Artisanal mining in Abangares and Minamata Convention on MercuryMinería artesanal de Abangares y Convenio de Minamata sobre el mercurio

**Constitutional Chamber** **Resolution No. 23789 - 2020** **Date of Resolution:** December 10, 2020, at 19:00 **Case File:** 20-019835-0007-CO **Drafted by:** Luis Fdo. Salazar Alvarado **Type of matter:** Optional legislative consultation **Constitutional control:** Advisory opinion **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Judgment with Dissenting Vote** **Judgment with separate note** **Relevance Indicators** **Relevant judgment** **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** ENVIRONMENT **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

023789-20. MINING CODE. Optional legislative consultation on constitutionality regarding the draft "Bill for the Strengthening and Environmental Improvement of Artisanal Mining in Abangares, through the modification of Law No. 8904 of February 10, 2011, and of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982", legislative file number 21.229.

**TOPICS ANALYZED** On the lack of connection between the originally proposed bill and the one approved in the first debate.

Connection in relation to the democratic principle, the right of amendment in the Chamber's jurisprudence.

On the consultation with the municipalities of Osa, Abangares, and Golfito.

Conventionality control of the bill On the lack of state and environmental controls.

The consultation filed is addressed in the sense that the bill called "Bill for the Strengthening and Environmental Improvement of Artisanal Mining in Abangares, through the modification of Law No. 8904 of February 10, 2011, and of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982", legislative file number 21.229, contains the following procedural and substantive defects: a) For violation of the Principle of Connection in Transitional Provision I, in that it changed the general object of the bill from regulating compliance deadlines to the liberalization thereof, which is incompatible with the commitments adopted in the Minamata Convention on Mercury, to reduce and eliminate the use of mercury and cyanide in artisanal and small-scale gold extraction, all in accordance with a scheduled timeline; b) Because Transitional Provision X of the bill is contrary to Constitutional articles 21 and 50, and to the Minamata Convention on Mercury, regarding the establishment of lax state and environmental controls that would not allow safeguarding the exploitation and commercialization of gold, in accordance with human health and the protection of the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds. Regarding the other matters consulted, it is indicated: a) It is not contrary to the Principle of Connection to include "neighbor cooperatives" (cooperativas de vecinos) in Transitional Provision X of the bill, provided it is interpreted as referring to the mining workers established in Article 8 of the Mining Code; b) The institutional consultation with the Municipalities of Abangares, Golfito, and Osa was complied with. Magistrate Castillo Víquez gives a different reasoning regarding the consultation with the municipalities. Magistrates Rueda Leal and Salazar Alvarado add separate notes regarding the withdrawal of signatures in the consultation filed. Magistrate Garro Vargas records a note. Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Hernández López dissent only regarding the procedural defect for violation of the principle of connection, but not regarding the other substantive defects, therefore they subscribe to what is stated in the advisory opinion. Magistrate Rueda Leal partially dissents, because he additionally deems unconstitutional, for being contrary to the Principle of Connection, the term "neighbor cooperatives" (cooperativas de vecinos) included in Transitional Provision X of the consulted bill. Notify the Directorate of the Legislative Assembly and the consultants.- CO07/21 ... See more **Related Judgments** **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 096- Legislative Consultation on Constitutionality **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 96, SUBSECTION B) OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. "...In accordance with the provisions of Article 96, subsection b), of the Law of Constitutional Jurisdiction, this Chamber is faced with an optional consultation, filed by eleven Deputies. It is worth mentioning that the original group of signatory representatives changed, because some withdrew their signatures, and others joined to replace them..." CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 101- Pronouncement of the Chamber **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 101 OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. "...Regarding the deadline to address the consultation, it is necessary to indicate that by resolution at 17:32 hours on November 17, 2020, from the Instructing Magistrate, it was ordered to receive evidence for better resolution, with suspension of the deadline to decide. From the notification and communication of the resolution to the Department of Technical Services, as well as its compliance, eight calendar days elapsed, so this must be added to the elapsed period (which originally expired on December 5), and set it for the upcoming December 13..." CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 099- Content of the consultation **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 99 OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. THE PURPOSE OF THE LEGISLATIVE CONSULTATION. "...Regarding the fact that the required documentation arrived after the indicated deadline, after the office inquired about the reasons why the requested documentation had not been sent, it is important to note that the legislative consultation on constitutionality is not an adversarial process in which there is litigation between opposing parties. Through it, the legislator established a procedure for the remediation of bills that could contain substantial defects in the legislative procedure or substantive constitutionality problems, or that could be in conflict with international instruments in force in the country. In this sense, it is of utmost importance that the Chamber's intervention, in accordance with the Law of Constitutional Jurisdiction, determines the regularity of the bills and provides the legislative body an opinion for the Legislative Assembly on the problems of validity and permanence of the policies generated within it. Hence, the documents requested for better resolution are deemed duly submitted..." CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 001- Object **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 1 OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. "...in accordance with Article 1 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is the duty of this Chamber to guarantee, in addition to the supremacy of Constitutional Law, also that of International Law. Thus, it is incumbent upon this Chamber not only to establish the supremacy of the law contained in the Constitution when treaties necessarily refer to human rights issues, but also of International Law, when by its interpretation and application its supremacy over laws must be declared, by virtue of Article 7 of the Political Constitution. The international community, through the Minamata Convention on Mercury, recognizes that mercury is a chemical product of global concern due to '... its long-range transport in the atmosphere, its persistence in the environment after its anthropogenic introduction, its capacity for bioaccumulation in ecosystems, and its significant adverse effects on human health and the environment'. Consequently, this international instrument has, by virtue of the objective agreed upon by the Parties, a purpose of protecting human health, which is contained in Article 21 of the Political Constitution; likewise, the environment, by seeking the reduction of anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds, which is contained in Constitutional Article 50..." CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Majority vote **Branch of Law:** 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 007- International treaties and conventions **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** Conventionality control **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

ARTICLE 7 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. "...Evidently, an examination of the legislation allows us to find that it moves in a direction contrary to the international obligations acquired by the Costa Rican State. Indeed, this Chamber concludes that the bill contains elements that make it unconventional due to the problems of the deadline and the lack of real and effective control measures for techniques using mercury and cyanide leaching. To this end, the first topic will be addressed below, and subsequently, the matter related to the lack of control measures for reconversion techniques..." CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Separate note **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** MUNICIPALITY.

**Subtopics:** NOT APPLICABLE.

IV.- Note from Magistrate Castillo Víquez. Regarding the consultation with municipalities, I have maintained that this is not a constitutional requirement. Indeed, there is no doubt that the constitutional consultation constitutes a limitation on the power to legislate. In some cases, it aggravates it—Articles 97 and 167 of the Political Constitution—when the opinion of the Supreme Electoral Tribunal and the Supreme Court of Justice is negative to the parliamentary initiative; in another, it temporarily suspends it for the bill in question—six months before and four after the holding of a popular election—when the opinion of the Supreme Electoral Tribunal is also negative; and in others, it must be carried out to avoid a defect of unconstitutionality that would affect the entire Law—to the State Universities—Article 88 of the Political Constitution—, the Central Bank of Costa Rica—Article 121, subsection 17 of the Fundamental Charter—, and the autonomous institutions—Article 190 of the Political Code—.

Regarding the latter, it is worth remembering that it was the Social Democratic faction that presented, as part of the title relating to autonomous institutions, the following rule: "(...) No bill relating to matters entrusted to an Autonomous Institution may be discussed in the Legislative Assembly without the respective Institution having rendered its opinion on the matter. Said opinion must be included and published, obligatorily, as one of the recitals of the law that is approved." (A.A.C.: volume III; p. 465). Note that what is related to the qualified majority for the approval of the bill where there is a negative opinion from the Institution is no longer proposed. We assume that the adverse votes of the Constituent National Assembly in the cases of the University and the Technical Body responsible for determining the monetary unit dissuaded the members of the Social Democratic faction from presenting that initiative.

The reasons for this norm are offered by Facio Brenes when indicating that: "(...) through it, what is sought is to force the essentially political body that is Congress to listen to the voice of the autonomous institutions in those matters that affect them." (A.A.C.N.: volume III; p. 467).

The reasons why this article was not approved in the proposed form were:

"Representatives Arroyo, Vargas, Fernández, and Esquivel expressed disagreement. The first stated that it was not possible to continue detracting from the powers of the Legislative Assembly, forcing it to consult all the autonomous institutions of the state. The Assembly integrates within its bosom various commissions that have the obligation to consult and document themselves in due form regarding matters entrusted to them. If a bill related to an autonomous institution is presented, it is logical that these bodies will be consulted. The second indicated that the motion under debate introduces a new system, since if an autonomous institution does not render the respective opinion, the Legislative Assembly may not hear the bill. The third stated that he would not vote for any motion that comes to the detriment of the powers of the Legislative Assembly, the maximum representation of the people in our political system, forcing it even to include in the recitals of the law that is approved the Opinion of the Autonomous Institution." (A.A.N.C.: volume III; p. 473).

As a result, Representative Chacón Jinesta suggested a new wording:

"for the discussion and approval of projects relating to an Autonomous Institution, the Legislative Assembly must hear the opinion of that institution" (A.A.N.C.: volume III, p. 473).

Deputy Facio Brenes, on behalf of his colleague, decided to withdraw the motion, and the proposal of Deputy Chacón Jinesta was ultimately voted on.

From the above discussion, it is clear that those who drafted the current Political Constitution were well aware that the constitutional consultation limits the power to legislate, and that the obligation to consult was directed, in this case, solely and exclusively to those entities that have the legal nature of an autonomous institution, and not those that have the legal nature of a corporation, as occurs with entities decentralized by region.

It is well known that doctrine establishes a clear difference between an institution and a corporation. Indeed, in the case of the former, there is an instituting entity, generally the State, which creates the entity; it provides the resources or, at least, the source for its financing and has influence in the appointment of the highest authorities of the instituted entity. In the case of the latter, it is by the initiative of its members that the entity is created, although, in many cases, the issuance of a State act is necessary, for example: the creation of a professional association; it is its members who generally finance the entity and, finally, it is they, through the General Assembly or the residents, who elect the highest authorities of the governing bodies. Autonomous institutions, in our context, correspond to the first nature; while municipalities, to the second; hence the correctness of the Constituent's terminology. From this perspective, municipalities cannot be equated with autonomous institutions.

On the other hand, given the degree of autonomy that Constitutional Law grants to municipalities—political autonomy in the administration of the local interests and services of the canton (Article 169)—, the legislature, in the use of its power to legislate, has significant limitations, since it cannot assign the exercise of a municipal competence to another different entity or body, nor can it adopt legal norms that depart from or contradict the democratic character of the municipal organization. We are, then, faced with a matter unavailable to the Legislative Branch in the exercise of its power to legislate, although it is available in the exercise of its constituent power—acting as a reformer power—. This is constitutional content that cannot be regulated by the Legislative Branch in the exercise of its power to legislate. The foregoing constitutes a guarantee for municipal corporations, just as it constituted one for autonomous institutions until their autonomy in matters of government was suppressed—through Law No. 4123 of May 31, 1968—, in the sense that the Legislative Assembly, in the exercise of its power to legislate, cannot affect the matters that Constitutional Law (values, principles, and norms) attributes to entities with a corporate base in an exclusive and excluding manner. Although both enjoyed the same degree of autonomy, the truth of the matter is that the Constituent only established the constitutional consultation for bills relating to autonomous institutions, and not for bills relating to municipalities.

Finally, it is clear from the constitutional text that the municipal regime is regulated in Title XII; while that of autonomous institutions is in Title XIV, hence they are different constitutional legal regimes, and therefore it is not appropriate to apply the norms that have been designed for one to the other.

In summary, the Legislative Assembly is not obliged to consult municipalities on bills relating to them. Hence, the defect invoked by the petitioner does not exist as such.

Secondly, regarding the procedural defect due to violation of the principle of connection, it is important to be clear that the exercise of the right of amendment refers not only to the purpose of the bill but also to the matter regulated therein. In the sub examine, the transitional provisions, although they deviate from the purpose of the bill, do not deviate from the regulated matter, so I conclude that the principle of connection has not been violated and, consequently, there is no procedural defect, but there are substantive defects, as is extensively explained in the advisory opinion. CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Separate note **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** CONSTITUTIONAL JURISDICTION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

V.- Note from Magistrate Rueda Leal.

I note that in judgment No. 2014-012887 of 14:30 hours on August 8, 2014, together with Magistrates Cruz Castro and Salazar Alvarado, I ruled in this sense:

"XV.- Note from Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Salazar Alvarado, on the withdrawal of signatures (Drafted by Magistrate Rueda Leal).- A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Magistrates. As a result, we have deemed it necessary to issue this note, because although it is not a questioned point or one of great incidence in this legislative consultation process, it has manifested itself patently and requires, in our opinion, to be addressed. It is necessary to observe what happened in this case file to fully understand the observation of the signatories.

The first constitutional consultation was filed on April 22, 2014, by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar, and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).

On April 28, 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature; the same was done, on April 29, 2014, and through respective briefs, by Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras. On the same day, by separate writings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras added their signatures to the consultation.

As for the second consultation, it was filed on April 29, 2014, by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado, and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). On the same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added their signatures again. Subsequently, on June 2, 2014, already being former deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.

The Chamber has referred to the procedural good faith that must prevail in optional consultation procedures:

'... In that particular, this jurisdiction is of the opinion that, on the first occasion on which Deputies formulate an optional legislative consultation, they must indicate each and every constitutional defect—both of form and substance—that they deem present in the bill. This is because, otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, subverting its purposes. The need to consult the possible defects of constitutionality on a single occasion also obeys to the procedural loyalty and good faith that must prevail in the use of any mechanism offered by the legal system to subject a particular conduct to jurisdictional oversight. There are also reasons of legislative procedural economy that impose this new stance, since the deputies could well file as many optional legislative consultations regarding a bill that has not undergone essential or substantial modifications, as they deem necessary, giving rise to an endless chain of consultations. It must be taken into consideration, as prescribed by article 101, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, that the opinion rendered by the Constitutional Chamber in the consultation, "In any case, does not preclude the possibility that subsequently the challenged norm or norms may be challenged through the means of constitutional control." Consequently, henceforth, this Chamber will only address a new legislative consultation when, upon the bill having been returned to the legislative process—after, of course, the first of such consultations has been heard by this jurisdictional body—, substantial modifications or amendments have been introduced to it.' (Judgment number 2011-14965 of 9:34 hours on November 2, 2011) Admitting free withdrawal in the constitutional consultation gives rise to situations where, contrary to procedural good faith, the signatures of the deputies are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, and not, as should be, with the sincere interest of ensuring the constitutionality of the bill. Our opinion is that this type of defect leads to a perversion of the mechanism of the optional consultation of constitutionality, insofar as it subjects it to the fluctuations and vicissitudes of politics. In other words, the use of the optional parliamentary consultation for the purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, when judicial independence and the separation of powers require that the Judicial Branch and, as part of it, the Constitutional Chamber, protect themselves to the extent possible from said phenomenon.

Furthermore, the undersigned emphasize that in matters of unconstitutionality actions, it has been established that "there is no rule that authorizes the withdrawal of an unconstitutionality action" (judgments numbers 2013-008946 of 14:30 hours on July 3, 2013, 2013-004620 of 14:30 hours on April 10, 2013, and 2013-005095 of 14:30 hours on April 17, 2013). By virtue of the foregoing and placing special emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political incidences, we consider that legislative consultations that have been filed meeting the requirement of Article 96, subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction, must be processed accordingly, disregarding any signature withdrawal motions filed subsequently.' (Emphasis not in the original).

Now, in the sub lite, I note that Deputies Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco, and Daniel Ulate Valenciano withdrew their signatures and that Deputies Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano, and Otto Roberto Vargas Víquez, instead, added their signatures to the consultation. In this regard and based on the opinion expressed, I consider the regulatory requirement regarding the number of subscribing deputies of the consultation to be fulfilled. Indeed, procedural good faith and the need to prevent the purposes of constitutional jurisdiction from being tarnished by intentions foreign to it, lead to the conclusion that the withdrawal of signatures is inadmissible. Given that the consultation in question was filed with the signature of more than ten deputies, it thereby meets the regulatory requirements. CO07/21 ... See more **Content of Interest:** **Type of content:** Separate note **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** CONSTITUTIONAL JURISDICTION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

VI.- Note from Magistrate Salazar Alvarado regarding the admissibility of the Legislative Consultation. In Judgment No. 2014-012887 of 14:30 hours on August 8, 2014, I subscribed, together with Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, to the following note regarding the withdrawal of signatures in the process of a legislative consultation:

"XV.- Note from Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Salazar Alvarado, on the withdrawal of signatures (Drafted by Magistrate Rueda Leal).- "A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Magistrates. As a result, we have deemed it necessary to issue this note, because although it is not a questioned point or one of great incidence in this legislative consultation process, it has manifested itself patently and requires, in our opinion, to be addressed. It is necessary to observe what happened in this case file to fully understand the observation of the signatories.

"The first constitutional consultation was filed on April 22, 2014, by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar, and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).

"On April 28, 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature; the same was done, on April 29, 2014, and through respective briefs, by Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras. On the same day, by separate writings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras added their signatures to the consultation.

"As for the second consultation, it was filed on April 29, 2014, by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado, and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). On the same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added their signatures again. Subsequently, on June 2, 2014, already being former deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.

"The Chamber has referred to the procedural good faith that must prevail in optional consultation procedures:

'... In that particular, this jurisdiction is of the opinion that, on the first occasion on which Deputies formulate an optional legislative consultation, they must indicate each and every constitutional defect—both of form and substance—that they deem present in the bill. This is because, otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, subverting its purposes. The need to consult the possible defects of constitutionality on a single occasion also obeys to the procedural loyalty and good faith that must prevail in the use of any mechanism offered by the legal system to subject a particular conduct to jurisdictional oversight. There are also reasons of legislative procedural economy that impose this new stance, since the deputies could well file as many optional legislative consultations regarding a bill that has not undergone essential or substantial modifications, as they deem necessary, giving rise to an endless chain of consultations. It must be taken into consideration, as prescribed by article 101, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, that the opinion rendered by the Constitutional Chamber in the consultation, "In any case, does not preclude the possibility that subsequently the challenged norm or norms may be challenged through the means of constitutional control." Consequently, henceforth, this Chamber will only address a new legislative consultation when, upon the bill having been returned to the legislative process—after, of course, the first of such consultations has been heard by this jurisdictional body—, substantial modifications or amendments have been introduced to it.' (Judgment number 2011-14965 of 9:34 hours on November 2, 2011) Admitting free withdrawal in the constitutional consultation gives rise to situations where, contrary to procedural good faith, the signatures of the deputies are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, and not, as should be, with the sincere interest of ensuring the constitutionality of the bill. Our opinion is that this type of defect leads to a perversion of the mechanism of the optional consultation of constitutionality, insofar as it subjects it to the fluctuations and vicissitudes of politics. In other words, the use of the optional parliamentary consultation for the purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, when judicial independence and the separation of powers require that the Judicial Branch and, as part of it, the Constitutional Chamber, protect themselves to the extent possible from said phenomenon.

Furthermore, the undersigned emphasize that in matters of unconstitutionality actions, it has been established that "there is no rule that authorizes the withdrawal of an unconstitutionality action" (judgments numbers 2013-008946 of 14:30 hours on July 3, 2013, 2013-004620 of 14:30 hours on April 10, 2013, and 2013-005095 of 14:30 hours on April 17, 2013). By virtue of the foregoing and placing special emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political incidences, we consider that legislative consultations that have been filed meeting the requirement of Article 96, subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction, must be processed accordingly, disregarding any signature withdrawal motions filed subsequently.' (Emphasis not in the original)." Consequently, going forward, this Chamber will only evacuate a new legislative consultation when, after the bill has been returned to the legislative process—following, of course, this jurisdictional body having heard the first of such consultations—substantial modifications or amendments have been introduced to it.” (Judgment number 2011-14965 of 9:34 a.m. on November 2, 2011).

“Allowing free withdrawal in the constitutional consultation opens the door to situations where, contrary to procedural good faith, the signatures of the deputies are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, and not, as should be the case, with the sincere interest of ensuring the bill's constitutionality.

Our opinion is that such types of defects lead to a perversion of the optional constitutional consultation mechanism, to the extent that it subjects it to the fluctuations and vicissitudes of politics. In other words, the use of the optional parliamentary consultation for legislative tactic purposes contributes to the judicialization of politics, when judicial independence and the separation of powers require that the Judicial Branch and, as part of it, the Constitutional Chamber protect themselves as much as possible from this phenomenon.

“Furthermore, the undersigned emphasize that in unconstitutionality actions, it has been established that “there is no rule authorizing the withdrawal of an unconstitutionality action” (judgments numbers 2013-008946 of 2:30 p.m. on July 3, 2013, 2013-004620 of 2:30 p.m. on April 10, 2013, and 2013-005095 of 2:30 p.m. on April 17, 2013). By virtue of the foregoing, and placing special emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political incidents, we consider that legislative consultations that have been filed fulfilling the requirement of Article 96, subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, must be processed accordingly, disregarding any signature withdrawal requests presented subsequently.” Later, in Judgment No. 2016-004651 of 12:40 p.m. on April 6, 2016, I recorded another note clarifying the scope of my position on the matter, in the following terms:

“Although, in Judgment No. 2014-12887, of 2:30 p.m., on August 8, 2014, I signed a joint note with Justices Cruz Castro and Rueda Leal, regarding the withdrawal of signatures in a legislative constitutional consultation, in the case under study, where the petitioner withdraws the present unconstitutionality action, I concur with the majority vote, which deems the action withdrawn, since the same had not yet been admitted for study when the petitioner filed the withdrawal, by virtue of an acquittal judgment having been issued in their favor, hence the —essential— difference with the note signed in that consultation. Ergo, it goes without saying that, in the undersigned's opinion, it is feasible, from a procedural standpoint, to withdraw an unconstitutionality action while it has not yet been admitted for study, as occurred in this case.” From what has been stated in the cited notes, it follows that, both in optional legislative constitutional consultations and unconstitutionality actions, it is valid, for the undersigned, to withdraw signatures or to withdraw the action —as the case may be— provided this occurs before the Chamber receives the certified copy of the legislative file (in optional legislative consultations) or before it has been admitted for study (in unconstitutionality actions). In this same line of reasoning, it is indeed possible, in a legislative constitutional consultation, to validly withdraw a signature before the Chamber receives the certified copy of the legislative file—the moment from which the monthly deadline to resolve begins to run—, just as it must also be understood that a deputy who, before this Court receives the referred copy of the legislative file, requests to be considered a signatory of the consultation, must be validly considered a consulting party.

In this case, it is on record that, through briefs sent via fax to the Secretariat of the Constitutional Chamber, through official letters dated October 29 of the current year, Deputies Marolín Azofeifa Trejos, Zoila Rosa Volio Pacheco, and Deputy Luis Fernando Chacón Monge state that they withdraw their signatures from the filed consultation; and, likewise, by brief filed on November 4, 2020, Deputy Daniel Ulate Valenciano. Now then, on November 2, 2020, the following Deputies added their signatures: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano, and Otto Roberto Vargas Víquez. In the case of Deputy Aracelly Salas Eduarte, she withdraws her signature from the legislative consultation on November 3, 2020, but the following day requests that her withdrawal be rendered ineffective. By those dates, legislative file No. 21.229 had not yet been received in the Secretariat of the Constitutional Chamber; therefore, in the undersigned's judgment, there is no impediment for the Deputies to withdraw or submit their signatures from the optional consultation they formulated at its procedural moment, as explained above.

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Content Type: Separate Note Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: LEGISLATIVE ASSEMBLY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

VII.— NOTE OF JUSTICE GARRO VARGAS. This Chamber performs a conforming interpretation regarding Transitory Provision X of the bill, by stating the following: “a) It is not contrary to the Principle of Connection (Principio de Conexidad) ‘cooperatives of neighbors’ in Transitory Provision X of the bill, provided it is interpreted as referring to the mining workers established in Article 8 of the Código de Minería.” In this regard, I wish to make three considerations.

1-. If what was desired when consulting this aspect was to obtain clarity, the purpose was achieved, since from what this Chamber has stated, it follows without any doubt that these cooperatives must necessarily be composed of miners. 2-. Being such a relevant aspect, everything indicates that the Legislative Assembly must keep in mind what is stated in this resolution. Thus, for purposes of adequate legislative technique, safeguarding the content indicated by the Constitutional Chamber, it appears that the most sound course of action will be for that transitory provision to simply state “cooperatives of miners.” 3-. In any case, the introduction of the word “miners,” without the suppression of the word “neighbors,” has an undesired effect, consisting in paradoxically restricting excessively the subjective element of such cooperatives: their members must not only be miners, but also neighbors. In other circumstances, I would have considered such a restriction discriminatory, since it extremely reduces the scope of subjects to which that transitory provision would allude. However, in view of the fact that this bill is based on and justified by—as the statement of legislative intent (exposición de motivos) indicates—seeking the improvement of the canton (cantón) of Abangares, I consider that in the specific case, this discrimination would be justified and, therefore, would not be arbitrary.

CO07/21 ... See more Content of Interest:

Content Type: Dissenting Vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: LEGISLATIVE ASSEMBLY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

File: 20-019835-0007-CO DISSENTING VOTE OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ AND JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ, WITH DRAFTING BY THE FORMER, IN RELATION TO THE PRINCIPLE OF CONNECTION. From our perspective, the principle of connection is not violated, given that the modification introduced to the bill during the parliamentary path (iter parlamentario) is a matter that can be subsumed within its object. Indeed, the substitute text approved via Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa is subsumable within the object regulated by the bill presented by the Executive Branch, as it concerns the granting of a license for the exploitation of mining activity.

From our point of view, such a restrictive interpretation of the right of amendment corresponding to the members of the Chamber undermines one of the essential characteristics of Parliamentary Law: its ductility or flexibility, which negatively affects parliamentary work and, in some cases, can lead to aborting the political agreements that are reached. And it even goes against the purpose of Parliamentary Law. As is well known, its purpose is to allow Parliament to exercise its powers (legislative, auto-regulatory, political control, integrative, jurisdictional, and administrative), especially: to be the channel through which the Legislative Assembly adopts, in a timely, democratic, and sovereign manner, and in strict adherence to the principle of political pluralism, the fundamental political decisions, which are translated into final parliamentary acts, be they legislative decrees (decretos legislativos) or legislative agreements (acuerdos legislativos). There is no doubt that parliamentary dynamics involve negotiation, which is constantly expressed in the variation of the texts of bills. Hence, the principle of connection cannot be taken to such a point that the modifications made by the deputies, in the exercise of the power of amendment, must necessarily adhere to the base text presented. We agree that through the power of amendment, matters foreign to those not regulated in the initiative should not be introduced, that it should not be distorted, much less pursue ends different from what is intended with it. The idea is to avoid what was sometimes called an “omnibus bill” where, on the occasion of a bill, a series and variety of regulations that had nothing to do with its object were introduced through substantive motions, since deputies, taking advantage of the fact that the bill was in its final stages of the procedural path (iter procedimental), acted in the manner described, violating the principles of parliamentary initiative, publicity, participation, and, in general, the democratic principle or, as it is called in other latitudes, political pluralism. Ergo, when dealing with modifications evidently foreign to the subject matter of the bill, to its purpose, that is when declaring the procedural defect is appropriate, not in other scenarios, such as the cases at hand.

Finally, it must not be overlooked that a bill is a base text for discussion subject to permanent changes as it is analyzed and negotiated in the different parliamentary bodies; hence, insofar as the modifications refer to the subject matter regulated by the bill, all of them are constitutionally possible. Therefore, in the case at hand, we conclude that there are no formal defects of unconstitutionality due to violation of the principle of connection.

CO07/21 ... See more Content of Interest:

Content Type: Dissenting Vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: LEGISLATIVE ASSEMBLY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

FILE 20-019835-0007-CO Partial dissenting vote of Justice Rueda Leal. With the customary respect, I dissent regarding the term “cooperatives of neighbors” due to violation of the principle of connection, as I explain below.

In relation to the principle of connection, the Chamber has stated:

“IV.— On the principle of connection. The so-called principle of connection, established as a parameter for the constitutionality of norms, guarantees that the legal provisions finally approved are consistent with and directly related to the initial text upon which the legislative dynamic began, with the objective of avoiding the approval of norms completely disconnected from the interest and motivation that gave rise to a specific bill. So considered, the principle of connection is related to the democratic principle, and is translated and clearly shown in the recognition and responsible exercise of the right of legislative initiative and the right of amendment.

Regarding the right of legislative initiative and the right of amendment, through judgment number 2010-16335 —reiterated, among others, by judgment number 2017-1496, and in a similar sense see judgments numbers 3513-94 and 2008-10450— the Chamber held that:

‘[T]he right of amendment derives from the democratic principle and is expressly regulated by the Reglamento de la Asamblea Legislativa. Through it, deputies participate in the law-making process, so that they can influence the definitive content of the law by presenting motions aimed at modifying the content of the original bill. In accordance with the jurisprudence of this Court, this right must be observed throughout the entire law-making process and constitutes a “parameter of constitutionality,” such that a violation of its basic core causes the unconstitutionality of the approved norm. This right is intimately related to the right of initiative, also of mandatory observance during the procedure for approving a law. The latter implies participation, because it is the legitimate means of driving the legislative procedure to produce a law that reflects the points of view of the proponent. The object of the right of initiative is fundamental, because it serves as a frame of reference during the processing of the procedure and becomes an intrinsic limit for the presentation of amendments. In this sense, the Chamber has insisted that there is a framework within which the Legislative Assembly can carry out what is called the “transactional political function,” for which it naturally has greater disposition and for which the Constitution structures it (starting from Article 105). Therefore, both the right of initiative and the right of amendment must be observed during the law-making process, but neither can prevail over the other. Thus, the right of amendment cannot be used to convert the initial bill into one substantially different from the one originally presented—this being one of its limits—nor can the right of initiative prevail in such a way that the Assembly—and the deputies in particular—see their powers of discussion and of adjusting the bill as deemed pertinent limited. That is why it has been said that the text proposed through the original right of initiative is what sets the general framework of the bill, and it is within this framework that the modifications intended to be introduced through the exercise of the right of amendment must be weighed.’ —emphasis added— In this sense, to determine that a specific norm conforms to the Law of the Constitution regarding respect for the principle of connection, it must necessarily be assessed whether both the right of initiative and the right of amendment have been adequately exercised and respected in the corresponding legislative process.” (Judgment No. 2017-19636 of 9:15 a.m. on December 6, 2017) I highlight from the transcribed judgment that the principle of connection guarantees that the bill approved by the Legislative Assembly is consistent with the interest held at the time of proposing the legislative initiative, which serves as a framework or limit for the amendments intended to be made during the legislative process.

Regarding the so-called “cooperatives of neighbors,” the majority of this Court considered that such a figure would be in accordance with the Constitution provided it was interpreted “…as referring to the mining workers established in Article 8 of the Código de Minería.” In my opinion, the amendment that introduced the “cooperatives of neighbors” in the bill injures the principle of connection, a situation that cannot be corrected by the Chamber, without it itself amending the bill against the will of the Legislator.

As mentioned, the principle of connection means that the legislative initiative serves as a framework for the subsequent discussion and amendment within Congress. Consequently, it is necessary to assess the original intention of the bill to establish that framework and a potential injury to the cited principle.

In its motivation, the legislative initiative states:

“…taking into account that, in 2010, through Law No. 8904, Reforma Código de Minería and its reforms, Law to Declare Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metal Mining, of December 1, 2010, several articles of the Código de Minería, Law No. 6797, of October 4, 1982, are reformed, directly modifying the way mining activity had been conducted in the canton of Abangares.

Through said law, open-pit mining exploration and exploitation permits are eliminated, but an exception to this prohibition is left, such that in the mining reserve area of the canton of Abangares, exploration permits, mining exploitation concessions, and material processing, may be granted to workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero mining, granting an 8-year period to regularize said activity through Transitory Provision I of said law, which establishes:

“TRANSITORY PROVISION I- During the eight-year period, counted from the entry into force of this reform, the prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques shall not apply to workers organized in mining cooperatives dedicated to small-scale mining exploitation for family subsistence, artisanal, and coligallero mining. Within this period, these persons shall have the obligation to reconvert their activity toward the development of alternative technologies more environmentally friendly; for this, they shall have the support, advice, and technical and financial assistance of the Costa Rican State.

Likewise, within a period of three years, the State shall make the necessary efforts to promote sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, or other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal, and coligallero mining.

For these purposes, small-scale, artisanal, and coligallero mining activity shall have the status of a priority sector in accessing credit for its development, in accordance with the provisions of Article 7 of Law No. 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, of April 23, 2008, and state banking.” On the other hand, with the 8-year deadline of said period approaching, taking into account that the competent authorities of the Executive Branch have not effectively fulfilled their functions of supporting, advising, and providing technical and financial assistance so that the persons covered by that moratorium could have migrated to alternative technologies more environmentally friendly; and additionally, there have been minimal legally constituted cooperatives to which a concession could have been granted in accordance with Law No. 8904, which prevents them from engaging in mining production legally, just as was precisely one of the purposes of the cited law, it is necessary to provide, through a modification to the law, the necessary conditions so that instead of just giving them more time, this time the conditions allow for their correct legalization of the activity and the corresponding environmental improvement.

Therefore, not reforming Law No. 8904 and additionally granting a new period that extends the concluding 8-year period already granted would leave dozens of people and their families who depend on this activity to bring sustenance to their homes unprotected, condemning hundreds of inhabitants of the canton of Abangares and other places where mining activity takes place to poverty, with inevitable social problems and confrontations, as already occurred some years ago.

Precisely with this bill, the aim is to improve in:

1-Improving the accompaniment of the Executive Branch through its different institutions so that the coligalleros can improve their living condition.

2-Defining the concept of artisanal mining according to the technical criteria of the Dirección de Geología y Minas.

3-Eliminating environmental contamination from the discharge of Mercury by defining better extraction techniques.

For all the foregoing, and in pursuit of social peace and the dignification of persons engaged in small-scale mining activity, we submit for consideration by the honorable deputies the following bill, which seeks to grant more time for their formalization, as well as tools that allow them to achieve it, improving the social, economic, and environmental conditions of the activity in the canton.” In summary, the intention of the legislative initiative was to extend the period of the exception established in Transitory Provision I in favor of mining cooperatives so that they, with the State's accompaniment, would migrate toward an environmentally friendly type of mining exploitation.

Once the intention of the proponents has been established, the next step to determine if the principle of connection was respected is to analyze the challenged norm (which came to modify the original bill) and assess whether it conforms to the framework established by the legislative initiative. The challenged numeral states:

“Transitory Provision X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold by cooperatives of neighbors of the canton of Abangares, which have filed concession applications for the mining reserve area of this canton, is enabled. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may commercialize the gold with natural or legal persons. (…)” The introduction of the figure of “cooperatives of neighbors” stands out. Its creation is relevant to understand why there is a violation of the principle of connection in Transitory Provision X. It is reiterated that, as recorded in the statement of legislative intent (exposición de motivos) of the legislative initiative, the purpose of the legislators was to extend the legal deadline so that mining cooperatives could, with the State's help, effect a transition towards more modern and safer mining methods. Furthermore, it must be emphasized that the mining cooperative is a legally defined legal figure, as can be inferred from Articles 8, 72, and following of the Código de Minería.

In contrast, “cooperatives of neighbors” lack a specific regulatory definition. For this reason, and unlike mining cooperatives, there is no clarity regarding the requirements for creation, state supervision, or the purpose of these “cooperatives of neighbors.” Such lack of definition would allow cooperatives of another nature (sports, religious, cultural, etc.) to attempt to engage in mining exploitation, insofar as they are composed of “…neighbors of the canton of Abangares,” with the clear environmental questioning of such conduct.

Even more, the creation of the “cooperative of neighbors” would have an adverse effect on the purposes of the legislative initiative. On the one hand, it is a figure that will not seek the transition toward modern and environmentally friendly mining, which constitutes the core point of the bill. In other words, while the main purpose of the bill is to provide a period for mining cooperatives to modernize and migrate towards mining methods consistent with environmentally friendly techniques, the “cooperatives of neighbors” are alien to this purpose, as they do not seek any type of transition, but rather would carry out temporary mining exploitation with the inherent impact on the environment of such activity.

On the other hand, the “cooperatives of neighbors” also violate the purpose of the original bill because they would become competition for the mining cooperatives, which, rather, the bill seeks to incentivize. If Transitory Provision X were approved, the “cooperatives of neighbors” and the mining cooperatives could compete for the same mining market, albeit temporarily. However, while the mining cooperatives would be seeking sustainable exploitation methods and facing the costs of such modernization, the “cooperatives of neighbors” would not incur such costs, as they would continue using polluting inputs for their exploitation.

Based on the foregoing arguments, I consider that Transitory Provision X is unconstitutional for violating the principle of connection.

Furthermore, I determine that the declaration of unconstitutionality is necessary because the interpretation made by the majority of this Court is unfeasible. The purpose of creating the “cooperatives of neighbors” was to expand the number of subjects who could work in mining. As is obvious, these are subjects distinct from the miners' cooperatives, since such cooperatives already had exploitation authorized in the same bill.

With the conforming interpretation, the majority of the Chamber requires that the “cooperatives of neighbors” be “mining workers established in Article 8 of the Código de Minería.” For its part, the cited numeral speaks of “…workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero mining, according to the conditions established in this Law and its Regulations.” That is, with this exegesis, the Chamber materially equates “cooperatives of neighbors” with mining cooperatives, thereby contradicting the intention of Transitory Provision X, which was to expand the subjects who could carry out mining. I emphasize that the conforming interpretation of a text by this Court is possible provided it does not oppose the teleology of the norm, as is the case here. CO07/21 ... See more *CO* Res. No. 2020023789 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at seven o'clock in the evening on December tenth, two thousand twenty.

Optional legislative constitutional consultation filed by Deputies Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca, and Yorleny León Marchena, regarding the bill "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", legislative file number 21.229.

Considering (Resultando):

1.- The present consultation was received in the Secretariat of the Chamber at 10:06 a.m. on October 29, 2020, and the certified copy of legislative file number 21.229 was received in the Chamber on the following November 5.

2.- The honorable Deputies consult that file 21.229 has been subject to multiple modifications throughout its parliamentary path (íter parlamentario), which, in the opinion of the consulting parties, has caused it to lose its original spirit and become the antithesis of what was initially proposed. They indicate that if one observes the objectives of the initially proposed text, compared with the final result of the proposal, it is evident that none is consistent with the final wording approved in the first debate. The original bill sought to strengthen and improve the techniques used by the workers of Abangares; the final proposal is opposed to that objective, which implies serious injuries to the environment. The Departamento de Servicios Técnicos of the Legislative Assembly pointed out the lack of connection of some proposed reforms, not only in relation to the active subject of the regulation but also regarding the exception for the use of cyanide and mercury. Secondly, they indicate that the mandatory consultation with the involved municipalities (Osa, Abangares, and Golfito) was omitted, after the motion approved on the second day of motions under Article 137 that modifies Transitory Provision X. Both omissions, lack of connection and failure to consult the municipalities, constitute procedural defects (vicios de procedimiento). As for substantive defects (vicios de fondo), they allege that Transitory Provision X causes the disapplication and weakening of the environmental legal system for eighteen months. Thus, it is provided that for this period, natural or legal persons and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (UNCADA) that acquire gold may export it and will be exempt from complying with the requirements contained in Article 96 of Decreto Ejecutivo No. 29300, Reglamento al Código de Minería and its reforms. This “license” to exploit, process, and trade mining products, without having any concession and deviating from legal requirements, constitutes a flagrant violation of the principle of environmental non-regression and Article 50 of the Constitution. It also violates the principle of the singular inderogability of regulations (inderogabilidad singular del reglamento), as it temporarily disapplies state controls and replaces them with a sworn statement (declaración jurada) made by the interested parties themselves.

The defective drafting of Transitorio X makes it impossible to determine who the legitimate subjects for material extraction are. According to the Código de Minería, commercialization is only permitted for producers organized into mining cooperatives. However, said transitorio enables exploitation by “cooperatives of residents of the canton of Abangares” that have submitted concession applications. In the opinion of the petitioners, this injures the principle of legal certainty. A violation of the Minamata Convention also occurs, which recognizes that mercury is a chemical product that must be treated with great precaution, due to its significant adverse effects on human health and the environment. A reading of the bill under consultation allows the conclusion that its provisions contravene that convention, by going from an eight-year period for people to be able to reconvert their activity with environmentally friendly technologies, to leaving the fulfillment of such commitment without a deadline. In that sense, they add that as long as the State does not comply with the obligations established in Article 8 of the Código de Minería (referring to the formalization of assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies and sustainable productive alternatives), that sector will be able to continue using leaching techniques with cyanide and mercury.

3.- By resolution at 10:18 a.m. on November 3, 2020, the legislative consultation filed was processed, and the Directorio of the Asamblea Legislativa was requested to send legislative file No. 21,229 or its certified copy.

4.- By resolution at 10:14 a.m. on November 5, 2020, the President of the Sala Constitucional acknowledged receipt of the certified copy of the requested legislative file. In the same resolution, the case record was passed to the office of Magistrate Luis Fernando Salazar Alvarado, to whom it corresponds by turn, for the appropriate study.

5.- By resolution at 5:32 p.m. on November 17, 2020, of the instructing Magistrate, it was ordered to receive evidence for a better resolution, with suspension of the deadline to resolve, in order to request Mr. Fernando Campos Martínez, Acting Director of the Department of Studies, References and Technical Services of the Asamblea Legislativa, to send, within a period of three days, certified copies of Official Letters AL-DEST-246-2019 and AL-DEST-CJU-051-2020, from the Department of Technical Services. It is ordered to notify the petitioners, and communicate the request to the indicated official.

6.- On November 18, at 6:10:54 p.m. and 6:10:55 p.m., the certification reasons issued by the Executive Director of the Asamblea Legislativa of Costa Rica, Mr. Antonio Ayales Esna, enter the system; however, they were not accompanied by any certified document. The same action is repeated on November 19, at 10:25:26 a.m. and 10:25:27 a.m., without any documentation.

7.- Once the period granted by the resolution at 5:32 p.m. on November 17 had expired, and in accordance with the certification dated November 25, 2020, the judicial technician Diana Isabel Guerrero Mora, certifies that she called the Department of Technical Services to inquire about what was requested in the evidence for a better resolution.

8.- On November 25, 2020, certifications AL-231-2020 and AL-232-2020 are entered, with the full content of Official Letters AL-DEST-246-2019 and AL-DEST-CJU-051-2020, from the Department of Technical Services, ordered by means of the resolution at 5:32 p.m. on November 17, 2020.

9.- By means of a brief submitted at 4:18 p.m. on November 25, 2020, Deputy Jorge Luis Fonseca Fonseca, informs the Sala that there is another pronouncement from the Department of Technical Services, under official letter AL-DEST-CJU-063-2020, which evaluates the updated text of legislative file No. 21,229, which he requests be taken into account for the resolution.

10.- In the proceedings, the provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed.

Drafted by Magistrate Salazar Alvarado; and,

Considering:

I.- In accordance with the provisions of Article 96, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Sala is faced with an optional consultation, filed by eleven Deputies. It is worth mentioning that the original group of signing representatives varied, because some withdrew their signatures, and others entered to replace them. In this way, the following Deputies definitively withdrew: Marolín Azofeifa Trejos (official letter DIPA MAT 201-2020 of October 29, 2020), Luis Fernando Chacón Monge (official letter AL-FPLN-34-OFI-082-2020 of October 29, 2020), Zoila Rosa Volio Pacheco (official letter AL-DIND-17-OFI-0052-2020 of October 29, 2020) and Daniel Ulate Valenciano (brief filed on November 4, 2020). In their places, the following Deputies appeared as petitioners: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano and Otto Roberto Vargas Víquez (all through briefs of November 2, 2020). Notwithstanding the foregoing, in the case of Deputy Aracelly Salas Eduarte, she decides to withdraw her signature from the legislative consultation (official letter AL-ARA-089-2020 of November 3, 2020), but the next day requests that her withdrawal be rendered ineffective (brief received at 2:49 p.m. on November 4, 2020). As a consequence of the foregoing, the petitioners in this proceeding are the Deputies: Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca and Yorleny León Marchena. All of the foregoing occurred before November 5, the date on which the legislative file was received. Now then, in accordance with all of the foregoing, it is verified that compliance with the provisions of subsection b), of Article 96, of the Ley de la Jurisdicción [Constitucional] is satisfied, when it requires that the consultation be filed by a number of no fewer than ten Deputies. Consequently, this Sala will review only the issues specifically challenged by the petitioners and not general aspects of constitutionality of the Law containing the challenged norm, pursuant to Article 99 of the law that governs this jurisdiction.

Regarding the fact that the required documentation was entered after the indicated deadline had expired, after the office investigated the reasons why the requested documentation had not been sent, it is important to note that the legislative consultation on constitutionality is not an adversarial process in which there is litigation between opposing parties. Through it, the legislator established a procedure for the remediation of bills that could contain substantial defects in the legislative procedure or substantive constitutionality problems, or that could be in conflict with international instruments in force in the country. In this sense, it is of utmost importance that the intervention of the Sala, in accordance with the Ley de la Jurisdicción Constitucional, determines the regularity of the bills, and provides the legislative body with an opinion for the Asamblea Legislativa, on the problems of validity and permanence of the policies that are gestated within it. Hence, the documents requested for a better resolution are deemed duly submitted.

Regarding the deadline to resolve the consultation, it is necessary to indicate that by resolution at 5:32 p.m. on November 17, 2020, of the instructing Magistrate, it was ordered to receive evidence for a better resolution, with suspension of the deadline to resolve. From the notification and communication of the resolution to the Department of Technical Services, as well as its fulfillment, eight calendar days elapsed, so this time must be added to the elapsed period (which originally expired on December 5), and set it for the following December 13.

II.- Consultation on questions of form.

A.- On the lack of connection (conexidad) between the bill originally proposed and the one approved in the first debate.

Statement of the problem.

The original bill was proposed by the Poder Ejecutivo at 4:15 p.m. on January 22, 2019.

In order to contextualize the discussion at hand, it is understood that the statement of purposes covers some historical aspects of mining activity in the country, as well as data mainly on employment, sociological aspects, access to bank credits, the problem of the environmental footprint from waste, as well as efficiency in the activity, within the canton of Abangares.

Likewise, it highlights the modifications or legal reforms introduced to the Código de Minería to prohibit open-pit metallic mining, with the exception of forms of small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero. The foregoing, by means of Law No. 9804, of December 1, 2010, with direct impact on the canton of Abangares.

The statement of purposes pauses to explain that notwithstanding Transitorio I of the aforementioned Law postpones for eight years the prohibition of the use of leaching techniques with cyanide and mercury, provided they are workers organized in mining cooperatives; that is, small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero. These miners are imposed the obligation to “…reconvert the activity with alternative technologies that are more friendly to the environment; for this they will have the support, advice and technical and financial assistance of the Costa Rican State.” Likewise, it commits the State to procure sustainable productive alternatives, and provides, similarly for this artisanal industry, access to credit, in accordance with Article 7 of Law No. 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, and of the state banking system. However, the statement of purposes reveals that the objectives of the law, to support, advise and provide technical and financial assistance, were not materialized by the Poder Ejecutivo, and the legally constituted cooperatives that have obtained a mining concession are minimal. In this way, the Executive proposes the reform to the law, to promote “… the necessary conditions so that instead of just giving them more time, this time the conditions allow for their correct legalization of the activity and the corresponding environmental improvement.” In line with the foregoing, with this contextualization of the bill, it is how it was originally conceived and explained to the legislators, in the statement of purposes, what was intended. Thus, it was indicated that:

“Therefore, if Law No. 8904 is not reformed, and additionally a new period is granted that extends the soon-to-conclude 8-year period already granted, it would leave dozens of people and their families who depend on this activity to bring sustenance to their homes defenseless, condemning hundreds of inhabitants of the canton of Abangares and other places where mining activity takes place to poverty, with the social problems and confrontations being inevitable, as already occurred some years ago.

It is precisely with this bill that improvement is sought in:

1- Improving the accompaniment of the Poder Ejecutivo through its different institutions so that the coligalleros can improve their living conditions.

2- Defining the concept of artisanal mining according to the technical criteria of the Dirección de Geología y Minas.

3- Eliminating environmental contamination due to the dumping of Mercury through the definition of better extraction techniques.

For all of the foregoing, and in pursuit of social peace and the dignification of people engaged in small-scale mining activity, …”.

In the consultation brief, it is revealed that the bill was modified on several occasions, with the affirmative majority report (pages 528 to 541 of the legislative file) and subsequently by motions via Article 137 in the plenary. It complains that on the last day for motions, via Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, a substitute text motion was approved (which lacked publication and consultation with a series of institutions); specifically, with connection (conexidad) problems, since in the petitioners' opinion, it ends up materializing the distancing from the original objectives of the bill, according to the statement of purposes set forth above. As a consequence, it grants a license for exploitation without major controls, substitutes State duties by means of a sworn declaration, when originally the reform to Law No. 8904 consisted of the modification of Articles 5 and 6, and the deadline of Transitorio I.

According to the original bill, Article 5 was an authorization for state institutions to contribute to the reconversion of extraction methods of small-scale mining activity, and migrate them to alternative technologies more friendly to the environment. Article 6, of the base text, sought to define the concepts of small-scale metallic mining. Said norm, evidently, delved into operational aspects of the extraction as well as the determination of the volume to be granted in concession, where the Dirección de Geología y Minas had to apply criteria of equity and proportionality, between the number of workers and requested concessions. The norm likewise defines “best available techniques for artisanal gold extraction.” In the original bill, it can be said, it set an extension of the deadline that had been established in Law No. 8904, to leave it at February 10, 2025.

With the comparison of the bills, especially the last one, it is affirmed that there is a distancing from the purposes of the ratio legis. The petitioning Deputies specify the following points in which a lack of connection (inconexidad) is alleged: “a) Incorporation of new subjects for the exploitation of the resource”; and “b) The initial objective is manifestly contrary and unconnected to the final wording.” The problem the petitioners point out is that they are contradictory in spirit and constitute an antithesis of what was initially presented.

As a consequence of the foregoing, this Sala understands that the consultation aims to establish whether in the points set forth above, there is a problem of connection (conexidad) between the bill initially presented to the Asamblea Legislativa by the Poder Ejecutivo, and the one that was finally approved.

B.- Connection (Conexidad) in relation to the democratic principle, the right of amendment in the Sala's jurisprudence.

To elucidate the issue at hand, the Sala must establish the jurisprudential doctrine regarding the principle of connection (conexidad), as well as the relationship with the rights of Deputies in the legislative procedure. In Judgment No. 2016-01691 of 11:20 a.m. on February 3, 2016, it was considered:

“ON THE RIGHT OF AMENDMENT, THE RIGHT OF INITIATIVE, THE DEMOCRATIC PRINCIPLE AND THE PRINCIPLE OF CONNECTION (CONEXIDAD). The consulting Court questions, among other aspects, the violation of the principle of connection (conexidad), considering that the originally proposed bill underwent reforms that transformed it in a relevant manner. This Tribunal has profusely analyzed this principle, according to which there must be a balance between the right of initiative and the right of amendment of the deputies, both aspects constituting elements of the balance of powers and the technique of checks and balances established in the Political Constitution and which, moreover, form an essential part of the legislative procedure. The right of amendment derives from the democratic principle and is expressly regulated by the Reglamento de la Asamblea Legislativa. Through it, deputies participate in the law-making process, so that they can influence the definitive content of the law through the presentation of motions aimed at modifying the content of the original bill. In accordance with the jurisprudence of this Tribunal, this right must be observed throughout the law-making process and constitutes a 'parameter of constitutionality,' so that a violation of its basic core causes the unconstitutionality of the approved norm. This right is intimately related to the right of initiative, which must also be obligatorily observed during the procedure for approving a law. The latter implies participation, because it is the legitimate means of driving the legislative procedure for the production of a law that incorporates the points of view of the proponent. The object of the right of initiative is fundamental, because it serves as a referential framework during the processing of the procedure and becomes an intrinsic limit for the presentation of amendments. At the same time, the Sala has insisted that there is a framework within which the Asamblea Legislativa can carry out what is called the 'transactional political function.' This function, for which it naturally has a greater disposition and for which the Constitution structures it (as of Article 105), translates into the possibility that deputies have to gradually adjust the originally proposed bill through the mechanism of motions and within the framework set by the initiative. In this sense, the principle of connection (conexidad) imposes a limit on the legislator's right of amendment, insofar as those modifications cannot be such that they substantially transform the bill. That is, the bill finally approved could not be one essentially different from the one originally proposed. In this sense, the democratic principle – parameter of constitutionality – obliges the publicity of the bill so that the citizenry not only has knowledge of the matters being processed in the legislative stream, but is also not surprised by the approval of a bill substantially different from the one initially proposed. The principle of connection (conexidad) seeks to respect the right of initiative, in accordance with which the basic guiding thread (the root) that has served as ratio or motive for the original bill is established and, for that very reason, cannot be set aside, either through changes in the objective of the bill, or by the inclusion of mere isolated provisions that regulate qualitatively different topics. That framework is understood to be defined, fundamentally, by the subject matter of the bill. Thus, by way of amendment, the bill could not be modified to such a degree that it affects the substance of the subject matter of the bill; even less so, exclude said subject matter entirely, or introduce a topic not regulated in the original bill. It is clear that not any change or variation that the bill undergoes during its processing could be considered contrary to the principle of connection (conexidad), but only that which exceeds the legislator's powers of amendment. In order to establish a basis susceptible to verification, the Sala Constitucional has indicated that to determine whether there is a connection (conexidad) between the modifications introduced by way of the right of amendment and the original bill (right of initiative), it is necessary to determine the object of the bill in question. For such determination, the Sala Constitucional analyzes the statement of purposes and the content of the original bill and contrasts it with the amendments undergone during the approval process. This information is what will be taken as a reference to determine whether the bill approved in the first debate preserves a connection (conexidad) with the one originally presented. Thus, the text formulated with the initiative sets the framework for the exercise of the right of amendment. On the other hand, since the principle of connection (conexidad) is a form of control of the exercise of the deputies' right of amendment, its weighting is often a difficult task, so that in the face of reasonable doubt, deference to the powers of the legislator by the Sala is admissible (see judgments numbers 2008-010450 of 9:00 a.m. on June 23, 2008; 2008-005179 of 11:00 a.m. on April 4, 2008; 2008-002521 of 8:31 a.m. on February 22, 2008, and 2007-017104 of 9:36 a.m. on November 23, 2007)." The basic question is to determine whether the legislator can transform a bill that had been proposed in the statement of purposes to regulate the “accompaniments” of the Poder Ejecutivo for gold extraction activity in Abangares, and that, through the exercise of the Deputies' right of amendment, the norms were modified to establish other points of the regulation, which is argued diminished its rigor and protection. It is necessary to determine whether it was built on the basis of the objectives of the initiative or the base bill, or if it deviated to such a degree that its purposes were not respected. It is recalled that to determine whether or not there was a violation of the principle of connection (conexidad), it is necessary to establish, on one hand, what the basic or fundamental theme of the bill is, and on the other, whether the reforms made essentially modified the substance of the bill or not. Consequently, what is appropriate is to establish the root of the bill, or the ratio of the Poder Ejecutivo's initiative, because it is necessary to carry out a comparative exercise between the initial bill, including the statement of purposes, and the one that finally resulted approved in the first debate.

An analysis of the bill shows that initially it sought to prevent the sector of the population engaged in artisanal mining from being left defenseless by the State, since it had not been able to materialize the necessary efforts to fulfill the legal purposes, provided for opportunely in the reform to Article 8 of the Código de Minería. These would always be directed towards friendly technological reconversion and the use of better gold extraction practices. It is worth mentioning that this reform arose from the ratification of international commitments as will be seen later. Likewise, to maintain the conditions so that the environmental management of mercury and cyanide leachate used in mining would not produce further environmental damage or harm to human health. Finally, its purpose was to specify the definition of artisanal mining and the operational aspects that defined it.

Now then, to address the matter, it is worth mentioning that the original bill or the initiative presented by the Poder Ejecutivo identified some problems that were pointed out in the legal report of the Department of Technical Services of the Asamblea Legislativa (AL-DEST-IJU-052-2019 of February 20, 2019). It points out, among other things, that the Poder Ejecutivo's initiative proposed reforming Law No. 8904, but the legislative technique was not adequate, since the aforementioned law should not be reformed but rather the Código de Minería (Law No. 6797); Article 8 of that body should not be reformed, but rather Article 2 (Definitions) of the Código de Minería. Likewise, the initiative is criticized because it would not bring in its regulations short-term environmental remedies to reduce mercury contamination from artisanal mining exploitation. Finally, it is said that it does not ensure institutional compliance because it leaves the role of the involved institutions dependent on their discretion and will.

It is evident that from this point, in accordance with the unanimous affirmative report of March 3, 2020 (folio 528), the Deputies of the Special Commission of the Province of Guanacaste, accept the initiative contained in the bill, and at the same time, based on some of the observations of the Department of Technical Services, reformulate it. In the opinion of the Sala, the thematic axes of the bill should revolve around the objective of reconverting the techniques that the State had not been able to materialize, improving the legal position of the mining workers involved in gold extraction, the improvement in extraction techniques regarding the environment; and, finally, establishing - if so deemed necessary - a new deadline to comply with the commitments previously set by the State in Article 8 of the Código de Minería, and its reforms.

It is important to note that the Poder Ejecutivo's initiative sought to amend some problems in the reform made to the Código de Minería (Law No. 6797), by means of Law No. 8904 “Law to Declare Costa Rica Free of Open-Pit Metallic Mining,” as subsequently pointed out in the unanimous affirmative report transcribed below:

“As of today, this law has not been fully complied with. Regarding what is relevant to the bill, there are non-compliances with Transitorios I, V and VI. Among the reasons for the non-compliances are errors in legislative technique that are explained below.

The first problem is the erroneous reference that Transitorios V and VI of that law make to Article 2 of Law 8904 (referring to open-pit mining), when in reality it should have referred to Article 8 of the Código de Minería (referring to underground mining in Abangares, Osa and Golfito). This erroneous reference has prevented the Dirección de Geología y Minas from archiving all applications for permits and concessions that do not conform to the cited Article 8. The reason pointed out by the Dirección de Geología y Minas is that Article 2 of Law 8904, to which Transitorios V and VI refer, relates to open-pit mining and not to underground mining, and therefore Law 8904 does not give it the authority to proceed with archiving applications for permits and concessions for underground mining. Textually, the Dirección de Geología y Minas, through official letter DGM-OD-0294-2019, indicates:

It is clear that Article 2 [of Law 8904] refers to open-pit mining, not underground mining. Therefore, the underground exploitation applications processed before its entry into force cannot be canceled under this Law” (The bracketed text and the bold result are not from the original).

The second problem is that Decree No. 37225-MINAET “Reglamento de la actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia familiar por parte de Cooperativas Mineras” speaks of concessions for cooperatives, of the protocol for handling hazardous substances, and of the obligation to have a technological change plan, but not of the assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies, nor of the promotion of sustainable productive alternatives that add value to mining production, which favors the non-compliance set forth in Transitorio VI of Law 8904.” Hence, it is clear that the legislators exercised the right of amendment of the bill, on some of the topics that were necessary to address, to correct some of the problems detected in the legislative process and State control. In this sense, it is possible to maintain that there is an improvement of the instruments that would be made available to the mining workers, of the identification of the concessions covered by the reform to Article 8, and of the environment and human health.

“Transitorio VIII.- Within a period of two months, counted from the entry into force of this Law, the Ministry of Environment and Energy (Minae), through the Dirección de Geología y Minas, must carry out a study on the status of all pending applications for resolution, as well as the permits and concessions granted in the mining reserve area established in Article 8 of Law No. 6797, Código de Minería, of October 4, 1982. It will immediately proceed with the cancellation, following due process, of concessions that do not comply with the provisions of said article. Likewise, it must archive, without further processing, all applications for permits or concessions that are in that same situation of non-compliance.

Public officials responsible for non-compliance with the deadlines established in this law will incur the crime of breach of duties, in accordance with the provisions of Article 339 of Law 4573, Código Penal, of May 4, 1970.” “Transitorio IX.- Within three months following the publication of this law, the Poder Ejecutivo must issue regulations for the provisions of Article 8 of Law No. 6797, Código de Minería, of October 4, 1982. Said regulations shall include the necessary provisions to organize and provide legal certainty to the activity of small-scale mining for family subsistence, artisanal, and coligallero. In addition, it must contemplate the assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies, as well as the promotion of sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, and other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal, and coligallero. The Ministry of Environment and Energy (Minae), the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), the Sistema de Banca para el Desarrollo, and public banking must collaborate, in their respective areas of competence, so that the State provides the required assistance, incentives, and promotion.

The Executive Branch will include, in this regulation, the creation of an inter-institutional commission with the institutions mentioned in this transitory provision, as well as any other it deems necessary, to be able to fulfill these objectives.” C.- Regarding the doubts consulted.

The transitory provisions on which consultation is properly sought are:

“Transitorio I- The prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques shall not apply to workers organized in mining cooperatives, provided they are engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal mining and coligallero mining, as long as the State has not fulfilled the obligations stipulated in Article 8 of Law 6797, Mining Code (Código de Minería), of October 4, 1982, related to the formalization of concessions exclusively to cooperatives and the granting of necessary assistance and incentives to promote the development of clean technologies and sustainable productive alternatives that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal and coligallero mining.

For these purposes, small-scale mining activity, artisanal and coligallero mining shall have the status of a priority sector in accessing credit for its development, in accordance with the provisions of Article 7 of Law 8634, Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), of April 23, 2008, and the state banking system.” And, “Transitorio X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold by the neighborhood cooperatives of the canton of Abangares that have submitted concession applications for the mining reserve area of this canton is enabled. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may market the gold with individuals or legal entities.

During the aforementioned eighteen-month period, the individuals or legal entities and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) that acquire this material may export it, for which they shall be exempted from compliance with the requirements contained in Article 96 of Executive Decree 29300, Regulation to the Mining Code (Reglamento al Código de Minería) and its amendments, and instead shall only submit a sworn statement (declaración jurada) stating:

• a)That the material comes exclusively from the canton of Abangares, from the conceded area or the area requested in concession, as applicable.
• b)The type of material to be exported, the quantity and weight, both gross and net, belonging exclusively to the tariff headings of the Central American Tariff System (Sistema Arancelario Centroamericano, SAC), namely, headings 710811000000, 710812000000, 710813000000, 710820000000.
• c)The country, place of destination, and means of transport to be used.
• d)The estimated commercial value.” Regarding Transitorio X, it contains the authorization, for eighteen months, to continue with the modality of artisanal exploitation, in which case the consultants have doubts because it changes the original intention of workers organized in mining cooperatives, to enable for that period —in addition to— those workers organized in mining cooperatives, the referred “neighborhood cooperatives.” This provision establishes:

“Transitorio X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold by the neighborhood cooperatives of the canton of Abangares that have submitted concession applications for the mining reserve area of this canton is enabled. For the same period, these cooperatives and the Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) may market the gold with individuals or legal entities.

…” With the text approved by the Special Commission of the Province of Guanacaste, it authorizes for eighteen months the exploitation and processing of gold by “neighborhood cooperatives,” a motion approved in accordance with article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) (motion 17-137 visible at folios 709 to 720). The text partially transcribed above was definitively approved in the first debate of the plenary.

As a consequence of the motions under article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, despite the prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques, the enablement of gold exploitation and processing is permitted for a period of eighteen months “… by neighborhood cooperatives of the canton of Abangares that have submitted concession applications for the mining reserve area….” There is doubt because the original bill did not establish new subjects authorized to participate in the exploitation, industrialization, and trade of gold from Abangares. The consultants consider that the bill is modified in relation to the original purpose, because it allows neighborhood cooperatives that have submitted concession applications to carry out the exploitation and commercialization of gold. For the majority of the Chamber (Sala), in the same statement of motives (exposición de motivos), it can be established that there was an intention in the law's initiative to improve the legal conditions of miners and cooperatives when it indicates that “… the competent authorities of the Executive Branch have not effectively fulfilled their functions of supporting, advising, and providing technical and financial assistance so that the persons covered by that moratorium could have migrated towards alternative technologies more friendly to the environment; and additionally, the number of legally constituted cooperatives to which a concession has been granted in accordance with Law No. 9804 has been minimal, which prevents them from engaging in mining production legally, just as was precisely one of the purposes of the cited law, the necessary conditions so that instead of just giving them more time, this time the conditions allow their correct legalization of the activity and the corresponding environmental improvement. Because if Law No. 8904 is not reformed, […] it would leave dozens of people and their families who depend on this activity to bring sustenance to their homes unprotected, condemning hundreds of inhabitants of the canton of Abangares to poverty….” The current regulations must be taken into account, given that Article 8 of the amended Mining Code maintains terminology that should be observed. This can be understood as follows:

“Article 8.

[…]

In the mining reserve area established in this article, exploration permits, mining exploitation concessions and material processing (beneficio de materiales) may only be granted to workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal and coligallero mining, according to the conditions established in this Law and its Regulation.

The granting of these permits and concessions shall be given, exclusively, to workers' cooperatives for the development of small-scale mining for family subsistence, artisanal and coligalleros from the communities neighboring the mining exploitation, based on the number of affiliates to said cooperatives. Affiliated workers may not belong, at the same time, to more than one small-scale mining cooperative.

[…].

In the opinion of the Chamber, the scenario of the transitory provision must have an ideal scenario that is compatible with the obligations established in the Minamata Convention on Mercury (which will be addressed later), as when defining “artisanal and small-scale gold mining,” it states:

“… means gold mining conducted by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production.” It should be noted that the initiative originally maintained the purpose of the current regulations; that is, the conversion of the small-scale extraction methods of artisanal gold miners organized personally or through a legal entity, so that they could migrate towards more environmentally friendly technologies (article 5 of the initiative) and also migrate them towards formality in cooperatives. In this sense, in the Chamber's opinion, “neighborhood cooperatives” always relates to Abangares, but indeed it does not clarify that it concerns miners, given that the regulation would be directed at these workers.

However, it is not considered that this would necessarily make the transitory provision unrelated (inconexo). That the cooperatives belong to neighbors or are integrated by neighbors is something implicit in the context of Article 8 of the Mining Code, so it would be necessary to determine if the legislator could leave things as they are. It is true that the law refers “… to workers' cooperatives for the development of small-scale mining for family subsistence, artisanal and coligalleros from the communities neighboring the mining exploitation…” which is captured with “neighborhood cooperative” of Abangares, but which in the Chamber's opinion should be more precise, although it is not a reason that makes it unrelated.

At least in this aspect, the legislator can specify the requirements that the neighbors must meet, such as being miners or miners' worker cooperatives, so that the requirements established in the current Mining Code can be met, and national legislation can be adapted to international commitments.

If formality of organizations dedicated to gold extraction is intended, the transitory norm must be protected from very open interpretations. In this sense, the transitory norm must seek to resolve the tensions that can arise regarding legal certainty (seguridad jurídica) coming from changes in regulations, but not for reforms to the regulations that help transition from one scenario to another. Therefore, the Chamber considers that on this point there is a problem of conceptual imprecision in the transitory provision that should be guided by Article 8 of the Mining Code, but which does not necessarily imply a problem of the provision being unrelated (inconexidad), as all this can be corrected by specifying more precisely the subjects to which transitory provision X is directed, with the adjective miners.

Regarding the problem of environmental regression, because it disregards the precepts of the Mining Code, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), and Articles 21 and 50 of the Political Constitution (Constitución Política), it is important to note that the Chamber will rule when addressing the Minamata Convention on Mercury, always recalling what was stated supra, that the transitory provision would not be intended to reform the Mining Code, but to produce a transitory legal situation so that mining workers can migrate to the formality of their occupation, as well as to better gold extraction technologies without leaching by means of cyanide and mercury. In that sense, provided that is the purpose, the norm is not unrelated.

D.- Regarding the consultation of the municipalities of Osa, Abangares, and Golfito. The consultants claim that since Transitorio X, approved on the second day of motions via article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly, allows avoiding or at least not reporting the exact quantities extracted of the material, it would lower the collection of municipal fees and taxes. It is stated that the interested municipalities were not consulted.

Article 55 of the Mining Code establishes that:

“Article 55.- The holders of reconnaissance and exploration permits, as well as exploitation concessionaires (concesionarios de explotación), must pay the following annual surface rights (derechos de superficie) and taxes:

Surface rights.

Artisanal Mining: one third of the base salary (salario base) per square kilometer or fraction.

Rest of the activity: quarries, public domain watercourses (cauces de dominio público), non-artisanal mines and placers:

• a)Reconnaissance and exploration permit: one base salary per square kilometer.
• b)Exploitation concession:
• 1)Public domain watercourses: three base salaries per kilometer of length.
• 2)Quarries, placers and mines: three base salaries per square kilometer.

The denomination 'base salary' used in this Law shall be understood as that contained in Article 2 of Law No. 7337 of May 15, 1993.

The payments for surface rights contemplated in this article must be paid, in advance annual installments, in the month of December of each year, to the respective account of the DGM to finance machinery, equipment, materials, supplies, fuel, lubricants, transportation expenses, per diem within the country, hiring of qualified personnel for a maximum of one year and training, in order to allow the normal development of the activities of the Directorate. These expenses must be budgeted annually and comply with the regulations established for this purpose by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and the Budgetary Authority (Autoridad Presupuestaria).

II.- Taxes.

• a)Import taxes on goods not covered by the exemptions indicated in Article 56 of this Code, which, once the numbering is run, becomes Article 60.
• b)With respect to metallic mining activity and placers, a two percent (2%) tax shall be charged on gross sales. This percentage shall be paid to the municipality or municipalities in whose jurisdiction the exploitation concession is located; said percentage shall be distributed as follows:

Fifty percent (50%) among the development associations of the communities of the canton or cantons where the exploitation area is located; the remaining fifty percent (50%) shall be used for activities of the municipality itself.

The Central Bank of Costa Rica (Banco Central de Costa Rica) shall transfer, to the National Directorate for Community Development (Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, DINADECO), the corresponding sum for this tax; said Directorate shall distribute it and ensure its correct use, without prejudice to the oversight of the controlling body.

(Thus amended by Article 1 of Law No. 8246 of April 24, 2002).

(Thus its numbering run by Article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 51 to 55).” They point out that there is a tax collection of two percent (2%) on gross sales, which is divided 50% among the development associations of the communities of the canton or cantons where the exploitation area is located, and the remaining fifty percent (50%) is received by the respective municipality. In this sense, it is said that the bill suffers from the lack of the mandatory consultation (consulta preceptiva) of the municipalities in whose territory these materials are exploited (Osa, Abangares, and Golfito).

Indeed, this Chamber verifies that the motion allowed adding, in Transitorio X to the bill under study, the exemption from compliance with the requirements contained in Article 96 of Executive Decree No. 29300, which is the Regulation to the Mining Code and its amendments, and which establishes:

“Article 96.- Of the requirements for the authorization of export of samples. The request for export of samples or materials with commercial value shall be requested from the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) in writing and at least one week prior to the export date. The request shall be addressed to the Director or Deputy Director. It shall specify:

• a)Name and qualifications of the applicant or representative of the company or person carrying out the export. Indicate the administrative file number (número de expediente administrativo).
• b)Type of material to be exported, quantity, weight (gross and net).
• c)Place of destination of the shipment.
• d)Date of shipment and line to be used.
• e)Certification from the National Mining Registry (RNM) stating that the administrative file is current.
• f)Testimony of Sworn Statement from the permit or concession holder to the effect that the origin of the sample comes from the permitted or conceded area.
• g)Copy of the previous guide.
• h)Starting from the second export, you must provide the certified chemical analysis of the previous shipment. Said analysis must be carried out by the destination company of the exported material.
• i)Once the above is completed, it will be at the DGM's discretion whether an inspection is carried out, which would be done within four days after the presentation of the request, according to the volume and reason for export, for which the interested party will be warned by official letter of such circumstance, of the total expenses to be covered according to the table indicated for such effects by the Comptroller General of the Republic and of the account to make the deposit. The amount, calculated according to the distance and hours necessary for the inspection must be recorded in the file, as well as a copy of the deposit receipt made by the interested party.

It is the total and sole obligation of the applicant to fully comply with the requirements established herein, as well as to cover the expenses or costs that this demands.” Indeed, it can be stated that the bill enables, for eighteen months, a liberalization of the requirements stipulated in Article 96 of the Regulation to the Mining Code, which can indeed establish some problems in the control of gold export activity, which would cause an effect on municipal coffers. The consultants' doubt is that the municipalities of Osa, Abangares, and Golfito were not consulted.

Despite the foregoing, the Chamber observes in the legislative file that there is indeed a record that the respective official letter was issued in compliance with Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly. Thus, in official letter AL-DSDI-OFI-0141-2020 of September 24, 2020, the consultation of the Legislative Assembly was carried out, both to the Municipality of Abangares, as the main entity affected by the temporary exemption of taxes and fees in the bill, as well as to the Municipalities of Osa and Golfito. In this sense, it is recorded that after motion 17-137 on the mentioned Transitorio X was approved by the Special Commission of Guanacaste (folios 709 to 720 of Volume IV), the updated text on file No. 21.229 was consulted through official letter AL-DSDI-OFI-0141-2020 of September 24, 2020 (visible at folio 721-725) to the mentioned municipalities and other institutions. Specifically, the consultation is recorded, to the Municipalities of Abangares, Osa, and Golfito, at the electronic addresses visible at folios 727, 758 to 762 of the legislative file. The official letter is sent to addresses that denote that their domain would be associated with official accounts of the municipalities, such as: @abangares.go.cr; @munideosa.go.cr and @munidegolfito.go.cr, among others. And, only the negative response was received from the Municipality of Osa at folios 832 to 834 of the file. For greater abundance, the base bill originally presented by the Executive Branch was also consulted with the mentioned municipalities (folios 37 to 46 of the legislative file), where the official letter sent to the Mayoress of the Municipality of Abangares (at folios 94 to 97 ibidem) is specifically recorded; for the Mayor of the Municipality of Golfito (folios 98 to 101 ibidem), and for the Mayor of the Municipality of Osa (folios 102 to 105 ibidem). The latter responds affirmatively (folio 156 ibidem), and that of Golfito in the same manner (folio 209 ibidem). Hence, this defect must be considered discredited.

III.- Consultation on substantive issues. It is necessary to continue the discussion of this Legislative Consultation based on the Minamata Convention on Mercury, approved by Law No. 9391 of October 21, 2016, as this international instrument constitutes a conditioning reference for the legislator's freedom of configuration.

The petitioners indeed have doubts regarding the compatibility of the norms approved in the First Debate, in the plenary session of the Legislative Assembly No. 66, of October 27, 2020, with the Minamata Convention on Mercury. They consult the infringement of Articles 1, 2, 7, and Annex C of that International Treaty, because it is evidently a Convention of utmost importance for the issue at hand.

In any case, the norms indicated by the consultants are:

“Article 1.

Objective.

The objective of this Convention is to protect human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds.

Article 2.

Definitions.

For the purposes of this Convention:

• a)“Artisanal and small-scale gold mining” means gold mining conducted by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production; b) “Best available techniques” means techniques that are the most effective to prevent and, where that is not practicable, reduce emissions and releases of mercury to air, water, and land and the effects of such emissions and releases on the environment as a whole, taking into account economic and technical considerations for a given Party or a given facility in the territory of that Party. In this context:
• i)“Best” means most effective in achieving a high general level of protection of the environment as a whole; ii) “Available” means, in relation to a given Party and a given facility in the territory of that Party, techniques that have been developed on a scale that allows implementation in the relevant industrial sector under economically and technically viable conditions, taking into account the costs and benefits, whether or not the techniques are used or produced in the territory of that Party, provided that they are accessible to the operator of the facility as determined by that Party; and iii) “Techniques” means technologies used, operational practices, and the ways in which installations are designed, built, maintained, operated, and decommissioned; c) “Best environmental practices” means the application of the most appropriate combination of environmental control measures and strategies; d) “Mercury” means elemental mercury (Hg(0), CAS No. 7439-97-6); e) “Mercury compound” means any substance consisting of atoms of mercury and one or more atoms of other chemical elements that can be separated into different components only by chemical reactions; f) “Mercury-added product” means a product or product component to which mercury or a mercury compound has been intentionally added; g) “Party” means a State or a regional economic integration organization that has consented to be bound by the obligations established in this Convention and in which this Convention is in force; h) “Parties present and voting” means Parties present and casting an affirmative or negative vote at a meeting of the Parties; i) “Primary mercury mining” means mining in which the principal material sought is mercury; j) “Regional economic integration organization” means an organization constituted by sovereign States of a given region to which its member States have transferred competence in respect of matters governed by this Convention and which has been duly authorized, in accordance with its internal procedures, to sign, ratify, accept, approve or accede to it; and k) “Allowed use” means any use by a Party of mercury or mercury compounds consistent with this Convention, including, but not limited to, uses consistent with Articles 3, 4, 5, 6, and 7.” […]

“Article 7.

Artisanal and small-scale gold mining 1. The measures set out in this article and in Annex C shall apply to artisanal and small-scale gold mining and processing in which mercury amalgamation is used to extract gold from ore.

2. Each Party in whose territory artisanal and small-scale gold mining and processing subject to this article is undertaken shall take measures to reduce, and where feasible eliminate, the use of mercury and mercury compounds in such activities and the emissions and releases of mercury to the environment from those activities.

3. Each Party shall notify the Secretariat if at any time it determines that artisanal and small-scale gold mining and processing in its territory is more than insignificant. If it so determines, the Party shall:

• a)Develop and implement a national action plan in accordance with Annex C; b) Submit its national action plan to the Secretariat no later than three years after the entry into force of the Convention for that Party or three years after the notification to the Secretariat, whichever is later; and c) Thereafter, provide a review every three years of the progress made in meeting the obligations under this article and include those reviews in the reports submitted pursuant to Article 21.

4. Parties may cooperate with each other and with relevant intergovernmental organizations and other entities, as appropriate, to achieve the objectives of this article. Such cooperation may include:

• a)The formulation of strategies to prevent the diversion of mercury or mercury compounds for use in artisanal and small-scale gold mining and processing; b) Education, outreach and capacity-building initiatives; c) The promotion of research into sustainable alternative practices that do not use mercury; d) The provision of technical and financial assistance; e) The establishment of partnership modalities to facilitate compliance with commitments under this article; and f) The use of existing information exchange mechanisms to promote knowledge, best environmental practices and alternative technologies that are environmentally, technically, socially and economically viable.” And, finally, the following Annex of the Minamata Convention must be transcribed, which states:

“Annex C.

Artisanal and small-scale gold mining.

National action plans.

1. Each Party that is subject to the provisions of paragraph 3 of Article 7 shall include in its national action plan:

• a)National reduction targets and objectives; b) Measures to eliminate:
• i)Whole ore amalgamation; ii) Open burning of amalgam or processed amalgam; iii) Burning of amalgam in residential areas; and iv) Cyanide leaching (lixiviación de cianuro) in sediment, ore or tailings to which mercury has been added without first removing the mercury; c) Measures to facilitate the formalization or regulation of the artisanal and small-scale gold mining sector; d) Baseline estimates of the quantities of mercury used and the practices employed in artisanal and small-scale gold mining and processing in its territory; e) Strategies for promoting the reduction of emissions and releases of mercury, and exposure to that substance, in artisanal and small-scale gold mining and processing, including mercury-free methods; f) Strategies for managing trade and preventing the diversion of mercury and mercury compounds from foreign and domestic sources for use in artisanal and small-scale gold mining and processing; g) Strategies for attracting the participation of stakeholders in the implementation and continuous improvement of the national action plan; h) A public health strategy on the exposure to mercury of artisanal and small-scale gold miners and their communities. Such strategy should include, inter alia, the gathering of health data, the training of health workers and awareness-raising campaigns through health facilities; i) Strategies to prevent the exposure of vulnerable populations to mercury used in artisanal and small-scale gold mining, particularly children and women of childbearing age, especially pregnant women; j) Strategies for providing information to artisanal and small-scale gold miners and affected communities; and k) A schedule for the implementation of the national action plan.

2. Each Party may include in its national action plan additional strategies to achieve its objectives, for example the use or introduction of standards for artisanal and small-scale gold mining without mercury and market mechanisms or marketing tools.” The consultants doubt that the international commitments acquired by the Costa Rican State can be guaranteed by leaving the extraction activity free for eighteen months, as established by Transitorio X.

Likewise, they doubt the compatibility of the bill in Transitory Provision I when it moves from an eight-year period for mining workers to reconvert the activity with more environmentally friendly technologies, to leaving the fulfillment of such commitment without a deadline, which would allow the use of cyanide and mercury leaching techniques during that time. In this regard, they invoke Articles 1 and 7.2 of the Minamata Convention on Mercury. They point out that the bill exceeds a deadline for the State to move from concrete commitments set forth in Article 8 of the Mining Code to a "letter of good intentions." Now, pursuant to Article 1 of the Constitutional Jurisdiction Law, this Chamber is responsible for guaranteeing not only the supremacy of Constitutional Law but also that of International Law. Thus, this Chamber is responsible not only for establishing the supremacy of the law contained in Constitutional Law when treaties necessarily refer to human rights issues, but also of International Law when, by its interpretation and application, it is appropriate to declare its supremacy over laws, by virtue of Article 7 of the Political Constitution. The international community, through the Minamata Convention on Mercury, recognizes that mercury is a chemical of global concern due to "… its long-range atmospheric transport, its persistence in the environment once anthropogenically introduced, its ability to bioaccumulate in ecosystems and its significant adverse effects on human health and the environment." Consequently, this international instrument has, by virtue of the objective agreed upon by the Parties, a purpose of protecting human health, which is contained in Article 21 of the Political Constitution; likewise, the environment, by seeking the reduction of anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds, which is in Article 50 of the Constitution. In this sense, since its ratification by our country, the international obligations it assumes should be producing lasting legal effects, which should be usual practice in those Human Rights treaties that seek to elevate human dignity, and whose obligations consist of protecting, safeguarding, and ensuring respect for those rights. In other treaties also, when their purpose is to regulate—legally—and eradicate other national practices that endanger those rights, especially if they are linked to life, human health, and the environment. These types of treaties also seek *effet utile* or, what would be the same, achieving lasting effects, legally speaking, as they are common efforts and international cooperation in a specific area, because they acquire special international interest. Therefore, it is logical to associate binding commitments with control mechanisms for the agreed objectives, because they are not alien to them.

Given the serious effects that mercury has on human health and the environment, there is an international consensus to reduce its use, which is materialized to a large extent in the Convention. For artisanal and small-scale gold mining, Article 7 and Annex C of the Minamata Convention on Mercury addresses the measures to be agreed upon for artisanal and small-scale gold mining and processing activities that use mercury amalgam to extract gold from the mine. Among them, Article 7.2 establishes the adoption of measures to reduce and—it says—where feasible, eliminate the use of mercury or mercury compounds from these activities, among other things. And when artisanal and small-scale gold mining and processing is more than insignificant, a national plan must be complied with that meets the requirements of Annex C), in addition to submitting a plan to the Secretariat and submitting reviews in the reports of Article 21 (which includes the obligations of Articles 3, 5, 7, 8, and 9 of the Convention).

Annex C) is directly related to national action plans, so that each party subject to Article 7.3 of the Convention must address reduction targets and national objectives as the first point. In this sense, it is clear that one of the most significant obligations assumed by the Parties is to reduce the use of mercury.

Another of the points established by Annex C) are the measures to eliminate:

"i) Whole ore amalgamation; ii) Open burning of amalgam or processed amalgam; iii) Burning of amalgam in residential areas; and iv) Cyanide leaching in sediment, ore or tailings to which mercury has been added without first removing the mercury." There are other obligations that must be addressed, such as baseline estimates of the quantities of mercury used and the practices employed in extraction, the development of strategies to promote the reduction of mercury emissions and releases, and public health planning, prevention, information, and a schedule for the implementation of the national action plan. These duties freely accepted by the States, to which they commit, should be materialized in concrete actions that cannot be eliminated from the regulations, especially if they were already formally and materially established.

Evidently, a review of the legislation allows us to find that it moves in a direction contrary to the international obligations acquired by the Costa Rican State. Indeed, this Chamber concludes that the bill contains elements that make it unconventional due to the problems of the deadline and the lack of real and effective controls over techniques that use mercury and cyanide leaching. To this end, the first issue will be addressed below, and subsequently, the matter related to the lack of control measures for reconversion techniques.

In order to adjust the Mining Code to the Minamata Convention on Mercury, it is through Law No. 9804 of December 1, 2010, that the Legislative Assembly introduced the law called "Reform of the second paragraph and addition of several paragraphs to Article 8; addition of Article 8 bis; addition of subsection f) to Article 65, and reform of subsection k) of Article 103 of the Mining Code, Law No. 6797, of October 4, 1982, and its reforms Law to declare Costa Rica a country free of open-pit metallic mining." Evidently, through this legislation, human health, environmental, and production policies for metallic extraction in the country of utmost importance for the issue at hand were introduced. Among the issues associated with the consultation before us is Transitory Provision I, which set a deadline for the Costa Rican State to comply with the international obligations acquired under the Minamata Convention. Thus, said provision establishes that:

"Transitory Provision I.- During the eight-year period, counted from the entry into force of this reform, the prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques shall not apply to workers organized in mining cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and *coligallero* mining. Within that period, these individuals shall have the obligation to reconvert their activity to the development of alternative technologies that are more environmentally friendly; for this purpose, they shall have the support, advice, and technical and financial assistance of the Costa Rican State.

Likewise, within a period of three years, the State shall make the necessary efforts to promote sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, or other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and *coligallero* mining.

For these purposes, the small-scale mining activity, artisanal mining, and *coligallero* mining shall have the status of a priority sector in access to credit for its development, in accordance with the provisions of Article 7 of Law No. 8634, Development Banking System, of April 23, 2008, and the state banking." The eight-year period was extended by another legal reform introduced by Law No. 9662 of February 5, 2019, called Law to extend the period established in Transitory Provision I of Law No. 8904, in which it was provided that:

"SOLE ARTICLE- The eight-year period established in Transitory Provision I of Law No. 8904, Reform of the Second Paragraph and Addition of Several Paragraphs to Article 8; Addition of Article 8 Bis; Addition of Subsection f) to Article 65, and Reform of Subsection k) of Article 103 of the Mining Code, Law No. 6797, of October 4, 1982, and its Reforms, Law to Declare Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metallic Mining, of December 1, 2010, is extended for four more years and for one time only." This rule became effective as of February 8, 2019 (SINALEVI).

Thus, it is important to point out that by having our country adjusted its legislation to the adopted commitments, in such as Article 8 of the Mining Code, and its Transitory Provision, the adjustment of our legislation to the provisions of Article 2.a) of the Minamata Convention on Mercury was sought, so that artisanal and small-scale gold mining is that carried out by individual miners or small enterprises with limited capital investment and production. Furthermore, this definition contains a reference to the type of social agents (individual miners or small enterprises) that can be involved in this activity, which clearly adjusts to the legal purposes established in Article 8 of the current Mining Code, as well as the intention to migrate towards cooperativism for this type of mining workers. But the problem of the quantity they can extract would also not be resolved, which has implications for the controls that must exist, since evidently, the relationship with that quantity would be directly proportional to the use of the cyanide and mercury leaching used.

Article 7.2 of the Minamata Convention on Mercury establishes an international obligation that should be the guide for the problem presented, as it establishes what each party voluntarily establishes in its legislation to reduce the use of mercury or mercury amalgam for gold extraction in mines. Note that the treaty uses that the Party "shall adopt measures to reduce and, where feasible, eliminate the use of mercury and mercury compounds in, and the emissions and releases to the environment of mercury from, such activities" (the bold text is not from the original). It is evident that the international regulation contains a requirement for countries that have artisanal and small-scale gold mining activity, as is the case in Costa Rica, to provide that extraction techniques with mercury trend downward, with assistance that the State would provide in that specific direction. Thus, the aim is to eliminate the use of mercury and mercury compounds, as well as the gaseous by-products of this metal in the environment. In this sense, it is important to note that by the State establishing the commitment to "reduce," it has established a concrete state conduct that must conform to said freely acquired international obligation, which is not the same as that of other treaties that establish a floor for action that cannot be lower than the Treaty. In the case before us, the State's concrete action must materialize towards a downward trend or reduction, so that any effort that nullifies that concrete action established in Article 8 of the current Mining Code would be contrary. In this sense, it becomes palpable that it does not seem that our country has even begun with that obligation, to prevent it from exceeding the levels reached or to be reached. In this case, the legislator would be obliged to establish measures that redirect the State towards that obligation to reduce the use of mercury, not to allow non-compliance with this commitment sine die.

The International Court of Justice or Permanent Court established, in the case of Polish Upper Silesia, that like any of the other organs of the State, the legislative organ can infringe international obligations with the regulations it issues. Thus, it established:

"From the standpoint of International Law and of the Court, which is its organ, national laws are merely facts expressing the will and constituting the activities of States, in the same manner as do judicial decisions or administrative measures." Hence, it is evident that it is relevant for international law that the actions of the State are compatible with the regulations it freely undertakes to comply with in good faith (*pacta sunt servanda*). It could not, consequently, leave open possible gaps in the obligation to ensure the reduction of mercury use mentioned above; nor could it fail to produce the legal and material instruments with which the Public Administration can operate to comply with those commitments. The foregoing also means not diminishing the controls that may exist so that small-scale or artisanal gold extraction does not violate the measures that seek proper use of mercury and cyanide. Hence, it is necessary that there be legal instruments that allow these controls, even cross-referenced, to establish that there is true compliance in the use of these hazardous materials that have international attention and in which the country cannot leave them free of regulation.

For all these reasons, particular attention deserves the following:

A.- Regarding the deadline. After reading Transitory Provision I, it is clear that the bill takes a direction contrary to the original bill in some aspects, since it continued with the establishment of temporal parameters that had to be fulfilled by the Costa Rican State. Thus, Article 2 came to extend the compliance deadlines until February 10, 2025. As has been explained, that would be in tune with Article 8 of the Mining Code.

But now, the bill then included the following:

"Transitory Provision I- The prohibition on the use of cyanide and mercury leaching techniques shall not apply to workers organized in mining cooperatives, provided they are dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal mining, and *coligallero* mining, until such time as the State complies with the obligations stipulated in Article 8 of Law 6797, Mining Code, of October 4, 1982, related to the formalization of concessions exclusively to cooperatives and the granting of assistance and incentives necessary to promote the development of clean technologies and sustainable productive alternatives that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal mining, and *coligallero* mining.

For these purposes, the small-scale mining activity, artisanal mining, and *coligallero* mining shall have the status of a priority sector in access to credit for its development, in accordance with the provisions of Article 7 of Law 8634, Development Banking System, of April 23, 2008, and the state banking." In this sense, it is possible to affirm that there is a manifest lack of connection and unconventionality at this point, as it moves from the self-imposition of new deadlines (February 10, 2025) to a liberalization of them, in addition to not being correct for the fulfillment of the objectives and purposes sought in public services and the Public Administration, due to what has been said so far about the Minamata Convention on Mercury. In it, the States commit to meeting freely accepted goals in the specific order of reconverting techniques and improving practices in artisanal and small-scale gold mining; that is, to consummate the negotiated or consented objectives of reducing and eliminating the use of mercury and cyanide, through the specific efforts and actions they design. It must be acknowledged that the reform made to the Mining Code to adjust the legislation with the Convention has been in force for a decade completed exactly in this month of December. Judging the elapsed time, it can be affirmed that progress has been little or none on the part of the Costa Rican State. On the other hand, the international community establishes observation mechanisms to verify the deepening of these objectives, since they are not always achieved in those countries with a low level of compliance with the principles of legality and the Rule of Law. Hence, the majority of this Chamber affirms that while the Minamata Convention on Mercury does not impose specific compliance deadlines on the Parties, it is expected to establish them according to national contexts (as Costa Rica indeed did at the time), guided by the principle of good faith (*pacta sunt servanda*). These commitments established in Article 7.3.a) "Shall develop and implement a national action plan," the same numeral subparagraph c) "Shall submit its national action plan to the Secretariat no later than three years after the entry into force of the Convention for that Party," among others, are cited. Annex C establishes that the national action plan must contain in point 1.a) "Reduction targets and national objectives," same point b) "Measures to eliminate," same point e) "Strategies to promote the reduction of emissions and releases of mercury," among others. These are legally binding commitments on the reduction and elimination targets for mercury use. It is a constant in the international community to study the progress of the effectiveness of these measures, not others that could be interpreted as setbacks. Hence, these will be observed when, having concrete commitments, steps are taken backward, and the goals and deadlines established by the legislator are diluted. International commitments could hardly be materialized in this way, without the guidance of the legislator, and the commitments to protect the environment and human health against hazardous and highly persistent substances. Furthermore, subparagraph k) of point 1 of Annex C of the Minamata Convention on Mercury establishes within the States' action plans the need for scheduling. Hence, it can be affirmed that the provision to release the deadlines until the State complies with its obligations is an action that would put the Costa Rican State in a bad predicament before the international community. Moreover, it should not be forgotten that while Legislative File No. 21.229, which is before us, was being processed, in another, Law No. 9662 had been approved, which extended the deadline one time only to the year 2023 (which would be in effect today).

The country, then, would be called to comply with freely acquired international obligations, by approving the Minamata Convention on Mercury, through Law No. 9391, of August 16, 2016, published in Supplement No. 226 of October 21, 2016. And, the ratification process was completed through Executive Decree No. 40053, of November 7, 2016.

Therefore, it can be affirmed that if Article 8 of the current Mining Code established compliance deadlines for the Costa Rican State, it is clear that the intention of the initiative of the Executive Branch, submitted to the legislative process on January 22, 2019, was to be able to solve the problems that prevented it from achieving them. Then, the substitute text presented with the affirmative majority opinion would come to harm the schedule established by the Costa Rican State in compliance with the Minamata Convention on Mercury. The initiative of the Executive Branch was clear; the reform proposed sought to produce a space and conceptual framework to make the fulfillment of these obligations more effective, temporally and conditionally, seeking the extension of the deadline but not its elimination. Additionally, it sought to eliminate environmental contamination with mercury through better extraction techniques.

It is important to mention that although the substitute text would eliminate the initiative for the State's compliance deadline, with which it can be said that the bill would go from a conditioned effect to one that would exempt it from deadlines, it is clear that it would be inverting the normative purpose in force in rule 8, which would not be characteristic of the content of a transitory provision. Even that provision would tacitly eliminate Law No. 9662, which extended the deadline to the year 2023. What is important for the Chamber is that a problem of constitutional relevance arises, because it produces a normative effect contrary to what was originally intended, which was to continue implementing a deadline, but it ends with the exoneration from legally established deadlines. This evidently has substantive and procedural problems with the Minamata Convention on Mercury regarding the controls to which the State committed.

Other arguments are found in the different reports from the Department of Technical Services brought into the record, regarding the deadline of Transitory Provision I in AL-DEST-246-2019 of August 6, 2020, AL-DEST-CJU-051-2020 of September 2, 2020, and finally the one contained in the certified file regarding Transitory Provision X in AL-DEST-CJU-063-2020 of October 29, 2020.

B.- Regarding the lack of state and environmental controls. As for Transitory Provision X promoting a liberalization of state controls before the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, as well as other institutions, and of state protection of the environment, with which it is intended to allow individuals to exempt themselves from the need to have a concession for eighteen months. For better understanding, the entirety of the provision is transcribed:

"Transitory Provision X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold by cooperatives of residents of the canton of Abangares, which have filed concession applications for the mining reserve area of this canton, is authorized. For the same period, these cooperatives and the Cantonal Union of Development Associations of Abangares (Uncada) may commercialize the gold with individuals or legal entities.

During the eighteen-month period mentioned above, the individuals or legal entities and the Cantonal Union of Development Associations of Abangares (Uncada) that acquire this material may export it, for which they shall be exempted from complying with the requirements contained in Article 96 of Executive Decree 29300 Regulation to the Mining Code and its reforms, and in its place, they shall only submit a sworn statement where it is recorded:

• a)That the material comes solely from the canton of Abangares, from the concession area or the area requested in concession, as applicable.
• b)The type of material to be exported, the quantity and weight, both gross and net, belonging exclusively to the tariff headings of the Central American Tariff System SAC, namely, headings 710811000000, 710812000000, 710813000000, 710820000000.
• c)The country, place of destination, and means of transport to be used.
• d)The estimated commercial value." The petitioners claim that all this is intended to be replaced by a sworn statement, with the drawbacks that the marketers are the ones who determine the origin, among other things, because evidently, the compatibility of certain principles such as environmental non-regression, state controls of mining activity, but mainly, is doubted because regarding gold extraction, there are practices that conflict with the safety of the people dedicated to the activity, with environmental contamination that can affect the surrounding populations.

Transitory Provision X enables, with the same period, both the cooperatives "… and the Cantonal Union of Development Associations of Abangares (Uncada) may commercialize the gold with individuals or legal entities." The same provision authorizes the cooperatives and the Cantonal Union to export. Thus, the rule establishes that during that eighteen-month period, the mentioned individuals, legal entities, and the Cantonal Union may acquire and export, exempting them from complying with the provisions of Article 96 of Executive Decree No. 29300, Regulation to the Mining Code and its reforms. In its place, it admits the sworn statement.

Regarding the issue of the sworn statement, by Judgment No. 2013-006615 of 2:30 p.m. on May 15, 2013, this Chamber established that:

"III.- Unconstitutionality for infringing the precautionary principle. It is evident that the challenged agreement seeks to make administrative procedures more flexible for individuals, an apparently legitimate purpose contained in Article 41 of the Constitution, but which must be agreed upon so that all State action maintains a fair balance between the interests involved, especially those referring to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. When there is a state of certainty due to a low environmental impact of certain activities, it might be appropriate to relieve certain scientific technical studies and environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), but when this is not present, the State must safeguard other principles. Thus, by judgment 2011-2699, it was stated that:

"Furthermore, the State is obliged to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of promoting its degradation. The foregoing obliges not only to recognize the right to the environment, but also to use all material and legally valid means for its protection against the attacks it may be subject to. By virtue of the fact that environmental damages are often irreparable, the preventive oversight of the administration and the speed of the measures it adopts directly affects the magnitude of the injury to the environment. Due to the foregoing, the precautionary principle has been recognized by the jurisprudence of this Chamber, granting it constitutional rank, among others, in judgment No. 2219-99 of 3:18 p.m. on March 24, 1999. It is of interest to highlight the principle of rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the \"rational use of natural resources\".\n\nThis Chamber—in various resolutions—has established that environmental protection must aim at the adequate and intelligent use of its elements, and in their natural, sociocultural, technological, and political order relationships (sustainable development), to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains are obtained, but above all a development and favorable evolution of the environment and natural resources with human beings, that is, without causing damage or harm." Likewise:

"3.- Of the precautionary principle or \"principle of prudent avoidance\", a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Tribunal, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, of nineteen ninety-two, which alludes to the necessary action and effect of anticipating possible damages to the constituent elements of the environment; with which, the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources is advocated, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. In this way, if there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment.

The Chamber considers that the interest in streamlining administrative procedures can never yield to the precautionary principle, especially when dealing with activities that are hazardous to the environment and to human beings. See, precisely, that Executive Decree No.

30131-MINAE-S (before the amendment to its article 72) would apply very limitedly to the case of tank replacement, since although its article 1 states it contemplates the minimum technical specifications for the construction, and remodeling of service stations, and storage tanks, the provisions it develops do not contain an express reference or concrete regulation for the replacement of tanks, but only for remodeling and expansion. Hence, the application of the Executive Decree, at the time the challenged agreement was in force, had to be done through an analogical interpretation of its provisions, and worse still, given the gap left by the Executive Decree, this silence could invite an application contrary to the precautionary principle, internally within SENARA, because hydrogeological studies are indeed dispensed with. It must be taken into account that the Executive Branch amended that regulation, by Executive Decree No. 36967 of January 9, 2012, establishing new regulations that are more protective of the environment and adjusted for the activity of tank replacement." In the opinion of the Chamber, it is obligated to warn of the international attention on the reduction of certain hazardous materials, especially if mercury and cyanide control problems may arise, because it would indeed be allowing cooperatives of neighboring miners to not only exploit, but also commercialize and export pursuant to Transitorio X for a period of eighteen months. This entails the use of hazardous materials for people related to gold exploitation, which must be brought up, because already by virtue of Transitorio I, workers organized in mining cooperatives are exempted from the prohibition on using cyanide and mercury leaching techniques, which would remain in effect until the State complies with the obligations of the Mining Code. Thereby, the rule produces an increased demand for these techniques for eighteen months, evidently, because the rule not only allows these activities for the neighbors, but also for other natural and legal persons to commercialize and export the material extracted by the "artisanal miners" ("mineros artesanales"). This would conflict with the objective of the Minamata Convention on Mercury, which would be in three main areas: human health, the environment, and the prevention of anthropogenic releases, which should be trending downward. In this regard, the State should act preventively in this matter, and not in a permissive manner.

In such a case, it is important to recall that the Convention establishes the need for compliance with the existence of "Strategies to manage trade and prevent the diversion of mercury and mercury compounds from foreign and domestic sources for use in artisanal and small-scale gold mining and processing." In this regard, when dealing with rules that benefit the miners of Abangares, no legal mechanisms are established to guarantee better control of the origin of the gold, such that it could be brought in from other places in the country. In this sense, the petitioners are correct that there would be no way to control the provenance of that material, since although the sworn statement could be an instrument that might serve to support the fulfillment of requirements allowing an authorization to be issued before the public administration, this applies to activities that do not involve the exercise of dangerous or unhealthy activities for human beings, or that could cause considerable damage to the environment. Hence, as was held in the aforementioned judgment, if there is a state of certainty regarding a low environmental impact for certain activities, it might be appropriate to relieve certain studies and technical-scientific evaluations of environmental impact, but when this is not present, the State must safeguard other principles. It would be necessary to establish proportional and reasonable mechanisms and controls that allow for ensuring compliance with the objectives of the Minamata Convention on Mercury, taking into account that it reinforces the concept of the hazardousness of all artisanal and small-scale gold extraction activity carried out using mercury and cyanide. It should not be forgotten that our country has approved and ratified other conventions related to hazardous materials, such as the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, and the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade. Consequently, the sworn statement is an instrument that could well be qualified as a lax control, which would not allow safeguarding the main objectives of the Convention, which would be the protection of human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds. In this sense, it is contrary to the Minamata Convention on Mercury and to articles 21 and 50 of the Constitution.

IV.- Note of Magistrate Castillo Víquez. Regarding the consultation of the municipalities, I have maintained that this is not a constitutional requirement. Indeed, there is no doubt that the constitutional consultation constitutes a limitation on the power to legislate. In some cases it aggravates it, articles 97 and 167 of the Political Constitution –when the opinion of the Supreme Electoral Tribunal and that of the Supreme Court of Justice is negative towards the parliamentary initiative, in another it temporarily suspends it for the bill in question, six months before and four after the holding of a popular election – when the opinion of the Supreme Electoral Tribunal is also negative–, and in others it must be carried out to avoid a defect of unconstitutionality that would affect the entire Law – to the State Universities –article 88 of the Political Constitution–, to the Central Bank of Costa Rica –numeral 121 subsection 17 of the Fundamental Charter– and to the autonomous institutions –190 of the Political Code–.

Regarding the latter, it is worth recalling that it was the Social Democratic fraction that presented, as part of the title relating to autonomous institutions, the following rule: "(…) No bill relating to matters entrusted to an Autonomous Institution may be discussed in the Legislative Assembly without the respective Institution having rendered a report on the matter. Said report must be included and published, obligatorily, as one of the recitals (considerandos) of the law that is approved." (A.A.C.: volume III; p. 465). Note that the proposal regarding the qualified majority for the approval of the bill where there is a negative opinion from the Institution is no longer proposed. We assume that the adverse votes of the Constituent National Assembly in the cases of the University and the Technical Body in charge of determining the monetary unit dissuaded the members of the Social Democratic fraction from presenting that initiative.

The reasons for this regulation are offered by Facio Brenes when indicating that: "(…) through it, what is sought is to oblige the essentially political body that is Congress, to hear the voice of the autonomous institutions in those matters that affect them." (A.A.C.N.: volume III; p. 467).

The reasons why this article was not approved in the proposed form were:

"The representatives Arroyo, Vargas, Fernández and Esquivel expressed disagreement. The former stated that it was not possible to continue subtracting powers from the Legislative Assembly, obliging it to consult all the autonomous institutions of the state. The Assembly integrates, from within itself, different commissions that have the obligation to consult and document themselves in due form regarding matters entrusted to them. If a bill related to an autonomous institution is presented, it is logical that those bodies will be consulted. The second indicated that the motion under debate introduces a new system, since if an autonomous institution does not render the respective report, the Legislative Assembly will not be able to hear the bill. The third stated that he will not vote for any motion that comes to the detriment of the powers of the Legislative Assembly, the maximum representation of the people in our political system, obliging it to even include in the recitals (considerandos) of the law that is approved, the Report of the Autonomous Institution" (A.A.N.C.: volume III; p.473).

Following that, representative Chacón Jinesta suggested a new wording:

"for the discussion and approval of projects relating to an Autonomous Institution, the Legislative Assembly must hear the opinion of that institution" (A.A.N.C.: volume III, p. 473).

Deputy Facio Brenes on behalf of his colleague decided to withdraw the motion and definitively the proposal of deputy Chacón Jinesta was voted on.

From the above discussion it is clear that those who drafted the current Political Constitution were very clear that the constitutional consultation limits the power to legislate, and that the consultation obligation was directed, in this case, solely and exclusively to those entities that have the legal nature of an autonomous institution, not those that have the legal nature of a corporation, as occurs with entities decentralized by region.

It is well known that the doctrine establishes a clear difference between the institution and the corporation. Indeed, in the case of the former, there is an instituting entity, generally the State, which creates the entity; it provides the resources or, at least, the source for its financing, and has an influence on the appointment of the highest authorities of the instituted entity. In the case of the latter, it is through the initiative of its members that the entity is created, although, in many cases, the issuance of a State act is necessary, for example: the creation of a professional body (colegio profesional); it is its members who, generally, finance the entity and, lastly, it is they, through the General Assembly or the citizens (munícipes), who elect the highest authorities of the governing bodies. The autonomous institutions, in our context, correspond to the first nature; while the municipalities, to the second; hence the correctness of the Constituent in the terminology it uses. From this perspective, the municipalities cannot be equated with the autonomous institutions.

On the other hand, given the degree of autonomy that Constitutional Law grants to the municipalities –political autonomy in the administration of the interests and local services of the canton (article 169)–, the legislature, in the use of the power to legislate, has important limitations, since it cannot assign the exercise of a municipal competence to another different entity or body, nor can it adopt legal norms that depart from or contradict the democratic character of the municipal organization. We are, then, facing a matter not available for the Legislative Branch in the exercise of the power to legislate, although it is in the exercise of the constituent power –acting as a reforming power–. This is a constitutional content that cannot be regulated by the Legislative Branch in the exercise of the power to legislate. The foregoing constitutes a guarantee for municipal corporations, just as it was for autonomous institutions until their autonomy in matters of government was suppressed –through Law No. 4123 of May 31, 1968–, in the sense that the Legislative Assembly, in the exercise of the power to legislate, cannot affect the matters that Constitutional Law (values, principles and norms) attributes to corporately-based entities in an exclusive and excluding manner. Although both enjoyed the same degree of autonomy, the truth of the matter is that the Constituent only established the constitutional consultation for bills relating to autonomous institutions, and not for projects relating to municipalities.

Finally, it is clear from the constitutional text that the municipal regime is regulated in title XII; while that of the autonomous institutions is in title XIV, hence they are different constitutional legal regimes, and therefore it is not appropriate to apply the rules that have been designed for one to the other.

In summary, the Legislative Assembly is not obligated to consult the municipalities on bills relating to them. Hence, the defect invoked by the plaintiff does not exist as such.

Secondly, regarding the procedural defect for violation of the principle of connection (principio de conexidad), it is important to be clear that the exercise of the right of amendment is not only referred to the purpose of the bill, but also to the matter regulated therein. In the sub examine, the transitory provisions, although they depart from the purpose of the bill, do not depart from the regulated matter, therefore I conclude that the principle of connection has not been violated and, consequently, there is no procedural defect, but there are substantive defects, as is extensively explained in the advisory opinion.

V.- Note of Magistrate Rueda Leal.

I note that in judgment No. 2014-012887 of 2:30 p.m. on August 8, 2014, together with Magistrates Cruz Castro and Salazar Alvarado, I ruled in this sense:

"XV.- Note of Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal and Salazar Alvarado, on the withdrawal of signatures (Drafted by Magistrate Rueda Leal).- A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Magistrates. As a result, we have considered it necessary to include this note, because although it is not a questioned point or of great incidence in this legislative consultation process, it has manifested itself patently and requires, in our opinion, to be addressed. It is necessary to observe what occurred in this case file to fully understand the observation of the signatories.

The first constitutional consultation was filed on April 22, 2014, by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).

On April 28, 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdraws his signature; the same is done, on April 29, 2014, and through respective briefs, by Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras. That same day, through separate writings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras add their signatures to the consultation.

Regarding the second consultation, it was filed on April 29, 2014, by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). That same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added their signatures again. Subsequently, on June 2, 2014, already being former deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.

The Chamber has referred to the procedural good faith that must prevail in facultative consultation procedures:

"… In that particular, this jurisdiction is of the opinion that, on the first occasion on which Deputies formulate a facultative legislative consultation, they must indicate each and every one of the constitutional defects -both procedural and substantive- that they believe are present in the bill. This is because, otherwise, the facultative legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, distorting its purposes. The need to consult on only one occasion about possible defects of constitutionality also stems from the procedural loyalty and good faith that must prevail in the use of any mechanism offered by the legal system to submit a specific conduct to jurisdictional oversight. There are also reasons of legislative procedural economy that impose this new position, since deputies could very well file as many facultative legislative consultations regarding a bill that has not undergone essential or substantial modifications, as they deem necessary, giving rise to an endless chain of consultations. It must be taken into consideration, just as prescribed by article 101, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, that the opinion rendered by the Constitutional Chamber in the consultation, 'In any case, does not preclude the possibility that subsequently the norm or norms questioned may be challenged through the ways of constitutionality control.' Therefore, from now on, this Chamber will only evacuate a new legislative consultation when, after the bill has been returned to the legislative process -after, of course, the first of such consultations has been heard by this jurisdictional body-, substantial modifications or amendments have been introduced to it." (Judgment number 2011-14965 of 9:34 a.m. on November 2, 2011) Admitting free withdrawal (desistimiento) in the constitutional consultation gives rise to situations where, contrary to procedural good faith, the signatures of deputies are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, and not, as it should be, with the sincere interest of ensuring the constitutionality of the bill. Our opinion is that such types of defects lead to a perversion of the facultative constitutionality consultation mechanism, to the extent that it subjects it to the fluctuations and vicissitudes of politics. In other words, the use of the facultative parliamentary consultation for the purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, when judicial independence and the division of powers require that the Judicial Branch and, as part of it, the Constitutional Chamber protect themselves as much as possible from said phenomenon.

Moreover, the undersigned emphasize that in matters of actions of unconstitutionality, it has been established that "there is no norm that authorizes the withdrawal of an action of unconstitutionality" (judgments numbers 2013-008946 of 2:30 p.m. on July 3, 2013, 2013-004620 of 2:30 p.m. on April 10, 2013, and 2013-005095 of 2:30 p.m. on April 17, 2013). By virtue of the foregoing and placing special emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political incidences, we consider that legislative consultations that have been filed complying with the requirement of article 96 subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction must be processed accordingly, disregarding any signature withdrawal motions filed subsequently." (Emphasis not in the original).

Now, in the sub lite, I note that deputies Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco and Daniel Ulate Valenciano withdrew their signatures and that deputies Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano and Otto Roberto Vargas Víquez, instead, added their signatures to the consultation. In this regard and based on the expressed opinion, I consider the normative requirement regarding the number of deputies subscribing to the consultation to be fulfilled. Effectively, procedural good faith and the need to prevent the purposes of constitutional jurisdiction from being tainted by intentions alien to it, lead to the conclusion that the withdrawal of signatures is inadmissible. Given that the consultation in question was filed with the signature of more than ten deputies, it thereby fulfills the normative requirements.

VI.- Note of magistrate Salazar Alvarado regarding the admissibility of the Legislative Consultation. In Judgment No. 2014-012887 of 2:30 p.m. on August 8, 2014, I subscribed, along with Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, the following note regarding the withdrawal of signatures in the process of a legislative consultation:

"XV.- Note of Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal and Salazar Alvarado, on the withdrawal of signatures (Drafted by Magistrate Rueda Leal).- "A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Magistrates. As a result, we have considered it necessary to include this note, because although it is not a questioned point or of great incidence in this legislative consultation process, it has manifested itself patently and requires, in our opinion, to be addressed. It is necessary to observe what occurred in this case file to fully understand the observation of the signatories.

"The first constitutional consultation was filed on April 22, 2014, by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).

"On April 28, 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdraws his signature; the same is done, on April 29, 2014, and through respective briefs, by Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras. That same day, through separate writings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras add their signatures to the consultation.

"Regarding the second consultation, it was filed on April 29, 2014, by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). That same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added their signatures again. Subsequently, on June 2, 2014, already being former deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.

"The Chamber has referred to the procedural good faith that must prevail in facultative consultation procedures:

"… In that particular, this jurisdiction is of the opinion that, on the first occasion on which Deputies formulate a facultative legislative consultation, they must indicate each and every one of the constitutional defects -both procedural and substantive- that they believe are present in the bill. This is because, otherwise, the facultative legislative consultation would be used as an instrument to unduly prolong the legislative procedure, distorting its purposes. The need to consult on only one occasion about possible defects of constitutionality also stems from the procedural loyalty and good faith that must prevail in the use of any mechanism offered by the legal system to submit a specific conduct to jurisdictional oversight. There are also reasons of legislative procedural economy that impose this new position, since deputies could very well file as many facultative legislative consultations regarding a bill that has not undergone essential or substantial modifications, as they deem necessary, giving rise to an endless chain of consultations. It must be taken into consideration, just as prescribed by article 101, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction, that the opinion rendered by the Constitutional Chamber in the consultation, 'In any case, does not preclude the possibility that subsequently the norm or norms questioned may be challenged through the ways of constitutionality control.' Therefore, from now on, this Chamber will only evacuate a new legislative consultation when, after the bill has been returned to the legislative process -after, of course, the first of such consultations has been heard by this jurisdictional body-, substantial modifications or amendments have been introduced to it." (Judgment number 2011-14965 of 9:34 a.m. on November 2, 2011).

"Admitting free withdrawal in the constitutional consultation gives rise to situations where, contrary to procedural good faith, the signatures of deputies are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, and not, as it should be, with the sincere interest of ensuring the constitutionality of the bill.

Our opinion is that such types of defects lead to a perversion of the facultative constitutionality consultation mechanism, to the extent that it subjects it to the fluctuations and vicissitudes of politics. In other words, the use of the facultative parliamentary consultation for the purposes of legislative tactics contributes to the judicialization of politics, when judicial independence and the division of powers require that the Judicial Branch and, as part of it, the Constitutional Chamber protect themselves as much as possible from said phenomenon.

"Moreover, the undersigned emphasize that in matters of actions of unconstitutionality, it has been established that 'there is no norm that authorizes the withdrawal of an action of unconstitutionality' (judgments numbers 2013-008946 of 2:30 p.m. on July 3, 2013, 2013-004620 of 2:30 p.m. on April 10, 2013, and 2013-005095 of 2:30 p.m. on April 17, 2013). By virtue of the foregoing and placing special emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political incidences, we consider that legislative consultations that have been filed complying with the requirement of article 96 subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction must be processed accordingly, disregarding any signature withdrawal motions filed subsequently." Later, in Judgment No. 2016-004651 of 12:40 p.m. on April 6, 2016, I recorded another note in which I clarified the scope of my position regarding the matter, in the following terms:

"Although, in Judgment No. 2014-12887, of 2:30 p.m., on August 8, 2014, I subscribed a joint note with Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, regarding the withdrawal of signatures in a legislative constitutionality consultation, in the case under study, in which the petitioner withdraws from the present action of unconstitutionality, I concur with the majority vote, which considers the action withdrawn, because the same had not yet been admitted for study when the plaintiff filed the withdrawal, by virtue of an acquittal judgment having been issued in his favor, hence the -essential- difference with the note subscribed in that consultation. Ergo, it goes without saying that, in the opinion of the undersigned, it is viable, from a procedural standpoint, to withdraw from an action of unconstitutionality as long as it has not yet been admitted for study, as happened in this one." From what is stated in the cited notes, it follows that, both in the avenue of facultative legislative constitutionality consultation, and in the avenue of an action of unconstitutionality, it is valid, for the undersigned, to withdraw signatures or to desist from the action -as the case may be- provided this occurs before the Chamber receives the certified copy of the legislative case file (in a facultative legislative consultation) or before it has been admitted for study (in an action of unconstitutionality). In this same line of thought, it is possible, in a legislative constitutionality consultation, to validly withdraw a signature before the Chamber receives the certified copy of the legislative case file -the moment from which the monthly term to resolve begins to run-, just as it must also be understood that a deputy who, before this Court receives the aforementioned copy of the legislative case file, requests to be considered a signatory of the consultation, must be validly considered as a consultant.

In this case, it is on record that, through writings sent via fax to the Secretariat of the Constitutional Chamber, through official communications dated October 29 of the current year, Deputies Marolín Azofeifa Trejos, Zoila Rosa Volio Pacheco and Deputy Luis Fernando Chacón Monge state that they withdraw their signatures from the consultation filed; and, likewise, through a writing filed on November 4, 2020, Deputy Daniel Ulate Valenciano. However, on November 2, 2020, Deputies Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano and Otto Roberto Vargas Víquez added their signatures. In the case of Deputy Aracelly Salas Eduarte, she withdraws her signature from the legislative consultation on November 3, 2020, but the next day requests to leave her withdrawal without effect. As of those dates, legislative case file No. 21.229 had not been received in the Secretariat of the Constitutional Chamber, therefore, in the judgment of the undersigned, there is no impediment for both the Deputies and the Deputy to be able to withdraw or submit their signatures from the facultative consultation that they formulated at the appropriate procedural moment, as was explained above.

VII.- NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS.

This Chamber performs a conforming interpretation regarding Transitory Provision X of the bill, stating as follows: “a) ‘Neighbors’ cooperatives’ (cooperativas de vecinos) in Transitory Provision X of the bill is not contrary to the Principle of Connection (Principio de Conexidad), provided it is interpreted as referring to the mining workers established in Article 8 of the Mining Code (Código de Minería).” In this regard, I wish to make three observations.

1-. If what was sought when consulting this point was to obtain clarity, the objective was achieved, because from what this Chamber has said, it follows without any margin of doubt that those cooperatives must necessarily be composed of miners. 2-. Being a matter of such importance, everything indicates that the Legislative Assembly must keep very much in mind what was stated in this resolution. Thus, for purposes of proper legislative technique, safeguarding the content indicated by the Constitutional Chamber, it would seem most sound for that transitory provision to simply state “miners’ cooperatives” (cooperativas de mineros). 3-. In any case, introducing the word “miners” (mineros), without suppressing the word “neighbors” (vecinos), has an undesirable effect, namely that it paradoxically restricts the subjective element of such cooperatives excessively: their members must now be not only miners, but also neighbors. Under other circumstances, I would have considered such a restriction discriminatory, since it extremely narrows the scope of subjects to which that transitory provision would refer. However, given that this bill has its basis and raison d’être—as indicated in the statement of motives—in seeking the betterment of the canton of Abangares, I consider that in this specific case, that discrimination would be justified and, therefore, would not be arbitrary.

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the “Regulation on the Electronic Case File before the Judicial Branch” (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The consultation is answered to the effect that the bill entitled “Bill for the Strengthening and Environmental Improvement of Artisanal Mining of the Mining of Abangares, through the modification of Law No. 8904 of February 10, 2011 and the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982” (Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982), legislative file number 21.229, contains the following procedural and substantive defects: a) For violation of the Principle of Connection (Principio de Conexidad) in Transitory Provision I, insofar as it changed the general object of the bill from regulating compliance deadlines to liberalizing them, which is incompatible with the commitments adopted in the Minamata Convention on Mercury, to reduce and eliminate the use of mercury and cyanide in artisanal and small-scale gold extraction, all in accordance with a schedule; b) Because Transitory Provision X of the bill is contrary to Constitutional Articles 21 and 50, and the Minamata Convention on Mercury, regarding the establishment of lax state and environmental controls that would not permit safeguarding the exploitation and commercialization of gold, in accordance with human health and the protection of the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and mercury compounds. Regarding the rest of the consultation, it is indicated: a) “Neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) in Transitory Provision X of the bill is not contrary to the Principle of Connection (Principio de Conexidad), provided it is interpreted as referring to the mining workers established in Article 8 of the Mining Code (Código de Minería); b) The institutional consultation was carried out with the Municipalities of Abangares, Golfito, and Osa. Magistrate Castillo Víquez provides a different reasoning regarding the consultation with the municipalities. Magistrates Rueda Leal and Salazar Alvarado add separate notes regarding the withdrawal of signatures in the consultation filed. Magistrate Garro Vargas records a note. Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Hernández López save their vote only with respect to the procedural defect for violation of the principle of connection, but not with respect to the other substantive defects, and therefore they subscribe to what is stated in the advisory opinion. Magistrate Rueda Leal partially saves his vote, because he additionally deems unconstitutional, for being contrary to the Principle of Connection (Principio de Conexidad), the term “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) included in Transitory Provision X of the bill under consultation. Notify the Directorate of the Legislative Assembly and the parties who made the consultation.- Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Alicia Salas T.

File: 20-019835-0007-CO DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE CASTILLO VÍQUEZ AND MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ, WITH OPINION WRITTEN BY THE FORMER, IN RELATION TO THE PRINCIPLE OF CONNECTION. From our perspective, the principle of connection is not violated, since the modification introduced to the bill in the parliamentary process is a matter subsumable within its object. Indeed, the substitute text approved via Article 137 of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) is subsumable within the object regulated by the bill presented by the Executive Branch, since the granting of a license for the exploitation of mining activity.

From our point of view, such a restrictive interpretation of the right of amendment that corresponds to the members of the Chamber undermines one of the essential characteristics of Parliamentary Law: its ductility or flexibility, which negatively impacts parliamentary work and, in some cases, may even abort the political agreements reached. And it even goes against the purpose of Parliamentary Law. As is well known, its purpose is to allow Parliament to exercise its powers (legislative, self-regulatory, political control, integrative, jurisdictional, and administrative), especially: to be the channel through which the Legislative Assembly adopts, in a timely, democratic, and sovereign manner, and in strict adherence to the principle of political pluralism, the fundamental political decisions, which translate into final parliamentary acts, be they legislative decrees or legislative agreements. There is no doubt that parliamentary dynamics is negotiation, which is constantly expressed in the variation of the texts of the bills. Hence, the principle of connection cannot be taken to such an extreme that the modifications made by the deputies, in the exercise of the power of amendment, must necessarily conform to the base text presented. We agree that through the power of amendment, matters extraneous to those not regulated in the initiative must not be introduced, that it must not be distorted, much less must purposes different from those intended by it be pursued. The idea is to avoid what was sometimes called an “omnibus law” (ley ómnibus) where, on the occasion of a bill, a series and variety of regulations that had nothing to do with its object were introduced into it through substantive motions, since the deputies, taking advantage of the fact that the bill was in its final stages of the procedural iter, acted in the manner described, violating the principles of parliamentary initiative, publicity, participation, and, in general, the democratic principle or, as it is called in other latitudes, political pluralism. Ergo, when modifications are clearly extraneous to the subject matter of the bill, to its purpose, that is when it is appropriate to declare the procedural defect, but not in other cases, such as the ones that concern us.

Finally, one must also not lose sight of the fact that a bill is a base text for discussion subject to permanent changes as it is analyzed and negotiated in the various parliamentary bodies; hence, as long as the modifications refer to the subject matter regulated by the bill, all of them are constitutionally possible, and therefore, in the case that concerns us, we conclude that there are no formal defects of unconstitutionality for violation of the principle of connection.

Fernando Castillo V.

Magistrate Nancy Hernández L.

Magistrate FILE 20-019835-0007-CO Partial dissenting vote of Magistrate Rueda Leal. With the customary respect, I dissent with regard to the term “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) for violation of the principle of connection, as I explain below.

In relation to the principle of connection, the Chamber has indicated:

“IV.- On the principle of connection. The so-called principle of connection, established as a parameter for the constitutionality of norms, guarantees that the legal provisions finally approved are consistent with and directly related to the initial text on which the legislative process began, with the objective of preventing the approval of norms completely unconnected to the interest and motivation that gave rise to a specific bill. Thus considered, the principle of connection is related to the democratic principle, and is translated and clearly shown in the recognition and responsible exercise of the right of legislative initiative and the right of amendment.

Regarding the right of legislative initiative and the right of amendment, through judgment number 2010-16335 –reiterated, among others, by judgment number 2017-1496, and similarly see judgments numbers 3513-94 and 2008-10450–, the Chamber stated that:

“[T]he right of amendment derives from the democratic principle and is expressly regulated by the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa). Through it, deputies participate in the process of forming the law, so that they can influence its final content through the presentation of motions tending to modify the content of the original bill. In accordance with the jurisprudence of this Court, this right must be observed throughout the entire process of forming the law and constitutes a ‘parameter of constitutionality,’ so that a violation of its basic core causes the unconstitutionality of the norm that is approved. This right is intimately related to the right of initiative, which must also be mandatorily observed during the approval procedure of a law. The latter presupposes participation, because it is the legitimate means of initiating the legislative procedure for the production of a law that incorporates the points of view of the one who proposes it. The object of the right of initiative is fundamental, because it serves as a frame of reference during the processing of the procedure and becomes an intrinsic limit for the presentation of amendments. In this sense, the Chamber has insisted that there is a framework within which the Legislative Assembly can carry out what is called the ‘transactional political function,’ for which it naturally has greater disposition and for which the Constitution structures it (based on Article 105). Therefore, both the right of initiative and the right of amendment must be observed during the law-making process, but neither can prevail over the other. Thus, the right of amendment cannot be used to convert the initial bill into one substantially different from the one originally presented –this being one of its limits–, nor can the right of initiative prevail so that the Assembly –and the deputies in particular– see their powers of discussion and of adjusting the bill as deemed pertinent limited. It is for this reason that it has been said that the text proposed through the exercise of the original right of initiative is what sets the general framework of the bill, and it is within this framework that the modifications intended to be introduced through the exercise of the right of amendment must be weighed.” –emphasis added– In this sense, to determine that a specific norm is in conformity with Constitutional Law with respect to adherence to the principle of connection, it must necessarily be assessed whether both the right of initiative and the right of amendment have been adequately exercised and respected in the corresponding legislative process.” (Judgment No. 2017-19636 of 9:15 a.m. on December 6, 2017) I note from the transcribed judgment that the principle of connection guarantees that the bill approved by the Legislative Assembly is consistent with the interest that existed at the moment of proposing the legislative initiative, which serves as the framework or limit for the amendments intended to be made during the legislative process.

With respect to the so-called “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos), the majority of this Court considered that such a figure would be in accordance with the Constitution as long as it was interpreted “…as referring to the mining workers established in Article 8 of the Mining Code (Código de Minería).” In my opinion, the amendment that introduced the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) into the bill harms the principle of connection, a situation that cannot be corrected by the Chamber, without the Chamber itself amending the bill contrary to the will of the Legislator.

As mentioned, the principle of connection means that the legislative initiative serves as the framework for the subsequent discussion and amendment within Congress. Consequently, it is necessary to assess the original intention of the bill in order to establish that framework and any potential harm to the cited principle.

In its rationale, the legislative initiative states:

“…taking into account that, in 2010, through Law No. 8904, Reform of the Mining Code and its reforms, Law to Declare Costa Rica a Country Free of Open-Pit Metallic Mining (Ley para Declarar a Costa Rica país Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto), of December 1, 2010, several articles of the Mining Code (Código de Minería), Law No. 6797, of October 4, 1982, are reformed, directly modifying the way in which mining activity was being carried out in the canton of Abangares.

Through said law, open-pit mining exploration and exploitation permits are eliminated, but it is left as an exception to said prohibition that, in the mining reserve area of the canton of Abangares, exploration permits, mining exploitation concessions, and material processing permits may be granted to workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal and coligallero, giving them a period of 8 years to regularize said activity through Transitory Provision I of said law, which establishes:

“TRANSITORY PROVISION I- During the period of eight years, counted from the entry into force of this reform, the prohibition on the use of leaching techniques with cyanide and mercury shall not apply to workers organized in mining cooperatives dedicated to small-scale mining exploitation for family subsistence, artisanal and coligallero. Within that period, these persons shall have the obligation to reconvert their activity to the development of alternative technologies that are more environmentally friendly; for this, they shall have the support, advice, and technical and financial assistance of the Costa Rican State.

Likewise, within a period of three years, the State shall make the necessary efforts to promote sustainable productive alternatives such as mining tourism, goldsmithing, or other options that add value to small-scale mining production for family subsistence, artisanal and coligallero.

For these purposes, small-scale mining activity, artisanal and coligallero shall have the status of a priority sector in access to credit for its development, in accordance with the provisions of Article 7 of Law No. 8634, Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), of April 23, 2008, and the state banking”.

On the other hand, since the 8 years of said period are about to be completed, taking into account that the competent authorities of the Executive Branch have not effectively fulfilled their functions of supporting, advising, and providing technical and financial assistance so that the persons covered by that moratorium could have migrated to alternative technologies more environmentally friendly; and additionally, there have been minimal legally constituted cooperatives to which a concession could be granted in accordance with Law No. 8904, which prevents them from dedicating themselves to mining production legally, as was precisely one of the purposes of the cited law, it is necessary to provide, through a modification to the law, the necessary conditions so that instead of just granting them more time, this time the conditions allow their correct legalization of the activity and the corresponding environmental improvement.

Therefore, failing to reform Law No. 8904, and additionally granting a new period that extends the 8-year period already granted which is about to conclude, would leave dozens of people and their families who depend on this activity to bring sustenance to their homes unprotected, condemning hundreds of inhabitants of the canton of Abangares and other places where the mining activity is developed to poverty, with inevitable social problems and confrontations, as already occurred some years ago.

Precisely with this bill, the aim is to improve on:

1- Improving the accompaniment of the Executive Branch through its different institutions so that the coligalleros can improve their living conditions.

2- Defining the concept of artisanal mining according to the technical criteria of the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas).

3- Eliminating environmental contamination from the dumping of Mercury through the definition of better techniques for extraction.

For all the above, and in pursuit of social peace and the dignification of persons dedicated to small-scale mining activity, we submit for consideration by the honorable deputies the following bill, which seeks to give more time for their formalization, as well as tools that allow them to achieve it, improving the social, economic, and environmental conditions of the activity in the canton.” In summary, the intention of the legislative initiative was to extend the period of the exception established in Transitory Provision I in favor of the mining cooperatives so that they, with the accompaniment of the State, could migrate toward an environmentally friendly type of mining exploitation.

Once the intention of the proponents is established, the next step to determine if the principle of connection was respected is to analyze the questioned norm (which came to modify the original bill) and assess whether it conforms to the framework established by the legislative initiative. The questioned numeral states:

“Transitory Provision X- As of the entry into force of this law and for a period of eighteen months, the exploitation and processing of gold is enabled for cooperatives of neighbors of the canton of Abangares (cooperativas de vecinos del cantón de Abangares) that have submitted concession applications for the mining reserve area of this canton. For the same period, these cooperatives and the Cantonal Union of Development Associations of Abangares (Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares, Uncada) may commercialize the gold with natural or legal persons. (…)” The introduction of the figure of the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) stands out. Its creation is relevant to understand why there is a violation of the principle of connection in Transitory Provision X. It is insisted that, as recorded in the statement of motives of the legislative initiative, the purpose of the legislators was to extend the legal deadline so that the mining cooperatives could, with the help of the State, make a transition toward more modern and safer mining methods. Furthermore, it must be emphasized that the mining cooperative is a legally defined juridical figure, as derived from Articles 8, 72 and following of the Mining Code (Código de Minería).

In contrast, the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) lack a specific normative definition. For this reason, and unlike mining cooperatives, there is no clarity regarding the requirements for creation, state supervision, or the purpose of these “neighbors’ cooperatives.” Such lack of definition would make it possible for cooperatives of another nature (sports, religious, cultural, etc.) to seek to engage in mining exploitation, as long as they are composed of “…neighbors of the canton of Abangares,” with the clear environmental questioning of such a course of action.

Moreover, the creation of the “neighbors’ cooperative” (cooperativa de vecinos) would have an adverse effect on the purposes of the legislative initiative. On one hand, it is a figure that will not seek the transition toward modern and environmentally friendly mining, which constitutes the core point of the bill. In other words, while the main purpose of the bill is to provide a period for mining cooperatives to modernize and migrate toward mining methods that are in accordance with environmentally friendly techniques, the “neighbors’ cooperatives” are extraneous to that purpose, because they do not seek any kind of transition, but would carry out temporary mining exploitation with the environmental impact inherent to such activity.

On the other hand, the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) also violate the purpose of the original bill because they would become competitors for the mining cooperatives that, rather, the law seeks to incentivize. If Transitory Provision X were to be approved, the “neighbors’ cooperatives” and the mining cooperatives could compete for the same mining market, even if temporarily. However, while the mining cooperatives would be seeking sustainable exploitation methods and facing the costs of such modernization, the “neighbors’ cooperatives” would not incur such costs, because they would continue using polluting inputs for their exploitation.

Based on the foregoing arguments, I consider that Transitory Provision X is unconstitutional for violating the principle of connection.

Furthermore, I determine that the declaration of unconstitutionality is necessary because the interpretation made by the majority of this Court is unviable. The purpose of creating the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) was to expand the number of subjects who could work in mining. As is obvious, they are subjects distinct from the miners’ cooperatives, because such cooperatives already had their exploitation authorized in the same bill.

With the conforming interpretation, the majority of the Chamber requires that the “neighbors’ cooperatives” (cooperativas de vecinos) be “mining workers established in Article 8 of the Mining Code (Código de Minería).” For its part, the cited numeral speaks of “…workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family subsistence, artisanal and coligallero, according to the conditions established in this Law and its Regulations.” That is to say, with this exegesis, the Chamber materially equates the “neighbors’ cooperatives” with the mining cooperatives, thus contradicting the intention of Transitory Provision X, which was to expand the subjects that could conduct mining. I emphasize that a conforming interpretation of a text by this Court is possible as long as it does not oppose the teleology of the norm, as occurs in this case.

Paul Rueda L.

Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER voted with ballot Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original – Taken from Nexus.PJ on: 05-09-2026 01:17:48.

SCIJ of the Treasury SCIJ of the Office of the Attorney General of the Republic

Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:

NO APLICA.

023789-20. CÓDIGO DE MINERÍA. Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del proyecto de "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229.

TEMAS ANALIZADOS Sobre la falta de conexidad entre el proyecto originalmente planteado y el aprobado en primer debate.

La conexidad en relación con el principio democrático, el derecho de enmienda en la jurisprudencia de la Sala.

Sobre la consulta a las municipalidades de Osa, Abangares y Golfito.

Control de convencionalidad del proyecto de ley Sobre la falta de controles estatales y ambientales.

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el proyecto de ley denominado "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229, contiene los siguientes vicios de procedimiento y de fondo: a) Por violación al Principio de Conexidad en el Transitorio I, en cuanto cambió el objeto general del proyecto de ley de regular plazos de cumplimiento a la liberalización de ellos, lo que es incompatible con los compromisos adoptados en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, de reducir y eliminar el uso de mercurio y cianuro en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, todo de conformidad con una calendarización; b) Por ser contrario el Transitorio X del proyecto de ley, a los artículos 21 y 50 Constitucionales, y al Convenio de Minamata sobre el Mercurio, en cuanto al establecimiento de controles estatales y ambientales laxos que no permitirían resguardar la explotación y comercialización del oro, de conformidad con la salud humana, la protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio. En lo demás consultado, se indica: a) No es contrario al Principio de Conexidad "cooperativas de vecinos" en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería; b) Se cumplió con la consulta institucional a las Municipalidades de Abangares, de Golfito y de Osa. El magistrado Castillo Víquez da razón diferente en cuanto a la consulta a las municipalidades. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado agregan notas separadas respecto del retiro de firmas en la consulta planteada. La magistrada Garro Vargas consigna nota. El magistrado Castillo Víquez y la magistrada Hernández López salvan el voto únicamente en cuanto al vicio de procedimiento por violación al principio de conexidad, mas no así en cuando a los otros vicios de fondo, por lo que suscriben lo dicho en la opinión consultiva. El Magistrado Rueda Leal salva parcialmente el voto, porque adicionalmente estima inconstitucional, por ser contrario al Principio de Conexidad, el término "cooperativas de vecinos" incluido en el Transitorio X del proyecto de ley consultado. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los consultantes.- CO07/21 ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 096- Consulta Legislativa de Constitucionalidad Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 96 INCISO B) DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se encuentra esta Sala frente a una consulta facultativa, planteada por once Diputados. Cabe mencionar, que el grupo original de representantes firmantes varió, porque algunos retiraron sus firmas, e ingresaron otros a sustituirles…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 101- Pronunciamiento de la Sala Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 101 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…En cuanto al plazo para evacuar la consulta, es necesario indicar, que por resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre de 2020, del Magistrado instructor, se ordenó recibir prueba para mejor resolver, con suspensión del plazo para resolver. Desde la notificación y la comunicación de la resolución al Departamento de Servicios Técnicos, así como su cumplimiento, transcurrieron ocho días naturales, de modo que se debe agregar al plazo transcurrido (que originalmente vencía el 5 de diciembre), y establecerlo el 13 de diciembre próximo…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 099- Contenido de la consulta Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 99 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. EL FIN DE LA CONSULTA LEGISLATIVA. “…En cuanto a que la documentación requerida ingresó vencido el plazo señalado, después de que el despacho indagó las razones por las cuales la documentación solicitada no había sido remitida, es importante señalar que la consulta legislativa de constitucionalidad, no es un proceso adversarial en la que hay litigio entre partes confrontadas. Con él, el legislador estableció un procedimiento de saneamiento de los proyectos de ley que pudieran contener vicios sustanciales en el procedimiento legislativo o problemas de fondo de constitucionalidad, o que pudieran estar en conflicto con los instrumentos internacionales vigentes en el país. En este sentido, resulta de suma importancia que la intervención de la Sala, en conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional, determinar la regularidad de los proyectos de ley, y proporcionar al órgano legislativo una opinión para la Asamblea Legislativa, sobre los problemas de vigencia y permanencia de las políticas que se gestan en su seno. De ahí que, se tiene por bien presentados los documentos solicitados para mejor resolver…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 001- Objeto Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…de conformidad con el artículo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, corresponde a esta Sala garantizar además de la supremacía del Derecho Constitucional, también la del Derecho Internacional. De modo que, le corresponde a esta Sala no solo establecer la supremacía del derecho contenido en el Derecho de la Constitución cuando los tratados se refieren necesariamente a temas de derechos humanos, como también del Derecho Internacional, cuando por su interpretación y aplicación corresponde declarar su supremacía a las de las leyes, en virtud del artículo 7, de la Constitución Política. La comunidad internacional, a través del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, reconoce que el mercurio es un producto químico de preocupación mundial por “… su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente”. En consecuencia, este instrumento internacional tiene, en virtud del objetivo pactado por las Partes, un fin de protección a la salud humana, que está contenida en el artículo 21, de la Constitución Política; de igual manera, en el medio ambiente, al procurar la reducción de las emisiones y liberaciones antropógenos de mercurio y compuestos de mercurio, que lo está en el artículo 50, Constitucional…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 007- Tratados y convenios internacionales Subtemas:

NO APLICA.

Tema: Control de convencionalidad Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 7 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…Evidentemente, un examen de la legislación permite encontrar que transita en un sentido contrario a las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado costarricense. En efecto, esta Sala concluye que el proyecto de ley contiene elementos que la hacen inconvencional por los problemas del plazo y por la falta de controles reales y efectivos de control de técnicas que utilizan el lixiviado de mercurio y cianuro. Para ello, se abordará el primer tema a continuación, y posteriormente, lo relacionado a la falta de medidas de control de las técnicas de reconversión…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

IV.- Nota del magistrado Castillo Víquez. En relación con la consulta a las municipalidades, he sostenido que esta no es una exigencia constitucional. En efecto, no cabe duda de que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política –cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley – a las Universidades del Estado –artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica –numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-.

En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(…) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(…) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:

“para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.

De la anterior discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munícipes quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades –autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente –actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno –mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como tal.

En segundo término, en relación con el vicio del procedimiento por violación al principio de conexidad, es importante tener claro que el ejercicio del derecho de enmienda no solo está referida a la finalidad del proyecto de ley, sino también a la materia que en él se regula. En el sub examine, los tránsitos, si bien se alejan de la finalidad del proyecto, no así de la materia regulada, por lo que concluyo que no se ha vulnerado el principio de conexidad y, consecuentemente, no se da un vicio de procedimientos, mas sí vicios de fondo, tal y como se explica ampliamente en la opinión consultiva. CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Subtemas:

NO APLICA.

V.- Nota del Magistrado Rueda Leal.

Advierto que en la sentencia n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011) Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).

Ahora, en el sub lite, advierto que los diputados Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco y Daniel Ulate Valenciano retiraron sus firmas y que los diputados Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez, más bien, agregaron sus firmas a la consulta. Al respecto y con base en el criterio externado, estimo cumplido el requisito normativo referente a la cantidad de diputados y diputadas suscriptoras de la consulta. Efectivamente, la buena fe procesal y la necesidad de evitar que los fines de la jurisdicción constitucional se vean empañados por intenciones ajenas a ella, llevan a concluir que el retiro de firmas es improcedente. Visto que la consulta de marras fue presentada con la firma de más de diez diputados y diputadas, cumple con ello los requisitos normativos. CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Subtemas:

NO APLICA.

VI.- Nota del magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa. En Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- “Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

“La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

“En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).

“Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto.

Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.

Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:

“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.

De lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad). En este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como firmante de la consulta.

En este caso consta que, mediante escritos remitidos vía fax a la Secretaría de la Sala Constitucional, mediante oficios de fecha 29 de octubre del año en curso, las Diputadas Marolín Azofeifa Trejos, Zoila Rosa Volio Pacheco y el Diputado Luis Fernando Chacón Monge manifiestan que retiran sus firmas de la consulta presentada; y, de igual manera, por escrito presentado el 4 de noviembre de 2020, el Diputado Daniel Ulate Valenciano. Ahora bien, el 2 de noviembre de 2020 agregaron sus firmas las Diputadas y los Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez. En el caso de la Diputada Aracelly Salas Eduarte, retira su firma de la consulta legislativa el 3 de noviembre de 2020, pero al día siguiente pide dejar sin efecto su retiro. A esas fechas no se había recibido el expediente legislativo N° 21.229 en la Secretaría de la Sala Constitucional por lo que, a juicio del suscrito, no existe impedimento para que tanto las Diputadas como el Diputado puedan retirar o presentar sus firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas atrás.

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Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ASAMBLEA LEGISLATIVA Subtemas:

NO APLICA.

VII.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS. Esta Sala realiza una interpretación conforme respecto del transitorio X del proyecto de ley, al afirmar lo siguiente: “a) No es contrario al Principio de Conexidad “cooperativas de vecinos” en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Al respecto deseo hacer tres consideraciones.

1-. Si lo que se deseaba al consultar ese aspecto era obtener claridad, se logró el cometido, pues de lo dicho por esta la Sala se desprende sin margen de duda que esas cooperativas necesariamente deben estar integradas por mineros. 2-. Al ser un aspecto tan relevante, todo indica que la Asamblea Legislativa deberá tener muy presente lo dicho en esta resolución. Así, para efectos de una adecuada técnica legislativa, que salvaguarde el contenido indicado por la Sala Constitucional, parece que lo más sano será que en ese transitorio se diga simplemente “cooperativas de mineros”. 3-. En todo caso, la introducción de la palabra “mineros”, sin la supresión de la palabra “vecinos”, tiene un efecto no deseado y consiste en que paradójicamente restringe en demasía el elemento subjetivo de tales cooperativas: sus integrantes ya no solo deben ser mineros, sino vecinos. En otras circunstancias, habría estimado que tal restricción es discriminatoria, pues reduce extremadamente el ámbito de los sujetos al que aludiría ese transitorio. Sin embargo, en vista de que este proyecto de ley tiene su sustento y razón de ser –así lo señala la exposición de motivos– en buscar el mejoramiento del cantón de Abangares, considero que en el caso concreto esa discriminación estaría justificada y, por tanto, no sería arbitraria.

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Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ASAMBLEA LEGISLATIVA Subtemas:

NO APLICA.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO, EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. Desde nuestra perspectiva no se vulnera el principio de conexidad, toda vez que la modificación que se le introdujo al proyecto de ley en el iter parlamentario es materia subsumible dentro de su objeto. En efecto, el texto sustitutivo aprobado vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es subsumible dentro del objeto que regula el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo, pues el otorgamiento de licencia para la explotación de la actividad minera.

Desde nuestro punto de vista, la interpretación tan restrictiva del derecho de enmienda que corresponde a los miembros de la Cámara atenta contra una de las características esenciales del Derecho Parlamentario: su ductibilidad o flexibilidad, lo que incide negativamente en el trabajo parlamentario y, en algunos casos, puede llegar a abortar los acuerdos políticos que se concertan. E, incluso, va en contra de la finalidad del Derecho parlamentario. Como es bien sabido, su finalidad es permitirle al Parlamento ejercer sus atribuciones (legislativa, autonormativa, el control político, integrativa, jurisdiccional y administrativa), en especial: ser el cauce a través del cual la Asamblea Legislativa adopta en forma oportuna, democrática y soberana y en estricto apego del principio de pluralismo político, las decisiones políticas fundamentales, las que se traducen en los actos parlamentarios finales, sean éstos decretos legislativos o acuerdos legislativos. No cabe duda de que la dinámica parlamentaria es negociación, la que se expresa, constantemente, en la variación de los textos de los proyectos de ley. De ahí que el principio de conexidad no puede llevarse a tal punto de que las modificaciones que hacen los (as) diputados (as), en el ejercicio de la potestad de enmienda, tengan, necesariamente, que ceñirse al texto base presentado. Estamos de acuerdo que por medio de la potestad de enmienda no se deben introducir materias ajenas a las no reguladas en la iniciativa, que no se le debe desvirtuar, ni mucho menos perseguir fines distintos a lo que se pretenda con ella. La idea es evitar lo que algunas veces se llamó “ley ómnibus” donde, con motivo de un proyecto de ley, se introducían en él, mediante mociones de fondo, una serie y variedad de regulaciones que nada tenían que ver con su objeto, toda vez que los (as) diputados (as), aprovechándose de que el proyecto de ley se encontraba en sus etapas finales del iter procedimental, actuaban en la forma descrita, violentando los principio de iniciativa parlamentaria, publicidad, participación y, en general, el principio de democrático o, como se le denomina en otras latitudes, de pluralismo político. Ergo, cuando se trata de modificaciones evidentemente ajenas a la materia objeto del proyecto, a su finalidad, es cuando procede declarar el vicio de procedimiento, no así en otros supuestos, como los casos que nos ocupan.

Por último, tampoco se debe dejar de lado que un proyecto de ley es un texto base de discusión sujeto a permanentes cambios conforme se va analizando y negociando en los distintos órganos parlamentarios, de ahí que, en el tanto y cuanto las modificaciones estén referidas a la materia objeto de regulación del proyecto de ley, todos ellos son constitucionalmente posibles, por lo que, en el caso que nos ocupa, concluimos que no hay vicios formales de inconstitucionalidad por violación al principio de conexidad.

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Tipo de contenido: Voto salvado Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: ASAMBLEA LEGISLATIVA Subtemas:

NO APLICA.

Voto salvado parcial del magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado, salvo el voto en relación con el término “cooperativas de vecinos” por violación al principio de conexidad, según explico de seguido.

En relación con el principio de conexidad, la Sala ha indicado:

“IV.- Sobre el principio de conexidad. El denominado principio de conexidad, erigido como parámetro de constitucionalidad de las normas, garantiza que las disposiciones legales finalmente aprobadas sean consecuentes y estén directamente relacionadas con el texto inicial sobre el cual inició la dinámica legislativa, con el objetivo de evitar la aprobación de normas completamente desligadas con el interés y motivación que dio origen a un determinado proyecto de ley. Así considerado, el principio de conexidad se encuentra relacionado con el principio democrático, y se traduce y muestra de manera clara, en el reconocimiento y ejercicio responsable del derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda.

Sobre el derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda, mediante sentencia número 2010-16335 –reiterada, entre otras, por sentencia número 2017-1496, y en similar sentido ver sentencias números 3513-94 y 2008-10450-, señaló la Sala que:

“[E]l derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado expresamente por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de él, los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona íntimamente con el derecho de iniciativa , también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. En este sentido, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”, para la cual tiene, naturalmente, mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105). Por ello, tanto el derecho de iniciativa como el de enmienda deben ser observados durante el proceso de formación de la ley, pero ninguno puede prevalecer sobre el otro. Así, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto inicial en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente –siendo éste uno de sus límites-, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente. Es por ello que se ha dicho que el texto propuesto por medio del derecho de iniciativa original es el que fija el marco general del proyecto y se dentro de éste que deben ponderarse las modificaciones que se pretendan introducir por medio del ejercicio del derecho de enmienda.” –énfasis añadidos- En este sentido, para determinar que una norma en concreto resulta conforme con el Derecho de la Constitución en lo que corresponde al respeto al principio de conexidad, debe necesariamente valorarse si tanto el derecho de iniciativa como el derecho de enmienda han sido adecuadamente ejercidos y respetados en el trámite legislativo correspondiente.” (Sentencia n.° 2017-19636 de las 9:15 horas del 6 de diciembre de 2017) Rescato de la sentencia transcrita que el principio de conexidad garantiza que el proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa sea consecuente con el interés que se tuvo al momento de plantear la iniciativa ley, la cual sirve como marco o límite para las enmiendas que se pretendan efectuar durante el trámite legislativo.

Con respecto a las llamadas “cooperativas de vecinos”, la mayoría de este Tribunal estimó que tal figura estaría acorde con la Constitución siempre y cuando se interpretara “…que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería.” En mi criterio, la enmienda que introdujo las “cooperativas de vecinos” en el proyecto lesiona el principio de conexidad, situación que no puede ser corregida por la Sala, sin llegar ella misma a enmendar el proyecto en contra de la voluntad del Legislador.

Según se mencionó, el principio de conexidad significa que la iniciativa de ley sirve como marco para la ulterior discusión y enmienda en el seno del Congreso. Por consiguiente, es necesario valorar la intensión primigenia del proyecto de ley para establecer ese marco y una eventual lesión al citado principio.

En su motivación, la iniciativa de ley señala:

“…tomando en cuenta que, en el año 2010, por medio de la Ley N.° 8904, Reforma Código de Minería y sus reformas Ley para Declarar a Costa Rica país Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, del 1° de diciembre del 2010, se reforman varios artículos del Código de Minería, Ley N.° 6797, de 4 de octubre de 1982, se modifica de manera directa la forma como se venía realizando la actividad minera en el cantón de Abangares.

Por medio de dicha ley se eliminan los permisos de exploración y explotación minera a cielo abierto, pero se deja como una excepción a dicha prohibición, que en el área de reserva minera del cantón de Abangares, los permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales, sean posible de otorgar a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, dándosele un plazo de 8 años para regularizar dicha actividad por medio del transitorio I de dicha ley, que establece:

“TRANSITORIO I- Durante el plazo de ocho años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta reforma, la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En ese plazo, estas personas tendrán la obligación de reconvertir su actividad al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense.

Asimismo, en un plazo de tres años, el Estado procurará los esfuerzos necesarios para promover alternativas productivas sustentables como turismo minero, la orfebrería u otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.

Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.º 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.

Por otro lado, al estar próximo a cumplirse los 8 años de dicho plazo, tomando en cuenta que las autoridades competentes del Poder Ejecutivo no han cumplido eficazmente sus funciones de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera para que las personas cubiertas por esa moratoria, hubieran podido emigrar hacia tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; y adicionalmente, han sido mínimas las cooperativas legalmente constituidas a las que se les haya podido otorgar una concesión de conformidad con la Ley N.° 8904, lo que les impide dedicarse a la producción minera de manera legal, tal y como era precisamente uno de los propósitos de la citada ley, se requiere dar a través de una modificación a la ley, las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente.

Por lo que de no reformar la Ley N.° 8904, y adicionalmente otorgar un nuevo plazo que amplié el plazo por concluir de 8 años ya otorgado, dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares y otros lugares donde se desarrolla la actividad minera, con los problemas y confrontaciones sociales serían inevitables, como ya ocurrió hace algunos años.

Precisamente con el presente proyecto de ley se busca mejorar en:

1-Mejorar el acompañamiento del Poder Ejecutivo a través de sus diferentes instituciones para que los coligalleros puedan mejorar su condición de vida.

2-Definir el concepto de minería artesanal conforme el criterio técnico de la Dirección de Geología y Minas.

3-Eliminar la contaminación ambiental por el vertido de Mercurio mediante la definición de mejores técnicas para la extracción.

Por todo lo anterior, y en procura de la paz social y la dignificación de las personas que se dedican a la actividad minera de pequeña escala, es que sometemos a consideración de las señoras y señores diputados el siguiente proyecto de ley, que busca dar más plazo para su formalización, así como herramientas que les permitan realizarlo, mejorando las condiciones sociales, económicas y ambientales de la actividad en el cantón.” En resumen, la intención de la iniciativa de ley era prorrogar el plazo de la excepción establecida en el Transitorio I a favor de las cooperativas mineras para que ellas, con el acompañamiento del Estado, migraran hacia un tipo de explotación minera ambientalmente amigable.

Una vez establecida la intención de los proponentes, el paso siguiente para determinar si se respetó el principio de conexidad es analizar la norma cuestionada (que vino a modificar el proyecto original) y valorar si ella se ajusta al marco establecido por la iniciativa de ley. El numeral cuestionado señala:

“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas. (…)” Destaca la introducción de la figura de las “cooperativas de vecinos”. Su creación es relevante para comprender por qué existe una violación al principio de conexidad en el Transitorio X. Se insiste en que, según quedó constando en la exposición de motivos de la iniciativa de ley, el propósito de los legisladores era extender el plazo legal con la finalidad de que las cooperativas mineras pudieran, con la ayuda del Estado, efectuar una transición hacia métodos más modernos y seguros de minería. Además, debe subrayarse que la cooperativa minera es una figura jurídica legalmente definida, según se desprende de los artículos 8, 72 y siguientes del Código de Minería.

En contraste, las “cooperativas de vecinos” carecen de una definición normativa específica. Por este motivo, y a diferencia de las cooperativas mineras, no se tiene claridad con respecto a los requisitos para la creación, la supervisión estatal o la finalidad de estas “cooperativas de vecinos”. Tal indefinición posibilitaría que cooperativas de otra índole (deportiva, religiosa, cultural, etc.) pretendieran dedicarse a la explotación minera, en el tanto ellas estén conformadas por “…vecinos del cantón de Abangares”, con el claro cuestionamiento ambiental de tal proceder.

Más aún, la creación de las “cooperativa de vecinos” tendría un efecto adverso para los propósitos de la iniciativa de ley. Por un lado, se trata de una figura que no va a procurar la transición hacia una minería moderna y ambientalmente amigable, lo que constituye el punto medular del proyecto de ley. En otras palabras, mientras la principal finalidad del proyecto de ley es brindar un plazo para que las cooperativas mineras se modernicen y migren hacia métodos de minería que sean acordes con técnicas ambientalmente amigable, la “cooperativas de vecinos” son ajenas a tal propósito, pues no buscan ningún tipo de transición, sino que efectuarían una explotación minera temporal con la afectación al ambiente inherente a tal actividad.

Por otro, las “cooperativas de vecinos” también vulneran la finalidad del proyecto original porque ellas se constituirán en una competencia para las cooperativas mineras que, más bien, se busca incentivar mediante tal ley. De aprobarse el Transitorio X, las “cooperativas de vecinos” y las cooperativas mineras podrían competir por el mismo mercado minero, aunque sea temporalmente. Empero, mientras las cooperativas mineras estarían en busca de métodos de explotación sostenibles y afrontando los costos de tal modernización, las “cooperativas de vecinos” no incurrirían en tales costos, pues continuarían utilizando insumos contaminantes para su explotación.

Con base en los argumentos anteriores, considero que el Transitorio X es inconstitucional por vulnerar el principio de conexidad.

Además, determino que la declaratoria de inconstitucionalidad es necesaria porque la interpretación efectuada por la mayoría de este Tribunal es inviable. La finalidad de la creación de las “cooperativas de vecinos” fue ampliar la cantidad de sujetos que pudieran trabajar en la minería. Como es obvio, se trata sujetos distintos a las cooperativas de mineros, pues tales cooperativas ya tenían autorizada la explotación en el mismo proyecto de ley.

Con la interpretación conforme, la mayoría de la Sala requiere que las “cooperativas de vecinos” sean “trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Por su parte, el citado numeral habla de “…trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según las condiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.” Es decir, con esta exégesis, la Sala equipara materialmente a las “cooperativas de vecinos” con las cooperativas mineras, contrariando de esa forma la intención del Transitorio X, que era ampliar los sujetos que podía efectuar la minería. Enfatizo que la interpretación conforme de un texto por parte de este Tribunal es posible siempre y cuando no se oponga a la teleología de la norma, como ocurre en este caso. CO07/21 ... Ver más *CO* Res. Nº 2020023789 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecinueve horas el diez de diciembre del dos mil veinte.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los Diputados Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca y Yorleny León Marchena, respecto del proyecto de "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229.

Resultando:

1.- La presente consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 10:06 horas del 29 de octubre del 2020 y la copia certificada del expediente legislativo número 21.229 se recibió en la Sala el día 5 de noviembre siguiente.

2.- Consultan las señoras y los señores Diputados, que el expediente 21.229 ha sido sujeto de múltiples modificaciones a lo largo de su íter parlamentario, que a juicio de los consultantes ha provocado que haya perdido el espíritu originario y se haya convertido en la antítesis de lo que inicialmente se propuso. Indican que si se observan los objetivos del texto planteado inicialmente, con el resultado final de la propuesta, resulta evidente que ninguno es consecuente con la redacción final aprobada en primer debate. El proyecto original buscaba fortalecer y mejorar las técnicas que utilizan los trabajadores de Abangares; la propuesta final es opuesta a ese objetivo, lo que supone serias lesiones al medio ambiente. El Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa señaló la no conexidad de algunas reformas planteadas, no solo en relación con el sujeto activo de la normativa, sino con la excepción de uso del cianuro y mercurio. En segundo lugar, indican que se omitió hacer la consulta de rigor a las municipalidades involucradas (Osa, Abangares y Golfito), luego de la moción aprobada en el segundo día de mociones 137 que modifica el Transitorio X. Ambas omisiones, falta de conexidad y de consulta a las municipalidades, constituyen vicios de procedimiento. En cuanto a los vicios de fondo, alegan que el Transitorio X provoca la desaplicación y debilitamiento del ordenamiento jurídico ambiental por dieciocho meses. Así, se dispone que por ese período, las personas físicas o jurídicas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (UNCADA) que adquieran oro, podrán exportarlo y se les eximirá del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96, del Decreto Ejecutivo N° 29300, Reglamento al Código de Minería y sus reformas. Esta “licencia” para explotar, procesar y comerciar productos mineros, sin contar con concesión alguna y apartándose de los requerimientos jurídicos, supone una flagrante violación al principio de no regresión ambiental y el artículo 50, Constitucional. También vulnera el principio de inderogabilidad singular del reglamento, pues desaplica temporalmente los controles estatales y los sustituye por una declaración jurada hecha por los mismos interesados. La defectuosa redacción del Transitorio X impide determinar quiénes son los sujetos legitimados para la extracción del material. Según el Código de Minería, la comercialización solamente se permite para los productores organizados en cooperativas mineras. No obstante, dicho transitorio habilita la explotación a “cooperativas de vecinos del cantón de Abangares” que hayan presentado solicitudes de concesión. A juicio de los consultantes, esto lesiona el principio de seguridad jurídica. También se produce una violación al Convenio de Minamata, que reconoce que el mercurio es un producto químico que debe ser tratado con gran precaución, en razón de sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente. La lectura del proyecto que se consulta permite concluir que sus disposiciones contravienen ese convenio, al pasar del plazo de ocho años para que las personas puedan reconvertir su actividad con tecnologías amigables con el ambiente, a dejar sin plazo el cumplimiento de tal compromiso. En ese sentido, agregan que mientras el Estado no cumpla con las obligaciones establecidas en el artículo 8, del Código de Minería (referidas a la formalización de asistencia e incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias y alternativas productivas sustentables) ese sector podrá seguir usando técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio.

3.- Por resolución de las 10:18 horas del 3 de noviembre de 2020, se dio curso a la consulta legislativa presentada, y se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa, la remisión del expediente legislativo N° 21.229 o su copia certificada.

4.- Por resolución de las 10:14 horas del 5 de noviembre de 2020, el Presidente de la Sala Constitucional, tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado. En la misma resolución, se pasaron los autos a la oficina del Magistrado Luis Fernando Salazar Alvarado, a quien por turno corresponde, para el estudio de rigor.

5.- Por resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre de 2020, del Magistrado instructor, se ordenó recibir prueba para mejor resolución, con suspensión del plazo para resolver, con el fin de solicitar al señor Fernando Campos Martínez, Director a.i. del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, para que remitiera, dentro del plazo de tres días, las copias certificadas de los Oficios AL-DEST-246-2019 y AL-DEST-CJU-051-2020, del Departamento de Servicios Técnicos. Se ordena notificar a los gestionantes, y comunicar lo solicitado al funcionario indicado.

6.- El día 18 de noviembre, a las 18:10:54 y 18:10:55 horas, ingresa al sistema las razones de certificación expedidas por el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, señor Antonio Ayales Esna; sin embargo, no venía acompañado de ningún documento certificado. La misma acción se repite el día 19 de noviembre, a las 10:25:26 y 10:25:27, sin documentación alguna.

7.- Vencido el plazo otorgado por la resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre, y de conformidad con la constancia del día 25 de noviembre de 2020, la técnica judicial Diana Isabel Guerrero Mora, hace constar que llamó al Departamento de Servicios Técnicos para consultar sobre lo solicitado en la prueba para mejor resolver.

8.- El día 25 de noviembre de 2020, ingresan las certificaciones AL-231-2020 y la AL-232-2020, con el contenido completo de los Oficios AL-DEST-246-2019 y AL-DEST-CJU-051-2020, del Departamento de Servicios Técnicos, prevenidos por medio de la resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre de 2020.

9.- Mediante escrito presentado a las 16:18 horas del 25 de noviembre de 2020, el Diputado Jorge Luis Fonseca Fonseca, informa a la Sala que existe otro pronunciamiento del Departamento de Servicios Técnicos, bajo el oficio AL-DEST-CJU-063-2020 que evalúa el texto actualizado del expediente legislativo N° 21.229, el cual solicita se tome en cuenta para resolver.

10.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.- De conformidad con lo que dispone el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se encuentra esta Sala frente a una consulta facultativa, planteada por once Diputados. Cabe mencionar, que el grupo original de representantes firmantes varió, porque algunos retiraron sus firmas, e ingresaron otros a sustituirles. De este modo, se retiraron, definitivamente, los siguientes Diputados: Marolín Azofeifa Trejos (oficio DIPA MAT 201-2020 del 29 de octubre de 2020), Luis Fernando Chacón Monge (oficio AL-FPLN-34-OFI-082-2020 de 29 de octubre de 2020), Zoila Rosa Volio Pacheco (oficio AL-DIND-17-OFI- 0052-2020 del 29 de octubre de 2020) y Daniel Ulate Valenciano (escrito presentado el 4 de noviembre de 2020). En sus lugares, gestionaron los siguientes Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez (todos mediante escritos del 2 de noviembre de 2020). No obstante lo anterior, en el caso de la Diputada Aracelly Salas Eduarte, decide retirar la firma de la consulta legislativa (oficio AL-ARA-089-2020 de 3 de noviembre de 2020), pero al día siguiente pide dejar sin efecto su retiro (escrito recibido a las 14:49 horas del 4 de noviembre de 2020). En consecuencia de lo anterior, son consultantes en este proceso los Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Dragos Carlos Dolanescu Valenciano, Jorge Luis Fonseca Fonseca, María Vita Monge Granados, Melvin Ángel Núñez Piña, Oscar Cascante Cascante, Otto Roberto Vargas Víquez, Paola Valladares Rosado, Patricia Villegas Álvarez, Pedro Muñoz Fonseca y Yorleny León Marchena. Todo lo anterior, sucedió antes del 5 de noviembre, fecha en que fue recibido el expediente legislativo. Ahora bien, conforme con todo lo anterior, se constata que se da el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso b), del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción, cuando exige que la consulta sea planteada por un número no menor de diez Diputados. Por consiguiente, esta Sala revisará únicamente los extremos cuestionados en forma concreta por los consultantes y no aspectos generales de constitucionalidad de la Ley que contiene la norma impugnada, según lo dispone el artículo 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

En cuanto a que la documentación requerida ingresó vencido el plazo señalado, después de que el despacho indagó las razones por las cuales la documentación solicitada no había sido remitida, es importante señalar que la consulta legislativa de constitucionalidad, no es un proceso adversarial en la que hay litigio entre partes confrontadas. Con él, el legislador estableció un procedimiento de saneamiento de los proyectos de ley que pudieran contener vicios sustanciales en el procedimiento legislativo o problemas de fondo de constitucionalidad, o que pudieran estar en conflicto con los instrumentos internacionales vigentes en el país. En este sentido, resulta de suma importancia que la intervención de la Sala, en conformidad con la Ley de la Jurisdicción Constitucional, determinar la regularidad de los proyectos de ley, y proporcionar al órgano legislativo una opinión para la Asamblea Legislativa, sobre los problemas de vigencia y permanencia de las políticas que se gestan en su seno. De ahí que, se tiene por bien presentados los documentos solicitados para mejor resolver.

En cuanto al plazo para evacuar la consulta, es necesario indicar, que por resolución de las 17:32 horas del 17 de noviembre de 2020, del Magistrado instructor, se ordenó recibir prueba para mejor resolver, con suspensión del plazo para resolver. Desde la notificación y la comunicación de la resolución al Departamento de Servicios Técnicos, así como su cumplimiento, transcurrieron ocho días naturales, de modo que se debe agregar al plazo transcurrido (que originalmente vencía el 5 de diciembre), y establecerlo el 13 de diciembre próximo.

II.- Consulta sobre cuestiones de forma.

A.- Sobre la falta de conexidad entre el proyecto originalmente planteado y el aprobado en primer debate.

Planteamiento del problema.

El proyecto original fue planteado por el Poder Ejecutivo a las 16:15 horas del 22 de enero de 2019.

Con el fin de contextualizar la discusión que nos ocupa, se tiene que la exposición de motivos abarca algunos aspectos históricos de la actividad minera en el país, así como los datos principalmente de ocupación, sociológicos, de acceso a créditos bancarios, de la problemática de la huella ambiental por residuos, así como de eficiencia en la actividad, dentro del cantón de Abangares.

De igual manera destaca las modificaciones o reformas legales introducidas al Código de Minería para prohibir la minería metálica a cielo abierto, con la excepción de las formas de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. Lo anterior, mediante la Ley N° 9804, del 1° de diciembre de 2010, con afectación directa en el cantón de Abangares.

La exposición de motivos se detiene a explicar que no obstante que el Transitorio I, de la mencionada Ley, aplaza por ocho años la prohibición del uso de las técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio, siempre que sean trabajadores organizados en cooperativas mineras; es decir, de minería a pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. A estos mineros se les impone la obligación de “…reconvertir la actividad con tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense”. De igual manera, compromete al Estado a procurar alternativas productivas sustentables, y dispone, de igual forma para esta industria artesanal el acceso al crédito, de conformidad con el artículo 7, de la Ley N° 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, y de la banca estatal. Sin embargo, en la exposición de motivos se pone de manifiesto que los objetivos de la ley, de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera, no la materializó el Poder Ejecutivo, y son mínimas las cooperativas legalmente constituidas, que hayan obtenido la concesión minera. De este modo, el Ejecutivo propone la reforma a la ley, para promover “… las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente”.

En sintonía con lo anterior, con esta contextualización del proyecto de ley, es que fue concebido originalmente y explicado a los legisladores, en la exposición de motivos lo que se pretendía. Así, se indicó que:

“Por lo que de no reformar la Ley N.° 8904, y adicionalmente otorgar un nuevo plazo que amplié el plazo por concluir de 8 años ya otorgado, dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares y otros lugares donde se desarrolla la actividad minera, con los problemas y confrontaciones sociales serían inevitables, como ya ocurrió hace algunos años.

Precisamente con el presente proyecto de ley se busca mejorar en:

1- Mejorar el acompañamiento del Poder Ejecutivo a través de sus diferentes instituciones para que los coligalleros puedan mejorar su condición de vida.

2- Definir el concepto de minería artesanal conforme el criterio técnico de la Dirección de Geología y Minas.

3- Eliminar la contaminación ambiental por el vertido de Mercurio mediante la definición de mejores técnicas para la extracción.

Por todo lo anterior, y en procura de la paz social y la dignificación de las personas que se dedican a la actividad minera de pequeña escala, …”.

En el escrito de la consulta, se pone de manifiesto que el proyecto de ley se fue modificando en varias oportunidades, con el dictamen afirmativo de mayoría (528 a 541 del expediente legislativo) y posteriormente por mociones vía artículo 137 en el plenario. Se queja que en el último día de mociones, vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobó una moción de texto sustitutivo (que careció de publicación y de consulta a una serie de instituciones); en concreto, con problemas de conexidad, toda vez que en el criterio de los consultantes termina de materializar el distanciamiento de los objetivos originales del proyecto de ley, según la exposición de motivos arriba expuesto. Como consecuencia, otorga licencia para explotación sin mayores controles, sustituye deberes del Estado por medio de una declaración jurada, cuando originalmente la reforma a la Ley N° 8904, consistía en la modificación de los artículos 5 y 6, y el plazo del Transitorio I.

Conforme al proyecto original, el artículo 5 era una autorización para que instituciones estatales coadyuvaran en la reconversión de métodos de extracción de la actividad minera en pequeña escala, y migrarlas a tecnologías alternativas más amigables con el ambiente. El artículo 6, del texto base, buscaba definir los conceptos de la minería metálica a pequeña escala. Dicha norma, evidentemente, descendía en aspectos operativos de la extracción como de la determinación del volumen a concesionar, donde la Dirección de Geología y Minas debía aplicar criterios de equidad y proporcionalidad, entre el número de personas trabajadoras y concesiones solicitadas. La norma de igual manera define “mejores técnicas disponibles para la extracción de oro artesanal”.

En el proyecto original, se puede decir, que fijaba una ampliación al plazo que se había establecido en la Ley N° 8904, para dejarlo el 10 de febrero de 2025.

Con la comparación de los proyectos de ley, especialmente el último, se afirma que hay un distanciamiento de propósitos de la ratio legis. Los Diputados consultantes precisan los siguientes puntos en los que se acusa la inconexidad: “a) Incorporación de nuevos sujetos para la explotación del recurso”; y “b) Objetivo inicial resulta abiertamente contrario e inconexo con la redacción final”. El problema que señalan los consultantes, es que resultan contradictorios en espíritu y se constituyen en una antítesis de lo que inicialmente fue presentado.

En consecuencia de lo anterior, entiende esta Sala que la consulta tiene como fin establecer si en los puntos establecidos anteriormente, existe un problema de conexidad entre el proyecto inicialmente presentado a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, y el que finalmente fue aprobado.

B.- La conexidad en relación con el principio democrático, el derecho de enmienda en la jurisprudencia de la Sala.

Para dilucidar el tema que nos ocupa, la Sala debe establecer cuál es la doctrina jurisprudencial, en el tema del principio de conexidad, así como la relación con los derechos de los Diputados en el procedimiento legislativo. En la Sentencia Nº 2016-01691 de las 11:20 hrs. del 3 de febrero de 2016, se consideró:

“SOBRE EL DERECHO DE ENMIENDA, EL DERECHO DE INICIATIVA, EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. El Tribunal consultante cuestiona, entre otros aspectos, la violación al principio de conexidad, por estimar que el proyecto originalmente propuesto sufrió reformas que lo transformaron de manera relevante. Este Tribunal ha analizado profusamente este principio, según el cual debe existir un equilibrio entre el derecho de iniciativa y el derecho de enmienda de los diputados, aspectos ambos que constituyen elementos del equilibrio de poderes y de la técnica de pesos y contrapesos establecida en la Constitución Política y que, además, forman parte esencial del procedimiento legislativo. El derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado, expresamente, por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de este los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico, provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona, íntimamente, con el derecho de iniciativa también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. Al mismo tiempo, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”. Esta función, para la cual tiene naturalmente mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105), se traduce en la posibilidad que tienen los diputados de ir ajustando el proyecto originalmente propuesto a través del mecanismo de mociones y dentro del marco que fija la iniciativa. En este sentido, el principio de conexidad impone un límite al derecho de enmienda del legislador, en tanto esas modificaciones no pueden ser tales que transformen sustancialmente el proyecto de ley. Es decir, el proyecto que finalmente se apruebe no podría ser uno esencialmente distinto al propuesto originalmente. En este sentido, el principio democrático –parámetro de constitucionalidad-, obliga a la publicidad del proyecto con el fin de que la ciudadanía no solo tenga conocimiento de los asuntos que se tramitan en la corriente legislativa, sino que no sea vea sorprendida por la aprobación de un proyecto sustancialmente diverso al propuesto inicialmente. El principio de conexidad procura que se respete el derecho de iniciativa de conformidad con el cual se establece el hilo conductor básico (la raíz) que ha servido de ratio o motivo para el proyecto original y que, por eso mismo, no puede ser dejado de lado, sea a través de cambios en el objetivo del proyecto, o bien, por la inclusión de meras disposiciones aisladas que regulan temas cualitativamente diferentes. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el proyecto de ley. Así, por la vía de enmienda el proyecto no podría modificarse a tal grado que afecte el fondo del tema objeto del proyecto; menos aún, excluir dicho tema del todo, o bien, introducir un tema no regulado en el proyecto original. Claro está que no es cualquier cambio o variación que sufra el proyecto durante su tramitación el que podría considerarse contrario al principio de conexidad, sino aquél que exceda las potestades de enmienda del legislador. Con el fin de establecer una base susceptible de verificación, la Sala Constitucional ha señalado que para determinar si existe conexidad entre las modificaciones introducidas por la vía de derecho enmienda y el proyecto original (derecho de iniciativa) es preciso determinar el objeto de proyecto de ley en cuestión. Para tal determinación, la Sala Constitucional hace un análisis de la exposición de motivos y contenido del proyecto de ley original y la contrasta con las enmiendas sufridas durante el proceso de aprobación. Esta información es lo que se tomará como referencia para determinar si el proyecto aprobado en primer debate guarda conexidad con el presentado originalmente. Así, el texto formulado con la iniciativa fija el marco para el ejercicio del derecho de enmienda. Por otra parte, al ser el principio de conexidad una forma de control del ejercicio del derecho de enmienda de los diputados, su ponderación resulta muchas veces un trabajo difícil, de manera que ante la duda razonable, es admisible una deferencia hacia los poderes del legislador por parte de la Sala (ver sentencias números 2008-010450 de las nueve horas y cero minutos del veintitrés de junio de dos mil ocho; 2008-005179 de las once horas del cuatro de abril de dos mil ocho; 2008-002521 de las ocho horas y treinta y un minutos del veintidós de febrero de dos mil ocho, y 2007-017104 de las nueve horas y treinta y seis minutos del veintitrés de noviembre de dos mil siete)".

La pregunta básica es determinar si el legislador puede transformar un proyecto de ley que se había propuesto en la exposición de motivos para regular los “acompañamientos” del Poder Ejecutivo, para la actividad de extracción de oro en Abangares, y que, mediante el ejercicio del derecho de enmienda de los Diputados, se modificaron las normas para establecer otros puntos de la normativa, lo que se arguye disminuyó su rigor y protección. Es necesario determinar si se construyó sobre la base de los objetivos de la iniciativa o del proyecto de ley base, o si se desvió a tal grado que no se respetaron sus fines. Se recuerda que para determinar si hubo o no violación al principio de conexidad, es necesario establecer, por una parte, cuál es el tema básico o fundamental del proyecto, y por otra, si las reformas hechas modificaron o no el fondo del proyecto en forma esencial. En consecuencia, lo que corresponde es establecer la raíz del proyecto de ley, o la ratio de la iniciativa del Poder Ejecutivo, porque es necesario hacer un ejercicio de comparación entre el proyecto inicial, incluido la exposición de motivos, con el que finalmente resulta aprobado en el primer debate.

Un análisis del proyecto, evidencia que inicialmente se procuró evitar que el sector de la población que se dedicaba a la minería artesanal, no quedara desamparada por el Estado, toda vez que no había podido materializar los esfuerzos necesarios para cumplir los fines legales, previstos oportunamente en la reforma al artículo 8, del Código de Minería. Éstas irían dirigidas siempre a la reconversión tecnológica amigable y la utilización de mejores prácticas extractivas del oro. Vale mencionar, que esta reforma se produjo por la ratificación de compromisos internacionales como se verá más adelante. De igual manera, mantener las condiciones para que el manejo ambiental por el lixiviado de mercurio y cianuro que se utiliza en la minería no produjera más perjuicios ambientales ni en la salud humana. Finalmente, tenía como fin precisar la definición de la minería artesanal y los aspectos operativos que la definieran.

Ahora bien, para entrar en materia, cabe mencionar, que el proyecto original o la iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo, identificó algunos problemas que fueron señalados en el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (AL-DEST-IJU-052-2019 del 20 de febrero de 2019). Señala, entre otras cosas, que la iniciativa del Poder Ejecutivo proponía reformar la Ley N° 8904, pero la técnica normativa no era la adecuada, pues no debía reformarse la mencionada ley sino el Código de Minería (Ley N° 6797); no debía reformarse el artículo 8 de ese cuerpo, sino el artículo 2 (Definiciones) del Código de Minería. De igual forma, se critica la iniciativa porque no traería en su normativa remedios ambientales cortoplacistas para reducir la contaminación por mercurio de la explotación minera artesanal. Finalmente, se dice que no asegura un cumplimiento institucional porque deja que el rol de las instituciones involucradas dependa de su discreción y voluntad.

Es evidente, que a partir de este punto, de conformidad con el dictamen afirmativo unánime del 3 de marzo de 2020 (folio 528), los Diputados de la Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste, acogen la iniciativa contenida en el proyecto de ley, a la vez, con base en algunas de las observaciones del Departamento de Servicios Técnicos, la reformulan. En opinión de la Sala, los ejes temáticos del proyecto debían girar alrededor del objetivo de reconvertir las técnicas que no había podido materializar el Estado, mejorar la posición legal de los trabajadores mineros que intervienen en la extracción del oro, la mejora en las técnicas de extracción con el medio ambiente; y, por último, establecer -si así se consideraba necesario- un nuevo plazo para cumplir con los compromisos previamente fijados por el Estado en el artículo 8, del Código de Minería, y sus reformas.

Es importante señalar, que la iniciativa del Poder Ejecutivo, buscaba enmendar algunos problemas en la reforma que se hizo al Código de Minería (Ley N° 6797), mediante la Ley N° 8904 “Ley para declarar a Costa Rica libre de Minería Metálica a Cielo Abierto” señalados posteriormente en el dictamen afirmativo unánime que se transcriben a continuación:

“Al día de hoy esta ley no se ha cumplido a cabalidad. En lo que interesa al proyecto de ley están los incumplimientos de los transitorios I, V y VI. Entre las razones de los incumplimientos se encuentran errores de técnica legislativa que se explican a continuación.

El primer problema es la errónea referencia que hacen los transitorios V y VI de esa ley, al artículo 2 de la Ley 8904 (referido a la minería a cielo abierto), cuando en realidad debió hacerse referencia al artículo 8 del Código de Minería (referido a la minería subterránea de Abangares, Osa y Golfito). Esta mala referencia ha impedido que la Dirección de Geología y Minas archive todas las solicitudes de permisos y concesiones que no se adecuen al citado artículo 8. La razón apuntada por la Dirección de Geología y Minas es que el artículo dos de la Ley 8904, a los que remiten los transitorios V y VI, se relacionan con minería a cielo abierto y no con minería subterránea y por tanto la ley 8904 no le da potestad para proceder con archivos de solicitudes de permisos y concesiones para minería subterránea. Textualmente la Dirección de Geología y Minas, mediante oficio DGM-OD-0294-2019, indica:

Es claro que el artículo 2 [de la ley 8904] se refiere a minería a cielo abierto, no a la minería subterránea. Por lo que las solicitudes de explotación subterránea tramitadas antes de su entrada en vigencia no pueden ser canceladas al amparo de esta Ley” (Lo escrito entre corchetes y el resultado en negrita, no es del original).

El segundo problema es que el Decreto N° 37225-MINAET “Reglamento de la actividad de la minería artesanal y en pequeña escala para subsistencia familiar por parte de Cooperativas Mineras”, habla de las concesiones para las cooperativas, del protocolo de manejo de sustancias peligrosas y de la obligación de tener un plan de cambio tecnológico, pero no de la asistencia y los incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias ni de la promoción de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera, lo cual favorece el incumplimiento dado al transitorio VI de la ley 8904”.

De ahí, es claro que los legisladores ejercieron el derecho de enmienda del proyecto de ley, sobre algunos de los temas que eran necesarios abordar, para corregir algunos de los problemas detectados en el trámite legislativo, y de control del Estado. En este sentido, es posible sostener que hay un mejoramiento de los instrumentos que se pondrían a disposición de los trabajadores mineros, de la identificación de las concesiones cubiertas por la reforma al artículo 8, del medio ambiente y salud humana.

“Transitorio VIII.- En el plazo de dos meses, contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), por medio de la Dirección de Geología y Minas, deberá realizar un estudio sobre el estado de todas las solicitudes pendientes de resolución, así como de los permisos y las concesiones otorgadas en el área de reserva minera establecida en el artículo 8 de la Ley Nº 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982. Inmediatamente procederá a la cancelación, previa aplicación del debido proceso, de las concesiones que no cumplan lo dispuesto en dicho artículo. Asimismo, deberá archivar, sin más trámite, todas las solicitudes de permisos o concesiones que se encuentren en esa misma condición de incumplimiento.

Las personas funcionarias públicas responsables del incumplimiento de los plazos establecidos en esta ley incurrirán en el delito de incumplimiento de deberes, de conformidad con lo establecido en el artículo 339 de la Ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1979”.

“Transitorio IX.- En los tres meses posteriores a la publicación de la presente ley, el Poder Ejecutivo deberá reglamentar lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Nº 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982. Dicho reglamento incluirá las disposiciones necesarias para ordenar y dar seguridad jurídica a la actividad de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. Además, deberá contemplar la asistencia y los incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias, así como la promoción de alternativas productivas sustentables como el turismo minero, la orfebrería y otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), el Sistema de Banca para el Desarrollo y la banca pública deberán colaborar, en sus respectivos ámbitos de competencia, a efectos de que el Estado otorgue la asistencia, incentivos y la promoción requeridos. El Poder Ejecutivo incluirá, en este reglamento, la creación de una comisión interinstitucional con las instituciones mencionadas en este transitorio, así como con cualquiera otra que este considere necesario, para poder dar cumplimiento a estos objetivos”.

C.- Sobre las dudas consultadas.

Los transitorios sobre los cuales se consulta propiamente son:

“Transitorio I- La prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras, siempre que se dediquen a la explotación de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones estipuladas en el artículo 8 de la Ley 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982, relacionadas con la formalización de concesiones exclusivamente a cooperativas y con el otorgamiento de asistencia e incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias y de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.

Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.

Y, “Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.

Durante el plazo de dieciocho meses antes mencionado, las personas físicas o jurídicas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada), que adquieran este material, podrán exportarlo, por lo cual se les eximirá del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96 del Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y en su lugar solo deberán entregar una declaración jurada en donde conste:

• a)Que el material proviene únicamente del cantón de Abangares, del área concesionada o del área solicitada en concesión, según corresponda.
• b)El tipo de material a exportar, la cantidad y el peso, tanto bruto como neto, que pertenezcan exclusivamente a las partidas arancelarias del Sistema Arancelario Centroamericano SAC, a saber, las partidas 710811000000, 710812000000, 710813000000, 710820000000.
• c)El país, lugar de destino y medio de transporte a utilizar.
• d)La estimación del valor comercial”.

Respecto del Transitorio X, contiene la autorización, por dieciocho meses, para continuar con la modalidad de la explotación artesanal, en cuyo caso los consultantes tienen duda por cuanto cambia la intención original de trabajadores organizados en cooperativas mineras, para habilitar por ese plazo -además- de esos trabajadores organizados en cooperativas mineras, a las referidas “cooperativas de vecinos”.

Esta disposición establece:

“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.

…”.

Con el texto aprobado por la Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste, autoriza por dieciocho meses la explotación y procesamiento del oro a “cooperativas de vecinos”, moción aprobada conforme al artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa (moción 17-137 visible a folios 709 a 720). El texto arriba transcrito parcialmente quedó definitivamente aprobado en el primer debate del plenario.

Como consecuencia de las mociones del artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, a pesar de la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio, se permitirá la habilitación de la explotación y procesamiento de oro por un plazo de dieciocho meses “… por parte de cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera…”.

Se duda porque el proyecto original no establecía nuevos sujetos con autorización para participar en la explotación, industrialización y comercio del oro de Abangares. Los consultantes consideran que se modifica el proyecto en relación con el sentido original, porque permite a las cooperativas de vecinos que tengan presentadas solicitudes de concesión para realizar la explotación y comercialización del oro. Para la mayoría de la Sala, en la misma exposición de motivos se puede establecer que existía una intención en la iniciativa de la ley de mejorar las condiciones legales de los mineros y de las cooperativas cuando indica que “… las autoridades competentes del Poder Ejecutivo no ha cumplido eficazmente sus funciones de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera para que las personas cubiertas por esa moratoria, hubieran podido emigrar hacia tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; y adicionalmente, ha sido mínimas las cooperativas legalmente constituidas a las que se les haya podido otorgar una concesión de conformidad con la Ley N° 9804, lo que les impide dedicarse a la producción minera de manera legal, tal y como era precisamente uno de los propósitos de la citada ley, las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente. Por lo que de no reformar la Ley N° 8904, […] dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares…”.

Debe tomarse en cuenta, la normativa vigente, dado que el artículo 8, del Código de Minería reformado, mantiene una terminología que debería observarse. Ello se puede entender de la siguiente manera:

“Artículo 8.

[…]

En el área de reserva minera, establecida en este artículo, únicamente podrán otorgarse permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según las condiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.

El otorgamiento de estos permisos y concesiones se dará, exclusivamente, a las cooperativas de trabajadores para el desarrollo de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligalleros de las comunidades vecinas a la explotación minera, tomando como base la cantidad de afiliados a dichas cooperativas. Las personas trabajadoras afiliadas no podrán pertenecer, a la vez, a más de una cooperativa de minería en pequeña escala.

[…].

En opinión de la Sala, el escenario de la disposición transitoria debe tener como escenario ideal que sea compatible con las obligaciones establecidas en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio (lo que se abordará más adelante), pues al definir la “extracción de oro artesanal y en pequeña escala”, dice:

“… se entiende la extracción de oro llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital y una producción limitadas”.

Debe indicarse, que la iniciativa originalmente mantenía el propósito de la normativa vigente; es decir, de la reconversión de los métodos de extracción en pequeña escala de los oreros artesanales organizados en forma personal o a través de una figura jurídica, para que pudieran migrar hacia tecnologías más amigables con el ambiente (artículo 5 de la iniciativa) y además migrarlos hacia la formalidad en cooperativas. En este sentido, en criterio de la Sala, “cooperativas de vecinos” guarda una relación siempre con Abangares, pero en efecto no aclara que se trata de mineros, dado que la normativa estaría dirigida a estos trabajadores.

Sin embargo, no se estima que ello haría necesariamente inconexo el transitorio. El que las cooperativas pertenezcan a vecinos o sean integradas por vecinos, es algo implícito en el contexto del artículo 8, del Código de Minería, de modo que habría que determinar si podría el legislador dejar las cosas como están. Es cierto que la ley se refiere “… a las cooperativas de trabajadores para el desarrollo de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligalleros de las comunidades vecinas a la explotación minera…” lo que se recoge con “cooperativa de vecinos” de Abangares, pero que en criterio de la Sala debería precisarse más, aunque no sea un motivo que le haga inconexo.

Al menos en este aspecto, el legislador puede precisar los requisitos que deben cumplir los vecinos, como sería ser mineros o cooperativas de trabajadores mineros, para que se pueda cumplir con los requisitos establecidos en el Código de Minería vigente, y adecuarse la legislación nacional a los compromisos internacionales.

Si lo que se pretende es la formalidad de organizaciones dedicadas a la extracción de oro, debe resguardarse la norma transitoria de interpretaciones muy abiertas. En este sentido, la norma transitoria debe buscar resolver las tensiones que se pueden suscitar a la seguridad jurídica que proviene de cambios en la normativa, pero no, para reformas a la normativa que ayuda pasar de un escenario a otro. Por ello, estima la Sala que en este punto hay un problema de imprecisión conceptual de la disposición transitoria que debería estar guiada por el artículo 8, del Código de Minería, pero que no implica necesariamente un problema de inconexidad de la disposición, pues todo ello puede corregirse con precisar más los sujetos a los que se dirige la disposición transitoria X, con el adjetivo mineros.

En lo que se refiere al problema de la regresión ambiental, porque se desconoce los preceptos del Código de Minería, la Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Biodiversidad y los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, es importante señalar que la Sala se pronunciará al abordar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, siempre recordando lo dicho supra, que la disposición transitoria no estaría destinada a reformar el Código de Minería, sino de producir una situación jurídica transitoria para que los trabajadores mineros puedan migrar a la formalidad de su ocupación, como también, a mejores tecnologías de extracción del oro sin lixiviación por medio del cianuro y el mercurio. En ese sentido, siempre que sea esa la finalidad, la norma no es inconexa.

D.- Sobre la consulta a las municipalidades de Osa, Abangares y Golfito. Los consultantes reclaman que dado que el Transitorio X, aprobado en el segundo día de mociones vía artículo 137, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, permite evitar o al menos no reportar las cantidades exactas que se extraen del material, bajaría la percepción de cánones e impuestos municipales. Se afirma que no se hizo la consulta a las municipalidades interesadas.

El artículo 55, del Código de Minería, establece que:

“Artículo 55.- Los titulares de los permisos de reconocimientos y exploración, así como los concesionarios de explotación, deberán pagar los siguientes derechos anuales de superficie e impuestos:

Derechos de superficie.

Minería Artesanal: un tercio del salario base por kilómetro cuadrado o fracción.

Resto de la actividad: canteras, cauces de dominio público, minas y placeres no artesanales:

• a)Permiso de reconocimiento y exploración: un salario base por kilómetro cuadrado.
• b)Concesión de explotación:
• 1)Cauces de dominio público: tres salarios base por kilómetro de longitud.
• 2)Canteras, placeres y minas: tres salarios base por kilómetro cuadrado.

La denominación "salario base" utilizada en esta Ley, deberá entenderse como la contenida en el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 15 de mayo de 1993.

Los pagos por derecho de superficie contemplados en este artículo deberán pagarse, por anualidades adelantadas, en el mes de diciembre de cada año, a la cuenta respectiva de la DGM para financiar maquinaria, equipo, materiales, suministros, combustible, lubricantes, gastos de transporte, viáticos dentro del país, contratación de personal calificado por un máximo de un año y capacitación, a fin de permitir el normal desarrollo de las actividades de la Dirección. Estos gastos deberán ser presupuestados anualmente y cumplir las regulaciones que para tal efecto establecen la Contraloría General de la República y la Autoridad Presupuestaria.

II.- Impuestos.

• a)Los impuestos de importación de mercadería no cubiertos por las exenciones indicadas en el artículo 56 de este Código, el cual, una vez corrida la numeración, pasa a ser el artículo 60.
• b)En lo que respecta a la actividad minera metálica y los placeres, se cobrará un dos por ciento (2%) sobre las ventas brutas. Este porcentaje será pagado a la municipalidad o las municipalidades en cuya jurisdicción se encuentre la concesión de explotación; dicho porcentaje será distribuido de la siguiente manera:

El cincuenta por ciento (50%) entre las asociaciones de desarrollo de las comunidades del cantón o los cantones donde se ubique el área de explotación; el restante cincuenta por ciento (50%) será utilizado para actividades propias de la municipalidad.

El Banco Central de Costa Rica girará, a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), la suma correspondiente por este impuesto; dicha Dirección la distribuirá y velará por su uso correcto, sin perjuicio de la fiscalización del órgano contralor.

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002).

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 51 al 55)”.

Señalan que hay un cobro de un impuesto del dos por ciento (2%) sobre las ventas brutas, que se divide en un 50% entre las asociaciones de desarrollo de las comunidades del cantón o los cantones donde se ubique el área de explotación, y el restante cincuenta por ciento (50%) que es percibido por la respectiva municipalidad. En este sentido, se dice que el proyecto adolece de la consulta preceptiva a las municipalidades en cuyo territorio se explotan estos materiales (Osa, Abangares y Golfito).

En efecto constata esta Sala que la moción permitió agregar, en el Transitorio X al proyecto de ley que se estudia, eximir del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96, del Decreto Ejecutivo N° 29300, que es el Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y que establece:

“Artículo 96.- De los requisitos para la autorización de exportación de muestras. La solicitud de exportación de muestras o materiales con valor comercial se solicitará a la Dirección de Geología y Minas por escrito y con al menos una semana de anticipación a la fecha de la exportación. La solicitud será dirigida al Director o Subdirector. En la misma se especificará:

• a)Nombre y calidades del solicitante o representante de la empresa o persona que realiza la exportación. Indicar el número de expediente administrativo.
• b)Tipo de material a exportar, cantidad, peso (bruto y neto).
• c)Lugar de destino del embarque.
• d)Fecha del embarque y línea a utilizar.
• e)Certificación del RNM haciendo constar que el expediente administrativo se encuentra vigente.
• f)Testimonio de Declaración Jurada del titular del permiso o concesión en el sentido de que la procedencia de la muestra proviene del área permisionada o concesionada.
• g)Copia de la guía anterior.
• h)A partir de la segunda exportación deberá aportar el análisis químico certificado del anterior embarque. Dicho análisis deberá de ser realizado por la empresa destino del material exportado.
• i)Cumplido lo anterior, quedará a criterio de la DGM si se realiza una inspección, la cual se haría en los cuatro días posteriores, a la presentación de la solicitud según el volumen y la razón de la exportación, para lo cual se prevendrá por medio de oficio al interesado de tal circunstancia, del total de gastos a cubrir conforme la tabla que para tales efectos indica la Contraloría General de la República y de la cuenta a efectuar el depósito. El monto, calculado según la distancia y horas necesarias para la inspección deberá consignarse en el expediente, así como una copia del recibo de depósito realizado por el interesado.

Es obligación total y única del solicitante el cumplir a cabalidad con los requisitos aquí establecidos, así como la de cubrir los gastos o costos que esto demande”.

En efecto, puede afirmarse que el proyecto de ley habilita por dieciocho meses una liberalización de los requisitos estipulados en el artículo 96 del Reglamento al Código de Minería, lo que en efecto puede establecer algunos problemas en el control de la actividad de la exportación del oro, lo que causaría un efecto en las arcas municipales. La duda de los consultantes es que no se consultó a las municipalidades de Osa, Abangares y Golfito.

Pese a lo anterior, la Sala observa en el expediente legislativo que sí consta que se emitió el respectivo oficio en cumplimiento del artículo 157, del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Así, en el oficio AL-DSDI-OFI-0141-2020 del 24 de septiembre del 2020 se procedió con la consulta de la Asamblea Legislativa, tanto a la Municipalidad de Abangares, como principal entidad afectada por la exoneración temporal de impuestos y cánones en el proyecto de ley, como también a las Municipalidades de Osa y de Golfito. En este sentido, consta que después de que la moción 17-137 sobre el mencionado Transitorio X, quedara aprobada por la Comisión Especial de Guanacaste (folios 709 a 720 del Tomo IV), se consultó a través del oficio AL-DSDI-OFI-0141-2020 del 24 de septiembre de 2020 (visible a folio 721-725), el texto actualizado sobre el expediente N° 21.229 a las mencionadas municipalidades y otras instituciones. En concreto consta la consulta, a las Municipalidades de Abangares, Osa y Golfito, a las direcciones electrónicas visibles a los folios 727, 758 a 762 del expediente legislativo. El oficio se hace llegar a las direcciones que denotan que su dominio estaría asociado a cuentas oficiales de las municipalidades, como: @abangares.go.cr; @munideosa.go.cr y @munidegolfito.go.cr, entre otras. Y, únicamente se recibió la respuesta negativa de la Municipalidad de Osa a folios 832 a 834 del expediente. Para mayor abundamiento, el proyecto base originalmente presentado por el Poder Ejecutivo también fue consultado a las mencionadas municipalidades (folios 37 a 46 del expediente legislativo), donde consta concretamente el oficio que se envió para la Alcaldesa de la Municipalidad de Abangares (a folios 94 a 97 ibidem); para el Alcalde de la Municipalidad de Golfito (folios 98 a 101 ibidem), y para el Alcalde de la Municipalidad de Osa (folios 102 a 105 ibidem). Esta última contesta afirmativamente (folio 156 ibidem), y la de Golfito de igual manera (folio 209 ibidem). De ahí, que este vicio debe darse por desacreditado.

III.- Consulta sobre cuestiones de fondo. Es necesario seguir la discusión de esta Consulta Legislativa a partir del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, aprobada por Ley N° 9391 del 21 de octubre de 2016, por constituirse este instrumento internacional en un referente condicionante de la libertad de configuración del legislador.

Los gestionantes en efecto tienen dudas respecto de la compatibilidad de las normas aprobadas en Primer Debate, en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa N° 66, del 27 de octubre de 2020, con del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Consultan la infracción a los artículos 1, 2, 7, y el Anexo C, de ese Tratado Internacional, porque evidentemente se trata de un Convenio de suma importancia para el tema que nos ocupa.

En todo caso, las normas señaladas por los consultantes son:

“Artículo 1.

Objetivo.

El objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio.

Artículo 2.

Definiciones.

A los efectos del presente Convenio:

• a)Por “extracción de oro artesanal y en pequeña escala” se entiende la extracción de oro llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital y una producción limitadas; b) Por “mejores técnicas disponibles” se entienden las técnicas que son más eficaces para evitar y, cuando eso no es factible, reducir las emisiones y liberaciones de mercurio a la atmósfera, al agua y al suelo, y los efectos de esas emisiones y liberaciones para el medio ambiente en su conjunto, teniendo en cuenta consideraciones económicas y técnicas para una Parte dada o una instalación dada en el territorio de esa Parte. En ese contexto:
• i)Por “mejores” se entiende más eficaces para lograr un alto grado general de protección del medio ambiente en su conjunto; ii) Por “disponibles” se entienden, en relación con una Parte dada y una instalación dada en el territorio de esa Parte, las técnicas que se han desarrollado a una escala que permite su aplicación en un sector industrial pertinente en condiciones de viabilidad económica y técnica, tomando en consideración los costos y los beneficios, ya sean técnicas que se utilicen o produzcan en el territorio de esa Parte o no, siempre y cuando sean accesibles al operador de la instalación como determine esa Parte; y iii) Por “técnicas” se entienden tanto las tecnologías utilizadas como las prácticas operacionales y la manera en que se diseñan, construyen, mantienen, operan y desmantelan las instalaciones; c) Por “mejores prácticas ambientales” se entiende la aplicación de la combinación más adecuada de medidas y estrategias de control ambiental; d) Por “mercurio” se entiende el mercurio elemental (Hg(0), núm. de CAS 7439-97-6); e) Por “compuesto de mercurio” se entiende toda sustancia que consiste en átomos de mercurio y uno o más átomos de elementos químicos distintos que puedan separarse en componentes diferentes solo por medio de reacciones químicas; f) Por “producto con mercurio añadido” se entiende un producto o componente de un producto al que se haya añadido mercurio o un compuesto de mercurio de manera intencional; g) Por “Parte” se entiende un Estado o una organización de integración económica regional que haya consentido en someterse a las obligaciones establecidas en el presente Convenio y en el que el presente Convenio esté en vigor; h) Por “Partes presentes y votantes” se entiende las Partes que estén presentes y emitan un voto afirmativo o negativo en una reunión de las Partes; i) Por “extracción primaria de mercurio” se entiende la extracción en la que el principal material que se busca es mercurio; j) Por “organización de integración económica regional” se entiende una organización constituida por Estados soberanos de una región determinada a la cual los Estados miembros hayan cedido su competencia respecto de los asuntos regidos por el presente Convenio y que haya sido debidamente facultada, de conformidad con sus procedimientos internos, para firmar, ratificar, aceptar o aprobar el presente Convenio o adherirse a él; y k) Por “uso permitido” se entiende cualquier uso por una Parte de mercurio o de compuestos de mercurio que esté en consonancia con el presente Convenio, incluidos, aunque no únicamente, los usos que estén en consonancia con los artículos 3, 4, 5, 6 y 7”.

[…]

“Artículo 7.

Extracción de oro artesanal y en pequeña escala 1. Las medidas que figuran en el presente artículo y en el anexo C se aplicarán a las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala en las que se utilice amalgama de mercurio para extraer oro de la mina.

2. Cada Parte en cuyo territorio se realicen actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala sujetas al presente artículo adoptará medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de esas actividades y las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de ellas.

3. Cada Parte notificará a la Secretaría si en cualquier momento determina que las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala realizadas en su territorio son más que insignificantes. Si así lo determina, la Parte:

• a)Elaborará y aplicará un plan de acción nacional de conformidad con el anexo C; b) Presentará su plan de acción nacional a la Secretaría a más tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte o tres años después de la notificación a la Secretaría, si esa fecha fuese posterior; y c) En lo sucesivo, presentará un examen, cada tres años, de los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del presente artículo e incluirá esos exámenes en los informes que presente de conformidad con el artículo 21.

4. Las Partes podrán cooperar entre sí y con las organizaciones intergubernamentales y otras entidades pertinentes, según proceda, para lograr los objetivos del presente artículo. Esa cooperación podría incluir:

• a)la formulación de estrategias para prevenir el desvío de mercurio o compuestos de mercurio para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala; b) Las iniciativas de educación, divulgación y creación de capacidad; c) La promoción de investigaciones sobre prácticas alternativas sostenibles en las que no se utilice mercurio; d) La prestación de asistencia técnica y financiera; e) El establecimiento de modalidades de asociación para facilitar el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud del presente artículo; y f) El uso de los mecanismos de intercambio de información existentes para promover conocimientos, mejores prácticas ambientales y tecnologías alternativas que sean viables desde el punto de vista ambiental, técnico, social y económico”.

Y, finalmente, debe transcribirse el siguiente Anexo del Convenio de Minamata, que dice:

“Anexo C.

Extracción de oro artesanal y en pequeña escala.

Planes nacionales de acción.

1. Cada Parte que esté sujeta a las disposiciones del párrafo 3 del artículo 7 incluirá en su plan nacional de acción:

• a)Las metas de reducción y los objetivos nacionales; b) Medidas para eliminar:
• i)La amalgamación del mineral en bruto; ii) La quema expuesta de la amalgama o amalgama procesada; iii) La quema de la amalgama en zonas residenciales; y iv) La lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio; c) Medidas para facilitar la formalización o reglamentación del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala; d) Estimaciones de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala en su territorio; e) Estrategias para promover la reducción de emisiones y liberaciones de mercurio, y la exposición a esa sustancia, en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala, incluidos métodos sin mercurio; f) Estrategias para gestionar el comercio y prevenir el desvío de mercurio y compuestos de mercurio procedentes de fuentes extranjeras y nacionales para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala; g) Estrategias para atraer la participación de los grupos de interés en la aplicación y el perfeccionamiento permanente del plan de acción nacional; h) Una estrategia de salud pública sobre la exposición al mercurio de los mineros artesanales y que extraen oro en pequeña escala y sus comunidades. Dicha estrategia debería incluir, entre otras cosas, la reunión de datos de salud, la capacitación de trabajadores de la salud y campañas de sensibilización a través de los centros de salud; i) Estrategias para prevenir la exposición de las poblaciones vulnerables al mercurio utilizado en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, en particular los niños y las mujeres en edad fértil, especialmente las embarazadas; j) Estrategias para proporcionar información a los mineros artesanales y que extraen oro en pequeña escala y las comunidades afectadas; y k) Un calendario de aplicación del plan de acción nacional 2. Cada Parte podrá incluir en su plan de acción nacional estrategias adicionales para alcanzar sus objetivos, por ejemplo la utilización o introducción de normas para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala sin mercurio y mecanismos de mercado o herramientas de comercialización”.

Los consultantes dudan que los compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense se puedan garantizar con dejar a la libre por dieciocho meses, la actividad de la extracción según lo establece el Transitorio X. De igual manera, dudan de la compatibilidad del proyecto de ley en el Transitorio I cuando se pasa de un plazo de ocho años para que las personas mineras reconvirtieran la actividad con tecnologías más amigables con el ambiente, a dejar sin plazo el cumplimiento de tal compromiso, lo que permitiría el uso de técnicas de lixiviación de cianuro y mercurio durante ese tiempo. En este sentido, invocan el artículo 1°, y el 7.2, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Señalan, que el proyecto de ley se excede de un plazo para que el Estado pasara de compromisos concretos señalados en el artículo 8, del Código de Minería, a una “carta de buenas intenciones”.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, corresponde a esta Sala garantizar además de la supremacía del Derecho Constitucional, también la del Derecho Internacional. De modo que, le corresponde a esta Sala no solo establecer la supremacía del derecho contenido en el Derecho de la Constitución cuando los tratados se refieren necesariamente a temas de derechos humanos, como también del Derecho Internacional, cuando por su interpretación y aplicación corresponde declarar su supremacía a las de las leyes, en virtud del artículo 7, de la Constitución Política. La comunidad internacional, a través del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, reconoce que el mercurio es un producto químico de preocupación mundial por “… su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente”. En consecuencia, este instrumento internacional tiene, en virtud del objetivo pactado por las Partes, un fin de protección a la salud humana, que está contenida en el artículo 21, de la Constitución Política; de igual manera, en el medio ambiente, al procurar la reducción de las emisiones y liberaciones antropógenos de mercurio y compuestos de mercurio, que lo está en el artículo 50, Constitucional. En este sentido, desde su ratificación por nuestro país, las obligaciones internacionales que asume deberían estar produciendo efectos jurídicos duraderos, lo que debe ser práctica usual en aquellos tratados de Derechos Humanos que buscan elevar la dignidad humana, y cuyas obligaciones consisten en proteger, resguardar y hacer respetar esos derechos. En otros tratados también, cuando tienen como fin regular -jurídicamente- y erradicar otras prácticas nacionales que ponen en peligro esos derechos, especialmente si están vinculados a la vida, la salud humana y al medio ambiente. Este tipo de tratados también buscan el effet utile o lo que sería lo mismo lograr efectos duraderos, jurídicamente hablando, al tratarse de esfuerzos comunes y de cooperación internacional en una determinada área, porque adquieren especial interés internacional. Por ello, es lógico asociar los compromisos vinculantes a mecanismos de control de los objetivos pactados, porque no le son ajenos.

Dado los graves efectos que tiene el mercurio para la salud humana y el medio ambiente, existe un consenso internacional por aminorar su uso, que se materializa en gran medida en el Convenio. Para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, el artículo 7 y el anexo C, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, se ocupa de señalar las medidas que deben acordarse para las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala que utiliza la amalgama de mercurio para extraer el oro de la mina. Entre ellas el artículo 7.2, establece adoptar medidas para reducir y, -dice- cuando sea viable, eliminar el uso del mercurio o de compuestos de mercurio de esas actividades, entre otras cosas. Y cuando la extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala sean más que insignificantes, deberá cumplirse con un plan nacional que cumpla con los requisitos del anexo C), además de presentar un plan a la Secretaría y presentar exámenes en los informes del artículo 21 (lo que incluye las obligaciones de los artículos 3, 5, 7, 8 y 9, del Convenio).

El anexo C) tiene relación directa con los planes nacionales de acción, de modo que cada parte que esté sujeta al artículo 7.3, del Convenio, debe abordar como primer punto las metas de reducción y los objetivos nacionales. En este sentido, se hace manifiesto que de las obligaciones de mayor peso contraídas por las Partes, es la de reducir el uso del mercurio.

Otro de los puntos que establece el anexo C) son las medidas para eliminar:

“i) La amalgamación del mineral en bruto; ii) La quema expuesta de la amalgama o amalgama procesada; iii) La quema de la amalgama en zonas residenciales; y iv) La lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio”.

Hay otras obligaciones que deben ser abordadas, como las estimaciones de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción, la elaboración de estrategias para promover la reducción de emisiones y liberaciones de mercurio, y la planificación de la salud pública, de prevención, de información, y un calendario de aplicación del plan de acción nacional. Estos deberes libremente aceptados por los Estados, a los que se comprometen deberían estar materializadas en acciones concretas que no pueden eliminarse de la normativa, especialmente, si ya estuviera establecida, formal y materialmente.

Evidentemente, un examen de la legislación permite encontrar que transita en un sentido contrario a las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado costarricense. En efecto, esta Sala concluye que el proyecto de ley contiene elementos que la hacen inconvencional por los problemas del plazo y por la falta de controles reales y efectivos de control de técnicas que utilizan el lixiviado de mercurio y cianuro. Para ello, se abordará el primer tema a continuación, y posteriormente, lo relacionado a la falta de medidas de control de las técnicas de reconversión.

Con el fin de ajustar el Código de Minería al Convenio de Minamata sobre el Mercurio, es que mediante Ley N° 9804 de 1° de diciembre de 2010, la Asamblea Legislativa introdujo la ley denominada “Reforma del segundo párrafo y adición de varios párrafos al artículo 8; adición del artículo 8 bis; adición del inciso f) del artículo 65, y reforma del inciso k) del artículo 103 del Código de Minería, Ley N° 6797, de 4 de octubre de 1982, y sus reformas Ley para declarar a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto”. Evidentemente, a través de esta legislación, se introdujo políticas de salud humana, medio ambientales y de producción de la extracción metálica en el país de suma importancia para el tema que nos ocupa. Entre los temas asociados a la consulta que nos ocupa está el Transitorio I, que fijó un plazo para que el Estado costarricense pudiera cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas con el Convenio de Minamata. Así, dicha disposición establece que:

“Transitorio I.- Durante el plazo de ocho años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta reforma, la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En ese plazo, estas personas tendrán la obligación de reconvertir su actividad al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense.

Asimismo, en un plazo de tres años, el Estado procurará los esfuerzos necesarios para promover alternativas productivas sustentables como turismo minero, la orfebrería u otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.

Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.º 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.

El plazo de los ocho años fue prorrogado por otra reforma legal introducida por Ley N° 9662 del 5 de febrero de 2019, denominada Ley para prorrogar el plazo establecido en el Transitorio I de la ley N° 8904, en el que se dispuso que:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se prorroga por cuatro años más y por una única vez el plazo de ocho años establecido en el transitorio I de la Ley N. º 8904, Reforma del Segundo Párrafo y Adición de Varios Párrafos al Artículo 8; Adición del Artículo 8 Bis; Adición del Inciso f) al Artículo 65, y Reforma del Inciso k) del Artículo 103 del Código de Minería, Ley N.0 6797, de 4 de octubre de 1982, y sus Reformas, Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, de 1 de diciembre de 2010”.

Esta norma quedó vigente a partir del 8 de febrero de 2019 (SINALEVI).

De este modo, es importante señalar que al haber ajustado nuestro país su legislación a los compromisos adoptados, en como el artículo 8 del Código de Minería, y su Transitorio, se procuró el ajuste de nuestra legislación a lo dispuesto en el artículo 2. a), del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, de modo que la extracción de oro artesanal y en pequeña escala sea aquella llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital y una producción limitadas. Además de que esta definición contiene una referencia en el tipo de agentes sociales (mineros particulares o pequeñas empresas) que se pueden involucrar en esta actividad, lo cual es claro que ajusta a los fines legales establecidos en el artículo 8, del Código de Minería vigente, así como la intención de migrar hacia el cooperativismo para este tipo de trabajadores mineros. Pero también no estaría resuelto el problema de la cantidad que pueden extraer, lo que tiene implicaciones en los controles que deben existir, pues evidentemente, la relación con aquella cantidad estaría directamente proporcionada con el uso de los lixiviados de cianuro y mercurio que se utilizan.

El artículo 7.2, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, establece una obligación internacional que debe ser la guía para el problema que se presenta, pues establece lo que voluntariamente cada parte establezca en su legislación para aminorar el uso del mercurio o la amalgama de mercurio para la extracción del oro en las minas. Véase que el tratado utiliza que la Parte “adoptará medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de esas actividades y las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de ellas” (lo escrito en negrita no es del original). Es evidente, que la normativa internacional contiene un requerimiento para que los países que tienen actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala, como sucede en Costa Rica, dispongan que las técnicas de extracción con mercurio sean hacia la baja, con ayuda que proporcionaría el Estado en esa dirección concreta. Así, se busca eliminar el uso del mercurio y de compuestos de mercurio, así como de los subproductos gaseosos de este metal en el ambiente. En este sentido, es importante anotar que al establecer el Estado el compromiso de “reducir” ha establecido una conducta estatal concreta que debe conforme con dicha obligación internacional libremente adquirida, que no es lo mismo, con la de otros tratados que establecen un piso de acción que no puede ser inferior al Tratado. En el caso que nos ocupa, la acción concreta del Estado debe materializarse hacia la baja o la reducción, de modo que, sería contrario todo esfuerzo que anule esa acción concreta establecida en el artículo 8, del Código de Minería vigente. En este sentido, se hace palpable que no parece que nuestro país haya iniciado ni siquiera con esa obligación, para evitar que sobrepase los niveles alcanzados o por alcanzar. En este caso, el legislador estaría obligado a establecer medidas que redireccionen al Estado hacia esa obligación de reducir el uso del mercurio, no la de permitir que se pueda incumplir con este compromiso sine die.

La Corte Internacional de Justicia o Corte Permanente estableció, en el caso de Alta Silesia Polaca, que al igual que cualquiera de los otros órganos del Estado, el órgano legislativo puede infringir las obligaciones internacionales con la normativa que emita. De este modo, lo estableció:

“Desde el punto de vista de Derecho Internacional y del de la Corte, que es su órgano, las leyes nacionales son meros hechos que expresan la voluntad y que constituyen las actividades de los Estados, en la misma forma en que lo hacen las decisiones judiciales o las medidas administrativas”.

De ahí que, es evidente que tiene relevancia para el derecho internacional que las actuaciones del Estado sean compatibles con la normativa que libremente se compromete a cumplir de buena fe (pacta sunt servanda). No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la reducción de uso del mercurio antes aludida; como tampoco, dejar de producir los instrumentos jurídicos y materiales con los cuales la Administración Pública pueda operar para cumplir con aquellos compromisos. Lo anterior, también significa no disminuir los controles que puedan existir para que la extracción del oro en pequeña escala o artesanal no sea violatoria de las medidas que procuren un uso adecuado del mercurio y del cianuro. De ahí que, es necesario que haya instrumentos jurídicos que permitan esos controles, hasta cruzados, para establecer que existen verdaderos cumplimientos en el uso de estos materiales peligrosos que tienen la atención internacional y en el cual el país no puede dejar a la libre.

Por todo ello, particular atención merece a lo siguiente:

A.- Sobre el plazo. Luego de la lectura del Transitorio I, es claro que el proyecto toma un sentido a contrapelo del proyecto original en algunos aspectos, toda vez que, continuaba con el establecimiento de parámetros temporales que debían ser cumplimentados por el Estado costarricense. Así, el artículo 2 venía a prorrogar los plazos de cumplimiento hasta el 10 de febrero de 2025. Como se ha venido explicando, eso estaría en sintonía con el artículo 8, del Código de Minería.

Pero ahora, el proyecto de ley entonces incluía lo siguiente:

“Transitorio I- La prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras, siempre que se dediquen a la explotación de la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones estipuladas en el artículo 8 de la Ley 6797, Código de Minería, de 4 de octubre de 1982, relacionadas con la formalización de concesiones exclusivamente a cooperativas y con el otorgamiento de asistencia e incentivos necesarios para promover el desarrollo de tecnologías limpias y de alternativas productivas sustentables que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.

Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.

En este sentido, es posible afirmar que en este punto hay manifiesta inconexidad e inconvencionalidad, pues se pasa de la auto imposición de nuevos plazos (10 de febrero de 2025) a una liberalización de ellos, además de no ser correcta para el cumplimiento de los objetivos y de las finalidades que se buscan en los servicios públicos y la Administración Pública, por lo dicho hasta ahora sobre el Convenio de Minamata sobre el Mercurio. En él, los Estados se comprometen a cumplir metas libremente aceptadas en el orden concreto de reconversión de técnicas y mejorar prácticas en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala; es decir, consumar los objetivos negociados o consentidos de reducir y eliminar el uso del mercurio y cianuro, mediante los esfuerzos y las acciones concretas que diseñen. Hay que reconocer, que la reforma que se hizo al Código de Minería para ajustar la legislación con el Convenio ha estado en vigencia por una década cumplida exactamente en este mes de diciembre. Al juzgar el plazo transcurrido, se puede afirmar que el avance ha sido poco o ninguno por parte del Estado costarricense. Por otra parte, la comunidad internacional establece los mecanismos de observación, para comprobar la profundización de estos objetivos, toda vez que no siempre se obtienen en aquellos países con un bajo nivel de cumplimiento de los principios de legalidad y del Estado de Derecho. De ahí, que la mayoría de esta Sala, afirma que si bien el Convenio de Minamata sobre el Mercurio no impone plazos de cumplimiento específicos a las Partes, se espera establecerlos conforme a los contextos nacionales (como en efecto hizo Costa Rica en su momento), guiados por el principio de buena fe (pacta sunt servanda). Se trae a colación, -entre otros- esos compromisos establecidos en el artículo 7.3.a) “Elaborará y aplicará un plan de acción nacional”, mismo numeral inciso c) “Presentará su plan de acción nacional a la Secretaría a más tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte”, entre otros. En el Anexo C, establece que el plan nacional de acción debe contener en el punto 1.a) “Las metas de reducción y los objetivos nacionales”, mismo punto b) “Medidas para eliminar”, igual punto e) “Estrategias para promover la reducción de emisiones y liberaciones de mercurio”, entre otros. Se trata de compromisos jurídicamente vinculantes sobre las metas de reducción y eliminación del uso del mercurio. Es una constante, en la comunidad internacional, estudiar los avances de efectividad de estas medidas, no otros que pudieran interpretarse como retrocesos. De ahí que éstos serán observados cuando habiendo compromisos concretos, se da marcha atrás, y se diluyen las metas y plazos establecidos por el legislador. Difícilmente los compromisos internacionales se podrían llegar a materializar de esta manera, sin la guía del legislador, y los compromisos por resguardar el medio ambiente y la salud humana, contra sustancias peligrosas y altamente persistentes. Por otra parte, en el inciso k), del punto 1, del anexo C, del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, establece dentro de los planes de acción de los Estados, la necesidad de calendarización. De ahí que se puede afirmar que la disposición de liberar los plazos hasta tanto al Estado no cumpla con sus obligaciones, es una actuación que pondría en mal predicamento al Estado costarricense ante la comunidad internacional. Además, no se debe olvidar que mientras se tramitaba el Expediente Legislativo N° 21.229 que nos ocupa, en otro se había aprobado la Ley N° 9662 que ampliaba el plazo por única vez para el año 2023 (que estaría vigente el día de hoy).

El país, entonces, estaría llamado al cumplimiento de obligaciones internacionales libremente adquiridas, al aprobar el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, mediante Ley N° 9391, del 16 de agosto de 2016, publicado en el Alcance N° 226 del 21 de octubre de 2016. Y, completado el proceso de ratificación mediante el Decreto Ejecutivo N° 40053, del 7 de noviembre de 2016.

Por ello, se puede afirmar que si el artículo 8, del Código de Minería vigente, establecía plazos de cumplimiento para el Estado costarricense, es claro que la intención de la iniciativa del Poder Ejecutivo, presentada a la corriente legislativa el 22 de enero de 2019, era poder solucionar los problemas que le impedían alcanzarlos. Entonces, desde el texto sustitutivo presentado con el dictamen afirmativo de mayoría vendría a lesionar el cronograma establecido por el Estado costarricense en cumplimiento del Convenio de Minamata sobre el Mercurio. La iniciativa del Poder Ejecutivo era clara, se quería producir con la reforma planteada un espacio y marco conceptual para hacer más efectivo el cumplimiento de estas obligaciones, temporal y condicionalmente, buscando la extensión del plazo pero no su eliminación. Adicionalmente, se buscaba eliminar la contaminación ambiental con el mercurio a través de mejores técnicas para la extracción.

Es importante mencionar que si bien el texto sustitutivo eliminaría la iniciativa del plazo de cumplimiento para el Estado, con lo que, se puede decir que el proyecto pasaría de un efecto condicionado a uno que le eximiría de plazos, es claro que estaría invirtiendo el propósito normativo vigente en la norma 8, lo cual no sería propio del contenido de una disposición transitoria. Incluso, esa disposición eliminaría tácitamente la Ley N° 9662 que ampliaba el plazo para el año 2023. Lo importante, para la Sala, es que se incurre en un problema de relevancia constitucional, porque produce un efecto normativo contrario al pretendido originalmente, que era continuar implementando un plazo, pero se finaliza con la exoneración de plazos establecidos legalmente. Esto evidentemente tiene problemas de fondo y de forma con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio que con respecto de los controles a lo que se comprometió el Estado.

Otros argumentos, se encuentran en los diferentes informes del Departamento de Servicios Técnicos traídos al expediente, sobre el plazo del Transitorio I en AL-DEST-246-2019 del 6 de agosto de 2020, AL-DEST-CJU-051-2020 del 2 de septiembre de 2020, y finalmente el que constaba en el expediente certificado sobre el Transitorio X en AL-DEST-CJU-063-2020 del 29 de octubre de 2020.

B.- Sobre la falta de controles estatales y ambientales. En cuanto a que el Transitorio X propicia una liberalización de controles estatales ante la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, como de otras instituciones, y de resguardo estatal del ambiente, con el cual se pretende permitir que haya personas que se abstraen de la necesidad de contar con concesión por dieciocho meses. Para mejor comprensión, se transcribe la totalidad de la disposición:

“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas.

Durante el plazo de dieciocho meses antes mencionado, las personas físicas o jurídicas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada), que adquieran este material, podrán exportarlo, por lo cual se les eximirá del cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 96 del Decreto Ejecutivo 29300 Reglamento al Código de Minería y sus reformas, y en su lugar solo deberán entregar una declaración jurada en donde conste:

• a)Que el material proviene únicamente del cantón de Abangares, del área concesionada o del área solicitada en concesión, según corresponda.
• b)El tipo de material a exportar, la cantidad y el peso, tanto bruto como neto, que pertenezcan exclusivamente a las partidas arancelarias del Sistema Arancelario Centroamericano SAC, a saber, las partidas 710811000000, 710812000000, 710813000000, 710820000000.
• c)El país, lugar de destino y medio de transporte a utilizar.
• d)La estimación del valor comercial”.

Los consultantes alegan que todo esto se pretende sustituir por una declaración jurada, con los inconvenientes de que sean los comercializadores quienes determinen el origen, entre otras cosas, pues evidentemente, se duda de la compatibilidad de ciertos principios como el de no regresión ambiental, de controles estatales de la actividad minera, pero principalmente, porque sobre la extracción del oro, existen prácticas que riñen con la seguridad de las personas dedicadas a la actividad, a la contaminación del medio ambiente que puede afectar a las poblaciones circunvecinas.

El Transitorio X habilita con el mismo plazo tanto a las cooperativas “… y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas”. La misma disposición autoriza a las cooperativas y a la Unión Cantonal a la exportación. Así, la norma establece que durante ese plazo de dieciocho meses, las personas físicas, jurídicas y la Unión Cantonal mencionada, podrán adquirir y exportar eximiéndoles del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 96, del Decreto Ejecutivo N° 29300, Reglamento al Código de Minería y sus reformas. En su lugar, admite la declaración jurada.

Sobre el tema de la declaración jurada, por Sentencia N° 2013-006615 de las 14:30 horas del 15 de mayo de 2013, esta Sala estableció que:

“III.- Inconstitucionalidad por infringir el principio precautorio. Es evidente que el acuerdo impugnado busca la flexibilización de los trámites de los administrados, un fin aparentemente legítimo contenido en el artículo 41 constitucional, pero que debe acordarse de modo que toda actuación del Estado guarde un justo equilibrio entre los intereses involucrados, especialmente aquellos referentes al derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Cuando hay un estado de certeza por un bajo impacto ambiental sobre ciertas actividades, podría ser procedente relevar ciertos estudios y evaluaciones técnicas científicas de impacto ambiental, pero cuando ello no está presente, el Estado debe resguardar otros principios. Así por sentencia 2011-2699 se indicó que:

“Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales".

Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio”.

De igual modo:

“3.- Del principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Toma en cuenta la Sala que el interés por agilizar los trámites administrativos nunca puede ceder ante el principio precautorio, especialmente si se está frente a actividades peligrosas para el ambiente, y para el ser humano. Véase, que precisamente, el Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S (antes de la reforma a su artículo 72) se aplicaría muy limitadamente al caso de la sustitución de tanques, pues si bien en su artículo 1° dice contemplar las especificaciones técnicas mínimas para la construcción, y remodelación de estaciones de servicio, y tanques de almacenamiento, las disposiciones que desarrolla no contienen una referencia expresa o regulación concreta para la sustitución de tanques, sino solo la remodelación y ampliación. De ahí que la aplicación del Decreto Ejecutivo, al momento en que estuvo vigente el acuerdo impugnado, debía hacerse mediante una interpretación analógica de sus disposiciones, y peor aún, ante el vacío dejado por el Decreto Ejecutivo, este silencio podría invitar a una aplicación contraria al principio precautorio, a lo interno del SENARA, porque en efecto se prescinde de estudios hidrogeológicos. Debe tomarse en cuenta que el Poder Ejecutivo reformó esa normativa, por Decreto Ejecutivo No. 36967 del 9 de enero de 2012, estableciendo nuevas regulaciones más garantistas para el ambiente y ajustadas para la actividad de sustitución de tanques”.

En criterio de la Sala, está obligada a advertir la atención internacional en la reducción de ciertos materiales peligrosos, especialmente, si se pueden producir problemas de control de mercurio y de cianuro, porque en efecto se estaría permitiendo que cooperativas de vecinos mineros puedan además de explotar, comercializar y exportar conforme al Transitorio X por el plazo de dieciocho meses. Esto supone el uso de materiales peligrosos para personas relacionadas con la explotación del oro, lo que se debe traer a colación, porque ya en virtud del Transitorio I se exime de la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio a los trabajadores organizados en cooperativas mineras, lo cual, quedaría vigente hasta tanto el Estado no cumpla con las obligaciones del Código de Minería. Con ello, la norma produce una demanda aumentada para estas técnicas por dieciocho meses, evidentemente, porque la norma no solo permite a los vecinos estas actividades, sino que también a otras personas físicas y jurídicas a comercializar y exportar el material extraído por los “mineros artesanales”. Esto reñiría con el objetivo del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, que estaría en tres áreas principalmente: la salud humana, el medio ambiente y la evitación de liberaciones antropógenas, las cuales debería ir hacia la baja. En este sentido, el Estado debería actuar preventivamente en esta materia, y no de un modo permisivo.

En tal caso, es importante recordar que el Convenio establece la necesidad de que se cumpla con la existencia de “Estrategias para gestionar el comercio y prevenir el desvío de mercurio y compuestos de mercurio procedentes de fuentes extranjeras y nacionales para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala”. En este sentido, al tratarse de normas que benefician a los mineros de Abangares, no se establecen mecanismos jurídicos que garanticen un mejor control del origen del oro, de modo que podría hacerse llegar de otros lugares del país. En tal sentido, llevan razón los gestionantes de que no habría manera de controlar la procedencia de ese material, pues si bien, la declaración jurada podría ser un instrumento que pudiera servir para sustentar el cumplimiento de requisitos que permitan extender una autorización ante la administración pública, ello aplica para actividades que no impliquen el ejercicio de actividades peligrosas o insalubres para el ser humano, o que puedan provocar daños considerables al medio ambiente. De ahí que, como se sostuvo en la supracitada sentencia, si hay un estado de certeza por un bajo impacto ambiental sobre ciertas actividades, podría ser procedente relevar ciertos estudios y evaluaciones técnicas científicas de impacto ambiental, pero cuando ello no está presente, el Estado debe resguardar otros principios. Sería necesario establecer en mecanismos y controles proporcionales y razonables, que permitan velar por el cumplimento de los objetivos del Convenio de Minamata sobre el Mercurio, tomando en cuenta que refuerza el concepto de peligrosidad de toda la actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala que se hace mediante el uso de mercurio y cianuro. No se debe olvidar, que nuestro país tiene aprobados y ratificados otros convenios relacionados con materiales peligrosos, como el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, y Convenio de Rotterdam para la Aplicación de Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional. En consecuencia, la declaración jurada es un instrumento que bien podría calificarse como un control laxo, que no permitiría resguardar los objetivos principales del Convenio, que serían la protección de la salud humana y del medio ambiente por las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio. En este sentido, resulta contrario a la Convenio de Minamata sobre el Mercurio y a los artículos 21 y 50, Constitucionales.

IV.- Nota del magistrado Castillo Víquez. En relación con la consulta a las municipalidades, he sostenido que esta no es una exigencia constitucional. En efecto, no cabe duda de que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política –cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley – a las Universidades del Estado –artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica –numeral 121 inciso 17 de la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-.

En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(…) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe”. (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.

Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(…) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).

Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:

“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).

A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:

“para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella” (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).

El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.

De la anterior discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.

Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munícipes quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.

Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades –autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente –actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno –mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.

Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.

En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como tal.

En segundo término, en relación con el vicio del procedimiento por violación al principio de conexidad, es importante tener claro que el ejercicio del derecho de enmienda no solo está referida a la finalidad del proyecto de ley, sino también a la materia que en él se regula. En el sub examine, los tránsitos, si bien se alejan de la finalidad del proyecto, no así de la materia regulada, por lo que concluyo que no se ha vulnerado el principio de conexidad y, consecuentemente, no se da un vicio de procedimientos, mas sí vicios de fondo, tal y como se explica ampliamente en la opinión consultiva.

V.- Nota del Magistrado Rueda Leal.

Advierto que en la sentencia n.° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, junto con los Magistrados Cruz Castro y Salazar Alvarado, me pronuncié en este sentido:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011) Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto. Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”. (Destacado no corresponde al original).

Ahora, en el sub lite, advierto que los diputados Marolín Azofeifa Trejos, Luis Fernando Chacón Monge, Zoila Rosa Volio Pacheco y Daniel Ulate Valenciano retiraron sus firmas y que los diputados Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez, más bien, agregaron sus firmas a la consulta. Al respecto y con base en el criterio externado, estimo cumplido el requisito normativo referente a la cantidad de diputados y diputadas suscriptoras de la consulta. Efectivamente, la buena fe procesal y la necesidad de evitar que los fines de la jurisdicción constitucional se vean empañados por intenciones ajenas a ella, llevan a concluir que el retiro de firmas es improcedente. Visto que la consulta de marras fue presentada con la firma de más de diez diputados y diputadas, cumple con ello los requisitos normativos.

VI.- Nota del magistrado Salazar Alvarado respecto de la admisibilidad de la Consulta Legislativa. En Sentencia N° 2014-012887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014, suscribí, junto con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, la siguiente nota con respecto al retiro de firmas en el proceso de una consulta legislativa:

“XV.- Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).- “Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

“La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

“El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

“En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

“La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas. Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011).

“Admitir el libre desistimiento en la consulta de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto.

Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

“Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente”.

Luego, en Sentencia N° 2016-004651 de las 12:40 horas del 6 de abril de 2016, consigné otra nota en la que aclaré los alcances de mi posición respecto al tema, en los siguientes términos:

“Si bien, en la Sentencia N° 2014-12887, de las 14:30 horas, del 8 de agosto de 2014, suscribí nota conjunta con los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, respecto del retiro de firmas en una consulta legislativa de constitucionalidad, en el caso bajo estudio, en el que el recurrente desiste de la presente acción de inconstitucionalidad, coincido con el voto de mayoría, que tiene por desistida la acción, por cuanto, la misma, aún no había sido admitida para estudio cuando el accionante presentó el desistimiento, en virtud de haberse dictado a su favor una sentencia absolutoria, de ahí la diferencia -esencial- con la nota suscrita en aquella consulta. Ergo, sobra decir que, en criterio del suscrito, es viable, desde el punto de vista procesal, desistir de una acción de inconstitucionalidad mientras la misma no haya sido admitida para estudio, como aconteció en ésta”.

De lo dicho en las notas citadas, se desprende que, tanto en vía de consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, como en vía de acción de inconstitucionalidad, es válido, para el suscrito, el retiro de firmas o el desistimiento -según el caso- siempre y cuando ello acontezca antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo (en consulta legislativa facultativa) o no haya sido aún admitida para su estudio (en acción de inconstitucionalidad). En este mismo orden de ideas, sí es posible, en una consulta legislativa de constitucionalidad, retirar válidamente una firma antes de que la Sala reciba la copia certificada del expediente legislativo -momento a partir del cual corre el plazo mensual para resolver-, así como también debe entenderse, que se debe tener válidamente como consultante al diputado o diputada que, antes de que este Tribunal reciba la referida copia del expediente legislativo, solicite que se le tenga como firmante de la consulta.

En este caso consta que, mediante escritos remitidos vía fax a la Secretaría de la Sala Constitucional, mediante oficios de fecha 29 de octubre del año en curso, las Diputadas Marolín Azofeifa Trejos, Zoila Rosa Volio Pacheco y el Diputado Luis Fernando Chacón Monge manifiestan que retiran sus firmas de la consulta presentada; y, de igual manera, por escrito presentado el 4 de noviembre de 2020, el Diputado Daniel Ulate Valenciano. Ahora bien, el 2 de noviembre de 2020 agregaron sus firmas las Diputadas y los Diputados: Aracelly Salas Eduarte, Yorleny León Marchena, Dragos Dolanescu Valenciano y Otto Roberto Vargas Víquez. En el caso de la Diputada Aracelly Salas Eduarte, retira su firma de la consulta legislativa el 3 de noviembre de 2020, pero al día siguiente pide dejar sin efecto su retiro. A esas fechas no se había recibido el expediente legislativo N° 21.229 en la Secretaría de la Sala Constitucional por lo que, a juicio del suscrito, no existe impedimento para que tanto las Diputadas como el Diputado puedan retirar o presentar sus firmas de la consulta facultativa que en su momento procesal formularon, como fue explicado líneas atrás.

VII.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS. Esta Sala realiza una interpretación conforme respecto del transitorio X del proyecto de ley, al afirmar lo siguiente: “a) No es contrario al Principio de Conexidad “cooperativas de vecinos” en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Al respecto deseo hacer tres consideraciones.

1-. Si lo que se deseaba al consultar ese aspecto era obtener claridad, se logró el cometido, pues de lo dicho por esta la Sala se desprende sin margen de duda que esas cooperativas necesariamente deben estar integradas por mineros. 2-. Al ser un aspecto tan relevante, todo indica que la Asamblea Legislativa deberá tener muy presente lo dicho en esta resolución. Así, para efectos de una adecuada técnica legislativa, que salvaguarde el contenido indicado por la Sala Constitucional, parece que lo más sano será que en ese transitorio se diga simplemente “cooperativas de mineros”. 3-. En todo caso, la introducción de la palabra “mineros”, sin la supresión de la palabra “vecinos”, tiene un efecto no deseado y consiste en que paradójicamente restringe en demasía el elemento subjetivo de tales cooperativas: sus integrantes ya no solo deben ser mineros, sino vecinos. En otras circunstancias, habría estimado que tal restricción es discriminatoria, pues reduce extremadamente el ámbito de los sujetos al que aludiría ese transitorio. Sin embargo, en vista de que este proyecto de ley tiene su sustento y razón de ser –así lo señala la exposición de motivos– en buscar el mejoramiento del cantón de Abangares, considero que en el caso concreto esa discriminación estaría justificada y, por tanto, no sería arbitraria.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se evacua la consulta formulada en el sentido de que el proyecto de ley denominado "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N° 8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N° 6797 de 04 de octubre de 1982", expediente legislativo número 21.229, contiene los siguientes vicios de procedimiento y de fondo: a) Por violación al Principio de Conexidad en el Transitorio I, en cuanto cambió el objeto general del proyecto de ley de regular plazos de cumplimiento a la liberalización de ellos, lo que es incompatible con los compromisos adoptados en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, de reducir y eliminar el uso de mercurio y cianuro en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, todo de conformidad con una calendarización; b) Por ser contrario el Transitorio X del proyecto de ley, a los artículos 21 y 50 Constitucionales, y al Convenio de Minamata sobre el Mercurio, en cuanto al establecimiento de controles estatales y ambientales laxos que no permitirían resguardar la explotación y comercialización del oro, de conformidad con la salud humana, la protección del medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio. En lo demás consultado, se indica: a) No es contrario al Principio de Conexidad "cooperativas de vecinos" en el Transitorio X del proyecto de ley, siempre que se interprete que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería; b) Se cumplió con la consulta institucional a las Municipalidades de Abangares, de Golfito y de Osa. El magistrado Castillo Víquez da razón diferente en cuanto a la consulta a las municipalidades. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado agregan notas separadas respecto del retiro de firmas en la consulta planteada. La magistrada Garro Vargas consigna nota. El magistrado Castillo Víquez y la magistrada Hernández López salvan el voto únicamente en cuanto al vicio de procedimiento por violación al principio de conexidad, mas no así en cuando a los otros vicios de fondo, por lo que suscriben lo dicho en la opinión consultiva. El Magistrado Rueda Leal salva parcialmente el voto, porque adicionalmente estima inconstitucional, por ser contrario al Principio de Conexidad, el término "cooperativas de vecinos" incluido en el Transitorio X del proyecto de ley consultado. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los consultantes.- Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Alicia Salas T.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO, EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE CONEXIDAD. Desde nuestra perspectiva no se vulnera el principio de conexidad, toda vez que la modificación que se le introdujo al proyecto de ley en el iter parlamentario es materia subsumible dentro de su objeto. En efecto, el texto sustitutivo aprobado vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es subsumible dentro del objeto que regula el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo, pues el otorgamiento de licencia para la explotación de la actividad minera.

Desde nuestro punto de vista, la interpretación tan restrictiva del derecho de enmienda que corresponde a los miembros de la Cámara atenta contra una de las características esenciales del Derecho Parlamentario: su ductibilidad o flexibilidad, lo que incide negativamente en el trabajo parlamentario y, en algunos casos, puede llegar a abortar los acuerdos políticos que se concertan. E, incluso, va en contra de la finalidad del Derecho parlamentario. Como es bien sabido, su finalidad es permitirle al Parlamento ejercer sus atribuciones (legislativa, autonormativa, el control político, integrativa, jurisdiccional y administrativa), en especial: ser el cauce a través del cual la Asamblea Legislativa adopta en forma oportuna, democrática y soberana y en estricto apego del principio de pluralismo político, las decisiones políticas fundamentales, las que se traducen en los actos parlamentarios finales, sean éstos decretos legislativos o acuerdos legislativos. No cabe duda de que la dinámica parlamentaria es negociación, la que se expresa, constantemente, en la variación de los textos de los proyectos de ley. De ahí que el principio de conexidad no puede llevarse a tal punto de que las modificaciones que hacen los (as) diputados (as), en el ejercicio de la potestad de enmienda, tengan, necesariamente, que ceñirse al texto base presentado. Estamos de acuerdo que por medio de la potestad de enmienda no se deben introducir materias ajenas a las no reguladas en la iniciativa, que no se le debe desvirtuar, ni mucho menos perseguir fines distintos a lo que se pretenda con ella. La idea es evitar lo que algunas veces se llamó “ley ómnibus” donde, con motivo de un proyecto de ley, se introducían en él, mediante mociones de fondo, una serie y variedad de regulaciones que nada tenían que ver con su objeto, toda vez que los (as) diputados (as), aprovechándose de que el proyecto de ley se encontraba en sus etapas finales del iter procedimental, actuaban en la forma descrita, violentando los principio de iniciativa parlamentaria, publicidad, participación y, en general, el principio de democrático o, como se le denomina en otras latitudes, de pluralismo político. Ergo, cuando se trata de modificaciones evidentemente ajenas a la materia objeto del proyecto, a su finalidad, es cuando procede declarar el vicio de procedimiento, no así en otros supuestos, como los casos que nos ocupan.

Por último, tampoco se debe dejar de lado que un proyecto de ley es un texto base de discusión sujeto a permanentes cambios conforme se va analizando y negociando en los distintos órganos parlamentarios, de ahí que, en el tanto y cuanto las modificaciones estén referidas a la materia objeto de regulación del proyecto de ley, todos ellos son constitucionalmente posibles, por lo que, en el caso que nos ocupa, concluimos que no hay vicios formales de inconstitucionalidad por violación al principio de conexidad.

Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L.

Voto salvado parcial del magistrado Rueda Leal. Con el respeto acostumbrado, salvo el voto en relación con el término “cooperativas de vecinos” por violación al principio de conexidad, según explico de seguido.

En relación con el principio de conexidad, la Sala ha indicado:

“IV.- Sobre el principio de conexidad. El denominado principio de conexidad, erigido como parámetro de constitucionalidad de las normas, garantiza que las disposiciones legales finalmente aprobadas sean consecuentes y estén directamente relacionadas con el texto inicial sobre el cual inició la dinámica legislativa, con el objetivo de evitar la aprobación de normas completamente desligadas con el interés y motivación que dio origen a un determinado proyecto de ley. Así considerado, el principio de conexidad se encuentra relacionado con el principio democrático, y se traduce y muestra de manera clara, en el reconocimiento y ejercicio responsable del derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda.

Sobre el derecho de iniciativa legislativa y el derecho de enmienda, mediante sentencia número 2010-16335 –reiterada, entre otras, por sentencia número 2017-1496, y en similar sentido ver sentencias números 3513-94 y 2008-10450-, señaló la Sala que:

“[E]l derecho de enmienda deriva del principio democrático y está regulado expresamente por el Reglamento de la Asamblea Legislativa. A través de él, los diputados participan en el proceso de formación de la ley, de manera que pueden influir en el contenido definitivo de ésta a través de la presentación de mociones tendentes a modificar el contenido del proyecto original. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, este derecho debe ser observado durante todo el proceso de formación de la ley y constituye “parámetro de constitucionalidad”, de manera que una violación a su núcleo básico provoca la inconstitucionalidad de la norma que se aprueba. Este derecho se relaciona íntimamente con el derecho de iniciativa , también de observancia obligatoria durante el procedimiento de aprobación de una ley. Este último supone participación, porque es el medio legítimo de impulsar el procedimiento legislativo para la producción de una ley que recoja los puntos de vista de quien la propone. El objeto del derecho de iniciativa es fundamental, porque sirve de marco referencial durante la tramitación del procedimiento y se convierte en un límite intrínseco para la presentación de enmiendas. En este sentido, la Sala ha insistido en que existe un marco dentro del cual la Asamblea Legislativa puede realizar lo que se denomina “función política transaccional”, para la cual tiene, naturalmente, mayor disposición y para la cual la Constitución la estructura (a partir del artículo 105). Por ello, tanto el derecho de iniciativa como el de enmienda deben ser observados durante el proceso de formación de la ley, pero ninguno puede prevalecer sobre el otro. Así, ni el derecho de enmienda puede utilizarse para convertir el proyecto inicial en uno sustancialmente diferente al presentado originalmente –siendo éste uno de sus límites-, ni el de iniciativa puede prevalecer de manera que la Asamblea -y los diputados en particular- vea limitadas sus potestades de discusión y de ajustar el proyecto según se estime pertinente. Es por ello que se ha dicho que el texto propuesto por medio del derecho de iniciativa original es el que fija el marco general del proyecto y se dentro de éste que deben ponderarse las modificaciones que se pretendan introducir por medio del ejercicio del derecho de enmienda.” –énfasis añadidos- En este sentido, para determinar que una norma en concreto resulta conforme con el Derecho de la Constitución en lo que corresponde al respeto al principio de conexidad, debe necesariamente valorarse si tanto el derecho de iniciativa como el derecho de enmienda han sido adecuadamente ejercidos y respetados en el trámite legislativo correspondiente.” (Sentencia n.° 2017-19636 de las 9:15 horas del 6 de diciembre de 2017) Rescato de la sentencia transcrita que el principio de conexidad garantiza que el proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa sea consecuente con el interés que se tuvo al momento de plantear la iniciativa ley, la cual sirve como marco o límite para las enmiendas que se pretendan efectuar durante el trámite legislativo.

Con respecto a las llamadas “cooperativas de vecinos”, la mayoría de este Tribunal estimó que tal figura estaría acorde con la Constitución siempre y cuando se interpretara “…que se trata de los trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería.” En mi criterio, la enmienda que introdujo las “cooperativas de vecinos” en el proyecto lesiona el principio de conexidad, situación que no puede ser corregida por la Sala, sin llegar ella misma a enmendar el proyecto en contra de la voluntad del Legislador.

Según se mencionó, el principio de conexidad significa que la iniciativa de ley sirve como marco para la ulterior discusión y enmienda en el seno del Congreso. Por consiguiente, es necesario valorar la intensión primigenia del proyecto de ley para establecer ese marco y una eventual lesión al citado principio.

En su motivación, la iniciativa de ley señala:

“…tomando en cuenta que, en el año 2010, por medio de la Ley N.° 8904, Reforma Código de Minería y sus reformas Ley para Declarar a Costa Rica país Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, del 1° de diciembre del 2010, se reforman varios artículos del Código de Minería, Ley N.° 6797, de 4 de octubre de 1982, se modifica de manera directa la forma como se venía realizando la actividad minera en el cantón de Abangares.

Por medio de dicha ley se eliminan los permisos de exploración y explotación minera a cielo abierto, pero se deja como una excepción a dicha prohibición, que en el área de reserva minera del cantón de Abangares, los permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales, sean posible de otorgar a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, dándosele un plazo de 8 años para regularizar dicha actividad por medio del transitorio I de dicha ley, que establece:

“TRANSITORIO I- Durante el plazo de ocho años, contado a partir de la entrada en vigencia de esta reforma, la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no regirá para los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En ese plazo, estas personas tendrán la obligación de reconvertir su actividad al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; para ello, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado costarricense.

Asimismo, en un plazo de tres años, el Estado procurará los esfuerzos necesarios para promover alternativas productivas sustentables como turismo minero, la orfebrería u otras opciones que den valor agregado a la producción minera en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.

Para estos fines, la actividad minera en pequeña escala, la artesanal y coligallero tendrá la condición de sector prioritario en el acceso al crédito para su desarrollo, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley N.º 8634, Sistema de Banca para el Desarrollo, de 23 de abril de 2008 y la banca estatal”.

Por otro lado, al estar próximo a cumplirse los 8 años de dicho plazo, tomando en cuenta que las autoridades competentes del Poder Ejecutivo no han cumplido eficazmente sus funciones de apoyar, asesorar y brindar asistencia técnica y financiera para que las personas cubiertas por esa moratoria, hubieran podido emigrar hacia tecnologías alternativas más amigables con el ambiente; y adicionalmente, han sido mínimas las cooperativas legalmente constituidas a las que se les haya podido otorgar una concesión de conformidad con la Ley N.° 8904, lo que les impide dedicarse a la producción minera de manera legal, tal y como era precisamente uno de los propósitos de la citada ley, se requiere dar a través de una modificación a la ley, las condiciones necesarias para que en lugar de solo darles más plazo, esta vez las condiciones permitan su correcta legalización de la actividad y la mejora ambiental correspondiente.

Por lo que de no reformar la Ley N.° 8904, y adicionalmente otorgar un nuevo plazo que amplié el plazo por concluir de 8 años ya otorgado, dejaría desamparadas a decenas de personas y sus familias que dependen de esta actividad para llevar sustento a sus hogares, condenando a la pobreza a cientos de habitantes del cantón de Abangares y otros lugares donde se desarrolla la actividad minera, con los problemas y confrontaciones sociales serían inevitables, como ya ocurrió hace algunos años.

Precisamente con el presente proyecto de ley se busca mejorar en:

1- Mejorar el acompañamiento del Poder Ejecutivo a través de sus diferentes instituciones para que los coligalleros puedan mejorar su condición de vida.

2- Definir el concepto de minería artesanal conforme el criterio técnico de la Dirección de Geología y Minas.

3- Eliminar la contaminación ambiental por el vertido de Mercurio mediante la definición de mejores técnicas para la extracción.

Por todo lo anterior, y en procura de la paz social y la dignificación de las personas que se dedican a la actividad minera de pequeña escala, es que sometemos a consideración de las señoras y señores diputados el siguiente proyecto de ley, que busca dar más plazo para su formalización, así como herramientas que les permitan realizarlo, mejorando las condiciones sociales, económicas y ambientales de la actividad en el cantón.” En resumen, la intención de la iniciativa de ley era prorrogar el plazo de la excepción establecida en el Transitorio I a favor de las cooperativas mineras para que ellas, con el acompañamiento del Estado, migraran hacia un tipo de explotación minera ambientalmente amigable.

Una vez establecida la intención de los proponentes, el paso siguiente para determinar si se respetó el principio de conexidad es analizar la norma cuestionada (que vino a modificar el proyecto original) y valorar si ella se ajusta al marco establecido por la iniciativa de ley. El numeral cuestionado señala:

“Transitorio X- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un plazo de dieciocho meses, queda habilitada la explotación y el procesamiento del oro por parte de las cooperativas de vecinos del cantón de Abangares, que tengan presentadas solicitudes de concesión para el área de reserva minera de este cantón. Por el mismo plazo, estas cooperativas y la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Abangares (Uncada) podrán comercializar el oro con personas físicas o jurídicas. (…)” Destaca la introducción de la figura de las “cooperativas de vecinos”. Su creación es relevante para comprender por qué existe una violación al principio de conexidad en el Transitorio X. Se insiste en que, según quedó constando en la exposición de motivos de la iniciativa de ley, el propósito de los legisladores era extender el plazo legal con la finalidad de que las cooperativas mineras pudieran, con la ayuda del Estado, efectuar una transición hacia métodos más modernos y seguros de minería. Además, debe subrayarse que la cooperativa minera es una figura jurídica legalmente definida, según se desprende de los artículos 8, 72 y siguientes del Código de Minería.

En contraste, las “cooperativas de vecinos” carecen de una definición normativa específica. Por este motivo, y a diferencia de las cooperativas mineras, no se tiene claridad con respecto a los requisitos para la creación, la supervisión estatal o la finalidad de estas “cooperativas de vecinos”. Tal indefinición posibilitaría que cooperativas de otra índole (deportiva, religiosa, cultural, etc.) pretendieran dedicarse a la explotación minera, en el tanto ellas estén conformadas por “…vecinos del cantón de Abangares”, con el claro cuestionamiento ambiental de tal proceder.

Más aún, la creación de las “cooperativa de vecinos” tendría un efecto adverso para los propósitos de la iniciativa de ley. Por un lado, se trata de una figura que no va a procurar la transición hacia una minería moderna y ambientalmente amigable, lo que constituye el punto medular del proyecto de ley. En otras palabras, mientras la principal finalidad del proyecto de ley es brindar un plazo para que las cooperativas mineras se modernicen y migren hacia métodos de minería que sean acordes con técnicas ambientalmente amigable, la “cooperativas de vecinos” son ajenas a tal propósito, pues no buscan ningún tipo de transición, sino que efectuarían una explotación minera temporal con la afectación al ambiente inherente a tal actividad.

Por otro, las “cooperativas de vecinos” también vulneran la finalidad del proyecto original porque ellas se constituirán en una competencia para las cooperativas mineras que, más bien, se busca incentivar mediante tal ley. De aprobarse el Transitorio X, las “cooperativas de vecinos” y las cooperativas mineras podrían competir por el mismo mercado minero, aunque sea temporalmente. Empero, mientras las cooperativas mineras estarían en busca de métodos de explotación sostenibles y afrontando los costos de tal modernización, las “cooperativas de vecinos” no incurrirían en tales costos, pues continuarían utilizando insumos contaminantes para su explotación.

Con base en los argumentos anteriores, considero que el Transitorio X es inconstitucional por vulnerar el principio de conexidad.

Además, determino que la declaratoria de inconstitucionalidad es necesaria porque la interpretación efectuada por la mayoría de este Tribunal es inviable. La finalidad de la creación de las “cooperativas de vecinos” fue ampliar la cantidad de sujetos que pudieran trabajar en la minería. Como es obvio, se trata sujetos distintos a las cooperativas de mineros, pues tales cooperativas ya tenían autorizada la explotación en el mismo proyecto de ley.

Con la interpretación conforme, la mayoría de la Sala requiere que las “cooperativas de vecinos” sean “trabajadores mineros establecidos en el artículo 8, del Código de Minería”. Por su parte, el citado numeral habla de “…trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero, según las condiciones establecidas en esta Ley y su Reglamento.” Es decir, con esta exégesis, la Sala equipara materialmente a las “cooperativas de vecinos” con las cooperativas mineras, contrariando de esa forma la intención del Transitorio X, que era ampliar los sujetos que podía efectuar la minería. Enfatizo que la interpretación conforme de un texto por parte de este Tribunal es posible siempre y cuando no se oponga a la teleología de la norma, como ocurre en este caso.

Paul Rueda L.

Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.