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Res. 23789-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 10/12/2020
OutcomeResultado
The majority conditioned the authorization of “community cooperatives” on their being composed of the mining workers covered by Article 8 of the Mining Code, while the dissent found Transitional Provision X unconstitutional for lack of legislative connection.La mayoría condicionó la habilitación de las “cooperativas de vecinos” a que estuvieran conformadas por los trabajadores mineros previstos en el artículo 8 del Código de Minería, mientras el voto disidente consideró inconstitucional el Transitorio X por falta de conexidad.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber answered an optional legislative consultation concerning a bill intended to strengthen artisanal mining in Abangares and improve its environmental performance. The legislators challenged the connection between amendments introduced during the legislative process and the bill’s original purpose, the absence of consultation with affected municipalities, and Transitional Provision X’s compatibility with constitutional Article 50, legal certainty, the prohibition against singular derogation of regulations, environmental non-regression, and the Minamata Convention. The majority construed the “community cooperatives” temporarily authorized to extract and process gold as necessarily comprising the mining workers contemplated by Article 8 of the Mining Code, thereby subjecting them to the regime governing small-scale, artisanal, and subsistence mining. The dissent considered that interpretation inconsistent with Transitional Provision X’s intended expansion of eligible operators and concluded that the provision was unconstitutional for lack of legislative connection because it introduced a legally undefined category potentially unrelated to the transition toward safer and more environmentally responsible mining methods.La Sala Constitucional evacuó una consulta facultativa sobre el proyecto de ley destinado a fortalecer y mejorar ambientalmente la minería artesanal en Abangares. Los diputados cuestionaron la conexidad de las modificaciones introducidas durante el trámite legislativo, la falta de consulta a las municipalidades y la compatibilidad del Transitorio X con el artículo 50 constitucional, la seguridad jurídica, la inderogabilidad singular de los reglamentos, la no regresión ambiental y el Convenio de Minamata. La mayoría interpretó que las “cooperativas de vecinos” habilitadas temporalmente para explotar y procesar oro debían estar integradas por los trabajadores mineros contemplados en el artículo 8 del Código de Minería, sujetándolas así al régimen aplicable a la minería de pequeña escala, artesanal y coligallera. El voto disidente estimó que esa interpretación alteraba la finalidad del Transitorio X y que este era inconstitucional por falta de conexidad, pues incorporaba sujetos jurídicamente indefinidos y potencialmente ajenos a la transición hacia métodos mineros ambientalmente más seguros.
Key excerptExtracto clave
The introduction of the figure of “community cooperatives” stands out. Its creation is relevant to understanding why Transitional Provision X violates the principle of legislative connection. As stated in the bill’s explanatory memorandum, the legislators’ purpose was to extend the statutory period so that mining cooperatives could, with state assistance, transition toward more modern and safer mining methods. It must also be emphasized that a mining cooperative is a legally defined entity, as follows from Articles 8, 72, and subsequent provisions of the Mining Code. By contrast, “community cooperatives” lack a specific statutory definition. For this reason, unlike mining cooperatives, there is no clarity regarding the requirements for their creation, state supervision, or purpose. This lack of definition could allow cooperatives of another kind—sports, religious, cultural, and so forth—to seek to engage in mining whenever they are composed of “residents of the canton of Abangares,” with the evident environmental concerns that such conduct would entail. Based on the foregoing arguments, I consider Transitional Provision X unconstitutional because it violates the principle of legislative connection.Destaca la introducción de la figura de las “cooperativas de vecinos”. Su creación es relevante para comprender por qué existe una violación al principio de conexidad en el Transitorio X. Se insiste en que, según quedó constando en la exposición de motivos de la iniciativa de ley, el propósito de los legisladores era extender el plazo legal con la finalidad de que las cooperativas mineras pudieran, con la ayuda del Estado, efectuar una transición hacia métodos más modernos y seguros de minería. Además, debe subrayarse que la cooperativa minera es una figura jurídica legalmente definida, según se desprende de los artículos 8, 72 y siguientes del Código de Minería. En contraste, las “cooperativas de vecinos” carecen de una definición normativa específica. Por este motivo, y a diferencia de las cooperativas mineras, no se tiene claridad con respecto a los requisitos para la creación, la supervisión estatal o la finalidad de estas “cooperativas de vecinos”. Tal indefinición posibilitaría que cooperativas de otra índole (deportiva, religiosa, cultural, etc.) pretendieran dedicarse a la explotación minera, en el tanto ellas estén conformadas por “…vecinos del cantón de Abangares”, con el claro cuestionamiento ambiental de tal proceder. Con base en los argumentos anteriores, considero que el Transitorio X es inconstitucional por vulnerar el principio de conexidad.
Pull quotesCitas destacadas
"La consulta legislativa de constitucionalidad, no es un proceso adversarial en la que hay litigio entre partes confrontadas. Con él, el legislador estableció un procedimiento de saneamiento de los proyectos de ley que pudieran contener vicios sustanciales en el procedimiento legislativo o problemas de fondo de constitucionalidad, o que pudieran estar en conflicto con los instrumentos internacionales vigentes en el país."
"A legislative consultation on constitutionality is not an adversarial proceeding involving litigation between opposing parties. Through it, the legislature established a procedure for curing bills that may contain substantial defects in the legislative process, substantive constitutional problems, or conflicts with international instruments in force in the country."
Considerando I
"La consulta legislativa de constitucionalidad, no es un proceso adversarial en la que hay litigio entre partes confrontadas. Con él, el legislador estableció un procedimiento de saneamiento de los proyectos de ley que pudieran contener vicios sustanciales en el procedimiento legislativo o problemas de fondo de constitucionalidad, o que pudieran estar en conflicto con los instrumentos internacionales vigentes en el país."
Considerando I
"El derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado, expresamente, por el Reglamento de la Asamblea Legislativa."
"The right of amendment derives from the democratic principle and is expressly regulated by the Rules of Procedure of the Legislative Assembly."
Considerando II.B
"El derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado, expresamente, por el Reglamento de la Asamblea Legislativa."
Considerando II.B
"En resumen, la intención de la iniciativa de ley era prorrogar el plazo de la excepción establecida en el Transitorio I a favor de las cooperativas mineras para que ellas, con el acompañamiento del Estado, migraran hacia un tipo de explotación minera ambientalmente amigable."
"In summary, the bill’s purpose was to extend the exception established in Transitional Provision I for mining cooperatives so that, with state support, they could transition toward an environmentally friendly form of mining."
Voto disidente
"En resumen, la intención de la iniciativa de ley era prorrogar el plazo de la excepción establecida en el Transitorio I a favor de las cooperativas mineras para que ellas, con el acompañamiento del Estado, migraran hacia un tipo de explotación minera ambientalmente amigable."
Voto disidente
"Enfatizo que la interpretación conforme de un texto por parte de este Tribunal es posible siempre y cuando no se oponga a la teleología de la norma, como ocurre en este caso."
"I emphasize that this Court may adopt a conforming interpretation of a text only when it does not contradict the provision’s purpose, as occurs in this case."
Voto disidente
"Enfatizo que la interpretación conforme de un texto por parte de este Tribunal es posible siempre y cuando no se oponga a la teleología de la norma, como ocurre en este caso."
Voto disidente
Full documentDocumento completo
Document Review *CO* Decision No. 2020023789 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nineteen hours on diez de diciembre del dos mil veinte.
Facultative legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by Members of the Legislative Assembly Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca, and Yorleny León Marchena, concerning the bill entitled “Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982,” legislative file number 21.229.
Background:
Justice Salazar Alvarado authors the opinion; and,
Considerations:
I.Pursuant to article 96, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the matter before this Sala is a facultative consultation filed by eleven Members of the Legislative Assembly. It should be noted that the original group of signatory representatives changed because some withdrew their signatures and others joined to replace them. Accordingly, the following Members of the Legislative Assembly definitively withdrew: Marolín Azofeifa Trejos (official communication DIPA MAT 201-2020 dated 29 de octubre de 2020), Luis Fernando Chacón Monge (official communication AL-FPLN-34-OFI-082-2020 dated 29 de octubre de 2020), Zoila Rosa Volio Pacheco (official communication AL-DIND-17-OFI- 0052-2020 dated 29 de octubre de 2020), and Daniel Ulate Valenciano (filing submitted on 4 de noviembre de 2020). The following Members of the Legislative Assembly joined in their place: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano, and Otto Roberto Vargas Víquez (all through filings dated 2 de noviembre de 2020).
Notwithstanding the foregoing, Member of the Legislative Assembly Aracelly Salas Eduarte decided to withdraw her signature from the legislative consultation (official communication AL-ARA-089-2020 dated 3 de noviembre de 2020), but the following day requested that her withdrawal be rendered without effect (filing received at 14:49 on 4 de noviembre de 2020). Consequently, the parties submitting the consultation in these proceedings are Members of the Legislative Assembly Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca, and Yorleny León Marchena. All of the foregoing occurred before 5 de noviembre, the date on which the legislative file was received. In view of all the foregoing, the requirement set forth in subsection b) of article 96 of the Ley de la Jurisdicción is deemed satisfied, as it requires that the consultation be filed by no fewer than ten Members of the Legislative Assembly.
Accordingly, this Sala will review only the specific matters challenged by the parties submitting the consultation and not general aspects of the constitutionality of the law containing the challenged provision, as provided by article 99 of the law governing this jurisdiction.
Regarding the fact that the requested documentation was received after the stated deadline had expired and after the Court’s chambers inquired into the reasons why the requested documentation had not been transmitted, it is important to note that a legislative consultation on constitutionality is not an adversarial proceeding in which opposing parties litigate against one another. Through it, the legislature established a procedure for curing bills that might contain substantial defects in the legislative procedure, substantive constitutional problems, or provisions that might conflict with international instruments in force in the country. In this regard, it is of the utmost importance that the intervention of the Sala, in accordance with the Ley de la Jurisdicción Constitucional, determine the regularity of bills and provide the legislative body with an opinion for the Asamblea Legislativa concerning issues affecting the validity and continued operation of the policies developed within it. The documents requested to assist in reaching a decision are therefore deemed duly submitted.
Regarding the time limit for deciding the consultation, it must be noted that, by decision issued at 17:32 on 17 de noviembre de 2020, the Justice conducting the proceedings ordered the taking of evidence to assist in reaching a decision, suspending the time limit for ruling. Eight calendar days elapsed between the notice and communication of the decision to the Departamento de Servicios Técnicos and its compliance therewith; those days must therefore be added to the period that had already elapsed—which originally expired on 5 de diciembre—thereby extending the deadline to 13 de diciembre next.
A.- Concerning the lack of subject-matter connection between the bill originally introduced and the bill approved on first reading.
Statement of the issue.
The original bill was introduced by the Poder Ejecutivo at 16:15 on 22 de enero de 2019.
In order to provide context for the discussion before us, the statement of reasons addresses certain historical aspects of mining activity in the country, as well as data—primarily concerning employment, sociological factors, access to bank credit, the problem of the environmental footprint caused by waste, and operational efficiency—within the canton of Abangares.
It likewise highlights the statutory amendments or reforms made to the Mining Code to prohibit open-pit metal mining (minería metálica a cielo abierto), except for small-scale mining (minería en pequeña escala) conducted for family subsistence, artisanal mining, and by small-scale artisanal gold miners (coligalleros). This was accomplished through Law No. 9804 of December 1, 2010, with a direct impact on the canton of Abangares.
The statement of reasons goes on to explain that, although Transitory Provision I of the aforementioned Law postpones for eight years the prohibition on the use of cyanide- and mercury-leaching techniques (técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio), this applies only where the workers are organized into mining cooperatives; that is, where small-scale mining is conducted for family subsistence, artisanal purposes, or by artisanal gold miners. These miners are required to “…convert the activity to alternative, more environmentally friendly technologies; for this purpose, they shall receive support, advice, and technical and financial assistance from the Costa Rican State.” It likewise commits the State to seeking sustainable production alternatives and similarly provides this artisanal industry with access to credit pursuant to Article 7 of Law No. 8634, Development Banking System, and through State-owned banks.
Nevertheless, the statement of reasons indicates that the Executive Branch failed to realize the Law’s objectives of providing support, advice, and technical and financial assistance, and that very few legally established cooperatives have obtained a mining concession (concesión minera). Accordingly, the Executive Branch proposes reforming the Law to foster “…the conditions necessary so that, instead of merely granting them additional time, the conditions will now permit the activity to be properly legalized and the corresponding environmental improvements to be made.” Consistent with the foregoing, the bill was originally conceived and explained to legislators within this context, and the statement of reasons set out what it sought to accomplish. Thus, it stated:
“Therefore, failure to reform Law No. 8904 and additionally grant a new period extending the previously granted eight-year period that is about to expire would leave dozens of people and their families, who depend on this activity to support their households, without protection, condemning hundreds of residents of the canton of Abangares and other places where mining activity is conducted to poverty; social problems and confrontations would be inevitable, as occurred several years ago.
Specifically, this bill seeks improvements in the following areas:
1- Improve the support provided by the Executive Branch through its various institutions so that artisanal gold miners may improve their living conditions.
2- Define the concept of artisanal mining (minería artesanal) in accordance with the technical criteria of the Directorate of Geology and Mines.
3- Eliminate environmental pollution caused by mercury discharges by defining better extraction techniques.
For all the foregoing reasons, and in the interest of social peace and the dignified treatment of persons engaged in small-scale mining activity, …”.
The request for review states that the bill was amended on several occasions, first through the affirmative majority report (pages 528 to 541 of the legislative record) and subsequently through motions under Article 137 in plenary session. It alleges that, on the final day for motions under Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, a substitute-text motion (moción de texto sustitutivo) was approved without publication or consultation with a number of institutions. Specifically, it alleges problems of germaneness (conexidad), since, in the requesting legislators’ view, the substitute text ultimately departed from the bill’s original objectives as described in the statement of reasons quoted above. As a result, it grants a license for exploitation without further oversight and replaces State duties with an affidavit (declaración jurada), whereas the reform to Law No. 8904 originally consisted of amending Articles 5 and 6 and the term established in Transitory Provision I.
Under the original bill, Article 5 authorized State institutions to assist with converting the extraction methods used in small-scale mining and transitioning them to alternative, more environmentally friendly technologies. Article 6 of the base text sought to define the concepts applicable to small-scale metal mining. That provision clearly addressed operational aspects of extraction and the determination of the volume to be concessioned, with the Directorate of Geology and Mines required to apply criteria of equity and proportionality based on the number of workers and concessions requested. The provision likewise defines “best available techniques for artisanal gold extraction.” It may be said that the original bill extended the period established in Law No. 8904 through February 10, 2025.
A comparison of the bills, particularly the final version, is said to reveal a departure from the purposes underlying the legislative intent (ratio legis). The requesting legislators identify the following points as lacking germaneness: “a) Inclusion of new persons authorized to exploit the resource”; and “b) The initial objective is openly contrary and unrelated to the final wording.” The problem identified by the requesting legislators is that the two are contradictory in spirit and that the final version constitutes the antithesis of what was initially introduced.
Consequently, this Chamber understands that the purpose of the request is to determine whether, with respect to the points identified above, there is a problem of germaneness between the bill initially submitted to the Legislative Assembly by the Executive Branch and the bill ultimately approved.
B.- Germaneness in relation to the democratic principle and the right of amendment (derecho de enmienda) in the Chamber’s case law.
To resolve the matter before us, the Chamber must establish the jurisprudential doctrine concerning the principle of germaneness (principio de conexidad), as well as its relationship to legislators’ rights in the legislative procedure. Judgment No. 2016-01691, issued at 11:20 a.m. on February 3, 2016, held:
“ON THE AMENDMENT RIGHT (DERECHO DE ENMIENDA), THE RIGHT OF INITIATIVE (DERECHO DE INICIATIVA), THE DEMOCRATIC PRINCIPLE (PRINCIPIO DEMOCRÁTICO), AND THE PRINCIPLE OF GERMANENESS (PRINCIPIO DE CONEXIDAD). The referring Court questions, among other matters, the violation of the principle of germaneness, on the grounds that the bill originally introduced underwent amendments that significantly transformed it. This Court has extensively analyzed this principle, under which there must be a balance between the deputies’ right of initiative and amendment right, both of which constitute elements of the balance of powers and of the system of checks and balances established in the Political Constitution and which, moreover, are an essential part of the legislative procedure (procedimiento legislativo). The amendment right derives from the democratic principle and is expressly governed by the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa).
Through this right, deputies participate in the lawmaking process (proceso de formación de la ley), enabling them to influence the final content of a law by submitting motions (mociones) intended to modify the content of the original bill. In accordance with this Court’s case law, this right must be observed throughout the lawmaking process and constitutes a ‘standard of constitutionality’ (parámetro de constitucionalidad), such that a violation of its basic core renders the enacted provision unconstitutional. This right is closely related to the right of initiative, which must likewise be observed during the procedure for enacting a law. The latter entails participation, because it is the legitimate means of initiating the legislative procedure for the enactment of a law that reflects the viewpoints of its proponent. The subject matter of the right of initiative is fundamental because it serves as the frame of reference throughout the proceedings and becomes an inherent limit on the introduction of amendments.
At the same time, the Chamber has insisted that there is a framework within which the Legislative Assembly may perform what is known as a ‘transactional political function’ (función política transaccional). This function, for which it is naturally better suited and for which the Constitution structures it (beginning with Article 105), is reflected in the deputies’ ability to progressively adjust the bill originally introduced through the mechanism of motions and within the framework established by the initiative. In this regard, the principle of germaneness imposes a limit on the legislature’s amendment right, insofar as such modifications may not substantially transform the bill. In other words, the bill ultimately enacted cannot be essentially different from the one originally introduced. In this regard, the democratic principle—a standard of constitutionality—requires public disclosure of the bill so that the public is not only aware of the matters moving through the legislative process, but is also not taken by surprise by the enactment of a bill substantially different from the one initially introduced.
The principle of germaneness seeks to ensure respect for the right of initiative, pursuant to which the basic unifying thread (the root) that served as the rationale or reason for the original bill is established and, for that very reason, cannot be disregarded, whether through changes to the bill’s objective or through the inclusion of merely isolated provisions governing qualitatively different subjects. That framework is understood to be defined primarily by the subject matter addressed by the bill. Thus, through amendments, the bill cannot be modified to such a degree that the substance of its subject matter is affected; still less can that subject matter be excluded altogether or a subject not regulated in the original bill be introduced. Of course, not every change or variation that a bill undergoes during its consideration can be deemed contrary to the principle of germaneness, but only one that exceeds the legislature’s amendment powers.
To establish a verifiable basis, the Constitutional Chamber has held that determining whether there is germaneness between the modifications introduced through the exercise of the amendment right and the original bill (right of initiative) requires identifying the subject matter of the bill in question. For that determination, the Constitutional Chamber analyzes the explanatory statement (exposición de motivos) and the content of the original bill and compares them with the amendments made during the enactment process. This information will be used as the reference for determining whether the bill approved in first debate (primer debate) is germane to the one originally introduced. Thus, the text submitted through the initiative establishes the framework for exercising the amendment right. Furthermore, because the principle of germaneness is a means of reviewing the deputies’ exercise of the amendment right, weighing it is often difficult; accordingly, where reasonable doubt exists, the Chamber may properly defer to the legislature’s powers (see judgments numbers 2008-010450 of nine hours and zero minutes on veintitrés de junio de dos mil ocho; 2008-005179 of eleven hours on cuatro de abril de dos mil ocho; 2008-002521 of eight hours and thirty-one minutes on veintidós de febrero de dos mil ocho, and 2007-017104 of nine hours and thirty-six minutes on veintitrés de noviembre de dos mil siete).” The basic question is whether the legislature may transform a bill whose explanatory statement proposed regulating the Executive Branch’s “support measures” for gold-mining activity in Abangares, and whose provisions were modified, through the deputies’ exercise of the amendment right, to establish other aspects of the regulatory framework, which allegedly reduced its stringency and protections.
It must be determined whether the bill was built upon the objectives of the initiative or underlying bill, or whether it departed from them to such a degree that their purposes were not respected. It bears recalling that determining whether the principle of germaneness was violated requires establishing, on the one hand, the bill’s basic or fundamental subject and, on the other, whether the amendments made did or did not materially alter the substance of the bill. Consequently, what must be established is the root of the bill, or the rationale of the Executive Branch’s initiative, because the initial bill, including its explanatory statement, must be compared with the bill ultimately approved in first debate.
An analysis of the bill shows that it initially sought to prevent the segment of the population engaged in artisanal mining (minería artesanal) from being left without State support, since the State had been unable to carry out the efforts required to fulfill the statutory purposes duly established in the amendment to Article 8 of the Mining Code (Código de Minería). These efforts would always be directed toward environmentally friendly technological conversion (reconversión tecnológica amigable) and the use of better gold-extraction practices. It is worth noting that this amendment resulted from the ratification of international commitments, as discussed below. It likewise sought to maintain the conditions necessary to ensure that the environmental management (manejo ambiental) of mercury and cyanide leachate (lixiviado), which are used in mining, would not cause further harm to the environment or human health. Finally, it sought to clarify the definition of artisanal mining and the operational aspects defining it.
Turning now to the matter at hand, it should be noted that the original bill, or the initiative introduced by the Executive Branch, identified several issues that were noted in the legal report of the Legislative Assembly’s Department of Technical Services (AL-DEST-IJU-052-2019 of 20 de febrero de 2019). Among other matters, it states that the Executive Branch’s initiative proposed amending Ley N° 8904, but that the legislative drafting technique (técnica normativa) was inappropriate, because the aforementioned law should not have been amended; rather, the Mining Code (Ley N° 6797) should have been amended. Nor should Article 8 of that Code have been amended; instead, Article 2 (Definitions) of the Mining Code should have been amended. The initiative is likewise criticized because its provisions would not provide short-term environmental remedies (remedios ambientales cortoplacistas) to reduce mercury pollution from artisanal mining operations. Finally, the report states that it does not ensure institutional compliance because it leaves the role of the institutions involved dependent on their discretion and willingness.
It is evident that, beginning at this point and in accordance with the unanimous affirmative committee report (dictamen afirmativo unánime) of 3 de marzo de 2020 (folio 528), the deputies of the Special Committee for the Province of Guanacaste endorsed the initiative contained in the bill while also reformulating it on the basis of some of the observations made by the Department of Technical Services. In the Chamber’s opinion, the bill’s thematic pillars had to center on the objective of implementing the conversion of the techniques that the State had been unable to accomplish, improving the legal position of mining workers involved in gold extraction, improving extraction techniques in relation to the environment, and, lastly, establishing—if deemed necessary—a new deadline for meeting the commitments previously established by the State in Article 8 of the Mining Code and its amendments.
It is important to note that the Executive Branch’s initiative sought to correct several problems in the amendment made to the Mining Code (Ley N° 6797) through Ley N° 8904 “Ley para declarar a Costa Rica libre de Minería Metálica a Cielo Abierto,” which were subsequently identified in the unanimous affirmative committee report and are reproduced below:
“To date, this law has not been fully complied with. As relevant to the bill, there has been noncompliance with Transitory Provisions I, V, and VI (transitorios I, V y VI). Among the reasons for such noncompliance are legislative drafting errors, which are explained below.
The first problem is the erroneous reference made by Transitory Provisions V and VI of that law to Article 2 of Ley 8904 (concerning open-pit mining), when the reference should actually have been to Article 8 of the Mining Code (concerning underground mining in Abangares, Osa, and Golfito). This incorrect reference has prevented the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) from closing and filing all applications for permits and concessions (permisos y concesiones) that do not conform to the cited Article 8. The reason given by the Directorate of Geology and Mines is that Article 2 of Ley 8904, to which Transitory Provisions V and VI refer, concerns open-pit mining rather than underground mining; therefore, Ley 8904 does not authorize it to close and file applications for underground-mining permits and concessions. The Directorate of Geology and Mines states verbatim in official letter DGM-OD-0294-2019:
It is clear that Article 2 [of Ley 8904] refers to open-pit mining, not underground mining. Therefore, applications for underground-mining operations processed before its entry into force cannot be canceled under this Law” (The text in brackets and the bold formatting do not appear in the original).
The second problem is that Decreto N° 37225-MINAET “Reglamento de la actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia familiar por parte de Cooperativas Mineras” addresses concessions for cooperatives, the hazardous-substance handling protocol (protocolo de manejo de sustancias peligrosas), and the obligation to have a technological-change plan (plan de cambio tecnológico), but not the assistance and incentives needed to promote the development of clean technologies or the promotion of sustainable productive alternatives that add value to mining output, thereby contributing to the noncompliance with Transitory Provision VI of Ley 8904.” Hence, it is clear that the legislators exercised their right to amend the bill with respect to some of the issues that needed to be addressed in order to correct certain problems identified during the legislative process and in State oversight. In this regard, it may be maintained that the instruments to be made available to mining workers, the identification of the concessions covered by the amendment to Article 8, environmental protection, and human health have been improved.
“Transitory Provision VIII.- Within two months from the entry into force of this Law, the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), through the Dirección de Geología y Minas, shall conduct a study on the status of all applications pending resolution, as well as the permits and concessions granted in the mining reserve area established in Article 8 of Ley Nº 6797, Código de Minería, dated 4 de octubre de 1982. It shall immediately proceed, following the application of due process, to cancel concessions that do not comply with the provisions of that article. It shall also close, without further proceedings, all applications for permits or concessions that are in the same state of noncompliance.
Public officials responsible for failure to comply with the time limits established in this Law shall commit the offense of breach of official duties (incumplimiento de deberes), pursuant to Article 339 of Ley 4573, Código Penal, dated 4 de mayo de 1979.” “Transitory Provision IX.- Within three months following the publication of this Law, the Executive Branch shall issue regulations implementing the provisions of Article 8 of Ley Nº 6797, Código de Minería, dated 4 de octubre de 1982. Those regulations shall include the provisions necessary to organize and provide legal certainty for small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining (minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero). They shall also provide for the assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies, as well as sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, and other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining.
The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), the Sistema de Banca para el Desarrollo, and public banks shall cooperate, within their respective spheres of authority, so that the State may provide the required assistance, incentives, and promotion. In these regulations, the Executive Branch shall provide for the creation of an interinstitutional commission comprising the institutions mentioned in this transitory provision, as well as any others it deems necessary, in order to fulfill these objectives.” C.- Regarding the questions submitted for consultation.
The transitory provisions specifically submitted for consultation are:
“Transitory Provision I- The prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques (técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio) shall not apply to workers organized into mining cooperatives, provided that they engage in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining, until the State fulfills the obligations stipulated in Article 8 of Ley 6797, Código de Minería, dated 4 de octubre de 1982, concerning the formalization of concessions exclusively for cooperatives and the provision of the assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies and sustainable productive alternatives that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining.
For these purposes, small-scale, artisanal, and coligallero mining shall be deemed a priority sector for access to credit for its development, pursuant to Article 7 of Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, dated 23 de abril de 2008, and through State-owned banks.” And, “Transitory Provision X- From the entry into force of this Law and for a period of eighteen months, the residents’ cooperatives of the canton of Abangares that have filed concession applications for the mining reserve area of that canton are authorized to extract and process gold. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may sell the gold to natural or legal persons.
During the aforementioned eighteen-month period, natural or legal persons and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) that acquire this material may export it and shall therefore be exempt from complying with the requirements set forth in Article 96 of Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería, as amended. Instead, they shall only be required to submit a sworn declaration stating:
This provision establishes:
“Transitory Provision X- From the entry into force of this Law and for a period of eighteen months, the residents’ cooperatives of the canton of Abangares that have filed concession applications for the mining reserve area of that canton are authorized to extract and process gold. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may sell the gold to natural or legal persons.
…”.
The text approved by the Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste authorizes “residents’ cooperatives” to extract and process gold for eighteen months, pursuant to a motion approved under Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (motion 17-137, appearing at folios 709 to 720). The text partially transcribed above was definitively approved during the plenary’s first debate.
As a result of the motions under Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, notwithstanding the prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques, gold extraction and processing shall be authorized for eighteen months “… by residents’ cooperatives of the canton of Abangares that have filed concession applications for the mining reserve area…”.
Doubts have arisen because the original bill did not establish any new parties authorized to participate in the extraction, processing, and sale of gold from Abangares. The parties requesting consultation consider that the bill was modified in relation to its original purpose because it permits residents’ cooperatives that have filed concession applications to extract and sell gold. For the majority of the Chamber, the statement of reasons itself shows that the legislative initiative intended to improve the legal conditions of miners and cooperatives when it states that “… the competent authorities of the Executive Branch have not effectively fulfilled their duties to support, advise, and provide technical and financial assistance so that the persons covered by that moratorium could transition to alternative technologies that are more environmentally friendly; additionally, very few legally established cooperatives have been eligible to receive a concession pursuant to Ley N° 9804, which prevents them from lawfully engaging in mining production, even though that was precisely one of the purposes of the cited Law: to establish the conditions necessary so that, instead of merely granting them more time, the conditions would now permit the proper legalization of the activity and the corresponding environmental improvement.
Therefore, failure to amend Ley N° 8904 […] would leave dozens of people and their families, who depend on this activity to provide for their households, without protection, condemning hundreds of residents of the canton of Abangares to poverty…”.
The legislation in force must be taken into account, since Article 8 of the amended Código de Minería retains terminology that should be observed. This may be understood as follows:
“Article 8.
[…]
Within the mining reserve area established in this article, exploration permits (permisos de exploración), mining concessions (concesiones de explotación minera), and material-processing rights (beneficio de materiales) may be granted only to workers duly organized into cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining, subject to the conditions established in this Law and its Regulations.
These permits and concessions shall be granted exclusively to workers’ cooperatives for the development of small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining by communities neighboring the mining operation, based on the number of members of those cooperatives. Affiliated workers may not simultaneously belong to more than one small-scale mining cooperative.
[…].
In the Chamber’s opinion, the ideal framework for the transitory provision should be compatible with the obligations established in the Convenio de Minamata sobre el Mercurio (which will be addressed below), since, in defining “artisanal and small-scale gold mining” (extracción de oro artesanal y en pequeña escala), it states:
“… means gold mining conducted by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production.” It should be noted that the initiative originally retained the purpose of the legislation in force; that is, the conversion of the small-scale extraction methods used by artisanal gold miners, whether operating individually or through a legal entity, so that they could transition to more environmentally friendly technologies (Article 5 of the initiative) and also transition into the formal economy through cooperatives. In this regard, in the Chamber’s view, “residents’ cooperatives” remains connected with Abangares, but it does not, in fact, clarify that these are miners, even though the legislation would be directed at those workers.
However, this is not considered necessarily to render the transitional provision (transitorio) unrelated. The fact that the cooperatives belong to local residents or are composed of local residents is implicit in the context of Article 8 of the Mining Code (Código de Minería), so it would be necessary to determine whether the legislature could leave matters as they stand. It is true that the law refers to “…workers’ cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal miners, and coligalleros from the communities neighboring the mining operation…” which is reflected in the phrase “cooperative of local residents” of Abangares, but in the Chamber’s view this should be stated more precisely, although this is not a reason that would render it unrelated.
At least in this respect, the legislature may specify the requirements that local residents must meet, such as being miners or cooperatives of mine workers, so that the requirements established in the current Código de Minería may be fulfilled and national legislation may be brought into conformity with international commitments.
If the aim is to formalize organizations engaged in gold extraction, the transitional provision must be safeguarded against overly broad interpretations. In this regard, the transitional provision must seek to resolve the tensions affecting legal certainty (seguridad jurídica) that may arise from changes in the regulations, but not to amend the regulations that facilitate the transition from one scenario to another. Accordingly, the Chamber finds that, on this point, the transitional provision suffers from conceptual imprecision and should be guided by Article 8 of the Código de Minería; however, this does not necessarily mean that the provision is unrelated, since the matter may be corrected by identifying more precisely the persons to whom Transitional Provision X is addressed through the addition of the adjective “mining.” With regard to the issue of environmental regression (regresión ambiental), arising from the alleged disregard of the provisions of the Código de Minería, the Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Biodiversidad, and Articles 21 and 50 of the Constitución Política, it is important to note that the Chamber will address the matter when examining the Convenio de Minamata sobre el Mercurio, while bearing in mind what was stated supra: the transitional provision would not be intended to amend the Código de Minería, but rather to create a temporary legal arrangement so that mine workers may transition to formal employment and to improved gold-extraction technologies that do not use leaching (lixiviación) with cyanide and mercury. In that regard, provided that this is its purpose, the provision is not unrelated.
D.- Regarding consultation with the municipalities of Osa, Abangares, and Golfito. The petitioners claim that because Transitional Provision X, approved on the second day of motions pursuant to Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, makes it possible to avoid, or at least not report, the exact quantities extracted from the material, the collection of municipal fees (cánones) and taxes would decrease. They assert that the affected municipalities were not consulted.
Article 55 of the Código de Minería provides:
“Article 55.- Holders of prospecting and exploration permits, as well as holders of mining concessions (concesiones de explotación), shall pay the following annual surface fees and taxes:
Surface fees.
Artisanal Mining: one-third of the base salary per square kilometer or fraction thereof.
All other activities: quarries, public-domain watercourses, mines, and non-artisanal placer deposits:
The term “base salary” used in this Law shall be understood as the term defined in Article 2 of Law No. 7337 of May 15, 1993.
The surface-fee payments provided for in this Article shall be paid annually in advance, during December of each year, into the corresponding DGM account to finance machinery, equipment, materials, supplies, fuel, lubricants, transportation expenses, domestic travel allowances, the hiring of qualified personnel for a maximum of one year, and training, so as to permit the Directorate’s activities to proceed normally. These expenditures shall be budgeted annually and shall comply with the regulations established for such purposes by the Contraloría General de la República and the Autoridad Presupuestaria.
Fifty percent (50%) among the development associations of the communities in the canton or cantons where the mining area is located; the remaining fifty percent (50%) shall be used for the municipality’s own activities.
The Banco Central de Costa Rica shall transfer to the Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) the amount corresponding to this tax; that Directorate shall distribute it and ensure its proper use, without prejudice to oversight by the comptroller authority.
(As amended by Article 1 of Law No. 8246 of April 24, 2002).
(As renumbered by Article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which moved it from former Article 51 to Article 55).” They note that a tax of two percent (2%) is levied on gross sales and divided so that 50% goes to the development associations of the communities in the canton or cantons where the mining area is located, while the remaining fifty percent (50%) is received by the corresponding municipality. In this regard, they contend that the bill failed to undergo the mandatory consultation (consulta preceptiva) with the municipalities in whose territories these materials are extracted (Osa, Abangares, and Golfito).
Indeed, this Chamber has verified that the motion added to Transitional Provision X of the bill under review an exemption from compliance with the requirements contained in Article 96 of Executive Decree No. 29300, which is the Reglamento al Código de Minería, as amended, and which provides:
“Article 96.- Requirements for authorization to export samples. A request to export samples or materials having commercial value shall be submitted in writing to the Dirección de Geología y Minas at least one week before the export date. The request shall be addressed to the Director or Deputy Director. It shall specify:
The applicant bears the sole and complete responsibility for fully complying with the requirements established herein and for covering any expenses or costs that this entails.” Indeed, it may be stated that the bill authorizes, for eighteen months, a relaxation of the requirements stipulated in Article 96 of the Reglamento al Código de Minería, which may create certain difficulties in monitoring gold-export activities and thereby affect municipal revenues. The petitioners’ concern is that the municipalities of Osa, Abangares, and Golfito were not consulted.
Notwithstanding the foregoing, the Chamber observes in the legislative record that the respective official letter was in fact issued in compliance with Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa. Thus, through official letter AL-DSDI-OFI-0141-2020 of September 24, 2020, the Asamblea Legislativa conducted the consultation with the Municipalidad de Abangares, as the entity principally affected by the temporary exemption from taxes and fees under the bill, as well as with the Municipalidades de Osa y de Golfito. The record shows that after motion 17-137 concerning the aforementioned Transitional Provision X was approved by the Comisión Especial de Guanacaste (folios 709 to 720 of Volume IV), the updated text concerning case file No. 21.229 was submitted for consultation to the aforementioned municipalities and other institutions through official letter AL-DSDI-OFI-0141-2020 of September 24, 2020 (appearing at folios 721-725).
Specifically, the record reflects consultation with the Municipalidades de Abangares, Osa y Golfito through the email addresses shown at folios 727 and 758 to 762 of the legislative record. The official letter was sent to addresses whose domains indicate that they are associated with official municipal accounts, including @abangares.go.cr; @munideosa.go.cr and @munidegolfito.go.cr, among others. Only the Municipalidad de Osa submitted a negative response, at folios 832 to 834 of the record. Furthermore, the original base bill submitted by the Poder Ejecutivo was also sent for consultation to the aforementioned municipalities (folios 37 to 46 of the legislative record), which specifically contains the official letter sent to the Mayor of the Municipalidad de Abangares (at folios 94 to 97 ibidem); to the Mayor of the Municipalidad de Golfito (folios 98 to 101 ibidem); and to the Mayor of the Municipalidad de Osa (folios 102 to 105 ibidem). The latter responded favorably (folio 156 ibidem), as did Golfito (folio 209 ibidem). Accordingly, this alleged defect must be deemed unsubstantiated.
III.Consultation regarding substantive issues. The discussion of this Legislative Consultation must continue by reference to the Convenio de Minamata sobre el Mercurio, approved by Law No. 9391 of October 21, 2016, because this international instrument constitutes a reference that constrains the legislature’s freedom to shape legislation (libertad de configuración del legislador).
The petitioners do indeed have doubts regarding the compatibility of the provisions approved in First Debate, during plenary session No. 66 of the Asamblea Legislativa on October 27, 2020, with the Convenio de Minamata sobre el Mercurio. They ask whether Articles 1, 2, and 7 and Annex C of that International Treaty have been violated, because it is clearly a Convention of utmost importance to the matter before us.
In any event, the provisions identified by the petitioners are:
“Article 1.
Objective.
The objective of this Convention is to protect human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds.
Article 2.
Definitions.
For the purposes of this Convention:
(a) “Artisanal and small-scale gold mining (extracción de oro artesanal y en pequeña escala)” means gold mining conducted by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production; (b) “Best available techniques (mejores técnicas disponibles)” means those techniques that are most effective in preventing and, where that is not practicable, reducing emissions and releases of mercury to air, water, and land, and the effects of such emissions and releases on the environment as a whole, taking into account economic and technical considerations for a given Party or a given facility within the territory of that Party. In this context:
(i) “Best” means most effective in achieving a high general level of protection of the environment as a whole; (ii) “Available” means, in respect of a given Party and a given facility within the territory of that Party, those techniques developed on a scale that allows implementation in a relevant industrial sector under economically and technically viable conditions, taking into consideration costs and benefits, whether or not those techniques are used or developed within the territory of that Party, provided that they are accessible to the operator of the facility as determined by that Party; and (iii) “Techniques” means technologies used, operational practices, and the manner in which facilities are designed, built, maintained, operated, and decommissioned; (c) “Best environmental practices (mejores prácticas ambientales)” means the application of the most appropriate combination of environmental control measures and strategies; (d) “Mercury” means elemental mercury (Hg(0), CAS No. 7439-97-6); (e) “Mercury compound (compuesto de mercurio)” means any substance consisting of atoms of mercury and one or more atoms of other chemical elements that can be separated into different components only by chemical reactions; (f) “Mercury-added product (producto con mercurio añadido)” means a product or component of a product to which mercury or a mercury compound was intentionally added; (g) “Party” means a State or regional economic integration organization that has consented to be bound by the obligations established in this Convention and for which this Convention is in force; (h) “Parties present and voting” means Parties that are present and cast an affirmative or negative vote at a meeting of the Parties; (i) “Primary mercury mining (extracción primaria de mercurio)” means mining in which the principal material sought is mercury; (j) “Regional economic integration organization (organización de integración económica regional)” means an organization constituted by sovereign States of a given region to which its member States have transferred competence in respect of matters governed by this Convention and which has been duly authorized, in accordance with its internal procedures, to sign, ratify, accept, approve, or accede to this Convention; and (k) “Permitted use (uso permitido)” means any use by a Party of mercury or mercury compounds consistent with this Convention, including, but not limited to, uses consistent with Articles 3, 4, 5, 6, and 7.” […]
“Article 7.
Artisanal and small-scale gold mining 1. The measures set forth in this Article and in Annex C shall apply to artisanal and small-scale gold mining and processing activities in which mercury amalgamation (amalgama de mercurio) is used to extract gold from ore.
2. Each Party in whose territory artisanal and small-scale gold mining and processing activities subject to this Article are carried out shall take measures to reduce and, where feasible, eliminate the use of mercury and mercury compounds in such activities and the emissions and releases of mercury into the environment resulting from them.
3. Each Party shall notify the Secretariat if, at any time, it determines that artisanal and small-scale gold mining and processing activities in its territory are more than insignificant. If it so determines, the Party shall:
(a) Develop and implement a national action plan (plan de acción nacional) in accordance with Annex C; (b) Submit its national action plan to the Secretariat no later than three years after the Convention enters into force for that Party or three years after notifying the Secretariat, whichever date is later; and (c) Thereafter, provide a review every three years of the progress made in meeting its obligations under this Article and include such reviews in the reports it submits pursuant to Article 21.
4. The Parties may cooperate with one another and with intergovernmental organizations and other relevant entities, as appropriate, to achieve the objectives of this Article. Such cooperation could include:
(a) The development of strategies to prevent the diversion of mercury or mercury compounds for use in artisanal and small-scale gold mining and processing; (b) Education, outreach, and capacity-building initiatives; (c) The promotion of research into sustainable alternative practices that do not use mercury; (d) The provision of technical and financial assistance; (e) The establishment of partnerships to facilitate fulfillment of the commitments undertaken pursuant to this Article; and (f) The use of existing information-exchange mechanisms to promote knowledge, best environmental practices, and alternative technologies that are environmentally, technically, socially, and economically viable.” Finally, the following Annex to the Minamata Convention must be transcribed as follows:
“Annex C.
Artisanal and small-scale gold mining.
National action plans.
1. Each Party subject to the provisions of paragraph 3 of Article 7 shall include the following in its national action plan:
(a) National objectives and reduction targets; (b) Measures to eliminate:
(i) Whole-ore amalgamation (amalgamación del mineral en bruto); (ii) Open burning of amalgam or processed amalgam; (iii) Burning of amalgam in residential areas; and (iv) Cyanide leaching (lixiviación de cianuro) of sediment, ore, or rocks to which mercury has been added without first removing the mercury; (c) Measures to facilitate the formalization or regulation of the artisanal and small-scale gold-mining sector; (d) Baseline estimates of the quantities of mercury used and the practices employed in artisanal and small-scale gold mining and processing within its territory; (e) Strategies to promote the reduction of mercury emissions and releases, and exposure to that substance, in artisanal and small-scale gold mining and processing, including mercury-free methods; (f) Strategies to manage trade and prevent the diversion of mercury and mercury compounds from foreign and domestic sources for use in artisanal and small-scale gold mining and processing; (g) Strategies for engaging stakeholders in the implementation and ongoing improvement of the national action plan; (h) A public-health strategy addressing mercury exposure among artisanal and small-scale gold miners and their communities.
Such a strategy should include, among other things, the collection of health data, training for healthcare workers, and awareness-raising campaigns through healthcare facilities; (i) Strategies to prevent the exposure of vulnerable populations to mercury used in artisanal and small-scale gold mining, particularly children and women of childbearing age, especially pregnant women; (j) Strategies for providing information to artisanal and small-scale gold miners and affected communities; and (k) A schedule for implementing the national action plan.
2. Each Party may include additional strategies in its national action plan to achieve its objectives, such as the use or introduction of standards for mercury-free artisanal and small-scale gold mining and market-based mechanisms or marketing tools.” The requesting parties doubt that the international commitments undertaken by the Costa Rican State can be guaranteed by allowing mining activities to proceed without restriction for eighteen months, as established in Transitory Provision X. Likewise, they question the bill’s compatibility with those commitments under Transitory Provision I, which changes the eight-year period granted to miners to convert their operations to more environmentally friendly technologies into an open-ended period for fulfilling that commitment, thereby allowing cyanide- and mercury-leaching techniques to be used during that time. In this regard, they invoke Article 1 and Article 7.2 of the Minamata Convention on Mercury.
They state that the bill goes beyond establishing a deadline for the State to move from the specific commitments set forth in Article 8 of the Mining Code (Código de Minería) to a “statement of good intentions.” Now then, pursuant to Article 1 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this Chamber is responsible for guaranteeing not only the supremacy of Constitutional Law but also that of International Law. Accordingly, this Chamber is responsible not only for establishing the supremacy of the law contained in the Law of the Constitution when treaties necessarily concern human-rights matters, but also the supremacy of International Law over statutes when such supremacy must be declared by virtue of its interpretation and application, pursuant to Article 7 of the Political Constitution. Through the Minamata Convention on Mercury, the international community recognizes that mercury is a chemical of global concern because of “… its long-range atmospheric transport, its persistence in the environment once anthropogenically introduced, its ability to bioaccumulate in ecosystems and its significant adverse effects on human health and the environment.” Consequently, by virtue of the objective agreed upon by the Parties, this international instrument pursues the protection of human health, which is enshrined in Article 21 of the Political Constitution; likewise, it protects the environment by seeking to reduce anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds, as provided for in Article 50 of the Constitution.
In this regard, since its ratification by our country, the international obligations assumed should be producing lasting legal effects, as should be standard practice with Human Rights treaties that seek to enhance human dignity and whose obligations consist of protecting, safeguarding, and ensuring respect for those rights. The same applies to other treaties when their purpose is to regulate—legally—and eradicate other domestic practices that endanger those rights, especially when they are connected with life, human health, and the environment. Such treaties also seek effet utile, or, in other words, to achieve lasting effects in legal terms, because they involve common efforts and international cooperation in a particular area and therefore acquire special international significance. It is thus logical to associate binding commitments with mechanisms for monitoring the agreed objectives, since such mechanisms are not foreign to them.
Given the serious effects of mercury on human health and the environment, there is an international consensus in favor of reducing its use, which is embodied to a large extent in the Convention. With respect to artisanal and small-scale gold mining (extracción de oro artesanal y en pequeña escala), Article 7 and Annex C of the Minamata Convention on Mercury specify the measures that must be agreed upon for artisanal and small-scale gold-mining and processing activities that use mercury amalgam (amalgama de mercurio) to extract gold from mines. Among them, Article 7.2 provides for the adoption of measures to reduce and—according to its wording—where feasible, eliminate the use of mercury or mercury compounds in those activities, among other things. Where artisanal and small-scale gold mining and processing are more than insignificant, a national plan meeting the requirements of Annex C) must be implemented, in addition to submitting a plan to the Secretariat and including reviews in the reports under Article 21 (which includes the obligations set forth in Articles 3, 5, 7, 8, and 9 of the Convention).
Annex C) is directly related to national action plans, so each Party subject to Article 7.3 of the Convention must address reduction targets and national objectives as its first item. In this regard, it is clear that one of the most significant obligations undertaken by the Parties is to reduce the use of mercury.
Another item established by Annex C) is the adoption of measures to eliminate:
“i) Whole-ore amalgamation (amalgamación del mineral en bruto); ii) Open burning of amalgam or processed amalgam (quema expuesta de la amalgama o amalgama procesada); iii) Burning of amalgam in residential areas (quema de la amalgama en zonas residenciales); and iv) Cyanide leaching (lixiviación de cianuro) in sediment, whole ore, or rocks to which mercury has been added, without first removing the mercury.” Other obligations must also be addressed, such as baseline estimates of the quantities of mercury used and the practices employed in extraction, the development of strategies to promote reductions in mercury emissions and releases, public-health planning, prevention and information measures, and a timetable for implementing the national action plan. These duties, freely accepted by the States and to which they have committed themselves, should be embodied in specific actions that cannot be removed from the regulations, particularly if they have already been established both formally and substantively.
Clearly, an examination of the legislation reveals that it is moving in a direction contrary to the international obligations undertaken by the Costa Rican State. Indeed, this Chamber concludes that the bill contains elements that render it incompatible with the Convention because of issues concerning the time limit and the lack of genuine and effective controls over techniques that use mercury and cyanide leachates (lixiviados de mercurio y cianuro). Accordingly, the first issue will be addressed below, followed by the lack of measures to control conversion techniques (técnicas de reconversión).
To bring the Mining Code (Código de Minería) into conformity with the Minamata Convention on Mercury, through Ley N° 9804 de 1° de diciembre de 2010 the Legislative Assembly enacted the law entitled “Amendment of the Second Paragraph and Addition of Several Paragraphs to Article 8; Addition of Article 8 bis; Addition of Subsection f) of Article 65; and Amendment of Subsection k) of Article 103 of the Mining Code, Ley N° 6797, de 4 de octubre de 1982, and its Amendments, Law Declaring Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metal Mining.” Clearly, this legislation introduced policies of great importance to the matter before us concerning human health, the environment, and metal-mining production in the country. Among the matters associated with the consultation before us is Transitory Provision I (Transitorio I), which established a time limit within which the Costa Rican State could comply with the international obligations undertaken under the Minamata Convention. That provision states:
“Transitory Provision I.- For a period of eight years, counted from the entry into force of this amendment, the prohibition on the use of cyanide- and mercury-leaching techniques (técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio) shall not apply to workers organized into mining cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining (minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero). During that period, these persons shall be required to convert their activity to the development of more environmentally friendly alternative technologies; for this purpose, they shall receive support, advice, and technical and financial assistance from the Costa Rican State.
Likewise, within a period of three years, the State shall undertake the efforts necessary to promote sustainable production alternatives, such as mining tourism, goldsmithing, or other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining.
For these purposes, small-scale, artisanal, and coligallero mining shall be regarded as a priority sector for access to credit for its development, pursuant to Article 7 of Ley N.º 8634, Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), de 23 de abril de 2008, and through the state-owned banking system.” The eight-year period was extended by another statutory amendment introduced through Ley N° 9662 del 5 de febrero de 2019, entitled Law Extending the Period Established in Transitory Provision I of Ley N° 8904, which provided:
“SOLE ARTICLE- The eight-year period established in Transitory Provision I of Ley N. º 8904, Amendment of the Second Paragraph and Addition of Several Paragraphs to Article 8; Addition of Article 8 Bis; Addition of Subsection f) to Article 65; and Amendment of Subsection k) of Article 103 of the Mining Code, Ley N.0 6797, de 4 de octubre de 1982, and its Amendments, Law Declaring Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metal Mining, de 1 de diciembre de 2010, is extended for four additional years and on a one-time basis.” This provision entered into force on 8 de febrero de 2019 (SINALEVI).
Thus, it is important to note that, by bringing our country’s legislation into conformity with the commitments undertaken, including Article 8 of the Mining Code and its Transitory Provision, an effort was made to align our legislation with Article 2. a) of the Minamata Convention on Mercury, so that artisanal and small-scale gold mining would mean mining carried out by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production. In addition to referring to the types of social actors—individual miners or small enterprises—that may engage in this activity, this definition clearly conforms to the legal purposes established in Article 8 of the Mining Code currently in force, as well as to the intention of transitioning these mining workers toward a cooperative model (cooperativismo). Nevertheless, the issue of the quantity they may extract would remain unresolved, which has implications for the controls that must be in place because, clearly, that quantity would be directly proportional to the use of the cyanide and mercury leachates employed.
Article 7.2 of the Minamata Convention on Mercury establishes an international obligation that must guide the resolution of the issue presented, since it sets out what each Party voluntarily provides in its legislation to reduce the use of mercury or mercury amalgam for extracting gold from mines. It should be noted that the treaty states that the Party “shall take steps to reduce, and where feasible eliminate, the use of mercury and mercury compounds in such mining and processing, and the emissions and releases to the environment of mercury from such mining and processing” (the boldface text does not appear in the original). It is clear that the international rules require countries in which artisanal and small-scale gold mining occurs, as it does in Costa Rica, to ensure a downward trend in mercury-based extraction techniques, with assistance provided by the State toward that specific end.
Thus, the aim is to eliminate the use of mercury and mercury compounds, as well as gaseous by-products of this metal in the environment. In this regard, it is important to note that, by undertaking the commitment to “reduce,” the State established a specific course of state conduct that must conform to that freely assumed international obligation; this differs from other treaties that establish a minimum level of action below which conduct may not fall. In the case before us, the State’s specific action must be directed downward or toward reduction, such that any effort nullifying that specific action established in Article 8 of the Mining Code currently in force would be contrary to it. In this regard, it is apparent that our country does not seem even to have begun fulfilling that obligation so as to prevent the levels already reached, or yet to be reached, from being exceeded. In this case, the legislature would be required to establish measures redirecting the State toward its obligation to reduce mercury use, rather than allowing this commitment to remain unfulfilled sine die.
The International Court of Justice, or Permanent Court, established in the Case Concerning Certain German Interests in Polish Upper Silesia that, like any other organ of the State, the legislative body may breach international obligations through the legislation it enacts. It stated as follows:
“From the standpoint of International Law and of the Court, which is its organ, national laws are mere facts that express the will and constitute the activities of States, in the same manner as judicial decisions or administrative measures.” Hence, it is evident that international law requires State actions to be compatible with the rules that the State has freely undertaken to observe in good faith (pacta sunt servanda). Consequently, it could not leave possible gaps in the obligation to ensure the aforementioned reduction in mercury use; nor could it fail to produce the legal and material instruments with which the Public Administration may operate to fulfill those commitments. The foregoing also means not reducing any existing controls intended to prevent small-scale or artisanal gold mining from violating measures designed to ensure the proper use of mercury and cyanide. Hence, legal instruments permitting such controls, including cross-checking controls, are necessary to establish genuine compliance in the use of these hazardous materials, which are the subject of international attention and which the country cannot leave unregulated.
For all these reasons, the following warrants particular attention:
A.- Regarding the time limit. After reading Transitory Provision I (Transitorio I), it is clear that, in certain respects, the bill takes a direction contrary to that of the original bill, since the latter continued to establish time parameters that the Costa Rican State was required to meet. Thus, Article 2 would have extended the compliance deadlines until February 10, 2025. As explained above, this would be consistent with Article 8 of the Mining Code (Código de Minería).
But the bill then included the following:
“Transitory Provision I- The prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques (técnicas de lixiviación) shall not apply to workers organized into mining cooperatives, provided that they engage in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining, until the State fulfills the obligations stipulated in Article 8 of Ley 6797, Código de Minería, of October 4, 1982, concerning the formalization of concessions exclusively for cooperatives and the provision of the assistance and incentives needed to promote the development of clean technologies and sustainable productive alternatives that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining.
For these purposes, small-scale, artisanal, and coligallero mining shall be deemed a priority sector for access to development credit, pursuant to Article 7 of Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, of April 23, 2008, and through State-owned banks.” In this regard, it may be stated that there is a manifest lack of connection and incompatibility with treaty obligations at this point, because the bill shifts from the self-imposition of new deadlines (February 10, 2025) to removing those deadlines; moreover, this is not appropriate for achieving the objectives and purposes pursued through public services and the Public Administration, in light of what has been stated thus far regarding the Minamata Convention on Mercury (Convenio de Minamata sobre el Mercurio). Under that Convention, States undertake to meet freely accepted targets specifically concerning the conversion of techniques and improvement of practices in artisanal and small-scale gold mining; that is, to achieve the negotiated or agreed objectives of reducing and eliminating the use of mercury and cyanide through the efforts and specific actions they design.
It must be recognized that the amendment made to the Código de Minería to align the legislation with the Convention has been in force for a decade, completed precisely this December. In view of the time elapsed, it may be stated that the Costa Rican State has made little or no progress. Moreover, the international community establishes monitoring mechanisms to verify advancement toward these objectives, since they are not always achieved in countries with a low level of compliance with the principles of legality and the rule of law (Estado de Derecho). Hence, the majority of this Chamber states that, although the Convenio de Minamata sobre el Mercurio does not impose specific compliance deadlines on the Parties, they are expected to establish them in accordance with their national contexts—as Costa Rica indeed did at the time—guided by the principle of good faith (pacta sunt servanda). Among others, reference is made to the commitments established in Article 7.3.a): “It shall develop and implement a national action plan”; subsection c) of the same paragraph: “It shall submit its national action plan to the Secretariat no later than three years after the Convention enters into force for that Party”; among others.
Anexo C establishes that the national action plan must contain, under point 1.a), “National objectives and reduction targets”; under point b) of the same paragraph, “Actions to eliminate”; and under point e) of the same paragraph, “Strategies for promoting the reduction of emissions and releases of mercury”; among others. These are legally binding commitments concerning targets for reducing and eliminating mercury use. The international community consistently examines progress in the effectiveness of these measures, rather than other measures that might be construed as setbacks. Accordingly, such setbacks will be scrutinized when, despite specific commitments, progress is reversed and the goals and deadlines established by the legislature are diluted. International commitments could hardly be fulfilled in this manner, without legislative guidance and commitments to safeguard the environment and human health against hazardous and highly persistent substances.
Moreover, subsection k) of point 1 of Anexo C of the Convenio de Minamata sobre el Mercurio establishes the need for a schedule as part of States’ action plans. It may therefore be stated that the provision removing deadlines until the State fulfills its obligations would place the Costa Rican State in a difficult position before the international community. Furthermore, it must not be forgotten that, while Expediente Legislativo N° 21.229 at issue here was being processed, Ley N° 9662 had been approved in another proceeding, extending the deadline one final time to 2023 (which would remain in force today).
The country would therefore be required to fulfill the international obligations it freely assumed by approving the Convenio de Minamata sobre el Mercurio through Ley N° 9391, of August 16, 2016, published in Alcance N° 226 of October 21, 2016. The ratification process was completed through Decreto Ejecutivo N° 40053, of November 7, 2016.
Accordingly, it may be stated that, if Article 8 of the Código de Minería currently in force established compliance deadlines for the Costa Rican State, the intent of the Executive Branch initiative introduced in the legislative process on January 22, 2019, was clearly to resolve the problems preventing the State from meeting them. Thus, the substitute text submitted with the affirmative majority report would undermine the schedule established by the Costa Rican State in fulfillment of the Convenio de Minamata sobre el Mercurio. The Executive Branch initiative was clear: the proposed amendment was intended to create a conceptual framework and scope for more effectively fulfilling these obligations, on a temporary and conditional basis, by seeking an extension of the deadline rather than its elimination. In addition, it sought to eliminate environmental mercury contamination through improved extraction techniques.
It is important to mention that, although the substitute text would eliminate the initiative’s compliance deadline for the State—meaning that the bill would shift from a conditional effect to one exempting the State from deadlines—it would clearly reverse the current legislative purpose of Article 8, which would be inappropriate for the content of a transitory provision. That provision would even tacitly repeal Ley N° 9662, which extended the deadline to 2023. What matters to the Chamber is that this creates an issue of constitutional significance because it produces a legal effect contrary to the one originally intended, which was to continue implementing a deadline, but instead ends by granting an exemption from legally established deadlines. This plainly presents substantive and procedural problems regarding the controls to which the State committed itself under the Convenio de Minamata sobre el Mercurio.
Other arguments appear in the various reports of the Department of Technical Services (Departamento de Servicios Técnicos) incorporated into the record concerning the deadline in Transitorio I: AL-DEST-246-2019 of August 6, 2020, AL-DEST-CJU-051-2020 of September 2, 2020, and, finally, the report included in the certified record concerning Transitorio X, AL-DEST-CJU-063-2020 of October 29, 2020.
B.- Regarding the lack of State and environmental controls. Transitorio X facilitates a relaxation of State controls by the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons (Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos) and other institutions, as well as of State environmental safeguards, by seeking to allow persons to be exempt from the requirement to hold a concession for eighteen months. For greater clarity, the provision is reproduced in full:
“Transitory Provision X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold by cooperatives of residents of the canton of Abangares that have filed concession applications for the mining reserve area of that canton shall be authorized. For the same period, those cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may sell the gold to natural or legal persons.
During the aforementioned eighteen-month period, the natural or legal persons and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) that acquire this material may export it and shall therefore be exempt from complying with the requirements contained in Article 96 of Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería and its amendments; instead, they shall only be required to submit an affidavit (declaración jurada) stating:
Transitory Provision X grants the same period to both the cooperatives “… and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada), [which] may market the gold to natural or legal persons.” The same provision authorizes the cooperatives and the Unión Cantonal to export it. Thus, the provision establishes that, during that eighteen-month period, the aforementioned natural persons, legal entities, and Unión Cantonal may purchase and export it, exempting them from compliance with Article 96 of Decreto Ejecutivo N° 29300, Reglamento al Código de Minería, as amended. In its place, it permits a sworn statement.
Regarding sworn statements, in Judgment N° 2013-006615, issued at 14:30 hours on 15 de mayo de 2013, this Chamber held:
“III.- Unconstitutionality due to infringement of the precautionary principle (principio precautorio). It is evident that the challenged decision seeks to streamline administrative procedures for regulated parties, an apparently legitimate purpose contained in Article 41 of the Constitution, but one that must be pursued in such a way that every government action maintains a fair balance among the interests involved, especially those concerning the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. When there is certainty that certain activities have a low environmental impact, it may be appropriate to dispense with certain scientific and technical environmental-impact studies and assessments; however, when such certainty is absent, the State must safeguard other principles. Thus, Judgment 2011-2699 stated:
“Furthermore, the State is under an obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation. This requires not only recognizing the right to the environment, but also using all materially and legally valid means to protect it against any harm to which it may be exposed. Because environmental damage is often irreparable, the Administration’s preventive oversight and the promptness of the measures it adopts directly affect the magnitude of the environmental harm. For this reason, the precautionary principle has been recognized in the case law of this Chamber and accorded constitutional status, including in Judgment N. 2219-99, issued at 15:18 hours on 24 de marzo de 1999. Of particular relevance is the principle of rational resource use, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the ‘rational use of natural resources.’ In various decisions, this Chamber has established that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships—sustainable development (desarrollo sostenible)—thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Accordingly, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is for the production and use of technology to yield not only economic gains, but above all development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings—that is, without causing damage or harm.” Likewise:
“3.- The precautionary principle, or ‘principle of prudent avoidance’ (principio de la evitación prudente), a concept developed in Judgments 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, is grounded in Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, the 1992 Rio Declaration, and refers to the necessary action and effect of anticipating and preventing possible harm to the constituent elements of the environment. It therefore advocates the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, the adoption of all precautionary measures necessary to avoid or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even need to be postponed, because subsequent coercive action is ineffective in this area, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may carry moral significance, but it will rarely compensate for the harm caused to the environment.
The Chamber takes into account that the interest in expediting administrative procedures can never take precedence over the precautionary principle, especially when the activities involved are hazardous to the environment and human beings. Indeed, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S—prior to the amendment of its Article 72—would apply only to a very limited extent to tank replacement. Although Article 1° states that it sets forth minimum technical specifications for the construction and remodeling of service stations and storage tanks, its implementing provisions contain no express reference to or specific regulation of tank replacement, but address only remodeling and expansion. Consequently, while the challenged decision was in force, the Decreto Ejecutivo had to be applied through an analogous interpretation of its provisions; worse still, given the gap left by the Decreto Ejecutivo, this silence could invite an application contrary to the precautionary principle within SENARA, because hydrogeological studies are, in fact, dispensed with.
It must be taken into account that the Executive Branch amended those regulations through Decreto Ejecutivo No. 36967 del 9 de enero de 2012, establishing new rules that provide greater environmental safeguards and are tailored to tank-replacement activities.” In the Chamber’s view, it is required to draw attention to international efforts to reduce certain hazardous materials, especially because mercury and cyanide control problems may arise, since Transitory Provision X would, in fact, allow cooperatives composed of residents who are miners not only to extract gold but also to market and export it for a period of eighteen months. This entails the use of materials hazardous to persons involved in gold extraction, which must be emphasized because Transitory Provision I already exempts workers organized into mining cooperatives from the prohibition against using cyanide- and mercury-leaching techniques (técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio), and that exemption would remain in force until the State fulfills its obligations under the Código de Minería.
The provision thereby creates increased demand for these techniques for eighteen months, clearly because it permits not only local residents to engage in these activities, but also other natural persons and legal entities to market and export the material extracted by “artisanal miners” (mineros artesanales). This would conflict with the objective of the Convenio de Minamata sobre el Mercurio, which primarily concerns three areas: human health, the environment, and the prevention of anthropogenic releases, which should be reduced. In this respect, the State should act preventively in this area rather than permissively.
In that event, it is important to recall that the Convention establishes the need to comply with the requirement for “Strategies to manage trade and prevent the diversion of mercury and mercury compounds from foreign and domestic sources for use in artisanal and small-scale gold mining and processing.” Because these provisions benefit the miners of Abangares, they do not establish legal mechanisms guaranteeing better control over the gold’s origin, meaning that gold could be brought in from other parts of the country. In this respect, the applicants are correct that there would be no way to control the origin of that material. Although a sworn statement could serve as an instrument to substantiate compliance with requirements allowing the public administration to issue an authorization, this applies to activities that do not involve practices hazardous or harmful to human health or that could cause considerable environmental damage.
Accordingly, as held in the judgment cited above, when there is certainty that certain activities have a low environmental impact, it may be appropriate to dispense with certain scientific and technical environmental-impact studies and assessments; however, when such certainty is absent, the State must safeguard other principles. It would be necessary to establish proportionate and reasonable mechanisms and controls to ensure compliance with the objectives of the Convenio de Minamata sobre el Mercurio, bearing in mind that it reinforces the hazardous nature of all artisanal and small-scale gold-mining activity conducted using mercury and cyanide. It must not be forgotten that our country has approved and ratified other conventions concerning hazardous materials, such as the Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, and Convenio de Rotterdam para la Aplicación de Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional.
Consequently, a sworn statement is an instrument that could properly be characterized as a lax control, incapable of safeguarding the Convention’s principal objectives: protecting human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds. In this respect, it is contrary to the Convenio de Minamata sobre el Mercurio and Articles 21 and 50 of the Constitution.
IV.Separate note by Justice Castillo Víquez. With regard to consultation with the municipalities, I have maintained that it is not a constitutional requirement. Indeed, there can be no doubt that constitutionally mandated consultation constitutes a limitation on legislative power. In some cases, it heightens that limitation—Articles 97 and 167 of the Constitución Política—when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones or the Corte Suprema Justicia is unfavorable to the legislative initiative; in another case, it temporarily suspends consideration of the bill in question—from six months before until four months after a popular election—when the opinion of the Tribunal Supremo de Elecciones is likewise unfavorable; and in still other cases, consultation must be undertaken to avoid a constitutional defect that would affect the entire Law—with the Universidades del Estado under Article 88 of the Constitución Política, with the Banco Central de Costa Rica under Article 121, subsection 17, of the Carta Fundamental, and with autonomous institutions under Article 190 of the Código Político.
With regard to the latter, it is worth recalling that it was the Social Democratic caucus that introduced, as part of the title concerning autonomous institutions, the following provision: “(…) No bill concerning matters entrusted to an Autonomous Institution may be debated in the Legislative Assembly unless the respective Institution has issued an opinion thereon. That opinion must be included and published, mandatorily, as one of the recitals of the law that is enacted.” (A.A.C.: tome III; p. 465). It should be noted that the requirement of a qualified majority for the approval of a bill on which the Institution has issued an unfavorable opinion was no longer being proposed. We assume that the adverse votes of the National Constituent Assembly in the cases of the University and the Technical Agency responsible for determining the monetary unit dissuaded the members of the Social Democratic caucus from introducing that proposal.
The reasons for this provision were offered by Facio Brenes when he stated: “(…) what it seeks is to compel Congress, an essentially political body, to hear the voice of autonomous institutions in matters affecting them.” (A.A.C.N.: tome III; p. 467).
The reasons why this article was not approved as proposed were:
“Representatives Arroyo, Vargas, Fernández and Esquivel expressed their disagreement. The first stated that it was not possible to continue curtailing the powers of the Legislative Assembly by requiring it to consult all the autonomous institutions of the State. The Assembly establishes from among its members various committees that are required to conduct consultations and duly inform themselves regarding the matters entrusted to them. If a bill concerning an autonomous institution is introduced, it is logical that those bodies will be consulted. The second stated that the motion under debate introduced a new system, since if an autonomous institution failed to issue the corresponding opinion, the Legislative Assembly would be unable to consider the bill. The third stated that he would not vote for any motion detrimental to the powers of the Legislative Assembly, the highest representation of the people in our political system, by requiring it even to include the Opinion of the Autonomous Institution among the recitals of the law enacted.” (A.A.N.C.: tome III; p.473).
As a result, Representative Chacón Jinesta suggested new wording:
“for the debate and approval of bills concerning an Autonomous Institution, the Legislative Assembly shall hear its opinion” (A.A.N.C.: tome III, p. 473).
Deputy Facio Brenes, on behalf of his colleague, decided to withdraw the motion, and Representative Chacón Jinesta’s proposal was ultimately put to a vote.
The foregoing discussion makes clear that the drafters of the current Political Constitution fully understood that constitutional consultation (consulta constitucional) limits the legislative power (potestad de legislar), and that the consultation requirement was directed, in this case, solely and exclusively at entities having the legal nature of an autonomous institution, and not at those having the legal nature of a corporation, as is the case with decentralized entities organized by region.
It is well known that legal doctrine draws a clear distinction between an institution and a corporation. Indeed, in the former case, there is a founding entity, generally the State, that creates the entity; it provides the resources or, at least, the source of its financing, and participates in the appointment of the highest authorities of the entity established. In the latter case, the entity is created at the initiative of its members, although in many cases the issuance of an act of the State is necessary, for example, the creation of a professional association; its members generally finance the entity and, lastly, it is they, through the General Assembly, or the municipal electorate, who elect the highest authorities of its governing bodies. In our country, autonomous institutions are of the former nature, whereas municipalities are of the latter; hence the Constituent Assembly’s apt choice of terminology. From this perspective, municipalities cannot be equated with autonomous institutions.
Moreover, given the degree of autonomy that the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) grants municipalities—political autonomy in the administration of the canton’s local interests and services (article 169)—the Legislature, in exercising the legislative power, is subject to significant limitations, since it may neither assign the exercise of a municipal power (competencia municipal) to a different entity or body nor enact statutory provisions that depart from or contradict the democratic character of municipal organization. We are therefore dealing with a matter beyond the Legislative Branch’s authority when exercising the legislative power, although not when exercising the constituent power (potestad constituyente)—acting as the amending power. This is constitutional content that may not be regulated by the Legislative Branch in the exercise of the legislative power. The foregoing constitutes a safeguard for municipal corporations, just as it did for autonomous institutions until their autonomy in matters of governance was abolished—through Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968—in the sense that the Legislative Assembly, in exercising the legislative power, may not interfere with matters that the Law of the Constitution (values, principles and rules) assigns exclusively to membership-based corporate entities.
Although both enjoyed the same degree of autonomy, the fact remains that the Constituent Assembly established constitutional consultation only for bills concerning autonomous institutions, and not for bills concerning municipalities.
Lastly, the constitutional text makes clear that the municipal system is regulated in title XII, whereas the system governing autonomous institutions is regulated in title XIV; they are therefore distinct constitutional legal systems, and it is consequently inappropriate to apply to one the rules designed for the other.
In summary, the Legislative Assembly is not required to consult municipalities regarding bills concerning them. Accordingly, the defect alleged by the petitioner does not exist as such.
Second, regarding the procedural defect arising from the alleged violation of the principle of connectedness (principio de conexidad), it is important to understand that the exercise of the right of amendment (derecho de enmienda) relates not only to the purpose of the bill but also to the subject matter it regulates. In the case under examination, although the transitional provisions depart from the bill’s purpose, they do not depart from the subject matter regulated; I therefore conclude that the principle of connectedness has not been violated and that, consequently, there is no procedural defect, although there are substantive defects, as explained at length in the advisory opinion.
I note that in judgment n.° 2014-012887 of 14:30 on 8 de agosto de 2014, together with Justices Cruz Castro and Salazar Alvarado, I expressed the following view:
“XV.- Note by Justices Cruz Castro, Rueda Leal and Salazar Alvarado concerning the withdrawal of signatures (drafted by Justice Rueda Leal).- A situation that occurred during the processing of this case has drawn the attention of the undersigned Justices. As a result, we have considered it necessary to include this note because, although it is not an issue challenged in or having a major impact on this legislative consultation proceeding, it has nevertheless become plainly apparent and, in our view, requires consideration. It is necessary to examine what occurred in this case in order to fully understand the signatories’ observation.
The first constitutional consultation was filed on 22 de abril de 2014 by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).
On 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature; Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras did likewise on 29 de abril de 2014, each by a separate filing. That same day, in separate submissions, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras added their signatures to the consultation.
As for the second consultation, it was filed on 29 de abril de 2014 by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). That same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added them again. Subsequently, on 2 de junio de 2014, by then former deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.
The Chamber has addressed the procedural good faith (buena fe procesal) that must prevail in optional consultation proceedings:
“… In this regard, this jurisdiction considers that, on the first occasion on which Deputies submit an optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa), they must identify each and every constitutional defect—both procedural and substantive—that they believe to be present in the bill. Otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, thereby distorting its purposes. The need to raise all possible constitutional defects in a single consultation also stems from the procedural loyalty and good faith that must govern the use of any mechanism made available by the legal system to subject particular conduct to judicial review. Considerations of legislative procedural economy also compel this new position, since deputies could otherwise submit as many optional legislative consultations regarding a bill that has undergone no essential or substantial amendments as they deemed necessary, giving rise to an endless chain of consultations.
It must be borne in mind, as prescribed by ordinal 101, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that the opinion issued by the Constitutional Chamber in the consultation ‘In any event, does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review proceedings.’ Consequently, henceforth this Chamber shall consider a new legislative consultation only when, after the bill has been returned to the legislative process—once, of course, the first such consultation has been considered by this judicial body—substantial modifications or amendments have been made to it.” (Judgment number 2011-14965 of 9:34 on 2 de noviembre de 2011) Allowing unrestricted withdrawal from a constitutional review consultation (consulta de constitucionalidad) gives rise to situations in which, contrary to procedural good faith (buena fe procesal), legislators’ signatures are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, rather than, as should be the case, out of a sincere interest in safeguarding the constitutionality of the bill.
In our opinion, this type of impropriety leads to a perversion of the mechanism of optional constitutional review consultation (consulta facultativa de constitucionalidad), insofar as it subjects that mechanism to the shifts and vicissitudes of politics. In other words, the use of the optional parliamentary consultation (consulta parlamentaria facultativa) for purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, even though judicial independence and the separation of powers require that the Judiciary and, as part thereof, the Constitutional Chamber protect themselves from that phenomenon to the greatest extent possible.
Furthermore, we, the undersigned, emphasize that, with regard to actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), it has been established that “there is no rule authorizing the withdrawal of an action of unconstitutionality” (judgments numbers 2013-008946 at 14:30 hours on 3 de julio de 2013, 2013-004620 at 14:30 hours thirty on 10 de abril de 2013, and 2013-005095 at 14:30 hours on 17 de abril de 2013). By virtue of the foregoing, and placing particular emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political influences, we consider that legislative consultations (consultas legislativas) filed in compliance with the requirement of article 96 subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be processed as appropriate, disregarding any subsequent requests to withdraw signatures.” (Emphasis not in the original).
Now, in the case at bar, I note that legislators Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco, and Daniel Ulate Valenciano withdrew their signatures, while legislators Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano, and Otto Roberto Vargas Víquez instead added their signatures to the consultation. In this regard, and based on the position expressed, I find that the statutory requirement concerning the number of legislators subscribing to the consultation has been met. Indeed, procedural good faith and the need to prevent the purposes of constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) from being tarnished by intentions unrelated thereto lead to the conclusion that the withdrawal of signatures is inadmissible. Given that the consultation at issue was filed with the signatures of more than ten legislators, it therefore satisfies the statutory requirements.
VI.Note by Justice Salazar Alvarado concerning the admissibility of the Legislative Consultation. In Judgment N° 2014-012887 at 14:30 hours on 8 de agosto de 2014, I joined Justices Cruz Castro and Rueda Leal in the following note concerning the withdrawal of signatures during a legislative consultation proceeding:
“XV.- Note by Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Salazar Alvarado regarding the withdrawal of signatures (Drafted by Justice Rueda Leal).- “A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Justices. As a result, we have considered it necessary to include this note because, although the matter is neither challenged nor of major consequence in this legislative consultation proceeding, it has clearly arisen and, in our view, must be addressed. It is necessary to examine what occurred in this case file in order to fully understand the signatories’ observation.
“The first constitutional review consultation was filed on 22 de abril de 2014 by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar, and José Joaquín Porras Contreras (12 legislators).
“On 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature; Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras did the same on 29 de abril de 2014, each by means of a separate written submission. That same day, through separate filings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras added their signatures to the consultation.
“As for the second consultation, it was filed on 29 de abril de 2014 by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado, and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 legislators). That same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added them again. Subsequently, on 2 de junio de 2014, by then former legislators, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.
“The Chamber has addressed the procedural good faith that must govern optional consultation proceedings:
“… In this particular regard, this jurisdiction takes the view that, on the first occasion when legislators file an optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa), they must identify each and every constitutional defect—both procedural and substantive—that they believe to be present in the bill. Otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, thereby distorting its purposes. The need to raise all possible constitutional defects in a single consultation also stems from the procedural loyalty and good faith that must govern the use of any mechanism provided by the legal system for subjecting a particular act to judicial review. Considerations of procedural economy in the legislative process also require this new position, because legislators could otherwise file as many optional legislative consultations regarding a bill that has undergone no essential or substantial modifications as they deemed necessary, giving rise to an endless chain of consultations.
It must be borne in mind, as prescribed by ordinal 101, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that the opinion issued by the Constitutional Chamber in the consultation ‘In any event, does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional review mechanisms.’ Consequently, from now on, this Chamber will entertain a new legislative consultation only when, after the bill has been returned to the legislative process—following, of course, this judicial body’s consideration of the first such consultation—substantial modifications or amendments have been introduced.” (Judgment number 2011-14965 at 9:34 hours on 2 de noviembre de 2011).
“Allowing unrestricted withdrawal from a constitutional review consultation gives rise to situations in which, contrary to procedural good faith, legislators’ signatures are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, rather than, as should be the case, out of a sincere interest in safeguarding the constitutionality of the bill.
In our opinion, this type of impropriety leads to a perversion of the mechanism of optional constitutional review consultation, insofar as it subjects that mechanism to the shifts and vicissitudes of politics. In other words, the use of the optional parliamentary consultation for purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, even though judicial independence and the separation of powers require that the Judiciary and, as part thereof, the Constitutional Chamber protect themselves from that phenomenon to the greatest extent possible.
“Furthermore, we, the undersigned, emphasize that, with regard to actions of unconstitutionality, it has been established that ‘there is no rule authorizing the withdrawal of an action of unconstitutionality’ (judgments numbers 2013-008946 at 14:30 hours on 3 de julio de 2013, 2013-004620 at 14:30 hours thirty on 10 de abril de 2013, and 2013-005095 at 14:30 hours on 17 de abril de 2013). By virtue of the foregoing, and placing particular emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political influences, we consider that legislative consultations filed in compliance with the requirement of article 96 subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be processed as appropriate, disregarding any subsequent requests to withdraw signatures.” Later, in Judgment N° 2016-004651 at 12:40 hours on 6 de abril de 2016, I included another note clarifying the scope of my position on the matter, in the following terms:
“Although, in Judgment N° 2014-12887, at 14:30 hours, on 8 de agosto de 2014, I joined Justices Cruz Castro and Rueda Leal in a note concerning the withdrawal of signatures from a legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad), in the case under review, in which the petitioner withdraws the present action of unconstitutionality, I agree with the majority opinion, which deems the action withdrawn because it had not yet been admitted for consideration when the claimant filed the withdrawal, following the issuance of an acquittal in his favor; hence the essential difference from the note joined in that consultation. Ergo, it goes without saying that, in the undersigned’s view, it is procedurally permissible to withdraw an action of unconstitutionality so long as it has not been admitted for consideration, as occurred here.” It follows from the cited notes that, in the undersigned’s view, both in optional legislative constitutional review proceedings and in actions of unconstitutionality, the withdrawal of signatures or the withdrawal of the action—as applicable—is valid, provided that it occurs before the Chamber receives the certified copy of the legislative case file (in an optional legislative consultation) or before the action has been admitted for consideration (in an action of unconstitutionality).
In keeping with this reasoning, in a legislative consultation on constitutionality, a signature may validly be withdrawn before the Chamber receives the certified copy of the legislative case file—the point from which the one-month period for issuing a decision begins to run—and, likewise, a legislator who, before this Court receives that copy of the legislative case file, requests to be recognized as a signatory to the consultation must validly be deemed a consulting party.
In this case, the record shows that, through submissions sent by fax to the Secretaría de la Sala Constitucional, by means of letters dated 29 de octubre del año en curso, Deputies Marolín Azofeifa Trejos and Zoila Rosa Volio Pacheco and Deputy Luis Fernando Chacón Monge state that they withdraw their signatures from the consultation filed; likewise, Deputy Daniel Ulate Valenciano did so through a written submission filed on 4 de noviembre de 2020. On 2 de noviembre de 2020, the following Deputies added their signatures: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano, and Otto Roberto Vargas Víquez. In the case of Deputy Aracelly Salas Eduarte, she withdrew her signature from the legislative consultation (consulta legislativa) on 3 de noviembre de 2020, but the following day requested that her withdrawal be rendered without effect. As of those dates, legislative expediente N° 21.229 had not been received by the Secretaría de la Sala Constitucional; therefore, in the undersigned’s opinion, there is no impediment to the Deputies withdrawing or submitting their signatures for the optional consultation (consulta facultativa) that they filed at the appropriate procedural stage, as explained above.
This Sala adopts a conforming interpretation (interpretación conforme) of transitory provision X of the bill, stating as follows: “a) The term ‘neighborhood cooperatives’ in Transitory Provision X of the bill does not violate the Principle of Germaneness (Principio de Conexidad), provided it is interpreted as referring to the mining workers established in article 8 of the Código de Minería.” In this regard, I wish to make three observations.
1-. If the purpose of consulting on that issue was to obtain clarity, that purpose was achieved, because the Sala’s statement makes it unquestionably clear that those cooperatives must necessarily be composed of miners. 2-. Given the importance of this issue, everything indicates that the Asamblea Legislativa must remain keenly mindful of what was stated in this decision. Thus, for purposes of proper legislative drafting (técnica legislativa) that safeguards the meaning indicated by the Sala Constitucional, the soundest approach would appear to be for that transitory provision simply to state “miners’ cooperatives.” 3-. In any event, inserting the word “miners” without deleting the word “neighborhood” has an unintended effect: paradoxically, it excessively restricts the personal scope (elemento subjetivo) of such cooperatives, because their members must now be not only miners but also local residents. Under other circumstances, I would have considered such a restriction discriminatory, as it drastically narrows the class of persons to whom that transitory provision would apply. However, given that this bill is grounded in and justified by—as its explanatory statement indicates—the pursuit of improvements for the cantón de Abangares, I consider that, in this specific case, such discrimination would be justified and therefore would not be arbitrary.
The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the Court’s offices within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI and published in Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Therefore (Por tanto):
The consultation submitted is answered by finding that the bill entitled “Bill to Strengthen and Improve the Environmental Management of Artisanal Mining in Abangares, through the Amendment of Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 and Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982,” legislative expediente número 21.229, contains the following procedural and substantive defects (vicios de procedimiento y de fondo): a) Violation of the Principle of Germaneness in Transitory Provision I, insofar as the bill’s general purpose was changed from regulating compliance deadlines to removing restrictions from them, which is incompatible with the commitments adopted under the Convenio de Minamata sobre el Mercurio to reduce and eliminate the use of mercury and cyanide in artisanal and small-scale gold mining, all in accordance with a schedule; b) Transitory Provision X of the bill is contrary to articles 21 and 50 of the Constitution and to the Convenio de Minamata sobre el Mercurio, insofar as it establishes lax governmental and environmental controls that would not permit gold extraction and commercialization to be safeguarded in a manner consistent with human health and the protection of the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds.
With respect to the remaining matters consulted, the Sala states: a) The term “neighborhood cooperatives” in Transitory Provision X of the bill does not violate the Principle of Germaneness, provided it is interpreted as referring to the mining workers established in article 8 of the Código de Minería; b) The requirement of institutional consultation (consulta institucional) with the Municipalidades de Abangares, de Golfito y de Osa was satisfied. Justice Castillo Víquez provides different reasoning regarding the consultation with the municipalities. Justices Rueda Leal and Salazar Alvarado add separate notes concerning the withdrawal of signatures from the consultation submitted. Justice Garro Vargas records a note. Justice Castillo Víquez and Justice Hernández López dissent solely with respect to the procedural defect based on violation of the Principle of Germaneness, but not with respect to the other substantive defects, and therefore join the statements made in the advisory opinion (opinión consultiva).
Justice Rueda Leal partially dissents because he additionally considers the term “neighborhood cooperatives,” included in Transitory Provision X of the bill under consultation, unconstitutional for violating the Principle of Germaneness. The Directorio de la Asamblea Legislativa and the parties submitting the consultation shall be notified.- Fernando Castillo V.
Chief Justice Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Alicia Salas T.
DISSENTING OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ AND JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ, AUTHORED BY THE FORMER, REGARDING THE PRINCIPLE OF GERMANENESS. From our perspective, the Principle of Germaneness was not violated, because the amendment introduced into the bill during the parliamentary process (iter parlamentario) falls within the scope of its subject matter. Indeed, the substitute text approved pursuant to artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa falls within the subject matter regulated by the bill introduced by the Poder Ejecutivo, namely, the granting of licenses to conduct mining activities.
In our view, such a restrictive interpretation of the right of amendment (derecho de enmienda) vested in the members of the Chamber undermines one of the essential characteristics of Parliamentary Law (Derecho Parlamentario): its adaptability or flexibility. This adversely affects parliamentary work and, in some cases, may thwart political agreements that have been reached. It even runs counter to the purpose of Parliamentary Law. As is well known, its purpose is to enable Parliament to exercise its powers—legislative, self-regulatory, political oversight, integrative, jurisdictional, and administrative—particularly by serving as the channel through which the Asamblea Legislativa adopts fundamental political decisions in a timely, democratic, and sovereign manner and in strict observance of the principle of political pluralism (principio de pluralismo político); those decisions are embodied in final parliamentary acts, whether legislative decrees or legislative resolutions.
There is no doubt that parliamentary dynamics involve negotiation, which is constantly reflected in changes to the texts of bills. Thus, the Principle of Germaneness cannot be taken so far as to require that amendments made by Deputies in exercising the amending power (potestad de enmienda) necessarily adhere to the original text submitted. We agree that the amending power must not be used to introduce subject matter unrelated to that regulated by the initiative, distort the initiative, or, still less, pursue purposes different from those it seeks to achieve. The idea is to prevent what was sometimes called an “omnibus law” (“ley ómnibus”), in which a variety of regulations wholly unrelated to a bill’s subject matter were inserted into it through substantive motions (mociones de fondo), because Deputies took advantage of the fact that the bill was in the final stages of the procedural process (iter procedimental) and acted in the manner described, violating the principles of legislative initiative, publicity, participation, and, more generally, the democratic principle—or, as it is known elsewhere, political pluralism. Consequently, a procedural defect should be declared only when amendments are clearly unrelated to the subject matter and purpose of the bill, and not in other circumstances such as those before us.
Lastly, it must also be borne in mind that a bill is a basic text for discussion and remains subject to ongoing changes as it is analyzed and negotiated in the various parliamentary bodies. Accordingly, insofar as the amendments concern the subject matter regulated by the bill, all such amendments are constitutionally permissible. We therefore conclude that, in the case before us, there are no formal defects of unconstitutionality (vicios formales de inconstitucionalidad) arising from violation of the Principle of Germaneness.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Partial dissenting opinion (voto salvado parcial) of Justice Rueda Leal. With customary respect, I dissent with respect to the term “neighborhood cooperatives” because it violates the Principle of Germaneness, as explained below.
Regarding the Principle of Germaneness, the Sala has stated:
“IV.- On the Principle of Germaneness. The so-called Principle of Germaneness, established as a standard for determining the constitutionality of legal provisions (parámetro de constitucionalidad de las normas), ensures that the legal provisions ultimately approved are consistent with and directly related to the initial text that initiated the legislative process, with the aim of preventing the enactment of provisions wholly disconnected from the interest and motivation that gave rise to a particular bill. Understood in this manner, the Principle of Germaneness is related to the democratic principle and is clearly expressed and demonstrated through the recognition and responsible exercise of the right of legislative initiative (derecho de iniciativa legislativa) and the right of amendment.
Regarding the right of legislative initiative and the right of amendment, in judgment number 2010-16335—reiterated, among others, in judgment number 2017-1496, and, to similar effect, see judgments numbers 3513-94 and 2008-10450—the Sala stated that:
“[T]he right of amendment (derecho de enmienda) derives from the democratic principle (principio democrático) and is expressly governed by the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa). Through this right, legislators participate in the lawmaking process, such that they may influence the law’s final content by submitting motions intended to modify the content of the original bill. In accordance with the case law of this Court, this right must be observed throughout the entire lawmaking process and constitutes a ‘standard of constitutionality’ (parámetro de constitucionalidad), such that a violation of its essential core renders the enacted provision unconstitutional. This right is closely related to the right of initiative (derecho de iniciativa), which must also be observed during the procedure for enacting a law. The latter entails participation because it is the legitimate means of initiating the legislative procedure for the enactment of a law that reflects the viewpoints of the person proposing it.
The subject matter of the right of initiative is fundamental because it provides the frame of reference during the proceedings and becomes an intrinsic limit on the submission of amendments. In this regard, the Chamber has emphasized that there is a framework within which the Legislative Assembly may perform what is known as the ‘transactional political function’ (función política transaccional), for which it naturally has greater latitude and for which the Constitution structures it (beginning with article 105). Accordingly, both the right of initiative and the right of amendment must be observed during the lawmaking process, but neither may prevail over the other. Thus, the right of amendment may not be used to transform the initial bill into one substantially different from that originally submitted—this being one of its limits—nor may the right of initiative prevail in such a manner that the Assembly—and legislators in particular—would have their authority to debate and adjust the bill as deemed appropriate restricted.
For this reason, it has been held that the text proposed through the original right of initiative establishes the bill’s general framework, and it is within that framework that any modifications sought through the exercise of the right of amendment must be weighed.” –emphasis added- In this regard, to determine whether a specific provision complies with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) as concerns respect for the connectedness principle (principio de conexidad), it is necessary to assess whether both the right of initiative and the right of amendment were properly exercised and respected during the corresponding legislative proceedings.” (Judgment n.° 2017-19636 at 9:15 hours on 6 de diciembre de 2017) I emphasize from the transcribed judgment that the connectedness principle ensures that the bill approved by the Legislative Assembly is consistent with the interest pursued when the legislative initiative was introduced, which serves as a framework or limit for the amendments sought during the legislative proceedings.
With respect to the so-called “neighborhood cooperatives” (cooperativas de vecinos), the majority of this Court concluded that such an entity would be consistent with the Constitution provided that it were interpreted “…as referring to the mine workers established in article 8 of the Mining Code (Código de Minería).” In my view, the amendment that introduced the “neighborhood cooperatives” into the bill violates the connectedness principle, a situation that cannot be corrected by the Chamber without the Chamber itself effectively amending the bill contrary to the will of the Legislature.
As noted, the connectedness principle means that the legislative initiative serves as the framework for subsequent debate and amendment within Congress. Consequently, it is necessary to assess the original intent of the bill in order to establish that framework and determine whether the aforementioned principle may have been violated.
In its statement of reasons (motivación), the legislative initiative states:
“…taking into account that, in 2010, through Law N.° 8904, Reform of the Mining Code and its amendments, Law Declaring Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metal Mining (Reforma Código de Minería y sus reformas Ley para Declarar a Costa Rica país Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto), dated 1° de diciembre del 2010, several articles of the Mining Code, Law N.° 6797, dated 4 de octubre de 1982, were amended, directly changing how mining activities had been conducted in the canton of Abangares.
That law eliminated open-pit mining exploration and extraction permits but established an exception to that prohibition under which, within the mining reserve area of the canton of Abangares, exploration permits, mining concessions (concesiones de explotación minera), and mineral-processing permits could be granted to workers duly organized into cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining, granting them a period of 8 years to regularize that activity through Transitory Provision I of that law, which provides:
“TRANSITORY PROVISION I- For a period of eight years from the entry into force of this reform, the prohibition on using cyanide- and mercury-leaching techniques shall not apply to workers organized into mining cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining. During that period, these persons shall be required to transition their activities to the development of more environmentally friendly alternative technologies; for this purpose, they shall receive support, advice, and technical and financial assistance from the Costa Rican State.
Likewise, within a period of three years, the State shall make the necessary efforts to promote sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, or other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining.
For these purposes, small-scale mining, artisanal mining, and coligallero mining shall be designated a priority sector for access to development credit, in accordance with article 7 of Law N.º 8634, Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), dated 23 de abril de 2008, and through the state-owned banking system.” Furthermore, because the 8-year period is nearing expiration, and taking into account that the competent Executive Branch authorities have not effectively fulfilled their duties to support, advise, and provide technical and financial assistance so that the persons covered by that moratorium could have transitioned to more environmentally friendly alternative technologies; and, additionally, because very few legally incorporated cooperatives have been granted concessions in accordance with Law N.° 8904, which prevents them from legally engaging in mining production, even though this was precisely one of the purposes of the aforementioned law, it is necessary to amend the law to establish the conditions required so that, instead of merely granting them additional time, the conditions will now enable the proper legalization of the activity and the corresponding environmental improvements.
Therefore, failure to reform Law N.° 8904 and additionally grant a new period extending the previously granted 8-year period that is about to expire would leave dozens of persons and their families who depend on this activity to support their households without protection, condemning hundreds of residents of the canton of Abangares and other places where mining is conducted to poverty, while social problems and confrontations would be inevitable, as already occurred several years ago.
This bill specifically seeks to achieve the following improvements:
1- Improve the support provided by the Executive Branch through its various institutions so that coligalleros may improve their living conditions.
2- Define the concept of artisanal mining (minería artesanal) in accordance with the technical criteria of the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas).
3- Eliminate environmental pollution caused by mercury discharges by defining better extraction techniques.
For all the foregoing reasons, and in pursuit of social peace and the dignification of persons engaged in small-scale mining, we submit the following bill for consideration by the members of the Legislative Assembly. The bill seeks to provide additional time for their formalization, as well as tools that will enable them to achieve it, thereby improving the activity’s social, economic, and environmental conditions in the canton.” In summary, the intent of the legislative initiative was to extend the period of the exception established in Transitory Provision I for the benefit of mining cooperatives so that, with State support, they could transition to an environmentally friendly form of mining.
Having established the proponents’ intent, the next step in determining whether the connectedness principle was respected is to analyze the challenged provision—which amended the original bill—and assess whether it conforms to the framework established by the legislative initiative. The challenged provision states:
“Transitory Provision X- From the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the neighborhood cooperatives of the canton of Abangares that have submitted concession applications for the mining reserve area of that canton are authorized to extract and process gold. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may sell gold to natural or legal persons (personas físicas o jurídicas). (…)” The introduction of the neighborhood-cooperative entity is noteworthy. Its creation is relevant to understanding why Transitory Provision X violates the connectedness principle. It bears repeating that, as stated in the statement of reasons (exposición de motivos) for the legislative initiative, the legislators’ purpose was to extend the statutory period so that mining cooperatives could, with State assistance, transition to more modern and safer mining methods. It should also be emphasized that a mining cooperative is a legally defined juridical entity (figura jurídica), as is apparent from articles 8, 72, and following of the Mining Code.
By contrast, “neighborhood cooperatives” lack a specific statutory definition. For this reason, and unlike mining cooperatives, the requirements for the creation, State supervision, or purpose of these “neighborhood cooperatives” are unclear. Such a lack of definition would make it possible for cooperatives of another kind—sports, religious, cultural, etc.—to seek to engage in mining, provided that they are composed of “…residents of the canton of Abangares,” raising clear environmental concerns regarding such conduct.
Furthermore, the creation of “neighborhood cooperatives” would adversely affect the purposes of the legislative initiative. On the one hand, this is an entity that will not seek a transition toward modern, environmentally friendly mining, which is the central point of the bill. In other words, while the bill’s primary purpose is to provide mining cooperatives with time to modernize and transition to mining methods consistent with environmentally friendly techniques, “neighborhood cooperatives” are unrelated to that purpose because they do not seek any form of transition; instead, they would conduct temporary mining operations with the environmental harm inherent in that activity.
On the other hand, the “residents’ cooperatives” also undermine the purpose of the original bill because they would compete with the mining cooperatives that the law instead seeks to promote. If Transitory Provision X were enacted, the “residents’ cooperatives” and the mining cooperatives could compete for the same mining market, even if only temporarily. However, while the mining cooperatives would be seeking sustainable extraction methods and bearing the costs of such modernization, the “residents’ cooperatives” would incur no such costs, since they would continue using polluting inputs in their extraction activities.
Based on the foregoing arguments, I consider Transitory Provision X unconstitutional because it violates the principle of germaneness (principio de conexidad).
Furthermore, I find that a declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) is necessary because the interpretation adopted by the majority of this Court is unworkable. The purpose of creating the “residents’ cooperatives” was to expand the number of persons permitted to engage in mining. Clearly, these are persons distinct from miners’ cooperatives, since those cooperatives had already been authorized to conduct extraction activities under the same bill.
Through its constitutionally conforming interpretation (interpretación conforme), the majority of the Chamber requires the “residents’ cooperatives” to be “mining workers specified in Article 8 of the Mining Code.” The cited provision, for its part, refers to “…workers duly organized into cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and coligallero mining, under the conditions established in this Law and its Regulations.” In other words, through this construction (exégesis), the Chamber effectively equates the “residents’ cooperatives” with mining cooperatives, thereby contradicting the intent of Transitory Provision X, which was to broaden the range of persons permitted to engage in mining. I emphasize that this Court may adopt a constitutionally conforming interpretation of a text only insofar as it does not conflict with the purpose (teleología) of the provision, as it does in this case.
Paul Rueda L.
Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecinueve horas el diez de diciembre del dos mil veinte.
Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los Diputados Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca y Yorleny León Marchena, respecto del proyecto de "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229.
Resultando:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se encuentra esta Sala frente a una consulta facultativa, planteada por once Diputados. Cabe mencionar, que el grupo original de representantes firmantes varió, porque algunos retiraron sus firmas, e ingresaron otros a sustituirles. De este modo, se retiraron, definitivamente, los siguientes Diputados: Marolín Azofeifa Trejos (oficio DIPA MAT 201-2020 del 29 de octubre de 2020), Luis Fernando Chacón Monge (oficio AL-FPLN-34-OFI-082-2020 de 29 de octubre de 2020), Zoila Rosa Volio Pacheco (oficio AL-DIND-17-OFI- 0052-2020 del 29 de octubre de 2020) y Daniel Ulate Valenciano (escrito presentado el 4 de noviembre de 2020). En sus lugares, gestionaron los siguientes Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez (todos mediante escritos del 2 de noviembre de 2020).
No obstante lo anterior, en el caso de la Diputada Aracelly Salas Eduarte, decide retirar la firma de la consulta legislativa (oficio AL-ARA-089-2020 de 3 de noviembre de 2020), pero al día siguiente pide dejar sin efecto su retiro (escrito recibido a las 14:49 horas del 4 de noviembre de 2020). En consecuencia de lo anterior, son consultantes en este proceso los Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca y Yorleny León Marchena. Todo lo anterior, sucedió antes del 5 de noviembre, fecha en que fue recibido el expediente legislativo. Ahora bien, conforme con todo lo anterior, se constata que se da el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso b), del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción, cuando exige que la consulta sea planteada por un número no menor de diez Diputados.
Por consiguiente, esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.
En cuanto a que la documentación requerida ingresó vencido el plazo señalado, después de que el despacho indagó las razones por las cuales la documentación solicitada no había sido remitida, es importante señalar que la consulta legislativa de constitucionalidad, no es un proceso adversarial en la que hay litigio entre partes confrontadas. Con él, el legislador estableció un procedimiento de saneamiento de los proyectos de ley que pudieran contener vicios sustanciales en el procedimiento legislativo o problemas de fondo de constitucionalidad, o que pudieran estar en conflicto con los instrumentos internacionales vigentes en el país. En este sentido, resulta de suma importancia que la intervención de la Sala, en conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional, determinar la regularidad de los proyectos de ley, y proporcionar al órgano legislativo una opinión para la Asamblea Legislativa, sobre los problemas de vigencia y permanencia de las políticas que se gestan en su seno. De ahí que, se tiene por bien presentados los documentos solicitados para mejor resolver.
En cuanto al plazo para evacuar la consulta, es necesario indicar, que por resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre de 2020, del Magistrado instructor, se ordenó recibir prueba para mejor resolver, con suspensión del plazo para resolver. Desde la notificación y la comunicación de la resolución al Departamento de Servicios Técnicos, así como su cumplimiento, transcurrieron ocho días naturales, de modo que se debe agregar al plazo transcurrido (que originalmente vencía el 5 de diciembre), y establecerlo el 13 de diciembre próximo.
A.- Sobre la falta de conexidad entre el proyecto originalmente planteado y el aprobado en primer debate.
Planteamiento del problema.
El proyecto original fue planteado por el Poder Ejecutivo a las 16:15 horas del 22 de enero de 2019.
Con el fin de contextualizar la discusión que nos ocupa, se tiene que la exposición de motivos abarca algunos aspectos históricos de la actividad minera en el país, así como los datos principalmente de ocupación, sociológicos, de acceso a créditos bancarios, de la problemática de la huella ambiental por residuos, así como de eficiencia en la actividad, dentro del cantón de Abangares.
De igual manera destaca las modificaciones o reformas legales introducidas al Código de Minería para prohibir la minería metálica a cielo abierto, con la excepción de las formas de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. Lo anterior, mediante la Ley N° 9804, del 1° de diciembre de 2010, con afectación directa en el cantón de Abangares.
La exposición de motivos se detiene a explicar que no obstante que el Transitorio I, de la mencionada Ley, aplaza por ocho años la prohibición del uso de las técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio, siempre que sean trabajadores organizados en cooperativas mineras; es decir, de minería a pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. A estos mineros se les impone la obligación de “…reconvertir la actividad con tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense”. De igual manera, compromete al Estado a procurar alternativas productivas sustentables, y dispone, de igual forma para esta industria artesanal el acceso al crédito, de conformidad con el artículo 7, de la Ley N° 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, y de la banca estatal. Sin embargo, en la exposición de motivos se pone de manifiesto que los objetivos de la ley, de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera, no la materializó el Poder Ejecutivo, y son mínimas las cooperativas legalmente constituidas, que hayan obtenido la concesión minera.
De este modo, el Ejecutivo propone la reforma a la ley, para promover “… las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente”.
En sintonía con lo anterior, con esta contextualización del proyecto de ley, es que fue concebido originalmente y explicado a los legisladores, en la exposición de motivos lo que se pretendía. Así, se indicó que:
“Por lo que de no reformar la Ley N.° 8904, y adicionalmente otorgar un nuevo plazo que amplié el plazo por concluir de 8 años ya otorgado, dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares y otros lugares donde se desarrolla la actividad minera, con los problemas y confrontaciones sociales serían inevitables, como ya ocurrió hace algunos años.
Precisamente con el presente proyecto de ley se busca mejorar en:
1- Mejorar el acompañamiento del Poder Ejecutivo a través de sus diferentes instituciones para que los coligalleros puedan mejorar su condición de vida.
2- Definir el concepto de minería artesanal conforme el criterio técnico de la Dirección de Geología y Minas.
3- Eliminar la contaminación ambiental por el vertido de Mercurio mediante la definición de mejores técnicas para la extracción.
Por todo lo anterior, y en procura de la paz social y la dignificación de las personas que se dedican a la actividad minera de pequeña escala, …”.
En el escrito de la consulta, se pone de manifiesto que el proyecto de ley se fue modificando en varias oportunidades, con el dictamen afirmativo de mayoría (528 a 541 del expediente legislativo) y posteriormente por mociones vía artículo 137 en el plenario. Se queja que en el último día de mociones, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobó una moción de texto sustitutivo (que careció de publicación y de consulta a una serie de instituciones); en concreto, con problemas de conexidad, toda vez que en el criterio de los consultantes termina de materializar el distanciamiento de los objetivos originales del proyecto de ley, según la exposición de motivos arriba expuesto. Como consecuencia, otorga licencia para explotación sin mayores controles, sustituye deberes del Estado por medio de una declaración jurada, cuando originalmente la reforma a la Ley N° 8904, consistía en la modificación de los artículos 5 y 6, y el plazo del Transitorio I.
Conforme al proyecto original, el artículo 5 era una autorización para que instituciones estatales coadyuvaran en la reconversión de métodos de extracción de la actividad minera en pequeña escala, y migrarlas a tecnologías alternativas más amigables con el ambiente. El artículo 6, del texto base, buscaba definir los conceptos de la minería metálica a pequeña escala. Dicha norma, evidentemente, descendía en aspectos operativos de la extracción como de la determinación del volumen a concesionar, donde la Dirección de Geología y Minas debía aplicar criterios de equidad y proporcionalidad, entre el número de personas trabajadoras y concesiones solicitadas. La norma de igual manera define “mejores técnicas disponibles para la extracción de oro artesanal”.
En el proyecto original, se puede decir, que fijaba una ampliación al plazo que se había establecido en la Ley N° 8904, para dejarlo el 10 de febrero de 2025.
Con la comparación de los proyectos de ley, especialmente el último, se afirma que hay un distanciamiento de propósitos de la ratio legis. Los Diputados consultantes precisan los siguientes puntos en los que se acusa la inconexidad: “a) Incorporación de nuevos sujetos para la explotación del recurso”; y “b) Objetivo inicial resulta abiertamente contrario e inconexo con la redacción final”. El problema que señalan los consultantes, es que resultan contradictorios en espíritu y se constituyen en una antítesis de lo que inicialmente fue presentado.
En consecuencia de lo anterior, entiende esta Sala que la consulta tiene como fin establecer si en los puntos establecidos anteriormente, existe un problema de conexidad entre el proyecto inicialmente presentado a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, y el que finalmente fue aprobado.
B.- La conexidad en relación con el principio democrático, el derecho de enmienda en la jurisprudencia de la Sala.
Para dilucidar el tema que nos ocupa, la Sala debe establecer cuál es la doctrina jurisprudencial, en el tema del principio de conexidad, así como la relación con los derechos de los Diputados en el procedimiento legislativo. En la Sentencia Nº 2016-01691 de las 11:20 hrs. del 3 de febrero de 2016, se consideró:
“SOBRE EL DERECHO DE ENMIENDA, EL DERECHO DE INICIATIVA, EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. El Tribunal consultante cuestiona, entre otros aspectos, la violación al principio de conexidad, por estimar que el proyecto originalmente propuesto sufrió reformas que lo transformaron de manera relevante. Este Tribunal ha analizado profusamente este principio, según el cual debe existir un equilibrio entre el derecho de iniciativa y el derecho de enmienda de los diputados, aspectos ambos que constituyen elementos del equilibrio de poderes y de la técnica de pesos y contrapesos establecida en la Constitución Política y que, además, forman parte esencial del procedimiento legislativo. El derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado, expresamente, por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de este los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original.
De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico, provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona, íntimamente, con el derecho de iniciativa también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. Al mismo tiempo, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”.
Esta función, para la cual tiene naturalmente mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105), se traduce en la posibilidad que tienen los diputados de ir ajustando el proyecto originalmente propuesto a través del mecanismo de mociones y dentro del marco que fija la iniciativa. En este sentido, el principio de conexidad impone un límite al derecho de enmienda del legislador, en tanto esas modificaciones no pueden ser tales que transformen sustancialmente el proyecto de ley. Es decir, el proyecto que finalmente se apruebe no podría ser uno esencialmente distinto al propuesto originalmente. En este sentido, el principio democrático –parámetro de constitucionalidad-, obliga a la publicidad del proyecto con el fin de que la ciudadanía no solo tenga conocimiento de los asuntos que se tramitan en la corriente legislativa, sino que no sea vea sorprendida por la aprobación de un proyecto sustancialmente diverso al propuesto inicialmente.
El principio de conexidad procura que se respete el derecho de iniciativa de conformidad con el cual se establece el hilo conductor básico (la raíz) que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en el objetivo del proyecto, o bien, por la inclusión de meras disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el proyecto de ley. Así, por la vía de enmienda el proyecto no podría modificarse a tal grado que afecte el fondo del tema objeto del proyecto; menos aún, excluir dicho tema del todo, o bien, introducir un tema no regulado en el proyecto original. Claro está que no es cualquier cambio o variación que sufra el proyecto durante su tramitación el que podría considerarse contrario al principio de conexidad, sino aquél que exceda las potestades de enmienda del legislador.
Con el fin de establecer una base susceptible de verificación, la Sala Constitucional ha señalado que para determinar si existe conexidad entre las modificaciones introducidas por la vía de derecho enmienda y el proyecto original (derecho de iniciativa) es preciso determinar el objeto de proyecto de ley en cuestión. Para tal determinación, la Sala Constitucional hace un análisis de la exposición de motivos y contenido del proyecto de ley original y la contrasta con las enmiendas sufridas durante el proceso de aprobación. Esta información es lo que se tomará como referencia para determinar si el proyecto aprobado en primer debate guarda conexidad con el presentado originalmente. Así, el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de enmienda. Por otra parte, al ser el principio de conexidad una forma de control del ejercicio del derecho de enmienda de los diputados, su ponderación resulta muchas veces un trabajo difícil, de manera que ante la duda razonable, es admisible una deferencia hacia los poderes del legislador por parte de la Sala (ver sentencias números 2008-010450 de las nueve horas y cero minutos del veintitrés de junio de dos mil ocho; 2008-005179 de las once horas del cuatro de abril de dos mil ocho; 2008-002521 de las ocho horas y treinta y un minutos del veintidós de febrero de dos mil ocho, y 2007-017104 de las nueve horas y treinta y seis minutos del veintitrés de noviembre de dos mil siete)".
La pregunta básica es determinar si el legislador puede transformar un proyecto de ley que se había propuesto en la exposición de motivos para regular los “acompañamientos” del Poder Ejecutivo, para la actividad de extracción de oro en Abangares, y que, mediante el ejercicio del derecho de enmienda de los Diputados, se modificaron las normas para establecer otros puntos de la normativa, lo que se arguye disminuyó su rigor y protección. Es necesario determinar si se construyó sobre la base de los objetivos de la iniciativa o del proyecto de ley base, o si se desvió a tal grado que no se respetaron sus fines. Se recuerda que para determinar si hubo o no violación al principio de conexidad, es necesario establecer, por una parte, cuál es el tema básico o fundamental del proyecto, y por otra, si las reformas hechas modificaron o no el fondo del proyecto en forma esencial. En consecuencia, lo que corresponde es establecer la raíz del proyecto de ley, o la ratio de la iniciativa del Poder Ejecutivo, porque es necesario hacer un ejercicio de comparación entre el proyecto inicial, incluido la exposición de motivos, con el que finalmente resulta aprobado en el primer debate.
Un análisis del proyecto, evidencia que inicialmente se procuró evitar que el sector de la población que se dedicaba a la minería artesanal, no quedara desamparada por el Estado, toda vez que no había podido materializar los esfuerzos necesarios para cumplir los fines legales, previstos oportunamente en la reforma al artículo 8, del Código de Minería. Éstas irían dirigidas siempre a la reconversión tecnológica amigable y la utilización de mejores prácticas extractivas del oro. Vale mencionar, que esta reforma se produjo por la ratificación de compromisos internacionales como se verá más adelante. De igual manera, mantener las condiciones para que el manejo ambiental por el lixiviado de mercurio y cianuro que se utiliza en la minería no produjera más perjuicios ambientales ni en la salud humana. Finalmente, tenía como fin precisar la definición de la minería artesanal y los aspectos operativos que la definieran.
Ahora bien, para entrar en materia, cabe mencionar, que el proyecto original o la iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo, identificó algunos problemas que fueron señalados en el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (AL-DEST-IJU-052-2019 del 20 de febrero de 2019). Señala, entre otras cosas, que la iniciativa del Poder Ejecutivo proponía reformar la Ley N° 8904, pero la técnica normativa no era la adecuada, pues no debía reformarse la mencionada ley sino el Código de Minería (Ley N° 6797); no debía reformarse el artículo 8 de ese cuerpo, sino el artículo 2 (Definiciones) del Código de Minería. De igual forma, se critica la iniciativa porque no traería en su normativa remedios ambientales cortoplacistas para reducir la contaminación por mercurio de la explotación minera artesanal. Finalmente, se dice que no asegura un cumplimiento institucional porque deja que el rol de las instituciones involucradas dependa de su discreción y voluntad.
Es evidente, que a partir de este punto, de conformidad con el dictamen afirmativo unánime del 3 de marzo de 2020 (folio 528), los Diputados de la Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste, acogen la iniciativa contenida en el proyecto de ley, a la vez, con base en algunas de las observaciones del Departamento de Servicios Técnicos, la reformulan. En opinión de la Sala, los ejes temáticos del proyecto debían girar alrededor del objetivo de reconvertir las técnicas que no había podido materializar el Estado, mejorar la posición legal de los trabajadores mineros que intervienen en la extracción del oro, la mejora en las técnicas de extracción con el medio ambiente; y, por último, establecer -si así se consideraba necesario- un nuevo plazo para cumplir con los compromisos previamente fijados por el Estado en el artículo 8, del Código de Minería, y sus reformas.
Es importante señalar, que la iniciativa del Poder Ejecutivo, buscaba enmendar algunos problemas en la reforma que se hizo al Código de Minería (Ley N° 6797), mediante la Ley N° 8904 “Ley para declarar a Costa Rica libre de Minería Metálica a Cielo Abierto” señalados posteriormente en el dictamen afirmativo unánime que se transcriben a continuación:
“Al día de hoy esta ley no se ha cumplido a cabalidad. En lo que interesa al proyecto de ley están los incumplimientos de los transitorios I, V y VI. Entre las razones de los incumplimientos se encuentran errores de técnica legislativa que se explican a continuación.
El primer problema es la errónea referencia que hacen los transitorios V y VI de esa ley, al artículo 2 de la Ley 8904 (referido a la minería a cielo abierto), cuando en realidad debió hacerse referencia al artículo 8 del Código de Minería (referido a la minería subterránea de Abangares, Osa y Golfito). Esta mala referencia ha impedido que la Dirección de Geología y Minas archive todas las solicitudes de permisos y concesiones que no se adecuen al citado artículo 8. La razón apuntada por la Dirección de Geología y Minas es que el artículo dos de la Ley 8904, a los que remiten los transitorios V y VI, se relacionan con minería a cielo abierto y no con minería subterránea y por tanto la ley 8904 no le da potestad para proceder con archivos de solicitudes de permisos y concesiones para minería subterránea. Textualmente la Dirección de Geología y Minas, mediante oficio DGM-OD-0294-2019, indica:
Es claro que el artículo 2 [de la ley 8904] se refiere a minería a cielo abierto, no a la minería subterránea. Por lo que las solicitudes de explotación subterránea tramitadas antes de su entrada en vigencia no pueden ser canceladas al amparo de esta Ley” (Lo escrito entre corchetes y el resultado en negrita, no es del original).
El segundo problema es que el Decreto N° 37225-MINAET “Reglamento de la actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia familiar por parte de Cooperativas Mineras”, habla de las concesiones para las cooperativas, del protocolo de manejo de sustancias peligrosas y de la obligación de tener un plan de cambio tecnológico, pero no de la asistencia y los incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias ni de la promoción de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera, lo cual favorece el incumplimiento dado al transitorio VI de la ley 8904”.
De ahí, es claro que los legisladores ejercieron el derecho de enmienda del proyecto de ley, sobre algunos de los temas que eran necesarios abordar, para corregir algunos de los problemas detectados en el trámite legislativo, y de control del Estado. En este sentido, es posible sostener que hay un mejoramiento de los instrumentos que se pondrían a disposición de los trabajadores mineros, de la identificación de las concesiones cubiertas por la reforma al artículo 8, del medio ambiente y salud humana.
“Transitorio VIII.- En el plazo de dos meses, contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), por medio de la Dirección de Geología y Minas, deberá realizar un estudio sobre el estado de todas las solicitudes pendientes de resolución, así como de los permisos y las concesiones otorgadas en el área de reserva minera establecida en el artículo 8 de la Ley Nº 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982. Inmediatamente procederá a la cancelación, previa aplicación del debido proceso, de las concesiones que no cumplan lo dispuesto en dicho artículo. Asimismo, deberá archivar, sin más trámite, todas las solicitudes de permisos o concesiones que se encuentren en esa misma condición de incumplimiento.
Las personas funcionarias públicas responsables del incumplimiento de los plazos establecidos en esta ley incurrirán en el delito de incumplimiento de deberes, de conformidad con lo establecido en el artículo 339 de la Ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1979”.
“Transitorio IX.- En los tres meses posteriores a la publicación de la presente ley, el Poder Ejecutivo deberá reglamentar lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Nº 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982. Dicho reglamento incluirá las disposiciones necesarias para ordenar y dar seguridad jurídica a la actividad de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. Además, deberá contemplar la asistencia y los incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias, así como la promoción de alternativas productivas sustentables como el turismo minero, la orfebrería y otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), el Sistema de Banca para el Desarrollo y la banca pública deberán colaborar, en sus respectivos ámbitos de competencia, a efectos de que el Estado otorgue la asistencia, incentivos y la promoción requeridos.
El Poder Ejecutivo incluirá, en este reglamento, la creación de una comisión interinstitucional con las instituciones mencionadas en este transitorio, así como con cualquiera otra que este considere necesario, para poder dar cumplimiento a estos objetivos”.
C.- Sobre las dudas consultadas.
Los transitorios sobre los cuales se consulta propiamente son:
“Transitorio I- La prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras, siempre que se dediquen a la explotación de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones estipuladas en el artículo 8 de la Ley 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982, relacionadas con la formalización de concesiones exclusivamente a cooperativas y con el otorgamiento de asistencia e incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias y de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.
Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.
Y, “Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.
Durante el plazo de dieciocho meses antes mencionado, las personas físicas o jurídicas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada), que adquieran este material, podrán exportarlo, por lo cual se les eximirá del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96 del Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y en su lugar solo deberán entregar una declaración jurada en donde conste:
Respecto del Transitorio X, contiene la autorización, por dieciocho meses, para continuar con la modalidad de la explotación artesanal, en cuyo caso los consultantes tienen duda por cuanto cambia la intención original de trabajadores organizados en cooperativas mineras, para habilitar por ese plazo -además- de esos trabajadores organizados en cooperativas mineras, a las referidas “cooperativas de vecinos”.
Esta disposición establece:
“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.
…”.
Con el texto aprobado por la Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste, autoriza por dieciocho meses la explotación y procesamiento del oro a “cooperativas de vecinos”, moción aprobada conforme al artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa (moción 17-137 visible a folios 709 a 720). El texto arriba transcrito parcialmente quedó definitivamente aprobado en el primer debate del plenario.
Como consecuencia de las mociones del artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, a pesar de la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio, se permitirá la habilitación de la explotación y procesamiento de oro por un plazo de dieciocho meses “… por parte de cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera…”.
Se duda porque el proyecto original no establecía nuevos sujetos con autorización para participar en la explotación, industrialización y comercio del oro de Abangares. Los consultantes consideran que se modifica el proyecto en relación con el sentido original, porque permite a las cooperativas de vecinos que tengan presentadas solicitudes de concesión para realizar la explotación y comercialización del oro. Para la mayoría de la Sala, en la misma exposición de motivos se puede establecer que existía una intención en la iniciativa de la ley de mejorar las condiciones legales de los mineros y de las cooperativas cuando indica que “… las autoridades competentes del Poder Ejecutivo no ha cumplido eficazmente sus funciones de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera para que las personas cubiertas por esa moratoria, hubieran podido emigrar hacia tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; y adicionalmente, ha sido mínimas las cooperativas legalmente constituidas a las que se les haya podido otorgar una concesión de conformidad con la Ley N° 9804, lo que les impide dedicarse a la producción minera de manera legal, tal y como era precisamente uno de los propósitos de la citada ley, las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente.
Por lo que de no reformar la Ley N° 8904, […] dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares…”.
Debe tomarse en cuenta, la normativa vigente, dado que el artículo 8, del Código de Minería reformado, mantiene una terminología que debería observarse. Ello se puede entender de la siguiente manera:
“Artículo 8.
[…]
En el área de reserva minera, establecida en este artículo, únicamente podrán otorgarse permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según las condiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.
El otorgamiento de estos permisos y concesiones se dará, exclusivamente, a las cooperativas de trabajadores para el desarrollo de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligalleros de las comunidades vecinas a la explotación minera, tomando como base la cantidad de afiliados a dichas cooperativas. Las personas trabajadoras afiliadas no podrán pertenecer, a la vez, a más de una cooperativa de minería en pequeña escala.
[…].
En opinión de la Sala, el escenario de la disposición transitoria debe tener como escenario ideal que sea compatible con las obligaciones establecidas en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio (lo que se abordará más adelante), pues al definir la “extracción de oro artesanal y en pequeña escala”, dice:
“… se entiende la extracción de oro llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital y una producción limitadas”.
Debe indicarse, que la iniciativa originalmente mantenía el propósito de la normativa vigente; es decir, de la reconversión de los métodos de extracción en pequeña escala de los oreros artesanales organizados en forma personal o a través de una figura jurídica, para que pudieran migrar hacia tecnologías más amigables con el ambiente (artículo 5 de la iniciativa) y además migrarlos hacia la formalidad en cooperativas. En este sentido, en criterio de la Sala, “cooperativas de vecinos” guarda una relación siempre con Abangares, pero en efecto no aclara que se trata de mineros, dado que la normativa estaría dirigida a estos trabajadores.
Sin embargo, no se estima que ello haría necesariamente inconexo el transitorio. El que las cooperativas pertenezcan a vecinos o sean integradas por vecinos, es algo implícito en el contexto del artículo 8, del Código de Minería, de modo que habría que determinar si podría el legislador dejar las cosas como están. Es cierto que la ley se refiere “… a las cooperativas de trabajadores para el desarrollo de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligalleros de las comunidades vecinas a la explotación minera…” lo que se recoge con “cooperativa de vecinos” de Abangares, pero que en criterio de la Sala debería precisarse más, aunque no sea un motivo que le haga inconexo.
Al menos en este aspecto, el legislador puede precisar los requisitos que deben cumplir los vecinos, como sería ser mineros o cooperativas de trabajadores mineros, para que se pueda cumplir con los requisitos establecidos en el Código de Minería vigente, y adecuarse la legislación nacional a los compromisos internacionales.
Si lo que se pretende es la formalidad de organizaciones dedicadas a la extracción de oro, debe resguardarse la norma transitoria de interpretaciones muy abiertas. En este sentido, la norma transitoria debe buscar resolver las tensiones que se pueden suscitar a la seguridad jurídica que proviene de cambios en la normativa, pero no, para reformas a la normativa que ayuda pasar de un escenario a otro. Por ello, estima la Sala que en este punto hay un problema de imprecisión conceptual de la disposición transitoria que debería estar guiada por el artículo 8, del Código de Minería, pero que no implica necesariamente un problema de inconexidad de la disposición, pues todo ello puede corregirse con precisar más los sujetos a los que se dirige la disposición transitoria X, con el adjetivo mineros.
En lo que se refiere al problema de la regresión ambiental, porque se desconoce los preceptos del Código de Minería, la Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Biodiversidad y los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, es importante señalar que la Sala se pronunciará al abordar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, siempre recordando lo dicho supra, que la disposición transitoria no estaría destinada a reformar el Código de Minería, sino de producir una situación jurídica transitoria para que los trabajadores mineros puedan migrar a la formalidad de su ocupación, como también, a mejores tecnologías de extracción del oro sin lixiviación por medio del cianuro y el mercurio. En ese sentido, siempre que sea esa la finalidad, la norma no es inconexa.
D.- Sobre la consulta a las municipalidades de Osa, Abangares y Golfito. Los consultantes reclaman que dado que el Transitorio X, aprobado en el segundo día de mociones vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, permite evitar o al menos no reportar las cantidades exactas que se extraen del material, bajaría la percepción de cánones e impuestos municipales. Se afirma que no se hizo la consulta a las municipalidades interesadas.
El artículo 55, del Código de Minería, establece que:
“Artículo 55.- Los titulares de los permisos de reconocimientos y exploración, así como los concesionarios de explotación, deberán pagar los siguientes derechos anuales de superficie e impuestos:
Derechos de superficie.
Minería Artesanal: un tercio del salario base por kilómetro cuadrado o fracción.
Resto de la actividad: canteras, cauces de dominio público, minas y placeres no artesanales:
La denominación "salario base" utilizada en esta Ley, deberá entenderse como la contenida en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 15 de mayo de 1993.
Los pagos por derecho de superficie contemplados en este artículo deberán pagarse, por anualidades adelantadas, en el mes de diciembre de cada año, a la cuenta respectiva de la DGM para financiar maquinaria, equipo, materiales, suministros, combustible, lubricantes, gastos de transporte, viáticos dentro del país, contratación de personal calificado por un máximo de un año y capacitación, a fin de permitir el normal desarrollo de las actividades de la Dirección. Estos gastos deberán ser presupuestados anualmente y cumplir las regulaciones que para tal efecto establecen la Contraloría General de la República y la Autoridad Presupuestaria.
El cincuenta por ciento (50%) entre las asociaciones de desarrollo de las comunidades del cantón o los cantones donde se ubique el área de explotación; el restante cincuenta por ciento (50%) será utilizado para actividades propias de la municipalidad.
El Banco Central de Costa Rica girará, a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), la suma correspondiente por este impuesto; dicha Dirección la distribuirá y velará por su uso correcto, sin perjuicio de la fiscalización del órgano contralor.
(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002).
(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 51 al 55)”.
Señalan que hay un cobro de un impuesto del dos por ciento (2%) sobre las ventas brutas, que se divide en un 50% entre las asociaciones de desarrollo de las comunidades del cantón o los cantones donde se ubique el área de explotación, y el restante cincuenta por ciento (50%) que es percibido por la respectiva municipalidad. En este sentido, se dice que el proyecto adolece de la consulta preceptiva a las municipalidades en cuyo territorio se explotan estos materiales (Osa, Abangares y Golfito).
En efecto constata esta Sala que la moción permitió agregar, en el Transitorio X al proyecto de ley que se estudia, eximir del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96, del Decreto Ejecutivo N° 29300, que es el Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y que establece:
“Artículo 96.- De los requisitos para la autorización de exportación de muestras. La solicitud de exportación de muestras o materiales con valor comercial se solicitará a la Dirección de Geología y Minas por escrito y con al menos una semana de anticipación a la fecha de la exportación. La solicitud será dirigida al Director o Subdirector. En la misma se especificará:
Es obligación total y única del solicitante el cumplir a cabalidad con los requisitos aquí establecidos, así como la de cubrir los gastos o costos que esto demande”.
En efecto, puede afirmarse que el proyecto de ley habilita por dieciocho meses una liberalización de los requisitos estipulados en el artículo 96 del Reglamento al Código de Minería, lo que en efecto puede establecer algunos problemas en el control de la actividad de la exportación del oro, lo que causaría un efecto en las arcas municipales. La duda de los consultantes es que no se consultó a las municipalidades de Osa, Abangares y Golfito.
Pese a lo anterior, la Sala observa en el expediente legislativo que sí consta que se emitió el respectivo oficio en cumplimiento del artículo 157, del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Así, en el oficio AL-DSDI-OFI-0141-2020 del 24 de septiembre del 2020 se procedió con la consulta de la Asamblea Legislativa, tanto a la Municipalidad de Abangares, como principal entidad afectada por la exoneración temporal de impuestos y cánones en el proyecto de ley, como también a las Municipalidades de Osa y de Golfito. En este sentido, consta que después de que la moción 17-137 sobre el mencionado Transitorio X, quedara aprobada por la Comisión Especial de Guanacaste (folios 709 a 720 del Tomo IV), se consultó a través del oficio AL-DSDI-OFI-0141-2020 del 24 de septiembre de 2020 (visible a folio 721-725), el texto actualizado sobre el expediente N° 21.229 a las mencionadas municipalidades y otras instituciones.
En concreto consta la consulta, a las Municipalidades de Abangares, Osa y Golfito, a las direcciones electrónicas visibles a los folios 727, 758 a 762 del expediente legislativo. El oficio se hace llegar a las direcciones que denotan que su dominio estaría asociado a cuentas oficiales de las municipalidades, como: @abangares.go.cr; @munideosa.go.cr y @munidegolfito.go.cr, entre otras. Y, únicamente se recibió la respuesta negativa de la Municipalidad de Osa a folios 832 a 834 del expediente. Para mayor abundamiento, el proyecto base originalmente presentado por el Poder Ejecutivo también fue consultado a las mencionadas municipalidades (folios 37 a 46 del expediente legislativo), donde consta concretamente el oficio que se envió para la Alcaldesa de la Municipalidad de Abangares (a folios 94 a 97 ibidem); para el Alcalde de la Municipalidad de Golfito (folios 98 a 101 ibidem), y para el Alcalde de la Municipalidad de Osa (folios 102 a 105 ibidem). Esta última contesta afirmativamente (folio 156 ibidem), y la de Golfito de igual manera (folio 209 ibidem). De ahí, que este vicio debe darse por desacreditado.
III.Consulta sobre cuestiones de fondo. Es necesario seguir la discusión de esta Consulta Legislativa a partir del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, aprobada por Ley N° 9391 del 21 de octubre de 2016, por constituirse este instrumento internacional en un referente condicionante de la libertad de configuración del legislador.
Los gestionantes en efecto tienen dudas respecto de la compatibilidad de las normas aprobadas en Primer Debate, en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa N° 66, del 27 de octubre de 2020, con del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Consultan la infracción a los artículos 1, 2, 7, y el Anexo C, de ese Tratado Internacional, porque evidentemente se trata de un Convenio de suma importancia para el tema que nos ocupa.
En todo caso, las normas señaladas por los consultantes son:
“Artículo 1.
Objetivo.
El objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio.
Artículo 2.
Definiciones.
A los efectos del presente Convenio:
[…]
“Artículo 7.
Extracción de oro artesanal y en pequeña escala 1. Las medidas que figuran en el presente artículo y en el anexo C se aplicarán a las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala en las que se utilice amalgama de mercurio para extraer oro de la mina.
2. Cada Parte en cuyo territorio se realicen actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala sujetas al presente artículo adoptará medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de esas actividades y las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de ellas.
3. Cada Parte notificará a la Secretaría si en cualquier momento determina que las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala realizadas en su territorio son más que insignificantes. Si así lo determina, la Parte:
4. Las Partes podrán cooperar entre sí y con las organizaciones intergubernamentales y otras entidades pertinentes, según proceda, para lograr los objetivos del presente artículo. Esa cooperación podría incluir:
Y, finalmente, debe transcribirse el siguiente Anexo del Convenio de Minamata, que dice:
“Anexo C.
Extracción de oro artesanal y en pequeña escala.
Planes nacionales de acción.
1. Cada Parte que esté sujeta a las disposiciones del párrafo 3 del artículo 7 incluirá en su plan nacional de acción:
Dicha estrategia debería incluir, entre otras cosas, la reunión de datos de salud, la capacitación de trabajadores de la salud y campañas de sensibilización a través de los centros de salud; i) Estrategias para prevenir la exposición de las poblaciones vulnerables al mercurio utilizado en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, en particular los niños y las mujeres en edad fértil, especialmente las embarazadas; j) Estrategias para proporcionar información a los mineros artesanales y que extraen oro en pequeña escala y las comunidades afectadas; y k) Un calendario de aplicación del plan de acción nacional 2. Cada Parte podrá incluir en su plan de acción nacional estrategias adicionales para alcanzar sus objetivos, por ejemplo la utilización o introducción de normas para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala sin mercurio y mecanismos de mercado o herramientas de comercialización”.
Los consultantes dudan que los compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense se puedan garantizar con dejar a la libre por dieciocho meses, la actividad de la extracción según lo establece el Transitorio X. De igual manera, dudan de la compatibilidad del proyecto de ley en el Transitorio I cuando se pasa de un plazo de ocho años para que las personas mineras reconvirtieran la actividad con tecnologías más amigables con el ambiente, a dejar sin plazo el cumplimiento de tal compromiso, lo que permitiría el uso de técnicas de lixiviación de cianuro y mercurio durante ese tiempo. En este sentido, invocan el artículo 1°, y el 7.2, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Señalan, que el proyecto de ley se excede de un plazo para que el Estado pasara de compromisos concretos señalados en el artículo 8, del Código de Minería, a una “carta de buenas intenciones”.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, corresponde a esta Sala garantizar además de la supremacía del Derecho Constitucional, también la del Derecho Internacional. De modo que, le corresponde a esta Sala no solo establecer la supremacía del derecho contenido en el Derecho de la Constitución cuando los tratados se refieren necesariamente a temas de derechos humanos, como también del Derecho Internacional, cuando por su interpretación y aplicación corresponde declarar su supremacía a las de las leyes, en virtud del artículo 7, de la Constitución Política. La comunidad internacional, a través del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, reconoce que el mercurio es un producto químico de preocupación mundial por “… su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente”.
En consecuencia, este instrumento internacional tiene, en virtud del objetivo pactado por las Partes, un fin de protección a la salud humana, que está contenida en el artículo 21, de la Constitución Política; de igual manera, en el medio ambiente, al procurar la reducción de las emisiones y liberaciones antropógenos de mercurio y compuestos de mercurio, que lo está en el artículo 50, Constitucional. En este sentido, desde su ratificación por nuestro país, las obligaciones internacionales que asume deberían estar produciendo efectos jurídicos duraderos, lo que debe ser práctica usual en aquellos tratados de Derechos Humanos que buscan elevar la dignidad humana, y cuyas obligaciones consisten en proteger, resguardar y hacer respetar esos derechos. En otros tratados también, cuando tienen como fin regular -jurídicamente- y erradicar otras prácticas nacionales que ponen en peligro esos derechos, especialmente si están vinculados a la vida, la salud humana y al medio ambiente.
Este tipo de tratados también buscan el effet utile o lo que sería lo mismo lograr efectos duraderos, jurídicamente hablando, al tratarse de esfuerzos comunes y de cooperación internacional en una determinada área, porque adquieren especial interés internacional. Por ello, es lógico asociar los compromisos vinculantes a mecanismos de control de los objetivos pactados, porque no le son ajenos.
Dado los graves efectos que tiene el mercurio para la salud humana y el medio ambiente, existe un consenso internacional por aminorar su uso, que se materializa en gran medida en el Convenio. Para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, el artículo 7 y el anexo C, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, se ocupa de señalar las medidas que deben acordarse para las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala que utiliza la amalgama de mercurio para extraer el oro de la mina. Entre ellas el artículo 7.2, establece adoptar medidas para reducir y, -dice- cuando sea viable, eliminar el uso del mercurio o de compuestos de mercurio de esas actividades, entre otras cosas. Y cuando la extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala sean más que insignificantes, deberá cumplirse con un plan nacional que cumpla con los requisitos del anexo C), además de presentar un plan a la Secretaría y presentar exámenes en los informes del artículo 21 (lo que incluye las obligaciones de los artículos 3, 5, 7, 8 y 9, del Convenio).
El anexo C) tiene relación directa con los planes nacionales de acción, de modo que cada parte que esté sujeta al artículo 7.3, del Convenio, debe abordar como primer punto las metas de reducción y los objetivos nacionales. En este sentido, se hace manifiesto que de las obligaciones de mayor peso contraídas por las Partes, es la de reducir el uso del mercurio.
Otro de los puntos que establece el anexo C) son las medidas para eliminar:
“i) La amalgamación del mineral en bruto; ii) La quema expuesta de la amalgama o amalgama procesada; iii) La quema de la amalgama en zonas residenciales; y iv) La lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio”.
Hay otras obligaciones que deben ser abordadas, como las estimaciones de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción, la elaboración de estrategias para promover la reducción de emisiones y liberaciones de mercurio, y la planificación de la salud pública, de prevención, de información, y un calendario de aplicación del plan de acción nacional. Estos deberes libremente aceptados por los Estados, a los que se comprometen deberían estar materializadas en acciones concretas que no pueden eliminarse de la normativa, especialmente, si ya estuviera establecida, formal y materialmente.
Evidentemente, un examen de la legislación permite encontrar que transita en un sentido contrario a las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado costarricense. En efecto, esta Sala concluye que el proyecto de ley contiene elementos que la hacen inconvencional por los problemas del plazo y por la falta de controles reales y efectivos de control de técnicas que utilizan el lixiviado de mercurio y cianuro. Para ello, se abordará el primer tema a continuación, y posteriormente, lo relacionado a la falta de medidas de control de las técnicas de reconversión.
Con el fin de ajustar el Código de Minería al Convenio de Minamata sobre el Mercurio, es que mediante Ley N° 9804 de 1° de diciembre de 2010, la Asamblea Legislativa introdujo la ley denominada “Reforma del segundo párrafo y adición de varios párrafos al artículo 8; adición del artículo 8 bis; adición del inciso f) del artículo 65, y reforma del inciso k) del artículo 103 del Código de Minería, Ley N° 6797, de 4 de octubre de 1982, y sus reformas Ley para declarar a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto”. Evidentemente, a través de esta legislación, se introdujo políticas de salud humana, medio ambientales y de producción de la extracción metálica en el país de suma importancia para el tema que nos ocupa. Entre los temas asociados a la consulta que nos ocupa está el Transitorio I, que fijó un plazo para que el Estado costarricense pudiera cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas con el Convenio de Minamata. Así, dicha disposición establece que:
“Transitorio I.- Durante el plazo de ocho años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta reforma, la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En ese plazo, estas personas tendrán la obligación de reconvertir su actividad al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense.
Asimismo, en un plazo de tres años, el Estado procurará los esfuerzos necesarios para promover alternativas productivas sustentables como turismo minero, la orfebrería u otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.
Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.º 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.
El plazo de los ocho años fue prorrogado por otra reforma legal introducida por Ley N° 9662 del 5 de febrero de 2019, denominada Ley para prorrogar el plazo establecido en el Transitorio I de la ley N° 8904, en el que se dispuso que:
“ARTÍCULO ÚNICO- Se prorroga por cuatro años más y por una única vez el plazo de ocho años establecido en el transitorio I de la Ley N. º 8904, Reforma del Segundo Párrafo y Adición de Varios Párrafos al Artículo 8; Adición del Artículo 8 Bis; Adición del Inciso f) al Artículo 65, y Reforma del Inciso k) del Artículo 103 del Código de Minería, Ley N.0 6797, de 4 de octubre de 1982, y sus Reformas, Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, de 1 de diciembre de 2010”.
Esta norma quedó vigente a partir del 8 de febrero de 2019 (SINALEVI).
De este modo, es importante señalar que al haber ajustado nuestro país su legislación a los compromisos adoptados, en como el artículo 8 del Código de Minería, y su Transitorio, se procuró el ajuste de nuestra legislación a lo dispuesto en el artículo 2. a), del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, de modo que la extracción de oro artesanal y en pequeña escala sea aquella llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital y una producción limitadas. Además de que esta definición contiene una referencia en el tipo de agentes sociales (mineros particulares o pequeñas empresas) que se pueden involucrar en esta actividad, lo cual es claro que ajusta a los fines legales establecidos en el artículo 8, del Código de Minería vigente, así como la intención de migrar hacia el cooperativismo para este tipo de trabajadores mineros. Pero también no estaría resuelto el problema de la cantidad que pueden extraer, lo que tiene implicaciones en los controles que deben existir, pues evidentemente, la relación con aquella cantidad estaría directamente proporcionada con el uso de los lixiviados de cianuro y mercurio que se utilizan.
El artículo 7.2, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, establece una obligación internacional que debe ser la guía para el problema que se presenta, pues establece lo que voluntariamente cada parte establezca en su legislación para aminorar el uso del mercurio o la amalgama de mercurio para la extracción del oro en las minas. Véase que el tratado utiliza que la Parte “adoptará medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de esas actividades y las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de ellas” (lo escrito en negrita no es del original). Es evidente, que la normativa internacional contiene un requerimiento para que los países que tienen actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala, como sucede en Costa Rica, dispongan que las técnicas de extracción con mercurio sean hacia la baja, con ayuda que proporcionaría el Estado en esa dirección concreta.
Así, se busca eliminar el uso del mercurio y de compuestos de mercurio, así como de los subproductos gaseosos de este metal en el ambiente. En este sentido, es importante anotar que al establecer el Estado el compromiso de “reducir” ha establecido una conducta estatal concreta que debe conforme con dicha obligación internacional libremente adquirida, que no es lo mismo, con la de otros tratados que establecen un piso de acción que no puede ser inferior al Tratado. En el caso que nos ocupa, la acción concreta del Estado debe materializarse hacia la baja o la reducción, de modo que, sería contrario todo esfuerzo que anule esa acción concreta establecida en el artículo 8, del Código de Minería vigente. En este sentido, se hace palpable que no parece que nuestro país haya iniciado ni siquiera con esa obligación, para evitar que sobrepase los niveles alcanzados o por alcanzar. En este caso, el legislador estaría obligado a establecer medidas que redireccionen al Estado hacia esa obligación de reducir el uso del mercurio, no la de permitir que se pueda incumplir con este compromiso sine die.
La Corte Internacional de Justicia o Corte Permanente estableció, en el caso de Alta Silesia Polaca, que al igual que cualquiera de los otros órganos del Estado, el órgano legislativo puede infringir las obligaciones internacionales con la normativa que emita. De este modo, lo estableció:
“Desde el punto de vista de Derecho Internacional y del de la Corte, que es su órgano, las leyes nacionales son meros hechos que expresan la voluntad y que constituyen las actividades de los Estados, en la misma forma en que lo hacen las decisiones judiciales o las medidas administrativas”.
De ahí que, es evidente que tiene relevancia para el derecho internacional que las actuaciones del Estado sean compatibles con la normativa que libremente se compromete a cumplir de buena fe (pacta sunt servanda). No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la reducción de uso del mercurio antes aludida; como tampoco, dejar de producir los instrumentos jurídicos y materiales con los cuales la Administración Pública pueda operar para cumplir con aquellos compromisos. Lo anterior, también significa no disminuir los controles que puedan existir para que la extracción del oro en pequeña escala o artesanal no sea violatoria de las medidas que procuren un uso adecuado del mercurio y del cianuro. De ahí que, es necesario que haya instrumentos jurídicos que permitan esos controles, hasta cruzados, para establecer que existen verdaderos cumplimientos en el uso de estos materiales peligrosos que tienen la atención internacional y en el cual el país no puede dejar a la libre.
Por todo ello, particular atención merece a lo siguiente:
A.- Sobre el plazo. Luego de la lectura del Transitorio I, es claro que el proyecto toma un sentido a contrapelo del proyecto original en algunos aspectos, toda vez que, continuaba con el establecimiento de parámetros temporales que debían ser cumplimentados por el Estado costarricense. Así, el artículo 2 venía a prorrogar los plazos de cumplimiento hasta el 10 de febrero de 2025. Como se ha venido explicando, eso estaría en sintonía con el artículo 8, del Código de Minería.
Pero ahora, el proyecto de ley entonces incluía lo siguiente:
“Transitorio I- La prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras, siempre que se dediquen a la explotación de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones estipuladas en el artículo 8 de la Ley 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982, relacionadas con la formalización de concesiones exclusivamente a cooperativas y con el otorgamiento de asistencia e incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias y de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.
Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.
En este sentido, es posible afirmar que en este punto hay manifiesta inconexidad e inconvencionalidad, pues se pasa de la auto imposición de nuevos plazos (10 de febrero de 2025) a una liberalización de ellos, además de no ser correcta para el cumplimiento de los objetivos y de las finalidades que se buscan en los servicios públicos y la Administración Pública, por lo dicho hasta ahora sobre el Convenio de Minamata sobre el Mercurio. En él, los Estados se comprometen a cumplir metas libremente aceptadas en el orden concreto de reconversión de técnicas y mejorar prácticas en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala; es decir, consumar los objetivos negociados o consentidos de reducir y eliminar el uso del mercurio y cianuro, mediante los esfuerzos y las acciones concretas que diseñen. Hay que reconocer, que la reforma que se hizo al Código de Minería para ajustar la legislación con el Convenio ha estado en vigencia por una década cumplida exactamente en este mes de diciembre.
Al juzgar el plazo transcurrido, se puede afirmar que el avance ha sido poco o ninguno por parte del Estado costarricense. Por otra parte, la comunidad internacional establece los mecanismos de observación, para comprobar la profundización de estos objetivos, toda vez que no siempre se obtienen en aquellos países con un bajo nivel de cumplimiento de los principios de legalidad y del Estado de Derecho. De ahí, que la mayoría de esta Sala, afirma que si bien el Convenio de Minamata sobre el Mercurio no impone plazos de cumplimiento específicos a las Partes, se espera establecerlos conforme a los contextos nacionales (como en efecto hizo Costa Rica en su momento), guiados por el principio de buena fe (pacta sunt servanda). Se trae a colación, -entre otros- esos compromisos establecidos en el artículo 7.3.a) “Elaborará y aplicará un plan de acción nacional”, mismo numeral inciso c) “Presentará su plan de acción nacional a la Secretaría a más tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte”, entre otros.
En el Anexo C, establece que el plan nacional de acción debe contener en el punto 1.a) “Las metas de reducción y los objetivos nacionales”, mismo punto b) “Medidas para eliminar”, igual punto e) “Estrategias para promover la reducción de emisiones y liberaciones de mercurio”, entre otros. Se trata de compromisos jurídicamente vinculantes sobre las metas de reducción y eliminación del uso del mercurio. Es una constante, en la comunidad internacional, estudiar los avances de efectividad de estas medidas, no otros que pudieran interpretarse como retrocesos. De ahí que éstos serán observados cuando habiendo compromisos concretos, se da marcha atrás, y se diluyen las metas y plazos establecidos por el legislador. Difícilmente los compromisos internacionales se podrían llegar a materializar de esta manera, sin la guía del legislador, y los compromisos por resguardar el medio ambiente y la salud humana, contra sustancias peligrosas y altamente persistentes.
Por otra parte, en el inciso k), del punto 1, del anexo C, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, establece dentro de los planes de acción de los Estados, la necesidad de calendarización. De ahí que se puede afirmar que la disposición de liberar los plazos hasta tanto al Estado no cumpla con sus obligaciones, es una actuación que pondría en mal predicamento al Estado costarricense ante la comunidad internacional. Además, no se debe olvidar que mientras se tramitaba el Expediente Legislativo N° 21.229 que nos ocupa, en otro se había aprobado la Ley N° 9662 que ampliaba el plazo por única vez para el año 2023 (que estaría vigente el día de hoy).
El país, entonces, estaría llamado al cumplimiento de obligaciones internacionales libremente adquiridas, al aprobar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, mediante Ley N° 9391, del 16 de agosto de 2016, publicado en el Alcance N° 226 del 21 de octubre de 2016. Y, completado el proceso de ratificación mediante el Decreto Ejecutivo N° 40053, del 7 de noviembre de 2016.
Por ello, se puede afirmar que si el artículo 8, del Código de Minería vigente, establecía plazos de cumplimiento para el Estado costarricense, es claro que la intención de la iniciativa del Poder Ejecutivo, presentada a la corriente legislativa el 22 de enero de 2019, era poder solucionar los problemas que le impedían alcanzarlos. Entonces, desde el texto sustitutivo presentado con el dictamen afirmativo de mayoría vendría a lesionar el cronograma establecido por el Estado costarricense en cumplimiento del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. La iniciativa del Poder Ejecutivo era clara, se quería producir con la reforma planteada un espacio y marco conceptual para hacer más efectivo el cumplimiento de estas obligaciones, temporal y condicionalmente, buscando la extensión del plazo pero no su eliminación. Adicionalmente, se buscaba eliminar la contaminación ambiental con el mercurio a través de mejores técnicas para la extracción.
Es importante mencionar que si bien el texto sustitutivo eliminaría la iniciativa del plazo de cumplimiento para el Estado, con lo que, se puede decir que el proyecto pasaría de un efecto condicionado a uno que le eximiría de plazos, es claro que estaría invirtiendo el propósito normativo vigente en la norma 8, lo cual no sería propio del contenido de una disposición transitoria. Incluso, esa disposición eliminaría tácitamente la Ley N° 9662 que ampliaba el plazo para el año 2023. Lo importante, para la Sala, es que se incurre en un problema de relevancia constitucional, porque produce un efecto normativo contrario al pretendido originalmente, que era continuar implementando un plazo, pero se finaliza con la exoneración de plazos establecidos legalmente. Esto evidentemente tiene problemas de fondo y de forma con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio que con respecto de los controles a lo que se comprometió el Estado.
Otros argumentos, se encuentran en los diferentes informes del Departamento de Servicios Técnicos traídos al expediente, sobre el plazo del Transitorio I en AL-DEST-246-2019 del 6 de agosto de 2020, AL-DEST-CJU-051-2020 del 2 de septiembre de 2020, y finalmente el que constaba en el expediente certificado sobre el Transitorio X en AL-DEST-CJU-063-2020 del 29 de octubre de 2020.
B.- Sobre la falta de controles estatales y ambientales. En cuanto a que el Transitorio X propicia una liberalización de controles estatales ante la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, como de otras instituciones, y de resguardo estatal del ambiente, con el cual se pretende permitir que haya personas que se abstraen de la necesidad de contar con concesión por dieciocho meses. Para mejor comprensión, se transcribe la totalidad de la disposición:
“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.
Durante el plazo de dieciocho meses antes mencionado, las personas físicas o jurídicas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada), que adquieran este material, podrán exportarlo, por lo cual se les eximirá del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96 del Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y en su lugar solo deberán entregar una declaración jurada en donde conste:
Los consultantes alegan que todo esto se pretende sustituir por una declaración jurada, con los inconvenientes de que sean los comercializadores quienes determinen el origen, entre otras cosas, pues evidentemente, se duda de la compatibilidad de ciertos principios como el de no regresión ambiental, de controles estatales de la actividad minera, pero principalmente, porque sobre la extracción del oro, existen prácticas que riñen con la seguridad de las personas dedicadas a la actividad, a la contaminación del medio ambiente que puede afectar a las poblaciones circunvecinas.
El Transitorio X habilita con el mismo plazo tanto a las cooperativas “… y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas”. La misma disposición autoriza a las cooperativas y a la Unión Cantonal a la exportación. Así, la norma establece que durante ese plazo de dieciocho meses, las personas físicas, jurídicas y la Unión Cantonal mencionada, podrán adquirir y exportar eximiéndoles del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 96, del Decreto Ejecutivo N° 29300, Reglamento al Código de Minería y sus reformas. En su lugar, admite la declaración jurada.
Sobre el tema de la declaración jurada, por Sentencia N° 2013-006615 de las 14:30 horas del 15 de mayo de 2013, esta Sala estableció que:
“III.- Inconstitucionalidad por infringir el principio precautorio. Es evidente que el acuerdo impugnado busca la flexibilización de los trámites de los administrados, un fin aparentemente legítimo contenido en el artículo 41 constitucional, pero que debe acordarse de modo que toda actuación del Estado guarde un justo equilibrio entre los intereses involucrados, especialmente aquellos referentes al derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Cuando hay un estado de certeza por un bajo impacto ambiental sobre ciertas actividades, podría ser procedente relevar ciertos estudios y evaluaciones técnicas científicas de impacto ambiental, pero cuando ello no está presente, el Estado debe resguardar otros principios. Así por sentencia 2011-2699 se indicó que:
“Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales".
Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio”.
De igual modo:
“3.- Del principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
Toma en cuenta la Sala que el interés por agilizar los trámites administrativos nunca puede ceder ante el principio precautorio, especialmente si se está frente a actividades peligrosas para el ambiente, y para el ser humano. Véase, que precisamente, el Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S (antes de la reforma a su artículo 72) se aplicaría muy limitadamente al caso de la sustitución de tanques, pues si bien en su artículo 1° dice contemplar las especificaciones técnicas mínimas para la construcción, y remodelación de estaciones de servicio, y tanques de almacenamiento, las disposiciones que desarrolla no contienen una referencia expresa o regulación concreta para la sustitución de tanques, sino solo la remodelación y ampliación. De ahí que la aplicación del Decreto Ejecutivo, al momento en que estuvo vigente el acuerdo impugnado, debía hacerse mediante una interpretación analógica de sus disposiciones, y peor aún, ante el vacío dejado por el Decreto Ejecutivo, este silencio podría invitar a una aplicación contraria al principio precautorio, a lo interno del SENARA, porque en efecto se prescinde de estudios hidrogeológicos. Debe tomarse en cuenta que el Poder Ejecutivo reformó esa normativa, por Decreto Ejecutivo No. 36967 del 9 de enero de 2012, estableciendo nuevas regulaciones más garantistas para el ambiente y ajustadas para la actividad de sustitución de tanques”.
En criterio de la Sala, está obligada a advertir la atención internacional en la reducción de ciertos materiales peligrosos, especialmente, si se pueden producir problemas de control de mercurio y de cianuro, porque en efecto se estaría permitiendo que cooperativas de vecinos mineros puedan además de explotar, comercializar y exportar conforme al Transitorio X por el plazo de dieciocho meses. Esto supone el uso de materiales peligrosos para personas relacionadas con la explotación del oro, lo que se debe traer a colación, porque ya en virtud del Transitorio I se exime de la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio a los trabajadores organizados en cooperativas mineras, lo cual, quedaría vigente hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones del Código de Minería. Con ello, la norma produce una demanda aumentada para estas técnicas por dieciocho meses, evidentemente, porque la norma no solo permite a los vecinos estas actividades, sino que también a otras personas físicas y jurídicas a comercializar y exportar el material extraído por los “mineros artesanales”.
Esto reñiría con el objetivo del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, que estaría en tres áreas principalmente: la salud humana, el medio ambiente y la evitación de liberaciones antropógenas, las cuales debería ir hacia la baja. En este sentido, el Estado debería actuar preventivamente en esta materia, y no de un modo permisivo.
En tal caso, es importante recordar que el Convenio establece la necesidad de que se cumpla con la existencia de “Estrategias para gestionar el comercio y prevenir el desvío de mercurio y compuestos de mercurio procedentes de fuentes extranjeras y nacionales para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala”. En este sentido, al tratarse de normas que benefician a los mineros de Abangares, no se establecen mecanismos jurídicos que garanticen un mejor control del origen del oro, de modo que podría hacerse llegar de otros lugares del país. En tal sentido, llevan razón los gestionantes de que no habría manera de controlar la procedencia de ese material, pues si bien, la declaración jurada podría ser un instrumento que pudiera servir para sustentar el cumplimiento de requisitos que permitan extender una autorización ante la administración pública, ello aplica para actividades que no impliquen el ejercicio de actividades peligrosas o insalubres para el ser humano, o que puedan provocar daños considerables al medio ambiente.
De ahí que, como se sostuvo en la supracitada sentencia, si hay un estado de certeza por un bajo impacto ambiental sobre ciertas actividades, podría ser procedente relevar ciertos estudios y evaluaciones técnicas científicas de impacto ambiental, pero cuando ello no está presente, el Estado debe resguardar otros principios. Sería necesario establecer en mecanismos y controles proporcionales y razonables, que permitan velar por el cumplimento de los objetivos del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, tomando en cuenta que refuerza el concepto de peligrosidad de toda la actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala que se hace mediante el uso de mercurio y cianuro. No se debe olvidar, que nuestro país tiene aprobados y ratificados otros convenios relacionados con materiales peligrosos, como el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, y Convenio de Rotterdam para la Aplicación de Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional.
En consecuencia, la declaración jurada es un instrumento que bien podría calificarse como un control laxo, que no permitiría resguardar los objetivos principales del Convenio, que serían la protección de la salud humana y del medio ambiente por las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio. En este sentido, resulta contrario a la Convenio de Minamata sobre el Mercurio y a los artículos 21 y 50, Constitucionales.
IV.Nota del magistrado Castillo Víquez. En relación con la consulta a las municipalidades, he sostenido que esta no es una exigencia constitucional. En efecto, no cabe duda de que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política –cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley – a las Universidades del Estado –artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica –numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-.
En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(…) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.
Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(…) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).
Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:
“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).
A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:
“para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).
El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.
De la anterior discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.
Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munícipes quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.
Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades –autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente –actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno –mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente.
Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.
Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.
En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como tal.
En segundo término, en relación con el vicio del procedimiento por violación al principio de conexidad, es importante tener claro que el ejercicio del derecho de enmienda no solo está referida a la finalidad del proyecto de ley, sino también a la materia que en él se regula. En el sub examine, los tránsitos, si bien se alejan de la finalidad del proyecto, no así de la materia regulada, por lo que concluyo que no se ha vulnerado el principio de conexidad y, consecuentemente, no se da un vicio de procedimientos, mas sí vicios de fondo, tal y como se explica ampliamente en la opinión consultiva.
Advierto que en la sentencia n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:
“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.
La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.
En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.
La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:
“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas.
Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011) Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto.
Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.
Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).
Ahora, en el sub lite, advierto que los diputados Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco y Daniel Ulate Valenciano retiraron sus firmas y que los diputados Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez, más bien, agregaron sus firmas a la consulta. Al respecto y con base en el criterio externado, estimo cumplido el requisito normativo referente a la cantidad de diputados y diputadas suscriptoras de la consulta. Efectivamente, la buena fe procesal y la necesidad de evitar que los fines de la jurisdicción constitucional se vean empañados por intenciones ajenas a ella, llevan a concluir que el retiro de firmas es improcedente. Visto que la consulta de marras fue presentada con la firma de más de diez diputados y diputadas, cumple con ello los requisitos normativos.
VI.Nota del magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa. En Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:
“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- “Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.
“La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).
“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.
“En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.
“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:
“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas.
Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).
“Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto.
Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.
“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.
Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:
“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.
De lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad). En este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como firmante de la consulta.
En este caso consta que, mediante escritos remitidos vía fax a la Secretaría de la Sala Constitucional, mediante oficios de fecha 29 de octubre del año en curso, las Diputadas Marolín Azofeifa Trejos, Zoila Rosa Volio Pacheco y el Diputado Luis Fernando Chacón Monge manifiestan que retiran sus firmas de la consulta presentada; y, de igual manera, por escrito presentado el 4 de noviembre de 2020, el Diputado Daniel Ulate Valenciano. Ahora bien, el 2 de noviembre de 2020 agregaron sus firmas las Diputadas y los Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez. En el caso de la Diputada Aracelly Salas Eduarte, retira su firma de la consulta legislativa el 3 de noviembre de 2020, pero al día siguiente pide dejar sin efecto su retiro. A esas fechas no se había recibido el expediente legislativo N° 21.229 en la Secretaría de la Sala Constitucional por lo que, a juicio del suscrito, no existe impedimento para que tanto las Diputadas como el Diputado puedan retirar o presentar sus firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas atrás.
Esta Sala realiza una interpretación conforme respecto del transitorio X del proyecto de ley, al afirmar lo siguiente: “a) No es contrario al Principio de Conexidad “cooperativas de vecinos” en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Al respecto deseo hacer tres consideraciones.
1-. Si lo que se deseaba al consultar ese aspecto era obtener claridad, se logró el cometido, pues de lo dicho por esta la Sala se desprende sin margen de duda que esas cooperativas necesariamente deben estar integradas por mineros. 2-. Al ser un aspecto tan relevante, todo indica que la Asamblea Legislativa deberá tener muy presente lo dicho en esta resolución. Así, para efectos de una adecuada técnica legislativa, que salvaguarde el contenido indicado por la Sala Constitucional, parece que lo más sano será que en ese transitorio se diga simplemente “cooperativas de mineros”. 3-. En todo caso, la introducción de la palabra “mineros”, sin la supresión de la palabra “vecinos”, tiene un efecto no deseado y consiste en que paradójicamente restringe en demasía el elemento subjetivo de tales cooperativas: sus integrantes ya no solo deben ser mineros, sino vecinos. En otras circunstancias, habría estimado que tal restricción es discriminatoria, pues reduce extremadamente el ámbito de los sujetos al que aludiría ese transitorio. Sin embargo, en vista de que este proyecto de ley tiene su sustento y razón de ser –así lo señala la exposición de motivos– en buscar el mejoramiento del cantón de Abangares, considero que en el caso concreto esa discriminación estaría justificada y, por tanto, no sería arbitraria.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el proyecto de ley denominado "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229, contiene los siguientes vicios de procedimiento y de fondo: a) Por violación al Principio de Conexidad en el Transitorio I, en cuanto cambió el objeto general del proyecto de ley de regular plazos de cumplimiento a la liberalización de ellos, lo que es incompatible con los compromisos adoptados en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, de reducir y eliminar el uso de mercurio y cianuro en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, todo de conformidad con una calendarización; b) Por ser contrario el Transitorio X del proyecto de ley, a los artículos 21 y 50 Constitucionales, y al Convenio de Minamata sobre el Mercurio, en cuanto al establecimiento de controles estatales y ambientales laxos que no permitirían resguardar la explotación y comercialización del oro, de conformidad con la salud humana, la protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio.
En lo demás consultado, se indica: a) No es contrario al Principio de Conexidad "cooperativas de vecinos" en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería; b) Se cumplió con la consulta institucional a las Municipalidades de Abangares, de Golfito y de Osa. El magistrado Castillo Víquez da razón diferente en cuanto a la consulta a las municipalidades. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado agregan notas separadas respecto del retiro de firmas en la consulta planteada. La magistrada Garro Vargas consigna nota. El magistrado Castillo Víquez y la magistrada Hernández López salvan el voto únicamente en cuanto al vicio de procedimiento por violación al principio de conexidad, mas no así en cuando a los otros vicios de fondo, por lo que suscriben lo dicho en la opinión consultiva.
El Magistrado Rueda Leal salva parcialmente el voto, porque adicionalmente estima inconstitucional, por ser contrario al Principio de Conexidad, el término "cooperativas de vecinos" incluido en el Transitorio X del proyecto de ley consultado. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los consultantes.- Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Alicia Salas T.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO, EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. Desde nuestra perspectiva no se vulnera el principio de conexidad, toda vez que la modificación que se le introdujo al proyecto de ley en el iter parlamentario es materia subsumible dentro de su objeto. En efecto, el texto sustitutivo aprobado vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es subsumible dentro del objeto que regula el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo, pues el otorgamiento de licencia para la explotación de la actividad minera.
Desde nuestro punto de vista, la interpretación tan restrictiva del derecho de enmienda que corresponde a los miembros de la Cámara atenta contra una de las características esenciales del Derecho Parlamentario: su ductibilidad o flexibilidad, lo que incide negativamente en el trabajo parlamentario y, en algunos casos, puede llegar a abortar los acuerdos políticos que se concertan. E, incluso, va en contra de la finalidad del Derecho parlamentario. Como es bien sabido, su finalidad es permitirle al Parlamento ejercer sus atribuciones (legislativa, autonormativa, el control político, integrativa, jurisdiccional y administrativa), en especial: ser el cauce a través del cual la Asamblea Legislativa adopta en forma oportuna, democrática y soberana y en estricto apego del principio de pluralismo político, las decisiones políticas fundamentales, las que se traducen en los actos parlamentarios finales, sean éstos decretos legislativos o acuerdos legislativos.
No cabe duda de que la dinámica parlamentaria es negociación, la que se expresa, constantemente, en la variación de los textos de los proyectos de ley. De ahí que el principio de conexidad no puede llevarse a tal punto de que las modificaciones que hacen los (as) diputados (as), en el ejercicio de la potestad de enmienda, tengan, necesariamente, que ceñirse al texto base presentado. Estamos de acuerdo que por medio de la potestad de enmienda no se deben introducir materias ajenas a las no reguladas en la iniciativa, que no se le debe desvirtuar, ni mucho menos perseguir fines distintos a lo que se pretenda con ella. La idea es evitar lo que algunas veces se llamó “ley ómnibus” donde, con motivo de un proyecto de ley, se introducían en él, mediante mociones de fondo, una serie y variedad de regulaciones que nada tenían que ver con su objeto, toda vez que los (as) diputados (as), aprovechándose de que el proyecto de ley se encontraba en sus etapas finales del iter procedimental, actuaban en la forma descrita, violentando los principio de iniciativa parlamentaria, publicidad, participación y, en general, el principio de democrático o, como se le denomina en otras latitudes, de pluralismo político.
Ergo, cuando se trata de modificaciones evidentemente ajenas a la materia objeto del proyecto, a su finalidad, es cuando procede declarar el vicio de procedimiento, no así en otros supuestos, como los casos que nos ocupan.
Por último, tampoco se debe dejar de lado que un proyecto de ley es un texto base de discusión sujeto a permanentes cambios conforme se va analizando y negociando en los distintos órganos parlamentarios, de ahí que, en el tanto y cuanto las modificaciones estén referidas a la materia objeto de regulación del proyecto de ley, todos ellos son constitucionalmente posibles, por lo que, en el caso que nos ocupa, concluimos que no hay vicios formales de inconstitucionalidad por violación al principio de conexidad.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Voto salvado parcial del magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado, salvo el voto en relación con el término “cooperativas de vecinos” por violación al principio de conexidad, según explico de seguido.
En relación con el principio de conexidad, la Sala ha indicado:
“IV.- Sobre el principio de conexidad. El denominado principio de conexidad, erigido como parámetro de constitucionalidad de las normas, garantiza que las disposiciones legales finalmente aprobadas sean consecuentes y estén directamente relacionadas con el texto inicial sobre el cual inició la dinámica legislativa, con el objetivo de evitar la aprobación de normas completamente desligadas con el interés y motivación que dio origen a un determinado proyecto de ley. Así considerado, el principio de conexidad se encuentra relacionado con el principio democrático, y se traduce y muestra de manera clara, en el reconocimiento y ejercicio responsable del derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda.
Sobre el derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda, mediante sentencia número 2010-16335 –reiterada, entre otras, por sentencia número 2017-1496, y en similar sentido ver sentencias números 3513-94 y 2008-10450-, señaló la Sala que:
“[E]l derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado expresamente por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de él, los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona íntimamente con el derecho de iniciativa , también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone.
El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. En este sentido, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”, para la cual tiene, naturalmente, mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105). Por ello, tanto el derecho de iniciativa como el de enmienda deben ser observados durante el proceso de formación de la ley, pero ninguno puede prevalecer sobre el otro. Así, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto inicial en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente –siendo éste uno de sus límites-, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente.
Es por ello que se ha dicho que el texto propuesto por medio del derecho de iniciativa original es el que fija el marco general del proyecto y se dentro de éste que deben ponderarse las modificaciones que se pretendan introducir por medio del ejercicio del derecho de enmienda.” –énfasis añadidos- En este sentido, para determinar que una norma en concreto resulta conforme con el Derecho de la Constitución en lo que corresponde al respeto al principio de conexidad, debe necesariamente valorarse si tanto el derecho de iniciativa como el derecho de enmienda han sido adecuadamente ejercidos y respetados en el trámite legislativo correspondiente.” (Sentencia n.° 2017-19636 de las 9:15 horas del 6 de diciembre de 2017) Rescato de la sentencia transcrita que el principio de conexidad garantiza que el proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa sea consecuente con el interés que se tuvo al momento de plantear la iniciativa ley, la cual sirve como marco o límite para las enmiendas que se pretendan efectuar durante el trámite legislativo.
Con respecto a las llamadas “cooperativas de vecinos”, la mayoría de este Tribunal estimó que tal figura estaría acorde con la Constitución siempre y cuando se interpretara “…que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería.” En mi criterio, la enmienda que introdujo las “cooperativas de vecinos” en el proyecto lesiona el principio de conexidad, situación que no puede ser corregida por la Sala, sin llegar ella misma a enmendar el proyecto en contra de la voluntad del Legislador.
Según se mencionó, el principio de conexidad significa que la iniciativa de ley sirve como marco para la ulterior discusión y enmienda en el seno del Congreso. Por consiguiente, es necesario valorar la intensión primigenia del proyecto de ley para establecer ese marco y una eventual lesión al citado principio.
En su motivación, la iniciativa de ley señala:
“…tomando en cuenta que, en el año 2010, por medio de la Ley N.° 8904, Reforma Código de Minería y sus reformas Ley para Declarar a Costa Rica país Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, del 1° de diciembre del 2010, se reforman varios artículos del Código de Minería, Ley N.° 6797, de 4 de octubre de 1982, se modifica de manera directa la forma como se venía realizando la actividad minera en el cantón de Abangares.
Por medio de dicha ley se eliminan los permisos de exploración y explotación minera a cielo abierto, pero se deja como una excepción a dicha prohibición, que en el área de reserva minera del cantón de Abangares, los permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales, sean posible de otorgar a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, dándosele un plazo de 8 años para regularizar dicha actividad por medio del transitorio I de dicha ley, que establece:
“TRANSITORIO I- Durante el plazo de ocho años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta reforma, la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En ese plazo, estas personas tendrán la obligación de reconvertir su actividad al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense.
Asimismo, en un plazo de tres años, el Estado procurará los esfuerzos necesarios para promover alternativas productivas sustentables como turismo minero, la orfebrería u otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.
Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.º 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.
Por otro lado, al estar próximo a cumplirse los 8 años de dicho plazo, tomando en cuenta que las autoridades competentes del Poder Ejecutivo no han cumplido eficazmente sus funciones de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera para que las personas cubiertas por esa moratoria, hubieran podido emigrar hacia tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; y adicionalmente, han sido mínimas las cooperativas legalmente constituidas a las que se les haya podido otorgar una concesión de conformidad con la Ley N.° 8904, lo que les impide dedicarse a la producción minera de manera legal, tal y como era precisamente uno de los propósitos de la citada ley, se requiere dar a través de una modificación a la ley, las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente.
Por lo que de no reformar la Ley N.° 8904, y adicionalmente otorgar un nuevo plazo que amplié el plazo por concluir de 8 años ya otorgado, dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares y otros lugares donde se desarrolla la actividad minera, con los problemas y confrontaciones sociales serían inevitables, como ya ocurrió hace algunos años.
Precisamente con el presente proyecto de ley se busca mejorar en:
1- Mejorar el acompañamiento del Poder Ejecutivo a través de sus diferentes instituciones para que los coligalleros puedan mejorar su condición de vida.
2- Definir el concepto de minería artesanal conforme el criterio técnico de la Dirección de Geología y Minas.
3- Eliminar la contaminación ambiental por el vertido de Mercurio mediante la definición de mejores técnicas para la extracción.
Por todo lo anterior, y en procura de la paz social y la dignificación de las personas que se dedican a la actividad minera de pequeña escala, es que sometemos a consideración de las señoras y señores diputados el siguiente proyecto de ley, que busca dar más plazo para su formalización, así como herramientas que les permitan realizarlo, mejorando las condiciones sociales, económicas y ambientales de la actividad en el cantón.” En resumen, la intención de la iniciativa de ley era prorrogar el plazo de la excepción establecida en el Transitorio I a favor de las cooperativas mineras para que ellas, con el acompañamiento del Estado, migraran hacia un tipo de explotación minera ambientalmente amigable.
Una vez establecida la intención de los proponentes, el paso siguiente para determinar si se respetó el principio de conexidad es analizar la norma cuestionada (que vino a modificar el proyecto original) y valorar si ella se ajusta al marco establecido por la iniciativa de ley. El numeral cuestionado señala:
“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas. (…)” Destaca la introducción de la figura de las “cooperativas de vecinos”. Su creación es relevante para comprender por qué existe una violación al principio de conexidad en el Transitorio X. Se insiste en que, según quedó constando en la exposición de motivos de la iniciativa de ley, el propósito de los legisladores era extender el plazo legal con la finalidad de que las cooperativas mineras pudieran, con la ayuda del Estado, efectuar una transición hacia métodos más modernos y seguros de minería. Además, debe subrayarse que la cooperativa minera es una figura jurídica legalmente definida, según se desprende de los artículos 8, 72 y siguientes del Código de Minería.
En contraste, las “cooperativas de vecinos” carecen de una definición normativa específica. Por este motivo, y a diferencia de las cooperativas mineras, no se tiene claridad con respecto a los requisitos para la creación, la supervisión estatal o la finalidad de estas “cooperativas de vecinos”. Tal indefinición posibilitaría que cooperativas de otra índole (deportiva, religiosa, cultural, etc.) pretendieran dedicarse a la explotación minera, en el tanto ellas estén conformadas por “…vecinos del cantón de Abangares”, con el claro cuestionamiento ambiental de tal proceder.
Más aún, la creación de las “cooperativa de vecinos” tendría un efecto adverso para los propósitos de la iniciativa de ley. Por un lado, se trata de una figura que no va a procurar la transición hacia una minería moderna y ambientalmente amigable, lo que constituye el punto medular del proyecto de ley. En otras palabras, mientras la principal finalidad del proyecto de ley es brindar un plazo para que las cooperativas mineras se modernicen y migren hacia métodos de minería que sean acordes con técnicas ambientalmente amigable, la “cooperativas de vecinos” son ajenas a tal propósito, pues no buscan ningún tipo de transición, sino que efectuarían una explotación minera temporal con la afectación al ambiente inherente a tal actividad.
Por otro, las “cooperativas de vecinos” también vulneran la finalidad del proyecto original porque ellas se constituirán en una competencia para las cooperativas mineras que, más bien, se busca incentivar mediante tal ley. De aprobarse el Transitorio X, las “cooperativas de vecinos” y las cooperativas mineras podrían competir por el mismo mercado minero, aunque sea temporalmente. Empero, mientras las cooperativas mineras estarían en busca de métodos de explotación sostenibles y afrontando los costos de tal modernización, las “cooperativas de vecinos” no incurrirían en tales costos, pues continuarían utilizando insumos contaminantes para su explotación.
Con base en los argumentos anteriores, considero que el Transitorio X es inconstitucional por vulnerar el principio de conexidad.
Además, determino que la declaratoria de inconstitucionalidad es necesaria porque la interpretación efectuada por la mayoría de este Tribunal es inviable. La finalidad de la creación de las “cooperativas de vecinos” fue ampliar la cantidad de sujetos que pudieran trabajar en la minería. Como es obvio, se trata sujetos distintos a las cooperativas de mineros, pues tales cooperativas ya tenían autorizada la explotación en el mismo proyecto de ley.
Con la interpretación conforme, la mayoría de la Sala requiere que las “cooperativas de vecinos” sean “trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Por su parte, el citado numeral habla de “…trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según las condiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.” Es decir, con esta exégesis, la Sala equipara materialmente a las “cooperativas de vecinos” con las cooperativas mineras, contrariando de esa forma la intención del Transitorio X, que era ampliar los sujetos que podía efectuar la minería. Enfatizo que la interpretación conforme de un texto por parte de este Tribunal es posible siempre y cuando no se oponga a la teleología de la norma, como ocurre en este caso.
Paul Rueda L.
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