throughout Costa Rica who need financing will finally receive fair and proper treatment.No more usury, no more abuse, farewell to financial slavery. Today we raise our voices for debtors, for those who have lost their property and peace of mind because of irrational rates.” In the same vein, legislator Villalta Flórez-Estrada emphasized the Sala Constitucional’s endorsement of the legislative initiative following the optional legislative consultation (consulta facultativa), in decision N° 2020-0010160 of 3 de junio de 2020, and stated the following: “The Sala Constitucional was clear that this law violates no one’s rights; on the contrary, we are remedying a serious constitutional violation because Costa Rica has signed the American Convention on Human Rights, whose Article 27 establishes the State’s obligation to prohibit usury and any other form of exploitation of man by man; the Convention does indeed require a revision in terms of gender-inclusive language. But the concept is powerful, the concept is forceful: every form of exploitation of human beings must be prohibited, and the usury we have experienced in Costa Rica is a clear example of that exploitation.Thus, the Chamber’s judgment is clear that here we are instead fulfilling a constitutional obligation. Nor is the fact that this law supplements the criminal offense (tipo penal) of usury unconstitutional; rather, what was unconstitutional was having an open-ended criminal offense (tipo penal abierto), without clear content, that could not be enforced, and we are solving that problem.” Accordingly, the amendments introduced into Ley 7472 constitute regulations necessary to bring balance to the operation of the credit market within a framework of fair treatment, as legislator Viales Villegas stated: “It is absolutely incomprehensible that our national legislation contains a penalty for usury, to punish usurious practices, but that it simply cannot be applied because no one knows the threshold that determines it—what constitutes usury and what does not. And because of that gap, a very long time has passed in this country.That gap has also led to financial intermediation, credit offerings and, above all, an adaptation by citizens that, in light of this discrepancy in the law, also generated inequality, also generated poverty, and also generated sacrifice. (...) And it seems to me that this is, quite simply, a supplement to the penalty already contained in our Código Penal, a supplement that will also provide security and certainty to Costa Rican families and to those who participate day after day in economic and credit intermediation. It is also a benchmark for saying that Costa Rica, too, can put an end to existing abuses.” As can be seen, although the challenged provision was not part of the original text, it did become part of the objective pursued by the text ultimately approved, insofar as the legislature’s intent was to establish limits to protect financial consumers. Regarding the challenges to the contested provision, he argues that it is important to note first that the legislators approved a motion to submit the bill for optional legislative consultation, which was decided by judgment No. 2020-010160 of the Sala Constitucional at 10:15 hours on 3 de junio de los corrientes.Although the requesting legislators specifically sought an opinion concerning Article 36 bis, relating to the limits on financial and commercial transactions and microcredit and the method for defining usurious rates, the Sala Constitucional also provided related reasoning useful for analyzing the alleged restriction on access to credit that, according to the petitioner, results from the approved amendment.

There is a consistent thread between the considerations of the proponents of the original text and the legislative intent (espíritu del legislador) behind adding section 44 ter to Ley n.° 7472: the need to establish limits on usury (usura), as well as to protect the most vulnerable consumers because of the types of credit agreements they are compelled to enter into and their repayment capacity within the credit system. In that consultation, the Constitutional Court made clear that the legislative initiative fulfilled the constitutional duty to impose a limit in order to fill a regulatory gap (vacío normativo) that was preventing enforcement of the criminal offense of usury; consequently, establishing a maximum interest rate could neither strip freedom of contract (libertad de contratación) of its essential content nor violate the principle of freedom of enterprise (principio de libertad de empresa), since that freedom may be regulated, provided that this is done reasonably, as is the case with Ley n.° 9859, and responds to a compelling social need that justifies government intervention.

It emphasizes that the State may intervene in specific situations of compelling necessity to regulate market activities, including within the framework of banking activity, when the purpose is to protect consumers. One useful consideration as a benchmark for analyzing the petitioner’s arguments is the Chamber’s statement that the legislature’s power of initiative cannot be restricted on the basis of hypothetical arguments, because doing so would undermine Parliament’s independence. It considers this to be a sound approach when assessing an enacted legislative proposal, since the arguments are unreasonable in claiming that rights established in provisions that are not being amended are being affected; moreover, the legislature has a constitutionally supported margin of discretion and made clear in the bill’s explanatory statement (exposición de motivos) that its objective is to protect consumers.

The petitioner’s arguments lie within the realm of hypothesis, since no law having direct effects on access to housing, for example, is being amended in any respect; instead, within the framework of consumer protection, the legislature deemed it necessary to enact rules for the protection of consumers in their capacity as financial consumers. In that regard, it may reasonably be inferred that the addition of Article 44 ter to Ley 7472 is intended to protect workers’ minimum wage (salario mínimo), by providing that payroll deductions (rebajos salariales) may be made only with the worker’s consent and that such deductions may not be taken from the statutory minimum wage (salario mínimo legal), which constitutes a constitutional right intended to support the worker’s family. For its part, the Procuraduría General de la República, in opinion n.º C-104 2019 of 8 de abril de 2019—among others—refers to the statutory minimum wage, as provided in section 10 of ILO Convention 95, and concludes that under no circumstances may deductions be made from the “untouchable minimum wage” (“salario mínimo intocable”) referred to in section 172 of the Código de Trabajo.

In that regard, the enacted provision reinforces the existing legal system (ordenamiento jurídico), which establishes protection for every worker’s statutory minimum wage within the framework of workers’ rights as consumers and their individual exercise of access to credit, so that such access occurs in accordance with the parameters of legality, thereby preventing abusive conduct by financial credit providers; these matters are set forth in the explanatory statement to bill n.° 20.861, from which the challenged provision originated. For those reasons, it rejects the argument that the provision is contrary to the principle of equality (principio de igualdad), because it protects a right shared by all workers, namely the statutory minimum wage; nor does it “place those with a lower repayment capacity at a disadvantage relative to those who are able to repay loans,” as the petitioner asserts, because the State has an obligation to define and reinforce the parameters of legality governing workers’ rights in relation to the financial market.

It states that the foregoing must be read together with the explanatory statement so as not to lose sight of the protective purpose of the provision challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad): namely, that it was necessary to protect consumer rights while also establishing parameters so that the weaker party to that contractual relationship would have the means to exercise its rights fully without its constitutional rights being adversely affected. Accordingly, the regulation of the parameters for applying usury rules is integrated with international conventions concerning worker protection, the constitutional right to a statutory minimum wage, and the provisions of section 177 of the Código de Trabajo, which specifically seek to safeguard households’ normal minimum material, moral, and cultural needs: “Article 177: Every worker has the right to earn a minimum wage sufficient to meet the normal material, moral, and cultural needs of the worker’s household; that wage shall be set periodically, taking into account the characteristics of each type of work and the particular conditions of each region and of each intellectual, industrial, commercial, livestock-farming, or agricultural activity.” For the reasons stated, it considers that the amendments included in Ley n.° 9859, which amends and supplements Ley n.º 7472, including section 44 ter, are grounded in the objective of protecting citizens in their capacity as consumers; accordingly, the legislators deemed it appropriate to include a penalty for financial providers to guarantee workers’ rights in the financial market. It requests that the constitutional challenge be dismissed.

1. 7In a written submission received by this Court at 10:20 hours on October 28, 2020, Javier Losada Romero Polo, Henry Zamora Vega, and Lina Giraldo Soto, in her capacity as legal representative of Registro Cinco S.A., request leave to participate as active supporting intervenors (coadyuvantes activos). They state that, as argued by the petitioner and accepted by this Court, this action protects diffuse interests (intereses difusos), because it protects Costa Ricans’ interests in the principle of equality, the right of access to credit, the right to housing, and the principles of reasonableness and proportionality of laws. They note that, like the petitioner, they defend the right of vulnerable groups in society to access credit and that the challenged provision runs counter to the social objective of achieving equity, given the limitations it imposes on low-income persons or middle-class workers who cannot obtain a loan for a home.They state that the challenged provision directly affects their personal interests and those of the company’s clients, because it denies access to credit to those who need a decent home by preventing the poorest persons with a clean credit history from obtaining a loan. They note that this provision reduces access to public and private funds that different financial institutions may offer to families, thereby denying them the right to meet such a vital need as owning a home. They argue that it violates the principles of reasonableness and proportionality of laws because it establishes a restriction that disadvantages those with a lower ability to pay relative to those with a greater ability to pay. They state that they are defending their constitutional rights of access to credit, without distinction based on their income or any other social, political, ideological, or religious status, and seeking protection from the financial exclusion caused by the challenged provision.They state that the provision under review treats them discriminatorily because of their salary level and also limits the freedom of commerce of the most vulnerable persons in society—the clients—solely because they have limited resources and need credit. They request that their supporting intervention (coadyuvancia) be admitted and that the action be granted.
2. 8By order issued at 9:26 hours on December 2, 2020, the Presidency of this Chamber directed Lina Giraldo Soto, who entered an appearance in the proceedings as legal representative of Registro Cinco S.A., to submit, within three days beginning on the day following service of this order and subject to denial of the request for supporting intervention filed in this action in the event of noncompliance, a current certificate of corporate authority (personería jurídica) for Registro Cinco S.A. establishing her representative capacity.
3. 9On December 3, 2020, the legal representative of Registro Cinco S.A. submitted the documentation required by this Court.
4. 10By order issued at 8:47 hours on December 4, 2020, the Acting Presidency of the Chamber ruled: “Article 83 of the Ley de Jurisdicción Constitucional provides that, during the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending on the date the action was filed, or persons with a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance therein in order to support the arguments that may justify granting or denying it or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality in relation to the matter in which they have an interest. In this specific case, the applicants JAVIER LOSADA ROMERO POLO, LINA IVETTE GIRALDO SOTO, on behalf of REGISTRO CINCO S.A., and HENRY ZAMORA VEGA entered an appearance on October 28, 2020, and request recognition as supporting intervenors (coadyuvantes), considering that, like the petitioner, they are covered by the protection of diffuse interests with respect to the rights to equality, reasonableness and proportionality, access to credit, and decent housing, in their capacity as consumers.Accordingly, and given that the notice was first published on November 6, 2020, they shall be recognized as active supporting intervenors in this matter. The interested parties are advised that—with regard to the effects of supporting intervention—because a supporting intervenor is not a principal party to the proceedings, they will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the judgment’s effectiveness does not extend directly and immediately to the supporting intervenor, nor are they bound by res judicata (cosa juzgada), and the immediate effects of enforcement of the judgment do not extend to them either, because supporting intervention cannot be used to compel the judicial authority to issue a ruling in their favor, as they were not a principal party to the proceedings. What may affect them, although not because of their status as supporting intervenors but in the same manner as anyone else, is the erga omnes effect of the ruling.A judgment in constitutional matters does not particularly benefit anyone, not even the petitioner; this may be recognized in the underlying proceeding. The responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Presidente de la Asamblea Legislativa in the order issued at 8:54 hours on September 3, 2020, are deemed filed. The record being ready, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is assigned to Justice Paul Rueda Leal, to whom consideration of its merits falls by rotation.”.
5. 11The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because the Chamber considers that sufficient grounds exist to decide this action.
6. 12The notices indicated in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues nos. 214, 215, and 216 of the Boletín Judicial on November 6, 9, and 10, 2020, respectively.
7. 13By order issued at 9:10 hours on December 2, 2020, this Court ordered that the action processed under expediente n.° 20-16944-0007-CO be consolidated (acumular) with these proceedings, that only the action filed by the Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño be admitted, and that it be treated as an expansion of this action.
8. 14On December 7, 2020, the consolidation of case file no. 20-16944-0007-CO was added to these proceedings, as ordered by the ruling issued at 9:10 a.m. on December 2, 2020. In their filing, the applicant association requests that Articles 36 bis, 36 ter, fourth paragraph, 53, final paragraph, 63, first and second paragraphs, and 44 bis of Law 7472, as amended by Law 9859, be declared unconstitutional. It asserts that it represents business owners who have operated pawnshops or lending businesses for several decades. Specifically, it states that their business consists of lending money in exchange for a pledge (garantía prendaria). To engage in that activity, they were required to comply with Laws nos. 6122 and 9707. As a result of a legal anomaly, in some cantonal jurisdictions these businesses were issued a “purchase and sale” business license (patente), rather than one for a pawnshop. They state that this law established a cap on the interest rates that bank and non-bank creditors may charge, a rate that is wholly ruinous to their business.The law arbitrarily and without adequate technical basis imposed a monthly interest rate that pawnshops may charge, causing serious harm to this lawful and regulated activity and threatening the closure of these commercial establishments and the loss of jobs. They allege that the challenged law infringes first-, second-, and third-generation rights. The law establishes the methodology that the Banco Central de Costa Rica (BCCR) must use to set the maximum interest-rate cap for lending activities, with the caps to be announced in July and January. In the case of microloans, meaning those not exceeding 1.5 times the base salary of Judicial Branch office clerk 1 (¢ 675.000), the annual rate is calculated based on the average lending interest rate over the preceding 12 months, plus 13.18 percentage points. That result is multiplied by 2.085. The BCCR determined that this rate would be 53.18% for the second half of 2020.The inclusion of any other charge, financing cost, or fee in the interest rate was also prohibited. However, this law was enacted without considering the particular circumstances of the companies comprising the financial market or the restrictions that other laws impose on commercial activities in the country. Likewise, the legislation requires acceptance of payments by credit card, and the fee established by card issuers would exceed the maximum permitted income, because the enactment of Law no. 9859 failed to take into account that the nature of these companies’ business requires them to comply with another series of laws imposing costs that could make the activity prohibitively expensive.1) As their first ground of unconstitutionality, they allege that they were not consulted about the bill. Articles 123 and 129 of the Political Constitution establish the Legislative Assembly’s authority and duty to consult private-sector trade associations regarding laws that could affect them. The fact that they were not consulted about a law that is not generally applicable, but instead affects only those engaged in this line of business involving the extension of credit, has implications for the validity, effectiveness, transparency, and enforceability of that legislative enactment.2) They contend that Article 36 bis violates the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). They state that the expert report submitted concludes that the enacted law is ruinous, but that it might cease to be so if they were permitted to assess additional fees or charges recognizing that the expenses associated with selling unredeemed items represent, on average, 25% of pawnshops’ cost structure. Article 36 bis limits the interest rate and introduces a criminal consequence for possible noncompliance with the legal rule. They assert that the principle of reasonableness is established in Articles 24, 28, 41, 74, and 173, subsection 3, of our Political Constitution. Various tests have been developed to determine whether an act or conduct is unreasonable. Following German legal doctrine on this point, they contend that the first prerequisite for legitimacy is absent because the purpose of the law is not lawful. The law is legally defective in its teleological orientation because it interferes with the sphere of individual freedom and regulates a lawful commercial activity in a ruinous and abusive manner. Second, with respect to necessity, there is no need to limit pawnshop interest rates because historically this has been a line of business that satisfies both private business owners and individuals seeking the service. It may have been necessary to regulate credit-card interest, but that issue is unrelated to them. In this case, there was no necessity, but rather a deviation and an outburst on the part of the Legislative Branch in failing to exclude this type of business from the law’s regulations. They add that suitability has not been established either, because if the intention was to regulate interest rates to protect consumers, the actual result has been to exclude them from the financial market and drive this unbanked sector toward informal lenders, who charge monthly rates of 100% and resort to self-help measures when borrowers fail to pay. In general, the principal users of pawnshop services include the low-income segment of the population that lacks a fixed salary and has difficulty accessing other financial services. Studies show that the “millennial” population also uses pawnshops to finance everything from tuition payments to vacations. It is therefore clear that the provision places two plainly vulnerable groups at risk: young people and the lowest-income group. Furthermore, the measure adopted—setting a microloan rate cap of approximately 53% annually—is disproportionate, because a balance could have been achieved between the political objective of capping interest rates and the sustainability of pawnshop operations, either by excluding them or by allowing them to charge separately for insurance, storage, and documentation expenses.3) As their third ground of unconstitutionality, they state that the principles of legitimate expectations (confianza legítima) and legal certainty (seguridad jurídica) are also violated. These principles seek to protect governed persons and citizens from abrupt and unexpected changes made by the authorities, because those they represent have made costly investments to obtain state and municipal approval for their activities, and the challenged law jeopardizes their assets and legitimate expectations.4) As their fourth ground of unconstitutionality, they allege a violation of Articles 28, 45, and 46 of the Political Constitution. They state that civil liberties are the expression in the legal system of what a society considers an individual’s rights should be. They assert that freedom of commerce is violated, which in itself entails an impairment of private property and the unrestricted exchange of lawful goods and services and will drive the commercial businesses of those they represent into bankruptcy. They challenge the establishment, without technical studies, consultation, or knowledge of the particular characteristics of their business, of an interest rate that pawnshops may charge. Unlike banks and financial institutions, their business required no state authorization, but only a municipal license. They are thereby deprived of the ability to determine their own economic course.5) They state that second- and third-generation human rights, and therefore Article 50 of the Constitution, are also violated. In the matter under review, the right to economic development held by the applicants and by all persons who would be directly or indirectly affected by the eradication of the activity in question is fundamentally violated. They identify the rights to work, a decent income, housing, and others that would be harmed as typical ancillary rights. The applicants emphasize that, according to them, this line of business has historically provided assistance to this unbanked segment of the population; if these businesses disappear, that segment will be left without support. They state that the challenged law imposes senseless restrictions and protects not the public interest, but the incumbent government’s interest in imposing a biased ideological vision. They also state that the principle of affirmative equality (principio de igualdad afirmativa), derived from a harmonious reading of Articles 51, 55, and 71 of the same legal instrument, has not been observed. They assert that without their services, the vulnerable segment constituting their market would be unable to obtain three meals a day because it has no access to other lawful financing mechanisms. In the vast majority of cases, the loans granted by this sector do not exceed thirty thousand colones. No other financial institutions serve this vulnerable and socially at-risk population. They maintain that the right to development, which is grounded in human dignity, is also violated. This right is recognized both directly and implicitly in international human-rights declarations through recognition of the rights to equality, freedom, and the free self-determination of peoples. From this right arises the State’s duty to create conditions conducive to the right to development and to adopt individual or collective measures that promote national and international development. In this case, this precept is violated by the inaction of public authorities, which have failed to guarantee the described vulnerable population access to credit. Both the right to development and the right to state protection are therefore violated.6) As their sixth ground of unconstitutionality, they challenge the creation of strict-liability criminal offenses (tipos penales objetivos). They state that the new Articles 53 and 63 of the Criminal Code create strict-liability criminal offenses. In Judgment no. 2856-1994 (an action filed against Articles 22, 27, and 29 of Law no. 6122 of November 17, 1977, “Ley para Garantizar al País Mayor Seguridad y Orden”), the Constitutional Chamber held that a law could never create a strict criminal liability regime (régimen de responsabilidad penal objetivo) in contravention of Article 39 of the Constitution. It is therefore clear that the criminal-law framework introduced by this law is unconstitutional at its very foundation, and that this defect extends to Articles 36 bis, 53, and 63 insofar as they create a strict-liability criminal offense. The applicants state that, should the Chamber decide to dismiss this action, they request, as alternative relief, an interpretation that the law does not apply to pawnshops or that, if it does apply to them, they may charge separately for insurance, storage expenses, and documentation expenses because these are not financing costs within the meaning of Article 36 bis of Law no. 7472. They maintain that the Constitutional Chamber has incorporated the principle of applying the most favorable rule (principio de la aplicación de la norma más favorable) as a criterion of interpretation by holding that the human-rights instruments in force in Costa Rica have “a value similar to that of the Political Constitution” and, moreover, that “insofar as they grant individuals greater rights or guarantees, they prevail over the Constitution.” This principle of applying the most favorable rule is closely linked to the pro libertatis and pro persona principles. Under the former principle, fundamental rights must be interpreted broadly in all respects favorable to human beings and restrictively in all respects that limit them.

For its part, under the pro persona principle, a fundamental right must always be interpreted and applied in the manner most favorable to the individual. This principle is incorporated into several international human rights treaties, namely: Article 29(b) of the American Convention on Human Rights; Article 5.1 of the International Covenant on Civil and Political Rights; Article 5 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; and Article 1.1 of the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, among others. They add that the pro homine principle constitutes a general rule of human rights law through which, by means of interpretation or normative adaptation, every decision seeks to achieve the outcome that best protects the individual.

1. 15By a written submission sent to this Chamber on 22 de diciembre de 2020, Sonia Janet Gallón Ramírez appeared in her capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderada generalísima sin límite de suma) for José Julián Cardona Valencia and requested that her principal be admitted as an active supporting party (coadyuvante activo) in this proceeding in support of the action filed by the Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño. She alleges that her principal owns and holds the business licenses for two stores belonging to the franchise of secondhand dealerships and pawnshops (compraventas y casas de empeño) known as “Prestafull,” located in Puntarenas and San Rafael de Desamparados, a business that he established approximately 10 years ago. She therefore considers that his constitutional rights and principles have been violated as a result of the enactment of Article 36 bis of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, through the amendment incorporated by Ley n.° 9859, which gives him a legitimate interest (interés legítimo) in participating as a supporting party in this proceeding, pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.She considers that the rights to freedom of enterprise (libertad empresarial), work, and private property, as well as the principles of reasonableness and proportionality, have been infringed. She clarifies that her principal’s interest through this supporting intervention (coadyuvancia) is not to have the limit on the interest rate established by the amendment declared unconstitutional; rather, his interest is to have declared unconstitutional the prohibition against separately charging “other costs,” the so-called operating costs, because requiring the business owner to bear such costs makes the commercial activity unviable and unprofitable, thereby depriving—in practice—the right to free enterprise established in Article 46 of our Political Constitution of its substance. She reiterates the arguments of the petitioner, Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño.She alleges that, in this case, the new regulation approved by the Asamblea Legislativa (Article 36 bis), by establishing that other costs, commissions, expenses, or penalties must be included within the interest rate, renders unprofitable the commercial activity conducted for approximately 10 years. It is impossible to include the operating costs, commissions, and other expenses associated with the activity within the interest rate charged without exceeding the established limit when, for example, the bank commission charged to the business for credit-card use alone amounts to 2.5%; she asks that it be taken into account that, currently, the interest rate that may be charged in the case of microloans is 4,43% per month (53.18 % per year). She cites the cases of countries such as España and Estados Unidos. For example, in the latter, pawnshops (pawn shops) are permitted to charge a higher interest rate to cover operating expenses, while in España they are permitted to charge storage fees separately.To illustrate the harm caused by the new regulations contained in the cited amendment, they perform an allocation of operating costs for a ¢60,000 contract with commission income at 4,4% and a ¢60,000 contract with commission income at the previously used rate of 10%. In the attached table, they show that, in the case of contracts under which the percentage charged was 10%, after the first 3 months, which is the contract’s maturation period, the location in San Rafael de Desamparados could earn a profit of ¢7.919,08, while the location in Puntarenas could earn a profit of ¢7.337,46. However, under the amendment at issue, the Desamparados location incurs a loss of ¢2.160,92, while the Puntarenas location incurs a loss of ¢2.742,54. Thus, it can be seen that, if operations result in a loss, it is impossible for the business to have capital available to reinvest and sustain future operations.The foregoing demonstrates that the obligation to include operating costs in the interest rate charged by a store to a customer deprives the essential core of the freedom of enterprise enshrined in Article 46 of the Constitution of its substance, because requiring the company now to bear operating costs, commissions, and other expenses due to the impossibility of including them in the interest rate charged makes its business unprofitable and prevents it from obtaining the reasonable profit discussed by the legal scholar Hernández, which is expected when undertaking any business activity. In the case of her principal, he conducted a profitable commercial activity for approximately 10 years and, suddenly, as a result of restrictions included in the amendments made to the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor in julio de 2020, the income he derived from that activity has been seriously affected, forcing him to carry out major corporate restructuring in order to prevent further economic harm.The newly imposed restrictions have prevented production in accordance with standards of efficiency and reasonable profit margins, thereby eliminating the essential content of the right to freedom of enterprise. Based on the foregoing, it is concluded that the amendment to Article 36 bis introduced into the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor violates the freedom of enterprise enshrined in Article 46 of our Political Constitution because it affects the essential core of the right by reducing the profit obtainable from the activity to the point of rendering the commercial activity unviable; because this freedom is inextricably linked to the constitutional guarantees of private property and freedom of work, since any form of property that is commercially exploited constitutes an enterprise and, consequently, a means of expressing private initiative that is, in turn, founded on freedom of work, those guarantees are also violated by such amendments.She states that, in this case, she understands that the objective of the amendments was to cap the interest rate charged in the financial and private sectors to persons seeking a loan, regardless of its form or type. This, in turn, is justified by the economic situation the country is experiencing, which directly affects the finances of Costa Ricans, who in recent years have had to resort to quick loans to obtain liquidity, whether because of the rising cost of living, lack of employment, or decreased income. However, this is where the interests and rights involved must be weighed and the reasonableness and proportionality of the proposed amendments analyzed. The negative impact of the amendments on both lenders and financial consumers was highly controversial; that impact was widely apparent and received extensive media coverage, with the principal stakeholders calling for the added articles to be amended urgently, which ultimately occurred in part.In the particular case of secondhand dealerships and pawnshops, the lawmakers did not measure the negative impact that the amendments would have on their commercial activity, even rendering the business commercially unviable for the reasons stated above. An attempt was made to solve one problem by disproportionately and irrationally affecting the right and freedom of those engaged in the business to conduct a free enterprise, because the right itself is deprived of its substance: the business is rendered unviable by the actual effect on the profits generated, preventing the attainment of a reasonable profit. The foregoing means that Article 36 bis, which is partially challenged through this supporting intervention, is legally unreasonable because it does not fully conform to the Constitution when it clearly violates the rights and freedoms enshrined therein (freedom of enterprise, work, and private property); it is unreasonable in its effects because it imposes limitations on those rights that prevent their exercise in the manner protected by the Constitution and for which they were originally conceived by the constituent authority.Freedom of enterprise is constitutionally protected in recognition of its importance not only to persons (natural or legal), but also to society, as a driving force in generating wealth for society and the country as a whole. In addition to being unreasonable, the amendment introduced through Article 36 bis is disproportionate because it deprives the right to free enterprise of its substance. Persons (natural or legal) engaged in the business do not realize profits or a reasonable return, causing them to decide to close their businesses because of the loss of profitability, which will ultimately directly harm the regular users of secondhand dealerships and pawnshops by preventing them from easily accessing the money they need to meet their basic needs. This situation makes the amendment disproportionate because the objective originally pursued (preventing abuses in the charging of interest rates) will not be achieved once businesses disappear because they are entirely unprofitable and customers have nowhere to seek the money they need, thereby frustrating the community’s legal sense of fairness.Finally, they point out to the honorable members of that Constitutional Court that secondhand dealerships and pawnshops have addressed a problem that has always existed: rapid access to credit for persons who, for one reason or another, cannot obtain it through the banking system; there is a market of customers (lower-middle and lower class) who constantly need some form of financial assistance that does not entail extensive requirements or waiting periods (as banks do). This demand is constant and, therefore, so too is the income it generates for the business of secondhand dealerships and pawnshops. For both consumers of this service and providers, it represents a reliable means of subsistence. She alleges that she submits evidence that the stores’ losses are real and quantifiable, forcing their owners, as in the case of her principal, to undertake a thorough restructuring of the business, generating further unemployment (through cost-cutting) and making the business itself less efficient, since employees have had to be dismissed, thereby compromising the security of the commercial establishment and preventing adequate customer service; specifically, the two stores owned by her principal have had to dismiss 3 employees.According to the evidence submitted, in octubre de 2019, the two stores owned by her principal earned profits of ¢6.326.315,00; by octubre de 2020 (with the amendments being applied), income had fallen to ¢2.648.674,26, representing a decrease of 4l.86%.

In the short term, the commercial activity will become completely unviable from a cost-benefit standpoint, not only because of the already described and demonstrated decrease in revenue, but also because each establishment will have to bear, in addition to the operating expenses already indicated, the cost of a compliance officer (oficial de cumplimiento) (or liaison person), as required by SUGEF, who must remain on the premises while they are open to the public (Regulation for the Prevention of the Risk of Money Laundering, Terrorist Financing, and Financing of the Proliferation of Weapons of Mass Destruction, applicable to the regulated entities under Articles 15 and 15 bis of Ley 7786, SUGEF Agreement 13-19); and those establishments will be required to accept payments from customers by credit card (Articles 32, 34, and 44-Bis of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley n.° 7472, in relation to credit and debit cards and the Credit and Debit Card Regulations), in which case financial institutions will charge the establishments fees for their use.

These expenses are not included in the calculations because they are not currently being incurred; however, they will have to be incurred in the coming months, further aggravating the businesses’ situation. He states that the Ley de Garantías Mobiliarias, taking into account the business activity conducted by the establishments and their operations, expressly permits the operating expenses arising from the commercial activity to be included among the costs charged to customers, solely to avoid impairing the operation of the business. He does not know why the analysis conducted when the Ley de Garantías Mobiliarias was enacted was not taken into account when those amendments to the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor—and specifically Article 36 bis—were devised and approved. He notes that Article 5, subsection 21), of the Law provides that obligations secured through a security interest (garantía mobiliaria) shall cover, in addition to the principal amount of the outstanding loan, (a) ordinary and default interest (intereses corrientes y moratorios), (b) fees payable to the secured creditor (acreedor garantizado) under the security agreement (contrato de garantía), (c) expenses incurred by the secured creditor for the safekeeping and custody of the collateral (bienes en garantía), (d) expenses incurred by the secured creditor in connection with the acts necessary to enforce the security interest (ejecución de la garantía) (a typical cost being the appraisal (avalúo)), (c) damages (daños y perjuicios) caused by breach of the secured obligation (obligación garantizada) and/or the security agreement, and (d) liquidated damages (liquidación convencional de daños y perjuicios), when agreed upon.

Additionally, Article 15 thereof establishes the debtor’s obligation to (1) obtain adequate insurance covering the collateral against destruction, loss, or damage in favor of the secured creditor; if no such agreement exists, the pledging debtor (deudor garante) assumes the risk of loss of or damage to the collateral; and (2) pay all costs, expenses, and taxes related to the collateral, among other obligations. In the case of secondhand dealers and pawnshops (compraventas y casas de empeño), storage (bodegaje) is a typical expense incurred by the creditor in safeguarding pledged items, and the law therefore expressly authorizes charging for it. Insurance, for its part, is also a cost that must be borne by the person pawning the item, pursuant to the same law, and the appraisal is likewise a transaction cost; those charges are therefore clearly authorized under the Ley de Garantías Mobiliarias to be imposed on the debtor.

The foregoing is intended to demonstrate that the law recognized and protected the nature and operation of the commercial activity conducted by the party he represents and that, at the time, it sought to broaden credit opportunities for those unable to access conventional options, without impairing or disregarding the substance of the establishment owners’ right to freedom of enterprise (libertad de empresa), which is precisely what occurs with the amendment challenged here as unconstitutional. The aim was to respond to an existing need without undermining the rights of others, through an exercise that respected and protected the rights, freedoms, and interests of all parties. Based on all of the foregoing, he concludes that Article 36 bis, added to Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, of 20 de diciembre de 1994, by Ley n.° 9859, is unconstitutional because it infringes the freedom of enterprise enshrined in Article 46 of our Constitution, insofar as it affects the essential core of that right by reducing the profit to be derived from the activity to the point of making the commercial activity unviable.

It likewise infringes the constitutional guarantees of private property and freedom to work (libertad al trabajo), for the reasons stated. Finally, it is unconstitutional because it violates the principles of proportionality and rationality.

1. 16In a written submission forwarded to this Chamber on 25 de marzo de 2021, Julio Castilla Peláez appeared in his capacity as attorney-in-fact with sufficient authority for this act on behalf of the Asociación Cámara de Comercio and requested that the entity he represents be admitted as an active co-intervenor (coadyuvante activo) in these proceedings in support of the action filed by the Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño. He states that the Cámara de Comercio de Costa Rica is a membership-based entity of a corporate nature that acts in defense of the diffuse and collective interests (intereses difusos y colectivos) of its members. The Cámara de Comercio de Costa Rica, hereinafter CCCR, is a private nonprofit association, duly registered and in good standing in the Registro de Asociaciones del Registro Nacional under legal-entity identification number 3-002-042022.The CCCR is composed of businesses engaged in commerce-related activities. Its purposes include: -Proposing and supporting initiatives aimed at the development and advancement of commerce and the country in general; -Ensuring that enacted laws and government provisions encourage and strengthen the free-enterprise system; -Defending the principles of freedom and democracy enshrined in the Constitución Política and, within the framework of those principles, safeguarding and strengthening the legitimate interests of commerce and free enterprise. The Cámara was founded in 1915 and currently has more than 800 members. The CCCR regularly provides advice and support to its members through numerous activities, such as legislative and economic consulting, training, among others. The CCCR’s involvement has been crucial to improving the circumstances of its members and the country’s economic development.Whenever a new rule that could directly or indirectly affect the Cámara’s members is proposed for approval, or administrative acts are issued in disregard of the principles of legality and statutory reservation (reserva de ley), the Cámara takes an active role in protecting its members’ interests, which involves making recommendations for improvement and even challenging, through administrative or judicial proceedings, decisions made by the branches of government. Like the Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño, the Cámara de Comercio has an interest in defending its members and the commercial sector, whose interests are being seriously affected by the enactment of the challenged provisions. For those reasons, it has a legitimate interest (interés legítimo) in seeking leave to intervene in support of the action (coadyuvancia), particularly in light of the ruling admitting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), issued as decision number 2020-23253.It indicates that the provisions challenged in the constitutional challenge—Article 36 bis, second, third, fifth, seventh, eighth, and ninth paragraphs; Article 36 Ter, fifth and sixth paragraphs; and Article 53, subsection g), all of Ley 7472, the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor of 20 de diciembre de 1994, as amended by law number 9859, published in supplement number 150 to La Gaceta number 147 of sábado 20 de junio de 2020—have direct and immediate repercussions for its members and have caused them substantial economic harm, as demonstrated by the financial report attached to this submission. It notes that, by the procedural stage at which action 20-19644-0007-CO was consolidated with this case file, the action had already proceeded solely against Article 44 ter and one month had elapsed since its publication; therefore, no notice was ever published in the Boletín Judicial regarding the challenge to Articles 36 bis; 36 ter, fourth paragraph; 53, final paragraph; 63, first and second paragraphs; and 44 bis of amended Ley No. 7472, as amended by Ley n.° 9859.From this perspective, it considers that an intervention in support of the action may be submitted at this stage with respect to Articles 36 bis; 36 ter, fourth paragraph; 53, final paragraph; 63, first and second paragraphs; and 44 bis of Ley n.° 7472 because, technically, as of this date, the period established in Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional for addressing those provisions has not been granted. In other words, the intervention must be admitted because the period previously granted to third parties was solely for submitting interventions concerning Article 44 ter of Ley n.° 7472—since the other action had not yet proceeded as of the date of the notice—and no legally required publication containing the remainder of the provisions subsequently challenged through the constitutional challenge filed by the Asociación de Casas de Empeño was ever issued. It states that, in this particular case, the challenged legislation has resulted in financial exclusion, triggered by the reduction in interest rates and, consequently, by credit-card issuers’ application of stricter risk parameters.This meant that many Costa Ricans could no longer obtain such cards, thereby reducing their purchasing capacity. There were also other consequences, such as increased borrowing in informal markets, among others. This reduction in consumption affected every sector of the economy, with the commercial sector being among the hardest hit. As substantiated by the attached financial report, the volume of transactions lost because of that exclusion can be estimated at 543 thousand million colones. Of that amount, only 80% corresponds to transactions conducted in commerce. In addition, that volume of commercial transactions equals 407 thousand million colones and is equivalent to 1,2% of the country’s gross domestic product (GDP). It is estimated that 68% of this amount will be replaced by another means of payment, while the remaining 32% will be lost entirely from the economy. Likewise, the loss in sales volume in the commercial sector can be estimated at 139 thousand million colones and is equivalent to 5% of total annual commercial output.Furthermore, it is also estimated that 161 businesses have had to close as a result of the challenged legislation and that 11,633 jobs have been lost in the commercial sector. The various impacts on commerce total 149.800 million colones, equivalent to 0,42% of the 2020 Gross Domestic Product (GDP). This amount is undoubtedly significant for the sector, and even more so under the current conditions of the national economy. All these figures make it abundantly clear that the challenged legislation has an effect that undermines the essential content of freedom of commerce (libertad de comercio), because it affects the right to conduct a commercial activity by introducing new regulations that substantially harmed commercial transactions as a consequence of financial exclusion, which has even caused commercial establishments to close. It argues that, although exercising freedom of commerce means that, once individuals or legal entities have chosen the activity in which they wish to engage, they must comply with the statutory and regulatory requirements established by the legal system, when those requirements are disproportionate and unreasonable, they impose an arbitrary restriction on freedom of commerce.Fundamentally, the financial-exclusion effects of the challenged provisions also reduce the number of economic actors able to market products, thereby reducing competition and adversely affecting consumers or users, who enjoy special constitutional protection. In this case, the maximum interest rate is unreasonable and disproportionate because, far from protecting the most vulnerable sectors, it instead excludes them from access to credit, thereby harming commerce. Despite the laudable objective pursued by the cited reform, the challenged articles are manifestly unconstitutional because they were adopted on the basis of an arbitrary criterion, without any technical or financial support, and are causing thousands of Costa Ricans to be expelled from the financial system while also causing serious economic losses to business owners and merchants, who have lost customers and have had to close their businesses, reducing competition in the market.Moreover, the global circumstances arising from the covid-19 pandemic have further intensified the negative effects of Ley n.° 9859, causing many businesses to cease operations entirely. It indicates that a purposive and evolutionary interpretation (interpretación finalista y evolutiva) of legal rules requires consideration not only of the rationale of the rule (ratio normativa), its reason for being, but also of the social, economic, and political circumstances in which it operates and produces its effects; in this case, considering both elements, the reform introduced by Ley n.° 9859 is deemed disproportionate and unreasonable. It considers that freedom of contract (libertad de contratación) and freedom of commerce are infringed in this case because an arbitrary restriction is imposed on the freedom of banks and their customers to enter into credit agreements, based on a maximum rate that lacks any technical foundation.Although exercising this freedom means that, once individuals or legal entities have chosen the activity in which they wish to engage, they must comply with the statutory and regulatory requirements established by the legal system, when those requirements are disproportionate and unreasonable, they impose an arbitrary restriction on freedom of commerce that deprives it of its essential content. It believes that the principle of equality before the law (principio de igualdad ante la ley) is violated because persons in unequal circumstances have been treated as equals. If an activity is different and entails a different level of risk, the interest rate established for that activity must also be different. The law should have distinguished among the various commercial transactions: housing loans, consumer loans such as automobile loans, industrial loans, commercial loans for small and medium-sized enterprises, mortgage transactions, secured transactions, and so forth.This is because the price variable—the rate—is highly sensitive to both risk and cost, particularly because of the unit cost involved. Lending rates cannot be the same for entirely different lending activities. The conditions of a particular credit transaction may result in a high rate because of higher costs and greater risk. For another type of credit, however, costs and risk may be lower, allowing the rate to be lower. Each has its own characteristics because their risks and costs differ substantially. The Banco Central expressly warned of this. Article 36 bis sets the interest-rate cap based on market averages for the group designated “Otras Sociedades de Depósito” by the Banco Central, without considering the particular circumstances and characteristics of each actor affected by that rate; this produces a discriminatory effect by departing from the fundamental technical principles governing financing and credit.The usury rate should have distinguished among the various products to avoid causing financial exclusion. The challenged Article 36 bis applies the same limits to the different economic and lending activities to which it may apply. However, this equal treatment is discriminatory because it treats similarly persons engaged in activities conducted under different circumstances and involving different risks, thereby depriving the provision of a technical and reasonable basis.

It is necessary that the interest-rate caps on interest charged by companies in their commercial activities be calculated according to their own operating costs and the risk involved in carrying out each particular activity. It requests that the intervention as a supporting party (coadyuvancia) be admitted and that the second, third, fifth, seventh, eighth, and ninth paragraphs of Article 36 bis; the fifth and sixth paragraphs of Article 36 Ter; and subsection g) of Article 53—all provisions of Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor of 20 de diciembre de 1994, as amended by law number 9859, published in supplement number 150 to La Gaceta number 147 of sábado 20 de junio de 2020—be declared null and unconstitutional. As alternative relief, should the intervention not be admitted for consideration, it requests that the financial information submitted to the case file (expediente) herein be admitted as evidence to assist adjudication (prueba para mejor resolver).

1. 17For reasons of procedural expediency and convenience, and to ensure the proper expeditious handling of both proceedings, resolution n.° 2021-7391 of 9:15 hours on 14 de abril de 2021 ordered the deconsolidation (desacumulación) previously ordered in resolution n.° 2020-023253 of 9:10 hours on 2 de diciembre de 2020, so that that proceeding could continue under its original expediente number, in which all matters relating thereto would be decided, including the requests for third-party intervention (coadyuvancia) filed in connection with that action. Consequently, it was ordered that the pleadings added to the case record (autos) on 22 de diciembre de 2020 and 25 de marzo de 2021, submitted, respectively, on behalf of José Julián Cardona Valencia and the Asociación Cámara de Comercio, be severed and added to expediente n.° 20-016944-0007-CO so that they may be decided there as appropriate.
2. 18Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber to dismiss summarily or on the merits (rechazar de plano o por el fondo), at any time, including upon filing, any application (gestión) brought before it that is manifestly inadmissible, or when it considers that sufficient grounds exist to dismiss it, or that it merely reiterates or reproduces an identical or similar application previously dismissed.
3. 19The statutory requirements have been met in these proceedings.

Justice Castillo Víquez authors the opinion; and,

Considerations:

I.Regarding the formal requirements for admissibility of the action. A constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities, which must be satisfied in order for the Chamber validly to consider the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the admissibility requirements (presupuestos de admisibilidad) for a constitutional challenge. First, there must be a prior matter pending resolution, either through judicial channels or in the procedure for exhausting administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest considered to have been infringed. By way of exception, the second and third paragraphs of the law provide for circumstances in which no prior matter is required: when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; when the defense of diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) is involved; or when the challenge is filed directly by the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsperson.

As to the need for a prior matter pending resolution before an administrative body, it must be the proceeding that exhausts administrative remedies, which, pursuant to Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, occurs upon the filing of ordinary appeals (recursos ordinarios) before the superior authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. Other formalities must also be satisfied, namely: explicit identification of the challenged provisions, supported by proper grounds and specific citation to the constitutional provisions and principles considered to have been violated; authentication by an attorney of the pleading in which the action is brought; proof of the conditions establishing standing (legitimación), through powers of attorney and certifications; and a literal certification of the pleading in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the petitioner fails to submit any of these requirements, the Office of the President of the Chamber may order that they be satisfied.

II.Regarding the petitioner’s standing. The petitioner bases her standing to bring this proceeding directly on the existence of diffuse interests arising from her status as a consumer, because she considers that her rights—and those of every person whose income does not exceed the statutory minimum—to be regarded as creditworthy based on their income and to acquire adequate housing have been infringed. On this issue, the Chamber has stated the following:

“REGARDING THE PETITIONER’S STANDING AND THE ADMISSIBILITY OF THE ACTION.- A constitutional challenge is a proceeding subject to certain formalities, the absence of which prevents the Chamber from considering the challenge brought before it. In this case, the petitioner asserts that his standing derives from the defense of diffuse interests and corporate interests (intereses corporativos), a situation contemplated in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. With respect to standing, the Constitutional Chamber has stated that it may be defined as the causal relationship between the relief sought—the subject matter of the action or proceeding—and the person seeking it—the petitioner or claimant—which the law requires as a prerequisite for examining the merits of a matter. The circumstance set forth in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional concerns what may be called indirect standing (legitimación indirecta), meaning standing derived from the prior matter in which the provision or provisions subsequently challenged in the action are being applied.

For this reason, a constitutional challenge is said to be incidental in nature and must constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter. The second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes another type of standing, known as direct standing (legitimación directa). This type does not require a prior matter in which the challenged provision is being applied and takes the form of three specific circumstances: when, due to the nature of the matter, there is no possibility of individual and direct injury; when the defense of diffuse interests is involved; or when the interests involved concern the community as a whole. In these circumstances, the special features of the matter—which must be examined in each individual case—make the causal relationship between the petitioner and the subject matter of the claim more attenuated, thereby authorizing the petitioner to bring the action directly, without a matter pending resolution.

In this case, the action lacks a formal requirement: payment of the Colegio de Abogados revenue stamp (timbre) corresponding to the authentication of the petitioner’s signature. Nevertheless, for reasons of procedural economy (economía procesal), the corrective order provided for in Articles 78 and 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional will not be issued.

…III.- REGARDING DIFFUSE INTERESTS AND INTERESTS CONCERNING THE COMMUNITY AS A WHOLE. Second, as grounds for standing, the petitioner invokes the defense of diffuse interests. A reading of the pleading initiating the action makes clear that the petitioner confuses diffuse interests with collective interests, because at one point in the initial pleading he states that he has standing to defend the former, while later referring to those interests as collective. A diffuse interest has been understood as a personal interest connected with a right or legal situation of a special and particular nature that may be shared by other persons, with all interested parties forming a specific group or category. Thus, infringement of that right may affect everyone generally and/or each person individually, and consequently any member of that group may bring the action to protect the right considered to have been infringed. Judgment No. 03705-93, issued at 15:00 hours on 30 de julio de 1993, illustrates what has been understood as diffuse interests, as does Judgment No. 360-99 of 15:51 hours on 20 de enero de 1999:

‘It has been stated that this is a special type of interest whose manifestation is less concrete and individually identifiable than that of the collective interest defined in the preceding consideration, but which cannot be so broad and general that it becomes indistinguishable from the right recognized in all members of society to safeguard constitutional legality, since the latter—as has repeatedly been stated—is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed among each of the governed, indirect if you will, and diffuse, but no less ascertainable for that reason, for purposes of defending before this Chamber certain constitutional rights of singular importance to the proper and harmonious development of society. The key to distinguishing and determining the existence of so-called diffuse interests lies in the special characteristics of those rights themselves, rather than in the particular position of the persons who may hold them in relation thereto, as has been stated in various decisions, including 03705-93 of fifteen hours on treinta de julio concerning the right to the environment; 05753-93 of fourteen hours forty-five minutes on nueve de noviembre of that same year concerning the defense of historical heritage; and 00980-91 of thirteen hours thirty minutes on veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno concerning electoral matters.’ In this regard, just as it has been stated that such an interest cannot be so broad and general that it becomes indistinguishable from the right to safeguard constitutional legality—which would entail the tacit establishment of a citizen action (acción popular) not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—it likewise cannot be so specific as to permit an individual claim, because standing would then derive from that claim.

Although there is no exhaustive list, the Constitutional Chamber has identified various rights possessing such characteristics, including the right to a healthy and harmonious environment, the defense of historical heritage, electoral matters, the defense of the right to health, and oversight of public funds. It is evident that the right asserted by the petitioner in this case does not fall within the circumstances mentioned…” (Judgment n.° 2020-20839 of 9:20 hours on 28 de octubre de 2020). Emphasis not in the original.

With respect to consumer protection, the Chamber has also clarified when a diffuse interest exists and when it does not:

“III.- REGARDING THE INADMISSIBILITY OF THE ACTION DUE TO THE PETITIONER’S LACK OF DIRECT STANDING. For purposes of establishing her standing to bring this constitutional challenge, the petitioner also invokes the defense of diffuse interests, specifically the protection of the rights and interests of consumers or users.

The foregoing requires separating the various provisions challenged in this action, insofar as several regulatory provisions with widely differing content are being challenged. First, Article 44, subsection u), of the Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP is challenged on the grounds that the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) is infringed by delegating, through a regulation, punitive governmental authority (potestad de imperio sancionatoria) to the Director General de Mercados de la SUTEL. Also challenged is section 67 of the Ley General de Telecomunicaciones, subsection a), subparagraph 7), and subsection b), subparagraphs 3) and 11), which establish very serious or serious telecommunications violations, on the grounds that they violate the principles of specificity (tipicidad) and proportionality of sanctions. With respect specifically to those regulatory provisions, the applicant raises no allegation or objection concerning any purported infringement of the rights or interests of consumers or users.

It is evident that those provisions are challenged solely insofar as they may apply in the administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio) conducted against the applicant for an alleged breach of its obligations as a telecommunications service operator; that is, the action seeks to protect an unmistakably individual interest, clearly confined to the applicant’s specific or particular case, as the applicant seeks to challenge the legal basis for the administrative proceeding conducted against it and for any eventual or possible sanction. Indeed, given the content of the challenged regulations and the rights allegedly infringed, it is clear that those regulations could give rise to individual harm capable of generating specific claims by a limited group of readily ascertainable and identifiable persons, namely, those telecommunications service operators or providers against whom formal sanctioning proceedings are conducted for alleged noncompliance with their obligations in violation of telecommunications regulations. Therefore, the case at bar (sub lite) cannot be deemed to involve the defense of diffuse interests (intereses difusos).

Furthermore, the applicant also challenges section 43 of the Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones, which establishes the obligation of operators or providers of prepaid telecommunications services to maintain a register containing their customers’ basic information. With respect to that section, the applicant raises a series of arguments to the effect that such registration of customer information for prepaid services, rather than protecting the end user of the telecommunications service, could potentially restrict access to telecommunications services for users and consumers generally. Regarding this aspect of the action, this Chamber finds that the action likewise does not seek to defend diffuse interests. In the matter under consideration (sub judice), a comprehensive reading of the initiating pleading clearly establishes that the action was prompted by the commencement of a sanctioning proceeding against the applicant.

That is, fundamentally, far from seeking the purported defense of diffuse interests to safeguard the rights or interests of an unidentified group of potential consumers or users, the action seeks to protect an individual, personal, and specific interest: the particular interest of the applicant itself, against which a sanctioning proceeding has been commenced precisely for an alleged violation of the provisions it challenges—even potentially in opposition or conflict with the interests or rights of consumers or users. In other words, the action is not brought in defense of an interest dispersed among an indeterminate group of persons; rather, it seeks to protect an individual interest clearly confined to the applicant’s particular case, as a result of the specific application of the challenged provision to that case. Hence its attempt to challenge the sanctioning proceeding commenced against it.” (Judgment no. 2019-19588 at 9:20 hours on 9 de octubre de 2019). Emphasis not in the original. See, to similar effect, judgments 2019-9192 at 9:30 hours on 22 de mayo de 2019 and 2006-15489 at 17:10 hours on 25 de octubre de 2006.

In the matter under examination (sub examine), as explained above (supra), the applicant considers that she has direct standing (legitimación directa) based on diffuse interests because, in her capacity as a consumer and in a form of defense of all persons whose income does not exceed the statutory minimum, the challenged regulation prevents them, by reason of their income, from being regarded as creditworthy and thus from acquiring decent housing. Nevertheless, according to the precedents cited, such circumstances are not present in the case under consideration (sub iudice). Although, as the applicant states, there could be a group of persons whose income does not exceed the statutory minimum and who, for that reason, could not be regarded as creditworthy or potentially obtain any type of housing loan, it is no less true that it cannot be asserted that the applicant appears to protect that group because she necessarily shares its interests, since it has neither been demonstrated nor shown that the challenged provision causes socially diffuse harm.

This is because not every member of the group identified by the applicant is inevitably in a state of actual personal willingness to obtain loans of this kind and require payroll deductions for purposes of a housing loan. Accordingly, it is considered that the petitioner is, in fact, bringing the action to protect an individual interest clearly confined to her particular circumstances, arising from her own need to obtain a loan and, consequently, to acquire a home of her own. The challenged provision is therefore susceptible to individual application—that is, application in a particular situation, such as the processing of a loan—in which any petitioner could potentially claim the violation of a right through an amparo proceeding (amparo), in which, at the appropriate procedural stage, the Chamber would determine whether a constitutionally significant infringement has in fact occurred.

In this regard, the Constitutional Chamber has reiterated:

“… Based on the foregoing, since the provisions challenged here could give rise to claims by persons who are readily ascertainable and identifiable within a criminal proceeding, this cannot be deemed a situation involving the defense of diffuse interests. Indeed, allowing the applicant to bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) in this area under the conditions she seeks would entail recognizing the existence of a popular action (acción popular), which, as the Constitutional Chamber has stated in its consistent case law (see judgment no. 2016-000787 at 9:05 hours on 20 de enero de 2016), is incompatible with the framework of procedural jurisdiction vested in this Constitutional Court in its role as the ultimate interpreter and guardian of the Constitution. Consequently, because it has been established that the applicant has not based her standing on the existence of a pending matter in which the unconstitutionality of the provisions challenged here was invoked, nor does she have standing to bring a direct action in defense of diffuse interests, this action is inadmissible.” (Judgment no. 2020-4490 at 9:20 hours on 4 de marzo de 2020) “…Note that, as the Procuraduría General de la República clearly states and the Ministro de Ambiente y Energía emphatically emphasizes, the regulations being challenged are indeed fully susceptible to individual application and to directly affecting the legal sphere of particular, identifiable persons who engage in a specific activity subject to the regulation set forth in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulations.

Thus, it is clear that, contrary to the asserted defense of diffuse interests, what is at issue is some degree of dissatisfaction with the regulatory constraints to which they must submit in connection with the activity they conduct or intend to conduct; note that, as the report of the Ministro de Ambiente y Energía correctly states, the applicants are directly involved as founders, managers, or employees of various companies associated with the exhibition of wildlife or its promotion for tourism. Accordingly, it is untenable to allege purported conservation and environmental-education problems in order to invoke the concept of diffuse interests and thereby bring a direct action of unconstitutionality while circumventing the strict admissibility requirements (requisitos de admisibilidad) established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as stated in recitals II and III (considerandos II y III) of this decision…” (Judgment no. 2021-2185 at 12:51 hours on 3 de febrero de 2021) Emphasis not in the original. To the same effect, see judgment no. 2021-3852 at 13:16 hours on 24 de febrero de 2021.

It is reiterated that a diffuse interest cannot be so broad and general that it becomes indistinguishable from the right to safeguard constitutional legality—which would amount to the tacit establishment of a popular action not provided for by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—but neither can it be so specific as to permit an individual claim, since, in that event, standing would derive from that claim. Consequently, this Chamber finds that the applicant lacks standing to bring this proceeding on the grounds invoked; moreover, she did not identify any pending matter in which the alleged unconstitutionality had been invoked. Accordingly, the proper course is to dismiss this action without any need for further consideration.

III.Regarding the interventions in support (coadyuvancias). As shown by the record, Javier Losada Romero Polo, Henry Zamora Vega, and Lina Giraldo Soto, in her capacity as legal representative of Registro Cinco S.A., requested that this Court recognize them as supporting intervenors (coadyuvantes activos) in this proceeding. By decision issued at 8:47 hours on 4 de diciembre de 2020, the Acting President (Presidencia a.i.) of this Chamber accepted them as supporting intervenors in this matter because they had satisfied the applicable requirements.

IV.Separate reasoning of Justice Rueda Leal. As I have stated in other cases, I consider that a defining characteristic of a diffuse interest is precisely that its impairment is general—that is, it affects an entire population or broad sectors thereof—within a context in which the affected persons need not know one another and may even have no connection or legal relationships among themselves, although there must be a shared situation involving harm or danger to a constitutional interest that, equally and without any need for individual identification, encompasses and brings together society as a whole in the abstract. Its defense is intended to satisfy a need of society as such and therefore transcends the needs of a human being considered individually or collectively. In judgment no. 2019-17397 at 12:54 hours on 11 de setiembre de 2019, this Court reiterated the following:

“(…) Second, provision is made for the possibility of appearing in defense of ‘diffuse interests’; this concept, the content of which has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Court, at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) “… Diffuse interests (intereses difusos), although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be understood under our law—as this Chamber has already stated—as merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so concrete that specific or readily identifiable persons or organized groups can be identified in relation to them, whose standing (legitimación) would derive not from diffuse interests but from the corporate interests that concern a community as a whole.

They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that these are equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each member thereof. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to a broad population—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons.

In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these sectors pursuant to paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in that capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, since they relate, in principle, to matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity.

Similarly, safeguarding the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any one group among them. Second, the list provided by the Constitutional Chamber is nothing more than a description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it; it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Chamber may be regarded as such. Such an interpretation would entail an undesirable reversal in the scope of the Rule of Law and its corresponding “State of rights,” which—as in the Costa Rican model—is premised on the proposition that restrictions on freedoms must be expressly stated, since those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law refers to interests “that concern the community as a whole,” it means the legally protected interests (bienes jurídicos) explained above, namely, those vested in the holders of sovereignty themselves: each of the Republic’s inhabitants.

It does not therefore mean that any person may apply to the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and in this area as well, no attempt to establish an exhaustive list would be valid” (see judgment No. 2007-01145).” Consistent with the foregoing and with this Court’s case law, these are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that these are equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each member thereof. It is precisely for this reason that, beginning with judgment n.° 2021-2185 of 12:51 on February 3, 2021, I have taken the view, unlike the Majority of this Court, that some of these interests may arise in a specific individual case without thereby losing their status as diffuse interests.

This occurs, for example, with environmental protection, whose impact affects one person and everyone generally; that impact may be individualized in a particular situation, such as the construction of a factory in a specific neighboring area without the corresponding environmental studies, where its adverse effects affect the planet’s ozone layer. Undoubtedly, the outcome of a claim or proceeding that a resident may bring against that factory will affect not only that resident’s own interests, but also the rest of the community. It therefore constitutes a diffuse interest, while also being the subject of a particular individualized situation. This in no way means, however, that the existence of a diffuse interest may be alleged in every situation invoked, even though such an interest may arise in a particular situation. Let us recall that for an interest to be considered “diffuse,” it must not only affect a community, but must also be dispersed or spread throughout that community.

If it does not produce such an effect, it cannot be regarded as a diffuse interest. In the petitioner’s case, as the Majority states, the challenged provision does not produce a socially dispersed impact, since that group might include a segment of workers who, of their own volition, do not wish to obtain credit, request payroll deductions, or simply have no interest in acquiring a home or a subsidy for that purpose. What is apparent in this case is a situation particular to the petitioner which, although it may be shared by some group of persons, does not have an effect of sufficient magnitude to be regarded as a diffuse interest. For the foregoing reason, I agree with the Majority that this action should be dismissed; however, I do so on the grounds stated above.

V.Documentation submitted to the case file (expediente). The parties are advised that if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computing, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulation on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The action is dismissed. Justice Rueda Leal relies on different grounds.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y treinta minutos del veintiséis de mayo de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por Lidieth Mena Rojas, con cédula de identidad 2-0539-0361, contra el artículo 44 ter, reformado por el ordinal 4 de la ley n.º 9859, denominada “Adición de los artículos 36 bis, 36 ter, 36 quater, 44 ter y de los incisos g) y h) al artículo 53 y reforma de los artículos 44 bis y 63 de la Ley 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala Constitucional a las 15:44 horas de 26 de agosto de 2020, la accionante interpone acción de inconstitucionalidad contra el artículo 44 ter, reformado por el ordinal 4 de la ley n.º 9859, denominada “Adición de los artículos 36 bis, 36 ter, 36 quater, 44 ter y de los incisos g) y h) al artículo 53 y reforma de los artículos 44 bis y 63 de la Ley 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994”, en defensa de intereses difusos. Señala que la norma se impugna en cuanto impide a personas de bajos ingresos adquirir un crédito. Indica que, como mandato constitucional, el acceso al crédito por parte de grupos vulnerables de la sociedad es un derecho que el propio Estado no solo debe proteger, sino también incentivar. Está consagrado como una forma de preservar la equidad dentro de una misma sociedad. La norma impugnada se contrapone al objetivo social de alcanzar esa equidad, a la imperante necesidad de facilitar e incentivar que las personas con ingresos bajos o los trabajadores de las clases media y media baja puedan acceder al crédito por medio de los fondos que administran las diferentes entidades bancarias del país.Aduce que se les castiga un rubro de su capacidad de pago sin haber entrado en mora, desde el propio inicio del análisis del proceso de aprobación para obtener un crédito para hogar, principalmente; rubro que anterior a la reforma sí era tomado en cuenta como parte de su capacidad de pago y que hacía una gran diferencia, pues de esta manera podía en la mayoría de los casos ser sujeto de crédito ante una entidad bancaria, cuando por sus circunstancias particulares podían resultar beneficiarios del Bono de Vivienda, el cual, al otorgar un subsidio de hasta 6.637.000 colones, ayudaba a que las personas, parejas y familias dividiendo las cargas del día a día, pudieran adquirir una vivienda propia en aras de una vida digna. Este beneficio se lograba por el beneficio del Estado; sin embargo, al imponer esta limitación de otorgar créditos solo si el salario mínimo queda libre y al sensibilizar la capacidad de pago, las personas vuelven a quedar sin acceso a tener una vivienda digna y segura.Otro punto gravísimo es que de esta manera se desvirtúa el objetivo de la "Vivienda de Interés Social", manifestación de la arista social y solidaria del Estado, porque hace que el fin de la ley se incumpla, ya que las únicas personas que bajo esta nueva legislación pueden acceder al crédito son las personas con altísima capacidad de pago, quienes según el INEC son menos del 20% de los costarricenses. Conforme los nuevos parámetros de evaluación que los bancos tanto estatales como privados tienen que aplicar a los solicitantes de un crédito para vivienda de la clase media, media baja y baja, con fundamento a la nueva ley, no se van a arriesgar a incumplir tal precepto, ya que, además, viene aparejada una amenaza explícita por el incumplimiento del primer párrafo de ese mismo artículo, contraviniendo, a la vez, la libertad contractual, pues el banco debería poder estimar si puede arriesgar en parte o si cree conveniente resguardarse con una póliza, por ejemplo.Según manifestaciones de los diputados, lo que se pretendía era "educar" a los ticos; sin embargo, un Estado no puede adoptar medidas restrictivas para educar, esto se logra a través de programas de educación y promoción de salud financiera. Ello trae consigo limitaciones al ámbito personal que no se deben soportar, pero también viene a restringir la libertad de comercio, cuyo efecto a corto plazo va a ser que los sectores bancario y financiero tengan exceso de liquidez, cuando las personas de bajos ingresos necesitan más ayuda. Se está castigando a las personas sin haberse dado un incumplimiento de pago y, por ende, la protección del salario mínimo resulta innecesaria. Parten del hecho de que no hay una situación de necesidad básica que proteger -olvidando la vivienda de una familia-, tan necesaria como la alimentación y los servicios públicos. Ante la advertencia legal para las entidades financieras, ninguna concederá créditos ni contemplará otras opciones; simplemente, de manera práctica y fría eliminarán la porción correspondiente al salario mínimo inembargable de la capacidad de pago del solicitante, lo que conlleva que quien gana poco se vea afectado, discriminado frente a quien tiene una situación holgada en su capacidad de pago, pues para quien percibe un buen salario o es independiente y tiene más recursos y mejor capacidad de pago, el hecho de que no se le tome en cuenta ese porcentaje, posiblemente, no le afectará o le afecte muy poco en comparación con quien gana un salario bajo.La limitación a la libre contratación entre el banco y el cliente solicitante es evidente: "Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995". Ante la necesidad de fomentar e incentivar el acceso al crédito para las clases sociales con menos recursos, la misma Constitución Política lo ha incorporado con el fin de obligar al propio Estado a encargarse de desarrollar políticas, programas y leyes que faciliten el acceso ‑con las mismas posibilidades y sin limitaciones evidentemente discriminatorias al crédito‑ como un derecho que impulsa el desarrollo del ser humano, la familia y los grupos vulnerables objeto de protección por parte del mismo Estado.Cita, al respecto, las sentencias de la Sala Constitucional n.os 2015-10515 y 2011-13436. Aduce que el ordinal impugnado es completamente violatorio a esa obligación constitucional de primer orden, que se materializa entre otras muchas formas, "mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales". Ante la pandemia, el sector construcción y bancario, como el BCR, han visto un decrecimiento total en la venta y otorgamiento -según corresponda- del acceso a un crédito para que las personas con menores oportunidades económicas puedan tener un hogar digno y con las características mínimas de seguridad, espacios y superación. Antes de esa nefasta legislación, personas cuyo récord crediticio estaba limpio y al día, podían pensar en lograr una meta de vida como es el hogar, porque las condiciones crediticias, como las del BCR, eran óptimas y ese subsidio del Estado a través del BANHVI completaba esa porción necesaria para que las personas crecieran en una sociedad tan compleja como la nuestra, no así la realidad actual que apareja un cercenamiento completo a estos subsidios estatales, lo que deja sin poder ejecutarse materialmente el otorgamiento de los bonos.El 70% de los solicitantes de crédito para vivienda son de clase media o media baja, asalariados, quienes conforman precisamente el mismo grupo social vulnerable que afecta la norma. Se debe tener en cuenta que el fin mismo del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), en la ley de su creación, consiste en dotar de vivienda digna a los habitantes de la República por medio del acceso al crédito, lo cual se deja de alcanzar porque la limitación impuesta tajantemente por la norma aludida vuelve ilusoria tal finalidad. El artículo 44 ter cuestionado reduce el acceso a los fondos que las diferentes entidades financieras puedan ofrecer a las familias, lo que se les niega la posibilidad de satisfacer una necesidad tan vital como la vivienda propia. La disposición es contraria al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto establece una limitación que evidentemente pone en desventaja a quien tenga una capacidad de pago menor frente a quienes tienen holgadamente la capacidad de pago de los préstamos.Para esos deudores no existe tal limitación en la práctica, pues el salario mínimo inembargable representa una ínfima parte de sus ingresos; entonces, la diferenciación de trato resulta contraria al principio de proporcionalidad y razonabilidad, así como al de igualdad, y, en consecuencia, al derecho de acceso al crédito y a una vivienda digna. Solicita que se declare con lugar la acción.
2. 2Mediante providencia de las 11:55 horas del 27 de agosto de 2020, la Presidencia de la Sala previno a la accionante fundamentar porqué consideraba que le asistía interés difuso para plantear directamente esta acción de inconstitucionalidad.
3. 3Por escrito recibido a las 9:56 horas de 1° de setiembre de 2020, la accionante señaló que, conforme a la legitimación otorgada por el articulo 75 párrafo 2 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se encuentra representada en los intereses que atañen a un colectividad menor, pues tal y como pretende en la acción, pretende evitar que las personas asalariadas del país se vean excluidas y perjudicadas como aspirantes a un crédito para vivienda y, así, ver lesionado el derecho al crédito y, como consecuencia, la posibilidad de adquirir una vivienda digna, derecho que pretenden lograr quienes aspiran a un crédito. La consecuencia es que si se es asalariado se ve limitado alcanzar por sus propios medios tal objetivo, bajo la protección del Estado como garante de regular las políticas que permitan el acceso a los grupos con menores posibilidades de la sociedad, a aplicar con las mismas posibilidades a una solicitud de crédito en una entidad financiera, frente a los no asalariados que no se les impone tal restricción, constituyendo entonces una desigualdad.Refiere que no existe en su caso una lesión individual, pues ello daría la posibilidad de plantear la acción como un caso previo pendiente de resolver; sin embargo, como clase asalariada se encuentra incluida en un sector de la colectividad que podría verse limitada a acceder a un crédito. La legitimación es como habitante del país de Costa Rica, quien tiene el derecho otorgado constitucionalmente de acceder a un crédito bajo las mismas condiciones que un trabajador independiente o una persona con posibilidades económicas altas. La colectividad de los trabajadores asalariados y posibles afectados por la norma que invoca de inconstitucional conforman una colectividad menor de la sociedad que, como interés difuso, se les lesiona los derechos de vivienda digna, derecho al acceso al crédito y así se configura una desigualdad en el trato frente a los no asalariados.
4. 4Mediante resolución de la Presidencia de las 8:54 horas de 3 de setiembre de 2020, se dio curso a esta acción de inconstitucionalidad.
5. 5Por escrito incorporado al expediente digital a las 9:18 horas de 22 de setiembre de 2020, se apersona Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. Indica que de la lectura del artículo 44 ter cuestionado se desprende, que esa norma regula tres temas puntuales en cada uno de sus párrafos. El primero de ellos hace referencia al derecho de los trabajadores a solicitar la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos; el segundo establece un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones; el tercero prohíbe el otorgamiento de créditos que irrespeten el salario mínimo intocable. Considera que esos temas requieren un análisis separado, por lo que seguidamente se referirá a cada uno de ellos. 1. Sobre el derecho de los trabajadores a solicitar al patrono la deducción de las cuotas para la amortización de sus créditos (Artículo 44 ter, párrafo primero, de la ley 7472).El párrafo en cuestión establece: "Los trabajadores tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora". Asimismo, dispone: "El Banco Central de Costa Rica, a través del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe) debe implementar un sistema para realizar las deducciones.”. Sobre ese tema, indica que el artículo 69 inciso k) del Código de Trabajo establece como obligación de los patronos: "Deducir del salario del trabajador las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social legalmente constituida.". Esa misma disposición establece que el patrono está obligado a deducir del salario de sus empleados “…las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda, propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.".Lo anterior evidencia que, antes de la entrada en vigencia de la norma impugnada, ya existían disposiciones de rango legal que regulaban lo relativo a las retenciones que el patrono está obligado a practicar en el salario del trabajador; sin embargo, el artículo 44 ter en estudio amplió los supuestos en los cuales es posible que el patrono practique retenciones directamente del salario del trabajador, pues tal retención procedería ya no solamente con respecto a las cuotas de afiliación a las cooperativas y sindicatos, y a las amortizaciones de los créditos otorgados por las cooperativas y las instituciones de crédito regidas por los mismos principios de estas últimas para adquisición de vivienda, sino también en cuanto a la amortización de cualquier tipo de crédito. Le llama la atención que a pesar de que el párrafo primero del numeral 44 ter en estudio establece, como derecho del trabajador, que el patrono deduzca de su salario las cuotas de sus créditos, posteriormente dispone que para ello es necesario que exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora, lo cual permitiría al patrono negarse a hacer la deducción.En todo caso, destaca que si bien el accionante solicita que se declare la nulidad de todo el artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo cierto es que no indica las razones por las cuales podría ser inconstitucional que el patrono retenga del salario del trabajador las cuotas relacionadas con la amortización de los créditos que éste último haya contraído. El argumento principal del accionante para solicitar que se declare la inconstitucionalidad del ordinal 44 ter impugnado es que tal norma restringe las posibilidades de crédito a favor de las personas con ingresos salariales más bajos; sin embargo, la posibilidad de retener del salario del trabajador las amortizaciones de cualquier tipo de préstamo no constituye una razón para desincentivar el otorgamiento de créditos. 2.- Sobre la existencia de un salario mínimo intangible no susceptible de retenciones (artículo 44 ter, párrafo segundo, de la ley 7472).Al respecto, el segundo párrafo dispone: "No podrán hacerse deducciones de salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943.". Y agrega que: “Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria.". Con respecto al tema del salario mínimo intangible señala que el numeral 10 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Relativo a la Protección del Salario, ratificado sin reservas por Costa Rica mediante la ley N° 2561 de 11 de mayo de 1960, establece la obligación del Estado de proteger contra embargo, o cesión, la parte del salario que se considere necesaria para el mantenimiento del trabajador y de su familia. La improcedencia de ceder esa porción del salario implica que ni aun con la anuencia del trabajador es posible que el patrono le retenga o le deduzca esa parte de su remuneración.El numeral 10 referido dispone lo siguiente: “1. El salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional. 2. El salario deberá estar protegido contra su embargo o cesión en la proporción que se considere necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia.". Según lo anterior, se faculta a la legislación de cada país, para establecer las reglas con base en las cuales puede embargarse o cederse el salario, pero deja claro, en su inciso segundo, que una parte de ese sueldo (el que se considere necesario para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia) no puede ser objeto de embargo ni de cesión. En cuanto a la necesidad de fijar límites a las deducciones que es posible practicar al salario, aunque estas hayan sido autorizadas por el trabajador, el “Estudio general de las memorias relativas al Convenio (núm. 95) y a la Recomendación (núm. 85) sobre la protección del salario, 1949, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo 91 Reunión 2033” apuntó: “272.(…) El artículo 10 del Convenio establece dos principios fundamentales; en primer lugar, el salario no podrá embargarse o cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional y, en segundo lugar, el embargo o cesión deberá mantenerse en los límites necesarios para garantizar un nivel de vida digno para el trabajador y su familia, aunque las condiciones precisas y los límites a este respecto se dejan a la determinación de las autoridades nacionales (...) 274 (...) la cesión de salarios parece ser posible en virtud de una disposición legislativa que si bien exige que el salario se pague directamente a un trabajador autoriza una excepción en caso de que «el trabajador interesado acepte un procedimiento diferente». Aunque la cesión se trata separadamente en el artículo 10, también tuvo influencia en las discusiones relativas al artículo 5 sobre el pago directo del salario. 281.En algunos países, la legislación prohíbe expresamente la cesión o transferencia del salario, total o parcial a terceros cualquiera sea el motivo (…) 282. En la mayoría de los países, se declara que una proporción mínima fija del salario no podrá ser objeto de embargo o de cesión, en el entendimiento de que en todos los casos se deberá autorizar a los trabajadores a conservar una determinada cantidad en efectivo para su subsistencia y la de sus dependientes. En la práctica, existen varios métodos para determinar la cuantía mínima que no podrá embargarse o cederse. 296. (…) deberán fijarse límites a todos los descuentos autorizados. En virtud de lo dispuesto en el Convenio, los Estados Miembros están facultados para adoptar el sistema de limitación que consideren apropiado, tales como establecer una cuantía fija, un porcentaje del salario del trabajador o utilizar el salario mínimo como referencia.No obstante, al fijar los límites respectivos; deberán orientarse por dos objetivos interrelacionados: en primer lugar, como se sugiere en el párrafo 1 de la Recomendación, en todos los casos, la cuantía neta del salario recibido por el trabajador deberá ser suficiente para proporcionar ingresos que garanticen un nivel de vida digno para los trabajadores y sus familias; en segundo lugar, dicha remuneración neta no deberá ser disminuida mediante descuentos que hagan perder todo sentido al principio consagrado en el artículo 6 del Convenio relativo a la libertad del trabajador de disponer de su salario. En consecuencia, la Comisión estima que, además de fijar límites específicos para cada tipo de descuento, es importante que se establezca un límite máximo general más allá del cual no podrán efectuarse reducciones salariales, a fin de proteger los ingresos de los trabajadores cuando se efectúen diversos descuentos.”.Aduce que esta Sala también ha establecido, que una parte del salario del trabajador no puede ser retenida por el patrono para el pago de sus obligaciones. Así, en una ocasión, la Cooperativa de Servidores Públicos R.L. impugnó la decisión tomada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), por medio de la cual acordó no aplicar deducciones en el salario de sus trabajadores cuando tales deducciones impidieran al trabajador recibir, al menos, el salario mínimo fijado por ley. En esa oportunidad, en la sentencia n.° 2000-07563 de las 10:40 horas del 25 de agosto del 2000, se dispuso que la persona trabajadora puede autorizar libremente la práctica de deducciones sobre su salario, siempre que reciba lo que la ley ha fijado como el monto mínimo con el que se pueden satisfacer las necesidades básicas de manutención. En nuestro país, desde hace muchos años han existido limitaciones para ceder, vender o gravar el salario.Tales limitaciones siguen las reglas de inembargabilidad previstas en el artículo 172 del Código de Trabajo, por haberlo dispuesto así el párrafo primero del numeral 174 del mismo código. Nótese que, si bien el párrafo primero del ordinal 174 transcrito prohíbe ceder la parte inembargable del salario, el párrafo segundo de ese mismo artículo contiene una excepción, pues permite ceder incluso la parte inembargable, cuando se trate de “…operaciones legales que se hagan con las cooperativas o con las instituciones de crédito legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de aquéllas.". Indica que la Procuraduría, fungiendo como órgano asesor de la Administración Pública, atendió una consulta de la Municipalidad de San José, en la que se les solicitó definir si el párrafo segundo del artículo 174 del Código de Trabajo permitía al patrono practicar retenciones al salario de sus trabajadores, al punto de abarcar la totalidad de su remuneración.En esa oportunidad indicaron que, si bien ese segundo párrafo del numeral 174 del Código de Trabajo establece una excepción a la regla que prohíbe ceder la parte del salario que sea inembargable, tal salvedad no puede llegar al punto de abarcar la totalidad del salario, pues el trabajador debe recibir, al menos, el equivalente al "...menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos..." al cual hace referencia el párrafo primero del ordinal 172 del Código de Trabajo. (Dictamen n.º C-104-2019, del 8 de abril de 2019, reiterado en el C-113-2019, del 29 de abril de 2019 y en el C-078-2020, del 3 de marzo de 2020). En el dictamen n.º C-104-2019 mencionado se analizaron los antecedentes de la ley N° 4418 de 22 de diciembre de 1969, la cual reformó los numerales 69 inciso k,172 y 174 del Código de Trabajo, así como el artículo 984, inciso 1, del Código Civil, y se arribó a la conclusión de que los objetivos de esa reforma fueron: 1) proteger el salario de la persona trabajadora, garantizando un “salario mínimo intocable”; y, 2) promover que las personas trabajadoras obtuvieran créditos de instituciones del Estado, o de cooperativas, para la construcción de vivienda propia, pero respetando siempre el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.El ordinal 44 ter impugnado en esta acción ratifica la existencia de un salario mínimo intocable, y dispone expresamente que ese salario es el establecido en el artículo 172 párrafo primero del Código de Trabajo; es decir, el menor salario mensual fijado en el decreto de salarios mínimos. Considera que la existencia de ese salario mínimo intocable ‑no susceptible de retenciones de índole alguna por parte del patrono (salvo en caso de pensión alimentaria)‑ es constitucionalmente válida, pues responde a una obligación contraída por nuestro país al suscribir el Convenio 95 de la OIT, cuyo artículo 10.2 regula que el salario debe estar protegido en la proporción necesaria para garantizar el mantenimiento del trabajador y de su familia. En virtud de esa obligación, el legislador no es libre para establecer o no un salario mínimo intangible o intocable. Lo que sí puede decidir es la proporción del salario que debe estar protegida, pues ese aspecto en particular sí queda librado a la discrecionalidad legislativa de los Estados Miembros de la OIT que suscribieron y ratificaron el Convenio 95.Además, es razonable que la porción protegida del salario sea la equivalente al menor salario mensual contemplado en el decreto de salarios mínimos, por cuanto se presume que es el monto necesario para el mantenimiento del trabajador y de su familia. En síntesis, considera que el párrafo segundo del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en tanto establece un salario mínimo intangible equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no presenta problema alguno de constitucionalidad. Por el contrario, una garantía de ese tipo es conforme a los principios constitucionales de solidaridad social y de protección al trabajador, así como a los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en materia de protección al salario. 3. Sobre la prohibición de otorgar créditos que irrespeten el salario mínimo intocable (artículo 44 ter, párrafo tercero, de la ley 7472).El párrafo tercero dispone: "Cualquier persona física o jurídica que otorgue un crédito que irrespete el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo será sujeta a la sanción considerada como infracción muy grave, de acuerdo con el inciso a) del artículo 155 de la Ley 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.". La accionante cuestiona la validez de la disposición recién transcrita, pues interpreta que prohíbe otorgar préstamos sobre el menor salario mensual estatuido en el decreto de salarios mínimos, así como tomar en cuenta esa porción del salario para definir la capacidad de pago de quien pretenda un crédito. Al respecto, señala que el párrafo tercero del artículo 44 ter impugnado no indica que las instituciones de crédito no puedan otorgar préstamos sobre la suma equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.Tampoco establece que esa porción del salario no pueda ser tomada en cuenta para definir la capacidad de pago de cada persona. Lo que dispone es que no pueden otorgarse créditos que irrespeten el salario mínimo intocable, lo cual implica, en el contexto del numeral 44 ter completo, que no es posible amortizar un crédito mediante retenciones hechas directamente por el patrono sobre el menor salario mensual fijado en el decreto de salarios mínimos. No resulta lógico interpretar que el ordinal 44 ter bajo análisis, denominado "Derechos del trabajador consumidor financiero”, tenga como objetivo negar el acceso al crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o suprimir de su capacidad de pago la suma que represente el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues esas restricciones no podrían considerarse derechos del trabajador. A pesar de que la redacción del párrafo tercero de esa norma es confusa, se entiende que su intención es la de asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo precedente, en el sentido de que el patrono no practique retenciones en el salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible, equivalente al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos.De la revisión del expediente legislativo n.° 20861, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9859 del 16 de junio de 2020, mediante la cual se adicionó el numeral 44 ter a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no se deduce que dentro de los objetivos de tal disposición haya estado el de prohibir el otorgamiento de crédito a los trabajadores de más bajos ingresos, o restar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de su capacidad de pago. Según consta en ese expediente, el ordinal 44 ter mencionado no formaba parte de la propuesta original. Se incluyó en el texto de la ley como consecuencia de una moción de fondo presentada por el diputado Wagner Jiménez Zúñiga (folio 2111), moción que fue dispensada de lectura (folio 2135) y aprobada por unanimidad en la sesión extraordinaria n.° 39 del 27 de abril de 2020, sin cambios ni comentarios relevantes para lo que aquí interesa (folios 2138 y 2139).Considera que la existencia de un salario mínimo intangible, no susceptible de retenciones por parte del patrono, no implica que ese salario deba excluirse de la capacidad de pago de quien lo recibe, pues nada obsta para que una persona, luego de recibir su salario por parte de su patrono, cancele las cuotas de un crédito con ese ingreso. Lo que no es posible es que la cuota del crédito sea deducida directamente por el patrono del menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, pues sobre esa suma existe una protección que las partes que suscriben el contrato de préstamo, y el propio patrono, están obligadas a respetar. Incluso, los créditos para vivienda tienen la particularidad de que el inmueble que se adquiere mediante el préstamo puede servir de garantía -y así ocurre generalmente- por lo que, en esos casos, así como en el de los créditos prendarios, por ejemplo, no existe razón adicional para que la amortización al crédito tenga necesariamente que hacerse mediante rebajos salariales practicados por el patrono.En esa misma línea, debe puntualizarse, que el hecho de que un crédito no sea deducido directamente del salario no comporta que el deudor no deba cancelarlo, pues la obligación de satisfacer la amortización pactada existe independientemente de la modalidad de pago que se pacte. Como bien lo ha indicado la Sala “… la deducción en planilla es sólo un mecanismo para el pago, que no altera en nada las condiciones contractuales que sustentan la misma, ni tampoco es la fuente de responsabilidad frente a la entidad financiera que percibe la transferencia por concepto de la deducción, de manera que, no aplicarla no releva, en modo alguno, al deudor de las obligaciones contractuales que pueda haber adquirido" (sentencia n.° 2000-07563). La diferencia en el acceso al crédito, según el ingreso salarial de cada persona, es una situación que siempre ha existido y que, probablemente, va a seguir existiendo; sin embargo, es un asunto que se origina más en aspectos de índole económico que jurídico.No es posible afirmar que la intención del párrafo tercero del artículo 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor haya sido la de incrementar esa diferencia, o la de suprimir por completo el acceso al crédito de quienes reciben menos ingresos salariales. Tampoco se advierten argumentos para afirmar, que la intención de esa norma haya sido eliminar el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos de la capacidad de pago del trabajador. Una interpretación de ese tipo es incongruente con los fines de esa regulación y los de la ley en la que está inserta, la cual tiende a promover la “defensa efectiva del consumidor”, categoría dentro de la cual se encuentra el trabajador consumidor financiero. Si las entidades crediticias deciden excluir del acceso al crédito a las personas con menores ingresos salariales fundamentándose para ello en el párrafo tercero del artículo 44 ter en estudio, esa conducta podría ser discriminatoria y, por tanto, incompatible con el principio constitucional de igualdad, pues tal norma no ordena tal cosa, ni es posible deducir de ella un mandato del legislador en ese sentido.Partiendo de lo expuesto, considera que el párrafo tercero del numeral 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor no presenta los problemas de constitucionalidad acusados por la accionante. Señala que, en caso de que esta Sala estimare que la norma en cuestión podría interpretarse en el sentido de que prohíbe otorgar créditos a las personas cuyo salario sea igual o inferior al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, sugiere respetuosamente elaborar una interpretación conforme a la Constitución Política, en la cual se disponga que el párrafo tercero del ordinal 44 ter de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor es constitucional, siempre que se interprete que el objetivo de esa norma es garantizar que el salario mínimo intangible, es decir, el que sea igual al menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos, no puede ser objeto de retenciones por parte del patrono para atender el pago de préstamos.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:17 horas de 25 de setiembre de 2020, Eduardo Newton Cruickshank Smith, en su condición de presidente de la Asamblea Legislativa, contesta la audiencia conferida. Manifiesta que el proyecto de ley n.° 20.861, denominado originalmente, "Adición de los artículos 36 bis, 53 incisos g), h) y reforma del artículo 63 de la Ley n.° 7472, Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994, publicada en La Gaceta n.° 14, de 19 de enero de 1995", que dio origen a la ley objeto de esta acción de inconstitucionalidad, es el octavo proyecto de ley presentado en la corriente legislativa que pretendía regular la usura. No fue sino en esta oportunidad, que se logró alcanzar el acuerdo necesario para que el país contara con una norma que estableciera ciertos límites a las condiciones abusivas que son propuestas a los consumidores de tarjetas de crédito y otro tipo de productos bancarios, tales como operaciones financieras, comerciales y microcréditos, que deberán ajustarse a un límite establecido de tasa de interés.Como lo señala el Departamento de Servicios Técnicos, en el informe n.º AL-DEST-II-5050-2018 relativo al citado proyecto de ley n.° 20.861, con esa iniciativa se pretendía regular el concepto de usura en este país, por cuanto, según los proponentes, ese concepto nunca ha sido desarrollado y delimitado, por tanto, existía un vacío en la normativa que debía ser resuelto, pues, aunque tanto el Código Penal como la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor establecen sanciones para el delito de usura, lo cierto es que como no está definido, estas sanciones no son inaplicables, dejando en indefensión a las y los consumidores y en impunidad a quienes cometen este delito. El proyecto de ley 20.861 fue formulado a fin de definir tasas anuales máximas para cálculo del interés de créditos, microcréditos, y para el caso de negocios o transacciones pactados en otras monedas y tiene por objeto, modificar la Ley 7472, adicionando, según texto sustitutivo aprobado el 14 de noviembre de 2018, en la Comisión de Asuntos Hacendarios, dos nuevos artículos (36 bis y 36 ter) y dos incisos al artículo 53, y reformando el artículo 63 de la citada ley.Durante el trámite legislativo, el 30 de abril en el acta n.° 36 de la sesión extraordinaria del plenario legislativo (f. 1878), se aprobó una moción para dispensar de todo trámite y espera de publicación el proyecto de ley (f. 1981) y se aprobó una moción de posposición, para conocer el expediente de forma prioritaria (f. 1985). En ese trámite de primer debate, se presentaron varias mociones de fondo vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que fueron retiradas después de una negociación en el recinto parlamentario. Entre las que permanecieron como parte del acuerdo de los diputados se encuentra la moción 50 (f. 2111), que incluye la adición del articulo 44 ter a la Ley 7472, y cuya lectura en el recinto parlamentario fue dispensada por moción de orden, aprobada por unanimidad de los 49 diputados y diputadas presentes, en ese momento de la discusión. El objeto de esa adición fue establecer sanciones a las personas físicas o jurídicas que otorgaren un crédito y que con ello irrespetaren el salario mínimo intocable, establecido en el numeral 172 del Código de Trabajo, que, como se verá más adelante, constituye una garantía constitucional que el Estado debe proteger.El proyecto de ley n.º 20.861 fue aprobado en segundo debate con 50 votos a favor y 2 en contra, en sesión extraordinaria del Plenario Legislativo n.° 14 del 9 de junio de 2020. Los argumentos principales que dieron forma a la voluntad parlamentaria, respecto de esa iniciativa, dejan ver la intención de proteger a los usuarios de las tasas de interés abusivas y poder dar la herramienta legal que le permita al operador jurídico aplicar la normativa ya existente en materia penal acerca de la usura, así como cumplir con el mandato constitucional al delimitar y dar seguridad jurídica a la aplicación de la usura, en el contexto económico y jurídico. En ese sentido, el diputado Ramos González manifestó: “Primero, decir que gracias a Dios podemos nosotros aprobar este proyecto de ley que creo que es el proyecto de ley que tiene más impacto en las finanzas de las familias, que aprobará esta Asamblea Legislativa.Es el que tiene más impacto en las finanzas de las familias, que está aprobando esta Asamblea Legislativa. Y lo digo porque hay más de cuatro billones y medio de colones prestados a tasas que superan el sesenta y dos por ciento, según cálculos que hemos hecho. La disminución de veintitrés puntos en la tasa de interés de cuatro billones y medio significa más de un billón doscientos mil millones lo que va a disminuir el pago de intereses por parte de las familias a los que hoy están dando préstamos a tasas abusivamente altas. Página 30 y 31, (Acta sesión extraordinaria N° 14 del 9 de junio de 2020) (...) Hoy, cincuenta años y siete meses después de que Costa Rica firmara la Convención Americana de los Derechos Humanos que establece que la usura es una forma de la explotación del hombre por el hombre, una forma de esclavitud y, en este caso de esclavitud financiera, Costa Rica no había cumplido con ese requisito de establecer un tope que pudiera también darle operacionabilidad a la Ley de Usura que también se había pasado en la Asamblea Legislativa y que era una ley vacía, porque no había nadie, nadie que hubiera sido condenado por usura a pesar de que había tasas de interés del doscientos cuarenta por ciento y demás que se habían discutido en los tribunales." Ese legislador, asimismo, señaló que mediante la reforma de ley se pretendía actuar en defensa de los ciudadanos, quienes, debido a la agresividad de los prestamistas, se habían visto inmersos en situaciones que sobrepasaban su capacidad de pago, por lo que se instauró un límite y freno a esa posibilidad.Tal manifestación refleja la voluntad del legislador sobre esa iniciativa, lo que dista en mucho del argumento de la accionante, quien alega que el proyecto fue formulado para educar a los ciudadanos. Por su parte, la legisladora Villegas Álvarez señaló, entre otras razones, que uno de los objetivos de la ley aprobada es que los costarricenses no quedaran "manchados en sus récords crediticias con mucha facilidad”, de manera que recibieran un trato justo y merecido para no caer en esclavitud financiera. Esa intención se contrapone al argumento de la accionante, en el sentido de que la norma limita el acceso al crédito o imposibilita la obtención de oportunidades en créditos de vivienda a las clases más vulnerables, ya que, precisamente mediante los limites adecuados en materia de tasas de crédito, y con la norma que adiciona el articulo 44 ter a la Ley 7472, se pretende proteger el ingreso mínimo familiar para que su capacidad financiera sea acorde con las obligaciones legales que vayan a adquirir en lo sucesivo.Por ello, es que la citada diputada añadió que: "el alto endeudamiento de nuestro pueblo es uno de los obstáculos para la reactivación económica y que les resta poder adquisitivo a las familias”, aunado a lo siguiente: "Hoy, nosotros recibimos un gran aporte de parte de este Poder Legislativo, vamos ahorrarles miles de colones a los costarricenses, damos un tope máximo para los intereses de tarjetas de crédito y en préstamos personales, créditos para adquirir electrodomésticos con tasas justas. Nuestros compatriotas no quedarán manchados en sus récords crediticias con mucha facilidad. Se verán reducidas las cantidades de demandas judiciales que hoy rondan casi setecientas mil, por falta de pago, ahorrándole al Poder Judicial así miles de colones. Hemos ganado la batalla a los entes reguladores que no apoyaban este proyecto y al lobby de la banca privada. Los agricultores, los pequeños comerciantes, los pescadores, los trabajadores de todo Costa Rica que necesiten financiarse por fin tendrán un trato justo y merecido.No más usura, no más abusos, adiós a la esclavitud financiera. Hoy alzamos la voz por los deudores, por aquellos que han perdido sus bienes y su tranquilidad por tasas irracionales.”. En igual dirección, el diputado Villalta Flórez-Estrada enfatizó el aval de la Sala Constitucional a la iniciativa de ley, efectuado a raíz de la consulta facultativa, en la resolución N° 2020-0010160, del 3 de junio de 2020, y señaló lo siguiente: “La Sala Constitucional fue clara que con esta ley no se viola ningún derecho de nadie más bien estamos solucionando una violación constitucional grave porque Costa Rica ha firmado la convención americana de Derechos Humanos que su artículo 27 establece la obligación del Estado de prohibir la usura y cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, le falta efectivamente a la convención una revisión en lenguaje de género. Pero el concepto es poderoso, el concepto es fuerte, cualquier forma de explotación del ser humano debe ser prohibida, y la usura que hemos vivido en Costa Rica es un ejemplo claro de esa explotación.Entonces la sentencia de la Sala es clara de que aquí más bien estamos cumpliendo una obligación constitucional, tampoco el hecho de que esta ley complemente el tipo penal de la usura es inconstitucional, más bien lo que era inconstitucional es que tuviéramos un tipo penal abierto, sin un contenido claro que fuera inaplicable y estamos solucionando ese problema.”. Así las cosas, los ajustes introducidos a la Ley 7472 constituyen una normativa necesaria para traer equilibrio al funcionamiento de la oferta crediticia dentro del marco de trato justo, tal como lo mencionó el diputado Viales Villegas: "Es absolutamente incomprensible que en la normativa nacional tengamos una sanción para la usura, para castigar las prácticas de usura, pero que no se pueda aplicar sencillamente porque no se sabe hasta cuándo es el parámetro para determinarlo, para decir qué es usura y qué no es usura. Y por ese vacío hemos transcurrido muchísimo tiempo en este país.Y por ese vacío también se ha dado intermediación financiera, ofertas crediticias y, sobre todo, un acomodo de la ciudadanía que, a la luz de esta diferencia en la normativa, también generó desigualdad, también género pobreza, también generó sacrificio. (...) Y a mí me parece esto, sin más, un complemento a lo que ya existe en nuestro Código Penal de sanción, un complemento para darles seguridad y certeza también a las familias costarricenses y a las personas que participan día con día en la intermediación económica y crediticia. Y es también un parámetro para decir que Costa Rica también puede poner alto a los abusos que existen.”. Como se puede apreciar, a pesar de que la norma cuestionada no formó parte del texto original, sí llegó a formar parte del objetivo perseguido con el texto finalmente aprobado, en cuanto que la intención del legislador fue establecer límites para protección de consumidores financieros.En relación con los cuestionamientos de la norma impugnada, aduce que, de primer orden, es importante señalar que los diputados y las diputadas aprobaron una moción para enviar el proyecto de ley a consulta facultativa, la cual fue resuelta mediante la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2020-010160 de las 10:15 horas del 3 de junio de los corrientes. A pesar de que los consultantes solicitaron el criterio, específicamente, sobre el artículo 36 bis relativo a los límites de las operaciones financieras, comerciales y los microcréditos y acerca de la forma de definir las tasas de usura, la Sala Constitucional aportó razonamientos conexos y útiles para analizar también la supuesta limitación en acceso al crédito que alega la accionante ocasiona la reforma aprobada. Existe una línea consecuente entre lo considerado por parte de los proponentes del texto original, como el espíritu del legislador en la adición del numeral 44 ter a la Ley n.° 7472, y se trata de la necesidad de establecer límites en materia de usura, así como la protección de los consumidores más vulnerables, por el tipo de créditos a los que se ven obligados a suscribir y por su capacidad de pago en el sistema crediticio.En esa consulta, el Tribunal Constitucional dejó claro que la iniciativa legislativa cumplía con el deber constitucional de imponer un límite para llenar un vacío normativo que estaba impidiendo la aplicación del tipo penal de la usura, por lo que el establecimiento de una tasa máxima de interés no podía implicar un vaciamiento del contenido esencial de la libertad de contratación ni lesionaba el principio de libertad de empresa, pues ese puede ser objeto de regulación, siempre que se haga de manera razonable, como es el caso de la ey n.° 9859, y responda a una necesidad social imperiosa que justifique su intervención. Enfatiza que el Estado puede intervenir en situaciones específicas de imperiosa necesidad para regular actividades de mercado e incluso dentro del marco de actividad bancaria, si se trata de proteger al consumidor. Una valoración útil como parámetro para analizar los argumentos de la accionante, es que la iniciativa que ostenta el legislador, señala la Sala, no puede limitarse por argumentos de naturaleza hipotética, pues de ser así se estaría lesionando la independencia del Parlamento.Considera que ese constituye un sano ejercicio cuando se trata de valorar una propuesta de ley aprobada, ya que los argumentos carecen de razonabilidad, al indicar que se están afectando derechos establecidos en normas que no se están modificando, además, que el legislador cuenta con un margen de acción respaldado constitucionalmente y que ha dejado claro en la exposición de motivos del proyecto de ley, que su objetivo es proteger a los consumidores. Los argumentos que señala la accionante se ubican en el campo de la hipótesis, ya que no se está modificando en lo absoluto ley alguna que tenga efectos directos en el acceso, por ejemplo, a la vivienda, sino que el legislador, en el marco de la protección al consumidor, consideró necesario aprobar normativa para su protección, en su calidad de consumidor financiero. En ese sentido, es dable deducir que mediante la adición del artículo 44 ter a la Ley 7472 se pretende proteger el salario mínimo del trabajador, al indicar que únicamente con el consentimiento del trabajador se podrían hacer rebajos salariales y que estos no podrían hacerse en el salario mínimo legal, que constituye un derecho constitucional para el sostenimiento familiar.Por su parte, la Procuraduría General de la República, en el dictamen n.º C-104 2019 del 8 de abril de 2019 ‑entre otros‑ hace referencia al salario mínimo legal, conforme señala el numeral 10 del Convenio 95 de la OIT, y concluye que no es posible, por ningún motivo, hacer deducciones del "salario mínimo intocable" al que se refiere el ordinal 172 del Código de Trabajo. En ese sentido, mediante la norma aprobada se está reforzando el ordenamiento jurídico existente, que instaura una protección al salario mínimo legal de todo trabajador, en el marco de sus derechos como consumidor y en el ámbito del ejercicio personal de acceso al crédito, para que se dé de acuerdo con los parámetros de legalidad, a fin de evitar acciones abusivas de los operadores financieros de crédito, aspectos que están plasmados en la exposición de motivos del proyecto de ley n.° 20.861, que da origen a la norma impugnada.Por esas razones, no comparte el argumento de que la norma sea contraria al principio de igualdad, por cuanto se protege un derecho común a todo trabajador, como lo es el salario mínimo legal; tampoco se "pone en desventaja a quienes tienen una capacidad de pago menor que los que sí pueden pagar los préstamos", como señala la accionante, pues es obligación del Estado definir y reforzar los parámetros de legalidad en torno a derechos del trabajador frente al mercado financiero. Refiere que lo indicado debe integrarse en la exposición de motivos para no perder de vista el objeto de protección de la norma objeto de esta acción, en el sentido de que era necesario proteger los derechos de los consumidores, pero también establecer parámetros para que la parte más débil de esa relación contractual tenga las herramientas para poder ejercer sus derechos plenamente, sin ver afectados sus derechos constitucionales.En ese sentido, se integra la regulación de los parámetros de aplicación de la usura con los convenios internacionales en materia de protección al trabajador, el derecho constitucional a un salario mínimo legal y lo indicado en el numeral 177 del Código de Trabajo, que precisamente pretende proteger las necesidades normales mínimas de los hogares en el orden material, moral y cultural: “Artículo 177: Todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo que cubra las necesidades normales de su hogar en el orden material, moral y cultural, el cual se fijará periódicamente, atendiendo a las modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de cada región y de cada actividad intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola.”. Por las razones expuestas, considera que las modificaciones incluidas a la ley n.° 9859 que reforma y adiciona la ley n.º 7472, incluyendo el ordinal 44 ter, se encuentra fundamentada en procurar la protección de los ciudadanos y ciudadanas en su esfera de consumidores, por lo que los legisladores y las legisladoras consideraron atinente incluir una sanción al operador financiero para garantizar los derechos al trabajador en el mercado financiero. Solicita que se rechace la acción de inconstitucionalidad.
7. 7Por escrito recibido en este Tribuna a las 10:20 horas del 28 de octubre de 2020, Javier Losada Romero Polo, Henry Zamora Vega y Lina Giraldo Soto, en su condición de representante legal de Registro Cinco S.A., solicitan que se les admita como coadyuvantes activos. Indican que, tal y como lo plantea la accionante y lo aceptó este Tribunal, esta acción defiende intereses difusos porque defiende los intereses de los costarricenses al principio de igualdad, el derecho de acceso al crédito, al de vivienda y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las leyes. Señalan que, al igual que la accionante, defienden el derecho de acceso al crédito de los grupos vulnerables de la sociedad y que la norma impugnada se contrapone a ese objetivo social de alcanzar la equidad, ante las limitaciones que establece para las personas de bajos ingresos o trabajadores de la clase media que no pueden obtener un crédito para su hogar.Indican que la norma impugnada afecta directamente los intereses personales, y los clientes de la empresa, pues niega el acceso a un crédito para quienes necesitan un hogar digno, pues impide a las personas más pobres, con un historial crediticio limpio, obtener un crédito. Señalan que esa disposición, reduce el acceso a los fondos públicos y privados que puedan ofrecer las diferentes entidades financieras a las familias, negándose con ello su derecho de satisfacer una necesidad tan vital, como es la vivienda propia. Aducen que es violatoria de los principios de razonabilidad y proporcionalidad de las leyes, por cuanto establece una limitación que deja en desventaja a quien tenga una capacidad de pago menor frente al que tiene más. Refieren que defienden sus derechos constitucionales de acceso al crédito, sin distingo de sus ingresos ni de otra condición social, política, ideológica ni religiosa y protegerlos de la exclusión financiera causada por la norma impugnada.Indican que la norma en estudio los trata de manera discriminatoria, por su condición salarial, también limita la libertad de comercio de las personas más vulnerables de la sociedad (los clientes), solo por tener bajos recursos y necesitar de créditos. Solicitan que se admita su coadyuvancia y se declare con lugar la acción.
8. 8Por resolución de las 9:26 horas del 2 de diciembre de 2020, la Presidencia de esta Sala previno a Lina Giraldo Soto, quien se apersonó en autos como representante legal de Registro Cinco S.A. que, dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle la solicitud de coadyuvancia planteada en esta acción en caso de incumplimiento, debía aportar la personería jurídica vigente de Registro Cinco S.A., que acreditara su representación.
9. 9El 3 de diciembre de 2020, la representante legal de Registro Cinco S.A. aportó lo prevenido por este Tribunal.
10. 10Mediante resolución de las 8:47 horas del 4 de diciembre de 2020, la Presidencia a.i. de la Sala resolvió: “El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, los gestionantes JAVIER LOSADA ROMERO POLO, LINA IVETTE GIRALDO SOTO, en representación de REGISTRO CINCO S.A. y HENRY ZAMORA VEGA, se apersonaron el 28 de octubre de 2020 y solicitan se les tenga como coadyuvantes por considerar que, al igual que la accionante están cubiertos por la defensa de los intereses difusos frente a los derechos de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, acceso al crédito y a la vivienda digna, en su condición de consumidores.En consecuencia y visto que la primera publicación del aviso se dio el 6 de noviembre de 2020, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes activos dentro de este asunto. Se advierte a los interesados que -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia-, al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultarán directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso. Lo que sí puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.Se tienen por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Presidente de la Asamblea Legislativa, en la resolución de las 8:54 horas del 3 de setiembre de 2020. Listos los autos, se turna esta acción de inconstitucionalidad al magistrado Paul Rueda Leal, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de la misma.”.
11. 11Se prescinde de la audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, por considerar que existen suficientes elementos de juicio para resolver esta acción.
12. 12Los edictos indicados en el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones del Boletín Judicial n.os 214, 215 y 216 de los días 6, 9 y 10 de noviembre de 2020, respectivamente.
13. 13Por resolución de las 9:10 horas del 2 de diciembre de 2020, este Tribunal ordenó acumular a este proceso la acción tramitada en el expediente n.° 20-16944-0007-CO, admitir únicamente la planteada por la Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño, y tenerla como ampliación de la misma.
14. 14El 7 de diciembre de 2020, se agregó a este expediente la acumulación del expediente n.° 20-16944-0007-CO, ordenado por resolución de las 9:10 horas del 2 de diciembre de 2020, cuyo escrito de interposición de la asociación accionantes dispone que, solicitan se declare la inconstitucionalidad de los artículos 36 bis, 36 ter párrafo cuarto, 53 párrafo in fine, 63 primer y segundo párrafo y 44 bis de la ley 7472, reformados por la ley 9859. Aduce que representa a empresarios dedicados a la explotación de las casas de empeño o préstamos desde hace varias décadas. Concretamente, señala que su giro consiste en el préstamo de dinero a cambio de una garantía prendaria. Para la realización de esa actividad se requería cumplir con lo dispuesto en las leyes n. os 6122 y 9707. Por un fenómeno legal, en algunas jurisdicciones cantonales a estos negocios se les asignó patente de “compra y venta” y no casa de empeño.Manifiestan que esta ley estableció un tope a las tasas de interés que pueden cobrar los acreedores bancarios o no bancarios, interés que resulta totalmente ruinoso para su negocio. Se trata de una ley que, de manera antojadiza y poco técnica, impuso una tasa de interés mensual que pueden cobrar las casas de empeño, generando un grave daño a esta actividad lícita y regulada, que amenaza con el cierre de estos establecimientos mercantiles y la pérdida de empleos. Alegan que, la ley impugnada lesiona derechos de primera, segunda y tercera generación. La ley establece la metodología que el Banco Central de Costa Rica (BCCR) deberá usar para fijar el tope de interés máximo para actividades crediticias, topes que debía anunciar en los meses de julio y enero. En el caso de los microcréditos, aquellos que no superen 1,5 veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial (¢ 675.000), la tasa anual se calculará de acuerdo con el promedio de la tasa de interés activa de los últimos 12 meses, más los 13,18 puntos porcentuales.Ese resultado se multiplica por 2.085. El BCCR determinó que esta tasa sería igual a 53,18% para el segundo semestre de 2020. También se prohibió incorporar a la tasa de interés cualquier otro cargo, costo financiero y comisión. Sin embargo, esta ley se aprobó sin considerar las condiciones particulares de las empresas que componen el mercado financiero y sin tomar en cuenta las restricciones que otras leyes tienen sobre las actividades comerciales del país. Del mismo modo, la legislación exige la aceptación de pagos por medio de tarjetas de crédito y la comisión establecida por los emisores de tarjetas superaría los ingresos máximos permitidos, pues la aprobación de la Ley n.°. 9859 no tomó en consideración, que el giro de estas empresas les exige cumplir con otra serie de leyes que imponen costos que podrían hacer prohibitivo el desarrollo de la actividad.1) Como primer motivo de inconstitucionalidad, alegan que el proyecto de ley no les fue consultado. De los artículos 123 y 129 de la Constitución Política se colige la potestad, poder-deber, de la Asamblea Legislativa, de consultar a entes gremiales del sector privado, las leyes que pudiesen afectarlos. El hecho de no haber sido consultados sobre una ley, que no es de alcance general, sino que afecta solo a quienes desarrollan ese giro mercantil vinculado a la colocación de créditos, impacta sobre la validez, eficacia, transparencia y oponibilidad de dicho acuerdo normativo.2) Consideran que el artículo 36 bis lesiona el principio de razonabilidad. Señalan que el estudio pericial aportado, concluye que la ley aprobada es ruinosa, pero que podría dejar de serlo si se permitiera imputar comisiones o cobros adicionales que reconozcan que los gastos asociados a la venta para recuperación de piezas en abandono representan, en promedio, un 25% de la estructura de costos de las casas de empeño. El artículo 36 bis es el que limita la tasa de interés e introduce la consecuencia penal por el eventual incumplimiento del predicado jurídico. Aducen que, en nuestra Constitución Política, el principio de razonabilidad se encuentra establecido en los artículos 24, 28, 41, 74 y 173, inc. 3. Existen varias pruebas que se han desarrollado para determinar si se está o no frente a un acto o una conducta irrazonable. Siguiendo en este punto a la doctrina alemana, estiman que el primer presupuesto de legitimidad está ausente, pues el objeto de la ley no es lícito. La ley tiene vicios de juridicidad en cuanto a su perfil teleológico, pues interfiere en el ámbito de libertad de los administrados y regula de manera ruinosa y abusiva una actividad comercial lícita. En segundo término, en relación con la necesidad, no hay ninguna de limitar la tasa de interés de las casas de empeño, pues históricamente ha sido un giro mercantil que satisface tanto al empresario privado como al particular que busca el servicio. Tal vez era necesario regular el interés de las tarjetas de crédito, pero ese es un tema ajeno a ellos. En este caso lo que hubo no fue una necesidad, sino una desviación y exabrupto del Poder Legislativo, al no excluir este tipo de negocios de las regulaciones de esa ley. Agregan que, tampoco se constata la idoneidad, pues si lo que se pretendía era regular las tasas de interés para proteger al consumidor, lo que ha logrado es excluirlos del mercado financiero y empujar ese sector no bancarizado hacia los prestamistas informales, que cobran tasas del 100% mensual y que ante el no pago acuden a las vías de hecho. En general, dentro de los principales usuarios de los servicios de las casas de empeño se encuentra el sector de bajos ingresos de la población que no cuenta con un salario fijo y tiene dificultades para acceder a otros servicios financieros. Hay estudios que demuestran que la población “millennial” también acude a las casas de empeño para financiar desde el pago de estudios hasta vacaciones. Es claro, entonces, que la norma pone en riesgo dos sectores claramente vulnerables: la juventud y el grupo de menores ingresos. Por otra parte, la medida adoptada de poner una tasa tope para microcréditos de cerca del 53% anual es desproporcionada, pues se pudo haber logrado un equilibrio entre la voluntad política de poner tope a las tasas de interés y la sostenibilidad de la actividad de las casas de empeño, sea no incluyéndolas o permitiéndoles cobrar por aparte los montos correspondientes a seguros, bodegaje y gastos de formalización.3) Señalan como tercer motivo de inconstitucionalidad, que también se lesiona el principio de confianza legítima y la seguridad jurídica, que pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos, efectuados por las autoridades, pues sus representados han incurrido en onerosas inversiones para poder lograr el aval estatal y municipal de sus actividades, y la ley impugnada pone en juego su patrimonio y expectativas legítimas.4) Como cuarto motivo de inconstitucionalidad, señalan la lesión a los artículos 28, 45 y 46 de la Constitución Política. Refieren que las libertades públicas son la traducción en el ordenamiento jurídico de lo que una sociedad considera deben ser los derechos de una persona. Refieren que se lesiona la libertad de comercio, que en sí misma implica un menoscabo a la propiedad privada y el pleno intercambio de bienes y servicios lícitos, que llevará a la quiebra los negocios comerciales de sus representados. Cuestiona el establecimiento de una tasa de interés que puedan cobrar las casas de empeño, sin estudios técnicos, sin consultarles ni conocer las particularidades de su negocio, que no requería de habilitación estatal alguna como los bancos y entidades financieras, solo una licencia municipal. De esta manera, se les coarta la posibilidad de auto determinar su rumbo económico.5) Señalan que también resultan lesionados los derechos humanos de segunda y tercera generación y con ello el artículo 50 constitucional. En el caso bajo estudio se violenta esencialmente el derecho de desarrollo económico del cual son titulares los actores y todas las personas que de manera directa o indirecta se verán afectadas con la erradicación de la actividad aludida. Refieren como lesionados el derecho al trabajo, a un ingreso digno, a la vivienda y otros más que se verán perjudicados como típicos derechos de pasaje. Los actores hacen énfasis en que, según dicen, históricamente, ha sido este giro de negocios el que ha prestado auxilio a este sector no bancarizado de la población; con la desaparición de estos negocios, ese sector quedará en abandono. Indican que la ley impugnada impone restricciones sin sentido y tutela, no el interés público, sino el interés del gobierno de turno de hacer prevalecer una visión ideológica sesgada. Asimismo, refieren que se incumple con el principio de igualdad afirmativa extraída de una lectura armónica de los artículos 51, 55 y 71 del mismo instrumento normativo. Afirman que, de no contar con sus servicios, el sector vulnerable que constituye su mercado, no lograría completar tres comidas al día, pues no tiene acceso a otros instrumentos de financiamiento lícitos. En la gran mayoría de casos, los créditos que este sector otorga no exceden los treinta mil colones. No hay otras entidades financieras que atiendan a esta población vulnerable y en riesgo social. Sostienen que se lesiona también el derecho al desarrollo, cuyo fundamento está en la dignidad humana. Este derecho está reconocido de manera directa e implícita en las declaraciones internacionales de derechos humanos, a través del reconocimiento del derecho a la igualdad, la libertad y la libre autodeterminación de los pueblos. De este derecho se deriva el deber del Estado de crear condiciones que favorezcan el derecho al desarrollo, adoptar medidas individuales o colectivas, que ayuden al desarrollo nacional e internacional. En la especie, este precepto se ve quebrantado con la inercia de los frentes públicos, que no han garantizado a la población vulnerable descrita, el acceso al crédito. Se lesiona entonces, tanto el derecho al desarrollo como el derecho a la protección estatal.6) Como sexto motivo de inconstitucionalidad, reclaman la creación de tipos penales objetivos. Indican que, los nuevos artículos 53 y 63 del Código Penal, crean tipos penales objetivos. En la sentencia n.° 2856-1994 (acción interpuesta contra los artículos 22, 27 y 29 de la Ley n.° 6122 del 17 de noviembre de 1977, "Ley para Garantizar al País Mayor Seguridad y Orden"), la Sala Constitucional indicó que una ley nunca podía crear un régimen de responsabilidad penal objetivo, en contravención al artículo 39 constitucional. Es claro entonces, que la construcción jurídico penal que introduce esta ley es inconstitucional desde su raíz, lo que se extiende a los artículos 36 bis, 53 y 63, en cuanto crean un tipo penal objetivo. Manifiestan los accionantes que, en caso de que la Sala decida rechazar esta acción, solicitan como pretensión subsidiaria, que se interprete que la ley no aplica a las casas de empeño o que, de aplicarles, pueden cobrar por aparte seguros, gastos de bodegaje y gastos de formalización, por no ser costos financieros en los términos del artículo 36 bis de la Ley n.° 7472. Sostienen que la Sala Constitucional ha incorporado como criterio de interpretación el principio de la aplicación de la norma más favorable, al sentenciar que los instrumentos de derechos humanos vigentes en Costa Rica, tiene “un valor similar a la Constitución Política” y, además, “en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman sobre la Constitución”. Este principio de la aplicación de la norma más favorable está íntimamente ligado con el pro libertatis y pro persona. De acuerdo con el primer principio, los derechos fundamentales deben interpretarse extensivamente en todo aquello que resulte favorable al ser humano y, restrictivamente, en todo lo que lo limite. Por su parte, según el principio pro persona, el derecho fundamental debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más favorezca a la persona. Este principio está incorporado en varios tratados internacional de derechos humanos, a saber: artículo 29, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 5.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 1.1 de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes, entre otros. Agregan que, el principio pro homine constituye una regla general del derecho de los derechos humanos, mediante al cual, vía interpretación o adecuación normativa, se busca asegurar que en toda decisión se alcance el resultado que mejor proteja a la persona.
15. 15Por escrito remitido a esta Sala el 22 de diciembre de 2020, se apersona Sonia Janet Gallón Ramírez, en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma de José Julián Cardona Valencia, y solicita tener a su representado como coadyuvante activo en este proceso de la acción interpuesta por la Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño. Aduce que su representado es propietario/patentado de dos almacenes de la franquicia de locales de compraventas y casas de empeño denominados "Prestafull", ubicados en Puntarenas y San Rafael de Desamparados, negocio que implementó desde hace aproximadamente 10 años. Por ello, considera que se le han violentado derechos y principios constitucionales a partir de la creación del artículo 36 bis de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, a través de la reforma incluida mediante Ley n.° 9859, lo que le otorga un interés legítimo para coadyuvar en el presente proceso, de acuerdo con lo que establece el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.Estima lesionados el derecho a la libertad empresarial, al trabajo, a la propiedad privada, y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Aclara que el interés de su representado a través de esta coadyuvancia, no es que se declare inconstitucional el límite de la tasa de interés establecida por la reforma, su interés es que se declare inconstitucional el hecho que se impida cobrar independientemente "otros costos", los llamados costos de operación, lo cual al obligar al empresario a asumir los mismos, hace inviable y no rentable la actividad comercial, vaciando de contenido -en la práctica- el derecho a la libre empresa establecido en el artículo 46 de nuestra Constitución Política. Reitera los alegatos de la accionante Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño. Aduce que, en este caso, la nueva regulación aprobada por la Asamblea Legislativa (artículo 36 bis), al establecer que deben estar contenidos dentro de la tasa de interés, otros costos, comisiones, gastos o multas, hace no rentable la actividad comercial implementada desde hace aproximadamente 10 años.Es imposible incluir dentro de la tasa de interés a cobrar los costos operativos, comisiones y otros gastos aparejados a la actividad sin pasarse del límite establecido, cuando, por ejemplo, solo la comisión bancaria por uso de tarjeta de crédito cobrada al comercio asciende al porcentaje de 2.5%, pide que se tome en cuenta que, actualmente, la tasa de interés que se puede cobrar en el caso de los microcréditos es del 4,43% mensual (53.18 % anual). Trae a colación el caso de países como España y Estados Unidos. Por ejemplo, en este último, las casas de empeño (pawn shop) les permiten cobrar un interés más alto para cubrir los gastos operativos y, en el caso de España les permiten cobrar por aparte el bodegaje. Para ejemplificar el daño que han venido a provocar las nuevas regulaciones contenidas en la reforma indicada, realizan un ejercicio de asignación de costos operativos para un contrato de ¢60,000 con ingresos por comisiones al 4,4% y un contrato de ¢60,000 con ingresos por comisiones al 10% anteriormente utilizada.En el cuadro adjunto, evidencian que, en el caso de los contratos en donde el porcentaje cobrado era el 10%, luego de los primeros 3 meses, que es el tiempo de maduración del mismo, se podría obtener en el local ubicado en San Rafael de Desamparados una utilidad de ¢7.919,08 y, en el local de Puntarenas una utilidad de ¢7.337,46. Ahora bien, con la reforma en cuestión, en el caso del local de Desamparados se obtiene una pérdida de ¢2.160,92 y en el local de Puntarenas una pérdida de ¢2.742,54. Así, se puede observar que, si en la operatividad hay pérdida, es imposible que el negocio tenga capital para poder reinvertir y generar operación a futuro. Lo indicado anteriormente demuestra que, la obligación de incluir dentro de la tasa de interés a cobrar un almacén a un cliente, vacía de contenido el núcleo esencial de la libertad empresarial contenida en el artículo 46 constitucional, por cuanto al tener la empresa -ahora- que asumir los costos operativos, comisiones y otros gastos en razón de la imposibilidad de incluirlos en la tasa de interés a cobrar, hace que su negocio no sea rentable e imposible de obtener el lucro razonable del que habla el tratadista Hernández, que se espera obtener cuando se emprende cualquier actividad empresarial.En el caso de su representado, ha llevado a cabo una actividad comercial rentable durante aproximadamente 10 años y, de un momento a otro, producto de restricciones incluidas en las reformas a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor en el mes de julio de 2020, ha visto seriamente afectada la renta obtenida de la misma, obligándole a realizar fuertes reestructuraciones a nivel de empresa, con el fin de evitar un mayor daño económico. Las nuevas restricciones impuestas han impedido producir con apego a cánones de eficiencia y márgenes de utilidad razonables, suprimiendo así el contenido esencial del derecho a la libertad empresarial. Con fundamento en lo anterior, se concluye que la reforma del artículo 36 bis introducida a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, violenta la libertad empresarial contenida en el artículo 46 de nuestra Constitución Política, por cuanto afecta el núcleo esencial del derecho, al minimizar al punto de hacer la actividad comercial inviable el lucro a obtener de la misma; al estar esta libertad indisolublemente ligada a las garantías constitucionales de la propiedad privada y de la libertad al trabajo, por cuanto cualquier forma de propiedad que sea objeto de explotación es una empresa y, consecuentemente, medio de expresión de la iniciativa privada que, a su vez, se sustenta en la libertad de trabajo, estas también son violentadas por tales reformas.Señala que, en este caso entiende que el objetivo de las reformas fue poner tope a la tasa de interés que se cobraba en el sector financiero y privado a las personas que acudían a solicitar un préstamo, independientemente de la modalidad o tipo del mismo. Esto se legitima, a su vez, por la situación económica que atraviesa el país y que impacta directamente las finanzas de los costarricenses, quienes en los últimos años han tenido que recurrir a los préstamos rápidos para poder obtener liquidez, ya sea por encarecimiento del costo de la vida, por falta de trabajo o disminución de ingresos. Sin embargo, aquí es donde se debe entrar a ponderar los intereses y derechos involucrados y, analizar la razonabilidad y proporcionalidad de las reformas que se pretenden realizar. Muy discutido fue el impacto negativo que tuvieron las reformas tanto para quien presta como para los consumidores financieros, impacto que fue notorio y al que se le dio mucha publicidad a nivel de medios, pidiendo los actores principales que se reformaran de manera urgente los artículos adicionados, cosa que al final sucedió parcialmente.En el caso particular de las compraventas y casas de empeño, no se midió por parte de quienes formulan las leyes el impacto negativo que iba a traer consigo en su actividad comercial, haciendo incluso inviable desde el punto de vista comercial el negocio, por las razones antes indicadas. Se pretendió solucionar un problema afectando de manera desproporcionada e irracional el derecho y libertad a la libre empresa de quienes están en el negocio, porque se vacía de contenido el derecho mismo: hace inviable el negocio por la afectación real en las ganancias generadas, impidiendo la consecución de un lucro razonable. Lo anterior hace que el artículo 36 bis que se cuestiona parcialmente a través de esta coadyuvancia, adolezca de irrazonabilidad jurídica, en virtud de que no se adecúa en su totalidad a la Constitución cuando claramente viola derechos y libertades por ella consagrados (libertad empresarial, trabajo y propiedad privada); irrazonabìlidad en los efectos, al imponer a los derechos, limitaciones que impiden su ejercicio de la forma en que la Constitución lo protege y para el que fueron en su momento concebidos por el constituyente.La libertad de empresa se encuentra protegida constitucionalmente, al reconocer la importancia de la misma, no solo para las personas (físicas o jurídicas), sino también para la sociedad, al ser motor para la generación de la riqueza de la misma y del país en general. Además de irrazonable, la reforma introducida a través del artículo 36 bis, resulta desproporcionada al vaciarse el contenido del derecho a la libre empresa. Las personas (físicas o jurídicas) dedicadas al negocio no experimentan ganancias o un lucro razonable, provocando que, ante la pérdida de rentabilidad, se tome la decisión de cerrar el negocio, lo que al final provocará un daño directo a los usuarios habituales de las compraventas y casas de empeño, se les imposibilita un fácil acceso del dinero que necesitan para satisfacer sus necesidades básicas. Esta situación hace desproporcional la reforma, porque el fin que originalmente se persiguió (evitar los abusos en el cobro de tasas de intereses) no se cumplirá, desde el momento en que los negocios desaparezcan ante la nula rentabilidad y los clientes no tengan dónde acceder para solicitar el dinero que necesitan, provocando una insatisfacción del sentido común jurídico de la comunidad.Finalmente, hacen ver a los honorables miembros de ese Tribunal Constitucional, que las compraventas y casas de empeño han venido a solucionar un problema que se ha presentado siempre: acceso rápido al crédito a aquellas personas que, por una u otra razón, no pueden acceder al sistema bancario para la obtención del mismo, hay un mercado de clientes (clase media baja-baja) que constantemente necesita de algún tipo de ayuda económica que no requiera mayores requisitos o tiempo de espera (como en los bancos). Es una constante y, por lo tanto, una constante también de ingresos al negocio de las compraventas y las casas de empeño. Tanto para los consumidores de este servicio como para los proveedores, significa un confiable medio de subsistencia. Aduce que, aporta prueba de que las pérdidas para los almacenes son reales y cuantificables, obligándoles a sus propietarios, como es el caso de su representado, a realizar una reestructuración profunda del negocio, generando más desempleo (recorte de gastos) y haciendo menos eficiente el negocio en sí, ya que se han tenido que despedir empleados vulnerando la seguridad del establecimiento del comercio y, además de no prestar un servicio adecuado al cliente, en el caso concreto de los dos almacenes de su representado, se han tenido que despedir 3 empleados.De acuerdo con la prueba aportada, en octubre de 2019, los dos almacenes propiedad de su representado tuvieron ganancias de ¢6.326.315,00, para el mes de octubre de 2020 (aplicando las reformas) los ingresos bajaron a ¢2.648.674,26, experimentando un descenso en los mismos del 4l.86%. En un corto plazo, la actividad comercial será totalmente inviable desde el punto de vista de costo-beneficio de la misma, no solo por la disminución en los ingresos ya descrita y demostrada, sino porque cada almacén deberá asumir, además de los gastos operativos ya indicados, el costo de un oficial de cumplimiento (o persona enlace) por exigencia de la SUGEF que deberá permanecer en los locales mientras estos estén abiertos al público (Reglamento para la prevención del riesgo de Lavado de Capitales, Financiamiento del Terrorismo, Financiamiento de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva, aplicable a los sujetos obligados por los artículos 15 y 15 bis de la Ley 7786, Acuerdo SUGEF 13-19-) y, se obligará a los mismos -locales- a aceptar el pago de clientes a través de tarjeta de crédito (artículos 32, 34 y 44-Bis, de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley n.° 7472, en relación al tema de Tarjetas de Crédito y Débito y el Reglamento de Tarjetas de Crédito y Débito), en cuyo caso las entidades financieras cobrarán comisiones -por su uso- a los almacenes.Estos gastos no se incluyen en los ejercicios, puesto que no son asumidos actualmente; sin embargo, en los próximos meses sí deberán asumirse, agravando aún más la situación de los negocios. Señala que la Ley de Garantías Mobiliarias, tomando en cuenta la actividad empresarial que desarrollan los almacenes y su operatividad, sí permite expresamente incluir dentro de los costos que se cobran a los clientes, los gastos operativos originados en la actividad comercial, con el único fin de no afectar la operatividad del negocio. Desconoce por qué no se tomó en cuenta el análisis que, en su momento se hizo cuando se creó la Ley de Garantías Mobiliarias, para cuando se idearon y aprobaron esas reformas a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y, concretamente, la del artículo 36 bis. Refiere que el artículo 5 inciso 21) de la Ley establece que las obligaciones garantizadas mediante la figura de la garantía mobiliaria cubrirán, además de la suma principal del préstamo debido, (a) los intereses corrientes y moratorios, (b) las comisiones que deban ser pagadas al acreedor garantizado de acuerdo al contrato de garantía, (c) los gastos en que incurra el acreedor garantizado para la guarda y custodia de los bienes en garantía, (d) los gastos en que incurra el acreedor garantizado con motivo de los actos necesarios para llevar a cabo la ejecución de la garantía (típico costo el avalúo), (c) los daños y perjuicios ocasionados por el incumplimiento de la obligación garantizada y/o el contrato de garantía, y (d) la liquidación convencional de daños y perjuicios cuando haya sido pactada.Adicionalmente, el artículo 15 de la misma establece la obligación para el deudor de (1) contratar un seguro adecuado sobre los bienes en garantía contra destrucción, pérdida o daño a favor del acreedor garantizado, de no existir tal acuerdo, el deudor garante asume el riesgo de pérdida o daño de los bienes dados en garantía y, (2) pagar todos los costos, gastos e impuestos relacionados con los bienes dados en garantía, entre otras obligaciones. En el caso de las compraventas y casas de empeño, el bodegaje es un típico gasto en que incurre el acreedor para custodiar los artículos dados en garantía, por lo que la ley expresamente autoriza su cobro. El seguro, por su parte, es un costo que también debe asumir quien empeña, de acuerdo con la misma ley y, el avalúo también es un costo de la operación, por lo que esos rubros están claramente autorizados para su cobro al deudor en la Ley de Garantías Mobiliarias.Con lo anterior, se pretende hacer ver que, en esa ley se reconoció y protegió la naturaleza y operación de la actividad comercial que su representado desarrolla y, en su momento se propuso ampliar las posibilidades de crédito para quienes no podían acceder a las opciones convencionales, sin menoscabar o desconocer el contenido del derecho a la libertad de empresa de los propietarios de los almacenes, situación que sí sucede con la reforma aquí cuestionada de inconstitucionalidad. Se trató de dar respuesta a una necesidad que se presentaba, sin socavar el derecho de otros, realizándose un ejercicio respetuoso de protección de derechos, libertades e intereses de unos y otros. Con base en todo lo anterior, concluye que el artículo 36 bis adicionado a la Ley 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, de 20 de diciembre de 1994, mediante la Ley n.° 9859, es inconstitucional por vulnerar la libertad empresarial contenida en el artículo 46 de nuestra Constitución Política, en cuanto afecta el núcleo esencial del derecho, al minimizar, al punto de hacer la actividad comercial inviable, el lucro a obtener de la misma.Asimismo, vulnera las garantías constitucionales de la propiedad privada y de la libertad al trabajo, por las razones indicadas. Finalmente, resulta inconstitucional porque violenta los principios de proporcionalidad y racionalidad.
16. 16Por escrito remitido a esta Sala el 25 de marzo de 2021, se apersona Julio Castilla Peláez, en su condición de apoderado con facultades suficientes de este acto de la Asociación Cámara de Comercio, y solicita tener a su representada como coadyuvante activo en este proceso, de la acción interpuesta por la Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño. Refiere que la Cámara de Comercio de Costa Rica es una entidad de base asociativa que presenta un carácter corporativo que actúa en la defensa de intereses difusos y colectivos de sus agremiados. La Cámara de Comercio de Costa Rica, en adelante CCCR, es una asociación privada sin fines de lucro, debidamente inscrita y vigente en el Registro de Asociaciones del Registro Nacional bajo la cédula de persona jurídica número 3-002-042022. La CCCR está conformada por empresas que participan en actividades relacionadas con el comercio.Dentro de sus fines se encuentran: -Proponer y apoyar las iniciativas que tiendan al desarrollo y progreso del comercio y del país en general; -Velar porque las leyes y disposiciones gubernamentales que se emitan, estimulen y fortalezcan el sistema de libre empresa; -Defender los principios de libertad y democracia consagrados en la Constitución Política y en el marco de esos principios, salvaguardar y fortalecer los legítimos intereses del comercio y la libre empresa. La Cámara fue fundada en el año 1915 y actualmente está integrada por más de 800 miembros. Regularmente, la CCCR brinda asesoría y apoyo a sus asociados a través de múltiples actividades, tales como asesora legislativa y económica, capacitaciones, entre otras más. El involucramiento de la CCCR ha sido crucial para mejorar la condición de sus asociados y del desarrollo económico del país. Cada vez que se pretende aprobar una nueva norma que pueda afectar directa o indirectamente a los asociados de la Cámara, o que se emitan actos administrativos irrespetuosos de los principios de legalidad y de reserva de ley, la Cámara asume un rol activo en la protección de los intereses de sus asociados, lo cual involucra hacer recomendaciones de mejora e, incluso, impugnar en vía administrativa o judicial, las decisiones tomadas por los poderes del Estado.Al igual que la Asociación Costarricense de Propietarios de Compraventas y Casas de Empeño, la Cámara de Comercio cuenta con un interés en defender a sus miembros y del sector comercio que se están viendo seriamente afectados sus intereses, en virtud de la promulgación de las normas impugnadas. Por tales motivos, se cuenta con un interés legítimo para formular una coadyuvancia, particularmente a la luz de la resolución de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad dictada mediante voto número 2020-23253. Indica que las normas impugnadas con la acción de inconstitucionalidad, -artículos 36 bis, párrafos segundo, tercero, quinto, sétimo, octavo y noveno; 36 Ter, los párrafos quinto y sexto; del articulo 53 el inciso g): todos de la Ley 7472, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor de 20 de diciembre de 1994, reformados por la ley número 9859, publicada en el alcance número 150 a La Gaceta número 147 del sábado 20 de junio de 2020, tiene repercusiones directas e inmediatas en sus agremiados y les ha generado una afectación económica sustancial, como se demuestra en el informe financiero adjunto a este escrito.Advierte que, para el momento procesal en que se acumuló la acción 20-19644-0007-CO a este expediente, ya se había cursado la acción únicamente contra el artículo 44 ter y había transcurrido un mes desde la publicación del mismo, por lo que, en ningún momento se ha dado aviso en el Boletín Judicial sobre la impugnación de los artículos 36 bis, 36 ter párrafo cuarto, 53 párrafo in fine, 63 primer y segundo párrafo y 44 bis de la Ley No. 7472, reformado; por la Ley n.° 9859. Desde esta perspectiva, considera que es posible formular en esta etapa una coadyuvancia sobre los artículos 36 bis, 36 ter párrafo cuarto, 53 párrafo in fine, 63 primer y segundo párrafo y 44 bis de la Ley n.° 7472, dado que, técnicamente, a la fecha no se ha conferido el plazo del artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para referirse a estos numerales. En otras palabras, debe admitirse la coadyuvancia, dado que el plazo que en su momento se otorgó a terceros, fue únicamente para presentar coadyuvancias en relación con el artículo 44 ter de la Ley n.° 7472 – ya que para la fecha del aviso no se había cursado la otra acción- y en ningún momento se emitió la publicación de ley que contuviera el resto del clausulado que luego fue impugnado mediante la acción de inconstitucionalidad de la Asociación de Casas de Empeño.Refiere que, en el caso concreto, la normativa impugnada ha tenido como efecto la exclusión financiera, detonada por la reducción de las tasas de interés y, consecuentemente, un aumento en la rigurosidad de los parámetros de riesgo por parte de los emisores de tarjetas de crédito, lo que implicó, que muchos costarricenses ya no puedan acceder a adquirir tarjeta de este tipo, por lo que su capacidad de consumo se contrajo. Además de otras consecuencias, como el aumento del crédito en mercados informales y demás. Esta reducción del consumo afectó a todos los sectores de la economía, siendo el sector comercial uno de los más golpeados. Como se acredita en el informe financiero adjunto, se puede estimar que el volumen de transacciones perdidas por la exclusión mencionada alcanza los 543 mil millones de colones. De los cuales sólo el 80% corresponde a transacciones realizadas en el comercio. Además, ese monto de transacciones en el comercio, es igual a 407 mil millones de colones y equivalente a 1,2% del producto interno bruto (PIB) del país.De este se estima que el 68% será repuesto con algún otro medio de pago, mientras que el 32% restante se perderá por completo de la economía. Asimismo, se puede estimar que la pérdida en el volumen de ventas en el sector comercial equivale a 139 mil millones de colones y es equivalente al 5% del total de la producción comercial total anual. Por otra parte, también se estima que 161 comercios han tenido que cerrar como efecto de la normativa impugnada, al igual que se estima una pérdida de 11,633 puestos de trabajo en el sector comercial. Al sumar las diferentes afectaciones al comercio, se alcanza un monto total de 149.800 millones de colones, que equivale al 0,42% del Producto Interno Bruto (PIB) de 2020. Monto que sin duda es relevante para el sector, y aún más en las condiciones actuales de la economía nacional. De todas estas cifras, se colige con meridiana claridad, que la normativa impugnada tiene un efecto que atenta contra el contenido esencial de la libertad de comercio, puesto que afecta el derecho a realizar una actividad comercial, al introducir nuevas regulaciones que perjudicaron sustancialmente el tráfico mercantil como consecuencia de la exclusión financiera que, incluso ha generado cierres de establecimientos comerciales.Aduce que, si bien, el ejercido de la libertad de comercio implica que, una vez escogida la actividad a la que se desea dedicar, la persona -física o jurídica- debe someterse al cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios previstos en el ordenamiento jurídico, cuando esos requisitos son desproporcionados e irrazonables, se está imponiendo una limitación arbitraria a la libertad de comercio. Las normas impugnadas, en el fondo, con sus efectos de exclusión financiera, también conllevan una reducción de los agentes económicos que van a poder comercializar productos, con una reducción de la competencia, con lo cual se ven afectados los consumidores o usuarios que gozan de una especial protección constitucional. En este caso, la tasa máxima de interés resulta irrazonable y desproporcionada, dado que, lejos de proteger a los sectores más vulnerables, termina más bien generando un efecto de exclusión del acceso al crédito que afecta al comercio.Pese a lo loable del objetivo perseguido con la reforma de cita, los artículos impugnados resultan abiertamente inconstitucionales, dado que fueron adoptados bajo un criterio arbitrario, sin ningún sustento técnico o financiero y están generando la expulsión de miles de costarricenses del sistema financiero y, por otra parte, pérdidas económicas graves a los empresarios y comerciantes quienes han perdido sus clientes y han tenido que cerrar sus negocios, reduciendo la competencia en el mercado. Aunado a lo anterior, la realidad del mundo a partir de la pandemia de la covid-19, ha venido incluso a intensificar los efectos negativos de la Ley n.° 9859, llevando a muchos negocios al cese completo de sus actividades. Indica que la interpretación finalista y evolutiva de las normas jurídicas exige considerar, no solo la ratio normativa, su razón de ser, sino, además, la realidad social, económica y política sobre la cual se encuentra inmersa y produce sus efectos y, en este caso, atendiendo a ambos elementos, es que se considera que la reforma que introdujo la Ley n.° 9859 es desproporcionada e irrazonable.Considera que en este caso se lesiona la libertad de contratación y de comercio, puesto que, se define en forma arbitraria una limitación a la libertad de los bancos y sus clientes en convenir contratos de crédito, con base en una tasa máxima que no tiene ningún sustento técnico. Si bien, el ejercicio de esta libertad implica que, una vez escogida la actividad a la que se desea dedicar, la persona -física o jurídica- debe someterse al cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios previstos en el ordenamiento jurídico, cuando esos requisitos son desproporcionados e irrazonables, se está imponiendo una limitación arbitraria a la libertad de comercio, que vacía su contenido esencial. Estima que se produce una violación al principio de igualdad ante la ley, pues se ha tratado como iguales a los desiguales. Es necesario que, si la actividad es diferente, maneja un riesgo diferente, debía también ser diferente el interés previsto para la actividad.La ley debió distinguir entre las diferentes operaciones comerciales: créditos para vivienda, para consumo como para automóviles, para industrias, para comercio para las pequeñas y medianas empresas, operaciones hipotecarias, prendarias, etcétera. Pues la variable precio (tasa) es altamente sensible tanto al riesgo como al costo; sobre todo por el gasto unitario que implica. Las tasas crediticias no pueden ser iguales para actividades crediticias totalmente diferentes. Las condiciones de una determinada operación de crédito, pueden causar una tasa alta por los mayores costos y por el mayor riesgo. Pero, para otro tipo de crédito, los costos pueden ser menores y el riesgo menor, de manera que la tasa puede ser más baja. Cada uno presenta características propias, pues sus riesgos y costos son muy diferentes. El Banco Central lo advirtió expresamente. El artículo 36 bis, establece el tope de la tasa de interés tomando en cuenta promedios del mercado del grupo "Otras Sociedades de Depósito" definido por el Banco Central, sin considerar las particularidades y características de cada uno de los actores que son afectados por esa tasa; hecho que causa un efecto discriminatorio por apartarse de los principios técnicos fundamentales en materia de financiación y crédito.La tasa de usura debió distinguir los diferentes productos, para no generar exclusión financiera. El artículo 36 bis impugnado, aplica los mismos límites a las diferentes actividades económicas y crediticias en que serían aplicables. Sin embargo, ese tratamiento igualitario es discriminatorio, pues trata de manera semejante a personas que ejercen actividades que están en situaciones diferentes, con riesgos diferentes, para que exista el componente técnico y razonable en la norma. Es necesario que los topes de los intereses que cobran las empresas, en sus actividades comerciales, sean calculados de acuerdo con sus propios costos de operación y el riesgo involucrado en el ejercicio de cada actividad en particular. Solicita que sea admitida la coadyuvancia y se declaren nulos e inconstitucionales los artículos 36 bis, párrafos segundo, tercero, quinto, sétimo, octavo y noveno; del art. 36 Ter, los párrafos quinto y sexto; del artículo 53 el inciso g): todos de la Ley 7472, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor de 20 de diciembre de 1994, reformados por la ley número 9859, publicada en el alcance número 150 a La Gaceta número 147 del sábado 20 de junio de 2020.Como petición subsidiaria, en caso de no admitirse la coadyuvancia para trámite, se tenga por incorporada en carácter de prueba para mejor resolver, la información financiera incorporada al expediente en este acto.
17. 17Por razones de oportunidad y conveniencia procesal para la debida celeridad de ambos procesos, por resolución n.° 2021-7391 de las 9:15 horas del 14 de abril de 2021, se dispuso la desacumulación ordenada en la resolución n.° 2020-023253 de las 9:10 horas del 2 de diciembre de 2020, para que ese proceso pueda continuar su trámite bajo el número de expediente inicial, donde se resolverá todo lo relativo a la misma, incluso las solicitudes de coadyuvancia planteadas respecto a esa acción. En consecuencia, se ordenó el desglose de los escritos agregados a los autos el 22 de diciembre de 2020 y el 25 de marzo de 2021, remitidos por su orden, a favor de José Julián Cardona Valencia y de la Asociación Cámara de Comercio, y agregarlos al expediente n.° 20-016944-0007-CO para que ahí sean resueltos como corresponda.
18. 18El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
19. 19En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a los efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, de manera excepcional contempla la ley presupuestos, en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien, cuando sea formulada en forma directa por el Contralor (a) General de la República, el Procurador (a) General de la República, el Fiscal (a) General de la República y el Defensor (a) de los Habitantes.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote la vía administrativa, que, de acuerdo con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, es a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario, la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser satisfechas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser aportados por la parte accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

II.Sobre la legitimación de la accionante. La parte accionante fundamenta su legitimación para acudir de forma directa a interponer este proceso en la existencia de intereses difusos en su condición de consumidora, toda vez que considera lesionados sus derechos y los de toda persona cuyos ingresos no superen el mínimo legal, de poder ser considerados como sujetos de crédito por sus ingresos, y de poder adquirir una vivienda digna. Sobre este tema, la Sala ha precisado lo siguiente:

“SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE Y SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN.- La acción de inconstitucionalidad es un procedimiento con determinadas formalidades, que si no se reúnen, imposibilitan a la Sala conocer de la impugnación que se hace. En este caso, el accionante aduce que su legitimación proviene de la defensa de intereses difusos e intereses corporativos, situación contemplada en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En relación con la legitimación, la Sala Constitucional ha manifestado que puede definirse como aquella relación de causa-efecto entre lo que se pretende (objeto de la acción/juicio) y quien lo pretende (accionante/demandante), que la Ley exige como requisito para poder examinar el fondo de un asunto. El supuesto contenido en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se refiere a la legitimación que podemos llamar indirecta, es decir, aquella que deriva del asunto previo donde se está aplicando la o las normas que luego se impugnan en la acción.

Por ello se dice que la acción de inconstitucionalidad tiene naturaleza incidental, y debe constituir medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado en el asunto principal. El párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece otro tipo de legitimación, que se ha llamado directa. Es aquella que no requiere de un asunto previo donde se esté aplicando la norma impugnada y que se traduce en tres supuestos concretos: que por la naturaleza del asunto no exista posibilidad de lesión individual y directa, que se trate de la defensa de intereses difusos o de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto. En estos supuestos, las circunstancias especiales del asunto (que deberán examinarse en cada caso concreto) hacen que la relación causa-efecto entre el accionante y el objeto de su pretensión sea más tenue, lo que lo autoriza a interponer la acción directamente, sin necesidad del asunto pendiente de resolución.

En este caso, la acción adolece de un requisito formal, cuál es el pago del timbre del Colegio de Abogados correspondiente a la autenticación de la firma del accionante. No obstante, por razones de economía procesal, no se hace la prevención que disponen los artículos 78 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

…III.- SOBRE LOS INTERESES LOS INTERESES DIFUSOS Y LOS QUE ATAÑEN A LA COLECTIVIDAD EN SU CONJUNTO. En segundo término, como sustento de la legitimación, el actor alega la defensa de intereses difusos. De la lectura del memorial de interposición de la acción, es evidente que al actor confunde lo que son intereses difusos e intereses colectivos, pues en un punto del escrito de interposición, señala que le asiste legitimación por defensa de los primeros y, más adelante, se refiere a esos intereses como colectivos. Sobre el interés difuso, se ha sido entendido como aquel interés personal relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general y/o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de esa agrupación puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. La sentencia No. 03705-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993, ilustra lo que se ha entendido como intereses difusos, así como la sentencia No. 360-99 de las 15:51 horas del 20 de enero de 1999:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo. Si bien no hay una lista taxativa, la Sala Constitucional ha identificado diversos derechos que gozan de tales características, como el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. Es evidente que el derecho que reclama el accionante en este caso, no encuadra dentro de los supuestos mencionados...” (Sentencia n.° 2020-20839 de las 9:20 horas del 28 de octubre de 2020). El énfasis no es del original.

En materia de protección al consumidor, la Sala también ha aclarado cuándo se está frente a la existencia de un interés difuso o no:

“III.- DE LA INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN DIRECTA DE LA ACCIONANTE. La parte accionante también alega, para efectos de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la defensa de intereses difusos, en particular, en protección de los derechos e intereses de los consumidores o usuarios.

Lo anterior exige disgregar las distintas normas impugnadas en la presente acción, en tanto que se cuestionan varias disposiciones normativas de muy diverso contendido. Se cuestiona, en primer lugar, el artículo 44, inciso u), del Reglamento Interno de Organización y Funciones de la ARESEP, por cuanto, se alega que se infringe el principio de reserva de ley al delegarse, mediante una norma de rango reglamentario, una potestad de imperio sancionatoria en el Director General de Mercados de la SUTEL. Se impugna, también, el numeral 67 de la Ley General de Telecomunicaciones, en su inciso a), subinciso 7), y en su inciso b), subincisos 3) y 11), en que se establecen las infracción muy graves o graves en materia de telecomunicaciones, por estimar que se conculcan los principios de tipicidad y de proporcionalidad de las sanciones. Respecto de tales disposiciones normativas en específico, la parte accionante no formula alegato o reparo alguno por presunta infracción a los derechos o intereses de los consumidores o usuarios.

Es evidente que tales normas se impugnan únicamente en cuanto pueden resultar de aplicación en el procedimiento administrativo sancionatorio tramitado en contra de la parte accionante por presunta infracción a sus obligaciones como operadora de servicios de telecomunicaciones, sea, se está accionando en resguardo de un interés notoriamente individual, claramente circunscrito al caso específico o singular de la parte accionante, quien pretende cuestionar el sustento normativo del procedimiento administrativo tramitado en su contra y de una eventual o posible sanción. De hecho, en razón del contenido de la normativa cuestionada y de los derechos que se acusan como infringidos, es patente que tal normativa podría dar origen a afectaciones individuales susceptibles de generar reclamos concretos, respecto de un grupo acotado de personas fácilmente determinables e identificables, esto es, respecto de aquellos operadores o prestadores de los servicios de telecomunicaciones a quienes se les tramite formal procedimiento sancionatorio por presunto incumplimiento de sus obligaciones en infracción de la normativa de telecomunicaciones. Por lo que no puede estimarse que el sub lite se esté en presencia de un supuesto de defensa de intereses difusos.

Por lo demás, la parte accionante también impugna el ordinal 43 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones, que establece la obligación de los operadores o prestadores de servicios de telecomunicaciones en modalidad prepago de llevar un registro con la información básica de sus clientes. Respecto de tal numeral, la parte accionante realiza una serie de alegatos en el sentido que tal registro de información del cliente en servicios prepago en lugar de proteger al usuario final del servicio de telecomunicaciones podría, eventualmente, limitar el acceso a los servicios de telecomunicaciones por parte de la generalidad de los usuarios y consumidores. En cuanto a este extremo de la acción, considera esta Sala que tampoco se está accionando en defensa de intereses difusos. En el sub judice, de la lectura integral del escrito de interposición se constata de forma diáfana que lo que motiva la formulación de esta acción es el inicio de un procedimiento sancionatorio en contra de la parte accionante.

Sea, en el fondo, lejos de pretenderse una supuesta defensa de intereses difusos, en tutela de los derechos o intereses de un grupo no identificado de posibles consumidores o usuarios, se está accionando en resguardo de un interés individual, personal y específico, como lo es el interés de la propia parte accionante en concreto, a quien se le ha iniciado un procedimiento sancionatorio justamente por presunta infracción de las normas que cuestiona -incluso, en eventual contraposición o conflicto con los intereses o derechos de los consumidores o usuarios-. Esto es, no se actúa en defensa de un interés difuminado entre un grupo no determinable de personas, sino que se está accionando en resguardo de un interés individual, claramente delimitado al caso particular de la parte accionante, como producto de la aplicación concreta de la norma cuestionada en su caso específico. De allí que pretenda cuestionar el procedimiento sancionatorio iniciado en su contra.” (Sentencia n.° 2019-19588 de las 9:20 horas del 9 de octubre de 2019). El énfasis no es del original. Véanse en sentido similar las sentencias 2019-9192 de las 9:30 horas del 22 de mayo de 2019 y 2006-15489 de las 17:10 horas del 25 de octubre de 2006.

En el sub examine, tal como se expuso supra, la parte accionante considera que le asiste legitimación directa por intereses difusos, por cuanto, en su condición de consumidora y en una especie de defensa a toda persona cuyos ingresos no superen el mínimo legal, la regulación impugnada les impide, merced a sus ingresos, ser considerados sujetos de crédito y poder así adquirir una vivienda digna. No obstante, según los precedentes señalados, tal supuesto no se configura en el sub iudice. Si bien, como refiere la accionante, podría existir un grupo de personas cuyos ingresos no superaran el mínimo legal, merced a lo cual no pudieran ser considerados sujetos de crédito ni eventualmente acceder a algún tipo de crédito para una vivienda, no menos cierto es que no se puede afirmar que la accionante acuda en protección de ese grupo por compartir necesariamente sus intereses, ya que no se demuestra ni evidencia que la norma impugnada produzca una afectación socialmente difuminada, toda vez que no todo integrante del grupo aludido por la parte accionante inexorablemente se encuentra en un estado de efectiva voluntad propia dirigida a acceder a créditos de este tipo y requerir deducciones de planilla a los efectos de un crédito para vivienda.

De esta manera, se considera que la gestionante, en realidad, está accionando en resguardo de un interés individual, claramente delimitado en su situación particular, ante la necesidad propia de acceder a un crédito y, consecuentemente, de adquirir una vivienda propia, de manera que la norma impugnada sí es susceptible de ser objeto de aplicación individual, esto es, en una situación en particular, tal como la tramitación de un crédito, en la que cualquier gestionante eventualmente podría reclamar la lesión a algún derecho por la vía del amparo, en el que, en el momento procesal oportuno, la Sala resolvería si en efecto se da o no una afectación de relevancia constitucional.

En ese sentido, se reitera cómo la Sala Constitucional se ha pronunciado:

“… A partir de lo anterior, toda vez que las normas aquí impugnadas podrían originar el reclamo de personas fácilmente determinables e identificables dentro de un proceso penal, no puede estimarse que se esté en presencia de un supuesto de defensa de intereses difusos. De hecho, de admitirse la posibilidad de la accionante de plantear una acción de inconstitucionalidad en esta materia, en las condiciones pretendidas por ella, supondría reconocer la existencia de una acción popular, la cual, como lo ha indicado la Sala Constitucional en su reiterada jurisprudencia (véase la sentencia n°. 2016-000787 de las 9:05 horas del 20 de enero de 2016), no se adecua al marco de las competencias procesales que al efecto tiene este Tribunal Constitucional, en sus funciones de intérprete último y guardián de la Constitución. En consecuencia, al constatarse que la accionante no ha sustentado su legitimación en la existencia de un asunto pendiente de resolver en que se invocara la inconstitucionalidad de las normas aquí impugnadas ni, tampoco, tiene legitimación para ejercer la acción directa en defensa de intereses difusos, esta acción es inadmisible.” (Sentencia n.° 2020-4490 de las 9:20 horas del 4 de marzo de 2020) “…Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento.

De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística. Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución…” (Sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021) El énfasis no es del original. En igual sentido, ver la sentencia n.° 2021-3852 de las 13:16 horas del 24 de febrero de 2021.

Se reitera que el interés difuso no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional (lo que supondría la instauración tácita de acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional); pero tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues, en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo. Por consiguiente, esta Sala considera que la accionante carece de legitimación para plantear este proceso en los términos invocados; además, no refirió la existencia de un asunto pendiente de resolver en el que hubiera sido invocada la inconstitucionalidad pretendida. En consecuencia, lo procedente es desestimar esta acción, sin necesidad de emitir mayor consideración al respecto.

III.Sobre las coadyuvancias. Según consta en autos, Javier Losada Romero Polo, Henry Zamora Vega y Lina Giraldo Soto, en su condición de representante legal de Registro Cinco S.A., solicitaron a este Tribunal que se les tuviera como coadyuvantes activos en este proceso. Mediante resolución de las 8:47 horas del 4 de diciembre de 2020, la Presidencia a.i. de esta Sala resolvió aceptarlos como coadyuvantes activos dentro de este asunto, por haber cumplido los requisitos respectivos.

IV.Razones diferentes del Magistrado Rueda Leal. Tal como lo he expresado en otros casos, estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia n.° 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007-01145).” En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es por ello, precisamente, que, a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021, considero, a diferencia de la Mayoría de este Tribunal, que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada.

Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En el caso de la accionante, tal como refiere la Mayoría, la norma impugnada no produce una afectación socialmente difuminada, pues podría ocurrir que dentro de ese grupo exista un sector de trabajadores que no desea acceder a créditos por voluntad propia, solicitar deducciones de planilla, o simplemente no estén interesados en adquirir una vivienda o un subsidio para tales efectos. En este caso, lo que se vislumbra es una situación particular de la accionante que, si bien puede ser compartida por algún grupo de personas, ese efecto no es de tal magnitud como para considerarlo un interés difuso. Por el motivo expuesto coincido con la Mayoría en desestimar esta acción; empero, con la fundamentación expuesta.

V.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.