Commercial Interest Does Not Confer Direct Environmental StandingInterés comercial no legitima acción ambiental directa

Document Review *CO* Decision No. 2021002185 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve fifty-one on tres de febrero de dos mil veintiuno.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, holder of identity card number CED01; Nombre02, holder of identity card number CED02; Nombre03, holder of identity card number CED03; Nombre04, holder of identity card number CED04; and Nombre05, holder of identity card number CED05; against Articles 50, 51, and 52 of Executive Decree number 40548-MINAE, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, law number 7317.

Findings of Fact

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber on 1719 de julio de diciembre de 2017, the petitioners request that Articles 50, 51, and 52 of Executive Decree number 40548-MINAE, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, law number 7317, be declared unconstitutional. They state that the challenged provisions define which types of wildlife exhibitions (exhibiciones de fauna silvestre) are permitted and which are not, and explain that these new regulations prohibit exhibitions outside zoos and small-scale breeding facilities with restricted management (zoocriaderos artesanales con manejo restringido), such that exhibitions are permitted only in zoos or small-scale breeding facilities with restricted management and the respective permits, as well as mobile or traveling exhibitions of taxidermied wild animals at educational institutions within the national education system.They mention that the previous regulations did not impose prohibitions on other forms of exhibition and that the Ley de Conservación de la Vida Silvestre provides no basis for prohibiting other types of exhibition. They add that prohibiting exhibitions outside zoos or small-scale breeding facilities and prohibiting traveling exhibitions of live wildlife have harmful effects on wildlife and the quality of environmental education (educación ambiental). They base their standing (legitimación) on the defense of diffuse interests (intereses difusos). They refer to the importance of environmental education in ensuring proper protection of the right recognized in Article 50 of the Political Constitution, as provided in Articles 12 and 13 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 10 of the Ley de Biodiversidad, Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, and Article 13 of the Convenio de Diversidad Biológica.They state that exhibitions are essential to providing appropriate environmental education. Thus, they continue, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre uses the term “exhibition” in two different senses. The first is exhibition as a management facility (sitio de manejo), and the second is exhibition as an objective of those management facilities. They explain that the definition of a zoo encompasses that notion of exhibition, as indicated in Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. In that regard, they add, in Articles 50 and 51, the new regulations under that law adopt the conception of exhibition as an “objective,” while Article 52 uses the concept of exhibition as a “management facility.” For that reason, they argue that in Articles 50 and 51, the regulations assign the objective of exhibiting wildlife solely to two management categories, namely zoos and breeding facilities (zoocriaderos), while Article 52 limits the available forms of exhibition exclusively to mobile or traveling exhibitions.They state that not only are the forms in which exhibitions may take place restricted, but the exhibition of live wildlife specimens is also prohibited, with only taxidermied specimens being permitted, even though that prohibition has no legal basis because the sole restriction established by the Ley de Conservación de la Vida Silvestre is set forth in Article 27 and consists of the prohibition against exhibitions in circus performances. For that reason, they consider that the restrictions contained in Articles 50, 51, and 52 not only lack a legal basis but even contradict the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Along those lines, they consider that if there is no legal basis for such prohibitions, there is likewise no technical basis for prohibiting other forms of exhibition. They state that exhibitions have been important for wildlife reproduction and that ex situ conservation (conservación ex situ) is a form of wildlife conservation authorized by law.As an example, they cite that frogs or snakes may reproduce while kept in permanent exhibitions such as serpentariums (serpentarios), thereby carrying out ex situ conservation. They therefore take the position that prohibiting permanent exhibitions impairs conservation efforts undertaken in the country. They reiterate the importance of exhibitions for conservation and environmental education. They indicate that exhibitions are effective means by which citizens can develop environmental awareness and learn practices for properly conserving the environment, and therefore an unfounded restriction and prohibition limits environmental education, even affecting the training of groups such as firefighters and tour guides. They state that Articles 50, 51, and 52 of the Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre are unconstitutional in their entirety because they diminish the opportunities to undertake ex situ conservation in the country and obstruct the effective provision of environmental education without any technical or legal basis. They request that the action be granted.
2. 2By decision issued at nine oh three on 13 de diciembre de 2017, this action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente y Energía were afforded an opportunity to be heard.
3. 3The decision admitting this constitutional challenge was published in issues 17, 18, and 19 of the Boletín Judicial on 30 y 31 de enero, y 1° de febrero, all in 2018, respectively.
4. 4In a written submission received by the Secretariat of the Chamber on 18 de enero de 2018, Julio Alberto Jurado Fernández, Procurador General de la República, reports that the challenged regulations are capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of individual persons, such that they may give rise to disputes in administrative and judicial proceedings, from which a constitutional challenge could readily be filed. Accordingly, the petitioners’ claims that the right to a healthy environment and to environmental education has been violated are being used as a pretext to gain access to constitutional jurisdiction through direct standing (legitimación directa), in an effort to protect the subjective proprietary right (derecho subjetivo de carácter patrimonial) of the owners of mobile exhibitions or exhibition facilities such as serpentariums, while disguising it as protection of the right to the environment.He adds that the petitioners put forward two mistaken premises: that all exhibitions are a means of environmental education and a method of ex situ wildlife conservation through reproduction; and that their substantive objections concern essentially an apparent conflict between regulatory provisions and statutory law, which must be heard within the jurisdiction of the administrative courts (jurisdicción contenciosa), since they fail to establish its constitutional significance, as the Chamber already ruled in a similar case in judgment 2016-10590. In that regard, he considers that the petitioners lack standing and that the action is inadmissible. Regarding the merits, he explains that ex situ conservation is defined as conservation outside natural habitats and is complementary to in situ conservation (conservación in situ). He adds that Article 27 of the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad does not mention exhibitions as a method of ex situ conservation.He explains that the Ley de Conservación de la Vida Silvestre provides that wildlife management facilities serve various objectives, such as conservation, education, research, reproduction, reintroduction, restoration, or exhibition, and that not all management facilities necessarily do or must fulfill all of these objectives. This is evident in Article 2 of the Ley de Conservación, which, for example, assigns rescue centers (centros de rescate) the objective of rehabilitating rescued wildlife and provides that they are not open to the public, meaning that they cannot conduct exhibitions; alternatively, it assigns small-scale breeding facilities with restricted management the objective of reproducing wildlife whose populations are neither reduced nor endangered, while zoos are assigned the objectives of conservation, education, research, and exhibition, without being assigned the objectives of reproduction and reintroduction.He emphasizes that the challenged provisions do not appear to contradict the legislative framework they implement. He adds that the petitioners fail to substantiate a violation of the principle of statutory supremacy (principio de primacía de la ley), or its significance, sufficient for it to be deemed constitutionally relevant, which renders the action inadmissible. Regarding the technical basis of the provisions, he states that the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) is recognized, in connection with the principles of reasonableness and the prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad), because the exhibition of wild animals does not serve educational purposes in every case. He explains that in mobile exhibitions the animals are handled, transported, and exhibited in small cages which, far from resembling their natural habitat, confine them to a small space, without hiding places, in close proximity to and even in contact with humans, causing them discomfort, fear, or stress, adversely affecting their welfare and the proper perception of wildlife that should be fostered.These reasons, he continues, are compounded by public-health concerns, since public health may be placed at risk, for example, in the case of a mobile serpentarium. He refers to scientific documents concerning serpentariums and wildlife reproduction and conservation. He states that the challenged provisions do have a technical basis and concludes that the petitioners lack standing because the disputed regulatory provisions are capable of individual application.
5. 5In a brief received by the Secretariat of the Chamber on 19 de enero de 2018, Édgar Gutiérrez Espeleta, Minister of Environment and Energy, states his opposition to recognizing standing (legitimación) based on diffuse interests (intereses difusos), because the petitioners have a direct and personal interest, as they are commercially connected to the regulated activities, and he expressly mentions the relationship of that kind maintained by each petitioner. He emphasizes that the petitioners fail to demonstrate that they are actually defending diffuse interests, and therefore a direct action cannot be justified, since they may be subject to acts giving rise to claims through administrative or judicial proceedings; accordingly, he considers that the action should be dismissed. As to the merits, he states that the prohibitions do not originate in the regulatory provisions but rather have a statutory basis, and that they are not strictly prohibitions but regulations imposed by Articles 3, 4, and 7 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre.He notes that exhibition is a regulated activity and that the legislature intended to regulate the keeping of wildlife at management sites (sitios de manejo) possessing the corresponding permits, an approved management plan (plan de manejo), and the supervision of a wildlife manager (regente). He adds that the petitioners’ argument that the regulation has serious harmful effects on wildlife and the quality of environmental education is false and contrived and, in any event, they provide no evidence of such effects. He reiterates that all the challenged regulatory provisions are supported by legislation and are based on scientific and technical criteria. He describes the technical and legal basis for the regulation and technical management of wildlife exhibitions, as well as the adverse consequences of mobile or traveling exhibitions, such as encouraging the keeping of wildlife as pets (mascotización), animal mistreatment, increased transmission of diseases, or handling by untrained personnel.He states that mobile exhibitions of live wildlife are inconsistent with the principles of animal welfare and conservation, and that the petitioners fail to demonstrate the value of such activities for environmental education. He notes that such activities are conducted by private parties who charge for the events, and therefore constitute a for-profit activity in which one of the petitioners even rents out live wild animals. He states that the challenged provisions regulate an activity involving elements of biodiversity, with the particular feature that these assets have been declared by law to be in the public domain (dominio público) and part of the national heritage (patrimonio nacional), and that the human activity subject to regulation is the ex situ exhibition of wildlife; consequently, wildlife exhibitions cannot be left to unfettered private initiative, hence the regulation of such exhibitions in Articles 50, 51, and 52 of the Regulations (Reglamento).He explains that an exhibition is not a management site, but rather an activity, and emphasizes that a mobile exhibition of live wildlife does not meet the conditions required to qualify as a management site because it is not supervised by a wildlife manager, does not provide the animals with a fixed place or space, and does not attend to their welfare or to the conditions necessary for the expression of their natural and instinctive behaviors. He adds that the legality of this regulation was already upheld by the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) in judgment 158-2014-VI, and that the Constitutional Chamber itself has established case law affording constitutional protection to wildlife as an element of national biodiversity. He further states that the petitioners also fail to demonstrate that regulation of exhibition activities in any way violates the constitutional right contained in Articles 83 and 89 of the Constitution.He states that environmental education is provided by the Costa Rican State through non-formal education programs designed, planned, and delivered by SINAC, and reiterates that science does not recommend this type of handling, both for animal-welfare and biosecurity reasons. Thus, consistent with the country’s legislative changes, the trend is toward eradicating commercial practices and practices intended for the public exhibition of living wildlife organisms without suitable animal-welfare conditions, which encourage the public to keep wildlife illegally. He reiterates that, for reasons of standing, this action should be dismissed and that, in accordance with scientific criteria, the action should be denied.
6. 6By a ruling of this Chamber issued at eight hours and fifty-seven minutes on primero de marzo de 2018, those who so requested in briefs received by 20 de febrero de 2018 were admitted as intervenors (coadyuvantes). As to those who filed their motions to intervene (coadyuvancias) on 21 de febrero de 2018, those motions were declared inadmissible as untimely because they were filed after the period of 15 business days from the first publication of the notice identified in finding (resultando) 3 of this judgment. In view of the number of motions to intervene filed, and in order to expedite the processing of the case file (expediente), the applicants seeking intervention were notified through a notice published in Judicial Bulletin number 48, dated 14 de marzo de 2018.
7. 7Through briefs received by the Secretariat of the Chamber between 28 de febrero and 22 de marzo de 2018, eighteen new applications for intervention were filed, both in support of and in opposition to the action.
8. 8The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Justice Araya García authors the opinion; and,

Whereas

I.Requirements and prerequisites for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). With respect to standing to bring an action of unconstitutionality, the Chamber has stated that it may be defined as the causal relationship between the relief sought—the subject matter of the action—and the person seeking it—the petitioner—which the Law requires as a prerequisite for examining the merits of a matter. The circumstance set forth in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional concerns what may be called indirect standing, that is, standing arising from a prior proceeding in which the provision or provisions challenged in the action are being applied. For that reason, an action of unconstitutionality is said to be incidental in nature and must constitute a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal proceeding.

The second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes another type of standing, known as direct standing, which does not require a prior proceeding in which the challenged provision is being applied and which encompasses three specific circumstances: a) where, due to the nature of the matter, there is no possibility of individual and direct injury; b) where the action concerns the defense of diffuse interests or interests affecting the community as a whole; and c) cases in which the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes in matters within their respective areas of authority. In these circumstances, the special features of the matter—which must be examined in each individual case—make the causal relationship between the petitioner and the subject matter of the claim more attenuated, though no less relevant, thereby authorizing the petitioner to bring the action directly without the need for a pending proceeding.

II.Diffuse interests and the petitioners’ standing in the case under review. The petitioners state that their standing arises from the defense of diffuse interests relating to protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, it should be noted that, as already mentioned, the circumstances set forth in the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional constitute exceptions to the rule contained in the first paragraph of the same article and must be carefully analyzed in each individual case. A diffuse interest has been understood as an interest connected with a right or legal situation of a special and particular nature that may be shared by other persons, with all interested persons forming a specific group or category. Thus, infringement of that right may affect everyone generally or each person individually, and therefore any member of the community may bring the action to protect the right alleged to have been infringed. On this issue, the Chamber’s settled case law states:

“It has been noted that this is a special type of interest, the manifestation of which is less concrete and identifiable at the individual level than the collective interest just defined in the preceding whereas clause (considerando), but which cannot be so broad and general as to be confused with the interest recognized in all members of society in ensuring constitutional legality, since the latter—as has been repeatedly stated—is excluded from the current system of constitutional review. It is therefore an interest distributed among each person subject to the administration, indirect if one wishes, and diffuse, but no less ascertainable for that reason, for the purpose of defending before this Chamber certain constitutional rights of singular importance to the proper and harmonious development of society. It is the special characteristics of these rights themselves, and not the particular position in relation to them of the persons who may hold them, that provide the key to distinguishing and determining the existence of so-called diffuse interests, as expressed in various rulings such as 03705-93, issued at fifteen hours on treinta de julio, concerning the right to the environment; number 05753-93, issued at fourteen hours and forty-five minutes on nueve de noviembre of that same year, concerning the protection of historical heritage; and number 00980-91, issued at thirteen hours and thirty minutes on veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno, concerning electoral matters.” —see judgment number 360-90- From this definition, it may be inferred that a diffuse interest (interés difuso) comprises an eminently subjective element, relating to the ownership or title to the interest, and an objective element, relating to the impact of the protected good on society, which distinguishes it from other legal situations.

Regarding the former—the subjective element—it is clear that ownership is dispersed among a non-individualized group of persons who jointly enjoy the legally protected good that is the object of the interest, but whose composition does not arise from an identifiable and ascertainable set of persons with relatively clear boundaries, as is the case with a collective interest (interés colectivo). From the objective perspective, it should be clarified that not every “dispersed” interest acquires the legal status of a “diffuse interest,” but only those imbued with profound social relevance, the assessment of which depends on the circumstances of each case—see, among others, judgments numbers 2006-15960 and 2014-4904. In this regard, just as it has been held that such an interest cannot be so broad and generic that it becomes indistinguishable from the right to safeguard constitutional legality—which would entail the tacit establishment of a popular action (acción popular) not contemplated by the Ley de la Jurisdicción Constitucional—neither can it be so specific as to permit an individual claim, because in that event standing (legitimación) would derive from that claim—see, among others, judgments numbers 2008-13442, 2009-300 and 2009-9201.

Examples of such interests include the right to a healthy and harmonious environment, the protection of historical heritage, electoral matters, the protection of the right to health, and oversight of public funds. Thus, in the case under consideration, in which the petitioners assert standing to defend diffuse interests concerning the protection of a healthy and ecologically balanced environment, the Court must rule as set forth in the following recitals.

III.Regarding the supporting interventions (coadyuvancias) filed. As indicated in the sixth statement of facts (resultando) of this judgment, numerous supporting interventions were filed between 20 and 21 de febrero de 2018. Their admissibility was decided by this Chamber’s ruling issued at eight hours fifty-seven minutes on the first of 2018, which admitted those filed by 20 de febrero de 2018 but not those filed on 21 de febrero de 2018, because they were untimely, having been filed after the fifteen-business-day deadline. The record also shows that, to facilitate notice of that ruling, notice thereof was given by an edict published in Boletín Judicial número 48, de 14 de marzo de 2018.

The record likewise shows that, between 28 de febrero and 22 de marzo de 2018, eighteen new supporting interventions were filed. Under the same criterion already stated, these must likewise be deemed inadmissible, because they were clearly filed after the fifteen-day period calculated from the first publication of the edict identified in the third statement of facts of this judgment had elapsed. Accordingly, the applications for supporting intervention filed between 28 de febrero and 22 de marzo de 2018 are declared inadmissible.

IV.Regarding the subject matter of the action. The petitioners challenge Articles 50, 51, and 52 of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, on the grounds that they weaken ex situ conservation in the country and impede the effective provision of environmental education. The challenged provisions state:

“Article 50.- Exhibitions.- SINAC may authorize the exhibition of live wildlife only within the facilities of authorized zoos and small-scale wildlife breeding facilities under restricted management (zoocriaderos artesanales con manejo restringido) registered in the Sistema Nacional de Información sobre Vida Silvestre. These facilities must comply with Articles 20 and 21 of the LCVS, as applicable, as well as with the requirements established in these Regulations for their authorization.

Article 51.- Exhibitions of live wildlife. The exhibition of live wildlife is permitted only in zoos or small-scale wildlife breeding facilities under restricted management that hold the respective permits.

Article 52.- Mobile or traveling exhibitions. SINAC may authorize mobile or traveling exhibitions of taxidermied wild animals and their parts, products, and by-products, solely for the purpose of providing environmental education at educational institutions within the national education system. The collection must be registered in the Sistema Nacional de Información sobre Vida Silvestre.

To obtain authorization for this type of exhibition, the interested party must submit an application in accordance with Article 14 of these Regulations, together with a proposal for mobile or traveling exhibitions that includes the following: objective, target group(s), description of the thematic areas, type of activity to be conducted during the exhibition, specimens to be exhibited and unique identification number, and a design or sketch of the exhibition.

The authorization granted by SINAC is without prejudice to any other requirements with which the interested party must comply before other public or private entities in order to hold the exhibition event.

The administrative decision shall establish the specific conditions governing the exhibition during the events and shall be granted for a maximum term of three years, renewable for equal terms. The decision shall authorize transportation of the collection.”

V.Regarding the petitioners’ standing to bring this action and the action’s lack of legal basis. The Chamber has already had the opportunity to rule on an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by the same petitioners against Articles 50 and 51 of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, which are the same provisions they now again seek to challenge, this time adding Article 52 of the same Regulations. That action was processed under expediente número 17-019669-0007-CO and decided by judgment número 2018-18563; the standard established therein is fully applicable to the action now before the Court. Indeed, in the aforementioned judgment 2018-18563, the Chamber held:

“III.- The petitioners’ lack of standing in this case.- The petitioners appear in this action claiming standing to defend diffuse interests, specifically in defense of the right to the environment. However, for the reasons detailed below, this Chamber finds, based on the merits of the petitioners’ objections, that those objections do not in fact concern the protection of the right to the environment.

First, as stated by the Procuraduría General de la República in its report, the petitioners are invoking the protection of the right to the environment in order to gain access to this jurisdiction through direct standing, when what they actually seek is to protect an individual right of a proprietary nature (derecho subjetivo de carácter patrimonial). The petitioners challenge the restriction established in the contested provisions that prohibits visits to commercial wildlife breeding facilities (zoocriaderos con fines comerciales) and commercial arthropod breeding facilities (zoocriaderos comerciales de artrópodos), because they believe that preventing such visits limits more effective and beneficial environmental education. But rather than objecting to a limitation on environmental education, when they state that they own wildlife breeding facilities and that there is no objective reason justifying why only certain types of such facilities may receive visitors, it becomes apparent that their interest is highly particular—namely, that visits be permitted at the facilities they own.

Second, defending the economic sustainability of commercial wildlife breeding facilities and commercial arthropod breeding facilities cannot be classified as a diffuse interest because, as stated by the Procuraduría General de la República in its report, it concerns a very specific group of persons, namely the owners of certain management facilities (sitios de manejo). Claiming the objective of environmental education for themselves on the ground that it will provide them with greater economic sustainability does not constitute the defense of a diffuse interest, but rather that of a direct and particular interest.

Third, if the petitioners believe that other management facilities should have been assigned the objective of education, rather than only small-scale wildlife breeding facilities under restricted management, they have the option, as reported by the Ministro de Ambiente y Energía, of applying to implement a management plan (plan de manejo) and register both facilities (a commercial wildlife breeding facility and a small-scale wildlife breeding facility under restricted management). Therefore, there is neither standing nor a basis for alleging a violation of the principle of equality when this option remains available to them.

Fourth, the challenged regulatory provisions are capable of individual application and directly affect the legal sphere of specific persons. Accordingly, the petitioners may be subject to acts giving rise to claims through administrative or judicial proceedings, and therefore cannot assert direct standing in such cases through the defense of diffuse interests.

Fifth, the argument that public visitation benefits the environment is contradictory because, as indicated in the report of the Procuraduría General de la República, public visitation instead affects wildlife in captivity and may cause distress, fear, or stress affecting the animals’ reproduction or welfare and may even jeopardize their survival. The Minister states that these processes have been scientifically studied and that combining wildlife breeding for commercialization with visitation activities is not recommended. Consequently, rather than supporting the right to the environment, the petitioners’ arguments run counter to it.

In conclusion, given that the petitioners are invoking the protection of the right to the environment to gain access to this jurisdiction through direct standing, when what they actually seek is to protect an individual right of a proprietary nature; given that defending the economic sustainability of commercial wildlife breeding facilities and commercial arthropod breeding facilities cannot be classified as a diffuse interest, and that claiming the objective of environmental education for themselves on the ground that it will provide them with greater economic sustainability does not constitute the defense of a diffuse interest, but rather that of a direct and particular interest; given that there is neither standing nor a basis for alleging a violation of the principle of equality when the option of applying for a type of wildlife breeding facility management that permits visits remains available to them; given that the challenged regulatory provisions are capable of individual application and directly affect the legal sphere of specific persons, making it impossible to assert the defense of a diffuse interest; and given that the petitioners’ arguments, rather than supporting the right to the environment, run counter to it because science does not recommend combining wildlife breeding for commercialization with visitation activities, this Chamber does not find that the petitioners have standing to bring this action of unconstitutionality.

Consequently, this action must be dismissed on the merits, as is hereby ordered.” In the action now under consideration, the same applicants challenge the same provisions of Articles 50 and 51 of the Regulation in question, as well as Article 52 of that instrument, and although, beyond the sustainability of wildlife breeding facilities (zoocriaderos), this action focuses on issues of ex situ conservation (conservación ex situ) and environmental education (educación ambiental)—which was also raised in that action—the fact remains that this Chamber’s determination regarding standing (legitimación), as set forth in the cited judgment, is fully applicable to this new action. It should be noted that, as the Procuraduría General de la República clearly states and the Ministro de Ambiente y Energía emphatically points out, the challenged regulations are indeed fully capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific, identifiable persons who engage in a particular activity subject to the regulation established in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulations.

Accordingly, it is clear that, contrary to the alleged defense of diffuse interests (intereses difusos), what is at issue is some degree of dissatisfaction with the regulatory requirements to which they must submit in order to engage in the activity they currently pursue or intend to pursue; as the report of the Ministro de Ambiente y Energía rightly notes, the applicants are directly involved as founders, managers, or employees of various companies associated with the exhibition of wildlife or its promotion for tourism. Thus, it is untenable to allege purported conservation and environmental-education problems in order to invoke the concept of diffuse interests and thereby bring a direct constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), circumventing the strict admissibility requirements (requisitos de admisibilidad) established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as indicated in recitals (considerandos) II and III of this decision.

Under this understanding, and taking into account the identity of the applicants and of the challenged regulations, it is clear that the precedent established by judgment 2018-18563 is fully applicable to the action now under consideration. It must therefore necessarily be concluded that, as on that prior occasion, the applicants lack standing to initiate these proceedings, and it is consequently improper to consider and rule on the matters raised. Accordingly, this action must be dismissed.

Por tanto

The action is dismissed. Magistrate Rueda Leal provides different reasons regarding diffuse interests. Magistrate Garro Vargas files a separate note.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Marta Esquivel R.

Separate reasons of Magistrate Rueda Leal. In the majority’s view, it is untenable to claim standing based on diffuse interests when the challenged provision is capable of individual application and of directly affecting the legal sphere of specific, identifiable persons. The undersigned cannot agree with this assertion for the following reasons.

It is true, as the judgment states, that a diffuse interest is characterized by its concern to a group of persons, such that it is “diffuse.” However, I consider the restriction imposed by the majority—eliminating the existence of a diffuse interest whenever the provision is capable of individual application—to be untenable. Such a limitation divides cases into a binary framework that conflicts with reality itself, because situations exist in which a particular interest coexists with a diffuse interest. The matters that the Chamber recognizes as involving diffuse interests include, for example, the right to a healthy and ecologically balanced environment, electoral matters, and the right to life. In environmental matters, consider a government provision eliminating a wildlife refuge. If it were a state-owned refuge (Article 82(a) of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre), a diffuse interest would exist.

However, if the refuge were privately owned (Article 82(c) of that law), its elimination would clearly affect the owner, and thus there would be no standing based on diffuse interests, even though the environment—in itself—may be affected to the same degree in both cases. Likewise, in electoral matters, a provision may affect a party’s candidate through individual application without thereby ruling out an infringement of the integrity of the electoral process, which concerns all citizens. Ultimately, the existence of a diffuse interest does not preclude a person from experiencing a more severe injury to their particular interests than the general public. Application of the pro actione principle (principio pro actione) likewise calls for interpreting the rules in a manner favorable to safeguarding fundamental rights and protecting constitutional supremacy. To that extent, I believe that diffuse interests may continue to exist even in cases permitting the individual application of a provision.

That said, I consider that this specific case must be dismissed because the relief sought is not intended to protect the environment as a diffuse interest, but rather particular interests distinct from the environment, namely, allowing the companies or persons concerned to continue their exhibition activities.

Paul Rueda L.

Res. n.° 2021-002185 NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS In this matter, I have joined in the decision dismissing the constitutional challenge. However, I have chosen to file a separate note in order to clarify my position regarding standing and the admissibility of these specific proceedings.

In that regard, I consider it necessary to clarify that the majority’s decision does not mean that it may be accepted—as a general rule—that whenever a claim based on an individual and direct violation may exist, it necessarily follows that diffuse interests are not also entitled to protection. In other words, there will be cases in which, given the substantive legal situation affected, both circumstances may be present.

A different situation arises when it may reasonably be inferred that, although a diffuse interest is alleged, what underlies the claim is a clear personal and individual benefit of a different nature, or even another individual right (derecho subjetivo) that does not simultaneously encompass the protection of diffuse interests. That second situation is the one presented in this specific case, in which both the Procuraduría General de la República and the Ministro de Ambiente y Energía demonstrated that the applicant is acting to safeguard an interest of a clearly individual nature, related to the pursuit of his ordinary commercial activity, rather than out of a genuine diffuse interest in protecting the environment.

Ultimately, it does not appear valid to use the “guise” of a diffuse interest to ensure the admissibility of a constitutional challenge when it can be established that the actual objective is to safeguard other types of rights or interests that could indeed be protected through a constitutional challenge, but under the circumstance contemplated in Article 75, paragraph 1°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Anamari Garro Vargas Magistrate

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas con cincuenta y un minutos del tres de febrero de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, portador de la cédula de identidad número CED01; Nombre02, portador de la cédula de identidad número CED02; Nombre03, portador de la cédula de identidad número CED03; Nombre04, portador de la cédula de identidad número CED04; y Nombre05, portador de la cédula de identidad número CED05; contra los artículos 50, 51 y 52 del Decreto Ejecutivo número 40548-MINAE, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, ley número 7317.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 1719 de julio de diciembre de 2017, los accionantes solicitan se declare la inconstitucionalidad de los artículos 50, 51 y 52 del Decreto Ejecutivo número 40548-MINAE, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, ley número 7317. Señalan que las normas impugnadas definen qué tipo de exhibiciones de fauna silvestre son permitidas y cuáles no, y explican que esta nueva reglamentación, prohíbe la exhibición fuera de los zoológicos y zoocriaderos artesanales con manejo restringido, de tal forma, que sólo se permiten las exhibiciones en zoológicos o zoocriaderos artesanales con manejo restringido y con los permisos respectivos, así como exhibiciones móviles o itinerantes de animales silvestres disecados, en centros educativos del sistema educativo nacional. Mencionan que la anterior reglamentación no imponía las prohibiciones sobre otros modos de exhibición, y no existe en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre algún fundamento para imponer esta prohibición de otras modalidades de exhibición.Agregan que prohibir exhibiciones fuera de los zoológicos o zoocriaderos artesanales, y prohibir las exhibiciones itinerantes de fauna silvestre viva, tiene efectos perjudiciales para la vida silvestre y la calidad de la educación ambiental. Fundamentan su legitimación en la defensa de intereses difusos. Refieren la importancia de la educación ambiental para asegurar la debida protección del derecho reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política, tal como se estipula en los artículos 12 y 13 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 10 de la Ley de Biodiversidad, el artículo 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, y el artículo 13 del Convenio de Diversidad Biológica. Mencionan que la exhibición es fundamental para una educación ambiental propicia. Así, continúan, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, maneja dos acepciones distintas del término exhibición. La primera, exhibición como sitio de manejo, y la segunda, como objetivo de esos sitios de manejo.Explican que la definición de zoológico engloba esa noción de exhibición, como lo indica el artículo 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En ese sentido, agregan, en los artículos 50 y 51, el nuevo reglamento a esta ley toma la concepción de exhibición como «objetivo», mientras en el artículo 52 utiliza el concepto de exhibición como «sitio de manejo». Por esa razón, aducen que en los artículos 50 y 51, el reglamento atribuye el objetivo de exhibición de fauna silvestre únicamente a dos categorías de manejo, que son el zoológico y el zoocriadero, mientras que en el artículo 52 reduce las posibilidades en torno a la exhibición a únicamente exhibiciones móviles o itinerantes. Señalan que no solo se reduce la forma en las exhibiciones pueden darse, sino que también se prohíbe que se exhiban especímenes de fauna silvestre vivos, únicamente permitiendo la exhibición de ejemplares disecados, sin que esa prohibición tenga fundamento legal, porque la única restricción que establece la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, se contempla en el artículo 27, y es la prohibición de la exhibición en espectáculos circenses.Por tal razón, estiman que las restricciones contenidas en los artículos 50, 51 y 52, no tienen fundamento legal sino que incluso contradicen a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Bajo esa líneas, estiman que si no hay fundamento jurídico para tales prohibiciones, tampoco hay fundamento de carácter técnico para prohibir otras formas de exhibición. Mencionan que las exhibiciones han sido importantes para la reproducción de la vida silvestre, y la conservación ex situ es una forma de conservación de la fauna autorizada por la Ley. Citan como ejemplo, que ranas o serpientes pueden reproducirse mientras se encuentran en exhibiciones permanentes como serpentarios, y así hacer conservación ex situ. Por ello son del criterio que la prohibición de exhibiciones permanentes desmejora la conservación que se realiza en el país. Reiteran la importancia de las exhibiciones para la conservación y educación ambiental.Indican que las exhibiciones son formas efectivas en que los ciudadanos pueden adquirir conciencia ambiental y aprender prácticas sobre la conservación adecuada del ambiente, por lo que la restricción y prohibición sin fundamento, limita la educación ambiental, incluso afectando la capacitación de grupos como bomberos y guías turísticos. Mencionan que los artículos 50, 51 y 52 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, son inconstitucionales en su totalidad, porque desmejoran las posibilidades de efectuar conservación ex situ en el país, y obstaculizan la realización efectiva de educación ambiental sin fundamentos técnicos ni legales. Solicitan declarar con lugar la acción.
2. 2Mediante resolución de las nueve horas tres minutos del 13 de diciembre de 2017, se da curso a esta acción, y se otorga audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía.
3. 3La resolución de curso de la presente acción de inconstitucionalidad se publicó en las ediciones del Boletín Judicial números 17, 18 y 19, de los días 30 y 31 de enero, y 1° de febrero, todos de 2018, respectivamente.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 18 de enero de 2018, informa Julio Alberto Jurado Fernández, Procurador General de la República, quien señala que la normativa impugnada es susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares, de modo que puede dar lugar a disconformidades en sede administrativa y judicial, a partir de las cuales perfectamente podría interponerse una acción de inconstitucionalidad, por lo que los alegatos de los accionantes de violación al derecho a un ambiente sano y a la educación ambiental, se están utilizando como una excusa para acceder a la jurisdicción constitucional por la vía de la legitimación directa, buscando tutelar un derecho subjetivo de carácter patrimonial de los propietarios de las exhibiciones móviles o de sitios de exhibición como serpentarios, encubriéndolo como tutela al derecho ambiental.Agrega que los acciones plantean dos premisas equivocadas: que todas las exhibiciones son un medio de educación ambiental y un modo de conservación ex situ de la vida silvestre a través de la reproducción; y que sus reproches de fondo se refieren esencialmente a un aparente conflicto entre normas reglamentarias y normativa legal, lo cual debe ser conocido dentro del ámbito de la jurisdicción contenciosa, pues no logran fundamentar su relevancia constitucional, tal como ya lo resolvió la Sala en un caso similar en la sentencia 2016-10590. En ese sentido, estima que los accionantes carecen de legitimación y la acción deviene inadmisible. En cuanto al fondo, explica que la conservación ex situ se define como la conservación fuera de los hábitats naturales, y es complementaria de la conservación in situ. Agrega que el artículo 27 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad no menciona las exhibiciones como un modo de conservación ex situ.Explica que la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dispone que los sitios de manejo de vida silvestre cumplen diversos objetivos, como conservación, educación, investigación, reproducción, reintroducción, restauración o exhibición, y no necesariamente todos los sitios de manejo cumplen o deben cumplir todos estos objetivos, y eso se evidencia en el artículo 2 de la Ley de Conservación, donde, por ejemplo, se confiere a los centros de rescate el objetivo de rehabilitar vida silvestre rescatada y se dispone que no están abiertos al público, con lo cual no pueden hacer exhibición; o bien, se otorga a los zoocriaderos artesanales con manejo restringido el objetivo de reproducción de vida silvestre cuyas poblaciones no estén reducidas o en peligro de extinción; mientras que a los zoológicos se les asignan objetivos de conservación, educación, investigación y exhibición, sin atribuirles los de reproducción y reintroducción.Enfatiza que no se evidencia que las normas impugnadas contradigan el marco de configuración legislativa que reglamentan. Agrega que los accionantes no fundamentan un quebranto al principio de primacía de la ley ni su trascendencia, para que este pueda estimarse de relevancia constitucional, lo que provoca la inadmisibilidad de la acción. En cuanto al sustento técnico de las normas, indica que se reconoce el principio de objetivación de la tutela ambiental, relacionado con los principio de razonabilidad y de interdicción de la arbitrariedad, pues la exhibición de animales silvestres no en todos los casos cumple fines educativos. Explica que en las exhibiciones móviles los animales son manipulados, transportados y exhibidos en jaulas pequeñas que, lejos de asimilarse a su hábitat natural, los limitan un especio pequeño, sin escondites, con cercanía e incluso contacto humano, lo que los provoca malestar, miedo o estrés, con afectación a su bienestar y de la correcta percepción que debe propiciarse respecto de la fauna silvestre.A esas razones, continúa, se suman las de salud pública, que puede ponerse en riesgo, por ejemplo, en el caso de un serpentario móvil. Refiere documentos científicos sobre los serpentarios y sobre la reproducción y conservación de la fauna. Señala que las normas impugnadas sí tienen sustento técnico, y concluye que los accionantes carecen de legitimación porque la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual.
5. 5Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 19 de enero de 2018, informa Édgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía, quien señala su oposición a que se reconozca la legitimación con base en intereses difusos, porque los accionantes lo que tienen es un interés directo y personal porque están relacionados comercialmente con las actividades reguladas, y menciona expresamente la relación de ese tipo que tiene cada uno de los accionantes. Enfatiza que los accionantes no logran demostrar la efectiva defensa de intereses difusos, por lo que no se puede justificar una acción directa, ya que pueden ser sujetos de actos que originen reclamaciones en la vía administrativa o jurisdiccional, por lo que estima que la acción debe ser rechazada. En cuanto al fondo, refiere que las prohibiciones no se originan en las normas reglamentarias, sino que tienen sustrato legal, y que no son propiamente prohibiciones, sino regulaciones impuestas por los artículos 3, 4 y 7 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.Menciona que la exhibición es una actividad regulada, y que la intención del legislador fue regular la tenencia de fauna silvestre en sitios de manejo con los permisos respectivos, un plan de manejo aprobado y la supervisión de un regente. Agrega que es falaz y artificioso el argumento de los accionantes de que la regulación tiene graves efectos perjudiciales sobre la vida silvestre y la calidad de educación ambiental, lo cual, en todo caso, no demuestran. Reitera que toda la normativa reglamentaria impugnada encuentra sustento en la legislación y se basa en criterios de la ciencia y la técnica. Refiere la base técnica y legal de la regulación y del manejo técnico de la exhibición de fauna silvestre, así como las consecuencias negativas de la exhibición móvil o itinerante, como promover la mascotización, el maltrato animal, el aumento de contagio de enfermedades o que el manejo no sea realizado por personal capacitado.Indica que las exhibiciones móviles de fauna silvestre con animales vivos no son acordes con los principios de bienestar animal y conservación, y que los accionantes no demuestran el valor de ese tipo de actividades para la educación ambiental. Menciona que ese tipo de actividades son realizadas por sujetos privados que cobran por los eventos, por lo que existe una actividad lucrativa donde incluso uno de los accionantes alquila animales silvestres vivos. Señala que la normativa impugnada regula una actividad relacionada con elementos de la biodiversidad, con la particularidad de que estos bienes han sido declarados por ley como de dominio público y patrimonio nacional, y la actividad humana objeto de regulación es la exhibición de vida silvestre ex situ, por lo que la exhibición de fauna silvestre no puede quedar a la libre iniciativa particular, y de ahí la regulación que en los artículos 50, 51 y 52 del Reglamento se hace de este tipo de exhibiciones.Explica que la exhibición no es un «sitio de manejo», sino que la exhibición es una actividad, y enfatiza que una exhibición móvil de fauna silvestre viva no reúne las condiciones para ser considerada como sitio de manejo porque no cuenta con la supervisión de un regente, no proporciona un lugar ni espacio a los animales, ni se preocupa por su bienestar o las condiciones necesarias para el desarrollo de sus conductas naturales e instintivas. Agrega que la legalidad de esta regulación ya fue avalada por el Tribunal Contencioso Administrativo mediante sentencia 158-2014-VI, así como que la propia Sala Constitucional ha sostenido una jurisprudencia que brinda tutela constitucional a la fauna silvestre como elemento de la biodiversidad nacional. Añade que tampoco demuestran los accionantes que la regulación de las actividades de exhibición, violenten de forma alguna el derecho constitucional contenido en los artículos 83 y 89 de la Constitución.Refiere que la educación ambiental es desarrollada por el Estado costarricense a través de programas de educación no formal, diseñados, planificados e impartidos por el SINAC, y reitera que la ciencia no aconseja ese tipo de manipulación, tanto por razones de bienestar animal como de bioseguridad. Así, siendo congruentes con los cambios legislativos del país, la tendencia es erradicar las prácticas comerciales y aquellas cuya finalidad sea la exhibición pública de organismos vivos de faunas silvestres sin las condiciones idóneas de bienestar animal que incentiven a la población a la tenencia ilegal de fauna. Reitera que por razones de legitimación, esta acción debe ser rechazada, y de conformidad con los criterios científicos, debe declararse sin lugar la acción.
6. 6Por resolución de esta Sala, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del primero de marzo de 2018, se tiene como coadyuvantes a quienes así lo solicitaron mediante escritos recibidos al 20 de febrero de 2018. Respecto de quienes presentaron sus coadyuvancias el 21 de febrero de 2018, las mismas se declarar inadmisibles por resultar extemporáneas al haberse superado el plazo de 15 días hábiles a partir de la primera publicación del edicto señalado en el resultando 3 de esta sentencia. Tomando en consideración el número de coadyuvancias presentadas, y con la finalidad de agilizar la tramitación del expediente, se notificó a los gestionantes de coadyuvancias mediante edicto publicado en el Boletín Judicial número 48, de 14 de marzo de 2018.
7. 7Mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sala entre el 28 de febrero y el 22 de marzo de 2018, se presentaron dieciocho nuevas solicitudes de coadyuvancia, tanto activas como pasivas.
8. 8En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando

I.Requisitos y presupuestos de la acción de inconstitucionalidad. Respecto de la legitimación para la interposición de una acción de inconstitucionalidad, la Sala ha señalado que puede definirse como aquella relación de causa-efecto entre lo que se pretende -objeto de la acción- y quien lo pretende –accionante-, que la Ley exige como requisito para poder examinar el fondo de un asunto. El supuesto contenido en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se refiere a la legitimación que podemos llamar indirecta, es decir, aquella que deriva del asunto previo donde se está aplicando la o las normas impugnadas en la acción. Por ello, se dice que la acción de inconstitucionalidad tiene naturaleza incidental y debe constituir medio razonable para amparar el derecho que se estima lesionado en el asunto principal. El párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece otro tipo de legitimación, que se ha llamado directa, y es aquella que no requiere de un asunto previo donde se esté aplicando la norma impugnada, y que se traduce en tres supuestos concretos: a) que por la naturaleza del asunto no exista posibilidad de lesión individual y directa; b) que se trate de la defensa de intereses difusos o de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto; y, c) los casos en que la acción es promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes en materias de su competencia.

En estos supuestos, las circunstancias especiales del asunto -que deberán examinarse en cada caso concreto- hacen que la relación causa-efecto entre el accionante y el objeto de su pretensión sea más tenue, aunque no por ello menos relevante, lo que lo autoriza a interponer la acción directamente, sin necesidad del asunto pendiente de resolución.

II.Sobre los intereses difusos y la legitimación de los accionantes en el caso bajo estudio. Las accionantes señalan que su legitimación proviene de la defensa de los intereses difusos respecto de la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, cabe indicar que, como ya se mencionó, los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional constituyen excepciones a la regla contenida en el párrafo primero del mismo artículo, que deben ser analizados cuidadosamente en cada caso concreto. El interés difuso ha sido entendido como aquel interés relacionado con un derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a todos en general o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de la colectividad puede interponer la acción para proteger el derecho que se estima lesionado. Sobre el particular, la reiterada jurisprudencia de la Sala indica que:

"Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral." –ver sentencia número 360-90- De esta definición es posible estimar que el interés difuso está conformado por un elemento eminentemente subjetivo, relativo a su pertenencia o titularidad del interés, y otro objetivo, relacionado con la incidencia del bien en la sociedad, que lo distingue de otras situaciones jurídicas.

En relación con el primero -el subjetivo-, es claro que la misma se encuentra difuminada en un grupo humano no individualizado, que coparticipa en el disfrute del bien jurídico objeto del interés, pero cuya conformación no resulta de un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, como sí ocurre en el interés colectivo. Y desde la perspectiva objetiva, debe aclararse que no todo interés "difuminado" adquiere la categoría jurídica de "interés difuso", sino únicamente aquellos impregnados de una profunda relevancia social, cuya valoración resulta de las circunstancias de cada caso –ver, entre otras, sentencias números 2006-15960 y 2014-4904-. En este sentido, así como se ha dicho que ese interés no puede ser tan amplio y genérico que se confunda con el derecho a velar por la legalidad constitucional -lo que supondría la instauración tácita de una acción popular no contemplada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, tampoco puede ser tan concreto que permita el reclamo individual, pues en tal caso, la legitimación derivaría de ese reclamo –ver, entre otras, sentencias números 2008-13442, 2009-300 y 2009-9201-.

Así, ejemplos de tales intereses son el derecho a un ambiente sano y armonioso, la defensa del patrimonio histórico, la materia electoral, la defensa del derecho a la salud y la fiscalización de los fondos públicos. De tal forma, en el caso bajo estudio, donde las accionantes refieren su legitimación respecto de la defensa de intereses difusos en materia de protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que corresponde es pronunciarse conforme se indica en los considerandos siguientes.

III.Sobre las coadyuvancias presentadas. Tal como se indicó en el sexto resultando de esta sentencia, entre los días 20 y 21 de febrero de 2018 se presentaron numerosas coadyuvancias, cuya admisibilidad fue resuelta mediante la resolución de esta Sala, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del primero de 2018, admitiendo las presentadas al 20 de febrero de 2018, y no así las presentadas el 21 de febrero de 2018, por haber sido extemporáneas al superarse el plazo de quince días hábiles para su interposición. Asimismo, consta que para facilitar la notificación de dicha resolución, la misma se notificó por edicto publicado en el Boletín Judicial número 48, de 14 de marzo de 2018.

Por otra parte, consta igualmente que entre el 28 de febrero y el 22 de marzo de 2018, se presentaron dieciocho nuevas coadyuvancias, las cuales, bajo el mismo criterio ya señalado, deben igualmente ser inadmitidas, pues claramente se presentaron una vez superado el plazo de quince días contado a partir de la primera publicación del edicto señalado en el tercer resultando de esta sentencia. De tal manera, se declara la inadmisibilidad de las solicitudes de coadyuvancia presentadas entre el 28 de febrero y el 22 de marzo de 2018.

IV.Sobre el objeto de la acción. Los accionantes cuestionan los artículos 50, 51 y 52 de la Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, al estimar que desmejoran la conservación ex situ en el país, y obstaculizan la realización efectiva de educación ambiental. Las normas que se cuestionan señalan:

“Artículo 50.- Exhibiciones.- El SINAC podrá autorizar la exhibición de fauna silvestre viva únicamente dentro de las instalaciones de zoológicos autorizados y zoocriaderos artesanales con manejo restringido, inscritos en el Sistema Nacional de Información sobre Vida Silvestre. Estossitios deberán cumplir lo establecido en los artículos 20 y 21 de la LCVS según corresponda, además de lo establecido en este Reglamento para su autorización.

Artículo 51.- Exhibiciones de fauna silvestre viva. Se permite la exhibición de fauna silvestre viva únicamente en zoológicos o zoocriaderos artesanales con manejo restringido que cuenten con los permisos respectivos.

Artículo 52.- Exhibiciones móviles o itinerantes. El SINAC podrá autorizar exhibiciones móviles o itinerantes de animales silvestres disecados, sus partes, productos y subproductos, con el único objetivo de brindar educación ambiental en centros educativos del sistema educativo nacional. La colección debe estar inscrita en el Sistema Nacional de Información sobre Vida Silvestre.

Para la autorización de este tipo de exhibición el interesado deberá presentar la solicitud de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de este reglamento, junto con una propuesta de exhibiciones móviles o itinerantes que incluya lo siguiente: objetivo, grupo(s) meta, descripción de los ejes temáticos, tipo de actividad durante la exhibición, especímenes a exhibir y numero único de identificación, diseño o croquis de la exhibición.

La autorización que otorga el SINAC se da sin perjuicio de los demás requisitos que deba cumplir el interesado para la realización del evento de exhibición ante otras dependencias públicas o privadas.

La resolución administrativa determinará las condiciones específicas para la realización de la exhibición durante los eventos, y será otorgada por un plazo máximo de tres años, prorrogable por plazos iguales. La resolución autorizará el transporte de la colección.”

V.Sobre la legitimación de los accionantes para la interposición de esta acción, y la improcedencia de la misma. La Sala ha tenido ya la oportunidad de pronunciarse en una acción de inconstitucionalidad interpuesta por los mismos accionantes contra los artículos 50 y 51 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que son las mismas normas que ahora igualmente pretenden cuestionar, y a la que en esta nueva oportunidad agregan el artículo 52 del mismo reglamento. Aquella acción se tramitó bajo el expediente número 17-019669-0007-CO, y se resolvió mediante sentencia número 2018-18563, evidenciándose que el criterio allí establecido resulta plenamente de aplicación en la acción que ahora se conoce. En efecto, en la señalada sentencia 2018-18563, dispuso la Sala que:

“III.- La falta de legitimación de los accionantes en este caso.- Los accionantes se apersonan en esta acción bajo el alegato de legitimación de defensa de intereses difusos, en concreto, en defensa del derecho al ambiente. Sin embargo, por las razones que se detallan a continuación, esta Sala constata, según los reproches de fondo de los accionantes, que no responden en realidad a la defensa del derecho al ambiente.

En primer lugar, tal como lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe, la defensa del derecho al ambiente por parte de los accionantes se está utilizando para acceder a esta jurisdicción por la vía de la legitimación directa, cuando en realidad lo que se busca es tutelar un derecho subjetivo de carácter patrimonial. Impugnan los accionantes la restricción establecida en las normas impugnadas, de no permitir las visitas en los zoocriaderos con fines comerciales y los zoocriaderos comerciales de artrópodos, pues consideran que, impedir tales visitas limita una educación ambiental más efectiva y provechosa. Pero más que la limitación a la educación ambiental, cuando indican que son dueños de zoocriaderos y que, no hay ninguna razón objetiva que justifique el hecho que solo cierto tipo de zoocriaderos puedan recibir visitantes, se observa que su interés es muy particular, a saber, que se permitan las visitas en los zoocriaderos que poseen.

En segundo lugar, la defensa de la sostenibilidad económica de los zoocriaderos con fines comerciales y los zoocriaderos comerciales de artrópodos, no puede catalogarse como un interés difuso, pues atañe, según lo expresa la Procuraduría General de la República en su informe, a una colectividad muy concreta de personas, sea, los propietarios de ciertos sitios de manejo. Pretender para sí mismos el objetivo de educación ambiental, bajo el argumento de que ello les dará mejor sostenibilidad económica, no es la defensa de un interés difuso, si de un interés directo y particular.

En tercer lugar, si los accionantes consideran que debió conferirse a otros sitios de manejo el objetivo de educación, y no solamente a los zoocriaderos artesanales con manejo restringido, tienen la posibilidad, según lo informa el Ministro de Ambiente y Energía, de solicitar desarrollar un plan de manejo e inscribir ambos sitios (zoocriadero comercial y zoocriadero artesanal de manejo restringuido). Así que, no hay legitimación ni sustento para alegar violación al principio de igualdad, si la posibilidad la tienen abierta.

En cuarto lugar, la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual, incidiendo directamente en la esfera jurídica de personas singulares. Así que las personas accionantes pueden ser sujeto de actos que originen reclamaciones en la vía administrativa o jurisdiccional, no siendo factible alegar en estos casos, legitimación directa por la vía de la defensa de intereses difusos.

En quinto lugar, el argumento de que la visitación pública va en pro del ambiente resulta en una contradicción, puesto que, más bien, como se indica en el informe de la Procuraduría General de la República, la visitación pública afecta a la fauna silvestre en cautiverio, pudiendo provocar malestar, miedo o estrés, que afecten su reproducción o bienestar, e incluso comprometer su supervivencia. Indica el Ministro que la ciencia ha estudiado estos procesos y no recomienda combinar las actividades de zoocría para comercialización con las actividades de visitación. Consecuentemente, los alegatos de los accionantes, más que en defensa del derecho al ambiente, resultan en su contra.

En conclusión, dado que, la defensa del derecho al ambiente por parte de los accionantes se está utilizando para acceder a esta jurisdicción por la vía de la legitimación directa, cuando en realidad lo que se busca es tutelar un derecho subjetivo de carácter patrimonial. Dado que, la defensa de la sostenibilidad económica de los zoocriaderos con fines comerciales y los zoocriaderos comerciales de artrópodos, no puede catalogarse como un interés difuso, y pretender para sí mismos el objetivo de educación ambiental, bajo el argumento de que ello les dará mejor sostenibilidad económica, no es la defensa de un interés difuso, si de un interés directo y particular. Dado que, no hay legitimación ni sustento para alegar violación al principio de igualdad, si la posibilidad de solicitar un tipo de manejo de zoocriadero que sí permita las visitas, la tienen abierta. Dado que, la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual, incidiendo directamente en la esfera jurídica de personas singulares, no siendo posible entonces alegar la defensa de un interés difuso.

Y dado que, los alegatos de los accionantes, más que en defensa del derecho al ambiente, resultan en su contra, pues la ciencia no recomienda combinar las actividades de zoocría para comercialización con las actividades de visitación. No considera esta Sala que los accionantes cuenten con legitimación para acceder a esta acción de inconstitucionalidad. En consecuencia debe declarar sin lugar esta acción, tal como en efecto se hace.” En la acción que ahora se conoce, los mismos accionantes cuestionan las mismas normas de los artículos 50 y 51 del Reglamento en cuestión, así como el artículo 52 del mismo instrumento, y si bien, más allá de la sostenibilidad de los zoocriaderos, en esta acción se centran sobre temas de conservación ex situ y educación ambiental -que también fue señalado en aquella acción-, lo cierto es que la misma definición de esta Sala sobre la legitimación, tal como se dispuso en la sentencia de cita, resulta de plena aplicación en esta nueva acción.

Nótese que, ciertamente, tal como lo señala claramente la Procuraduría General de la República y de manera enfática lo refiere el Ministro de Ambiente y Energía, la normativa que se cuestiona sí es totalmente susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables, que ejercen una determinada actividad, sujeta a la regulación señalada en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento. De tal manera, es claro que contrario a la aducida defensa de intereses difusos, lo que se encuentra de por medio es algún grado de inconformidad con la sujeción a que deben someterse para la regulación de la actividad que ejercen o pretenden ejercer; véase que como bien refiere el informe del Ministro de Ambiente y Energía, los accionantes se encuentran directamente relacionados como fundadores, gerentes o servidores de diversas empresas relacionadas con la exhibición de fauna silvestre o su promoción turística.

Así, resulta inviable aducir presuntos problemas de conservación y de educación ambiental, para utilizar la figura de los intereses difusos y promover con ello una acción de inconstitucionalidad directa obviando los estrictos requisitos de admisibilidad señalados en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como se indicó en los considerandos II y III de esta resolución.

Bajo esta inteligencia, y tomando en consideración la identidad de accionantes y de la normativa cuestionada, es claro que el precedente de la sentencia 2018-18563 resulta plenamente aplicable a esta acción que ahora se conoce, de donde debe necesariamente concluirse que al igual que en aquella anterior ocasión, los accionantes carecen de legitimación para la interposición de este proceso, por lo que resulta improcedente conocer y pronunciarse sobre los aspectos planteados. De tal manera, lo procedente es declarar sin lugar esta acción.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción. El Magistrado Rueda Leal da razones diferentes respecto de los intereses difusos. La Magistrada Garro Vargas consigna nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Marta Esquivel R.

Razones distintas del magistrado Rueda Leal. En criterio de la mayoría, resulta inviable alegar legitimación por intereses difusos cuando la norma cuestionada es susceptible de aplicación individual y de incidir directamente en la esfera jurídica de personas singulares e identificables. El infrascrito no puede compartir esta afirmación por los siguientes motivos.

Es cierto, como indica la sentencia, que el interés difuso se caracteriza por concernir a un grupo de personas, de manera que está “difuminado”. Sin embargo, considero que la restricción que efectúa la mayoría ‑eliminando la existencia de un interés difuso cuando la disposición sea susceptible de aplicación individual‑ es insostenible. Tal delimitación divide los casos en un binomio que contrasta con la misma realidad, pues existen situaciones en que al lado del interés difuso confluye un interés particular. Entre las materias que la Sala reconoce como interés difuso está, verbigracia, el derecho al ambiente sano y equilibrado, la materia electoral y el derecho a la vida. En el tema ambiental, piénsese en una disposición estatal que elimine un refugio de vida silvestre. Si se tratara de un refugio estatal (artículo 82 inciso a) de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), entonces existiría un interés difuso.

Sin embargo, si el refugio es privado (numeral 82 inciso c) de esa ley), entonces su eliminación afectaría claramente al propietario, por lo que no existiría legitimación por interés difuso, a pesar de que el ambiente -en sí mismo- puede tener el mismo grado de afectación en ambos casos. Igualmente, en materia electoral, una disposición puede afectar al candidato de un partido (aplicación individual), sin descartar por ello una vulneración para la pureza del proceso electoral que concierne a todos los ciudadanos. En definitiva, la existencia de un interés difuso no excluye que un sujeto pueda experimentar una lesión de mayor intensidad en sus intereses particulares que la generalidad de personas. Una aplicación del principio pro actione también lleva a interpretar las normas de manera favorable para la tutela de los derechos fundamentales y la protección de la supremacía constitucional. En ese tanto, estimo que los intereses difusos pueden subsistir incluso en casos que permitan la aplicación individual de una disposición.

Ahora bien, considero que el caso concreto debe ser rechazado, porque no se pretende la tutela del ambiente, en tanto interés difuso, sino de intereses particulares distintos al ambiente, como es que las empresas o sujetos concernidos puedan continuar su actividad de exhibición.

Paul Rueda L.

Res. n.° 2021-002185 NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS En este asunto he concurrido con mi voto en la desestimatoria de la acción de inconstitucionalidad. Pero he optado por consignar una nota separada con la que pretendo perfilar mi criterio en relación con la legitimación y la admisibilidad de este proceso en concreto.

En ese sentido, considero necesario precisar que lo resuelto por la mayoría no significa que se pueda admitir -como regla general- que, cuando pueda existir un reclamo por una violación individual y directa, no proceded per se afirmar que no corresponde tutelar paralelamente la protección de los intereses difusos. Es decir, habrá casos en que en atención a la situación jurídica sustancial afectada podría configurarse ambos supuestos.

Distinto es el caso en que razonablemente se pueda desprender que, si bien se alega un interés difuso, lo que subyace es una clara utilidad personal e individual de otra naturaleza o, incluso otro derecho subjetivo que no engloba paralelamente la protección de los intereses difusos. Ese segundo supuesto el que se nos presenta en el caso concreto, en el cual, tanto la Procuraduría General de la República como el Ministro de Ambiente y Energía, evidenciaron que el actor está accionando en resguardo de un interés de corte claramente individual, relacionado con el ejercicio de su actividad comercial ordinaria, más que un genuino interés difuso de tutelar el medio ambiente.

En definitiva, no parece que resulte válido utilizar “el ropaje” de un interés difuso para garantizar la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad, cuando se puede corroborar que lo que se procura es el resguardo de otro tipo de derechos o intereses que bien podrían ser tutelados en una acción de inconstitucionalidad, pero a través del supuesto contemplado en el art. 75, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Anamari Garro Vargas