Admissibility and Consolidation of Challenge to Isla San Lucas National ParkAdmisibilidad y acumulación de acción contra el Parque Nacional Isla San Lucas

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S4ACCIN009.dpj Decision No. 2021008520 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen a.m. on April twenty-eighth, two thousand twenty-one.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, of legal age, divorced, a resident of Sabanilla de Montes de Oca, holder of identity card CED01, against Law No. 9892 Creating Isla San Lucas National Park.

Findings of Fact:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:03 hours on 8 de abril de 2021, the petitioner requests that Law n.° 9892 Creating Isla San Lucas National Park be declared unconstitutional, because he considers it contrary to Article 50 of the Political Constitution, the principle of legality (principio de legalidad), the reservation-of-law principle (reserva de ley), the in dubio pro natura principle (indubio pro natura), the precautionary principle (principio precautorio), and the principles of proportionality and reasonableness; as well as to Articles 32, 33, 34, 35, 36, and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 12 of Ley 6084 de Servicios de Parques Nacionales, and Article 59 of the Ley de Biodiversidad. He states that his standing (legitimación) derives from the existence of diffuse interests (intereses difusos), in defense of the right to the environment.He indicates that, by executive decree n.° 24520-C dated 25 de agosto de 1995, Isla San Lucas was declared to be of historical and architectural interest. By executive decree n.° 29277 dated 11 de enero de 2001, the area comprising Isla San Lucas and the marine-coastal area was declared the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, and pursuant to executive decree n.° 30714-C dated 26 de septiembre del 2002, the property known as Isla San Lucas, in the province of Puntarenas, was declared and incorporated into the Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica. He contends that, by executive decree n° 33327 dated 30 de agosto de 2006, the area comprising Isla San Lucas and the marine-coastal area was redefined and declared a national wildlife refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), and the activity or project aimed at restoring and conserving the water quality and natural resources of the Estero Puntarenas was declared to be in the public interest.He indicates that, under executive decree n.° 34282 dated 25 de enero de 2008, the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas were redefined, delimited, and expanded, and the island’s sustainable tourism development was declared to be of national interest and high priority. By executive decree n.° 34282 TUR-MINAE-C, dated 08 de febrero de 2008, the boundaries were modified, a terrestrial portion was excluded and replaced with a marine portion that includes Islote Pan de Azúcar. In the surrounding area, the boundaries were maintained to a depth of 6 m. Sustainable tourism development and the restoration of the former prison buildings were declared to be of national interest and high priority. However, the decree was declared partially unconstitutional with respect to the reduction of the terrestrial area, except for the addition of the marine portion, by the Sala Constitucional in judgment 2010-13099 issued at 14:56 hours on 04 de agosto de 2010.Pursuant to Law 9892, published in the Diario Oficial la Gaceta on 21 de septiembre de 2020, Alcance 248, the management category (categoría de manejo) of the protected wildlife area (área silvestre protegida) was changed to national park. He argues that the powers to administer the protected wildlife area and the principle of non-regression (principio de no regresión) are violated because Law n.° 9892 Creating Isla San Lucas National Park establishes in Article 8 that, for the governance and administration of Parque Nacional Isla San Lucas, the Junta Directiva del Parque Nacional Isla San Lucas was created as a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima), attached to the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) for the exercise of its powers. He states that, under Article 58 of the Ley de Biodiversidad (n.° 7788 de 30 de abril de 1998), a protected wildlife area is a delimited geographical area consisting of land, wetlands, and portions of the sea, which is so declared because of the special significance of its ecosystems, the existence of threatened species, its effect on reproduction and other needs, and its historical and cultural significance; and that such areas are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services generally.Furthermore, in accordance with Articles 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and 13 and 14 of the Ley Forestal (No. 7575 de 4 de octubre de 1995), protected wildlife areas form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and are public-domain property (bienes de dominio público), with the exception, of course, of private protected wildlife areas or privately owned sectors of mixed-ownership protected wildlife areas (which are mentioned in Article 60 of the Ley de Biodiversidad). In accordance with Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, the management categories existing in Costa Rica are as follows: “ARTICLE 32.- Classification of protected wildlife areas. The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wildlife areas under any of the management categories that may be established and those listed below: a) Forest reserves. b) Protection zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.” The Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América, Law n.° 3763 dated 19 de octubre de1976, defines a national park in Article 1 as a region established for the protection and conservation of natural scenic beauty and nationally significant flora and fauna, which the public may best enjoy when placed under official supervision; thus, under Article 3 of the Convention, the purpose of visitation to these protected wildlife areas is to promote public education and recreation, in accordance with public purposes and under State supervision.The principal objective is not visitation but conservation, whereas the challenged law makes visitation its principal objective by declaring sustainable tourism development to be of national interest and high priority, contrary both to domestic national legislation and to the convention ratified by Law n.° 3763. The regulations implementing the Ley de Biodiversidad, executive decree 34433-MINAE, define national parks in Article 70(c) as geographical areas—terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater, or a combination thereof—of national importance, established for the protection and conservation of natural beauty and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas contain one or more ecosystems in which the species, habitats, and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational, and recreational interest, or contain a natural landscape of great beauty.Likewise, the regulations implementing the Ley de Biodiversidad, executive decree 34433-MINAE, define State-owned refuges in Article 70(e.1) as those in which the areas so declared belong entirely to the State and are in the public domain. Their administration shall be the exclusive responsibility of SINAC. Their principal objectives are the conservation, research, and management of wild flora and fauna, particularly species officially declared by the country to be endangered or to have reduced populations, as well as migratory and endemic species. Because they form part of the State’s natural heritage, only research, training, and ecotourism activities may be conducted there. Although the legislation does not define the concept of “management categories,” the Procuraduría General de la República has been responsible for characterizing it since opinion C-016-2002 dated 15 de enero de 2002.Now, even though our current legislation contains no technical definition of a protection zone (zona protectora), the mere classification of management categories in Article 32 of Law n.° 7554 necessarily suggests that differences do exist among them, since otherwise it would have been sufficient to establish a single regime for protected wildlife areas. This is logical, because each protected wildlife area has its own biological, soil-related, hydrological, and other characteristics that make it deserving of a particular treatment regime defined by its assigned management category. Accordingly, under Article 35 of the Ley Orgánica del Ambiente, although the general objectives of creating, conserving, administering, developing, and monitoring protected wildlife areas are to conserve natural environments, safeguard genetic diversity, ensure the sustainable use of ecosystems and their components, promote scientific research, protect and improve aquifer recharge areas and watersheds, and protect natural and scenic environments, it must not be overlooked that each of the different management categories serves different conservation and sustainable-use objectives in accordance with the particular ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that determined its establishment and classification.Thus, their particular objectives and distinguishing features must prevail when establishing the administrative and planning regime and the permitted uses and prohibitions applicable to each category. He indicates that the Sala Constitucional, in its decision 2010-013099 concerning the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against executive decree n.° 34282-TUR-MINAE-C, took a similar position because that decree pursued a model similar to that of Law n.° 9892, which is challenged here. Nevertheless, and despite the warning also given in the Procuraduría’s opinion, the Asamblea Legislativa voted on the text without making any amendments, with Articles 1 and 2 declaring it a national park—the most restrictive management category—while Article 2 contradictorily declares the island’s sustainable tourism development to be of national interest and high priority. As already stated, this violates the principle of non-regression, which provides that legislation and case law should not be amended if doing so would entail retreating from previously attained levels of environmental protection, and that the preexisting state of environmental law must not and cannot be worsened in terms of its scope, breadth, and effectiveness.Although the challenged provision “raises” Isla San Lucas’s management category, it creates a visitation and administration system that is less restrictive than the one to which the country’s other protected wildlife areas with the same management category are legally subject; indeed, even if it remained under the category of a State Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Estatal), its management would be more restrictive than the model approved in Ley 9892. He indicates that Article 4 of that law likewise violates Article 35 of the Ley Orgánica del Ambiente, which establishes the objectives for creating protected wildlife areas, because that provision does not identify “sustainable tourism development” as an objective, as Article 2 of Ley 9892 does, particularly since the latter provision does not define the concept of tourism development. Regarding the violation of the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), he states that the challenged provision likewise violates the first paragraph of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that the Executive Branch is authorized to establish protected wildlife areas under any management category and that the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is authorized to include within their boundaries any privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in that law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo), or to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with that law.

Owing to the requirements of both the purposes for which it was created and the technical planning instrument, namely, the management plan (plan de manejo), the Reglamento de la Ley de Biodiversidad defines the latter as the planning instrument that guides the management of a protected wildlife area (área silvestre protegida) toward achieving its long-term conservation objectives. It is based on medium-term strategic lines of action and management objectives for the natural and cultural elements within the area, as well as on the relationship between those elements and their socio-environmental surroundings. It serves as the basis for developing other planning and regulatory instruments for protected wildlife areas. Therefore, by establishing objectives entirely different from those set forth in the Ley Orgánica del Ambiente and by defining the need for a master plan (plan maestro), rather than a management plan, for managing the protected wildlife area, this Ley n.° 9892 contravenes the general principle of objective environmental protection (principio general de objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), or the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) in relation to environmental law, which has been recognized and extensively developed in constitutional case law.

It further states that this Chamber has likewise insisted that the existence of technical and scientific studies conducted before a decision is made constitutes an essential aspect of the legislative procedure, such that any deficiency or omission relating to such studies creates a defect in the lawmaking procedure. This therefore involves applying the constitutional principle of reasonableness to environmental law, requiring that the acts and rules issued in this field be duly supported by serious technical and scientific studies, even if no other legislation expressly so requires. These principles are entirely disregarded by Ley n.° 9892, which establishes a series of zones for the national park area, as well as an entirely different administrative model created without the technical basis necessary to justify it. Likewise, Article 59 of the Ley de Biodiversidad provides that the procedure established in the Ley Orgánica del Ambiente shall be followed when recommending that the category of existing protected wildlife areas be upgraded.

However, one of the substantive requirements established in Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente for the creation of protected areas was not met: justification through technical studies. This has constitutional significance because, without such studies, constitutional provisions, principles, and rights are violated, including Article 11 of the Constitution and Article 50 of the same text, which recognizes every person’s right to an ecologically balanced environment. The Legislative Branch may not assume the authority to expand and, through a law of the Republic, alter the technical management rules governing protected wildlife areas without the supporting technical studies required by Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente. With respect to the principle of non-regression (principio de no regresión), the Procuraduría General de la República issued a legal opinion that was not favorable and even warned the Asamblea Legislativa of the constitutional conflicts in the bill as it then stood with respect to its provisions.

It emphasizes the ruling of this Sala Constitucional in judgment 2010-013099, which resolved the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) processed under expediente 08-004317-0007-CO against decreto ejecutivo n.° 34282-TUR-MINAE-C. Finally, it argues that the challenged provision violates the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524, because Article 13 of the Ley de Creación del Parque Nacional San Lucas grants the Parque Nacional’s Board of Directors the authority to use a trust (fideicomiso) as an instrument for the administration, management, development, and maintenance of Parque Nacional Isla San Lucas in fulfillment of the purposes specified by law. This contravenes the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524, which provides that the budgets of instrumental legal entities attached to the Central Administration must be included in the National Budget Bill beginning in the 2021 period and consequently approved by the Asamblea Legislativa, in order to strengthen the ministries’ political oversight of their decentralized bodies (órganos desconcentrados).

The Contraloría General de la República has found that the execution of a decentralized body’s resources through mechanisms such as foundations or trusts violates the Executive Branch’s power of direction, which Ley n.° 9524 sought to strengthen, and circumvents the controls to which the public budget is subject. It therefore recommended that the legislature refrain from creating such mechanisms or enact the corresponding legislative amendments so that those resources are likewise incorporated into the Budget of the Republic. It requests that the transcribed provisions of norma n.° 9892, entitled Creación del Parque Nacional Isla San Lucas, be declared unconstitutional in their entirety because they are contrary to Articles 50 and 176 of the Constitution; the Convenio para la Protección de las Bellezas Escénicas de los países de América, Ley n.° 3763; the constitutional principle of reasonableness and, consequently, its governing principles, including prevention (preventivo), precaution (precautorio), in dubio pro natura (indubio pro natura), polluter pays (contaminador-pagador), full remediation (reparación integral), progressivity (progresividad), and non-regression; Article 59 of the Ley de Biodiversidad; Articles 32,33,34,35,36,37 of the Ley Orgánica del Ambiente; and the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524.

1. 2For purposes of establishing the standing (legitimación) he holds to file this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), he states that it derives from paragraph 2°, of Article 75, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as he appears in defense of diffuse interests (intereses difusos), for the protection of the environment.
2. 3Pending before this same Chamber is action of unconstitutionality number 21-005756-0007-CO, challenging the same provisions that are under review in the case at hand.
3. 4By order issued at 9:10 hours on 13 de abril de 2021, the Presidency of this Chamber directed the petitioner to provide the following: “the filing initiating this action, duly authenticated; grounds for the unconstitutionality he alleges under Article 176 of the Constitution; and, pursuant to Article 4 of Ley número 3245 del 3 de diciembre de 1963, to affix and cancel the Colegio de Abogados revenue stamp in the amount of two hundred seventy-five colones, corresponding to the authentication of the initial filing, with notice—in this case—that the noncompliant party will not be heard until the order has been fulfilled, without any reinstatement of time limits.”
4. 5In a filing submitted to the Chamber on 16 de abril de 2021, the petitioner states that he is providing the corresponding authentication and clarifies that, due to a clerical error, he indicated that Article 176 of the Constitución Política had been violated, when the provision actually violated is Article 50.
5. 6Whereas, in a filing submitted to this Chamber on 16 de abril de 2021, the petitioner stated that he had attached the petition initiating this action, duly authenticated, as directed by the order issued at 9:10 hours on 13 de abril de 2021; however, he attached no document whatsoever; by order issued at 16:03 hours on 16 de abril de 2021, he was directed to submit it.
6. 7On 20 de abril de 2021, the petitioner provided what had been required by this Court.
7. 8Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber, at any time, including upon filing, to summarily dismiss or dismiss on the merits any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it determines that sufficient grounds exist to dismiss it, or when it is merely a reiteration or reproduction of an identical or similar prior application that was dismissed.

Justice Castillo Víquez delivers the opinion; and,

Whereas:

I.Regarding the subject matter of the challenge. In the case at hand, the petitioner considers that Ley n.° 9892 de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas violates the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), because, despite its status as a national park, Article 8 of the challenged law assigns its administration to a Board of Directors rather than to SINAC, as required, and also modified the essential purpose of a national park by placing visitation above conservation, having accorded high priority in Articles 2 and 4 to sustainable tourism development, a purpose that departs from the national-park management model and therefore violates the principle of non-regression in environmental matters and Article 50 of the Constitution by reducing its previous level of protection, as well as Article 35 of the Ley Orgánica del Ambiente and Article 12 of Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales.

He further asserts that the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) and Articles 11 and 50 of the Constitution are also violated because those amendments were made without the prior technical studies required in such cases, which also violates Articles 32, 33, 34, 36 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente and Article 59 of the Ley de Biodiversidad. He further states that Article 13 of the challenged law provides for the creation of a trust (fideicomiso) as an instrument for administering the national park, contrary to the provisions of the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, because it could circumvent the controls to which the public budget is subject.

II.Based on the foregoing, it must first be stated that it is not for this Court to determine whether a statutory provision contravenes another provision of equal rank, since that does not constitute a constitutional matter but rather a question of ordinary legality, in which case the ordinary courts have jurisdiction to determine the provision applicable to a specific case. It should be noted that resolving an alleged conflict between statutory provisions is among the ordinary functions of the courts of legality, not the constitutional jurisdiction, as is clearly established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, the action is inadmissible solely insofar as it alleges violations of Articles 32, 33, 34, 35, 36 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 59 of the Ley de Biodiversidad, Article 12 of Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales, and the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario. In all other respects, this proceeding is admissible.

III.Article 84 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that if, after an action has been filed and before publication of the corresponding notice, other actions of unconstitutionality are filed against the same law, decree, provision, agreement, or decision, those actions shall be consolidated with the first and treated as an expansion thereof. Actions filed in that capacity by the parties to the stayed proceedings shall also be consolidated if filed within fifteen days after the first publication of the notice. As established in the record, this proceeding was filed on 8 de abril de 2021. In view of the foregoing and the evident connection between the subject matter challenged in this case and the matters challenged in expediente número 21-005756-0007-CO, which has been pending before this Chamber since 23 de marzo de 2021, and to avoid contradictory decisions that could affect the rights and interests of the parties involved, it is hereby ordered that this case be consolidated with the aforementioned case and that the corresponding claims be expanded.

Therefore:

The action is summarily dismissed solely insofar as the petitioner alleges violations of Articles 32, 33, 34, 35, 36 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 59 of the Ley de Biodiversidad, Article 12 of Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales, and the Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario. In all other respects, this proceeding is admissible. This action shall be consolidated with the action pending before this Chamber under expediente número 21-005756-0007-CO and shall be treated as an expansion thereof.

Fernando Castillo V.

Presiding Justice Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Marta Eugenia Esquivel R.

Ana María Picado B.

CASE FILE N° 21-006852-0007-CO Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts. South of the Perpetuo Socorro church). Intake of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, streets 19 and 21, Dirección05

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S4ACCIN009.dpj SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiocho de abril de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, divorciado, vecino de Sabanilla de Montes de Oca, con cédula de identidad CED01, contra la Ley n.° 9892 de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:03 horas del 8 de abril de 2021, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley n.° 9892 de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas, por estimarla contraria al artículo 50 de la Constitución Política, al principio de legalidad, reserva de ley, indubio pro natura, el principio precautorio, de proporcionalidad, y de razonablidad; así como de los artículos 32, 33, 34, 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, 12 de la Ley 6084 de Servicios de Parques Nacionales y el numeral 59 de la Ley de Biodiversidad. Manifiesta que su legitimación deriva de la existencia de intereses difusos, ante la defensa del derecho al ambiente. Indica que, mediante decreto ejecutivo n.° 24520-C del 25 de agosto de 1995, se declaró de interés histórico arquitectónico la Isla San Lucas. Mediante decreto ejecutivo n.° 29277 del 11 de enero de 2001, se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas el área comprendida por la Isla San Lucas y el área marino-costera, y según decreto ejecutivo n.° 30714-C del 26 de septiembre del 2002, se declaró e incorporó al Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, el inmueble denominado Isla San Lucas, de la provincia de Puntarenas.Aduce que, por decreto ejecutivo n° 33327 del 30 de agosto de 2006, se reformó y declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre, el área comprendida por Isla San Lucas y área marino costero, y se declaró de interés público la actividad o proyecto orientado a recuperar, conservar la calidad de aguas y recursos naturales del Estero Puntarenas. Indica que, según el decreto ejecutivo n.° 34282 del 25 de enero de 2008, se redifìcó, delimitó y amplió los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas y declaró de interés nacional y de alta prioridad el desarrollo turístico sostenible de la isla. Por decreto ejecutivo n.° 34282 TUR-MINAE-C, del 08 de febrero de 2008, se modificaron los límites, se excluyó una porción terrestre y se reemplazó por una marina, la cual incluye el Islote Pan de Azúcar. En los alrededores se mantuvieron los límites hasta 6 m de profundidad. Se declaró de interés nacional y de alta prioridad el desarrollo turístico sostenible y la restauración de edificaciones del antiguo penal.Sin embargo, fue declarado inconstitucional parcialmente, en cuanto a la reducción terrestre salvo la adición de la porción marina, por la Sala Constitucional, en sentencia 2010-13099 de las 14:56 horas del 04 de agosto de 2010. Según la ley 9892, publicada en el Diario Oficial la Gaceta del 21 de septiembre de 2020, Alcance 248, se cambió la categoría de manejo del área silvestre protegida a parque nacional. Alega que se vulneran las competencias de administración del área silvestre protegida y el principio de no regresión, pues la ley n.° 9892 de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas, establece en su artículo 8 que, para el gobierno y la administración del Parque Nacional Isla San Lucas, se creó la Junta Directiva del Parque Nacional Isla San Lucas, que será un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), con personalidad jurídica instrumental para el ejercicio de sus competencias.Refiere que, según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (n.° 7788 de 30 de abril de 1998) un área slvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversdad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Además, de conformidad con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14 de la Ley Forestal (No. 7575 de 4 de octubre de 1995), las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado, y son bienes de dominio público, exceptuando, claro está, las áreas silvestres privadas o los sectores particulares de las áreas silvestres de propiedad mixta (que son mencionadas en el artículo 60 de la Ley de Biodiversidad).De conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 32, las categorias de manejo existentes en Costa Rica son las siguientes: “ARTÍCULO 32.- Clasiflcación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales.”. La Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América Ley n.° 3763 del 19 de octubre de1976, en su artículo 1 define como Parque Nacional, las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor, al ser puestas bajo la vigilancia oficial, de modo que, la finalidad para la visitación de estas áreas silvestres, según lo establece la convención en su artículo 3, es propiciar la educación y el esparcimiento del público, de acuerdo con los fines públicos y bajo vigilancia estatal.El objetivo principal no es la visitación, sino la conservación, y la ley impugnada lo tiene como objetivo principal, al declarar de interés nacional y de alta prioridad el dearrollo turístico sostenible, contrario tanto a la normativa interna nacional, como al convenio ratificado mediante ley n.° 3763. El reglamento de la Ley de Biodiversidad, decreto ejecutivo 34433-MINAE, define en su artículo 70 inciso c) a los Parques Nacionales, como áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de estas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza.Igualmente, el reglamento de la Ley de Biodiversidad, decreto ejecutivo 34433-MINAE, define en su artículo 70 inciso e.1), los refugios de propiedad estatal, como aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratoras y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo. Si bien es cierto la legislación no define el concepto "categorías de manejo", ha sido la Procuraduría General de la República, a partir del dictamen C-016-2002 del 15 de enero de 2002, la encargada de caracterizarlo.Ahora bien, aun y cuando no existe en nuestra legislación vigente una definición técnica de zona protectora, la sola clasificación que el artículo 32 de la Ley n.° 7554 hace de las categorías de manejo, lleva a pensar necesariamente que, sí existen diferencias entre ellas, ya que, de lo contrario, habría bastado con enunciar un régimen único de áreas silvestres protegidas. Y es lógico que así sea, toda vez que cada área silvestre tiene sus propias caracteristicas desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada. De esta forma, de conformidad con el artículo 35 de Ley Orgánica del Ambiente, si bien la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas silvestres protegidas tiene como objetivos generales la conservación de los ambientes naturales, salvaguardar la diversidad genética, asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos promover la investigación cientifica, proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas y proteger los entornos naturales y paisajísticos, no debe perderse de vista que, cada una de las distintas categorías de manejo, responden a distintos objetivos de conservación y uso sostenible de acuerdo con sus propias características ecológicas geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento y clasificación, de esa forma, son los propios objetivos y rasgos distintivos, los que deben primar al momento de establecer el régimen de administración, planificación, usos y prohibiciones de cada una de ellas.Indica que, la Sala Constitucional en su voto 2010-013099, en la acción de inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.° 34282-TUR-MINAE-C, se refirió en sentido similar, ya que se orientaba un modelo similar al de la Ley n.° 9892, objeto de impugnación. Sin embargo y a pesar también de la previsión realizada en la opinión de la Procuraduría, la Asamblea Legislativa votó el texto sin realizar modificación alguna, indicándose en el artículo 1 y 2, que se declara Parque Nacional (categoría de manejo más restrictiva) y, en su artículo 2, se contradice al declarar de interés nacional y de alta prioridad el desarrollo turístico sostenible de la isla. Lo anterior, como ya se indicó, violenta lo establecido en el principio de no regresión que dispone, que la normativa y la jurisprudencia no deberían ser modificadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección ambiental alcanzados con anterioridad, no debe ni puede empeorar la situación del derecho ambiental preexistente en cuanto a su alcance, amplitud y efectividad.La norma impugnada si bien es cierto viene a "elevar" la categoría de manejo de la Isla San Lucas, crea un sistema de visitación y administración menos restrictivo del que por norma se encuentran sometidas las demás áreas silvestres protegidas del país con idéntica categoría de manejo, e inclusive, si esta permaneciera con la categoría de Refugio de Vida Silvestre Estatal, el manejo sería más restrictivo que el modelo aprobado en la Ley 9892. Indica que el artículo 4 de esa ley, violenta igualmente lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece los objetivos de creación de las áreas silvestres protegidas, por cuanto en esta norma no se establece como objetivo el "desarrollo turístico sostenible", como se indica en el artículo 2 de la Ley 9892, más aun cuando esta norma no define el concepto de desarrollo turístico. Sobre la vulneración del principio de objetivación de la tutela ambiental, también llamado principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, señala que la norma impugnada volenta igualmente lo establecido en el artículo 37 párrafo primero de la Ley Orgánica del Ambiente, que establece que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señaladosen esta ley y para instrumentarlos, de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.Debido a la necesidad tanto de los objetivos de creación como del instrumento técnico de planificación, sea el plan de manejo, es que el Reglamento de la Ley de Biodiversidad define este como el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo pl azo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales, incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las áreas silvestres protegidas, por lo que, al establecer esta ley n.° 9892, objetivos totalmente distintos a los que se establecen en la Ley Orgánica del Ambiente y al definir la necesidad de un plan de maestro, en lugar de un plan de manejo para la gestión del área silvestre protegida contraviene el principio general de objetivación de la tutela ambental, también llamado principio de vinculación a la ciencia y a la técnica, o bien, principio de razonabilidad en relación con el derecho ambiental, que ha sido reconocido y desarrollado ampliamente por parte de la jurisprudencia constitucional.A su vez, indica que esta Sala, igualmente ha insistido en que la existencia de estudios técnicos y científicos previos a la toma de decisión, constituye un aspecto esencial del procedimiento legislativo, de tal forma que cualquier falta u omisión relacionada con tales estudios genera un vicio en el procedimiento de formación de las leyes. Se trata pues, de la aplicación del principio constitucional de razonabilidad al derecho ambiental, obligando a que los actos y las normas que se dicten con respecto a esta materia, estén debidamente motivados en estudios técnicos y científicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciere de manera expresa, principios que se ven totalmente con la Ley n.° 9892, que establece una serie de zonas para el área del parque nacional, además de un modelo totalmente distinto de administración creado sin contar con el sustento técnico que así lo justifique.Igualmente, el artículo 59 de la Ley de Biodiversidad establece que para recomendar elevar la categoría de las áreas silvestres protegidas existentes, se seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Ambiente, pero se incumplió uno de los requisitos sustanciales establecidos en el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente para la creación de áreas protegidas, que es su justificación mediante estudios técnicos, lo que tiene relevancia constitucional, pues sin estos se violentan normas, principios y derechos constitucionales, como el artículo 11 de la Constitución, y el artículo 50 del mismo texto que reconoce el derecho a toda persona a un ambiente ecológico equilibrado. El Poder Legislativo no puede arrogarse la facultad de ampliar, y por medio de ley de la República, cambiar las normas técnicas de manejo de las áreas silvestres protegidas sin contar con los estudios técnicos que así lo respalden como lo establece el artículo 36 de la Ley Orgánica del ambiente.En cuanto al principio de no regresión, en la opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, rindió un dictamen que no fue afirmativo, inclusive previno a la Asamblea Legislativa los roces de constitucionalidad existentes en el entonces proyecto de ley, en cuanto a la normativa. Hace énfasis en lo dispuesto por esta Sala Constitucional en la sentencia 2010-013099, mediante la cual se resolvió la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente 08-004317-0007-CO, contra el decreto ejecutivo n.° 34282-TUR-MINAE-C. Aduce, finalmente, que la norma impugnada vulnera la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524, toda vez que la Ley de Creación del Parque Nacional San Lucas establece en su artículo 13, la potestad que tiene la Junta Directiva del Parque Nacional, para utilizar la figura del fideicomiso como instrumento de administración, gestón, desarrollo y mantenimiento del Parque Nacional Isla San Lucas, para el cumplimiento de las finalidades indicadas en la ley, lo que contraviene lo establecido en la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524, la cual dispone que los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales adscritas a la Administración Central, deben ser incluidos en el Proyecto de Presupuesto Nacional a partir del periodo 2021 y su consecuente aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, con el fin de robustecer el control político de los ministerios sobre sus órganos desconcentrados.La Contraloría General de la República ha considerado que la ejecución de los recursos de un órgano desconcentrado por medio de figuras como fundaciones o fideicomisos, violenta la potestad de dirección del Poder Ejecutivo que se pretendía fortalecer con la Ley n.° 9524, así como evadir los controles a los cuales se encuentra sujeto el presupuesto público, recomendando al legislador evitar la creación de esas figuras o bien realizar las reformas legales que correspondan para que esos recursos igualmente sean integrados al Presupuesto de la República. Solicita que se declare la inconstitucionalidad íntegra de las disposiciones transcritas de la norma n.° 9892 denominada Creación del Parque Nacional Isla San Lucas, por ser contraria a los artículos 50 y 176 Constitucionales, al Convenio para la Protección de las Bellezas Escénicas de los países de América, Ley n.° 3763, al principio constitucional de razonabilidad; por ende, sus principios rectores, entre ellos: preventivo, precautorio, indubio pro natura, contaminador-pagador, reparación integral, progresividad, no regresión, artículo 59 de la Ley de Biodiversidad, artículos 32,33,34,35,36,37 de la Ley Orgánica del Ambiente, y la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, n.° 9524.
2. 2A los efectos de fundamentar la legitimación que ostenta para interponer esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuanto acude en defensa de intereses difusos, por la protección al ambiente.
3. 3Ante esta misma Sala pende la acción de inconstitucionalidad número 21-005756-0007-CO, en la que se impugnan las mismas disposiciones que son objeto de examen en el sub examine.
4. 4Por resolución de las 9:10 horas de 13 de abril de 2021, la Presidencia de esta Sala previno al accionante que aportara lo siguiente: “el escrito de interposición de esta acción debidamente autenticado, fundamentar la inconstitucionalidad que invoca del artículo 176 constitucional y, conforme al artículo 4 de la Ley número 3245 del 3 de diciembre de 1963, agregar y cancelar el timbre del Colegio de Abogados por la suma de doscientos setenta y cinco colones, correspondiente a la autenticación del escrito inicial, bajo el apercibimiento –en este caso- de no oír al omiso mientras no cumpla lo ordenado, sin retroacción de términos.”.
5. 5Por escrito remitido a la Sala el 16 de abril de 2021, el accionante manifiesta que aporta la autenticación respectiva y aclara que por error material consignó que se violentaba el artículo 176 de la Constitución Política, cuando en realidad lo violentado es el numeral 50.
6. 6Visto que por escrito remitido a esta Sala el 16 de abril de 2021, el accionante manifestó que adjuntaba el líbelo de interposición de esta acción debidamente autenticado, conforme se le previno por resolución de las 9:10 horas de 13 de abril de 2021; sin embargo, no adjuntó documento alguno; por resolución de las 16:03 horas del 16 de abril de 2021 se le previene aportar el mismo.
7. 7El 20 de abril de 2021, el accionante aportó lo prevenido por este Tribunal.
8. 8El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre el objeto de impugnación. En el sub examine, el accionante estima que la Ley n.° 9892 de Creación del Parque Nacional Isla San Lucas lesiona el principio de no regresión en materia ambiental, pues a pesar de tratarse de un parque nacional, la ley impugnada en el ordinal 8 atribuye su administración a una Junta Directiva y no al SINAC como corresponde, así como también modificó el objetivo esencial de un parque nacional, sobreponiendo la visitación a la conservación, al haberle dado en los artículos 2 y 4 alta prioridad al desarrollo turístico sostenible, fin que se aparta del modelo de manejo de parque nacional y que, por ello lesiona el principio de no regresión en materia ambiental y el artículo 50 constitucional, al reducir su nivel de protección anterior, así como el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente y el 12 de la Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales.

Refiere que, además, se lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental y los artículos 11 y 50 constitucionales, pues tales modificaciones se realizaron sin los estudios técnicos previos que se requiere para estos casos, lo que, además, vulnera los artículos 32, 33, 34 36 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente y el numeral 59 de la Ley de Biodiversidad. Señala que, además, el artículo 13 de la ley impugnada dispone la creación de un fideicomiso como instrumento de administración del parque nacional, lo que contraviene lo establecido en la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, ya que podría evadir los controles a los cuales se encuentra sujeto el presupuesto público.

II.A partir de lo anterior, resulta preciso indicar de previo, que no corresponde a este Tribunal determinar si una norma de rango legal contraviene o no una norma de la misma jerarquía, toda vez que ello no constituye un asunto de constitucionalidad, sino un tema de legalidad ordinaria, en cuyo caso es competencia de la jurisdicción común definir la norma aplicable a un caso concreto; nótese que definir una presunta antinomia entre normas de rango legal, es una de las funciones ordinarias de la jurisdicción de legalidad y no de la jurisdicción constitucional, tal como bien se define en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De ahí que la acción sea inadmisible únicamente en cuanto se alegan vulnerados los artículos 32, 33, 34, 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, el numeral 59 de la Ley de Biodiversidad, el 12 de la Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales y la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario. En lo demás, este proceso resulta admisible.

III.El artículo 84 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que, si después de planteada la acción y antes de la publicación del aviso respectivo se presentaren otras acciones de inconstitucionalidad contra la misma ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, esas acciones se acumularán a la primera y se tendrán como ampliación. También se acumularán las acciones que con ese carácter interpongan las partes de los juicios suspendidos, si fueren presentadas dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del aviso. Según se acredita en autos, este proceso fue interpuesto el 8 de abril de 2021. Por lo expuesto y ante la evidente conexidad que existe entre el objeto de impugnación en este asunto y lo cuestionado en el expediente número 21-005756-0007-CO que se tramita ante esta Sala desde el 23 de marzo de 2021, y a fin de evitar resoluciones contradictorias que pudieren afectar los derechos e intereses de las partes involucradas, se dispone, en este acto, acumular este expediente al citado y ampliar los extremos correspondientes.

Por tanto:

Se rechaza de plano la acción únicamente en cuanto el accionante alega vulnerados los artículos 32, 33, 34, 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, el numeral 59 de la Ley de Biodiversidad, el 12 de la Ley n.° 6084 de Creación del Servicio de Parques Nacionales y la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario. En lo demás, este proceso resulta admisible. Acumúlese esta acción a la que bajo expediente número 21-005756-0007-CO se tramita ante esta Sala y téngase como ampliación de la misma.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Marta Eugenia Esquivel R.

Ana María Picado B.