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Res. 03852-2021 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/02/2021
OutcomeResultado
The Chamber summarily dismissed the action on admissibility and standing grounds without deciding whether the identities of public-debt bondholders may lawfully remain confidential.La Sala rechazó de plano la acción por razones de admisibilidad y legitimación, sin decidir el fondo de la confidencialidad de la identidad de los tenedores de bonos de deuda pública.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber summarily dismissed an action challenging the confidentiality of the names and identification numbers of Costa Rican public-debt bondholders and the securities-market rules invoked to protect those data. The majority did not decide whether withholding the information was compatible with the principles of access to public information, transparency, citizen participation, and accountability. Instead, it found that the action failed to satisfy admissibility requirements. It held that passive intervention in an amparo proceeding did not give the challengers the status of a necessary party entitled to use that proceeding as the prerequisite pending case. It also concluded that standing could not rest on diffuse interests because the challenged provisions were capable of individual application. Three members partially dissented, regarding immediate dismissal as premature and maintaining that the challengers should have received the cure period prescribed by Article 80 of the Constitutional Jurisdiction Law to remedy the insufficient legal grounds.La Sala Constitucional rechazó de plano la acción que cuestionaba la confidencialidad de los nombres y números de identificación de los tenedores de bonos de deuda pública costarricense y las normas del mercado de valores invocadas para proteger esos datos. La mayoría no resolvió si la reserva de información era compatible con los principios de acceso a la información pública, transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, sino que consideró incumplidos los requisitos para admitir la acción. Señaló que la coadyuvancia pasiva en un recurso de amparo no confería a los accionantes la condición de parte necesaria para utilizar ese proceso como asunto previo. Asimismo, estimó que no podían fundar su legitimación en intereses difusos porque las disposiciones cuestionadas eran susceptibles de aplicación individual. Tres integrantes salvaron parcialmente el voto por considerar prematuro el rechazo y sostuvieron que debía concederse el plazo del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para subsanar la fundamentación insuficiente.
Key excerptExtracto clave
VI.- CONCLUSION. As a consequence of the foregoing, the action must be summarily dismissed, as hereby ordered. Justice Rueda Leal, Justice Garro Vargas, and Justice Fernández Arguello partially dissent and order that the notice prescribed by Article 80 of the Constitutional Jurisdiction Law be issued. Therefore: The action is summarily dismissed. Justices Rueda Leal and Fernández Argüello provide separate reasons concerning the notion of diffuse interests. Justice Rueda Leal, Justice Garro Vargas, and Justice Fernández Argüello partially dissent and order that the notice prescribed by Article 80 of the Constitutional Jurisdiction Law be issued.VI.- EN CONCLUSIÓN. Como corolario de lo anterior, precede rechazar de plano la acción, como así se dispone. El magistrado Rueda Leal, la magistrada Garro Vargas y el magistrado Fernández Arguello salvan parcialmente el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por tanto: Se rechaza de plano la acción. Los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello dan razones separadas en relación con la noción de intereses difusos. El magistrado Rueda Leal, la magistrada Garro Vargas y el magistrado Fernández Argüello, salvan parcialmente el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Pull quotesCitas destacadas
"En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada."
"In this matter, among other requirements, adequate and sufficient grounds as required by Article 79 of the Constitutional Jurisdiction Law are lacking; therefore, notice to the challenger to remedy the identified omission unquestionably applies."
Voto salvado, apartado VII
"En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada."
Voto salvado, apartado VII
"De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado."
"Likewise, it bears emphasizing that, in our view, Articles 78 and 79, as well as Article 80 of the law governing this jurisdiction, must be interpreted broadly for the benefit of those who come before this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily restricted."
Voto salvado, apartado VII
"De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado."
Voto salvado, apartado VII
"Por consiguiente, la legitimación por intereses difusos deviene procedente independientemente de que la disposición o el acto impugnado fuese susceptible de aplicación individual."
"Consequently, standing based on diffuse interests is available regardless of whether the challenged provision or act is capable of individual application."
Razones separadas de los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello
"Por consiguiente, la legitimación por intereses difusos deviene procedente independientemente de que la disposición o el acto impugnado fuese susceptible de aplicación individual."
Razones separadas de los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello
"Así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región, sino que lesiona o pone en grave riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todo el país, incluso, según la envergadura, de la humanidad como tal."
"Thus, environmental harm does not affect only the residents of a region; it injures or seriously endangers the entire country's right to a healthy and ecologically balanced environment and, depending on its scale, even humanity as a whole."
Razones separadas de los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello
"Así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región, sino que lesiona o pone en grave riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todo el país, incluso, según la envergadura, de la humanidad como tal."
Razones separadas de los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello
Full documentDocumento completo
1 *CO* Decision No. 2021-003852 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours and sixteen minutes on February twenty-four, two thousand twenty-one.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, identity card No. CED01, Nombre02, identity card No. CED02, Nombre03, identity card No. CED03, Nombre04, identity document No. CED04, Nombre05, identity card No. CED05, and Nombre06, identity card No. CED06, against the specific action (actuación subjetiva) of the authorities of the Ministerio de Hacienda and the Banco Central de Costa Rica, whereby information concerning the names and identification numbers of holders of public debt bonds issued by the Costa Rican State is declared confidential, as well as the invocation of Articles 108 and 119(c) of the Ley Reguladora del Mercado de Valores, Article 55 of the Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, Article 26 of the Reglamento de Custodia, Article 12 of the Reglamento sobre los Sistemas de Anotación en Cuentas, and Article 171 of the Reglamento del Sistema de Pagos, insofar as they concern information relating to the public debt of the Costa Rican State.
Findings of Fact (Resultando):
They assert that information relating to the names and identification numbers of holders of public debt bonds and lenders to the Costa Rican State does not fall within any of the exceptions to the principle of access to public information (principio de acceso a la información de carácter público), namely, state secrets (secreto de estado), morality and public order (orden público), the investigation of crimes, or the sphere of privacy (esfera de intimidad) (since it does not involve private, confidential, or sensitive data). On the contrary, these personal data (datos personales) constitute information that, in the context of the current global public debt crisis, has been recognized and characterized by experts, civil society organizations, and international organizations as being vested with a clear public interest (interés público). They state that this Tribunal has ruled that, with respect to matters of public interest, names and identification numbers are also data of a public nature and, as a consequence of that nature, are subject to unrestricted access (acceso irrestricto), because a ruling to the contrary would undermine the principle of transparency (principio de transparencia) that permeates the entire Administración Pública, in addition to the fact that the exercise of this fundamental right (derecho fundamental)—access to public information—allows the inhabitants of the Republic to subject the actions of public bodies and entities to public scrutiny (escrutinio público) and citizen oversight (control ciudadano).
The principle of political participation (principio de participación política), which derives from Article 9 of the Constitución Política, is also infringed. Access to information concerning the identity of bondholders and public-debt creditors is essential when citizens seek to participate in the oversight and auditing of the public treasury (hacienda pública). It is not possible to justify the actions of the Ministerio de Hacienda and the Banco Central in connection with the management of public debt bonds, nor to analyze the measures contained in the corresponding Structural Adjustment Program (Programa de Ajuste Estructural), if the identity of the bondholders and creditors of the Costa Rican State—actors in whose interest and under whose pressure such measures are purportedly being implemented—is unknown. They maintain that a public debt may be classified as odious debt (deuda odiosa) not only because of corruption or its improper use for private purposes, purposes contrary to human rights, among others, but also and above all in cases where the democratic principle of participation (principio democrático de participación) is violated.
They maintain that this Sala has recognized the inseparable relationship between democracy as a political system and the exercise of active and full political participation by citizens in public affairs. This is what occurs with the oversight and supervision of sovereign debt (deuda soberana) management. The constitutional principles of administrative transparency and publicity (transparencia y publicidad administrativas), as well as accountability (rendición de cuentas), all contained in Articles 9 and 11 of the Constitución Política, are also violated. As stated in the Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights, A/HRC/20/23, of the Human Rights Council of the United Nations General Assembly, transparency, participation, and accountability are indispensable when overseeing and managing public debt. They argue that respect for these principles entails, among other matters, that States have an obligation to disclose all information related to such debt, including the identity of bondholders and creditors generally.
Alongside this, and pursuant to the principle of transparency, citizens are understood to have the right and responsibility to contribute to such management, for example, by carrying out oversight and auditing activities and by demanding accountability from the responsible authorities. They indicate that this Tribunal Constitucional has noted the momentous importance that transparency and accountability have come to hold in the history of the democratic system of government, lest citizens legitimately lose confidence in that institution. Transparency, participation, and accountability are essential both to defending the principles characteristic of democracy and to affirming the legitimacy of sovereign debt. They add that the aforementioned Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights, A/HRC/20/23, of the Human Rights Council of the United Nations General Assembly constitute an international human rights instrument insofar as they were approved by that Council through Resolution 20/10 (A/HRC/RES/20/10) of July 5, 2012.
Finally, before setting forth their claims, the petitioners state that they wish to make the following observations: a) Resolution No. 2121-195, which granted them a period within which to file this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), lacks a statement of the grounds and rules under which this Tribunal considers the actions of the Ministerio de Hacienda and the Banco Central de Costa Rica—when declaring the identity of public-debt bondholders confidential—to be reasonably grounded in the rules currently in force; b) the cited ruling limits the constitutional challenge to Articles 108 and 119(c) of the Ley Reguladora del Mercado de Valores and Article 12 of the Reglamento sobre los Sistemas de Anotación de Cuenta, while omitting Article 55 of the Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, Article 26 of the Reglamento de Custodia, and Article 171 of the Reglamento del Sistema de Pagos, all of which were cited as justification by the respondent authorities; c) the cited Resolution 2021-195 appears to limit the scope of this claim to the principle of access to public information, even though the amparo proceeding (amparo) that initiated this case likewise alleges the violation of the constitutional principles of transparency, citizen participation, and accountability; d) these circumstances jeopardize respect for their human rights of access to public information and political participation, the consistency of the public administration with the constitutional principles of administrative transparency and publicity and accountability, as well as the diffuse interest (interés difuso) in oversight of public funds, given that “it is entirely clear that what violates human rights and is unconstitutional is the conduct displayed in this matter by the aforementioned authorities, which finds no support in any national or international rule”; e) they also indicate that “it is evident” that the unconstitutionality of the cited rules “arises strictly from their application in the field of instruments and information concerning sovereign debt and public funds, and not from their proper invocation with respect to investments and financial transactions of a strictly private nature”; and f) they therefore request that this Sala remedy this wrong, particularly by exercising its authority to calibrate and define the effects of the urgent and just declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) that they have been compelled to seek.
As a result of the foregoing, they request, as their “PRINCIPAL CLAIM,” that the actions of the authorities of the Ministerio de Hacienda and the Banco Central de Costa Rica declaring confidential the information relating to the names and identification numbers of holders of public debt bonds issued by the Costa Rican State be declared unconstitutional. As their “FIRST ALTERNATIVE CLAIM,” they request that the invocation of Articles 108 and 119(c) of the Ley Reguladora del Mercado de Valores, Article 55 of the Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, Article 26 of the Reglamento de Custodia, Article 12 of the Reglamento sobre los Sistemas de Anotación en Cuentas, and Article 171 of the Reglamento del Sistema de Pagos be declared unconstitutional insofar as it concerns information relating to the public debt of the Costa Rican State. Finally, as their “SECOND ALTERNATIVE CLAIM,” they request that the cited rules be declared unconstitutional.
Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and, Whereas (Considerando):
This Chamber has repeatedly held that a constitutional challenge is a proceeding subject to certain formal requirements which, if not met, prevent this Court from ruling on the merits. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs standing to file constitutional challenges and provides for different circumstances. The first paragraph requires the existence of a pending matter, whether in judicial proceedings—including habeas corpus or amparo remedies—or in administrative proceedings—under the procedure for exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa)—in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed in the principal matter. The second and third paragraphs govern direct challenges (acción directa)—for which no underlying matter is required—in the following circumstances: a) when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; b) when the defense of diffuse interests or interests concerning the community as a whole is involved; and c) when the challenge is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes. In judgment No. 04190-95 issued at 11:33 on July 28, 1995, this Court specified that a constitutional challenge is:
“(…) a proceeding of an incidental nature (naturaleza incidental), rather than a direct or popular action, meaning that there must be a matter pending resolution—whether before the courts of justice or under the procedure for exhausting administrative remedies—in order to obtain access to constitutional review, and the challenge must constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter, such that the Constitutional Court’s decision has a positive or negative effect on that pending proceeding because it rules on the constitutionality of the provisions that must be applied in that matter; only by way of exception does the law permit direct access to this avenue—the circumstances set forth in the second and third paragraphs of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional …”.
Consistent with the foregoing, this Chamber has stated that “the constitutional-challenge proceeding is principally incidental in nature; therefore, for the challenge to proceed, there must be a matter pending resolution in administrative proceedings—under the administrative procedure for challenging the final act—or in judicial proceedings. Thus, only in exceptional cases established by law will this requirement not apply” (judgment No. 2018-018560 issued at 9:20 on November 7, 2018). It has also clarified that “the circumstances contained in paragraph 2 of Article 75 constitute an exception to the rule established in paragraph 1 (incidental avenue) and must be carefully assessed” (judgment No. 2018-008413 issued at 9:20 on May 30, 2018).
Article 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that “The Constitución Política shall be deemed infringed when such infringement results from comparing the text of the challenged provision or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities with constitutional provisions and principles.” For this Court to find that the infringement has been established and to declare the challenged provision or act unconstitutional, with its consequent annulment and removal from the legal system, the party bringing a constitutional challenge bears the burden of demonstrating how that provision infringes Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and must also explain why the claim should be granted. This is referred to by this Chamber as the burden of argument (carga de la argumentación); that is, “a provision that is facially (sic) contrary to the Constitución shifts the burden of argument to those maintaining that there is in fact no conflict between that provision and the Constitución Política; the converse occurs when a challenge is brought against a provision that, on initial review, does not appear contrary to the Constitución, in which case it is the petitioner who must present arguments sufficient to establish its unconstitutionality” (see judgment No. 0184-95 issued at 16:30 on January 10, 1995). In a subsequent judgment, concerning the failure to set forth arguments of unconstitutionality in constitutional-challenge cases, this Chamber stated:
“The constitutional challenge is filed on the grounds that the challenged Decreto Ejecutivo is harmful and violates and infringes the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken through the Protocolo de Kyoto. Despite the opportunity afforded to the petitioners, the observation made by the Procuraduría General de la República is confirmed: there is no specific analysis of the provisions of the challenged Decreto Ejecutivo that are alleged to be unconstitutional. Instead, the filing merely expresses generic and abstract disagreements with the Reglamento as a whole, and indeed with all activities conducted by the ingenios Azucareros and Haciendas, because the petitioners maintain that such activities adversely affect the quality of life and health of nearby residents, without specifying which constitutional arguments should be considered against each provision or group of provisions of the challenged Reglamento. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the obligation to authenticate filings instituting constitutional challenges, since it is deemed necessary for arguments to be presented by a legal professional; this does not preclude this Court from undertaking a serious examination of the technical and scientific substance of a particular subject, given the diversity and universality of the provisions comprising the legal system.
Unlike proceedings for the protection of constitutional rights (procesos de garantías), namely habeas corpus and amparo remedies, which any interested party may file directly before the constitutional jurisdiction in defense of fundamental rights, generally against acts or omissions that cause injury within that party’s individual sphere (although not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Constitución Política (such as a constitutional challenge), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task subject to even greater demands—one that, so to speak, must be more thoroughly developed and exhaustive and must be embodied in the initiating pleading by virtue of the attorney’s professional role—to demonstrate to the Court that a lower-ranking provision infringes a constitutional provision, thereby undermining the principle of constitutional supremacy enshrined in Article 10 of the Constitución Política.
The substantive and formal drafting of the law, as well as of other secondary provisions, entails an extremely costly process for the State, in which organized civil society has participated in many ways, either in favor or against, and whose procedures for enactment, approval, and promulgation must not be analyzed lightly. In this regard, this Chamber must acknowledge that there is limited scope for this Court to remedy manifest omissions by legal professionals who authenticate filings before this constitutional jurisdiction without compromising the impartiality and analysis owed to each constitutional challenge.” (Judgment No. 2012-05285 issued at 15:03 on April 25, 2012).
Accordingly, the aforementioned Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires that the filing instituting the challenge set forth “its grounds clearly and precisely.” In judgment No. 2013-016944 issued at 14:30 on December 18, 2013, this Chamber expressly referred to the requirement that the initiating filing be duly substantiated—as an essential requirement for admissibility of the challenge under the aforementioned article—in the following terms:
“II.- INADMISSIBILITY FOR LACK OF LEGAL GROUNDS (INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN). Pursuant to Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the pleading filing the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must set forth the grounds clearly and precisely, specifically citing the provisions or principles alleged to have been violated. This requirement is not a mere formality but an essential admissibility requirement, because, under the principle in favor of judgment (principio pro sentencia)—developed by this Chamber on other occasions—whereby admissibility requirements must be interpreted in a manner favorable to the action, and because Constitutional Law is preferential public law, there is, in order to guarantee its supremacy and effectiveness, a public interest by virtue of which obstacles to the admission and adjudication on the merits of an action must be interpreted and applied restrictively.
Accordingly, all procedural rules must be interpreted and applied so as to secure the issuance of a judgment; this not only facilitates the administration of justice but also prevents the imposition of obstacles that would frustrate it (see, to the same effect, judgments numbers 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 and 2887-08). Consequently, the lack of legal grounds for the action prevents the issuance of a properly reasoned judgment consistent with the relief sought. Likewise, it is improper for this Chamber to rule on the merits of provisions challenged in an action when the claimant does not state the grounds on which they are challenged, because doing so would entail conducting constitutional review (control constitucional) in the abstract as an academic exercise, which is incompatible with the purpose of a proceeding of this nature.” Finally, more recently, in vote No. 2020-000319 at 12:15 hours on January 8, 2020, this Court reiterated that:
“(…) given the formal requirements legally established for constitutional review proceedings, the burden of argument in the processing of a constitutional challenge rests on the claimant, who must explain, without ambiguity, the contradiction between an infra-constitutional provision (normativa infraconstitucional) and the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad), as well as the legal standing (legitimación) upon which the claimant relies.”
In the matter at hand (sub lite), the claimants repeatedly indicate that their principal or primary claim is to challenge the individual action (actuación subjetiva) of the authorities of the Ministerio de Hacienda and the Banco Central de Costa Rica declaring confidential the information concerning the names and identification numbers of holders of Costa Rican government public-debt bonds. Indeed, when stating their claims, they expressly request, as their “PRINCIPAL CLAIM,” that such “individual action” be declared unconstitutional. However, in the case under consideration (sub judice), the circumstances contemplated in Article 73(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional cannot be deemed present. That provision permits the filing of a constitutional challenge against “the individual acts (actos subjetivos) of public authorities when, by act or omission, they violate any constitutional provision or principle, if they are not subject to habeas corpus or amparo proceedings” (emphasis not in the original), because, precisely, in this instance, the underlying matter for the present action is an amparo proceeding (recurso de amparo) that was formally admitted (expediente nro. 20-020058-0007-CO); that is, the acts at issue are individual acts that are indeed subject to the cited amparo proceeding.
Closely related to the foregoing, the claimants request as their “FIRST ALTERNATIVE CLAIM” that the application of Articles 108 and 119(c) of the Ley Reguladora del Mercado de Valores, Article 55 of the Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, Article 26 of the Reglamento de Custodia, and Article 12 of the Reglamento sobre los Sistemas be declared unconstitutional insofar as they concern information relating to the public debt of the Costa Rican State. Indeed, the claimants state that “it is perfectly clear that what violates human rights and is unconstitutional is the conduct demonstrated in this matter by the aforementioned authorities, which finds no support in any domestic or international provision,” and that “it is evident” that the unconstitutionality of the cited provisions “arises strictly from their application in the field of instruments and information concerning sovereign debt and public funds, not from their proper invocation with respect to investments and financial transactions of an exclusively private nature.” Thus, as to this point, it is clear that, rather than challenging per se the actual content of the cited provisions, the claimants seek to challenge their application to the specific case. That likewise is not a proper subject of a constitutional challenge.
With regard to the nature and purpose of constitutional review through constitutional questions (cuestiones de constitucionalidad), this Chamber has explained that:
“(…) constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), exercised in one of its forms through proceedings for a declaration of unconstitutionality, guarantees the primacy of the Constitution and adjudicates whether the challenged laws, provisions, or acts conform to or conflict with it, as well as whether they accord with the rules and principles of international or community law in force in the Republic. What is litigated in this judicial forum is the very integrity of the legal system, through a comparison between the fundamental law and the statutes implementing it. (Judgment number 1319-97, at fourteen hours fifty-one minutes on March 4, 1997. To the same effect, judgment number 2008-14193, at ten hours three minutes on September 24, 2008). In other words, these proceedings do not primarily address the individual injury that the claimant may allege, since their purpose is to uphold constitutional supremacy; that is, to satisfy the general interest that acts governed by public law… and legal provisions conform to the constitutional order.” (judgment nro. 2012-010986 at 15:05 hours on August 14, 2012) Consistent with the foregoing, this Constitutional Court stated in a case analogous to the present one that:
“(…) It is important to recall that a constitutional challenge is an incidental proceeding through which the constitutionality of provisions submitted for constitutional examination is determined; its purpose is to analyze the challenged provision, provisions, or acts in light of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). It is not the Court’s role to determine whether a law is being applied correctly or incorrectly, since that entails a review of legality, which falls outside its jurisdiction. In this case, the claimant clearly states that he challenges the retroactive application by the authorities of the Instituto Costarricense de Electricidad of Law No. 9635 and its regulations, Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H. It is therefore clear that the purpose of this action is not to determine whether those provisions conform to the Law of the Constitution, but rather to review their application and the interpretation given to them by the ICE authorities in relation to the claimant, in connection with the payment of certain salary components.
In this regard, the Sala Constitucional has repeatedly held that the improper interpretation and application of a statute is a matter for an amparo proceeding, provided that fundamental rights are violated, or, as applicable, for the ordinary courts, and not for a constitutional challenge. This follows from the third paragraph of Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides as follows:
“Article 29.- (…)
Amparo shall lie not only against arbitrary acts, but also against actions or omissions based on provisions that have been erroneously interpreted or improperly applied.” Along these lines, in judgment No. 1160-94, at 10:30 hrs. on March 2, 1994, the Sala Constitucional stated as follows:
“As noted supra, the claimant bases her argument on ‘the harm’ caused to her by the ‘interpretation and application’ of the challenged provisions. Consequently, the requirements for a constitutional challenge are not present; rather, the matter is one for an amparo proceeding under Article 73(b) governing this Jurisdiction—which provides that a constitutional challenge may be brought against individual acts if they are not subject to habeas corpus or amparo proceedings. It therefore follows that the substance of this challenge should have been raised in an amparo proceeding because it concerns not constitutional conflicts, but allegations against administrative actions subject to review through that other avenue, as provided in the final paragraph of Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional” (see, to the same effect, judgments No. 3454-94, 5761-94, 7337-94 and 698-95).
Moreover, judgment No. 5966-94 at 15:54 hrs. on October 11, 1994, stated as follows:
“The improper application of a statute or its erroneous interpretation in a specific case is a matter properly addressed through an amparo proceeding, not through a constitutional challenge, as Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional clearly provides. Consequently, the action must be declared inadmissible.” These considerations apply to the specific case because the claimant’s arguments are not directed at challenging the conformity of the cited provisions with the Law of the Constitution, but rather their application by the authorities of the Instituto Costarricense de Electricidad, all of which must be discussed and analyzed through another avenue.” (judgment nro. 2019-011636 at 10:30 hours on June 26, 2019).
These considerations are applicable to the case under review. The action filed is therefore inadmissible as to this issue, in the terms in which it was formulated.
IV.It must additionally be noted that the claimants request that, “failing that,” or as their “SECOND ALTERNATIVE CLAIM,” the cited provisions be declared unconstitutional. However, as to this point, the present action lacks the necessary legal grounds. Beyond making a series of general observations regarding the proper application of those provisions, the fact remains that the claimants never provide a clear, precise, and sufficient exposition and analysis of the concrete and specific content of each challenged statutory or regulatory provision, considered individually, so as to relate and contrast each one with the components of the body of constitutional law alleged to have been violated. In short, there is no precise and sufficient argument concerning the alleged injuries and the grounds for the claimed violation of the Law of the Constitution. Indeed, in this particular case, that lack of legal grounds may be understood as consistent with the claimants’ primary claim, since their principal intention is not to challenge the actual content of the cited provisions but to question their application in their specific case.
Furthermore, although the claimants could be ordered to cure their failure to satisfy this requirement, in the case under consideration, such a procedure is deemed futile, not only because it would entail redrafting the action, but also because the first paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber to summarily reject any application that is “manifestly improper or unfounded,” as is the case in the matter at hand. In conclusion, the action filed is also inadmissible as to this issue.
V.Finally, this Court cannot overlook the fact that, in the particular case of the petitioners Nombre04, Nombre05, and Nombre06, they are not parties to the amparo proceeding (recurso de amparo) being processed under expediente nro. 20-020058-0007-CO, in which a time limit was granted to formally file this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Therefore, those petitioners cannot be deemed to have standing (legitimación) to bring this challenge on the basis of that matter (see, to the same effect, ruling 2020-021747 at 9:15 a.m. on 11 de noviembre de 2020). This Chamber has held that, by reason of the requirements of paragraph 1° of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a person who brings a constitutional challenge based on a prior matter that is pending resolution must be a principal party therein in order to satisfy the reasonable-means requirement, on the basis of the following considerations:
“(…) In order to satisfy the requirement set forth in the first paragraph of article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional concerning the existence of a prior matter pending resolution, so that the challenge may be considered a reasonable means of protecting the rights or interests deemed to have been infringed, the petitioner must be a principal party to that matter, such that this Court’s decision may have favorable or unfavorable repercussions on the proceeding pending resolution. That is, the petitioner may not rely on judicial or administrative proceedings brought by third parties in order to file a constitutional challenge. This Court ruled to that effect in judgment number 4190-95 at 11:33 a.m. on 28 de julio de 1995, which states:
"I.(…) Furthermore, it should be emphasized that the petitioner federation is not a party to the proceeding that it asks to be treated as the prior matter for purposes of satisfying the requirement set forth in the first paragraph of the aforementioned article 75; rather, it was merely granted the status of a supporting respondent (coadyuvante pasivo), which does not place it on the same footing as a party, since it cannot be directly harmed or benefited by the judgment. In other words, the effects of the judgment do not extend to it directly and immediately; nor is it affected by the res judicata effect (cosa juzgada) of the ruling or by the immediate effects of enforcement of the judgment, because intervention in support of a party (coadyuvancia) cannot be used to compel the adjudicating authority to issue a ruling in its favor, as it was not a principal party to the proceeding…”. (Judgment 2000-11034 at 13:58 on 13 de diciembre de 2000. The emphasis is not part of the original. See, to the same effect, judgment No. 2018-003796 at 09:15 on 07 de marzo de 2018).
In addition, the petitioners also invoke the protection of diffuse interests (intereses difusos). However, this Court, by majority, has held that when a provision is capable of individual application, diffuse interests cannot be invoked to obtain admission of the challenge. Thus, for example, in ruling nro. 2018-18563 at 9:20 a.m. on 7 de noviembre de 2018, this Chamber stated:
“(…) the challenged regulatory provisions are capable of individual application, directly affecting the legal sphere of specific persons. Accordingly, the petitioners may be subject to acts that give rise to claims in administrative or judicial proceedings, and in such cases it is not feasible to claim direct standing through the protection of diffuse interests.” That criterion applies in the case at bar (sub judice), in which there is in fact an amparo proceeding challenging acts involving the individual application of the aforementioned provisions, on the ground that they allegedly directly infringe the protected parties’ fundamental rights, principally the right of access to information of public interest.
As a consequence of the foregoing, the challenge must be summarily dismissed, as hereby ordered. Justice Rueda Leal, Justice Garro Vargas, and Justice Fernández Arguello partially dissent and order that the notice to cure defects (prevención) provided for in article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional be issued.
VII.DISSENTING OPINION OF JUSTICE RUEDA LEAL, JUSTICE GARRO VARGAS, AND JUSTICE FERNÁNDEZ ARGÜELLO.- We depart from the majority’s position and partially dissent in this matter because we consider the decision to summarily dismiss this constitutional challenge to be premature. It is beyond dispute that a constitutional challenge is a proceeding “instituted for the purpose of ensuring the supremacy of the Constitución Política over rules or other provisions of general application, and that, for that very reason, a set of formalities must be fulfilled so that the Chamber may validly consider the merits of the challenge,” as has been stated in this Chamber’s extensive case law. Nevertheless, it is the law itself that prescribes how the various formalities and any failure to comply with them must be addressed, as follows from the text of article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides:
“Article 80.- If the formalities referred to in the preceding two articles have not been fulfilled, the President of the Chamber shall identify by order the requirements that have been omitted and shall order compliance with them within three days (…)” In this matter, among other requirements, adequate and sufficient grounds are lacking, as required by article 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. It is therefore unquestionably appropriate to order the petitioner to cure the identified omission. Likewise, it is by no means superfluous to make clear that—in our view—the interpretation of articles 78 and 79, as well as article 80 itself, of the law governing this jurisdiction must be broad and favorable to those who come before this Chamber, so that access to constitutional justice is not unnecessarily restricted.
The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the Court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The challenge is summarily dismissed. Justices Rueda Leal and Fernández Argüello provide separate reasons concerning the concept of diffuse interests. Justice Rueda Leal, Justice Garro Vargas, and Justice Fernández Argüello partially dissent and order that the notice to cure defects provided for in article 80 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional be issued.
Fernando Castillo V.
President Paul Rueda L Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ileana Sánchez N.
Hubert Fernández A.
Separate reasons of Justices Rueda Leal and Fernández Argüello, drafted by the former. In the majority’s view, it is not feasible to claim standing based on diffuse interests when the challenged provision is capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific, identifiable persons. The undersigned cannot agree with this assertion for the following reasons.
Diffuse interests are those held by a community of persons that is not formally organized, but whose association arises from a social need, a physical characteristic, ethnic origin, a personal or ideological orientation, the consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted among an unidentified plurality of persons. In this regard, in light of paragraph 2° of ordinal 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a constitutional challenge based on this type of interest must necessarily relate to that plurality, in the terms stated above.
This Chamber has listed various constitutional interests and rights in connection with which a diffuse interest may be asserted, for example, a healthy and ecologically balanced environment, cultural heritage, the country’s territorial integrity, the proper management of public expenditures, consumer rights, among others.
The following clarifications must be made in this regard. On the one hand, the aforementioned interests and rights transcend the individual or corporate sphere because they concern the public at large. Thus, environmental harm does not affect only the residents of a region but infringes or seriously jeopardizes the entire country’s right to a healthy and ecologically balanced environment and, depending on its magnitude, even that of humanity as a whole. Likewise, protecting the proper management of public funds authorized in the Presupuesto de la República reflects an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of a specific group.
The distinction is not simple; nevertheless, a point of balance must certainly be sought so that diffuse interests, as described above, receive constitutional protection without the concept being extended to such a degree that it gives rise to a citizen suit (acción popular) in the various constitutional proceedings, except as provided in article 105 of the Ley de Biodiversidad.
For these purposes, the constitutional court must assess each case individually in order to determine whether the interest in a given matter is of such significance, and whether the alleged problem disperses its harmful effects so broadly, as to justify finding that the interest concerns the community at large.
With respect to the foregoing, it must be noted that the mere fact that a challenged provision or directive, when it is the subject of a constitutional proceeding, is capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific, identifiable persons does not preclude the existence of a diffuse interest, since there are situations in which a private interest exists alongside the latter. For example, consider a provision that exempted work on a structure declared to be cultural heritage from preservation requirements. In such a matter, that measure would affect diffuse interests because its harmful consequences would be dispersed throughout an entire community; this would not prevent an individual who regularly visits that site from likewise and simultaneously suffering personal harm and being able to bring a claim. Therefore, the existence of a diffuse interest does not exclude the possibility that a person may suffer harm to their private interests, even harm greater than that suffered by people generally.
Moreover, application of the pro-action principle (principio pro actione) also requires interpreting the rules in a manner favorable to the protection of fundamental rights and the supremacy of the Constitution. Consequently, standing based on diffuse interests is proper regardless of whether the challenged provision or act is capable of individual application.
In the case at hand, however, the existence of a diffuse interest recognized by this Chamber has not been clearly established.
Paul Rueda L. Hubert Fernández A.
1 *CO* Res. Nº 2021-003852 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y dieciséis minutos de veinticuatro de febrero de dos mil veintiuno.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, cédula de identidad nro. CED01, Nombre02, cédula de identidad nro. CED02, Nombre03, cédula de identidad nro. CED03, Nombre04, documento de identidad nro. CED04, Nombre05, cédula de identidad nro. CED05, y Nombre06, cédula de identidad nro. CED06, contra la actuación subjetiva de las autoridades del Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, con la cual se declara confidencial la información relativa a los nombres y números de identificación de los tenedores de bonos de deuda pública del Estado costarricense y, de igual manera, la invocación de los artículos 108 y 119, inciso c), de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, 55 del Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, 26 del Reglamento de Custodia, 12 del Reglamento sobre los Sistemas de Anotación en Cuentas y 171 del Reglamento del Sistema de Pagos, en lo que tiene que ver con la información concerniente a la deuda pública del Estado costarricense.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que, si no se reúnen, imposibilitan que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo del asunto. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula la legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad y prevé situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo- o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto; y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En sentencia No. 04190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, este Tribunal precisó que la acción de inconstitucionalidad es:
“(…) un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto; y únicamente por excepción es que la legislación permite el acceso directo a esta vía -presupuestos de los párrafos segundo y tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional …”.
En consonancia con lo anterior, esta Sala ha indicado que “el proceso de acción es, principalmente, de naturaleza incidental, por lo que se requiere de un asunto pendiente de resolver en vía administrativa –en el procedimiento administrativo de impugnación contra el acto final- o judicial, para que prospere la acción. De esta manera, solo en casos excepcionales que la ley establece, no será necesaria la existencia de ese requisito” (sentencia No. 2018-018560 de las 9:20 horas del 7 de noviembre de 2018). También ha aclarado que “los supuestos contenidos en el párrafo 2o. del artículo 75, constituyen una excepción a la regla establecida en el párrafo 1o. (vía incidental) que deben ser valorados cuidadosamente” (sentencia No. 2018-008413 de las 9:20 horas del 30 de mayo de 2018).
La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y pueda declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe el Derecho de la Constitución y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Esto es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente (sic) sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad” (véase la sentencia No. 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995). En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de exposición de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:
“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.
A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.
En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia No. 2012-05285 de 15:03 horas de 25 de abril de 2012).
El citado artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige, en tal sentido, que en el escrito en que se interponga la acción se expongan “sus fundamentos en forma clara y precisa”. En sentencia No. 2013-016944 de las 14:30 horas del 18 de diciembre de 2013, esta Sala hizo expresa referencia a la exigencia de debida fundamentación del escrito de interposición –como requisito esencial de admisibilidad de la acción, a tenor de lo dispuesto el mencionado ordinal- en los siguientes términos:
“II.- INADMISIBILIDAD POR FALTA DE FUNDAMENTACIÓN. De conformidad con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el escrito en que se interponga la acción de inconstitucionalidad, se deberán exponer los fundamentos en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que se consideren infringidos. Dicho requisito no se traduce en una mera formalidad, sino en un requisito esencial de admisibilidad, pues en virtud del principio pro sentencia –desarrollado en otras ocasiones por esta Sala- según el cual, los requisitos de admisibilidad deben interpretarse en sentido favorable a la acción, además, el Derecho Constitucional es de orden público preferente y en garantía de su supremacía y vigencia hay un interés público en virtud del cual los obstáculos para la admisión y resolución de fondo de una acción, deben interpretarse y aplicarse restrictivamente. Así las cosas, todas las normas procesales deben ser interpretadas y aplicadas de manera tal que se obtenga el dictado de la sentencia, lo anterior, no solo facilita la administración de la justicia, sino que además, evita que se impongan obstáculos para no alcanzarla (ver en igual sentido, las sentencias números 93-5175, 3041-97, 01-06, 2874-06, 1622-08 y 2887-08).
En consecuencia, la falta de fundamentación de la acción, impide el dictado de una sentencia debidamente motivada y congruente con lo pretendido. Asimismo, resulta improcedente que esta Sala se pronuncie por el fondo de normas cuestionadas en una acción, cuando el que acciona no fundamenta las razones por las cuales impugna, toda vez, que ello implicaría efectuar un control constitucional en abstracto a manera de ejercicio académico, lo que no es compatible con la finalidad de un proceso de esta naturaleza.” Finalmente, de forma más reciente, en el voto No. 2020-000319 de las 12:15 horas del 8 de enero de 2020, este Tribunal reiteró que:
“(…) dado el formalismo dispuesto legalmente para los procesos de control de constitucionalidad. la carga argumentativa en el trámite de una acción de inconstitucionalidad recae en el accionante, quien debe explicar, sin ambages, la contradicción existente entre una normativa infraconstitucional y el bloque de constitucionalidad, así como la legitimación que le asiste”.
En el sub lite, los accionantes indican, de forma reiterada, que su pretensión principal o primaria es impugnar la actuación subjetiva de las autoridades del Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica, con la cual se declara confidencial la información relativa a los nombres y números de identificación de los tenedores de bonos de deuda pública del Estado costarricense. Incluso, al momento de formular sus pretensiones, solicitan, expresamente, como “PRETENSIÓN PRINCIPAL”, que se declare inconstitucional dicha “actuación subjetiva”. Sin embargo, en el sub judice, no puede estimarse que se configure el supuesto previsto en el inciso b) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece la posibilidad de interponer acción de inconstitucionalidad contra “los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo” (el destacado no corresponde al original), pues, justamente, en la especie, el asunto base de la presente acción lo constituye un recurso de amparo formalmente admitido (expediente nro. 20-020058-0007-CO), sea, se estaría en presencia de actos subjetivos que sí son susceptibles de citado proceso de amparo.
En íntima relación con lo anterior, los accionantes formulan como “PRETENSIÓN SUBSIDIARIA PRIMERA” que se declare inconstitucional la aplicación de los artículos 108 y 119, inciso c), de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, 55 del Reglamento de Compensación y Liquidación de Valores, 26 del Reglamento de Custodia y 12 del Reglamento sobre los Sistemas, en lo que tiene que ver con la información concerniente a la deuda pública del Estado costarricense. De hecho, los accionantes señalan que “con toda claridad, lo que resulta violatorio de derechos humanos e inconstitucional es la conducta que en este asunto han demostrado las autoridades ya mencionadas, la cual no encuentra amparo en ninguna normativa, nacional o internacional” y que “resulta evidente” que la inconstitucionalidad de la citada normativa “deviene estrictamente de su aplicación en el campo de los instrumentos e información concerniente a la deuda soberana y los fondos de carácter público, no por su correcta invocación respecto de inversiones y movimiento financieros de carácter estrictamente privado”. Sea, respecto a este punto, es claro que más que impugnar per se el contenido efectivo de la referida normativa, lo que se pretende cuestionar es su aplicación al caso concreto. Lo que tampoco constituye materia de acción de inconstitucionalidad.
Esta Sala ha precisado, en lo referente a la naturaleza y propósito del control de constitucionalidad, mediante las cuestiones de constitucionalidad, que:
“(…) la jurisdicción constitucional, ejercida en una de sus modalidades a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, garantiza la primicia de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados, como su concordancia con las normas y principios del derecho internacional, o comunitario vigentes en la República. Es la pureza misma del ordenamiento jurídico la que se ventila en esta sede jurisdiccional, con la comparación entre la norma fundamental y las leyes que la desarrollan. (Sentencia número 1319-97, de las catorce horas cincuenta y un minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete. En el mismo sentido, sentencia número 2008-14193, de las diez horas con tres minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil ocho). Es decir que en estos procesos no se atiende la lesión individual que pueda exhibir la actora, de manera preferente, pues lo que se persigue es la supremacía constitucional; es decir la satisfacción de un interés general de que los actos sujetos al derechos público… y las normas se conformen con el ordenamiento constitucional”. (sentencia nro. 2012-010986 de las 15:05 horas del 14 de agosto de 2012) En concordancia con lo anterior, este Tribunal Constitucional señaló en un caso análogo al presente que:
“(…) Es importante recordar que, la acción de inconstitucionalidad es un procedimiento incidental a través del cual se determina la constitucionalidad de las normas sometidas al examen constitucional; su objeto es analizar la norma, normas o actos impugnados a la luz del Derecho de la Constitución. No le corresponde determinar si una ley está siendo bien o mal aplicada, pues esto supone un análisis de legalidad, que resulta ajeno a su competencia. En este caso, el actor manifiesta, claramente, que impugna la aplicación retroactiva que están haciendo las autoridades del Instituto Costarricense de Electricidad de la Ley No. 9635 y su reglamento, Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H. Es claro, entonces, que el objeto de esta acción no es determinar la conformidad con el Derecho de la Constitución de esas normas, sino de su aplicación y la interpretación que de ellas realizan las autoridades del ICE en relación con el actor, con ocasión del pago de algunos extremos salariales.
Al respecto, la Sala Constitucional, en reiteradas oportunidades, ha sostenido que la indebida interpretación y aplicación de la ley es materia del recurso de amparo, siempre y cuando se infrinjan derechos fundamentales o, en su caso, de la jurisdicción ordinaria, y no de la acción de inconstitucionalidad. Lo anterior, con arreglo al párrafo 3º, del artículo 29, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que establece lo siguiente:
“Artículo 29.- (…)
El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas” En este orden de ideas, en la sentencia No. 1160-94, de las 10:30 hrs. de 2 de marzo de 1994, la Sala Constitucional expresó lo siguiente:
“ Según lo apuntado supra la accionante fundamenta su alegato en "el perjuicio" que le ha causado la "interpretación y aplicación" de la normativa impugnada, razón por la cual no se está ante los presupuestos de una acción de inconstitucionalidad, sino de un recurso de amparo, con fundamento en lo dictado en el artículo 73 inciso b.) que rige esta Jurisdicción -el cual dispone que cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos si no fueren susceptibles de los recursos de habeas corpus o de amparo-, en virtud del cual, se concluye que el contenido de esta impugnación debió haber sido objeto de un recurso de amparo por tratarse no de roces constitucionales, sino de alegatos contra actuaciones administrativas susceptibles de ser conocidas en esa otra vía, según lo dispuesto en el artículo 29 párrafo último de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (véase en igual sentido las sentencias No. 3454-94, 5761-94, 7337-94 y 698-95).
Más aún, en la sentencia No. 5966-94 de las 15:54 hrs. de 11 de octubre de 1994, se dijo lo siguiente:
“La aplicación indebida de la ley o su errónea interpretación en el caso concreto, es materia propia del recurso de amparo y no de la acción de inconstitucionalidad, como lo expone claramente el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En consecuencia, procede declararse la inadmisión de la acción” Tales consideraciones se ajustan al caso concreto, en virtud que los argumentos que formula el actor no van dirigidos cuestionar de las normas referidas con el Derecho de la Constitución, sino su aplicación por parte de las autoridades del Instituto Costarricense de Electricidad, todo lo cual debe ser discutido y analizado en otra vía.” (sentencia nro. 2019-011636 de las 10:30 horas del 26 de junio de 2019).
Consideraciones aplicables al caso en estudio. Por lo que la acción interpuesta es inadmisible en cuanto a este extremo, en los términos en que ha sido formulada.
IV.Debe indicarse, adicionalmente, que los accionantes solicitan que, “en su defecto” o como “PRETENSIÓN SUBSIDIARIA SEGUNDA”, se declare la inconstitucionalidad de la citada normativa. Sin embargo, en cuanto a este punto, la presente acción carece de la necesaria fundamentación. Más allá de realizar una serie de apreciaciones genéricas sobre la debida aplicación de tal normativa, lo cierto es que los accionantes en ningún momento realizan un desarrollo y análisis claro, preciso y suficiente del contenido concreto y específico de cada una de las normas legales o reglamentarias impugnadas, de forma debidamente individualizada, a efectos de relacionarlas y contraponerlas con los componentes del bloque de constitucionalidad que se consideran como infringido. En definitiva, no existe una argumentación precisa y suficiente sobre los agravios y fundamentos de la alegada infracción al Derecho de la Constitución.
Incluso, en este caso en particular, se puede interpretar que tal falta de fundamentación se corresponde con la pretensión primaria de los accionantes, en tanto que su intensión principal no es impugnar propiamente el contenido de las referidas normas, sino que cuestionar su aplicación en su caso concreto. Por lo demás, aunque se podría prevenir a los accionantes que subsanen el cumplimiento de tal requisito, en el sub judice, dicho trámite se considera ocioso, no solo porque supone volver a elaborar la acción, sino, también, porque el artículo 9, párrafo 1º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para rechazar de plano cualquier gestión “manifiestamente improcedente o infundada”, como ocurre en el sub lite. En conclusión, la acción interpuesta también resulta inadmisible respecto a este extremo.
V.Finalmente, no puede obviar este Tribunal que, en el caso particular de los accionantes Nombre04, Nombre05 y Nombre06, ellos no son parte en el recurso de amparo que se tramita en expediente nro. 20-020058-0007-CO, en que se otorgó plazo para formalizar la presente acción. Ergo, tales accionantes no puede estimarse como legitimados para interponer esta acción con sustento en dicho asunto (véase, en igual sentido, el voto 2020-021747 de las 9:15 horas del 11 de noviembre de 2020). Esta Sala ha sostenido que, en razón de las exigencias del párrafo 1° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien planteé una acción de inconstitucionalidad con fundamento en un asunto previo, pendiente de resolución, debe tener la condición de parte principal dentro de este, a fin de cumplir el requisito del medio razonable, con sustento en el siguiente orden de consideraciones:
“(…) A efecto de cumplir el requisito exigido en el párrafo primero de artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto a la existencia de un asunto previo pendiente de resolución para que la acción puede considerarse un medio razonable para tutelar los derechos o intereses que se consideran lesionados, es necesario que el accionante sea parte principal en tal asunto de forma tal que lo que resuelva este Tribunal pueda repercutir favorable o negativamente en el proceso pendiente de resolver. Esto es, no puede valerse el recurrente de los procesos judiciales o administrativos formulados por terceros para plantear la acción de inconstitucionalidad. En tal sentido se pronunció este Tribunal mediante la sentencia número 4190-95 de las 11:33 horas del 28 de julio de 1995, que dice:
"I.(…) Por otra parte, debe resaltarse que la federación accionante no es parte en la acción que solicita se tenga como previa, a efectos de cumplir el requisito exigido en el párrafo primero del citado artículo 75, sino únicamente se le dio la condición de coadyuvante pasivo, que no le asimila a una parte, pues no puede resultar directamente perjudicada o beneficiada por la sentencia, es decir, los efectos de la sentencia no le alcanzan de manera directa e inmediata, ni le afecta el carácter de cosa juzgada del pronunciamiento, ni tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso…”. (Sentencia 2000-11034 de las 13:58 horas del 13 de diciembre de 2000. El resaltado no es parte del principal. Véase, en este mismo sentido, sentencia No. 2018-003796 de las 09:15 horas del 07 de marzo de 2018).
Por lo demás, los accionantes también alegan la defensa de intereses difusos, sin embargo, este Tribunal, por mayoría, ha estimado que cuando una norma es susceptible de aplicación individual, no cabe invocar los intereses difusos para admitir la acción. Así, por ejemplo, el voto nro. 2018-18563 de las 9:20 horas del 7 de noviembre de 2018, esta Sala señaló:
“(…) la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual, incidiendo directamente en la esfera jurídica de personas singulares. Así que las personas accionantes pueden ser sujeto de actos que originen reclamaciones en la vía administrativa o jurisdiccional, no siendo factible alegar en estos casos, legitimación directa por la vía de la defensa de intereses difusos.” Criterio aplicable en el sub judice, en que justamente existe un recurso de amparo en que se cuestionan actos de aplicación de individual de la referida normativa, en presunta infracción directa de los derechos fundamentales de los amparados, principalmente, de acceso a la información de interés público.
Como corolario de lo anterior, precede rechazar de plano la acción, como así se dispone. El magistrado Rueda Leal, la magistrada Garro Vargas y el magistrado Fernández Arguello salvan parcialmente el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VII.VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL, LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Y EL MAGISTRADO FERNÁNDEZ ARGÜELLO.- Nos separamos del criterio de la mayoría de este Tribunal y salvamos parcialmente el voto en este asunto, por considerar que la decisión de rechazar de plano esta acción de inconstitucionalidad es prematura. Es incuestionable que la acción de inconstitucionalidad es un proceso, “instaurado con el propósito de garantizar la supremacía de la Constitución Política frente a normas u otras disposiciones de carácter general y que por esa misma razón deben cumplirse un conjunto de formalidades, a efecto de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación” como se ha señalado en la amplia jurisprudencia de esta Sala. Sin embargo, es precisamente la propia ley la que ordena el tratamiento que debe darse a las distintas formalidades y a su eventual incumplimiento, como se extrae del texto del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala:
“Artículo 80.- Si no se llenaren las formalidades a que se refieren los dos artículos anteriores, el Presidente de la Sala señalará por resolución, cuáles son los requisitos omitidos y ordenará cumplirlos dentro de tercero día (…)” En este asunto, entre otros requisitos, se echa de menos una fundamentación adecuada y suficiente tal y como lo exige el artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que resulta de incuestionable aplicación la prevención al accionante para que remedie la omisión detectada. De igual forma, no sobra en absoluto dejar sentado que –en nuestro criterio- tanto la interpretación de los artículos 78 y 79 como la del propio 80 de la Ley que rige esta jurisdicción, debe ser amplia en beneficio de quienes acuden a esta Sala, de modo que el acceso a la justicia constitucional no resulte innecesariamente limitado.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se rechaza de plano la acción. Los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello dan razones separadas en relación con la noción de intereses difusos. El magistrado Rueda Leal, la magistrada Garro Vargas y el magistrado Fernández Argüello, salvan parcialmente el voto y ordenan hacer la prevención del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Ileana Sánchez N.
Hubert Fernández A.
Razones separadas de los magistrados Rueda Leal y Fernández Argüello, con redacción del primero. En criterio de la mayoría, resulta inviable alegar legitimación por intereses difusos cuando la norma cuestionada es susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables. Los infrascritos no pueden compartir esta afirmación por los siguientes motivos.
Intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a una comunidad de personas que no se encuentra organizada formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una necesidad social, una característica física, el origen étnico, una orientación personal o ideológica, el consumo de cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado o diluido entre una pluralidad no identificada de sujetos; en este sentido, a la luz del párrafo 2°, del ordinal 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la impugnación por inconstitucional con base en este tipo de interés inexorablemente debe estar referida a esa pluralidad, en los términos expuestos.
Esta Sala ha enumerado diversos bienes y derechos constitucionales, en relación con los cuales se puede argüir un interés difuso, verbigracia, el ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el patrimonio cultural, la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, los derechos del consumidor, entre otros.
Al respecto, deben efectuarse las siguientes precisiones. Por un lado, los mencionados bienes y derechos trascienden la esfera individual o corporativa, porque incumben a una generalidad; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región, sino que lesiona o pone en grave riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todo el país, incluso, según la envergadura, de la humanidad como tal. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República refleja un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no solo de un grupo específico.
La distinción no es sencilla; empero, ciertamente se debe buscar un punto de equilibrio, de modo que los intereses difusos en el sentido expuesto hallen cobijo constitucional, sin que se llegue a una extensión tal del concepto, que por esa vía se configure una acción popular en los diversos procesos de constitucionalidad, con excepción de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad.
Para tales efectos, el juez constitucional debe valorar caso por caso, a fin de definir si el interés en un determinado asunto reviste tal grado de trascendencia y la problemática acusada difumina sus perjuicios con semejante cobertura, como para justificar que se esté ante un interés que atañe a la comunidad en general.
En cuanto a lo antedicho, se debe observar que el mero hecho de que una norma o directriz cuestionada, cuando ello es objeto de un proceso de acción de constitucionalidad, sea susceptible de aplicación individual e incidir de forma directa en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, no significa el descarte de un interés difuso, toda vez que hay situaciones en las que al lado del último confluye uno particular. Por ejemplo, piénsese en una disposición que eximiera de requerimientos de preservación una obra en una estructura declarada patrimonio cultural; en tal asunto, esa medida afectaría intereses difusos, toda vez que sus consecuencias perniciosas se disiparían a través de toda una comunidad, lo que no obsta para que, igual y simultáneamente, un individuo, asiduo visitante de tal sitio, se viera perjudicado en lo personal y pudiera entablar un reclamo. Ergo, la existencia de un interés difuso no excluye que un sujeto pueda experimentar una lesión en sus intereses particulares, aun de mayor calado que en la generalidad de personas.
A mayor abundamiento, una aplicación del principio pro actione también lleva a interpretar las normas de manera favorable para la tutela de los derechos fundamentales y la protección de la supremacía constitucional. Por consiguiente, la legitimación por intereses difusos deviene procedente independientemente de que la disposición o el acto impugnado fuese susceptible de aplicación individual.
En el caso de marras, empero, no se determina con claridad la existencia de un interés difuso, reconocido por esta Sala.
Paul Rueda L. Hubert Fernández A.
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