Constitutionality of Costa Rica’s Accession to the OECDConstitucionalidad de la adhesión de Costa Rica a la OCDE

*200226600007CO* Case file: 20-022660-0007-CO Decision No. 2021-001620 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty in the morning on veintisiete de enero del dos mil veintiuno.

Mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Directorio de la Asamblea Legislativa concerning the bill entitled “APPROVAL OF THE AGREEMENT ON THE TERMS OF ACCESSION OF THE REPUBLIC OF Nombre01 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN SAN JOSÉ, COSTA RICA, ON 28 DE MAYO DE 2020; THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; ADDITIONAL PROTOCOL NO. 1 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; AND ADDITIONAL PROTOCOL NO. 2 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960, AND RELATED PROVISIONS,” expediente No 22.187.

Background:

1. 1This consultation is submitted in compliance with subsection a) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and was received by the Secretariat of the Sala on 9 de diciembre 2020, together with a certified copy of the legislative record (expediente legislativo). The Presidency of the Sala deemed it submitted on 10 de diciembre.
2. 2On 11 de enero, the designated Reporting Justice (Magistrada Instructora), Justice Hernández López, formally filed her recusal (inhibitoria) and referred the record to the Presidency of the Sala.

3-. By decision issued at 16:19 on 18 de enero de dos mil veintiuno, the President of the Sala accepted the recusal filed.

4-. In drawing number 8598, Justice Monge Pizarro was designated to replace Justice Hernández López.

1. 5The procedures have complied with the formalities established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The period for deciding this consultation is calculated by taking into account the Poder Judicial’s collective vacation closure and the period during which the Tribunal’s composition remained undetermined because of the reporting justice’s recusal, which left the body without a valid quorum until the recusal was resolved.

Whereas:

I.Preliminary matter. - It is necessary to bear in mind that—in accordance with Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—the mandatory legislative consultation is applicable to bills approving international treaties after the bill has been approved in the first debate and before its final approval. In deciding the consultation, the Sala shall issue an opinion on any aspects or grounds it considers relevant from a constitutional standpoint, but its opinion shall be binding only with respect to the procedure followed. For these purposes, a chronological summary of the bill’s legislative process is provided first, any formal issues that may exist are then reviewed, and finally the substance of the bill is analyzed.

II.Chronology of the processing of expediente legislativo 22.187. - The cited legislative record reflects the following sequence of actions:

• a)On 4 de setiembre del 2020, the Poder Ejecutivo submitted to the Directorio Legislativo the bill entitled “APPROVAL OF THE AGREEMENT ON THE TERMS OF ACCESSION OF THE REPUBLIC OF Nombre01 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN SAN JOSÉ, COSTA RICA, ON 28 DE MAYO DE 2020; THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; ADDITIONAL PROTOCOL NO. 1 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; AND ADDITIONAL PROTOCOL NO. 2 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960, AND RELATED PROVISIONS.” On that same day, the Presidency of the Asamblea Legislativa deemed the bill submitted and referred it for consideration by the Comisión Especial responsible for reviewing and reporting on the bills required to achieve Nombre01’s accession to the Organisation for International Co-operation (OCDE).
• b)On 25 de setiembre, the Comisión OCDE received the bill, which the record indicates was published in La Gaceta No. 233, Alcance No. 249 of 21 de setiembre de 2020 (folio 148 of Volume I).
• c)On 29 de setiembre, it was unanimously agreed to issue a favorable committee report on the bill (folios 381 to 437 of Volume I).
• d)On 6 de octubre, the record was delivered to the Secretariat of the Directorio Legislativo (folio 438 of Volume I).
• e)On 19 de octubre, the Departamento de Servicios Técnicos issued legal report AL-DEST-IJU-252-2020 concerning the bill, stating that there were no legal issues in the Convention or in its two accompanying Protocols. (folios 441 to 456 of Volume II) f) During ordinary session No. 7 of 5 de noviembre, Rule 137 motions (mociones vía 137) were submitted and referred to the reporting committee (folios 551 to 558 of Volume II).
• g)On 12 de noviembre, a consultation report entitled “Absence of Procedural Defects in the Bill Approving the Agreement on the Accession of the Government of Nombre01 to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OCDE),” AL-DEST-CJU-070-2020, was issued. It states that, pursuant to the constitutional authority set forth in Article 121, subsection 4), of the Constitución Política, the failure to include the texts of the secondary rules issued by the OCDE cannot give rise to a procedural defect (vicio de trámite), because those rules do not fall within the scope of that constitutional authority, even if the text of the bill submitted for consideration by the Asamblea Legislativa includes them or expressly refers to their approval. (folios 723 to 728 of Volume III) h) On 19 de noviembre, Servicios Técnicos supplemented its opinion through report AL-DEST-CU-075-2020, stating that, at the current stage of the bill’s processing, the Asamblea is responsible only for approving the OCDE Convention and its two additional protocols. Accordingly, the Asamblea Legislativa is not responsible for approving subordinate rules (normativa menor), even if the text of the Agreement submitted for approval includes them, and therefore there can be no formal defect concerning a matter that falls outside its authority (folios 713 to 728 of Volume III).
• i)During ordinary plenary session No. 31 of 8 de diciembre de 2020, the cited bill was approved in the first debate, with 38 votes in favor and two votes against by the members of the Asamblea Legislativa (folios 761 to 795 of Volume III).
• j)On 8 de diciembre, the final wording of the cited bill was approved (folios 807 to 843 of Volume III).

III. Concerning the bill’s content and the objectives of the Organisation for Economic Co-operation and Development. -

The Organisation for Economic Co-operation and Development (hereinafter OCDE) is an international organization with 60 years of experience that works in collaboration with governments, public policymakers, and citizens to establish international standards and propose evidence-based solutions to various social, economic, and environmental challenges. The OCDE is a forum and a knowledge center for data collection and analysis and for the exchange of experiences and best practices. The OCDE advises on public policy and on establishing worldwide standards and rules in fields ranging from improving economic performance and creating jobs to promoting effective education and combating international tax evasion. At the initiative of the Poder Ejecutivo, our country seeks to join that organization; as part of the acceptance process, the legislation submitted to the Asamblea Legislativa through the bill under review must therefore be approved. As summarized in report AL-DEST- IJU -252-2020 of the Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, the bill under consultation contains the following articles:

ARTICLE 1 - Approval of the OCDE Accession Agreement.

This article states that accession to the Organisation comprises several international instruments of different categories, which collectively constitute the Agreement on the Terms of Accession of the Republic of Nombre01 to the OCDE Convention and are as follows:

The Declaration by Nombre01 accepting the obligations of OCDE membership and five additional Annexes.

The Decision of the OCDE Council inviting the country to join the Organisation.

The constituent Convention of the OCDE, together with two additional Protocols.

The Declaration by Nombre01 accepting the obligations of OCDE membership, in turn, consists of five sections: A) the general declaration accepting the Organisation’s objectives and commitments, including its principal convention; the Organisation’s secondary rules, whether in the form of resolutions, rules, or accepted conclusions; the establishment of its institutional structure; financial statements; and working methods. Subparagraph vii) of paragraph 1 of section A states that Nombre01 would accept “all substantive legal instruments of the Organisation in force at the time of the OCDE Council’s decision to invite the Republic to accede to the Convention, subject to the observations stipulated in Annexes 1 through 5, each annex forming an integral part of this Declaration. With respect to any legal instruments adopted between the date of the OCDE Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention and the date on which Nombre01 deposits its instrument of accession, the Republic of Nombre01 shall be deemed to accept those instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OCDE Council.” Anexo 1 of the Declaration states: “the Republic of Nombre01 accepts all OCDE legal instruments in force at the time of the OCDE Council’s accession to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention, subject to the observations concerning the instruments listed below (a list is included in the annex).” Section B) includes acceptance of the Agreement on the Organisation’s Privileges and Immunities in the country.

On this point, the acceptance reiterates an existing commitment, since the country already approved the “Agreement with the Organisation for Economic Co-operation and Development concerning privileges, immunities, and facilities granted to the Organisation” through Law No. 9533 of 24 de abril del 2018, which has been in force since 6 de setiembre of that same year.

In section C), the Government announces its participation in optional OCDE bodies, in accordance with Anexo 5.

Section D) contains a general acceptance of any rules or instruments issued by the Organisation, including those issued before the instrument of accession is actually deposited.

The Declaration includes the repeal of any Agreement concerning the country’s temporary participation as a nonmember in OCDE bodies, as a consequence of its now participating as a full member.

Finally, in section E), the country undertakes to submit Reports—and to contribute toward the costs of preparing them—on implementation progress in the areas of work expressly identified in the Council Decision.

This Declaration is, in turn, accompanied by five annexes:

ANEXO 1 SPECIFIC OBSERVATIONS CONCERNING THE ACCEPTANCE OF OCDE LEGAL INSTRUMENTS

This annex includes compliance deadlines for various decisions and recommendations on matters as diverse as chemicals, competition issues, the environment, waste management, financial markets, maritime transport, public governance, science and technology, tourism, and investment.

These are agreed deadlines for implementing certain regulations pertaining to the aforementioned sectors, except in the case of investment, where exceptions or reservations (reservas) are declared and express reference is made to Anexo 2, Annex 3, and Annex 4 for the declaration of those exceptions or reservations, which would be equivalent to the so-called “non-conforming measures” (medidas disconformes) in free trade agreements.

ANEXO 2 LIST OF RESERVATIONS TO THE CODE OF LIBERALISATION OF CAPITAL MOVEMENTS [OECD/LEGAL/0002]

ANNEX 3 LIST OF RESERVATIONS TO THE CODE OF LIBERALISATION OF CURRENT INVISIBLE OPERATIONS [OECD/LEGAL/0001]

ANNEX 4 LIST OF EXCEPTIONS TO NATIONAL TREATMENT UNDER THE THIRD REVISED DECISION OF THE COUNCIL ON NATIONAL TREATMENT [OECD/LEGAL/0263] As indicated, the activities listed in these three Annexes are reservations to OECD Codes of Liberalisation or Decisions, meaning that compliance with them is excluded and they have no implementation deadline; in both cases, these instruments constitute secondary legislation (normativa derivada).

ANNEX 5. LIST OF OPTIONAL ACTIVITIES AND BODIES FOR THE PARTICIPATION OF Nombre01

In this Annex, and pursuant to section D) of Costa Rica’s Declaration, the country’s participation in the optional bodies of the Organisation listed therein is defined: the Development Centre, the Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (subject to the obvious limitation resulting from the country having an exclusively territorial tax system), the Programme for International Student Assessment, and the Chemicals Management Programme.

· DECISION OF THE COUNCIL TO INVITE THE REPUBLIC OF Nombre01 TO ACCEDE TO THE OECD CONVENTION This is the counterpart to the Declaration of the Government of Costa Rica, and, in essence, the two documents constitute what is traditionally known as an exchange of diplomatic notes (in this case, one of the Parties is an International Organisation rather than a State), but nevertheless an international agreement, regardless of the form used.

The Council Decision is dated in Paris on 18 May 2020 and specifically contains the formal invitation for the country to join the Organisation and the specific commitment to report on progress through reports to the Committees on Chemicals, Competition, Corporate Governance, Fisheries, Environmental Policy, and Public Governance.

The commitment to submit reports includes covering the cost established by the Organisation.

CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT.

This is the Convention, or fundamental instrument of accession (adhesión), since it is the constituent treaty (tratado constitutivo), comprising 21 articles addressing the following subjects:

The objective of the Organisation is highlighted: to promote economic development through technical cooperation, which consists precisely of developing standards and best practices in all areas of public policy management.

Its basic mode of operation is the adoption of Decisions or Resolutions that may be binding on members. However, the consensus rule applies, under which, if a State abstains from voting on a particular resolution, that resolution is not binding on that State (Article 6), with the sole exception of Decisions admitting new members.

This voting condition or system means that a State cannot be bound by any resolution against its will.

The Organisation’s institutional structure is traditional: a Council or deliberative body in which all members are represented, which may appoint an Executive Committee, together with a General Secretariat established as the executive body. Secondary legislation may also establish any Committees and bodies necessary for the performance of its functions.

Additional Protocols The Convention is accompanied by two Additional Protocols: the first concerns the composition of the representation of the European States belonging to what is now the European Union. This matter pertains exclusively to those States and their relationship with the Organisation.

The second Protocol is an Agreement granting privileges and immunities to the Organisation and its officials, which has been subsumed into the specific Agreement that the Organisation has already entered into with our country and that, as stated, is already in force.

ARTICLE 2. Governing Authority and Advisory Council for the Organisation for Economic Co-operation and Development These are implementing provisions (normas de ejecución), and they were amended by motion from the original text so that the “governing authority and representation of the country before the OECD” would fall to COMEX and, consequently, so would the national coordination of the other public entities before the Organisation. Likewise, an advisory Council is created.

ARTICLE 3. Budget, Payment of Membership Fees, and Obligations Arising within the Framework of the Organisation for Economic Co-operation and Development.

As its title indicates, it establishes the budgetary provisions for paying membership fees and related obligations.

ARTICLE 4. Delegation to the Organisation for Economic Co-operation and Development COMEX is assigned governing authority and representation in this matter.

ARTICLE 5. Repeal of Article 5 of Law 9154.

This repeal (derogatoria) arises from, or is a related consequence of, what has already been established in Article 2.

IV.On the nature of accession agreements. In international law, the term or concept of accession is used to refer to the political decision of a State to become a member of an existing International Organisation or a party to a multilateral international convention or instrument already in force for other States. Accession generally requires only approval of the constituent convention and subsequent ratification (ratificación) by the interested State in order to become a member of the Organisation or a party to the Convention. In the case of the OECD, approval of the Constituent Convention (which includes the Additional Protocols) is required, as is an additional Accession Agreement (Acuerdo de Adhesión) that includes both the invitation from the OECD Council itself and the State’s declaration accepting the commitments arising from that status. Regarding this type of accession commitment, the Chamber ruled in judgment 2011-001308.

It stated in this regard that accession is a mechanism used to approve an international instrument that was not negotiated directly by the Government of Costa Rica but to whose contents it subsequently makes a sovereign decision to be bound. According to the cited precedent, “the mechanism of accession is established in Article 2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, Law No. 7615 of 24 July 1996, which provides, in relevant part, that ‘“ratification,” “acceptance,” “approval,” and “accession” mean in each case the international act so named whereby a State establishes on the international plane its consent to be bound by a treaty.’ Likewise, Article 11 governs the means of expressing the consent of a State to be bound by a treaty, which may be evidenced by signature, exchange of instruments constituting a treaty, ratification, acceptance, approval, or accession. In the case of the convention entitled ‘Accession to the Latin American Film Co-Production Agreement and Approval of its Amending Protocol, signed in Bogotá on 14 July 2006,’ the Government of Nombre01 entered a reservation to the effect that our country’s constitutional legal system does not authorize any form of consent that is not subject to approval by the Legislative Assembly.

This, of course, in light of Article 121 of the Political Constitution, subsection 4° of which provides that the Legislative Assembly has exclusive authority to approve or reject international conventions, public treaties, and concordats.”

In other words, as established by the cited precedent, the consent of the Costa Rican State in this type of Agreement, Convention, or Treaty is always contingent upon approval by the legislative body.

V-. Subject of analysis and jurisdiction of the Chamber in this mandatory consultation (consulta preceptiva).

As shown in the legislative record (expediente legislativo), the Executive Branch has included, within the legislation to be approved, implementing provisions defining internal aspects of Costa Rican institutional arrangements for addressing the new commitments and relationships with the International Organisation of which the country seeks to become a member. Thus, Article 1 of the Bill is additionally accompanied by implementing provisions that were amended through motions approved by the Special OECD Committee at the Ordinary Session of 28 September 2020. Those provisions establish that the Ministry of Foreign Trade (COMEX) is responsible for governing authority and representing the country before the Organisation, in accordance with national legislation and the Accession Agreements designating it as the point of contact with the Organisation.

An Advisory Committee composed of other Ministries is created, its functions are specified, and COMEX is entrusted with the Technical Secretariat of this Committee. Likewise, COMEX is required to pay the Organisation’s annual membership fee and the operating costs of the country’s Permanent Delegation to that body, and to undertake the corresponding budgetary obligations.

COMEX is also assigned responsibility for forming the country’s Delegation to the Organisation, which will form part of the Ministry of Foreign Trade and will report to it for all purposes; additionally, COMEX is entrusted with appointing an official to represent the country before the Organisation.

As part of the implementing provisions, the current Article 5 of Law 9154, which established the temporary nature of the country’s representation before the OECD, is repealed.

These implementing provisions are internal in nature and complement the international obligations that the country would assume. Because they do not form part of those international obligations, they may be amended by the legislature during the course of deliberations under the rules applicable to the approval of domestic legislation; accordingly, the Chamber finds no defect in the fact that they were amended at the Ordinary Session of 28 September 2020.

Regarding the OECD Constituent Convention signed in Paris on 14 December 1960 and its two Additional Protocols, a reading of its articles (described supra) shows that they constitute legislation promoting economic development, primarily through technical cooperation based on standards and best practices in all areas of public policy management. With respect to the OECD Constituent Convention and its two Protocols, this Chamber finds no procedural or substantive defects (vicios de forma o fondo), provided that they are interpreted as set forth below.

In addition to the aforementioned regulations, the Declaration by Nombre01 accepting its obligations as an OECD member is submitted. As already noted, it consists of five sections: A) the general declaration accepting the Organization’s objectives and commitments, including its principal convention, the regulations derived from the Organization, whether in the form of resolutions, rules, or accepted conclusions, the establishment of its institutional structure, financial statements, and working methods. It is noted that subparagraph vii) of paragraph 1 of Section A indicates that Nombre01 would accept “all substantive legal instruments of the Organization in force at the time of the decision of the OECD Council to invite the Republic to accede to the Convention, subject to the observations set forth in annexes 1 to 5, each annex forming an integral part of this Declaration. With respect to any legal instruments adopted between the date of the decision of the OECD Council to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention and the date on which Nombre01 deposits its instrument of accession, the Republic of Nombre01 shall be deemed to accept those instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OECD Council.” (underlining not in the original) To understand the scope of this provision, it is important to clearly identify the categories of OECD legal instruments, in order to understand which of those decisions are binding and which are not. The categories are:

· Decisions: these are legal instruments binding on all members except those that abstain at the time of their adoption. They are not international treaties (Tratados Internacionales), but they do bind adherents to take the measures necessary to implement them.

· Recommendations: these instruments are not binding, but carry moral weight. Practice indicates that adherents are expected to make every effort to comply with them. Members that disagree may abstain at the time the recommendation is adopted, although this is not legally required.

· Declarations: these are legal instruments prepared within the Organization that are not binding. They generally establish long-term objectives or goals and have political effect.

· International Agreements (Acuerdos Internacionales): these are legal instruments negotiated and approved within the framework of the Organization that are binding on the parties.

· Arrangements, Understandings and Others (other legal instruments): these are legal instruments developed within the framework of the Organization, at its behest or within its institutional framework. (source: https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm ) Of these legal instruments, those relevant to this judgment and to the jurisdiction (competencias) of the Chamber are those that would be binding, are already in force, and to which Nombre01 automatically adheres upon joining the Organization. They are mentioned in the text, but their complete content in Spanish does not appear in the legislative record (expediente legislativo). Regarding this matter, in response to an inquiry by Deputy Villata Flores-Estrada (see folio 706 et seq., Volume III), the Technical Services Department states in its opinion AL-DEST-CJU-075-2020 that, although they are substantive legal instruments, ordinarily, given that they were issued primarily for European countries in view of the nature of the Organization, they do not contain rules that could affect Costa Rican domestic law, with the exception of the treaty on assistance in tax matters (Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters), which Costa Rica had already approved through Law 9118 of 2013.

In any event, the opinion issued by the Technical Services Department states that each of those instruments is governed by its own rules on acceptance and ratification, such that “the status of OECD member does not, in and of itself and automatically, make a country a party to those instruments”; rather, “each of them requires the corresponding acceptance and ratification independently, as is natural and customary under international law with respect to international treaties and conventions (Tratados y Convenios Internacionales).” The cited Technical Services study includes an annex listing 8 OECD International Agreements together with their respective rules on acceptance and entry into force (folios 719 to 721 of Volume III of the legislative record). Nevertheless, the Organization’s website lists 10 as being in force: OECD/LEGAL/ 0432, 0382, 0332, 0315,0314, 0293, 0235,0053,0038 and 0020 (see https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm).

It is noted that most of them do indeed have their own rules on acceptance and entry into force and concern matters such as nuclear energy, combating transnational bribery, administrative assistance in tax matters (one of them already accepted by statute in Costa Rica), and financing of the Organization. The Technical Services opinion states that “nor would it be acceptable to claim that the general declaration made by our Government concerning accession replaces, for each of these treaties, the respective acceptance and ratification procedure.” It then states: “International Agreements do form part of the Organization’s substantive legal instruments, but they are not being approved by virtue of the Declaration of Acceptance of the Terms of Accession, Section A, subparagraph 1.vii.”

VI. On the annexes and their scope

Within the Court, there has been considerable discussion as to whether the commitments assumed by the State of Costa Rica, according to the annexes, with respect to substantive decisions and recommendations must be included in full in Spanish in the law approving accession (ley aprobatoria de la adhesión) to the OECD, or whether merely listing them is sufficient, together with specifying the reservations and exceptions made by the State of Nombre01 in relation to them. To properly understand the position of the majority of the Constitutional Chamber, it is necessary, before addressing the specific issue, to clarify the following points. First, the instruments of public international law (Derecho Internacional Público) are the Convention and its two Protocols, which are included in the legislative record (expediente legislativo). Therefore, the annexes are not part of the Convention. Second, the annexes giving rise to the controversy within the Court are precisely that: annexes forming part of the approving law, which set forth the commitments assumed by the State of Nombre01 upon ratification— a unilateral act of the Executive Branch—of the international Convention and its Protocols.

There is a logical explanation for the foregoing: because this is an accession to an international Convention and its Protocols that have already been in force for more than sixty years, and in accordance with the negotiations between the subject of public international law and the State of Costa Rica, the latter accepts the substantive decisions and recommendations pursuant to Article 5 of the Convention, subject to the exceptions accepted by the other party, a condition agreed upon by the parties, namely, that the former conveyed them to the latter in the invitation to accede to the international instrument. Given this reality, the State of Nombre01 understands that those decisions and recommendations of the competent bodies of the subject of public international law are a sine qua non requirement for becoming a party to the Convention and its Protocols, subject to the exceptions accepted by the other party.

Were this not so, membership in the Organization would be atypical, since for the other States the decisions and recommendations under Article 5 of the Convention would be binding, but not for the State of Costa Rica, except for those it might accept in the future in its capacity as a party to the Convention. Framing the matter in this way is illogical and, to a certain extent, would be contrary to the principles governing public international law, because within the international Organization there would be a disparity in the obligations assumed by each subject of public international law. Rather, it is logical, fair, and equitable for a State or subject of public international law acceding to the Convention and its Protocols to assume all obligations arising under their provisions, thereby establishing equality among the States Parties with respect to the obligations and rights arising from the international instruments and from the principles of public international law—ius cogens.

Third, in this case it is inappropriate to speak of reservations, although some annexes refer to exceptions and others to reservations, because they are not part of the Convention and its Protocols (see in this regard Article 1(d) of the Vienna Convention on the Law of Treaties, which provides: “(d) ‘reservation’ means a unilateral statement, however phrased or named, made by a State when signing, ratifying, accepting, approving, or acceding to a treaty, whereby it purports to exclude or modify the legal effect of certain provisions of the treaty in their application to that State”); they are, however, part of the law approving the international instruments and constitute obligations assumed by the State of Costa Rica; the proper term is exceptions. Based on the foregoing, the majority of the Court considers that the cited case law (jurisprudencia) of the Constitutional Chamber is not applicable to the case under review.

First and foremost, it must be borne in mind that when case law or precedent—a rule of law derived from three consistent decisions or from a single case applicable to another identical case—is invoked, the same material facts must be present; otherwise, applying case law or precedent to different factual circumstances is invalid—it is not a correct interpretation and application of the law. The distinguishing rule, applicable in a case of horizontal stare decisis because this is a court of sole instance, must be borne in mind. As is well known, horizontal stare decisis may be said to refer to the obligation of judges to decide pending cases in accordance with precedents issued in similar cases by judges of the same jurisdiction and coordinate rank, including themselves; however, this does not apply when there is no similarity between the case before the Court and the material facts of the case law and precedents, in which event the distinguishing rule is applied, or when, in a case similar to the precedents, the Court changes its position following a better balancing of considerations—an overruling.

In the majority’s view, the case law transcribed below is not applicable. Let us examine each specific case and conduct the comparison test. First, there is advisory opinion (opinión consultiva) no. 1102-90, in which the Constitutional Chamber found “procedural irregularities” that violated Articles 7, 121(4), 140(10), and 124 of the Political Constitution, as well as several provisions of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. Fundamentally, those irregularities consisted of the fact that an international document was not included in the official text or the corresponding record and had neither been discussed nor published in the Official Gazette; that is, the principal document—the General Agreement (GATT)—setting out in detail the obligations, commitments, and benefits assumed and obtained by each signatory or acceding country was absent. The Chamber concluded that approval of the protocol of accession could not legally be deemed to constitute approval of the General Agreement.

This precedent is not applicable to the present matter for the elementary reason that the Convention and its two Protocols are included in the legislative record; in other words, the Legislative Assembly can exercise the authority referred to in Article 121(4) of the Fundamental Charter. The second precedent is advisory opinion no. 2000-004257, in which the Constitutional Chamber found a constitutional defect in the procedure followed for approval of the “Protocol concerning the European Customs Union Study Group,” because it concluded that page 236 of the legislative record contained a copy of that Protocol in English and French, but the record did not contain an official translation that had been considered by the legislators. Nor is this precedent applicable to the case under review, because both the Convention and the Protocols are in Spanish. A third precedent is found in advisory opinion no. 2005-008425, in which the Constitutional Chamber found an unconstitutionality due to the inconsistency between the list contained in the report on the final wording of the text approved on first reading and the texts to which it referred, because, according to the Court, approving the bill with the noted defects would have meant incorporating incomplete provisions into Costa Rican domestic law, as well as an entire code (150 pages), without certainty as to the latter.

The facts of the present bill are not the same, because there are neither inconsistencies among the texts over which Parliament exercises its authority to approve or reject, nor are those texts incomplete. Both the Convention and its two Protocols are complete, and there are no inconsistencies among their texts. That precedent concerns approval of the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1971, its Protocols, and its Amendments (SOLAS 74). In advisory opinion no. 2006-006611, concerning the same matter, the Constitutional Chamber answered the consultation submitted to it by finding that there was again a constitutional defect because the provisions to be approved were incomplete. A fifth precedent is advisory opinion no. 2008-004836, in which the Constitutional Chamber, unlike in the previous precedents, found by majority vote no constitutional defects, but reiterated the position that the Executive Branch is required to submit complete documentation to the Legislative Assembly so that the Assembly may “(...) clearly approve the subject matter intended to be elevated to a legal provision having a rank superior to statute.” Note that the Court is referring to the Convention and Protocols, with respect to which the Assembly exercises its authority to approve or reject.

Another case-law precedent is advisory opinion no. 2012-008833, in which the Court found serious and essential constitutional defects in the legislative procedure for approving the Extradition Treaty between the Republic of Nombre01 and the Republic of Korea. In that case, the problem was that the text of the Treaty submitted to the Legislative Assembly was incomplete and was not clear, precise, or delimited. In the matter under review, the facts are different, because the text of the Convention and its Protocols is complete, clear, precise, and delimited. Finally, in advisory opinion no. 2013-006939, the Constitutional Chamber likewise concluded that there was a serious and essential constitutional defect in the legislative procedure for the bill approving the Decent Work for Domestic Workers Convention (Convention 189), because the text of the Convention was neither intact nor complete.

As can readily be seen, the present situation differs greatly from the factual circumstances of the precedents, as explained above. Therefore, the majority of the Court is not departing from any precedent; quite simply, we are dealing with a different factual situation that demands a special and exceptional analysis.

Rather, the crux of the matter is similar to one of the Court’s precedents, specifically advisory opinion no. 1994-007005 concerning the bill approving the Free Trade Agreement between the Republic of Nombre01 and the United Mexican States and its Annexes, in which the Chamber itself recognized that it faced a dilemma in an atypical case and found no substantive or procedural defects in the legislative process. In this regard, it held as follows:

“III. REGARDING THE CONTENT OF THE TREATY.

A. As stated in the majority affirmative report issued by the Special Joint Committee of the Legislative Assembly that studied and reported on the Treaty, ‘The negotiation of the Free Trade Agreement between México and Costa Rica has introduced a detailed, regulatory scheme characterized by the effective absence of the order typical of the format of statutes enacted in Anglo-Saxon countries.

Instead of an organized body of articles, consecutively numbered, containing general rules, with annexes at the end of the statute detailing lists or circumstances in which those rules are to be applied, a legal instrument has been adopted in which the articles are numbered within each chapter and are interspersed with annexes, appendices that are sometimes numbered and sometimes not, and footnotes, resulting in a mixture of numbered and unnumbered paragraphs and subsections that are sometimes numbered and sometimes identified by letters....’ (page 2297 of the record).

Obviously, there is much to be said about the contents, notwithstanding that accurate observation regarding the way in which the text of the treaty is organized. And the first point that deserves emphasis is that the parties have expressly sought to identify as accepted by them within the spirit of the Treaty several international conventions and instruments, the list of which is as follows:

1. 1GENERAL AGREEMENT ON TARIFFS AND TRADE (GATT)
2. 2PROTOCOL TO THE GENERAL AGREEMENT ON TARIFFS AND TRADE (GATT)
3. 3GENERAL AGREEMENT ON TRADE IN SERVICES
4. 42ND AND 3RD PROTOCOL AMENDING THE PARTIAL SCOPE AGREEMENT BETWEEN Nombre01 AND MEXICO.
5. 5CONTRACT 14 OF THE NEW YORK COFFEE, SUGAR AND COCOA EXCHANGE
6. 6GATT AGREEMENT ON TECHNICAL BARRIERS TO TRADE
7. 7UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RECOGNITION AND ENFORCEMENT OF FOREIGN ARBITRAL AWARDS (10 DE JUNIO DE 1958).
8. 8INTER-AMERICAN CONVENTION ON INTERNATIONAL COMMERCIAL ARBITRATION (PANAMA, 1975).
9. 9CONVENTION ON THE SETTLEMENT OF INVESTMENT DISPUTES BETWEEN STATES AND NATIONALS OF OTHER STATES (WASHINGTON, 1965).
10. 10ARBITRATION RULES OF THE UNITED NATIONS COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE LAW (GENERAL ASSEMBLY, 1976).
11. 11CONVENTIONS FOR THE PROTECTION OF INTELLECTUAL PROPERTY.

A.- BERNE CONVENTION FOR THE PROTECTION OF LITERARY AND ARTISTIC WORKS. (1971) B.- GENEVA CONVENTION FOR THE PROTECTION OF PRODUCERS OF PHONOGRAMS AGAINST UNAUTHORIZED DUPLICATION OF THEIR PHONOGRAMS.

C.- ROME CONVENTION FOR THE PROTECTION OF PERFORMERS, PRODUCERS OF PHONOGRAMS AND BROADCASTING ORGANIZATIONS (1961).

D.- PARIS CONVENTION FOR THE PROTECTION OF INDUSTRIAL PROPERTY (1967) E.- LISBON AGREEMENT FOR THE PROTECTION OF APPELLATIONS OF ORIGIN AND THEIR INTERNATIONAL REGISTRATION (1967) In seeking to form an opinion regarding this type of decision by the parties—namely, to accept and deem those international instruments incorporated into the Treaty—the Chamber finds itself in a dilemma, for at least two reasons:

• a)The instruments are highly diverse; in that regard, some are treaties or conventions in the strict sense, which require a different type of procedure by the Executive Branch in order to become a party to them (accession (adhesión), for example); others, by contrast, may be mere “agreements” or “protocols” that require no formalities under Costa Rican Public or Constitutional Law in order to be signed or for Costa Rica to become a party thereto (the doctrine of Article 121, subsection 4, of the Political Constitution); b) some are already laws of the Republic because the constitutionally mandated procedures and requirements were satisfied with respect to them (the instruments identified under numbers 1, 8, 9, 11 A), B), and apparently C)); as to others, however, the Chamber’s research has not established that such procedures and requirements were met. In this regard, it should be noted that item No. 4 (2nd and 3rd Protocol amending the Partial Scope Agreement between Nombre01 and Mexico), which the Chamber was unable to obtain, perhaps did not require approval by the Legislative Assembly of Costa Rica, even though the earlier Trade Agreement with Mexico had been approved pursuant to Law No. 6940 of 23 de enero de 1984.

At first, then, it might be deemed inappropriate for the State to resort to this mechanism when the matter involves various legal options that, as stated, are not entirely clear. International treaties or conventions must meet certain requirements, without which they do not become part of domestic law (derecho interno). On the other hand, returning to the “heterodox” nature of the Treaty already noted by the Legislative Committee that examined it, the most practical course may be for the Chamber to state that the procedure employed is reasonable and that those instruments—both those that constitute domestic law in Nombre01 and perhaps in Mexico, and those that do not—are, by virtue of what the parties have now agreed, to be regarded, with effect limited to those parties, as fully in force and enforceable for purposes of implementing the Free Trade Agreement. In that sense, even where an ad hoc procedure for incorporating the international instrument into domestic law has not been followed, the parties regard those instruments as valid and effective for the purpose of ensuring better implementation of the Treaty; thus, within that limited scope, the procedure employed is constitutionally permissible, since the procedural rules applicable to this Treaty have indeed been observed, and the Treaty contains the parties’ decision to resort—with binding effect—to the provisions of the other instruments cited, as this is merely an incorporation by reference (remisión).” (The underlining and use of a larger font do not appear in the original).

In this constitutional analysis of the bill subject to mandatory constitutional review (consulta de constitucionalidad preceptiva), the majority of the Court considers that the democratic principles and the principles of publicity and transparency are not violated, for the elementary reason that the approving law (ley aprobatoria) clearly and precisely sets forth the obligations under Public International Law assumed by the State of Costa Rica. If we add to the foregoing a proper interpretation and application of the provision—namely, that the substantive decisions and recommendations assumed by the State of Nombre01 as international obligations under paragraph 5 of the International Convention are those adopted within the international Organization and, consequently, do not include the “international agreements” which, although forming part of it because they are instruments negotiated and approved by the Organization, are nevertheless open for signature and ratification by the parties—logically, if they are open for signature by the parties, it is because the international Organization itself understands that the act of approval does not per se have binding effect—this means that they are true conventions, which would be subject to approval or rejection by the Legislative Assembly in accordance with Article 121, subsection 4, of the Political Constitution.

The foregoing means that the accession of the State of Nombre01 to the International Convention and its Protocols—although a unilateral act at the international level—does not result, by operation of law (de pleno derecho), in the State of Nombre01 becoming a party to the International Conventions negotiated and approved within the Organization that are subject to signature and ratification by the parties. Based on the foregoing, it is clear that the substantive decisions and recommendations by which the State of Nombre01 agrees to be bound are in the nature of lower-ranking protocols (protocolos de menor rango), which derive from the International Convention itself and, therefore, do not require legislative approval pursuant to the third paragraph of subsection 4 of Article 121 of the Constitution. Furthermore, it must be borne firmly in mind that if any such decision or recommendation required the State of Nombre01 to amend its domestic legislation, it would not constitute legislation having per se direct and immediate effect within the domestic legal system (ordenamiento jurídico interno); the competent bodies—the Legislative Branch and the Executive Branch—must exercise their constitutional powers and, in that manner, whether by statute, decree, or executive agreement, comply with the international obligations that the State of Nombre01 will assume upon ratifying its accession to the Convention and its Protocols.

Hence, from every perspective, this is not a kind of “blank check,” because, in addition to the obligations assumed by the State of Costa Rica being clearly specified, if an amendment to its domestic legislation is required, the channels established in that regard by the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—its values, principles, and rules—must be followed.

Following the logic of Article 121, subsection 4, of the Constitution, once the State of Nombre01 becomes a party to the International Convention and its respective Protocols, any decisions adopted within the Organization in the future, insofar as they are not lower-ranking protocols but instead amend the Convention, establish new purposes for the international Organization, or entail new obligations under Public International Law for the State of Costa Rica, must be submitted for legislative approval in accordance with the cited constitutional article.

In this discussion, sight must not be lost of the fact that the State of Nombre01 seeks to become part of an international Organization whose objectives include promoting economic development through technical cooperation, consisting of the development of international best practices in every field of policy management. Furthermore, the wording of the first annex follows a standard model used by the subject of International Law in cases involving the institution of accession (instituto de la adhesión). This means that, if it were not accepted, the logical consequence would be failure to become a party to the International Convention. Finally, requiring a Spanish translation of all substantive decisions and recommendations would, in practice, entail work that could undermine the final decision that Parliament must make regarding the Executive Branch’s legislative initiative; moreover, the documents by which Nombre01 agrees to be bound are available on the Organization’s official website, allowing them to be consulted quickly and easily in the official languages—English and French—and those texts can readily be translated into Spanish using the digital tools available to all Internet users.

To recapitulate: First, the annexes do not form part of the Convention or its Protocols, but they do form part of the approving law. Second, the annexes contain the obligations assumed by the State of Nombre01 from the moment it becomes a party to the Treaty. Third, the commitments assumed by the State of Nombre01 through approval of the approving law, insofar as the annexes are concerned, do not have direct and immediate effect; rather, the competent constitutional bodies must exercise their respective constitutional powers whenever required. Fourth, the cited precedents are inapplicable to the present case, since the Convention and its Protocols are complete, clear, and precise. Fifth, the precedent that is applicable, because of its similarity, is legal opinion No. 1994-007005. Sixth, the annexes set forth the commitments assumed by the State of Costa Rica, which would constitute lower-ranking protocols—note that the first annex uses the expression “derived instruments,” logically meaning instruments derived from the Convention—and, consequently, are not subject to the Legislative Assembly’s approval authority, since the accession of the State of Nombre01 does not approve the Conventions negotiated and adopted within the Organization that are open for signature, as explained above.

Sixth, with respect to future decisions and recommendations adopted by the Organization, if the State of Nombre01 assumes new obligations under International Law or the object or purpose of the Convention is changed, legislative approval is required pursuant to Article 121, subsection 4).

VII-. Conclusion. In accordance with the foregoing considerandos, it is concluded that the Bill entitled “APPROVAL OF THE AGREEMENT ON THE TERMS OF ACCESSION OF THE REPUBLIC OF Nombre01 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN SAN JOSÉ, COSTA RICA, ON 28 DE MAYO DE 2020; THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; ADDITIONAL PROTOCOL N°1 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; AND ADDITIONAL PROTOCOL N°2 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960, AND RELATED PROVISIONS,” expediente No 22.187, is not unconstitutional, because the “international agreements” are not being approved pursuant to the Declaration of Acceptance of the Terms of Accession, Section A, heading 1.vii, and the substantive OECD decisions and recommendations cited in the Annexes are lower-ranking protocols (protocolos de menor rango) that do not require legislative approval.

VIII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE (expediente)

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, in accordance with the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

By majority decision, the consultation submitted concerning the Bill entitled “APPROVAL OF THE AGREEMENT ON THE TERMS OF ACCESSION OF THE REPUBLIC OF Nombre01 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN SAN JOSÉ, COSTA RICA, ON 28 DE MAYO DE 2020; THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; ADDITIONAL PROTOCOL N°1 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960; AND ADDITIONAL PROTOCOL N°2 TO THE CONVENTION ON THE ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SIGNED IN PARIS, FRANCE, ON 14 DE DICIEMBRE DE 1960, AND RELATED PROVISIONS,” expediente legislativo número No 22.187, is answered to the effect that it contains no procedural or substantive defects. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal and Magistrate Garro Vargas dissent and find a defect in the legislative procedure for approving the bill.

Specifically, they find a defect in the approval of subparagraph vii of paragraph 1 of Section A, concerning the Republic of Nombre01’s acceptance of the obligations of membership in the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), insofar as it provides: “The Republic of Nombre01 shall assume, through the deposit of its instrument of accession to the Convention, all obligations of membership in the Organisation, including, among others, acceptance of: (...) vii. All substantive legal instruments of the Organisation in force at the time of the OECD Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention.” This was done without certainty as to, and without the submission during the legislative approval procedure of, the full text of those substantive OECD legal instruments, officially translated into Spanish, that would be binding upon the Costa Rican State.

That omission violates articles 7, 10 subsection b), 121 subsection 4), 140 subsection 10), and 124 of the Constitución Política and, moreover, article 96 subsection a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional concerning the jurisdiction of the Sala Constitucional to conduct mandatory constitutional review (control de constitucionalidad preceptivo) of bills intended to approve international conventions or treaties, including reservations made or proposed by either party. Let notice be given.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Lucila Monge P.

Res. n.°2021-001620 DISSENTING OPINION (VOTO SALVADO) OF MAGISTRATES CRUZ CASTRO AND RUEDA LEAL AND MAGISTRATE GARRO VARGAS, authored by the latter We, the undersigned Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal and Magistrate Garro Vargas, dissent and find a defect in the legislative procedure for approving the bill processed under expediente legislativo n.°22.187, concerning the “Approval of the Agreement on the Terms of Accession of the Republic of Nombre01 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in San José, Costa Rica, on 28 de mayo de 2020; the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on 14 de diciembre de 1960; Additional Protocol n.°1 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on 14 de diciembre de 1960; and Additional Protocol n.°2 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on 14 de diciembre de 1960, and related provisions.”

I. PRELIMINARY CONSIDERATION

Through the decision whose grounds we now set forth, we do not seek to oppose historical processes or consensual political decisions, much less when it is asserted that they provide a significant benefit to the country. What has led us to dissent is our conviction regarding the need to respect the legal system in force and to ensure that the Sala Constitucional exercises its powers as conferred upon it by the Constitution and the law.

II. LEGAL BASIS

Before analyzing the specific case, it is appropriate to bear in mind the provisions governing the approval of public treaties (tratados públicos), international conventions (convenios internacionales), and concordats (concordatos); those justifying the mandatory involvement of the Sala Constitucional in procedures for the approval of international treaties; and the other provisions on which this minority decision is based.

In this regard, the Constitución Política provides as follows:

“Art. 7º.- Public treaties, international conventions, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall, from the date of their promulgation or from the date specified therein, have authority superior to that of statutes.

Public treaties and international conventions concerning the country’s territorial integrity or political organization shall require approval by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than three-fourths of all its members, and approval by two-thirds of the members of an Asamblea Constituyente convened for that purpose.

Art. 9º-The Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternating, and accountable. It is exercised by the people and by three separate and mutually independent Branches: the Legislative, Executive, and Judicial Branches.

None of the Branches may delegate the exercise of its own functions. (…)

Art. 10.- A specialized Chamber of the Corte Suprema de Justicia shall have jurisdiction to declare, by an absolute majority of its members, the unconstitutionality of provisions of any nature and of acts governed by Public Law. Judicial acts of the Poder Judicial, declarations of election issued by the Tribunal Supremo de Elecciones, and any other acts specified by law may not be challenged through this proceeding.

It shall also have jurisdiction to:

(…) b) Hear consultations concerning constitutional-amendment bills, the approval of international conventions or treaties, and other bills, as provided by law.

Art. 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Asamblea Legislativa has exclusive authority to: (…)

• 4)Approve or reject international conventions, public treaties, and concordats.

Public treaties and international conventions that assign or transfer specific powers to a community legal order for the purpose of achieving regional and common objectives shall require approval by the Asamblea Legislativa by a vote of no fewer than two-thirds of all its members.

Lower-ranking protocols deriving from public treaties or international conventions approved by the Assembly shall not require legislative approval when those instruments expressly authorize such derivation.

Art. 124.-For a bill to become law, it must undergo two debates, each held on a different, nonconsecutive day; obtain the approval of the Asamblea Legislativa and the assent of the Poder Ejecutivo; and be published in La Gaceta, without prejudice to the requirements established by this Constitution both for special cases and for matters decided through popular initiative and referendum, pursuant to articles 102, 105, 123, and 129 of this Constitution. Resolutions adopted in the exercise of the powers enumerated in subsections 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23), and 24) of article 121, as well as the legislative act calling a referendum, shall not have the status of statutes and shall therefore not require the foregoing procedures; they shall be voted upon in a single session and must be published in La Gaceta.

The Asamblea Legislativa may delegate to standing committees the consideration and approval of bills. Nevertheless, the Assembly may, at any time, take up the debate or vote on bills that have been delegated.

Delegation is not permitted for bills relating to electoral matters, the creation of national taxes or the modification of existing taxes, the exercise of the powers provided for in subsections 4), 11), 14), 15), and 17) of article 121 of the Constitución Política, the convening of an Asamblea Constituyente for any purpose, or the partial amendment of the Constitución Política. (…)

Art. 140.- The following are duties and powers jointly vested in the President and the respective Ministro de Gobierno: (…)

• 10)To conclude international conventions, public treaties, and concordats, and to promulgate and implement them once approved by the Asamblea Legislativa or by an Asamblea Constituyente when such approval is required by this Constitution.

Protocols deriving from such public treaties or international conventions that do not require legislative approval shall enter into force once promulgated by the Poder Ejecutivo” (emphasis not in the original).

The Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley n.°7615, provides, insofar as relevant, as follows:

“Art. 2.- Terms used.

1. 1For the purposes of this Convention:

• a)‘Treaty’ means an international agreement concluded in writing between States and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation; b) ‘Ratification,’ ‘acceptance,’ ‘approval,’ and ‘accession’ mean, as the case may be, the international act so named whereby a State establishes on the international plane its consent to be bound by a treaty; d) “Reservation” (reserva) means a unilateral statement, however phrased or named, made by a State when signing, ratifying, accepting, or approving a treaty or acceding thereto, whereby it purports to exclude or modify the legal effects of certain provisions of the treaty in their application to that State; Art. 11.- Means of expressing consent to be bound by a treaty.

The consent of a State to be bound by a treaty may be expressed by signature, exchange of instruments constituting a treaty, ratification, acceptance, approval, or accession, or by any other means if so agreed.

Art. 15.- Consent to be bound by a treaty expressed by accession.

The consent of a State to be bound by a treaty shall be expressed by accession:

• a)When the treaty provides that such State may express such consent by means of accession; b) When it is otherwise established that the negotiating States have agreed that such State may express such consent by means of accession; or c) When all the parties have subsequently agreed that such State may express such consent by means of accession.

Art. 26.- “Pacta Sunt Servanda.” Every treaty in force is binding upon the parties and must be performed by them in good faith.

Art. 27.- Domestic law and observance of treaties.

A party may not invoke the provisions of its domestic law as justification for its failure to perform a treaty. This rule shall be without prejudice to the provisions of Article 46.” (emphasis not in the original).

The Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) itself establishes clear rules regarding the ratification procedure for countries seeking membership in that organization. Insofar as relevant, Arts. 6 and 14 provide as follows:

“Art. VI 1. Decisions shall be taken and recommendations shall be made by mutual agreement of all the members, unless the Organization unanimously decides otherwise in special cases.

(…)

3. No decision shall be binding on any member until it has been incorporated into its legal system in accordance with the provisions of its constitutional procedure. The other members may agree that such decision shall apply provisionally to them.

Art. XIV 1. This Convention shall be ratified or approved by the signatories in accordance with their respective constitutional requirements. (…)” (emphasis not in the original).

The Political Constitution did not establish a special procedure for laws approving international treaties, and therefore, in general terms, they are subject to the procedure prescribed for ordinary laws, as established in the aforementioned constitutional Art. 124 and in the applicable provisions of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa).

To analyze matters relating to the powers entrusted to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it is necessary to mention the provisions of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC), which, with respect to this matter, provides:

“Art. 2.- The following matters fall specifically within the jurisdiction of the constitutional courts:

• b)To review the constitutionality of rules of any nature and of acts governed by Public Law, as well as the conformity of the domestic legal system with International or Community Law, through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) and other constitutional proceedings.

Art. 73.- An action of unconstitutionality may be brought: (…)

• e)When a constitutional rule or principle or, where applicable, the Rules of Order, Direction and Internal Discipline of the Legislative Assembly (Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa) has been violated in the signing, approval, or ratification of international agreements or treaties, or in their content or effects. In such an event, the declaration shall be made solely for the purpose of ensuring that they are interpreted and applied in harmony with the Constitution or, if their conflict with it proves irreconcilable, ordering that they cease to be applied with general effect and that they be denounced.

Art. 96.- Through constitutional consultation (consulta de constitucionalidad), the constitutional courts shall issue a prior advisory opinion on legislative bills in the following circumstances:

• a)Mandatorily, in the case of bills for constitutional amendments or amendments to this law, as well as bills seeking approval of international agreements or treaties, including reservations made or proposed with respect to either.

Art. 101- The Chamber shall respond to the consultation within one month following its receipt and, in doing so, shall rule on the matters and grounds submitted for consultation or on any others that it considers relevant from a constitutional standpoint.

The Chamber’s opinion shall be binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures in the bill under review.

In all cases, the opinion shall not preclude the possibility that the challenged rule or rules may subsequently be contested through constitutional review proceedings” (emphasis not in the original).

III. CONSTITUTIONAL CHAMBER CASE-LAW BACKGROUND

Based on the regulatory framework transcribed above, it is essential to emphasize that instruments of Public International Law, once approved by the Legislative Assembly, rank above statutes (Art. 7 of the Political Constitution). Therein lies the importance of mandatory ex ante constitutional review (control de constitucionalidad preceptivo a priori), since it seeks to prevent the approval of international agreements that are contrary to the Constitution. This is in addition to the principles derived from the Vienna Convention on the Law of Treaties, under which every treaty in force is binding upon the parties and must be performed in good faith, and no State may invoke a domestic rule to nullify or disregard compliance with the binding commitments it has undertaken, since otherwise it may incur international responsibility. To this must be added what will be examined in greater detail below: a decision issued by the Constitutional Chamber in a mandatory consultation (consulta preceptiva) does not constitute res judicata (cosa juzgada), since those international treaties may subsequently be reviewed through an action of unconstitutionality to determine whether their content or effects violate a constitutional rule or principle. The fact that this possibility remains legally open poses a risk to the State in terms of international responsibility, with consequences of every kind, including financial consequences.

Irrespective of the subject matter addressed by the instrument in each specific case submitted to it, this Court has established a solid line of precedent indicating that these constitutionally assigned powers—the approval of international agreements, public treaties, and concordats, as well as the Constitutional Chamber’s disposition of mandatory consultations concerning bills approving international agreements and treaties—must be exercised with the greatest possible rigor. The purpose is to examine, with absolute legal certainty and security, the obligations that the State is assuming internationally and, at the same time, the legal effects that directly affect the domestic legal system. To illustrate this assertion, the Chamber’s case law on this matter will be reviewed.

In advisory opinion No. 1990-1027, the Chamber reiterated the point made above concerning the Vienna Convention on the Law of Treaties, namely that its jurisdiction is exercised with respect to the approval of international treaties. This is so regardless of the particular name given to the instrument, since what matters are the legal effects it produces:

“II.- The Chamber considers it inappropriate to classify a ‘loan’ or ‘similar agreement’ as a ‘treaty,’ ‘agreement,’ ‘convention,’ ‘covenant,’ charter, ‘protocol,’ or any other term used by the texts, practice, scholarship, or case law of Public International Law to refer generally to legal transactions intended to create, modify, or extinguish public legal situations that bind, limit, or condition the exercise of public power itself, entered into by two or more full subjects of International Law (that is, States, international organizations, or other entities traditionally recognized as such, such as insurgents, or, at least among Christian States, the Catholic Church or the Order of Malta). Thus, for example, the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties—now accepted worldwide as a codification of general International Law on the subject—generically defines a treaty as ‘an international agreement concluded in writing between States and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation (Art. 2.1(a))’; indeed, as the International Law Commission stated, this does not imply ‘the intention to deny, in any way, that other subjects of international law, such as international organizations and insurgent communities, may conclude treaties’ (see Arts. 1, 2.1(a), and 3 of the Convention)” (emphasis not in the original).

That position was developed in advisory opinion No. 1990-1102, in which the Chamber addressed the bill entitled “Ratification of the Protocol of Accession of Nombre01 to the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).” Beginning with that advisory opinion, the Constitutional Chamber emphatically stated that “the name used for the legal instrument is irrelevant, provided that it is an agreement between subjects of international law that produces legal effects”; that is, regardless of the term used to designate the international instrument or legal transaction, what matters is examining its content in order to assess the consequences or impacts it produces within the domestic legal system.

In that advisory opinion, the Chamber found a procedural defect (vicio en el procedimiento), because a bill concerning an international agreement had been submitted to it even though the corresponding text had not been fully considered and approved by the Legislative Assembly. That defect arose because the text of the agreement was not included in the legislative record (expediente legislativo). In other words, the mechanism used on that occasion—which the Chamber declared unconstitutional—sought, through a protocol of accession, to incorporate into the domestic legal system the General Agreement (GATT), which specified in detail the obligations, commitments, and benefits assumed and obtained by each signatory or acceding country. This was done without the General Agreement itself being incorporated into the parliamentary approval process and, therefore, without its being submitted for review by the Constitutional Chamber. Insofar as relevant, the ruling stated as follows:

“III- In the provisions of the Protocol itself, the Chamber finds no constitutional defects (vicios de inconstitucionalidad), but it is necessary to note the following: This is a Protocol of Accession (Protocolo de Adhesión) through which Nombre01 accedes to a General Agreement that, by the nature of its content and scope, constitutes a true international treaty or agreement, to which Nombre01 is not a signatory and which has not been approved and ratified in accordance with the constitutional rules governing the procedure for concluding international instruments of this nature, namely Articles 7, 121, subsection 4, and 140, subsection 10, of the Constitution. The principal instrument is therefore the General Agreement (GATT), which specifies in detail the obligations, commitments, and benefits assumed and obtained by each signatory or acceding country.

Approval of the Protocol of Accession entails approval of the General Agreement by the Asamblea Legislativa, particularly since much of the Protocol’s content refers to articles and provisions of the General Agreement. However, that text was neither attached to the bill nor subsequently included, with the result that the Asamblea Legislativa has been unable to exercise, with respect to the General Agreement, the function conferred upon it by Article 121, subsection 4), of the Constitution. Consequently, if the Protocol—which is merely an ancillary instrument—were approved, the General Agreement would also be incorporated indirectly into our legal system (ordenamiento jurídico), without compliance, in respect of that Agreement, with the procedures established by the Constitución Política for the conclusion of public agreements and treaties, or with the publication and debate procedures in the Asamblea Legislativa provided for in Article 124 of the Constitución Política and Articles 16, 19, 34, 45, 57, and 61 of the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea.

Legally, the Protocol of Accession cannot be regarded as an independent instrument capable of entering into force on its own as a treaty. Although negotiated and concluded separately, the Protocol of Accession and the General Agreement constitute a single legal unit in their effects; therefore, the procedural defect affecting the validity of the Agreement necessarily also affects the Protocol, which would have been processed incompletely by the Asamblea Legislativa.

IV- That omission also results in failure to observe other procedures established in the Constitution, because the authority granted to this Chamber by Article 10 of the Constitución Política, by assigning it the function of hearing consultations concerning bills approving international agreements or treaties, is limited, since it is impossible to examine the constitutionality of those instruments unless they have previously been considered and approved by the Asamblea and are included in the corresponding committee report (dictamen). (Articles 96, subsection a), and 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). Although a photocopy of an unofficial publication of the General Agreement on Tariffs was added to the legislative record during the proceedings, this does not cure the indicated defect, both for the reasons stated above and because of the informal nature of the document. In this case, the problem is even greater because the Protocol also refers to a document identified as L6589, the text of which was neither sent to the Asamblea Legislativa nor considered by it during the bill’s proceedings.

All of the foregoing leads to the conclusion that serious irregularities occurred during the legislative proceedings in this expediente, entailing violations of Articles 7, 121, subsection 4, 140, subsection 10, and 124 of the Constitución Política, as well as Articles 16, 19, 34, 45, 57, and 61 of the Reglamento de Orden, Dirección, y Disciplina de la Asamblea Legislativa. This situation requires a negative response to the consultation concerning the report of the Comisión de Asuntos Hacendarios in expediente 10891, with a recommendation that the Asamblea begin the legislative procedure anew once the bill has been duly completed with the missing documents” (emphasis not in the original).

That advisory opinion (opinión consultiva) demonstrates that, for the exercise of the constitutional powers of legislative approval and mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad), the complete documents intended to be approved—and therefore incorporated into the legal system under the terms of art. 7 of the Constitución Política—must be added to the record of the bill’s proceedings.

Subsequently, in advisory opinion n.° 2000-04257, concerning the bill approving the “Convenio para el establecimiento de un Consejo de Cooperación Aduanera” and its annexes, signed in Brussels on December 15, 1950, the Chamber considered a situation very similar to the one raised in the case at bar (sub lite), in which the Government of Nombre01 sought to accede to the Consejo de Cooperación Aduanera. The bill contained a provision stating that “The Contracting Parties accept the provisions of the Protocol concerning the Study Group of the European Customs Union, opened for signature in Brussels on the same date as this Convention,” even though the referenced protocol being accepted had not been included in the bill’s proceedings. The majority of the Chamber ruled as follows:

“IV.- Regarding the mechanism for accession to the Convention. The international instrument whose approval is analyzed here was signed in Brussels on December 15, 1950. Nombre01 was not one of the States that signed the Convention. In this regard, Article XVIII, paragraph a), of the treaty establishes that ‘The Government of any country which has not signed the present Convention may accede thereto from April 1, 1951.’ In other words, the Convention establishes that becoming a member of the Organización Mundial Aduanera does not require signing the treaty—in fact, it precludes it—but rather that the means of approving it is the State’s accession to the terms of the Convention. On this point, the Chamber considers that there is no violation of the authority conferred upon the Poder Ejecutivo by subsection 10) of Article 140 of the Constitución Política. First, given the terms of the treaty itself, it is impossible to approve the Convention in any manner other than that employed in this bill; second, the intent of the Poder Ejecutivo is indisputable, since that body submitted the approval bill to the Asamblea, bearing the signatures of the Presidente de la República and the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto; and third, because it is a rule of public international law (Derecho Internacional Público), recognized by the Convención de Viena del Derecho de los Tratados itself, that States may validly make use of that procedure.

With respect to the first two points, it is clear that accession is the only mechanism that would allow Nombre01 to become a member of the Organización Mundial Aduanera, which is compelling reason to conclude that prior signature before legislative approval is not required in a case such as this because it is impossible. As for the third point, the Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, approved by Ley número 7615, de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, provides in Articles 2 and 11 that States may, through accession, express to the International Community their consent to be bound by a treaty. Article 15, in turn, addresses the circumstances in which a State may express its consent through accession when the treaty itself so provides. For the reasons set forth above, this Chamber considers that the type of procedure employed in the present case does not conflict with constitutional law (Derecho de la Constitución). (…)

VI.Specifically regarding Article XIV of the Convention. Following the same line of reasoning set forth in the preceding section, this Chamber may reach the opposite conclusion with respect to Article XIV of the Convention whose constitutionality is under review. That provision establishes:

‘Article XIV.- The Contracting Parties accept the provisions of the Protocol concerning the Study Group of the European Customs Union, opened for signature in Brussels on the same date as this Convention. In determining the scale of contributions provided for in Article XII (b), the Council shall take into consideration the number of members of the Study Group.’ This Chamber observes that page 236 of the legislative record contains a copy, in English and French, of the referenced Protocol concerning the Study Group of the European Customs Union, but that the legislative record contains no official translation that was made available to the members of the Asamblea Legislativa. To protect the principle of public access (principio de publicidad) governing legislative proceedings and the measures arising from them, it is clear that the Asamblea Legislativa of Nombre01 may not approve any document written in a foreign language unless it has been translated by a translator officially recognized by the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Any other course would inevitably undermine every citizen’s ability to learn the full text of the bill and thereby exercise the right to citizen participation by demanding a particular course of action from their representatives. It would also prevent the proper exercise of political debate by the members of the Asamblea Legislativa. However, even if the document in question had been translated, the fact remains that it was never part of either the bill submitted by the Poder Ejecutivo or the bill reported favorably by the respective Commission. In contrast to Articles VI and VIII concerning the two agreements discussed in the preceding recital (considerando), the provision contained in Article XIV of the Convention entails tacit approval by the Costa Rican Government of the Protocol concerning the Study Group of the European Customs Union, even though that text was not part of the bill submitted for approval by the Poder Ejecutivo.

This protocol, a copy of which appears on page 236 of the legislative record, did not undergo the procedure required for the approval of international treaties, as provided in Articles 7, 121, subsection 4), and 140, subsection 10), of the Constitución Política. It is not constitutionally valid to adopt instruments of international law in the manner that would occur if Article XIV of the Convention in question were approved. Approval of that protocol—should the Costa Rican State expressly wish to do so—must be carried out through the procedures governing the approval of international treaties or lower-ranking protocols deriving from a treaty, as required by the Ley Fundamental. The fact that this protocol formed no part of either the text of the bill submitted to the Asamblea Legislativa for ratification or the text reported by the Comisión Permanente Ordinaria (see pages 2 and 417 of the legislative record) prevented the members of the Asamblea Legislativa from knowing with certainty what they were approving.

Moreover, the Poder Ejecutivo itself has not yet unequivocally expressed its intent to approve the cited protocol in the manner prescribed by Articles 7 and 140, subsection 10), of the Ley Fundamental, the only constitutionally permissible method under Costa Rican law. It follows from the foregoing that approval of the referenced Article XVI of the Convention is unconstitutional and must be so declared” (emphasis not in the original).

A minority composed of Magistrados Mora Mora (q.d.D.g.), Calzada Mirada, and Arguedas Ramírez, however, was more emphatic, declaring not only Article XVI of the Convention unconstitutional, but the entire proceedings on the bill as well:

“We dissent from the majority and issue a dissenting opinion (salvamos el voto) declaring the approval of the Convention unconstitutional because, in light of the provisions of Article XIV thereof, it is evident, in our judgment, that the Legislative Assembly should have approved concurrently both the Convention and the Protocol referred to in the aforementioned Article XIV. Nevertheless, the Legislative Assembly did not even have before it an official Spanish-language version of the Protocol, which was not provided to it by the Executive Branch as required, and it could hardly approve the Convention in all its parts, including the provisions of Article XIV, without having adequate knowledge of what was established in the Protocol.” In the precedent examined, it is clear that the Constitutional Chamber considered it unconstitutional for other documents or protocols that had neither been submitted during the legislative proceedings nor been the subject of a formal statement by the Executive Branch that they were to be considered and incorporated into the domestic legal system as lower-ranking protocols, as authorized by the Political Constitution—and, of course, provided that they were in fact lower-ranking protocols under the parameters of International Law—to be approved concurrently through proceedings for accession (adhesión) to the constituent convention of an international organization.

In advisory opinion (opinión consultiva) n.° 2005-8425, the Constitutional Chamber addressed the proceedings for the “Approval of the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974, Its Protocols and Its Amendments (SOLAS 74).” Upon examining the articles of the convention submitted for approval, the Constitutional Chamber found that the bill consisted of three articles: the first approving the act of accession to the convention and its amendments, together with the corresponding list and text of the instruments; the second concerning the designation of the competent national body responsible for its implementation; and the third containing an interpretive clause (cláusula interpretativa) concerning the procedure for the amendments. As can be seen, the accession procedure entailed the approval of a series of additional international instruments, which were indeed submitted during the approval proceedings, but in an incomplete and disorganized manner. In view of that circumstance, the Constitutional Chamber echoed its examination in the above-cited advisory opinion n.°1990-1102 and ruled as follows:

“VI.- B) THE TEXT SUBMITTED FOR APPROVAL BY THE LEGISLATIVE ASSEMBLY. One of the issues that caused the greatest concern among the Deputies comprising the Special Standing Committee responsible for ruling on the bill in question was the lack of specificity in the text they were examining, because the first document forwarded by the Executive Branch for analysis by the Legislative Assembly lacked order, clarity, and accuracy (see sessions of the Special Standing Committee on International Relations and Foreign Trade of 8 de junio -f. 1256 et seq., Vol. IV-, 15 de junio –f. 1278 et seq.-, and 22 de junio, all in 2004 –f. 1317 et seq.-). An attempt was made to correct those defects by submitting a second text, certified by the International Maritime Organization and incorporated into the case file (expediente) as a substitute for the previous one (motion unanimously approved by the Special Standing Committee on International Affairs at folio 3818, Vol. XI).

The solution, in itself, does not contravene the Constitution, since the second bill submitted was intended to clarify the subject matter under discussion by the Committee without altering the substance of the initiative. Moreover, the Committee members correctly observed that refining the bill was indispensable for reasons of legal certainty (seguridad jurídica), a principle of constitutional rank. There must be no doubt here that a correct, complete, and clear codification of the text submitted for approval by the Legislative Assembly is indispensable in order to define the subject matter of the obligation under International Law arising from the joint actions of the Executive and Legislative Branches, with the former bearing the responsibility, when addressing the latter, of presenting that subject matter in a perfectly delimited form.

VII.The objection raised by this Constitutional Chamber against the proceedings undertaken is that the new body of the bill does not satisfy the aforementioned requirements of order, clarity, and accuracy. The method used—incorporating a list of the international instruments submitted for approval, followed by their full transcription—is valid. Nevertheless, it requires exact correspondence between the two elements. In this regard, the following inconsistencies were identified both in the text submitted on the second occasion and in the Committee’s affirmative report (dictamen afirmativo): a) in reproducing the complete documents being approved, the 1983 amendments to SOLAS 1974, adopted by Resolution MSC.5 (48) of 17 de junio de 1983, approving the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Liquefied Gases in Bulk, were included. This resolution does not form part of the list intended to guide the Legislative Assembly (contained in the report on the final wording of the text approved in the first debate, from f. 6338 to 6344, Vol. XIV). b) One page is missing from each of the following instruments: i) The amendments to SOLAS 1974 concerning radiocommunications for the Global Maritime Distress and Safety System (document 10 in the aforementioned list from the report on the final wording of the text approved in the first debate) lack page 39, according to the instrument’s original pagination, corresponding to folio 2448, Vol. VI of the legislative case file. ii) In the 1989 amendments to the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk (Resolution MSC.14 (57)), document 13 in the list from the report on the final wording of the text approved in the first debate, page 57—the document’s original pagination—is missing; this corresponds to folio 2571, Vol. VIII. iii) In the 1996 amendments to the Guidelines on the Enhanced Programme of Inspections During Surveys of Bulk Carriers and Oil Tankers, Resolutions A 744 (18) and MSC. 49 (66) of 4 de junio de 1996 (document 30 in the list from the report on the final wording of the text approved in the first debate), page 3 is missing; this corresponds to folio 2886, Vol. IX. iv) In the 2000 amendments to the Appendix to the Annex to the 1988 Protocol relating to SOLAS 1974, Resolution MSC. 100 (73) of 5 de diciembre de 2000 (document 45 in the list from the report on the final wording of the text approved in the first debate), page 6, folio 3486, Vol. X, is missing.

VIII.As the members of the Special Committee entrusted with the bill themselves noted, omissions of this kind, which might be of lesser significance in an ordinary document, are essential in a normative text (texto normativo). Approval of the bill with the identified defects would mean incorporating incomplete regulations into Costa Rican domestic law, as well as an entire code (of 150 pages), without any certainty that the Deputies were even aware of its inclusion among the documents to be approved, with the resulting harm, already noted, to the principle of legal certainty. Likewise, it is important to emphasize the infringement of the democratic principle (principio democrático), given that the principles of publicity and transparency apply both as safeguards for the internal work of the legislative body and for the people. In a case whose similarity to this one lies in the lack of correspondence between the text purportedly intended for approval and the text contained in the legislative case file, the Constitutional Chamber stated (…)

Based on the foregoing reasons, the Constitutional Chamber is inclined to find that, due to the identified omissions, the proceedings followed did not comply with constitutional parameters, and that the Committee’s issuance of its report and the approval in the first debate must therefore be repeated” (emphasis not in the original).

Regarding the reasons that led the majority to rule as stated, Justice Volio Echeverría entered the following separate note, which is particularly noteworthy:

“I fully concur with the opinion issued by the Constitutional Chamber regarding the international convention addressed in legislative case file 15.543; however, I depart from the reasons leading it to formulate its view with respect to the following specific matter: The requirement that there be a definite treaty text arises from the need to define with absolute certainty the obligation under International Law being assumed by the Costa Rican State, as well as the legal rule (norma jurídica) that would be incorporated into the domestic legal system. However, I do not consider this to follow directly from either the democratic principle or the principle of legal certainty invoked by the Constitutional Chamber, and I therefore expressly place that disagreement on the record” (emphasis not in the original).

It may be concluded from the foregoing that if the Constitutional Chamber considered it unconstitutional in that case—in which the accession document, its amendments, a list, and the text of the instruments were indeed included—for there to be no certainty, when the accession bill was approved, as to which documents were being approved concurrently (because of the lack of order, clarity, and accuracy), then there is all the more reason to find unconstitutional a situation in which there is not even certainty as to which legal instruments are being approved (because they were not submitted during the parliamentary approval proceedings). And, as will be seen, this is precisely what has occurred in the present case.

The holding of the aforementioned advisory opinion was revisited in decision n.° 2006-06011, in which the Constitutional Chamber reiterated the following:

“VI.- Procedural Aspects (Aspectos de Procedimiento): With regard to the text submitted for approval by the Legislative Assembly: Upon comparing the legislative text provided on this occasion, the Chamber has detected the following inconsistencies: a) The 1983 amendments to the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974. Resolution MSC.4 (48), approved on 17 June 1983. (document 4 on the list in the report on the final wording of the text approved in the first debate, folios 6983, 6984, 6999, 7033 and 9012), points 5.3 and 5.3.1, 5.5.2, 10.2.2., 15.8.36, Vol. XVI of the legislative record (expediente legislativo), are illegible. b) The 1992 amendments to the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974. Resolution MSC 27(61), approved on 11 December 1992 (document 20 on the list in the report on the final wording of the text approved in the first debate, folios 7767 and 9012), pages 7781, 7783, 7785, 7787, 7789, Vol. XIX of the legislative record, are illegible. c) The 1992 amendments to the International Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk (IBC Code).

Resolution MSC.28 (61), approved on 11 December 1992 (document 21 on the list in the report on the final wording of the text approved in the first debate, folios 7792 and 9012), lack pages 2 and 3 according to the instrument’s original numbering, Vol. XIX. d) The 2002 amendments to the guidelines on the enhanced program of inspections during surveys of bulk carriers and oil tankers (Resolution A.744(18). Resolution MSC.125 (75), approved on 24 May 2002 (document 55 on the list in the report on the final wording of the text approved in the first debate, folios 8750 and 9012), page 8754, Vol. XXII of the legislative record, is illegible. From the foregoing, the Chamber concludes that the bill entitled “Approval of the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974, its Protocols and its Amendments (SOLAS 74),” which is being processed under legislative record number 15543, contains procedural defects of unconstitutionality (defectos de inconstitucionalidad de procedimiento), a situation that directly violates the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica), because the text to be approved is incomplete.

In view of the foregoing, the Chamber confirms the omissions identified, and therefore the procedure followed has not complied with constitutional parameters; consequently, its committee opinion and approval in the first debate must be reconsidered.

VII.In the same vein, the Chamber reiterates the separate opinion (nota separada) issued by Justice Volio Echeverría in decision 2005-08425 at eighteen hours and twenty minutes on twenty-eight June two thousand five, in which he stated the following: “The requirement of a definitive treaty text arises from the need to define with absolute certainty the obligation under International Law being assumed by the Costa Rican State, as well as the legal rule that would be incorporated into the domestic legal system….” In this regard, this Court reiterates that it is essential for the text submitted for approval to be complete, clear, precise, and delimited, so that there can be no doubt whatsoever regarding the subject matter of the obligation under International Law assumed by our country, and as a guarantee of the principles of legal certainty, publicity, and transparency.

VIII.Finally, the Chamber observes that decision 2005-08425 at eighteen hours and twenty minutes on twenty-eight June two thousand five established that the 2000 Amendments to the Appendix to the Annex to the 1988 Protocol relating to the International Convention for the Safety of Life at Sea, 1974. Resolution MSC 100 (73), adopted on 5 December 2000, contained an omission because page 6, according to the instrument’s original numbering, was missing, a situation that recurs in the legislative text submitted on this occasion (document 45 on the list in the report on the final wording of the text approved in the first debate, folios 8616 and 9012). In this regard, the Chamber finds that, pursuant to official letter 210-05-OAT-PE of fourteen July two thousand five, Ronald Obaldía González, Director of Foreign Policy of the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, explained to Deputy Luis Gerardo Villanueva Monge, President of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad de la Asamblea Legislativa, as shown at folio 6388, Vol. XIV, that the original document skips from number 5 to 7, but that no corresponding text is missing, and he therefore states that this is an original foliation error. Consequently, the Chamber finds that the referenced absence does not constitute a legislative omission when the document under consultation was submitted” (emphasis not in the original).

As may be observed, in that advisory opinion (opinión consultiva), the Chamber insisted that, in procedures for the approval of international treaties, it is essential for the text in question to be complete, clear, precise, and delimited, so that there can be no doubt whatsoever regarding the subject matter of the obligations under International Law assumed by our country, and as a guarantee of the principles of legal certainty, publicity, and transparency. It also adopted as its own the statements made by Justice Volio Echeverría in the aforementioned separate opinion.

In advisory opinion n.° 2008-004836, concerning the legislative processing of the bill entitled “Approval of the Trademark Law Treaty and its Regulations,” although the majority of the Chamber found no constitutional defects (vicios de inconstitucionalidad) in the parliamentary proceedings, it nevertheless reiterated certain principles of constitutional doctrine that it had consistently upheld and that are especially important in support of this dissenting opinion (voto de minoría). In this regard, the Chamber held as follows:

“As a corollary to the foregoing, once the Ministro de Relaciones Exteriores y Culto acknowledged that there was an error in the text of article 3 of the Trademark Law Treaty and its Regulations, a new certification containing the complete text of the international instrument was submitted. Before proceeding to analyze the case before us, it is apparent that the condition of the first transcribed text, when compared with the second, requires careful examination of the exercise of the constitutional powers conferred upon the Branches of Government. When the Political Constitution grants the Executive Branch the power to conduct international relations and to exercise the right of initiative to bring before the Legislative Assembly the incorporation of rules of International Law into the legal system, it imposes a significant responsibility that requires the careful and meticulous exercise of constitutional authority.

Situations such as those at issue in this consultation may expose our country to legal and diplomatic difficulties before the international community. It is therefore the obligation of the Executive Branch to submit complete documentation to the Legislative Assembly, enabling it to approve with clarity the subject matter intended to be elevated to the status of a legal rule ranking above statutes. In this case, the Chamber must determine the nature of the so-called ‘error’ and its legal consequences for the legislative proceedings conducted thus far. It is clear to the Chamber that the omission identified does not constitute a mere clerical error (error material) that may be overlooked and that does not require the implementation of a corrective mechanism (mecanismo de subsanación). Quite the contrary: following the doctrine established in Constitutional Court judgments numbers 1990-1102, 2000-4527, 2001- 1508, 2005-08425 and 2006-6011, in connection with mandatory consultations (consultas preceptivas) concerning various bills containing international texts, the Chamber determined that the failure to submit the full and complete text of the treaty or convention constitutes a defect such that failure to cure it (saneamiento) could indeed result in the nullity of the legislative proceedings.

This means that, in exercising the power to initiate legislation, the Executive Branch must provide a perfectly delimited subject matter, as occurred once the defect in the bill now under examination by this Court had been cured” (emphasis not in the original).

That advisory opinion reaffirmed the foregoing, in the sense that approval of an instrument of international law that is binding upon the Costa Rican State requires the greatest possible rigor, because it entails assuming obligations in the international sphere. Furthermore, to avoid any type of difficulty, absolute clarity is required regarding the subject matter of the instrument intended to be elevated to the status of a legal rule ranking above statutes. It also states that failure to submit the full and complete text of the treaty or convention to be approved constitutes an essential defect in the legislative procedure and that the absence of a timely cure could result in the nullity of the legislative proceedings.

In the legislative consultation resolved through advisory opinion n.° 8833-2012, the Chamber ruled on the bill approving the “Treaty between the Republic of Nombre01 and the Republic of Korea on Extradition.” In that advisory opinion, although the issue concerning parallel legislative approval documents—relating to a procedure for accession (adhesión) to an international organization and its instruments—was not challenged, the Chamber nevertheless reiterated the position of the Sala Constitucional regarding the seriousness with which the constitutional authority to approve international treaties and conventions must be exercised, both because of its impact in the domestic sphere and because of its potential international consequences. The legislative procedure in question was declared defective, and the legal problem identified was the lack of identity between the text submitted for parliamentary approval and the original document signed in the English language. For these purposes, the Chamber relied on the arguments examined here in this dissenting opinion, which—although the factual situations were not identical—illustrate the Court’s position. In this regard, it held as follows:

“VI.- The Specific Case.- It is not the general practice for this Court to compare the Spanish and English texts of international treaties. In this case, however, the fact that the Ministerio Público and the Corte Suprema de Justicia drew attention to the confusing wording of the Spanish text of certain articles, together with the identification of a series of inconsistencies that we have found, led this Court to request from the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a certified copy of the English-language text for a proper understanding of the Convention. Following a careful reading and detailed analysis of the Treaty between the Republic of Nombre01 and the Republic of Korea on Extradition, inconsistencies emerge between the texts that the parties themselves establish as authentic, which would make the application of the international agreement extremely problematic, strain bilateral relations between both Nations in the implementation of the Treaty, and require judicial reinterpretation of the version submitted to the Legislative Assembly for approval, were it to be approved under the conditions in which it entered the legislative process. (…)

In accordance with the jurisprudential doctrine developed by this Chamber, as well as the foregoing, the legislative proceedings before us violate Constitutional Law (Derecho de la Constitución), and it is therefore appropriate to review what the Chamber has held in cases previously analyzed. In Judgment No. 2008-4836, this Chamber stated that:

“Before analyzing the case before us, it is apparent that the terms of the first transcribed text, when compared with the second, require a careful examination of the exercise of the constitutional powers granted to the Branches of the Republic. When the Constitución Política grants the Poder Ejecutivo the authority to conduct international relations and to exercise the power of initiative to seek the incorporation of rules of international law (Derecho Internacional) into the legal system (ordenamiento jurídico) before the Asamblea Legislativa, it imposes a great responsibility upon it, requiring the careful and meticulous exercise of its constitutional powers. Situations such as those that are the subject of this consultation may expose our country to legal and diplomatic complications before the international community. The Poder Ejecutivo is therefore obligated to submit complete documentation to the Asamblea Legislativa, enabling it to clearly approve the subject matter intended to be elevated to the status of a legal rule ranking above statutory law.” Furthermore, judgment No. 2005-08425 correctly states:

“The solution, in itself, does not contravene the Constitution, since the second bill submitted was presented with the intention of clarifying the subject of the Commission’s discussion and without changing the meaning of the initiative. Moreover, the members of the Commission correctly observed that refining the bill was indispensable for reasons of legal certainty (seguridad jurídica), a principle of constitutional rank. There must be no doubt here that a correct, complete, and clear codification of the text submitted for approval by the Asamblea Legislativa is indispensable for defining the subject matter of the obligation under international law arising from the joint action of the Poder Ejecutivo and Poder Legislativo, with the former bearing the duty, when addressing the latter, to present that subject matter in perfectly defined terms.” Likewise, the failure to submit a complete, correct, exact, and clear text for consideration by the Asamblea Legislativa produces a substantial defect (vicio sustancial) in the legislative procedure and in the expression of the body’s will.

Accordingly, it is important to consider this Sala’s holding concerning other treaties that were negotiated and concluded separately but are interrelated and constitute a legal unity: every effort must be made to submit them as such for consideration by the Asamblea Legislativa. Thus, in judgment No. 1990-1102, this Sala held:

“IV- The aforementioned omission also results in the failure to comply with other procedures established in the Constitution, because the power granted to this Sala by Article 10 of the Constitución Política, by assigning it the function of hearing consultations regarding bills approving international agreements or treaties, is limited, since it is not possible to conduct constitutional reviews of those documents if they have not previously been considered and approved by the Assembly and are not included in the corresponding opinion. (Articles 96(a) and 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).” Finally, it is clear from judgment No. 2006-06011 that the Sala ruled:

“In this regard, this Court reiterates that it is indispensable for the text submitted for approval to be complete, clear, exact, and well-defined, so that there is no doubt whatsoever concerning the subject matter of the obligation under international law assumed by our country, and as a guarantee of the principles of legal certainty, publicity (publicidad), and transparency.” Consequently, this Sala Constitucional cannot issue an opinion on constitutionality concerning a document that lacks the requirements necessary for the different Branches of the Republic to express their views. Clearly, the Extradition Treaty is not a complete text, nor is it clear, exact, and well-defined; nor could it be argued that consulting the English text would suffice, because these are not merely issues of interpretation, since the Constitución Política defines Spanish as the Nation’s official language (Article 76).

Hence the need to present a complete document that adheres to standards of excellence in its translations, in which no portions have been omitted or added among the different versions. There is no basis for allowing official actions by the different Branches of the Republic to be approved by officials on the basis of foreign-language texts, insofar as it is reasonable to acknowledge that many officials, judges, and legislators may lack knowledge of or proficiency in those languages and therefore may not validly express their official will. In this respect, the Sala reaffirms judgment No. 2000-4527, which concerned the processing of certain documents in English and French by the Asamblea Legislativa and found a substantial constitutional defect. In addition to the problems caused by recording a text containing discrepancies among the languages selected by the parties, such as the serious error of omitting an entire paragraph between the English and Spanish texts, it is essential to bring into the discussion the “golden rule” of international law, pacta sunt servanda, which provides that once an international obligation has been accepted—which in our country occurs upon approval by the Asamblea Legislativa and ratification by the Poder Ejecutivo—that international obligation must be undertaken by the country in “good faith” (bona fides), from which point onward it would not be valid to invoke provisions of domestic law, such as the violation of constitutional rules, as grounds for failing to comply with its provisions.

It would therefore not be possible to judicially suspend the proceedings so that the Poder Ejecutivo could negotiate any correction, in accordance with Article 140, subsection 10) of the Constitution and Article 79 of the Vienna Convention on the Law of Treaties. Hence the importance of exercising prior constitutional review (control a priori de constitucionalidad), as is being invoked here. For legal practitioners (operadores jurídicos), additions, omissions, and considerable inconsistencies conflict with the proper understanding that every international agreement deserves in the implementation of its object and purpose, which must indeed be carried out in good faith. Accordingly, problems that might arise from the text itself and from judicial interpretations due to defective authentication of the language versions should be the exception, not the rule. The reports submitted to the legislative record (expediente legislativo) illustrate that problem.

Consistent with the foregoing, the problems that may arise from interpreting technical terms in particular forums are well known; during the implementation stage of a treaty, such problems may increase to the point of disrupting and preventing fulfillment of the purposes intended by the parties. Therefore, if a problem were to arise in the enforcement of every extradition proceeding, it is clear that our country would be exposed to a risk of international responsibility, and noncompliance would entail consequences of various kinds and at different levels, which plainly must be avoided until the corresponding correction is made” (emphasis not in the original).

Once again, the Sala invoked the principles of public international law (Derecho Internacional Público) of pacta sunt servanda and bona fides, which must be taken very much into account when approving and ratifying international instruments. It likewise reiterated the need for the exercise of the constitutional powers to approve international treaties and to respond to legislative consultations on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad) to be based on a complete, correct, exact, and clear text. Obviously, in keeping with that position, the Sala would not remotely accept the possibility that the text had not been sent by the Poder Ejecutivo to the Poder Legislativo or that the latter had not considered it before sending the consultation to the Sala Constitucional.

Finally, it is appropriate to mention advisory opinion (opinión consultiva) No. 2013-6939, in which the Sala ruled on the processing of the “Approval of the Convention concerning Decent Work for Domestic Workers (Convention 189).” In that decision, the Sala reiterated the holding in the aforementioned decision No. 2012-8833 and again addressed the obligation to approve precise, clear, and complete texts, under penalty of vitiating the will of the parliamentary body. It added that omissions of this kind violate the principle of publicity, which is vitally important in the lawmaking process. Insofar as relevant, it concluded:

“This Sala has repeatedly emphasized in its case law the proper allocation, delimitation, and observance of the constitutional powers assigned to the Poder Ejecutivo and the Asamblea Legislativa with respect to the process by which international treaties are discussed, negotiated, and signed by the Poder Ejecutivo (Article 140, subsection 10, of the Constitución Política), and subsequently approved or rejected by the Asamblea Legislativa (Article 121, subsection 4, of the Constitución Política). Thus, with respect to this issue, in judgment number 2005-07428 at 16:47 on June 14, 2005, this Sala clarified: ‘it is clear from the constitutional text that primary authority for formulating and negotiating international treaties, public agreements, and concordats rests with the Poder Ejecutivo and, indeed, that it is responsible for negotiating, signing, and ratifying them. The Asamblea Legislativa, for its part, is solely responsible for approving or rejecting them.’ Consistent with the foregoing, this Sala has stated that it is indispensable for the text submitted for approval to be complete, correct, and exact, since otherwise a substantial defect arises in the legislative procedure and in the expression of the parliamentary body’s will. (…)

As may be inferred from the precedents partially transcribed above, the proper and timely publication of bills approving international agreements enables engagement with public opinion generally and, in particular, with those who, by reason of their activities, may have an interest in learning about and even participating in the deliberation of the matter, as well as the opportunity to hear from public bodies. Compliance with the principle of publicity guarantees broad debate by facilitating engagement with public opinion generally and with those who may have an interest in learning about, commenting on, and influencing the matter under consideration. In the present case, that engagement with the national community was not duly guaranteed because, initially, an incomplete bill was published and, subsequently, that defect was not corrected or cured, so that the national community could know, precisely and with certainty, the content of the bill under consideration” (emphasis not in the original).

In this final precedent, the Sala confirmed the reasoning of the precedents examined and further emphasized that omissions and uncertainty concerning the documents and international commitments being approved directly violate the principle of publicity during the processing of the legislative bill. This would constitute an additional ground for finding a defect in the processing of the corresponding bill, since such opacity concerning what is actually being approved and intended for incorporation into the legal system directly conflicts with the principle of publicity and precludes public participation, given that citizens are entitled to know which normative elements are being added to the domestic legal system. Regarding the principle of publicity, the Sala has stated, among other things, the following:

“[Its] ultimate purpose is to make it possible for all persons, both legislators and other inhabitants, to have access to the discussions that take place within the legislative body. It is therefore said that observance of that principle during the process of approving a law is the very premise underlying the functioning of the legislative procedure and the conception of democracy” (advisory opinion n.°2020-013837).

It should be added that, as this Court has held, the importance of the principle of publicity (principio de publicidad) lies in the fact that, on the one hand, it ensures transparency and, on the other, makes it possible to respect the democratic principle and enable interested parties to participate in the legislative process. However, it has also indicated that the principle of publicity is not an end in itself. For that reason, in some cases, it has accepted that errors in the publication of bills do not necessarily constitute a defect of unconstitutionality (vicio de inconstitucionalidad). For purposes of determining whether a substantial defect (vicio sustancial) exists in the legislative procedure, it must be assessed whether popular participation was genuinely obstructed or whether transparency was seriously impaired (see advisory opinion n.°2018-003851).

To illustrate the minority’s position, and for the purpose of contributing to the hermeneutical analysis, solely by way of example, brief reference may be made to the case law of the Constitutional Court of Colombia. In deciding constitutional review proceedings concerning laws approving international treaties, that court has stated that all new obligations undertaken—regardless of the instrument’s designation, but rather its binding effects—must follow the procedure applicable to any treaty. It has likewise held that constitutional review must encompass the entire text, including all annexes, footnotes, and any communication between the parties intended to give meaning or scope to the commitments assumed by the States. First, judgment n.°C-031/09 may be cited, involving the automatic review proceeding of the “Free Trade Agreement between the Republic of Colombia and the Republic of Chile, Additional Protocol to the Economic Complementation Agreement for the Establishment of an Expanded Economic Area between Colombia and Chile (ACE 24) of December 6, 1993,” signed in Santiago, Chile, on November 27, 2006, and Ley 1189 of 2008, by means of which it was approved. In that decision, the Constitutional Court stated as follows:

“Likewise, it should be noted that the constitutional review conducted by the Court over international treaties encompasses the entirety of the text, that is, the annexes and footnotes, as well as any communication between the Parties intended to assign any meaning or scope to the commitments assumed. In this regard, it is appropriate to recall the definition of a treaty set forth in Article 2 of the 1969 Vienna Convention: ‘“treaty” means an international agreement concluded in writing between States and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation’” (emphasis in the original).

Those considerations were reiterated in judgment n.° C-446 of 2009 concerning the declaration of constitutional validity (exequibilidad) of the Free Trade Agreement between the Republic of Colombia and the Republics of El Salvador, Guatemala, and Honduras; the Exchanges of Notes that corrected Annex 3.4 of Chapter 3 of that Agreement; and approving Ley 1241 of 2008. There, it was again affirmed that the constitutional analysis must include any text entailing an agreement as to the meaning or scope of commitments undertaken internationally:

“It should be clarified that the constitutional review conducted by the Court over international treaties, as stated in Judgment C-031 of 2009, Reporting Justice Humberto Sierra Porto, encompasses the entirety of the text, that is, the annexes and footnotes, as well as any communication between the Parties intended to assign any meaning or scope to the commitments assumed.” From those noteworthy decisions, it may be concluded that, regardless of the text’s designation, as provided by the Vienna Convention on the Law of Treaties, constitutional review must be conducted of any normative instrument added to the agreement whose purpose is to define the scope of or delimit what was agreed. This includes, of course, the annexes (see also judgments numbers C-252/19 and C-494/19).

As may be seen, that foreign case law is substantially consistent with the precedent established by this Constitutional Chamber throughout its history. Indeed, as noted above, beginning with decision n.°1990- 1027, it had held that, regardless of the name assigned to the instrument, insofar as it is binding and obligates the Costa Rican State, it must be submitted in its entirety for mandatory consultation (consulta preceptiva). Furthermore, insofar as the accompanying annexed documents add provisions that shape the meaning or scope of the commitments assumed, they must be examined by the Legislative Assembly and by the Constitutional Chamber itself. Only in this way could they properly exercise the constitutional powers assigned to them in the process of approving international treaties. In other words, insofar as the annexed instruments seek to give some scope or clarification to, or contain reservations concerning, the commitments undertaken, they must also be examined during the a priori constitutional review of the approval of international treaties that are intended to be incorporated into the legal system as binding instruments. Therefore, if those texts were not provided, the proper exercise of the constitutional powers assigned to both the Legislative Assembly and the Constitutional Chamber would clearly be curtailed.

Following this description of the significant jurisprudential milestones in this area, it is appropriate to make several observations.

IV. THE MINORITY’S CONCLUSIONS REGARDING THE NORMATIVE BASIS AND THE PRECEDENTS OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER

As may be seen, when deciding mandatory consultations concerning the approval of or accession to international agreements, the Constitutional Chamber has repeatedly and categorically required that the text submitted to the Legislative Assembly for approval be provided correctly, completely, and clearly (see the considerations consistently set forth by the Chamber in decisions numbers 1990-1102, 2005-8425, 2006-06011, 2008-004836 and 2013-6939). This requirement is essential in order to define with absolute certainty—as is proper—the subject matter of the obligation under International Law assumed by the State of Nombre01 and arising from the joint action of the Executive and Legislative Branches.

As discussed in the preceding section, in numerous precedents this Court has required order, clarity, and accuracy with respect to the instruments submitted for legislative approval, in order also to uphold the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) and the principle of publicity (see the Constitutional Chamber’s consistent rulings in the advisory opinions issued through decisions numbers 2005-8425, 2006-06011, 2012-8833 and 2013-6939). This is also because it allows the accession procedure to be undertaken without any risk of subsequently being challenged domestically or internationally, or of difficulties arising in its interpretation and application.

In light of the foregoing, it is necessary to examine, in this specific case, what the Legislative Assembly approved on first reading in connection with the bill processed under legislative expediente n.°22.187, entitled “Approval of the Agreement on the Terms of Accession of the Republic of Nombre01 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in San José, Costa Rica, on May 28, 2020; the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on December 14, 1960; Additional Protocol n.°1 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on December 14, 1960; and Additional Protocol n.°2 to the Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development, signed in Paris, France, on December 14, 1960, and related provisions.” In the first document, the State of Nombre01 makes a general declaration of acceptance in the following terms:

“1. The Republic of Nombre01 shall assume, through the deposit of its instrument of accession to the Convention, all obligations as a member of the Organisation, including, among others, acceptance of:

• i)the aims of the Organisation, as set forth in Article 1 of the Convention, as well as in the December 1960 Report of the OECD Preparatory Committee; ii) all commitments set forth in Articles 2 and 3 of the Convention; iii) Additional Protocols No. 1 and No. 2 to the Convention; iv) all decisions, resolutions, rules, regulations, and conclusions adopted by the Organisation concerning its management and operation, including those inherent in the Organisation’s governance; members’ financial contributions, including optional activities and bodies; costs related to the assessment of post-accession progress reports; other financial and budgetary aspects; personnel matters (including the judgments of the Administrative Tribunal); procedural matters; relations with non-members; and the classification of information; v) the Organisation’s financial statements; vi) the Organisation’s working methods; vii) all substantive legal instruments of the Organisation in force at the time of the decision by the OECD Council to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention, subject to the observations set forth in Annexes 1 through 5, each annex forming an integral part of this Declaration.

With respect to any legal instruments adopted between the date of the OECD Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention and the date on which Nombre01 deposits its instrument of accession, the Republic of Nombre01 shall be deemed to accept those instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OECD Council” (emphasis not in the original).

An analysis of this paragraph shows that the State of Nombre01 is making a general declaration and acceptance of all of the Organisation’s substantive legal instruments; however, among that entire universe of instruments, it does not specify which are binding, nor does it provide the complete, clear, and full texts of the instruments that the State accepts.

The provisions of the approval agreement are consistent with the document signed by the OECD entitled “Roadmap for the accession of Nombre01 to the OECD Convention.” As its name indicates, that document establishes the path to be followed by the Government of Nombre01 in order to become a member of that Organisation (available at http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2015)93/FINAL&docLanguage=En). In that document, the OECD requests the following of Costa Rica, insofar as relevant:

“Nombre01 will be requested to state its position on all substantive legal instruments (instrumentos jurídicos sustantivos) adopted within the OECD framework before joining the Organization, including any new instruments that may be adopted during the accession process (proceso de adhesión). This includes all substantive Decisions, Recommendations, Declarations, as well as international agreements or arrangements developed within the OECD Framework.

16. In practice, the starting point for the technical discussions will be Nombre01’s submission to the Secretary-General of an Initial Memorandum, setting out Nombre01’s position on each OECD legal instrument in force and assessing the conformity of its legislation, policies, and practices with the instrument.

Nombre01 may, in principle, adopt one of four initial positions on each legal instrument:

• a)acceptance; b) acceptance with a specified implementation period; c) acceptance subject to reservations or observations; d) rejection.

Candidate countries are expected to use the options of rejection or acceptance subject to reservations or observations as sparingly as possible. Indeed, recourse to such options could affect the Council’s final decision. If Nombre01 wishes to reject an instrument or accept an instrument subject to a reservation or observation, this must be clearly explained and justified. In addition, candidate countries are expected to endeavor to accept as many legal instruments as possible without requesting a specified implementation period; if Nombre01 wishes to request such a period, it must clearly explain the reasons for that request. The period must be reasonable, and Nombre01 must provide sufficient details regarding the key elements to be included in the new or amended legislation, regulations, or policies necessary to bring them into conformity with the OECD legal instruments. Furthermore, for each requested implementation period, Nombre01 must provide a detailed action plan setting out the schedule for how and when the actions will be taken.

(…)

For legal instruments adopted after the Initial Memorandum is submitted, Nombre01 will be requested to adopt a position as soon as possible, which will be reviewed by the committee. (…) Nombre01’s final position on each substantive legal instrument, including the amendments made during the accession process, will be detailed in the Final Statement submitted by Nombre01 (see paragraph 27 below).

(…)

Final Statement 27. Once the technical reviews and discussions have been completed, the Government of Nombre01 Shall submit a Final Statement to the Secretary-General:

• a)declaring that, by depositing its instrument of accession (instrumento de adhesión) to the OECD Convention, it will assume all obligations of membership in the Organization, including, among others, acceptance of:

i. the aims of the Organization, as set forth in Article 1 of the Convention, as well as in the December 1960 Report of the OECD Preparatory Committee; ii. all undertakings and commitments set forth in Articles 2 and 3 of the Convention; iii. Supplementary Protocols Nos. 1 and 2 to the Convention; iv. all decisions, resolutions, rules, regulations, and conclusions adopted by the Organization relating to its management and operation, including those concerning the governance of the Organization, Members’ financial contributions, other financial and budgetary matters, personnel matters (including judgments of the Administrative Tribunal), procedural matters, relations with non-members, and classification of information; v. the Organization’s financial statements; vi. the Organization’s working methods; vii. all substantive legal instruments of the Organization in force at the time of the OECD Council’s decision to invite Nombre01 to accede to the Convention, under the terms specified in the Final Statement, which will set forth the rejections, reservations, observations, or implementation periods agreed upon during the technical reviews;(…)” (the translation from English is an unofficial translation of the original document, and the highlighted text does not appear in the original).

At this point, it should be noted that the present advisory opinion signed by the majority refers to the types of documents that the OECD may issue, and it is useful to cite that discussion here:

“Decisions: these are legal instruments binding on all members, except those that abstain at the time of their adoption. They are not International Treaties, but they do bind adherents to take the measures necessary to implement them.

Recommendations: these instruments are not binding, but they carry moral weight. Practice indicates that adherents are expected to make their utmost efforts to comply with them. Members that disagree may abstain when the recommendation is adopted, although this is not legally required.

Declarations: these are legal instruments prepared within the Organization that are not binding. They generally establish long-term objectives or goals and have political effect.

International Agreements (Acuerdos Internacionales): these are legal instruments negotiated and approved within the framework of the Organization that are binding on the parties.

Arrangements, Understanding and Others (otros instrumentos legales): these are legal instruments developed within the framework of the Organization at its initiative or within its institutional framework. (source: https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm)” The foregoing is consistent with the text of the OECD’s constituent instrument itself, which, in Art. V subsection a), governs the objectives of the Organization, including “taking decisions which, except as otherwise provided, shall be binding on all members.” Recommendations and declarations, by contrast, do not have legally binding effect, but they do carry very significant political weight for Member States.

Nevertheless, pursuant to subparagraph vii of subsection 1 of Part A, concerning the Republic of Nombre01’s acceptance of the obligations of OECD membership, the act of accession clearly entails acceptance of “all substantive legal instruments of the Organization in force at the time of the OECD Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention, with the observations stipulated in Annexes 1 through 5, each annex forming an integral part of this Statement.” Furthermore, “With respect to any legal instruments adopted between the date of the OECD Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention and the date on which Nombre01 deposits its instrument of accession, the Republic of Nombre01 shall be deemed to accept those instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OECD Council.” In other words, documents originating at two different times are being accepted as binding: before the invitation was extended to the Costa Rican State and after that time (but before the instrument of accession was deposited).

As examined in the “roadmap” document, Nombre01’s acceptance of all the Organization’s substantive legal instruments includes “substantive Decisions, Recommendations, Declarations, as well as international agreements or arrangements developed within the OECD Framework,” of which, as noted, OECD decisions and international agreements would be legally binding on the State of Nombre01.

Annex I submitted for parliamentary approval very clearly contains a list of substantive decisions and recommendations designated as legal instruments, with respect to which observations concerning implementation periods and even reservations are made. The relevant portions of that annex state as follows:

“Chemicals Decision of the Council concerning the Minimum Pre-Marketing Set of Data in the Assessment of Chemicals [OECD/LEGAL/0199] Nombre01 accepts this Decision with an implementation period ending at the end of 2023.

Decision-Recommendation of the Council on the Systematic Investigation of Existing Chemicals [OECD/LEGAL/0232] Nombre01 accepts this Decision-Recommendation with an implementation period ending at the end of 2023.

Decision-Recommendation of the Council concerning Provision of Information to the Public and Public Participation in Decision-Making Processes related to the Prevention of, and Response to, Accidents Involving Hazardous Substances [OECD/LEGAL/0239] Nombre01 accepts this Decision-Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Decision-Recommendation of the Council on the Co-operative Investigation and Risk Reduction of Chemicals [OECD/LEGAL/0441] Nombre01 accepts this Decision-Recommendation with an implementation period ending at the end of 2023.

Recommendation of the Council establishing Guidelines in Respect of Procedure and Requirements for Anticipating the Effects of Chemicals on Man and in the Environment [OECD/LEGAL/0154] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2023.

Recommendation of the Council concerning the Protection of Proprietary Rights to Data Submitted in Notifications of New Chemicals [OECD/LEGAL/0203] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2020.

Recommendation of the Council concerning Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response [OECD/LEGAL/0319] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Recommendation of the Council on Establishing and Implementing Pollutant Release and Transfer Registers (PRTRs) [OECD/LEGAL/0440] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2023.

Competition Recommendation of the Council concerning Effective Action against Hard Core Cartels [OECD/LEGAL/0452] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2020.

Recommendation of the Council on Competition Assessment [OECD/LEGAL/0455] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Environment Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle [OECD/LEGAL/0132] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2021.

Recommendation of the Council concerning Certain Financial Aspects of Actions by Public Authorities to Prevent and Control Oil Spills [OECD/LEGAL/0191] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control [OECD/LEGAL/0256] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Recommendation of the Council on Environmental Information [OECD/LEGAL/0296] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2022.

Recommendation of the Council on Material Flows and Resource Productivity [OECD/LEGAL/0324] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2020.

Recommendation of the Council on Resource Productivity [OECD/LEGAL/0358] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2020.

Recommendation of the Council on Water [OECD/LEGAL/0434] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation period ending at the end of 2021.

Waste Management Council Decision concerning the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations [OECD/LEGAL/0266] Nombre01 accepts this instrument with the following observation:

Nombre01 will apply the following restrictions to movements of waste, in accordance with its national legislation:

The import and transit of hazardous waste (residuos peligrosos), as provided for in Decreto 41527 de 2019 (Reglamento general para la clasificación y el manejo de residuos peligrosos), are prohibited pursuant to Article 34 of Ley 8839 de 2010 (Ley para la gestión integral de residuos).

Waste requiring special management (residuos de manejo especial) under Annex I of Decreto 38272 de 2014 (Reglamento para la declaratoria de residuos de manejo especial) may be imported provided that it meets the requirements established in Article 4 bis; that is, if it is also of a type generated in the country, has not been altered, treated, or disassembled, and the country has the capacity to treat/recover it properly.

The import of ordinary waste (residuos ordinarios), as defined in Article 6 of Ley 8839 de 2010, will be controlled pursuant to Article 35 of Ley 8839 de 2010 (Ley para la gestión integral de residuos) and may be authorized “provided that technical studies determine, taking into consideration the precautionary principle (principio precautorio), that human health and the environment are not endangered.” Nombre01 has taken measures to implement the OECD movement procedures gradually.

The amber procedure (procedimiento ámbar) will apply as soon as Nombre01 becomes an OECD member. Application of the “green” procedure (procedimiento “verde”) will begin after a two-year transitional period, during which the provisions of Article 35 of Ley 8839 de 2010 will also apply to all green-listed waste.

Recommendation of the Council on a Comprehensive Waste Management Policy [OECD/LEGAL/0147] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Recommendation of the Council on the Reuse and Recycling of Beverage Containers [OECD/LEGAL/0159] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Financial Markets Recommendation of the Council on Principles and Good Practices for Financial Education and Awareness [OECD/LEGAL/0338] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2022.

Recommendation of the Council on Good Practices for Financial Education and Awareness Relating to Credit [OECD/LEGAL/0370] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2022.

Recommendation of the Council on a Policy Framework for Effective and Efficient Financial Regulation [OECD/LEGAL/0377] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2023.

Recommendation of the Council on High-Level Principles on Financial Consumer Protection [OECD/LEGAL/0394] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2023.

Recommendation of the Council on Consumer Protection in the Field of Consumer Credit [OECD/LEGAL/0453] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2020.

Tax Matters Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters, as amended by the Protocol amending the Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters [OECD/LEGAL/0382] Nombre01 is a Party to this Convention1, subject to certain reservations (reservas) and notifications. The date of entry into force for Nombre01 was 1 de agosto de 20132.

Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent Base Erosion and Profit Shifting [OECD/LEGAL/0432] Nombre01 is a signatory to this Convention3 and, upon signing, provided a provisional list of its intended reservations and notifications4.

Recommendation of the Council concerning the Model Tax Convention on Income and on Capital [OECD/LEGAL/0292] Nombre01 accepts this Recommendation subject to certain reservations and observations regarding the OECD Model Tax Convention5.

Investment Decision of the Council Adopting the Code of Liberalisation of Current Invisible Operations [OECD/LEGAL/0001] Decision of the Council Adopting the Code of Liberalisation of Capital Movements [OECD/LEGAL/0002] Nombre01 accepts these Decisions with a list of proposed reservations to the Code of Liberalisation of Capital Movements and the Code of Liberalisation of Current Invisible Operations pursuant to Article 2(b) of the Codes, as set forth in Annexes 2 and 3 to this Declaration.

Third Revised Decision of the Council on National Treatment [OECD/LEGAL/0263] Nombre01 accepts this Decision with a list of proposed exceptions (excepciones) to national treatment (trato nacional), as set forth in Annex 4 to this Declaration.

Recommendation of the Council on Principles for Private Sector Participation in Infrastructure [OECD/LEGAL/0349] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2020.

Maritime Transport Recommendation of the Council concerning Common Principles of Shipping Policy for Member Countries [OECD/LEGAL/0231] Nombre01 accepts this Recommendation with the following observations regarding Principle 14 (“Auxiliary Shipping Services”):

Maritime services at domestic ports and cabotage (cabotaje) in Costa Rican territorial waters and rivers are considered a public service (servicio público). Only companies organized under Costa Rican law that use Costa Rican-flagged vessels may provide maritime and inland-waterway transport and tourism services between two points within the territory of Nombre01 (see Código de Comercio (1853), Ley de Comercio Marítimo, Ley 104 de 1964; Ley de Servicio de Cabotaje de la República, Ley 2220 de 1958; Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Ley 6990 de 1985; and Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley 7593 de 1996). Article 537 of Nombre01’s Código de Comercio Marítimo establishes an exception in favor of foreign-registered vessels where provided for by an international treaty.

Public Governance Recommendation of the Council on Budgetary Governance [OECD/LEGAL/0410] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2022.

Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability [OECD/LEGAL/0445] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2022.

Science and Technology Recommendation of the Council on the Licensing of Genetic Inventions [OECD/LEGAL/0342] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Recommendation of the Council concerning Access to Research Data from Public Funding [OECD/LEGAL/0347] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Recommendation of the Council on Quality Assurance in Molecular Genetic Testing [OECD/LEGAL/0350] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Recommendation of the Council on Human Biobanks and Genetic Research Databases [OECD/LEGAL/0375] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2020.

Recommendation of the Council on Assessing the Sustainability of Bio-Based Products [OECD/LEGAL/0395] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2021.

Recommendation of the Council on the Governance of Clinical Trials [OECD/LEGAL/0397] Nombre01 accepts this Recommendation with an implementation deadline of the end of 2020.

Tourism Decision-Recommendation of the Council on International Tourism Policy [OECD/LEGAL/0222] Observations on Recommendation d):

In Costa Rica, small-scale rural ecotourism activities (community tourism or rural community tourism), conducted by rural enterprises managed by family or community groups, may obtain the ecotourism incentive only if they are registered as local membership associations (nonprofit) or self-managed cooperatives in rural areas, pursuant to Costa Rican legislation. Proof of financial need is required. This measure does not constitute a residency or nationality requirement, since it is a technical condition for effectively verifying that the service is community- and rural-owned.

Tourism cabotage activities between Costa Rican ports must be conducted by vessels registered in Costa Rica.

Observation on Recommendation f):

Registration as a tour guide is voluntary but is available only to nationals or residents. Accordingly, nationality or residency will be required when a tour guide providing services within the territory, whether temporarily or permanently, wishes to register and receive credentials from the Instituto Costarricense de Turismo.

Reservation to Annex I, Section d)(iii):

In Costa Rica, regardless of any international insurance they may have, all private motor vehicles must purchase compulsory motor vehicle insurance (seguro obligatorio para automóviles), without any exception or recognition of other coverage, while traveling through Costa Rican territory.

Observation on Annex II, Section b):

Costa Rica:

An entry tax of US$15 is charged to air passengers entering Nombre01 from abroad. This tax is included in the ticket price at the time of purchase. The revenue is used specifically for the promotion, marketing, planning, and sustainable development of Nombre01 as a tourist destination; An exit tax of US$27 is charged to all persons leaving the country by air. The practice is to include the tax in the ticket price at the time of purchase; The Servicio Fitosanitario del Estado charges a tax of US$2 per passenger for X-ray scanning or baggage-inspection services; An exit fee of US$5 is charged to all persons leaving the country through a land border crossing; and The Servicio Nacional de Sanidad Animal charges a tax of US$1 to all persons leaving the country by land for the application of quarantine measures.” Additionally, Annex 2 includes a list of reservations to the Code of Liberalisation of Capital Movements; Annex 3 sets forth a list of reservations regarding the Code of Liberalisation of Current Invisible Operations; and Annex 4 sets forth a list of exceptions to National Treatment pursuant to the Third Revised Decision of the Council on National Treatment.

A review of these documents shows that the annexes include the reservations, exceptions, and implementation deadlines applicable to these instruments; however, the documents to which the reservations relate were not attached.

In the opinion of the minority subscribing to this dissenting opinion (voto salvado), the method employed violates the most elementary principles of legal reasoning precisely because it appears unreasonable for the Legislative Assembly itself to authorize the reservations without concurrently examining the binding instruments to which they apply. This method frustrates the possibility that the Legislative Assembly might adopt or include any interpretative clauses (cláusulas interpretativas) it deems necessary.

It should be recalled that documents arising at two points in time are being accepted as binding: those arising before the invitation to the Costa Rican State, and those arising after that time but before the deposit of the instrument of accession. If reservations have already been made regarding the instruments arising at the first point in time, and if, regarding those arising at the second point in time, it is stated that “the Republic of Nombre01 shall be deemed to accept these instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OECD Council,” there can be no doubt whatsoever that these are substantive, legally binding instruments. This is particularly evident with respect to the “decisions.” The indisputably binding legal nature of some of the instruments described supra follows both from the provisions of Article V of the OECD Convention itself and from the fact that, if the OECD itself provides the possibility of making reservations, as established in the “roadmap” examined supra, and if, moreover, it accepted them as such, it is because it understands those instruments to have that character.

The bill that is the subject of this consultation mentions reservations to specific legal instruments, but those instruments are not incorporated into the text of the bill, which is manifestly improper. It is appropriate to pause at this point: if they were not binding, why were reservations made to the instruments mentioned in the text of the approval bill submitted to the Legislative Assembly? In this regard, it should again be borne in mind what is stated in the Vienna Convention on the Law of Treaties:

“Art. 2.- Terms used.

1. 1For the purposes of the present Convention: (…)

• d)‘Reservation’ means a unilateral statement, however phrased or named, made by a State when signing, ratifying, accepting, approving, or acceding to a treaty, whereby it purports to exclude or modify the legal effect of certain provisions of the treaty in their application to that State;…

In other words, it does not matter whether it is called an “observation,” an “exception,” or simply a “reservation,” as it is in most instances in those instruments; the fact remains that one cannot speak of a unilateral statement “whereby it purports to exclude or modify the legal effect of certain provisions” unless the instruments in question are genuine treaties or legally binding instruments, even if they are called “decisions.” And if that is so, they should have been submitted to the parliamentary procedure prescribed by the Constitution, under the conditions established by its provisions, those of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and the uninterrupted and robust case law of this Chamber since the very beginning of its history.

Furthermore, the end of that subparagraph states:

…The Republic of Nombre01 shall be deemed to accept these instruments unless it indicates otherwise at the time of their adoption by the OECD Council.” This is further evidence of the binding nature of such instruments, because if they may be declined, then a fortiori reservations could be made; if they may be rejected, it is because their adoption gives rise to legal effects and they are not merely an expression of good intentions.

Consequently, we consider that, in the case at hand (sub lite), a defect (vicio) in the approval of the aforementioned provisions was established (subparagraph vii of paragraph 1 of section A, concerning the Republic of Nombre01’s acceptance of its obligations as an OECD member). That determination was made without the full text of those substantive OECD legal instruments, officially translated into Spanish, being provided during the legislative procedure, even though they would be binding on the State of Nombre01 and reservations to them were even made in the attached annexes.

We, the Justices signing this dissenting opinion (voto de minoría), consider that this omission violates arts. 7, 10 subsection b), 121 subsection 4), 140 subsection 10), and 124 of the Political Constitution, concerning the legislative approval procedure for international instruments. It also violates art. 96 subsection a) of the LJC, which governs the jurisdiction of the Constitutional Chamber to conduct mandatory constitutional review (control de constitucionalidad preceptivo) of bills intended to approve international conventions or treaties, including reservations made or proposed by either side. In other words, we believe that, because the texts of the substantive legal instruments that Nombre01 accepts as binding were not provided during the legislative proceedings—and therefore were not provided in this case file, in which the present mandatory consultation (consulta preceptiva) is being heard—the powers of the Legislative Assembly and of the Constitutional Chamber itself are not being properly exercised. It bears reiterating what was stated supra, namely that this Chamber has held it unconstitutional for other documents or protocols that have not been submitted during the legislative proceedings to be approved concurrently through a procedure for accession to the constituent convention of an international organization.

It must be emphasized that, in this specific case, there is a complete lack of legal certainty and security concerning the texts being deemed approved and, consequently, being incorporated into the domestic legal system as binding instruments with a rank superior to that of statutes. Nor is there any record of an assessment by the Executive Branch authorities, much less by the Legislative Branch, of the nature of these legal instruments—what they are and what consequences they have for our legal system. It is not the role of the Constitutional Chamber to cure these omissions (recall the provision of art. 9 of the Political Constitution stating that “None of the Branches may delegate the exercise of functions vested in it”). Nor would it be for this Court to interpret the bill in a manner contrary to the terms in which it was submitted for the corresponding parliamentary approval procedure, such that what the Legislative Assembly identifies as reservations should instead be understood as exceptions.

In other words, in mandatory constitutional-review proceedings, this Chamber may not alter the intent expressed in the text of the approval bill that was expressly submitted for parliamentary approval. This is especially so because the “roadmap” approved by the OECD specifically authorizes the inclusion of the corresponding reservations, stating that the State of Nombre01 must adopt a legal position with respect to each instrument and that the available options include “acceptance subject to reservations or observations.” Moreover, it should be noted that the statement in the footnote to the aforementioned subparagraph vii) is highly significant and should not go unnoticed:

“For Costa Rica, new OECD Decisions or revisions of existing OECD Decisions, adopted in accordance with the provisions of Articles 5 and 6 of the OECD Convention after Nombre01’s accession to the Organization, shall be equivalent to the category of instrument mentioned in article 121 (4), paragraph 3 and article 140 (10), paragraph 2 of the Constitution of the Republic of Costa Rica.” It is somewhat striking that, in advance and in a general and abstract manner, the State of Nombre01 indicates in this Declaration that “new OECD Decisions or revisions of existing OECD Decisions, adopted in accordance with the provisions of Articles 5 and 6 of the OECD Convention after Nombre01’s accession to the Organization, shall be equivalent” to a minor protocol and therefore would not be submitted to Parliament. It should be noted that this not only directly contradicts the OECD’s own constituent Convention, which gives decisions binding force and treats them as treaties—they permit reservations—but also contradicts the Vienna Convention on the Law of Treaties and constitutional provisions and case law.

Indeed, it has already been stated that what matters is not their designation but their effects within the domestic legal system. Furthermore, it does not seem logical that, if prior decisions are regarded as treaties, those adopted after the instrument of accession is deposited may be processed—for purposes of incorporation into the legal system—as if they were merely minor protocols requiring only the intervention of the Executive Branch.

V. THE SIGNIFICANCE OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER’S REFUSAL TO ENDORSE THIS OMISSION IN THE LEGISLATIVE APPROVAL PROCEDURE

The characteristics of ex ante review in Nombre01 and the matter under examination One characteristic of abstract or ex ante constitutional review is the absence of factual elements concerning the potential concrete consequences of applying the provisions. For that reason, the Ley de la Jurisdicción Constitucional permits the constitutionality of the signing, approval, or ratification of international conventions or treaties, as well as their contents or effects, to be reviewed through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). Thus, on the one hand, art. 73 of the LJC establishes that an action of unconstitutionality may be brought in the following circumstance:

“e) When, in the signing, approval, or ratification of international conventions or treaties, or in their content or effects, a constitutional rule or principle or, where applicable, the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa has been violated. In such an event, the declaration shall be made solely so that they may be interpreted and applied in harmony with the Constitution or, if their contradiction with it proves irreconcilable, their non-application shall be ordered with general effect and they shall be denounced” (emphasis not in the original).

On the other hand, art. 101 of the LJC, confirming the foregoing, states the following when addressing decisions on legislative consultations, including mandatory consultations:

“…In any event, the opinion does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through the available constitutional-review procedures” (emphasis not in the original).

Those provisions establish that the constitutionality of both the law approving the act of accession and any of the substantive treaties and legal instruments included de facto within that law—which are expressly mentioned therein together with the reservations submitted by the Costa Rican State—could subsequently be challenged. As noted, the Executive Branch did not send the respective texts of those instruments to Parliament, nor did Parliament include them in the text of the law that is the subject of this mandatory consultation. Thus, because the mandatory consultation does not produce res judicata (cosa juzgada), there could be a possibility of incurring international responsibility if it is subsequently established at the domestic level that a defect occurred in the procedure by which the law approving the declaration of accession was enacted. In other words, it appears possible that a situation could arise in which the foundational principle of international law is not observed: the principle of pacta sunt servanda, which is binding in itself and by virtue of article 26 of the Vienna Convention on the Law of Treaties. The consequences could therefore be significant at both the domestic and international levels.

On the basis of these premises, of public international law itself, and of the principles already cited, it would not appear advisable to perpetuate a legal dispute over the constitutionality of the legal instruments that are being approved and that are binding upon the Costa Rican State. Everything indicates that the need for the Legislative Assembly to have had before it the complete texts subject to legislative approval cannot be disregarded, nor can its failure to conduct a complete and detailed review thereof. Compliance with that condition is the only means of seeking to afford the greatest possible legal certainty (seguridad jurídica) to the accession procedure itself, which—by all indications—is a historic milestone of enormous significance. It is acknowledged that constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) could subsequently be filed or that legal disputes could arise from their application, but what this minority seeks is not only faithful compliance with the rules of the legal system and the exercise of the powers of the branches of government involved, but also a reduction in the likelihood of consequences that could engage the responsibility of the Costa Rican State.

VI. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing considerations, Justices Cruz Castro and Rueda Leal and Justice Garro Vargas dissent and find a defect (vicio) in the legislative procedure for approval of the bill.

Specifically, we find that there is a defect in the approval of subparagraph vii of paragraph 1 of Section A, concerning the acceptance by the Republic of Nombre01 of the obligations of OECD membership, insofar as it provides: “The Republic of Nombre01 shall, by depositing its instrument of accession to the Convention, assume all obligations of membership in the Organization, including, but not limited to, acceptance of: (...) vii. All substantive legal instruments of the Organization in force at the time of the OECD Council’s decision to invite the Republic of Nombre01 to accede to the Convention.” This is because the legislative approval procedure did not include the full text of those substantive OECD legal instruments, officially translated into Spanish, that would be binding upon the Costa Rican State. That omission violates Articles 7, 10(b), 121(4), 140(10), and 124 of the Constitución Política and, furthermore, Article 96(a) of the LJC concerning the authority of the Sala Constitucional to conduct mandatory constitutional review (control de constitucionalidad preceptivo) of bills intended to approve international conventions or treaties, including reservations made or proposed by either party.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.

*200226600007CO* Res. Nº 2021-001620 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y veinte minutos del veintisiete de enero del dos mil veintiuno.

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto denominado “APROBACION DEL ACUERDO SOBRE LOS TERMINOS DE LA ADHESIÓN DE LA REPÚBLICA DE Nombre01 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, COSTA RICA, EL 28 DE MAYO DE 2020; LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITA EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; EL PROTOCOLO ADICIONAL N°1 A LA CONVENCION DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACION Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; Y EL PROTOCOLO ADICIONAL N°2 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACION Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960, Y NORMAS RELACIONADAS", expediente No 22.187.

Resultando:

1. 1Esta consulta se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y fue recibida en la Secretaría de la Sala el 9 de diciembre 2020 con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala la tuvo por presentada el día 10 de diciembre.
2. 2El 11 de enero, la Magistrada Instructora designada, Magistrada Hernández López, presentó formal inhibitoria y remite los autos a la Presidencia de la Sala.

3-. Mediante resolución de las 16:19 horas del 18 de enero de dos mil veintiuno, el Presidente de la Sala, aceptó la inhibitoria presentada.

4-. En sorteo número 8598 se designa a la Magistrada Monge Pizarro en sustitución de la Magistrada Hernández López.

1. 5En los procedimientos se han cumplido con las formalidades establecidas en la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El plazo para evacuar esta consulta se computa tomando en cuenta el cierre colectivo de vacaciones del Poder Judicial, y el tiempo que el Tribunal estuvo sin definir su integración por la inhibitoria presentada por la instructora, lo cual desintegra el órgano hasta tanto no sea resuelta.

Redacta: La magistrada Monge Pizarro, excepto el considerando VI que lo redacta el magistrado Castillo Víquez

Considerando:

I.De previo. - Resulta necesario tener presente que -en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- la consulta legislativa preceptiva procede en el caso de proyectos de aprobación de tratados internacionales luego de la aprobación del proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva. Al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero su opinión será vinculante sólo en lo que se refiere al trámite seguido. Para los efectos anteriores se realiza primero una síntesis cronológica del trámite proyecto de ley, se revisan luego las cuestiones formales que puedan existir y finalmente se analiza el fondo del proyecto.

II.Cronología de la tramitación del expediente legislativo 22.187 .- En el expediente legislativo citado se observa el siguiente orden de actuaciones:

• a)El 4 de setiembre del 2020 el Poder Ejecutivo presenta ante el Directorio Legislativo el proyecto de ley de “APROBACIÓN DEL ACUERDO SOBRE LOS TÉRMINOS DE LA ADHESIÓN DE LA REPÚBLICA DE Nombre01 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, COSTA RICA, EL 28 DE MAYO DE 2020; LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITA EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; EL PROTOCOLO ADICIONAL N°1 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; Y EL PROTOCOLO ADICIONAL N°2 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960, Y NORMAS RELACIONADAS".. El mismo día, la Presidencia de la Asamblea Legislativa tiene por presentado el proyecto y lo remite a Estudio de la Comisión Especial que se encargará de conocer y dictaminar proyectos de ley requeridos para lograr la adhesión de Nombre01 a la Organización para la Cooperación Internacional (OCDE).
• b)El 25 de setiembre la Comisión OCDE recibe el proyecto, el cual consta que fue publicado en la Gaceta No. 233, Alcance No. 249 del 21 de setiembre de 2020 (folio 148 del Tomo I).
• c)El 29 de setiembre se acuerda dictaminar afirmativamente en forma unánime el proyecto (folios 381 a 437 del Tomo I) d) El 6 de octubre se entrega el expediente a la Secretaría del Directorio Legislativo (folio 438 del Tomo I).
• e)El 19 de octubre el Departamento de Servicios Técnicos emite el informe Jurídico AL-DEST-IJU-252-2020, sobre el proyecto en el que señala que no existen problemas jurídicos en el Convenio ni en los dos Protocolos que lo acompañan. (folios 441 a 456 Tomo II) f) En sesión ordinaria No. 7 del 5 de noviembre se presentan mociones vía 137 y se pasan a la Comisión dictaminadora (folios 551 a 558 Tomo II) g) El 12 de noviembre se produce un informe de consulta denominado “Inexistencia de Vicios de Trámite en el Proyecto de Aprobación del Acuerdo de Adhesión del Gobierno de Nombre01 a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), AL-DEST-CJU-070-2020 que señala que según la competencia constitucional contenida en el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, la no inclusión de los textos de la normativa derivada de la OCDE no puede generar un vicio de trámite, dado que dicha normativa no constituye el objeto de la competencia constitucional, aun cuando el texto del proyecto sometido a consideración de la Asamblea Legislativa, las incluya o haga su mención expresa a su aprobación.

(folios 723 a 728 tomo III) h) El 19 de noviembre se produce una ampliación del criterio de Servicios Técnicos bajo el informe AL-DEST-CU-075-2020, en el que señala que se entiende que en el trámite actual el proyecto, a la Asamblea le corresponde aprobar el Convenio OCDE y sus dos protocolos adicionales únicamente, de tal forma que no le corresponde a la Asamblea Legislativa la aprobación de normativa menor, aunque el texto del Acuerdo sometido a aprobación lo incluya, y por tanto no puede existir vicio de formalidades respecto a algo que no constituye su competencia ( folios 713 a 728 Tomo III) i) En sesión Plenaria Ordinaria No. 31 del 8 de diciembre de 2020, se aprobó el proyecto citado en primer debate, con 38 votos a favor y dos en contra de las diputadas y diputados (folios 761 a 795 Tomo III) j) El 8 de diciembre se aprueba la redacción final del texto del proyecto citado (folios 807 a 843 Tomo III)

III. Sobre el contenido del proyecto y los objetivos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. -

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante OCDE) es una organización internacional con 60 años de experiencia, que, en colaboración con gobiernos, responsables de políticas públicas y ciudadanos, trabajan para establecer estándares internacionales y proponer soluciones basadas en datos empíricos a diversos retos sociales, económicos y medioambientales. La OCDE es un foro, un centro de conocimientos para la recopilación de datos y el análisis, el intercambio de experiencias y de buenas prácticas. La OCDE asesora en materia de políticas públicas y en el establecimiento de estándares y normas a nivel mundial en ámbitos que van desde la mejora del desempeño económico y la creación de empleo al fomento de una educación eficaz o la lucha contra la evasión fiscal internacional. Por voluntad del Poder Ejecutivo, nuestro país, desea ingresar a esa organización, para lo cual dentro del proceso de aceptación, se requiere aprobar la normativa que se somete a la Asamblea Legislativa bajo el proyecto en análisis. Conforme se resume en el AL-DEST- IJU -252-2020 de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, el proyecto en consulta consta del siguiente articulado:

ARTÍCULO 1 - Aprobación del Acuerdo de Adhesión a la OCDE.

En este artículo consta que la adhesión a la Organización se compone de varios instrumentos internacionales de distinta categoría, y constituyen en su conjunto el Acuerdo sobre los Términos de Adhesión de la República de Nombre01 a la Convención de la OCDE y son los siguientes:

Declaración de Nombre01 de su aceptación de obligaciones como miembros OCDE y cinco Anexos adicionales.

Decisión del Consejo OCDE de invitar al país a integrar la Organización Convenio constitutivo de la OCDE, junto con dos Protocolos adicionales.

En cuanto la Declaración de Nombre01 de su aceptación de obligaciones como miembros OCDE, consta, a su vez de cinco apartados: A) la declaración genérica de aceptar los objetivos y compromisos de la Organización, lo cual incluye su convenio principal, la normativa derivada de la Organización ya sea en forma de resoluciones, reglas o conclusiones aceptadas, la creación de su estructura institucional, estados financieros, métodos de trabajo. En el subinciso vii) del inciso 1 del aparte A, indica que Nombre01 estaría aceptando “todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República a adherirse a la Convención, con las observaciones estipuladas en los anexos 1 a 5, cada anexo formando parte integral de la presente Declaración. Con respecto a cualesquiera instrumentos jurídicos adoptados entre la fecha de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención y la fecha en que Nombre01 deposite su instrumento de adhesión, se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE”.

En el anexo 1 de la Declaración, se indica “la República de Nombre01 acepta todos los instrumentos jurídicos vigentes de la OCDE en el momento de la adhesión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención, con las observaciones sobre los instrumentos indicados a continuación (viene un listado incluido en el anexo) El apartado B) que incluye la aceptación del Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Organización en el país. En este punto, la aceptación es la reiteración de un compromiso ya vigente, pues el país ya aprobó el “Acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, sobre privilegios, inmunidades y facilidades otorgados a la Organización” mediante Ley No 9533 del 24 de abril del 2018, y en vigor desde el 6 de setiembre de ese mismo año.

En el apartado C) el Gobierno anuncia su participación en órganos opcionales de la OCDE, conforme al Anexo 5.

El apartado D) contiene una aceptación genérica de cualquier normativa o instrumento derivado de la Organización, incluye los que se hayan producido hasta el efectivo depósito del instrumento de adhesión.

La declaración incluye la derogación de cualquier Acuerdo de participación temporal en condición de no miembro del país en los órganos OCDE, ello como consecuencia de que ahora participará en su condición plena de miembro.

Finalmente, en un apartado E) el país se compromete a entregar Informes (y contribuir a sufragar sus gastos de elaboración) respecto a los avances de implementación en las áreas de trabajo expresamente señaladas en la Decisión del Consejo.

Esta Declaración, a su vez se acompaña de cinco anexos:

ANEXO 1 OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE LA ACEPTACIÓN DE INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE LA OCDE

En este anexo se incluyen plazos de cumplimiento de distintas resoluciones y recomendaciones sobre materias tan diversas como químicos, cuestiones de competencia, medio ambiente, gestión de residuos, mercados financieros, transporte marítimo, gobernanza pública, ciencia y tecnología, turismo e inversión.

Se trata de plazos pactados para la implementación de cierta normativa atinente a los sectores mencionados, salvo el caso de inversión, que lo que se hace es declarar excepciones o reservas, y remitir expresamente a los anexos 2, 3 y 4, para declarar estas excepciones o reservas, que serían el equivalente a las denominadas “medidas disconformes” de los tratados de libre comercio.

ANEXO 2 LISTA DE RESERVAS AL CÓDIGO DE LIBERALIZACIÓN DE MOVIMIENTOS DE CAPITAL [OECD/LEGAL/0002]

ANEXO 3 LISTA DE RESERVAS AL CÓDIGO DE LIBERALIZACIÓN DE OPERACIONES INVISIBLES ACTUALES [OECD/LEGAL/0001]

ANEXO 4 LISTA DE EXCEPCIONES AL TRATO NACIONAL DE ACUERDO CON LA TERCERA DECISIÓN REVISADA DEL CONSEJO SOBRE TRATO NACIONAL [OECD/LEGAL/0263] Como se ha indicado, las actividades listadas en estos tres Anexos son reservas (se excluye su cumplimiento y no tienen plazo de implementación) a Códigos de Liberación OCDE o Decisiones que constituyen en ambos casos normativa derivada.

ANEXO 5. LISTA DE ACTIVIDADES Y ÓRGANOS OPCIONALES PARA LA PARTICIPACIÓN DE Nombre01

En este Anexo, y conforme al apartado D) de la Declaración de Costa Rica, se define la participación del país en los órganos opcionales de la Organización que ahí se indican: Centro de Desarrollo, Foro de transparencia e intercambio de información tributaria (con la limitación obvia que significa que el país cuente con un sistema tributario de base exclusivamente territorial) el programa de evaluación internacional de alumnos, y el programa de gestión de productos químicos.

· DECISIÓN DEL CONSEJO DE INVITAR A LA REPÚBLICA DE Nombre01 A ADHERIRSE A LA CONVENCIÓN DE LA OCDE Esta es la contrapartida de la Declaración del Gobierno de Costa Rica, y en esencia constituyen ambos documentos lo que se conoce tradicionalmente como un intercambio de notas diplomáticas (en este caso una de las Partes es una Organización Internacional no un Estado), pero igualmente un acuerdo internacional más allá de la formalidad empleada.

La Decisión del Consejo está fechada en París el 18 de mayo de 2020, y contiene en concreto la invitación formal al país para su ingreso a la Organización y el compromiso concreto de reportar avances mediante informes en los Comités de Químicos, Competencia, Gobierno Corporativo, Pesca, Política Ambiental y Gobernanza Pública.

El compromiso de rendir informes incluye sufragar el costo fijado por la Organización.

CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO.

Este es el Convenio o instrumento fundamental de la adhesión, pues se trata de su tratado constitutivo que consta de 21 artículos que se refieren a los siguientes temas:

Se resalta el objetivo de la organización que es promover el desarrollo económico mediante la cooperación técnica, que consiste precisamente en la elaboración de estándares y mejores prácticas en todos los campos de la gestión política.

El modo de actuación básico es mediante la toma de Decisiones o Resoluciones que pueden ser de carácter vinculante para los miembros. Sin embargo, se sigue la regla del consenso, según la cual, si un Estado se abstiene de votar una resolución determinada, dicha resolución no es vinculante para ese Estado (artículo 6) con la única salvedad de las Decisiones de admisión de nuevos miembros.

Esta condición o sistema de votación hace que un Estado no pueda quedar obligado por ninguna resolución en contra de su voluntad.

La institucionalidad de la Organización es la tradicional: un Consejo o cuerpo deliberativo donde están representados todos los miembros, los cuales podrán designar un Comité Ejecutivo, y se establece además una Secretaría General como órgano ejecutivo. Mediante la normativa derivada se pueden establecer además todos los Comités y órganos necesarios para el desarrollo de las funciones.

Protocolos adicionales La Convención se acompaña de dos Protocolos adicionales: el primero de ellos relativo a regular la conformación de la representación de los Estados europeos que pertenecen a la hoy Unión Europea. Es un asunto exclusivamente atinente a dichos Estados y su relación con la Organización.

El segundo Protocolo es un Acuerdo de concesión de privilegios e inmunidades a la Organización y sus funcionarios, el cual ha quedado subsumido en el Acuerdo específico que la Organización ya suscribió con nuestro país y que como se dijo ya se encuentra vigente, ARTÍCULO 2. Rectoría y Consejo Consultivo para la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos Estas son normas de ejecución, y sufrieron modificaciones mediante moción con respecto a su texto base, para que la “rectoría y representación del país ante la OCDE” le corresponda a COMEX, y por tanto la coordinación nacional de los demás entes públicos ante la Organización. De igual modo, se crea un Consejo, con carácter consultivo.

ARTÍCULO 3 Presupuesto, pago de cuota de membresía y obligaciones derivadas en el marco de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.

Establece como su título lo indica, los presupuestos de pago de cuota de membresía y obligaciones derivadas.

ARTÍCULO 4 Delegación ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Se le asigna a COMEX la rectoría y la representación en este tema.

ARTÍCULO 5 Derogatoria del artículo 5 de la Ley 9154.

Esta derogatoria es derivada o consecuencia relacionada de lo que ya se establece en el artículo 2.

IV.Sobre la naturaleza de los convenios de adhesión. En el derecho internacional se utiliza el término o concepto de adhesión para referirse a la decisión política de un Estado de llegar a formar parte de una Organización Internacional ya existente o de un Convenio o instrumento internacional multilateral ya vigente para otros estados. Generalmente la adhesión exige únicamente la aprobación del Convenio constitutivo y la posterior ratificación por parte del Estado interesado para llegar a formar parte de la Organización o Convenio. En el caso de la OCDE se requiere la aprobación del Convenio Constitutivo (que incluye los protocolos adicionales), y se exige un Acuerdo de Adhesión adicional que incluye tanto la invitación del propio Consejo de la OCDE como la declaración del Estado de la aceptación de los compromisos derivados de esa condición. Sobre este tipo de compromisos de adhesión, la Sala se pronunció en la sentencia 2011-001308.

Al respecto señaló que la adhesión es un mecanismo que se utiliza para aprobar un instrumento internacional que no fue negociado, directamente, por el Gobierno de Costa Rica, sino que éste, posteriormente, decide en forma soberana comprometerse con su contenido. Según señala el antecedente citado, “la figura de la adhesión está establecida en el artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley No. 7615 de 24 de julio de 1996, al indicar, en lo conducente, que “Se entiende por ‘ratificación’, ‘aceptación’, ‘aprobación’ y ‘adhesión’, según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado”. Asimismo, el artículo 11 regula las formas de manifestación del consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, consentimiento que puede acreditarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o adhesión.

En el caso del convenio de “Adhesión al Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica y Aprobación de su Protocolo de Enmienda, suscrito en Bogotá el 14 de julio de 2006”, el Gobierno de Nombre01 hizo la reserva en el sentido que el sistema jurídico constitucional de nuestro país no autoriza ninguna forma de consentimiento que no esté sujeta a la aprobación de la Asamblea Legislativa. Lo anterior, claro está, a la luz de lo indicado en el artículo 121 de la Constitución Política que dispone en el inciso 4° que le corresponde, exclusivamente, a la Asamblea Legislativa aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. “

Es decir, que según lo establece el precedente citado, el consentimiento del Estado costarricense, en este tipo de Acuerdo, Convenios o Tratados, siempre queda vinculado a la aprobación del órgano parlamentario.

V-. Objeto de análisis y competencia de la Sala en esta consulta preceptiva.

Según consta en el expediente legislativo, el Poder Ejecutivo ha dispuesto dentro de la normativa a aprobar, la inclusión de unas normas de ejecución que definen aspectos internos de la institucionalidad costarricenses para atender los nuevos compromisos y relaciones con la Organización Internacional de la que se pretende ser miembro. Así, en el artículo 1 del Proyecto se acompañan adicionalmente, normas de ejecución, que fueron modificados mediante moción aprobadas por la Comisión Especial OCDE en la Sesión Ordinaria del 28 de setiembre de 2020. En ellas se dispone que corresponde al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) la rectoría y la representación del país, ante la Organización, conforme lo estipula la legislación nacional y los Acuerdos de Adhesión que lo designan como punto de contacto ante la Organización.

Se crea un Comité Consultivo integrado por otros Ministerios señalando sus funciones y se entrega a la Secretaría Técnica de este Comité a COMEX. Asimismo, se dispone la obligación de COMEX de asumir el pago de la membresía anual a la Organización y de la operación de la Delegación Permanente del país ante ese organismo y de tomar las obligaciones presupuestarias correspondientes.

También, se asigna a COMEX la conformación de la Delegación del país ante la Organización la cual formará parte del Ministerio de Comercio Exterior y dependerá de éste para todos los efectos, adicionalmente, se le encarga la designación de un funcionario que representará al país ante la organización.

Como parte de las normas de ejecución, se establece la derogación del actual artículo 5 de la Ley 9154 que establecía el carácter temporal de la representación del país ante la OCDE.

Estas normas de ejecución que son de carácter interno, complementarias a las obligaciones internacionales que el país adquiriría, al no formar parte de las obligaciones internacionales, pueden ser modificadas por el legislador, durante el curso de las discusiones, mediante las normas propias de la aprobación de normativa interna, de tal forma que la Sala no observa ningún vicio en el hecho de que hayan sido modificadas en la Sesión Ordinaria del 28 de setiembre de 2020.

En cuanto al Convenio constitutivo de OCDE firmado en Paris el 14 de diciembre de 1960 y sus dos Protocolos adicionales, cabe señalar que de la lectura del artículado (descrito supra) se observa que se trata de normativa que promueve el desarrollo económico, básicamente mediante la cooperación técnica basados en estándares y mejores prácticas en todos los campos de la gestión política. Sobre el Convenio de Constitución de la OCDE y sus dos Protocolos, esta Sala no observa vicios de forma o fondo siempre y cuando se interprete en la forma que se dirá.

A parte de la normativa señalada, se aporta la Declaración de Nombre01 de su aceptación de obligaciones como miembros OCDE, qu e ya se mencionó que consta de cinco apartados: A) la declaración genérica de aceptar los objetivos y compromisos de la Organización, lo cual incluye su convenio principal, la normativa derivada de la Organización ya sea en forma de resoluciones, reglas o conclusiones aceptadas, la creación de su estructura institucional, estados financieros, métodos de trabajo. Se observa que en el subinciso vii) del inciso 1 del aparte A, indica que Nombre01 estaría aceptando “todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República a adherirse a la Convención, con las observaciones estipuladas en los anexos 1 a 5, cada anexo formando parte integral de la presente Declaración. Con respecto a cualesquiera instrumentos jurídicos adoptados entre la fecha de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención y la fecha en que Nombre01 deposite su instrumento de adhesión, se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE”.

(lo subrayado no es del original) Para entender los alcances de esta disposición, es importante tener claro los tipos de categorías de la normativa OCDE, para comprender cuáles de esas decisiones, son vinculantes y cuáles no. Las categorías son:

· Decisiones: son instrumentos legales vinculantes para todos los miembros, excepto aquellos que se abstengan en el momento de su adopción. No son Tratados Internacionales, pero sí vinculan a los adherentes a tomar las medidas necesarias para implementarlas.

· Recomendaciones: estos instrumentos no son vinculantes, pero tienen un peso moral. La práctica indica que se espera que los adherentes hagan sus máximos esfuerzos por cumplirlas. Los miembros que no estén de acuerdo pueden abstenerse en el momento de la adopción de la recomendación, aunque ello no es exigido legalmente.

· Declaraciones: son instrumentos legales preparados en la Organización que no son vinculantes. Generalmente establecen objetivos o metas de largo plazo, tienen efecto político.

· International Agreements (Acuerdos Internacionales): son instrumentos legales negociados y aprobados en el marco de la organización que sí son vinculantes para las partes.

· Arrangements, Understanding and Others (otros instrumentos legales): son instrumentos jurídicos desarrollados dentro del marco de la Organización a instancias o dentro del marco institucional. (fuente: https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm ) De estos instrumentos jurídicos, puede decirse que los que son de relevancia para esta sentencia y las competencias de la Sala, son los que resultarían vinculantes que ya están vigentes y a los que Nombre01 se adhiere automáticamente al ingresar a la Organización, y que están mencionados en el texto, pero cuyo contenido completo en español no consta en el expediente legislativo. Sobre este tema, ante consulta del Diputado Villata Flores-Estrada (ver folio 706 y ss Tomo III), el Departamento de Servicios Técnicos en sus dictamen AL-DEST-CJU-075-2020 señala que si bien son instrumentos jurídicos sustantivos, lo normal es que por su contexto de haber sido emitidos principalmente para países Europeos, atendiendo a la naturaleza de la organización, no contienen normativa que pueda afectar el derecho interno costarricense, con excepción del tratado de asistencia en materia fiscal (Convención sobre asistencia administrativa mutua en materia fiscal) que ya fue aprobado por Costa Rica, mediante Ley 9118 del año 2013.

En todo caso, el dictamen emitido por el Departamento de Servicios Técnicos, señala que cada uno de esos instrumentos rigen reglas propias de aceptación y ratificación, de tal forma que “la condición de miembro OCDE no confiere por sí solo y en forma automática el ser parte de esos instrumentos”, sino que “ cada uno de ellos requiere la aceptación y ratificación correspondiente en forma independiente como es lo natural y normal en el plano del derecho internacional con respecto a los Tratados y Convenios Internacionales". En el estudio citado de Servicios Técnicos, se aporta un anexo con 8 de los Acuerdos Internacionales de la OCDE con sus respectivas reglas de aceptación y vigencia (folios 719 a 721 del tomo III del expediente legislativo). No obstante en la página web de la organización se pueden observar como vigentes 10: OECD/LEGAL/ 0432, 0382, 0332, 0315,0314, 0293, 0235,0053,0038 y 0020 (ver https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm) Se observa que la mayoría de ellos, efectivamente tiene sus propias reglas de aceptación y vigencia y se refieren a materias como energía nuclear, combate al soborno transnacional, asistencia administrativa en materia tributaria (uno de ellos ya aceptado mediante ley en Costa Rica), financiamiento de la organización.

Señala el dictamen de Servicios Técnicos que “tampoco sería de recibo pretender que la declaración genérica que hace nuestro Gobierno en términos de adhesión, sustituya en cada uno de estos tratados el respectivo procedimiento de aceptación y ratificación.” De seguido señala: “los acuerdos internacionales sí forman parte de los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización, pero no están siendo aprobados en virtud de la Declaración de Aceptación de los términos de Adhesión, Apartado A epígrafes 1.vii.

VI. Sobre los anexos y sus alcances

En el seno del Tribunal se ha presentado una discusión no pequeña sobre si los compromisos que asume el Estado de Costa Rica, según los anexos, en lo referente a las decisiones y recomendaciones sustanciales deben estar o no dentro de la ley aprobatoria de la adhesión a la OCDE el texto completo en español o basta con su enumeración, así como la especificación de las reservas y excepciones que hace el Estado de Nombre01 en relación con aquéllas. Para una correcta compresión de la postura de la mayoría de la Sala Constitucional, antes de abordar la cuestión en concreto, se hace necesario dejar claro los siguientes puntos. En primer lugar, los instrumentos de Derecho Internacional Público son el Convenio y sus dos Protocolos, los cuales constan en el expediente legislativo. Ergo, los anexos no son parte del Convenio. En segundo término, los anexos que provocan la controversia en el seno del Tribunal son eso: anexos que forman parte de la ley aprobatoria, en el que se recogen los compromisos que asume el Estado de Nombre01 a partir de la ratificación -acto unilateral del Poder Ejecutivo- del Convenio internacional y sus Protocolos.

Lo anterior tiene una explicación lógica, y es que al ser una adhesión a un Convenio internacional y sus Protocolos ya vigente -más de sesenta años- y conforme a la negociación entre el sujeto de Derecho Internacional Público y el Estado de Costa Rica, este último acepta las decisiones y recomendaciones sustantivas, de conformidad con el numeral 5 del Convenio, con las excepción que la otra parte aceptó, condición pactada por las partes, sea que la primera le remitiera al segundo en el acto de invitación a adherirse al instrumento internacional. Ante esta realidad, el Estado de Nombre01 entiende que aquellas decisiones y recomendaciones de los órganos competentes del sujeto de Derecho Internacional Público son un requisito sine qua non para forma parte del Convenio y sus Protocolos, con las excepciones que la otra parte le haya aceptado. Si no fuese así, la condición de miembro de la Organización sería atípica, toda vez que para el resto de los Estados las decisiones y recomendaciones a tenor del numeral 5 del Convenio serían vinculante, mas no así para el Estado de Costa Rica, con excepción de las que acepte en el futuro en su condición de parte del Convenio.

Plantear así las cosas, resulta ilógico y, en cierta medida, sería contrario a los principios que rigen el Derecho Internacional Público, pues, en el seno de la Organización internacional, habría una disparidad en las obligaciones que asume cada sujeto de Derecho Internacional Público. Más bien, lo lógico, justo y equitativo es que el Estado o sujeto de Derecho Internacional Público que se adhiere al Convenio y sus Protocolos asuman todas las obligaciones que se derivan conforme a sus normativas y de esa forma sentar una igualdad entre los Estado-parte en relación con las obligaciones y derechos que se derivan de los instrumentos internacionales y de los principios del Derecho Internacional Público -ius cogens -. En tercer término, en este caso resulta inapropiado hablar de reservas, aunque en unos anexos se habla de excepciones, y en otros de reservas, toda vez que no son parte del Convenio y sus Protocolos (véase al respecto el artículo 1° inciso d) de la Convención de Viena Sobre el Derecho a los Tratados que dispone: “d) se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado); mas sí de la ley aprobatoria de los instrumentos internacionales y constituyen obligaciones que asume el Estado de Costa Rica; lo propio es utilizar el término de excepciones.

Partiendo de lo anterior, la mayoría del Tribunal considera que la jurisprudencia que se cita de la Sala Constitucional no resulta aplicable al caso en estudio. Antes que nada hay que tener presente que cuando se invoca una jurisprudencia o un precedente -regla de derecho que se extrae de tres fallos reiterados o de un solo caso aplicable a otro idéntico- se debe estar ante los mismos hechos relevantes; de no ser así, no resulta válido – no es una correcta interpretación y aplicación del Derecho- aplicar una jurisprudencia o un precedente si se trata de supuestos de hecho diferentes. Hay que tener presente la regla del distinguishing, aplicables para un caso de stare decisis horizontal al tratarse de un tribunal de única instancia. Como es bien sabido, puede decirse que el stare decisis horizontal refiere a la obligación de los jueces de resolver los casos que se encuentran pendientes de decisión siguiendo a lo resuelto por los precedentes, dictadas en casos similares por jueces de la misma jurisdicción de jerarquía coordinada, incluidos ellos mismos, sin embargo, esto no aplica cuando no hay similitud entre el caso que está conociendo el Tribunal y los hechos relevantes de la jurisprudencia y los precedentes, para lo cual se recurre a la regla del distinguishing o cuando en un caso similar a los precedentes el Tribunal cambia de criterio bajo una mejor ponderación -un overruling-.

Para la mayoría, no resulta aplicable la jurisprudencia que a continuación se trascribe. Veamos cada caso concreto y hagamos el test de comparación. En primer lugar, tenemos la opinión consultiva n.° 1102-90, en la que la Sala Constitucional encontró “trámites irregulares” que resultaban violatorios de los artículos 7, 121, inciso 4) 140 inciso 10) y 124 de la Constitución Política, así como de varias normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los que consistían, en lo fundamental, de que un documento internacional no constaba en el texto oficial, en el expediente respectivo, y que no había sido objeto de discusión ni publicación en el Diario Oficial, es decir, no constaba el documento principal -Acuerdo General (GATT)- donde se especificaban en detalle las obligaciones, compromisos, beneficios que asumía y obtenía cada país firmante o adherente. La Sala concluye que no es jurídicamente válido que con la aprobación del protocolo de adhesión se tenga por aprobado el Acuerdo General.

Este precedente no resulta aplicable al presente asunto, por la elemental razón de que en el expediente legislativo sí consta el Convenio y sus dos Protocolos, es decir, la Asamblea Legislativa sí puede ejercer la atribución a que se refiere el numeral 121, inciso 4, de la Carta Fundamental. El segundo precedente es la opinión consultiva n.° 2000-004257, en la que la Sala Constitucional encontró un vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento seguido para la aprobación del “Protocolo Concerniente al Grupo de Estudio de la Unión Aduanera Europea”, pues concluye que al folio 236 del expediente legislativo constaba copia en inglés y francés del referido Protocolo, sin que constara en el citado expediente su traducción oficial que hubiese sido conocida por los diputados. Tampoco resulta aplicable este precedente al caso de análisis, pues tanto el Convenio como los Protocolos están en idioma español.

Un tercer precedente se encuentra en la opinión consultiva n.° 2005-008425, en la que Sala Constitucional encontró una inconstitucionalidad a causa de la incongruencia entre la lista contenida en el informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate y los textos a los que esta remite, pues, según el Tribunal, la aprobación del proyecto con los defectos anotados significaría la incorporación al Derecho interno costarricense de normativa incompleta, así como de todo un código (150 páginas), sin que existiese certeza sobre este último. En el presente proyecto de ley no estamos frente a los mismos hechos, toda vez que ni hay incongruencias entre los textos sobre los cuales el Parlamento ejerce su potestad aprobatoria o desaprobatoria, ni mucho menos están incompletos. Tanto el Convenio como sus dos Protocolos están completos y entre sus textos no hay incongruencias. Este precedente se refiere a la aprobación del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, 1971, sus Protocolos y sus Enmiendas (SOLAS 74).

En la opinión consultiva n.° 2006-006611, sobre el mismo asunto anterior, la Sala Constitucional evacua la consultada formulada en el sentido de que nuevamente había un vicio de inconstitucionalidad porque la normativa a aprobar estaba incompleta. Un quinto precedente es la opinión consultiva n.° 2008-004836, en la que la Sala Constitucional, a diferencia de los precedentes anteriores, por mayoría, no encontró vicios de inconstitucionalidad, pero se reiteró la postura, en el sentido de que el Poder Ejecutivo tiene obligación de someter a la Asamblea Legislativa la documentación completa, de forma tal que le permita “(…) aprobar con claridad el objeto de lo que se pretende elevar a norma jurídica con rango superior a la ley”. Nótese que el Tribunal se refiere al Convenio y Protocolos, que es sobre los cuales la Asamblea ejerce su potestad aprobatorio o no. Otro antecedente jurisprudencial es la opinión consultiva n.° 2012-008833, en la que el Tribunal encontró vicios constitucionales graves y esenciales en el procedimiento legislativo correspondientes a la aprobación del Tratado entre la República de Nombre01 y la República de Corea sobre Extradición.

En este caso, el problema consistió en que el texto del Tratado que se sometió a la Asamblea Legislativa no estaba completo, no era claro, exacto y delimitado. En el supuesto de análisis, los hechos son diferentes, pues el texto del Convenio y sus Protocolos están completos, son claros, exactos y delimitados. Finalmente, en la opinión consultiva n.° 2013-006939 también la Sala Constitucional concluyó que había un vicio de constitucionalidad grave y esencial en el procedimiento legislativo del proyecto de ley de Aprobación del Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”, porque el texto del Convenio no estaba integro ni completo. Como puede observarse, sin necesidad de mucho esfuerzo, la situación actual dista mucho del cuadro fáctico de los precedentes, tal y como se ha explicado. Ergo, la mayoría del Tribunal no se está apartando de ningún precedente, simple y llanamente estamos frente a una situación fáctica diferente que demanda un análisis especial y excepcional.

Más bien, el quid de la cuestión tiene similitud con un antecedente del Tribunal, concretamente la opinión consultiva n.° 1994-007005 sobre el proyecto de ley de Aprobación del Tratado de Libre Comercio entre la República de Nombre01 y los Estados Unidos Mexicanos y sus Anexos, en la que la propia Sala reconoció que se encontraba ante un dilema ante un caso heterodoxo, y donde no encontró vicios de fondo ni procedimiento en el trámite legislativo. Al respecto, se estableció lo siguiente:

“III. SOBRE EL CONTENIDO DEL TRATADO.

A. Según refiere el propio dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Especial Mixta de la Asamblea Legislativa que estudió el Tratado e informó sobre él, "Con la negociación del Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, se ha introducido el esquema detallista, reglamentista, que lo lleva a caracterizarse por la carencia efectiva de un orden, propio del formato de las leyes dictadas en los países anglosajones.

En vez de articulado organizado, con numeración corrida, de normas generales, con anexos que detallan listas o circunstancias en que esas se deben aplicar al final de la ley, se ha adoptado un cuerpo jurídico en que los artículos se numeral dentro de cada capítulo, se intercalan con anexos, apéndices que a veces se numeral y a veces no, notas al pie de página, lo cual ocasiona la mezcla de la serie de párrafos numerados y sin numerar, incisos que a veces se numeran y a veces de identifican con letras...." (folio 2297 del Exp.).

Obviamente, hay muchas cosas que comentar acerca de los contenidos, no obstante ese certero señalamiento que se hace sobre la forma en que está organizado el texto del tratado. Y lo primero que merece ser destacado, es que las partes han querido mencionar expresamente como aceptados por ellas dentro del espíritu del Tratado, varios convenios e instrumentos internacionales, cuya lista está compuesta así:

1. 1CONVENIO GENERAL SOBRE ARANCELES Y COMERCIO (GATT)
2. 2PROTOCOLO AL ACUERDO DE ARANCELES Y COMERCIO (GATT)
3. 3ACUERDO GENERAL SOBRE COMERCIO Y SERVICIOS
4. 42 Y 3 PROTOCOLO MODIFICATORIO DEL ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL ENTRE Nombre01 Y MEXICO.
5. 5CONTRATO 14 DE LA BOLSA DEL CAFE, CACAO Y AZUCAR DE NEW YORK
6. 6ACUERDO DE OBSTACULOS TECNICOS AL COMERCIO DEL GATT
7. 7CONVENIO DE NACIONES UNIDAS SOBRE RECONOCIMIENTO Y EJECUCION DE LAUDOS ARBITRALES EXTRANJEROS (10 DE JUNIO DE 1958).
8. 8CONVENCION AMERICANA SOBRE ARBITRAJE COMERCIAL INTERNACIONAL (PANAMA, 1975).
9. 9CONVENCION SOBRE ARREGLO DE DIFERENCIAS RELATIVAS A INVERSIONES ENTRE ESTADOS Y NACIONALES DE OTROS ESTADOS (WASHINGTON, 1965).
10. 10REGLAS DE ARBITRAJE DE LA COMISION DE NACIONES UNIDAS SOBRE DERECHO MERCANTIL INTERNACIONAL (ASAMBLEA GENERAL, 1976).
11. 11CONVENIOS DE PROTECCION A LA PROPIEDAD INTELECTUAL.

A.- CONVENIO DE BERNA PARA LA PROTECCION DE OBRAS LITERARIAS Y ARTISTICAS. (1971) B.- CONVENCION DE GINEBRA PARA LA PROTECCION DE LOS PRODUCTORES DE FONOGRAMAS CONTRA LA REPRODUCCION NO AUTORIZADA DE SUS FONOGRAMAS.

C.- LA CONVENCION DE ROMA SOBRE LA PROTECCION DE LOS ARTISTAS, INTERPRETES O EJECUTANTES, LOS PRODUCTORES DE FONOGRAMAS Y LOS ORGANISMOS DE RADIODIFUSION (1961).

D.- CONVENIO DE PARIS PARA LA PROPIEDAD INDUSTRIAL (1967) E.- ARREGLO DE LISBOA PARA LA PROTECCION DE LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN Y SU REGISTRO INTERNACIONAL (1967) Para encontrar una opinión a este tipo de decisión de las partes, de aceptar y tener como incorporados al Tratado, esos instrumentos internacionales, la Sala se encuentra en un dilema, al menos por dos motivos:

• a)Se trata de gran diversidad de instrumentos y en ese sentido, unos son verdaderos tratados o convenios, que merecen otro tipo de procedimiento del Ejecutivo para formar parte de ellos (adhesión, por ejemplo); otros en cambio, pueden ser meros "acuerdos" o "protocolos", que no requieren formalidades en el Derecho Público o Constitucional costarricense, para suscribirlos o tenerse como parte (doctrina del artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política); b) unos ya son Ley de la República, porque respecto de ellos se satisficieron los procedimientos y requisitos constitucionalmente exigidos para ello (caso de los mencionados con los numerales 1, 8, 9, 11 A), B) y aparentemente el C), mientras que en cuanto a otros, no le consta a la Sala, de la investigación realizada, que hayan cumplido tales procedimientos y requisitos. Sobre ese particular, debe indicarse que el marcado No. 4 (2 y 3 Protocolo modificatorio al Acuerdo de Alcance parcial entre Nombre01 y México), por no haberlos podido tener a mano la Sala tal vez no debieron ser aprobados por la Asamblea Legislativa de Costa Rica, aunque el anterior Acuerdo Comercial con México, hubiera sido aprobado según Ley No. 6940 de 23 de enero de 1984.

En un primer momento, entonces, podría reputarse como inapropiado que el Estado acuda a este recurso, cuando se trata de diversas opciones jurídicas, no totalmente claras según lo dicho. Los Tratados o Convenios internacionales deben cumplir con determinados requisitos, sin los cuales no llegan a ser parte del derecho interno. Pero, por otra parte, y volviendo a lo "heterodoxo" del Tratado ya planteado por la propia Comisión Legislativa que lo estudió, lo más práctico sea que la Sala indique que el procedimiento utilizado es razonable y que a esos instrumentos -tanto los que son derecho interno en Nombre01 y tal vez en México, como los que no lo son-, por virtud de lo ahora convenido por las partes, se les tenga, como alcance limitado a ellas, como perfectamente vigentes y exigibles para los fines de la ejecución del Tratado de Libre Comercio. En ese sentido, sin cumplirse en su caso con un procedimiento ad-hoc de incorporación del instrumento internacional al derecho interno, las partes los tienen como válidos y eficaces a los fines de garantizarse una mejor ejecución del Tratado, de modo que con ese alcance limitado, el procedimiento utilizado es constitucionalmente posible, ya que sí se han respetado las reglas de procedimiento para el presente Tratado, donde se contiene esa decisión de las partes de acudir -con carácter vinculante- al clausulado de los demás instrumentos citados, pues se trata de una simple remisión ”. (Lo subrayado y el uso de un número mayor de letra no corresponden al original).

En este análisis constitucional del proyecto de ley sujeto a la consulta de constitucionalidad preceptiva, la mayoría del Tribunal considera que no se vulneran los principios democráticos, publicidad, transparencia, por la elemental razón de que en la ley aprobatoria está, de manera clara y precisa, las obligaciones de Derecho Internacional Público que asume el Estado de Costa Rica. Si a lo anterior agregamos, en una recta interpretación y aplicación de la norma, en el sentido de que las decisiones y recomendaciones sustantivas que el Estado de Nombre01 asume como obligaciones internacionales, según el numeral 5 del Convenio Internacional, son aquellas que se adoptan en el seno de la Organización internacional y, por consiguiente, dentro de estas no se encuentran los “internacional agreement” que, si bien forman parte de esta, al ser instrumentos negociados y aprobados por ésta, sin embargo están abiertos a la firma y ratificación de las partes -lógicamente si está abierto a la firma de las partes es porque la misma Organización internacional entiende que el acto aprobatorio per se no tiene efectos vinculantes-, lo que significa que se trata de verdaderos convenios, lo cuales estarían sujetos a la aprobación o no de la Asamblea Legislativa de conformidad con el numeral 121, inciso 4 de la Constitución Política.

Lo anterior quiere decir que, con la adhesión del Estado de Nombre01 al Convenio internacional y sus Protocolos, este acto unilateral en el ámbito internacional, no conlleva que, de pleno derecho, el Estado de Nombre01 llegase a ser parte de los Convenios Internacionales negociados y aprobados en el seno de la Organización sujetos a la firma y la ratificación de las partes. A partir de lo anterior, es claro que las decisiones y recomendaciones sustantivas a las que se obliga el Estado de Nombre01 tienen el carácter de protocolo de menor rango, que se derivan del propio Convenio internacional y, por ende, no requieren de aprobación legislativa de conformidad con el párrafo tercero del inciso 4 del artículo 121 constitucional. Por otra parte, hay que tener muy presente que si alguna de esas decisiones o recomendaciones implicara que el Estado de Nombre01 debe de modificar su legislación interna, pues no se trataría de una normativa que per se tenga eficacia directa e inmediata en el ordenamiento jurídico interno, los órganos competentes – Poder Legislativo y Poder Ejecutivo- deben de ejercer sus competencias constitucionales y, de esa forma, ya sea mediante ley, decreto o acuerdo ejecutivo- cumplir con las obligaciones internacionales que asumirá el Estado de Nombre01 al ratificar la adhesión al Convenio y sus Protocolos.

De ahí que, se mire por donde se mire, no se está ante una especie de “cheque en blanco”, pues, además, de estar claramente especificada las obligaciones que asume el Estado de Costa Rica, en el caso de que se requiera de una modificación a su legislación interna, se deben seguir los cauces que el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas- establecen al respecto.

Siguiendo la lógica del numeral 121, inciso 4, de la Carta Fundamental, a partir de que el Estado de Nombre01 se incorpore como parte al Convenio internacional y sus respectivos Protocolos, la decisión que se adopten en el seno de la organización, en el tanto y cuando no tengan la condiciones de protocolos de menor rango, sino que modifican el Convenio, que establecen nuevos fines a la Organización internacional o que impliquen nuevas obligaciones de Derecho Internacional Público para el Estado de Costa Rica, en el futuro, deberán ser objeto de aprobación legislativa a tenor de lo que dispone el citado artículo constitucional.

En esta discusión no se debe perder de vista el hecho de que el Estado de Nombre01 busca formar parte de una Organización internacional que tiene dentro de sus objetivos promover el desarrollo económico mediante la cooperación técnica, que consiste en la elaboración de las mejores prácticas en el ámbito internacional en todos los campos de la gestión política. Por otra parte, la redacción del anexo primero responde a un modelo estándar que utilizaba el sujeto de Derecho Internacional cuando se trata del instituto de la adhesión. Quiere esto decir, que de no aceptarse, la consecuencia lógica sería el no llegar a ser parte del Convenio internacional. Finalmente, la exigencia de la traducción al español de todas las decisiones y recomendaciones sustantivas conllevaría, en la práctica, la labor que podría atentar contra la decisión final que debe de adoptar el Parlamento sobre la iniciativa de ley del Poder Ejecutivo; amén de que los documentos a los que se compromete Nombre01 constan en la página oficial de la organización, lo que permite que se pueden consultar de forma rápida y sencilla en los idiomas oficiales -inglés y francés-, texto que pueden ser fácilmente traducidos al idioma español con el uso de las herramientas informáticas que están a disposición de todos los usuarios del internet.

Recapitulando: Primero, los anexos no forman parte del Convenio ni de sus Protocolos, mas sí de la ley aprobatoria. Segundo, en los anexos se encuentran las obligaciones que asume el Estado de Nombre01 a partir del momento que llegue a ser parte del Tratado. Tercero, los compromisos que asume el Estado de Nombre01 con la aprobación de la ley aprobatoria, en lo que atañe a los anexos, no tienen una vigencia directa e inmediata, sino que es necesario que los órganos constitucionales competentes ejerzan sus respectivas competencias constitucionales cuando así se requiera. Cuarto, los precedentes que se citan no resultan aplicables al presente caso, toda vez que el Convenio y sus Protocolos están completos, son claros y precisos. Quinto, el precedente que sí resulta aplicable, por tener una similitud, es la opinión jurídica n.° 1994-007005. Sexto, en los anexos constan los compromisos que asume el Estado de Costa Rica, los cuales se trataría de protocolos de menor rango -nótese que en el anexo primero se utiliza la expresión “instrumentos derivados”, lógicamente del Convenio- y, por consiguiente, no están sujetos a la potestad aprobatoria de la Asamblea Legislativa, toda vez que con la adhesión del Estado de Nombre01 no se están aprobados los Convenios negociados y adoptados en el seno de la Organización y los cuales están abiertas a la firma, tal y como se explicó supra.

Sexto, en lo referente a las decisiones y recomendaciones futuras que adopte la Organización, si el Estado de Nombre01 asume nuevas obligaciones de Derecho Internacional, se cambia el objeto o la finalidad del Convenio, de conformidad con el numeral 121, inciso 4), es necesario la aprobación legislativa.

VII-. Conclusión. De conformidad con lo expuesto en los considerandos anteriores se concluye que en el Proyecto de “APROBACIÓN DEL ACUERDO SOBRE LOS TÉRMINOS DE LA ADHESIÓN DE LA REPÚBLICA DE Nombre01 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, COSTA RICA, EL 28 DE MAYO DE 2020; LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITA EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; EL PROTOCOLO ADICIONAL N°1 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; Y EL PROTOCOLO ADICIONAL N°2 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960, Y NORMAS RELACIONADAS", expediente No 22.187, no es inconstitucional, pues los “international agreements” no están siendo aprobados en virtud de la Declaración de Aceptación de los términos de Adhesión, Apartado A epígrafe 1.vii y las decisiones y recomendaciones de la OCDE sustantivas citadas en los Anexos, son protocolos de menor rango que no requieren aprobación legislativa.

VIII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Por mayoría se evacua la consulta formulada respecto del Proyecto de "APROBACIÓN DEL ACUERDO SOBRE LOS TÉRMINOS DE LA ADHESIÓN DE LA REPÚBLICA DE Nombre01 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN SAN JOSÉ, COSTA RICA, EL 28 DE MAYO DE 2020; LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITA EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; EL PROTOCOLO ADICIONAL N°1 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960; Y EL PROTOCOLO ADICIONAL N°2 A LA CONVENCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SUSCRITO EN PARÍS, FRANCIA, EL 14 DE DICIEMBRE DE 1960, Y NORMAS RELACIONADAS", expediente legislativo número No 22.187, en el sentido de que no contiene vicios de procedimiento o de fondo. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal y la Magistrada Garro Vargas salvan el voto y declaran un vicio en el procedimiento legislativo de aprobación del proyecto de ley.

Concretamente declaran que hay un vicio en la aprobación del subinciso vii, del inciso 1 del aparte A, referente a la aceptación de la República de Nombre01 de las obligaciones como miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), al disponer "La República de Nombre01 asumirá, mediante el depósito de su instrumento de adhesión a la Convención, todas las obligaciones como miembro de la Organización, incluidas, entre otras, la aceptación de: (...) vii. Todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención". Lo anterior, sin tener certeza y sin aportarse al procedimiento legislativo de aprobación, el texto íntegro de dichos instrumentos jurídicos sustantivos de la OCDE traducidos oficialmente al idioma español que serían vinculantes para el Estado costarricense.

Dicha omisión viola los artículos artículos 7, 10 inciso b), 121 inciso 4), 140 inciso 10) y 124 de la Constitución Política y, además, el artículo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sobre la competencia de la Sala Constitucional de ejercer el control de constitucionalidad preceptivo en los proyectos de ley tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas por unos u otros. Comuníquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Lucila Monge P.

Res. n.°2021-001620 VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL Y LA MAGISTRADA GARRO VARGAS, con redacción de la tercera Los suscritos Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal y la Magistrada Garro Vargas salvamos el voto y declaramos un vicio en el procedimiento legislativo de aprobación del proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo n.°22.187, relativo a la “Aprobación del Acuerdo sobre los términos de la adhesión de la República de Nombre01 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrito en San José, Costa Rica, el 28 de mayo de 2020; la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrita en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960; el Protocolo Adicional n.°1 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos suscrito en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960; y el Protocolo Adicional n.°2 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrito en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960, y normas relacionadas”.

I. CONSIDERACIÓN PRELIMINAR

Con la decisión que de inmediato pasamos a fundamentar no pretendemos ir en contra de procesos históricos ni de decisiones políticas consensuadas, mucho menos cuando se aduce que de ellas se deriva un significativo beneficio para el país. Lo que nos ha llevado a salvar el voto es la convicción sobre la necesidad de respetar el ordenamiento jurídico vigente y de velar porque la Sala Constitucional ejerza sus competencias tal como le han sido conferidas por la Constitución y la ley.

II. BASE NORMATIVA

De previo a realizar un análisis del caso concreto, conviene tener presentes las normas que regulan la aprobación tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos; las que justifican la intervención preceptiva de la Sala Constitucional en los procedimientos de aprobación de tratados internacionales; y otras más sobre las que se basa la decisión que se suscribe en minoría.

Al respecto, la Constitución Política dispone lo siguiente:

“Art. 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes .

Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán de la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto.

Art. 9º-El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. (…)

Art. 10.- Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los demás que determine la ley.

Le corresponderá además:

(…) b) Conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley.

Art. 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (…)

• 4)Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.

Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.

No requerirán aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación.

Art. 124.-Para convertirse en ley, todo proyecto deberá ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo; además, deberá publicarse en La Gaceta, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitución establece tanto para casos especiales como para los que se resuelvan por iniciativa popular y referéndum, según los artículos 102, 105, 123 y 129 de esta Constitución. No tendrán carácter de leyes ni requerirán, por tanto, los trámites anteriores, los acuerdos tomados en uso de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 24) del artículo 121 así como el acto legislativo para convocar a referéndum, los cuales se votarán en una sola sesión y deberán publicarse en La Gaceta.

La Asamblea Legislativa puede delegar, en comisiones permanentes, el conocimiento y la aprobación de proyectos de ley. No obstante, la Asamblea podrá avocar, en cualquier momento, el debate o la votación de los proyectos que hubiesen sido objeto de delegación.

No procede la delegación si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política. (…)

Art. 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: (…)

• 10)Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución.

Los Protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo” (lo destacado no corresponde al original).

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley n.°7615, regula, en lo conducente, lo siguiente:

“Art. 2.- Términos empleados.

1. 1Para los efectos de la presente Convención:

• a)Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular; b) Se entiende por "ratificación", "aceptación", "aprobación" y "adhesión", según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado; d) Se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado; Art. 11.- Formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado.

El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiere convenido.

Art. 15.- Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la adhesión.

El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión:

• a)Cuando el tratado disponga que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión; b) Cuando conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión; o c) Cuando todas las partes hayan convenido ulteriormente que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión.

Art. 26.- "Pacta Sunt Servanda".

Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.

Art. 27.- El Derecho interno y la observancia de los tratados.

Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”. (lo destacado no corresponde al original).

La propia Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) establece reglas claras respecto al procedimiento de ratificación de los países que pretendan ser miembros de esta organización. En lo conducente los arts. 6 y 14, establecen lo siguiente:

“Art. VI 1. Las decisiones se toman y las recomendaciones se hacen por acuerdo mutuo de todos los miembros, salvo que la Organización decida por unanimidad otra cosa para casos especiales.

(…)

3. Ninguna decisión será obligatoria para miembro alguno hasta que no haya sido incorporada a su ordenamiento jurídico conforme a las disposiciones de su procedimiento constitucional. Los otros miembros podrán acordar que tal decisión se aplique provisionalmente a ellos.

Art. XIV 1. La presente Convención será ratificada o aprobada por los signatarios de conformidad con sus respectivos requisitos constitucionales. (…)” (lo destacado no corresponde al original).

La Constitución Política no dispuso un procedimiento especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, por lo que, en términos generales, les corresponde el trámite previsto para las leyes ordinarias, establecido en el supra citado art. 124 constitucional y las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa que, en lo conducente, corresponda aplicar.

Para analizar lo relativo a las competencias encomendadas a la Sala Constitucional es preciso mencionar la regulación contemplada en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) que, sobre el particular, ordena:

“Art. 2.- Le corresponde específicamente a la jurisdicción constitucional:

• b)Ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público, así como la conformidad del ordenamiento interno con el Derecho Internacional o Comunitario, mediante la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad.

Art. 73.- Cabrá la acción de inconstitucionalidad: (…)

• e)Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia.

Art. 96.- Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos, en los siguientes supuestos:

• a)Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros.

Art. 101- La Sala evacuará la consulta dentro del mes siguiente a su recibo, y, al hacerlo, dictaminará sobre los aspectos y motivos consultados o sobre cualesquiera otros que considere relevantes desde el punto de vista constitucional.

El dictamen de la Sala sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado.

En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad” (lo destacado no corresponde al original).

III. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA SALA CONSTITUCIONAL

A partir de la base normativa transcrita es primordial destacar que los instrumentos del Derecho Internacional Público, una vez aprobados por la Asamblea Legislativa, tienen rango supra legal (art. 7 de la Constitución Política). Ahí radica la importancia del control de constitucionalidad preceptivo a priori, pues busca evitar que se aprueben convenios internacionales que sean contrarios a la Constitución. Lo anterior, sumado a los principios derivados del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido de que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe, y que ningún Estado puede invocar una norma local para enervar o inobservar el cumplimiento de los compromisos adquiridos que le vinculan, pues de lo contrario se deberá responder internacionalmente. A lo dicho se le debe sumar lo que infra se examinará con mayor detalle: que la resolución de una consulta preceptiva que emita la Sala Constitucional no constituye cosa juzgada, pues existe la posibilidad de que, posteriormente, mediante una acción de inconstitucionalidad, se puedan examinar estos tratados internacionales, para determinar si su contenido o sus efectos infringen una norma o principio constitucional. Tal posibilidad que jurídicamente está abierta implica un riesgo para el Estado en materia de responsabilidad internacional, con consecuencias de toda índole, también patrimoniales.

Con independencia de la materia sobre la que ha versado el instrumento en cada caso concreto que le ha sido sometido, este Tribunal ha sentado una sólida línea jurisprudencial que apunta a que el ejercicio de estas competencias de rango constitucional (la aprobación de convenios internacionales, tratados públicos y concordatos, así como la resolución de la Sala Constitucional de la consulta preceptiva sobre los proyectos de aprobación de convenios y tratados internacionales) sea realizado con el mayor rigor posible. Esto con el propósito de examinar con absoluta certeza y seguridad jurídicas las obligaciones que el Estado está asumiendo en el ámbito internacional y, a la vez, los efectos jurídicos que repercuten directamente en el ordenamiento interno. Para ilustrar esto que aquí se sostiene, se realizará un recuento de la jurisprudencia de la Sala en esta materia.

En la opinión consultiva n.° 1990-1027 la Sala retomó lo señalado supra sobre la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido de que su competencia se ejercita sobre la aprobación de los tratados internacionales. Lo anterior, independiente de la denominación particular que reciba el instrumento, pues lo relevante son los efectos jurídicos que genera:

“II.- La Sala considera improcedente calificar un "empréstito" o "convenio similar" como "tratado", "convenio", "convención", "pacto", carta "protocolo" o cualquier otro de los términos que los textos, la práctica, la doctrina o la jurisprudencia de Derecho Internacional Público utilizan para designar en general, los negocios jurídicos tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas que obliguen, limiten o condicionen el ejercicio del poder público en sí mismo, concluidos entre dos o más personas plenas de Derecho Internacional (es decir, Estados, organismos internacionales u otros entes tradicionalmente reconocidos por tales, como los insurgentes, o al menos en los Estados cristianos, la Iglesia Católica o la Orden de Malta). Así por ejemplo, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969- hoy aceptada mundialmente como codificación del Derecho Internacional general en la materia-, define el tratado; genéricamente; como ‘un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular (art. 2.1 inc. a)’ por cierto que, como dijo la Comisión de Derecho Internacional, sin que ello implique ‘la intención de negar, de ninguna manera, que otros sujetos de derecho internacional, tales como los organismos internacionales y las comunidades insurgentes, puedan concluir tratados’ (v. arts.1, 2.1 (a) y 3 de la Convención)” (lo destacado no corresponde al original).

Esa posición que es desarrollada en la opinión consultiva n.° 1990-1102, mediante la cual la Sala se refirió al proyecto de ley de “Ratificación del Protocolo de Adhesión de Nombre01 al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)”. Desde dicha opinión consultiva, la Sala Constitucional fue enfática al afirmar que “es irrelevante la denominación que se use en el instrumento jurídico, siempre que se trate de un acuerdo entre sujetos de derecho internacional que produce efectos jurídicos”, es decir, independientemente de la denominación empleada para designar al instrumento o negocio jurídico internacional, lo que interesa es examinar el contenido para valorar las consecuencias o impactos que se provoca en el ordenamiento jurídico interno.

En dicha opinión consultiva la Sala declaró un vicio en el procedimiento, por cuanto se le envió un proyecto de convenio internacional, sin que su correspondiente texto hubiera sido conocido y aprobado en forma completa por la Asamblea Legislativa. Tal vicio se consumó como consecuencia de no constar el texto de convenio en el expediente legislativo. Es decir, mediante el mecanismo empleado en aquella oportunidad –y que fue declarado inconstitucional por la Sala– se pretendió, mediante un protocolo de adhesión, incorporar al ordenamiento jurídico interno el Acuerdo General (GATT), donde se especificaban en detalle las obligaciones, compromisos y beneficios que asume y obtiene cada país firmante o adherente. Lo anterior, sin que el propio Acuerdo General fuera incorporado al trámite de aprobación parlamentaria y, por lo tanto, fuera sometido a la valoración de la Sala Constitucional. En lo conducente, se resolvió lo siguiente:

“III- En el articulado del Protocolo propiamente dicho, no encuentra la Sala vicios de inconstitucionalidad, pero es necesario advertir lo siguiente: Se trata en el caso de un Protocolo de Adhesión por el cual Nombre01 se adhiere a un Acuerdo General, que por la naturaleza de su contenido y alcances, es un verdadero Tratado o convenio internacional, del cual Nombre01 no es firmante, y no ha sido aprobado y ratificado de conformidad con las normas constitucionales que regulan el procedimiento de conclusión de documentos de carácter internacional de esta naturaleza, a saber, los artículos 7, 121, inciso 4, y 140, inciso 10, de la Constitución. El documento principal es, pues, el Acuerdo General (GATT), donde se especifican en detalle, las obligaciones, compromisos y beneficios que asume y obtiene cada país firmante o adherente.

La aprobación del Protocolo de Adhesión implica la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa del Acuerdo General, máxime si buena parte del contenido del Protocolo remite a artículos y normas del Acuerdo General. Pero dicho texto no se adjuntó al proyecto, ni se incluyó después, de donde resulta que la Asamblea Legislativa no ha podido ejercer respecto del Acuerdo General la función que le atribuye el artículo 121, inciso 4), de la Constitución . En consecuencia, de aprobarse el Protocolo, que es solo un documento accesorio, resultaría también integrado a nuestro ordenamiento jurídico el Acuerdo General, de modo indirecto, sin que se hubiesen cumplido, respecto a éste, los procedimientos señalados en la Constitución Política para la celebración de convenios y tratados públicos, ni tampoco los trámites de publicación y discusión en la Asamblea Legislativa, previstos en los artículos 124 de la Constitución Política, y 16, 19, 34, 45, 57 y 61 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea.

Jurídicamente el Protocolo de Adhesión no puede estimarse como un documento independiente, que pueda tener vigencia por sí solo como Tratado. Aun cuando hayan sido negociados y celebrados en forma separada, el Protocolo de Adhesión y el Acuerdo General en sus efectos constituyen una unidad jurídica, de ahí que el vicio de procedimiento que afecta la validez del Acuerdo, necesariamente afecta también al Protocolo, que habría sido tramitado en la Asamblea Legislativa en forma incompleta.

IV- La omisión dicha provoca, además, la inobservancia de otros trámites establecidos en la Constitución, pues, la potestad otorgada por el artículo 10 de la Constitución Política a esta Sala, al atribuirle la función de conocer las consultas sobre proyectos de aprobación de convenios o tratados internacionales, se ve limitada, ya que no es posible hacer los estudios sobre constitucionalidad de esos documentos, si no han sido conocidos y aprobados previamente por la Asamblea, y no constan en el dictamen correspondiente. (Artículos 96 inciso a) y 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Si bien durante el trámite se adjuntó al expediente legislativo fotocopia de una publicación, no oficial, del Acuerdo General sobre Aranceles, esto, tanto por lo dicho anteriormente, como por el carácter informal del documento, no subsana el vicio indicado. En este caso, el problema es aún mayor, puesto que el Protocolo refiere también a un documento denominado L6589, cuyo texto tampoco fue enviado a la Asamblea Legislativa ni conocido por ésta durante el trámite del proyecto.

Todo lo anterior lleva a concluir que en el trámite legislativo de este expediente, se ha incurrido en serias irregularidades que implican violación de los artículos 7, 121, inciso 4, 140, inciso, 10, y 124 de la Constitución Política, así como de los artículos 16, 19, 34, 45, 57 y 61 del Reglamento de Orden, Dirección, y Disciplina de la Asamblea Legislativa, situación que obliga a evacuar en forma negativa la consulta sobre el dictamen de la Comisión de Asuntos Hacendarios en el expediente 10891, recomendando a la Asamblea proceder a iniciar de nuevo el procedimiento legislativo, una vez que se complete debidamente el proyecto de ley con los documentos que se echan de menos” (lo destacado no corresponde al original).

Dicha opinión consultiva revela que, para el ejercicio de las potestades constitucionales de aprobación legislativa y de consulta preceptiva de constitucionalidad, se hace necesario que al expediente del trámite del proyecto de ley se alleguen los documentos completos que se pretenden aprobar y, por ende, incorporar al ordenamiento jurídico en los términos del art. 7 de la Constitución Política.

Posteriormente, en la opinión consultiva n.° 2000-04257, relativa al proyecto de aprobación del “Convenio para el establecimiento de un Consejo de Cooperación Aduanera ” y sus anexos, suscrito en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, la Sala conoció una situación muy similar a la planteada en el sub lite, en la cual el Gobierno de Nombre01 pretendía dar su adhesión al Consejo de Cooperación Aduanera. Se contemplaba una disposición en el sentido de que “Las Partes Contratantes aceptan las disposiciones del Protocolo concerniente al Grupo de Trabajo de la Unión Aduanera Europea dispuesto para su firma en Bruselas en la misma fecha que el presente Convenio”, pero, sin que el referido protocolo que se estaba aceptando estuviera incluido dentro del trámite del proyecto de ley. La mayoría de la Sala resolvió, sobre el particular, lo siguiente:

“IV.- Sobre el mecanismo de adhesión al Convenio. El instrumento internacional cuya aprobación es aquí analizada, fue suscrito en Bruselas, el quince de diciembre de mil novecientos cincuenta. Nombre01 no fue uno de los Estados firmantes del Convenio. Al respecto, el artículo XVIII aparte a) del tratado establece que "El Gobierno de cualquier país que no haya suscrito el presente Convenio podrá adherirse al mismo a partir del 1 de abril de 1951." Es decir, que el Convenio establece que para formar parte de la Organización Mundial Aduanera no se requiere suscribir el tratado –de hecho, lo impide- sino que la forma de aprobarlo es mediante la adhesión del Estado a los términos del Convenio. Sobre este particular, estima la Sala que no se está ante una violación a la competencia establecida a favor del Poder Ejecutivo en el inciso 10) del artículo 140 de la Constitución Política. Por un lado, resulta imposible cualquier otra forma de aprobación del Convenio si no es la empleada en este proyecto, dados los términos del propio tratado; segundo, la voluntad del Poder Ejecutivo es incontestable, desde que fue dicho órgano el que presentó el proyecto de aprobación ante la Asamblea, con las firmas del Presidente de la República y del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto; tercero, porque es una regla de Derecho Internacional Público reconocida por la misma Convención de Viena del Derecho de los Tratados el que los Estados puedan válidamente hacer uso de dicho procedimiento.

En cuanto a los dos primeros aspectos, es claro que el mecanismo de adhesión es el único que permitiría a Nombre01 formar parte de la Organización Mundial Aduanera, razón de peso para entender que la suscripción previa a la aprobación legislativa en un caso como éste no es exigible, por ser imposible. Respecto del tercer aspecto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante Ley número 7615, de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, dispone en sus artículos 2 y 11 la posibilidad de que, mediante la adhesión, los Estados hagan constar ante la Comunidad Internacional su consentimiento en obligarse por un tratado. El numeral 15, por su parte, se refiere a las hipótesis en que cabe a un Estado manifestar su consentimiento por medio de la adhesión cuando el propio tratado así lo disponga. Por las razones antes expuestas, esta Sala considera que el tipo de procedimiento empleado en el presente caso no roza con el Derecho de la Constitución. (…)

VI.En particular sobre el artículo XIV del Convenio. Siguiendo la misma línea de pensamiento expuesta en el punto anterior, esta Sala puede llegar a la conclusión contraria respecto del artículo XIV del Convenio cuya constitucionalidad es consultada. Dicho numeral establece que:

"Artículo XIV.- Las Partes Contratantes aceptan las disposiciones del Protocolo concerniente al Grupo de Trabajo de la Unión Aduanera Europea dispuesto para su firma en Bruselas en la misma fecha que el presente Convenio. Al determinar la escala de contribuciones que dispone el artículo XII (b), el Consejo deberá tomar en consideración el número de miembros del Grupo de Estudio." Observa esta Sala que a folio 236 del expediente legislativo consta una copia en inglés y francés del referido Protocolo concerniente al Grupo de Trabajo de la Unión Aduanera Europea, sin que conste en el expediente legislativo una traducción oficial que hubiese sido conocida por parte de los diputados. En protección del principio de publicidad del procedimiento legislativo y de los actos de él emanados, es claro que la Asamblea Legislativa de Nombre01 no puede aprobar ningún documento escrito en idioma extranjero, a menos que el mismo haya sido traducido por parte de traductor oficialmente reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Lo contrario atentaría indefectiblemente contra la posibilidad de todo ciudadano de conocer el texto íntegro del proyecto y ejercer así su derecho de participación ciudadana, exigiendo de sus representantes una determinada actitud. Impediría también el sano ejercicio de la discusión política que realizan los diputados. Sin embargo, aun si el documento de referencia hubiera sido traducido, lo cierto es que el mismo nunca formó parte del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo ni del dictaminado por la Comisión respectiva. En oposición a lo que estipulan los artículos VI y VIII respecto de los dos convenios comentados en el considerando anterior, la norma contenida en el artículo XIV del Convenio implica la aprobación tácita, por parte del Gobierno costarricense, del Protocolo concerniente al Grupo de Trabajo de la Unión Aduanera Europea, sin que dicho texto hubiera formado parte del proyecto enviado para su aprobación por parte del Poder Ejecutivo.

Este protocolo, cuya copia consta a folio 236 del expediente legislativo, no siguió el trámite requerido para la aprobación de los tratados internacionales, previsto en los artículos 7, 121 inciso 4) y 140 inciso 10) de la Constitución Política. No es constitucionalmente válido adoptar actos de Derecho Internacional en la forma como se haría si se aprobara el artículo XIV del Convenio en cuestión. La aprobación de ese protocolo debe efectuarse -caso que el Estado costarricense así lo quiera expresamente- a través de los procedimientos propios para la aprobación de los tratados internacionales o de los protocolos de menor rango derivados de un tratado, según ordena la Ley Fundamental. El hecho de que tal protocolo no formara parte del texto del proyecto sometido a ratificación de la Asamblea Legislativa ni del texto dictaminado por la Comisión Permanente Ordinaria (ver folios 2 y 417 del expediente legislativo) ha impedido que los diputados supieran con certeza qué estaban aprobando, además de que el propio Poder Ejecutivo no ha manifestado todavía unívocamente su intención de aprobar el protocoloco de cita, en la forma como lo prevén los artículos 7 y 140 inciso 10) de la Ley Fundamental, única constitucionalmente posible en el Derecho costarricense. De lo anterior se deriva que la aprobación del referido numeral XVI del Convenio es inconstitucional, y así debe ser declarado” (lo destacado no corresponde al original).

Mientras que una minoría, integrada por los Magistrados Mora Mora (q.d.D.g.), Calzada Mirada y Arguedas Ramírez, fue más contundente al declarar no solo la inconstitucionalidad del numeral XVI del convenio, sino de todo el trámite del proyecto de ley:

“Disentimos de la mayoría y salvamos el voto para declarar inconstitucional la aprobación del Convenio porque, atenidos a lo que se dispone en el artículo XIV de este, es evidente a nuestro juicio, que la Asamblea debió aprobar concomitantemente el Convenio y el Protocolo a que el mencionado a que el mencionado artículo XIV se refiere. No obstante, la Asamblea Legislativa ni siquiera ha tenido a la vista una versión oficial en idioma español del Protocolo, que no le fue provista como era de rigor por el Poder Ejecutivo, y mal puede aprobar el Convenio en todas sus partes, incluido lo dispuesto en el artículo XIV, si no ha tenido conocimiento idóneo de lo establecido en el Protocolo”.

En el antecedente examinado es patente que la Sala consideró inconstitucional que, mediante un trámite de adhesión a un convenio constitutivo de una organización internacional se aprueben, paralelamente, otros documentos o protocolos que no fueron allegados al trámite legislativo, ni que haya habido sobre ellos una manifestación formal del Poder Ejecutivo de considerarlos e incorporarlos al ordenamiento jurídico interno como protocolos de menor rango en los términos que lo autoriza la Constitución Política –y, claro está, que en efecto se trate de un protocolo de menor rango, según los parámetros del Derecho Internacional–.

En la opinión consultiva n.° 2005-8425 la Sala se refirió al trámite de “ Aprobación del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, 1974, sus Protocolos y sus Enmiendas (SOLAS 74)”. Al examinar el articulado del convenio sometido a aprobación, la Sala constató que el proyecto estaba compuesto por tres artículos: el primero, de aprobación del acto de adhesión al convenio y sus enmiendas, con el correspondiente listado y texto de los instrumentos; el segundo, relativo a la designación del órgano nacional competente de su implementación; y el tercero, que contenía una cláusula interpretativa respecto al trámite de las enmiendas. Como se aprecia, el procedimiento de adhesión implicó la aprobación de una serie de instrumentos internacionales adicionales, los cuales sí fueron aportados al trámite de aprobación, pero de forma incompleta y desordenada. En atención a dicha circunstancia, la Sala hizo eco de lo examinado en la opinión consultiva n.°1990-1102 supra citada y resolvió lo siguiente:

“VI.- B) EL TEXTO SOMETIDO A APROBACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Uno de los puntos que suscitó mayor preocupación entre los Diputados que conformaban la Comisión Permanente Especial encargada de pronunciarse sobre el proyecto en cuestión, fue la indeterminación del texto que estaban estudiando, pues el primer documento remitido por el Poder Ejecutivo para análisis de la Asamblea Legislativa adolecía de orden, claridad y exactitud (v. sesiones de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior del 8 de junio -f. 1256 y ss., T. IV-, del 15 de junio –f. 1278 y ss.- y del 22 de junio, fechas todas del 2004 –f. 1317 y ss.-). Se pretendió corregir esos defectos con el envío de un segundo texto, certificado por la Organización Marítima Internacional, incorporado al expediente como sustitutivo del anterior (moción aprobada unánimemente en la Comisión Permanente Especial de Asuntos Internacionales a folio 3818, T. XI).

La solución, en sí misma, no contraviene la Constitución, puesto que el segundo proyecto remitido, lo fue en un ánimo de clarificar el objeto de discusión de la Comisión y sin variar el sentido de su iniciativa. Además, bien observaron los integrantes de la Comisión que la depuración del proyecto era indispensable, por razones de seguridad jurídica, principio de rango constitucional. No debe quedar duda aquí en que una correcta, completa y clara codificación del texto sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa es indispensable para definir el objeto de la obligación de derecho internacional que nace de la actuación conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, recayendo sobre el primero el compromiso de, al dirigirse al segundo, presentarle dicho objeto perfectamente delimitado.

VII.La objeción que levanta esta Sala contra lo actuado es que el nuevo cuerpo del proyecto no satisface los requerimientos de orden, claridad y exactitud ya mencionados. Es válido el recurso empleado de incorporar una lista de los instrumentos internacionales sometidos a aprobación y su posterior transcripción íntegra. No obstante, él obliga a una fiel correspondencia entre los dos elementos. Y en este sentido, tanto en el texto remitido en la segunda oportunidad, como en el incluido en el dictamen afirmativo de la Comisión se notaron las siguientes inconsistencias: a) al reproducir los documentos completos que se aprueban, se incluye las enmiendas de 1983 al SOLAS 1974, adoptadas por resolución MSC.5 (48) del 17 de junio de 1983, que es aprobación del Código Internacional para la construcción y el equipo de buques que transportan gases licuados a granel. Esta resolución no forma parte de la lista que pretende servir de guía a la Asamblea Legislativa (contenida en el informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate, del f. 6338 al 6344, T. XIV). b) Falta una página de los instrumentos que siguen: i) Las enmiendas al SOLAS 1974 referentes a las radiocomunicaciones para el sistema mundial de socorro y seguridad marítimos (documento 10 en la lista ya mencionada, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate), carecen de la página 39, según la numeración original del instrumento, correspondiente al folio 2448, T. VI del expediente legislativo. ii) En las enmiendas de 1989 al Código Internacional para la construcción y el equipo de buques que transportan productos químicos peligrosos a granel (Resolución MSC.14 (57)), documento 13 de la lista del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate, falta la página 57 –numeración original del documento-, que es folio 2571, T. VIII. iii) En las enmiendas de 1996 a las Directrices sobre el Programa mejorado de inspecciones durante los reconocimientos de graneleros y petroleros, Resoluciones A 744 (18) y MSC. 49 (66) del 4 de junio de 1996 (documento 30 de la lista del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate), falta la página 3, que es folio 2886, T. IX. iv) En las enmiendas del 2000 al Apéndice del Anexo del protocolo de 1988 relativo al SOLAS 1974, Resolución MSC. 100 (73) del 5 de diciembre de 2000 (documento 45 de la lista del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate), se echa de menos la página 6, folio 3486, T.X.

VIII.Como lo hicieron notar los mismos integrantes de la Comisión Especial a la que se encargó el proyecto, omisiones de esta clase , que en un documento común podrían tener una relevancia menor, en un texto normativo son esenciales. La aprobación del proyecto con los defectos anotados significaría la incorporación en el derecho interno costarricense de normativa incompleta, así como de todo un código (de 150 páginas), sin que exista certeza sobre este último de que los Diputados estuvieran enterados siquiera de su inclusión dentro del conjunto de documentos a aprobar, con el consecuente daño, ya anotado, al principio de seguridad jurídica. Asimismo, cabe resaltar la lesión del principio democrático, partiendo de que los postulados de publicidad y transparencia rigen tanto como garantía para el trabajo interno del cuerpo legislativo, como para el pueblo. En un caso, cuya similitud con este radica en la falta de correspondencia entre el texto que se suponía se quería aprobar y el que constaba en el expediente legislativo, dijo la Sala (…)

Con base en las anteriores razones, la Sala se inclina por estimar que, debido a las omisiones anotadas, el trámite seguido no ha respetado los parámetros constitucionales, debiendo reponerse su dictaminación en Comisión y la aprobación en primer debate” (lo destacado no corresponde al original).

Sobre las razones que llevaron a la mayoría a resolver lo dicho, el Magistrado Volio Echeverría consignó la siguiente nota separada, que es particularmente interesante:

“Concurro en todo con la opinión que emite la Sala en relación con el convenio internacional que se conoce en el expediente legislativo 15.543, sin embargo, me separo de las razones que la llevan a formular su criterio, en el siguiente aspecto específico: La exigencia de un texto cierto del tratado lo es a propósito de la necesidad de definir con absoluta certeza la obligación de Derecho Internacional que está asumiendo el Estado costarricense, así como la norma jurídica que se incorporaría al ordenamiento interno, pero no considero que se trate de una derivación inmediata ni del principio democrático, ni del de seguridad jurídica, invocados por la Sala, por lo que dejo constancia expresa de esa divergencia” (lo destacado no corresponde al original).

De lo anterior es posible concluir que si la Sala consideró en ese caso –en el que sí constaban el documento de la adhesión, sus enmiendas, un listado y el texto de los instrumentos– que resultaba inconstitucional que, al aprobarse el proyecto de adhesión, no se tuviera certeza de los documentos que paralelamente se estaban aprobando (esto, debido a la falta de orden, claridad y exactitud); entonces, con mucha mayor razón, resultaría inconstitucional un supuesto en el que ni siquiera se tiene certeza de cuáles instrumentos jurídicos se están aprobando (porque no fueron aportados al trámite de aprobación parlamentaria). Y, como se verá, esto es justamente lo que sucede en el presente caso.

Lo dicho en la referida opinión consultiva fue retomado en la resolución n.° 2006-06011, y la Sala reiteró lo siguiente:

“VI.- Aspectos de Procedimiento: Con relación al texto sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa: De la confrontación del texto legislativo aportado en ésta oportunidad la Sala ha detectado las siguientes inconsistencias: a) Las enmiendas de 1983 al Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, 1974. Resolución MSC.4 (48), aprobada el 17 de junio de 1983. (documento de la lista 4, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate fs 6983, 6984, 6999, 7033 y 9012) los puntos 5.3 y 5.3.1, 5.5.2, 10.2.2., 15.8.36, T. XVI del expediente legislativo resultan ilegibles. b) Las enmiendas de 1992 al Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, 1974. Resolución MSC 27(61), aprobada el 11 de diciembre de 1992 (documento de la lista 20, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate fs 7767 y 9012) las páginas 7781, 7783, 7785, 7787, 7789, T. XIX del expediente legislativo resultan ilegibles. c) Las enmiendas de 1992, al Código internacional para la construcción y el equipo de buques que transporten productos químicos peligrosos a granel (Código CIQ).Resolución MSC.28 (61), aprobada el 11 de diciembre de 1992 (documento de la lista 21, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate (fs 7792 y 9012) carecen de las páginas 2 y 3 según la numeración original del instrumento, T. XIX. d) Las enmiendas del 2002 a las directrices sobre el programa mejorado de inspecciones durante los reconocimientos de graneleros y petroleros (Resolución A.744(18).Resolución MSC.125 (75), aprobada el 24 de mayo del 2002(documento de la lista 55, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate (fs 8750 y 9012) la página 8754 T. XXII del expediente legislativo resulta ilegible.

De lo anterior, la Sala concluye que el proyecto de "Aprobación del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, 1974, sus Protocolos y sus Enmiendas (SOLAS 74)", que se tramita en el expediente legislativo número 15543, presenta defectos de inconstitucionalidad de procedimiento, situación que vulnera en forma directa el principio de seguridad jurídica, ya que, el texto a aprobar se encuentra incompleto. Por lo expuesto, la Sala verifica las omisiones señaladas, por lo que el trámite seguido no ha respetado los parámetros constitucionales, debiendo reponerse su dictamen en Comisión y aprobación en primer debate.

VII.En este mismo sentido, la Sala retoma la nota separada del Magistrado Volio Echeverría emitida en la resolución 2005-08425 de las dieciocho horas con veinte minutos del veintiocho de junio del dos mil cinco, en la cual manifestó lo siguiente: "La exigencia de un texto cierto del tratado lo es a propósito de la necesidad de definir con absoluta certeza la obligación de Derecho Internacional que está asumiendo el Estado Costarricense, así como la norma jurídica que se incorporaría al ordenamiento interno…". Al respecto, este Tribunal reitera que es indispensable que el texto sometido a aprobación se encuentre completo, claro, exacto, delimitado, de manera que no exista duda alguna en cuanto al objeto de la obligación de Derecho Internacional que asume nuestro país, y como garantía de los principios de seguridad jurídica, publicidad y transparencia.

VIII.Finalmente, la Sala observa que la resolución 2005-08425 de las dieciocho horas con veinte minutos del veintiocho de junio del dos mil cinco estableció que las Enmiendas del 2000 al Apéndice del Anexo del Protocolo de 1988 relativo al Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, 1974. Resolución MSC 100 (73), adoptada el 5 de diciembre del 2000, presentaba una omisión dado que carecía la página 6 según la numeración original del instrumento, situación que se repite nuevamente en la presentación del texto legislativo aportado en esta oportunidad (documento de la lista 45, del informe sobre la redacción final del texto aprobado en primer debate (fs 8616 y 9012). Al respecto la Sala constata que de conformidad con el oficio 210-05-OAT-PE del catorce de julio del dos mil cinco, Ronald Obaldía González, Director de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto explica al Diputado Luis Gerardo Villanueva Monge, Presidente de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad de la Asamblea Legislativa, visible a folio 6388 T XIV, que el documento original salta de la numeración del 5 al 7, pero que no falta del texto correspondiente, por lo que afirma que el mismo es un error de foliatura original. En consecuencia, la Sala estima que la ausencia referida no corresponde a una omisión legislativa a la hora de aportar el documento en consulta” (lo destacado no corresponde al original).

Como puede observarse, en dicha opinión consultiva la Sala insistió en que, tratándose de procedimientos de aprobación de tratados internacionales, es indispensable que el texto en cuestión se encuentre completo, claro, exacto, delimitado, de manera que no exista duda alguna en cuanto al objeto de las obligaciones de Derecho Internacional que asume nuestro país, y como garantía de los principios de seguridad jurídica, publicidad y transparencia. Además, adoptó como propia lo dicho por el Magistrado Volio Echeverría en la citada nota.

En la opinión consultiva n.° 2008-004836, relativa al trámite legislativo del proyecto de “Aprobación del Tratado sobre el Derecho de Marcas y su Reglamento”, si bien la mayoría de la Sala no encontró vicios de inconstitucionalidad en el trámite parlamentario, sí reiteró algunas máximas de la doctrina constitucional que había venido sosteniendo y que son especialmente importantes para fundamentar el presente voto de minoría. Al respecto, la Sala consideró lo siguiente:

“Como corolario de lo anterior, una vez reconocido por parte del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, que existía un error en el texto del artículo 3 del Tratado sobre el Derecho de Marcas y su Reglamento, se procedió a aportar una nueva certificación con el texto íntegro del instrumento internacional. Antes de entrar a analizar el caso que nos ocupa, puede evidenciarse que las condiciones del primer texto trascrito, contrastado con el segundo, obliga a examinar con detenimiento el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a los Poderes de la República. Cuando la Constitución Política le otorga al Poder Ejecutivo la atribución de dirigir las relaciones internacionales, y ejercer la iniciativa para tramitar ante la Asamblea Legislativa la integración de normas del Derecho Internacional al ordenamiento jurídico, le impone una gran responsabilidad, que requiere un cuidadoso y meticuloso ejercicio de las competencias constitucionales.

Situaciones como las que son objeto de esta consulta, pueden comprometer a nuestro país a vicisitudes jurídicas y diplomáticas ante la comunidad internacional. Por ello, es obligación del Poder Ejecutivo someter la documentación completa a la Asamblea Legislativa que le permita aprobar con claridad el objeto de lo que se pretende elevar a norma jurídica con rango superior a la ley. En este caso, deberá la Sala determinar la naturaleza del denominado “error” y sus consecuencias jurídicas en el trámite legislativo seguido hasta el momento. Para la Sala está claro que la omisión indicada no constituye un simple error material, que pueda pasar desapercibido y que no exija la implementación de un mecanismo de subsanación. Todo lo contrario, siguiendo la doctrina asentada en las sentencias números 1990-1102, 2000-4527, 2001- 1508, 2005-08425 y 2006-6011 del Tribunal Constitucional, con ocasión de las consultas preceptivas sobre varios proyectos de ley de textos internacionales, la Sala determinó que la omisión de presentar el texto íntegro y completo del tratado o convenio constituye un vicio de tal manera que la falta de saneamiento sí podría acarrear la nulidad del trámite legislativo, lo anterior supone que el Poder Ejecutivo en el ejercicio de la iniciativa de la ley, debe proporcionar un objeto perfectamente delimitado, como ocurrió, una vez subsanado el vicio en el proyecto ahora bajo examen de este Tribunal” (lo destacado no corresponde al original).

En esa opinión consultiva se reafirmó lo indicado supra, en el sentido de que la aprobación de un instrumento de derecho internacional que sea vinculante para el Estado costarricense requiere el mayor rigor posible, pues supone la adquisición de obligaciones en el ámbito internacional. Además, para evitar cualquier tipo de vicisitud, se exige absoluta claridad sobre el objeto del instrumento que se pretende elevar a norma jurídica con rango superior a la ley. También se afirma que la omisión de presentar el texto íntegro y completo del tratado o convenio a aprobarse constituye un vicio esencial del procedimiento legislativo y la ausencia de un saneamiento oportuno podría acarrear la nulidad del trámite legislativo.

En la consulta legislativa evacuada mediante opinión consultiva n.° 8833-2012, la Sala se pronunció en relación con el proyecto de aprobación del “Tratado entre la República de Nombre01 y la República de Corea sobre Extradición”. En dicha opinión consultiva, si bien no se cuestionó el tema relacionado con los documentos paralelos de aprobación legislativa (relativos a un trámite de adhesión a un organismo internacional y sus instrumentos), sí reiteró la postura de la Sala Constitucional en el sentido de la seriedad con la que se debe ejercer la competencia constitucional de aprobación de tratados y convenios internacionales, tanto por la incidencia en el ámbito doméstico como por las eventuales consecuencias internacionales. El procedimiento legislativo en cuestión se declaró viciado y el problema jurídico que se constató fue la falta de identidad entre el texto sometido a aprobación parlamentaria y el documento original suscrito en el idioma inglés. Para tales efectos, la Sala recurrió a los argumentos que se han venido examinando aquí en este voto de minoría, que –aunque no guardaban identidad en las situaciones fácticas– ilustran la postura del Tribunal. Al respecto, consideró lo siguiente:

“VI.- Sobre el caso concreto.- No es la regla general que este Tribunal coteje los textos en español e inglés en los tratados internacionales. Sin embargo, en este caso, el hecho de que el Ministerio Público y la Corte Suprema de Justicia, hayan llamado la atención sobre la redacción confusa del texto en español de algunos artículos, así como la determinación de una serie de inconsistencias que hemos encontrado, llevó a este tribunal a solicitar al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto una certificación del texto en el idioma inglés para la debida comprensión del Convenio. Luego de una cuidadosa lectura y pormenorizado análisis del Tratado entre la República de Nombre01 y la República de Corea sobre Extradición, surgen inconsistencias entre los textos que las mismas partes establecen como auténticos, que harían sumamente accidentada la aplicación del acuerdo internacional, lo que desgastaría las relaciones bilaterales entre ambas Naciones en la ejecución del Tratado, y exigiendo la reinterpretación en la vía judicial de la versión aportada para su aprobación a la Asamblea Legislativa , de llegarse a aprobar en las condiciones en que ingresa a la corriente legislativa. (…)

De conformidad con la doctrina jurisprudencial que ha desarrollado esta Sala, así como lo señalado anteriormente, en el trámite legislativo que nos ocupa existe la infracción al Derecho de la Constitución , razón por la cual, resulta conveniente repasar lo sostenido por la Sala en casos analizados con anterioridad. Por sentencia No. 2008-4836, esta Sala indicó que:

“Antes de entrar a analizar el caso que nos ocupa, puede evidenciarse que las condiciones del primer texto trascrito, contrastado con el segundo, obliga a examinar con detenimiento el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a los Poderes de la República. Cuando la Constitución Política le otorga al Poder Ejecutivo la atribución de dirigir las relaciones internacionales, y ejercer la iniciativa para tramitar ante la Asamblea Legislativa la integración de normas del Derecho Internacional al ordenamiento jurídico, le impone una gran responsabilidad, que requiere un cuidadoso y meticuloso ejercicio de las competencias constitucionales. Situaciones como las que son objeto de esta consulta, pueden comprometer a nuestro país a vicisitudes jurídicas y diplomáticas ante la comunidad internacional. Por ello, es obligación del Poder Ejecutivo someter la documentación completa a la Asamblea Legislativa que le permita aprobar con claridad el objeto de lo que se pretende elevar a norma jurídica con rango superior a la ley”.

Por otra parte, con razón indica la sentencia No. 2005-08425 que:

“La solución, en sí misma, no contraviene la Constitución, puesto que el segundo proyecto remitido, lo fue en un ánimo de clarificar el objeto de discusión de la Comisión y sin variar el sentido de su iniciativa. Además, bien observaron los integrantes de la Comisión que la depuración del proyecto era indispensable, por razones de seguridad jurídica, principio de rango constitucional. No debe quedar duda aquí en que una correcta, completa y clara codificación del texto sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa es indispensable para definir el objeto de la obligación de derecho internacional que nace de la actuación conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, recayendo sobre el primero el compromiso de, al dirigirse al segundo, presentarle dicho objeto perfectamente delimitado”.

De igual manera, los efectos de la falta de someter a consideración de la Asamblea Legislativa un texto completo, correcto, exacto y claro, produce un vicio sustancial en el procedimiento legislativo y en la expresión de la voluntad del órgano. Así, es importante tomar en cuenta lo sostenido por esta Sala para otros Tratados que fueron negociados y celebrados en forma separada, pero que sí se relacionan entre sí y constituyen una unidad jurídica, debe procurar ser sometidos como tales a consideración de la Asamblea Legislativa. Así, esta Sala sostuvo en la sentencia No. 1990-1102 que:

“IV- La omisión dicha provoca, además, la inobservancia de otros trámites establecidos en la Constitución, pues, la potestad otorgada por el artículo 10 de la Constitución Política a esta Sala, al atribuirle la función de conocer las consultas sobre proyectos de aprobación de convenios o tratados internacionales, se ve limitada, ya que no es posible hacer los estudios sobre constitucionalidad de esos documentos, si no han sido conocidos y aprobados previamente por la Asamblea, y no constan en el dictamen correspondiente.(Artículos 96 inciso a) y 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional)”.

Finalmente, es claro de la sentencia No. 2006-06011 que la Sala dispuso que:

“Al respecto, este Tribunal reitera que es indispensable que el texto sometido a aprobación se encuentre completo, claro, exacto, delimitado, de manera que no exista duda alguna en cuanto al objeto de la obligación de Derecho Internacional que asume nuestro país, y como garantía de los principios de seguridad jurídica, publicidad y transparencia.” De esta forma, no es posible para esta Sala Constitucional emitir un criterio de constitucionalidad sobre un documento que adolece de los requisitos necesarios para que los diferentes poderes de la República se puedan pronunciar, evidentemente, el Tratado de Extradición no es un texto completo, tampoco es claro, exacto y delimitado, ni se podría argumentar que bastaría con acudir al texto en inglés, por cuanto no se trata de simples problemas de interpretación, pues la Constitución Política define el idioma español como el idioma oficial de la Nación (artículo 76).

De ahí la necesidad de presentación de un documento completo y ceñido a los cánones de excelencia en sus traducciones, en las cuales no haya omitido ni agregado partes entre las distintas versiones. No cabe lugar para que las actuaciones oficiales de los diferentes Poderes de la República queden aprobadas por funcionarios con base en idiomas extranjeros, en el tanto en que es posible admitir, que muchos funcionarios, jueces y diputados, podrían no tener conocimiento o suficiencia en ellos, de modo que no puedan válidamente externar su voluntad oficial. En este sentido, la Sala reafirma la sentencia No. 2000-4527, en cuanto se tramitaron en la Asamblea Legislativa algunos documentos en inglés y francés, y se señaló el vicio sustancial de constitucionalidad. A parte de los problemas en los que se incurre al hacer constar un texto con diferencias en los idiomas escogidos por las partes, como el grueso error de omitir un párrafo completo entre los textos en inglés y en español, resulta fundamental traer a la discusión la “regla de oro” del derecho internacional pacta sunt servanda, que establece que una vez aceptada una obligación internacional (que en nuestro país ocurre con la aprobación de la Asamblea Legislativa y la ratificación del Poder Ejecutivo), ésta (obligación internacional) debe ser asumida por el país de “buena fe”, momento a partir del cual no sería válido invocar disposiciones del derecho interno (como la violación de normas constitucionales) para incumplir sus disposiciones.

De esta manera, no sería posible entonces suspender judicialmente los trámites para que el Poder Ejecutivo negocie cualquier corrección, de conformidad con el artículo 140 inciso 10) constitucional y 79 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. De ahí que es importante ejercer el control a priori de constitucionalidad, como el que ahora se hace valer. Para los operadores jurídicos, los agregados, las omisiones y las considerables inconsistencias riñen con el recto entendimiento que merece todo acuerdo internacional en la ejecución de su objeto y fin, el cual sí debe ejecutarse de buena fe, en esa medida, los problemas que pudieran surgir del mismo texto e interpretaciones judiciales, por su defectuosa autenticación de idiomas, no deberían ser la regla, sino la excepción. Los informes aportados al expediente legislativo ilustran ese problema. En sintonía con lo anterior, son bien sabidos los problemas que pueden surgir de la interpretación de los términos técnicos en determinados foros, lo que en la etapa de ejecución de un tratado puede aumentar hasta cortar e impedir el cumplimiento de los fines queridos por las partes.

De ahí que, si en cada proceso de extradición se generara un problema en su ejecución, es claro que se haría incurrir a nuestro país en un riesgo de responsabilidad internacional, lo que implicaría, por el incumplimiento consecuencias de diversa naturaleza y de diferente orden, lo que evidentemente deberá obviarse hasta que se proceda con su corrección respectiva” (lo destacado no corresponde al original).

Una vez más, la Sala volvió a invocar los principios del Derecho Internacional Público de pacta sunt servanda y bona fides, los cuales deben ser tomados muy cuenta al momento de aprobar y ratificar instrumentos internacionales. Asimismo, de nuevo insistió en la necesidad de que el ejercicio de las competencias constitucionales de aprobación de tratados internacionales y de evacuación de la consulta legislativa de constitucionalidad se haga sobre un texto completo, correcto, exacto y claro. Obviamente, en esa línea, la Sala ni de lejos admitiría la posibilidad de que el texto no haya sido enviado por el Poder Ejecutivo al Legislativo o que este no lo haya conocido de previo a enviar la consulta a la Sala Constitucional.

Finalmente, conviene mencionar la opinión consultiva n.° 2013-6939, mediante la cual la Sala se pronunció en relación con el trámite de “Aprobación del Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y Trabajadores Domésticos (Convenio 189)”. En dicha resolución la Sala reiteró lo dicho en el voto n.°2012-8833 ya mencionado, se refirió nuevamente a la obligación de aprobar textos precisos, claros y completos, so pena de viciar la voluntad del órgano parlamentario. Agregó que este tipo de omisiones violentan el principio de publicidad, el cual es de vital importancia en el trámite de formación de la ley. En lo conducente, concluyó:

“Esta Sala ha insistido en su jurisprudencia sobre el debido reparto, delimitación y respeto de las competencias constitucionales atribuidas al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa, en cuanto al proceso de discusión, negociación y suscripción de tratados internacionales por parte del Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 10, de la Constitución Política), y su posterior aprobación o desaprobación por la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 4, de la Constitución Política). Así, en cuanto a este tema, en la sentencia número 2005-07428 de las 16:47 horas del 14 de junio del 2005, esta Sala aclaró: “resulta claro del texto constitucional que la competencia principal para la formulación y negociación de tratados internacionales, convenios públicos y concordatos, corresponde al Poder Ejecutivo y en efecto, es a éste a quien le compete su negociación, su suscripción y ratificación. A la Asamblea Legislativa por su parte, le corresponde únicamente la función de aprobarlos o improbarlos”. En consonancia con lo anterior, esta Sala ha señalado que es indispensable que el texto sometido a aprobación sea un texto completo, correcto y exacto, pues de lo contrario se produce un vicio sustancial en el procedimiento legislativo y en la expresión de la voluntad del órgano parlamentario. (…)

Según se extrae de los precedentes parcialmente transcritos, la correcta y oportuna publicación de los proyectos de aprobación de convenios internacionales permite el contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener interés, por razón de sus actividades, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto, o, igualmente, la posibilidad de escuchar a órganos públicos. El cumplimiento del principio de publicidad garantiza un amplio debate al facilitar el contacto con la opinión pública en general con quienes puedan tener interés en conocer, opinar e incidir en el asunto tratado. En la especie, no se ha garantizado debidamente el referido contacto con la comunidad nacional, en tanto que, en un primer momento, se publicó un proyecto incompleto, y, en un segundo momento, no se corrigió o subsanó tal vicio, para que la comunidad nacional pudiera conocer, con exactitud y certeza, el contenido del proyecto que se encontraba en estudio” (lo destacado no corresponde al original).

En este último antecedente la Sala confirmó las líneas de los precedentes examinados y, además, enfatizó que las omisiones y la incerteza sobre los documentos y los compromisos internacionales que se están aprobando lesionan directamente el principio de publicidad en el trámite del proyecto legislativo. Este sería otro motivo para declarar el vicio en el trámite del proyecto de ley correspondiente, pues esa opacidad sobre lo que realmente se está aprobando y se está pretendiendo incorporar al ordenamiento jurídico contraría frontalmente el principio de publicidad e imposibilita la participación de la ciudadanía, que está llamada a conocer de cuáles son los elementos normativos que se están agregando al ordenamiento interno. Sobre el principio de publicidad, la Sala –entre otras afirmaciones– ha dicho la siguiente:

“[T]iene como fin último hacer posible que todas las personas tanto legisladores como demás habitantes tengan acceso a las discusiones que se generan a lo interno del órgano parlamentario. Por eso se dice que el respeto a ese principio en el trámite de la aprobación de una ley es la premisa del funcionamiento mismo del procedimiento legislativo y de la concepción de la democracia” (opinión consultiva n.°2020-013837).

Conviene agregar que, según ha declarado este Tribunal, la importancia del principio de publicidad radica en que, por un lado, permite garantizar la transparencia y, por otro, hace posible el respeto al principio democrático y la participación de los sujetos interesados en el trámite parlamentario. Sin embargo, también ha indicado que el principio de publicidad no es un fin en sí mismo. Por tal razón, en algunos casos, ha aceptado que errores en la publicación de proyectos de ley no configuran necesariamente un vicio de inconstitucionalidad. A los efectos de determinar la existencia de un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, se deberá valorar si ha ocurrido una verdadera obstaculización a la participación popular o si se ha afectado gravemente la transparencia (ver la opinión consultiva n.°2018-003851).

Para ilustrar la postura de la minoría, y con la finalidad de hacer un aporte en el plano hermenéutico y solamente a manera de ejemplo, cabe hacer una breve referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia que, al resolver procesos de constitucionalidad relacionados con leyes aprobatorias de tratados internacionales, ha señalado que todas las nuevas obligaciones que se contraigan (no importa la denominación del instrumento, sino sus efectos vinculantes) debe seguir el trámite de cualquier tratado. Asimismo, que el control de constitucionalidad se debe realizar sobre la totalidad del texto, lo que incluye todos los anexos, pies de página, o cualquier comunicación entre las partes encaminada a brindar algún sentido o alcance a los compromisos asumidos por los Estados. En primer lugar, se puede citar la sentencia n.°C-031/09, proceso de revisión automática del “Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y la República de Chile, Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica para el Establecimiento de un Espacio Económico Ampliado entre Colombia y Chile (ACE 24) del 6 de diciembre de 1993”, suscrito en Santiago, Chile, el 27 de noviembre de 2006, y de la Ley 1189 de 2008, por medio del cual fue aprobado. En dicha resolución esa Corte Constitucional aseveró lo siguiente:

“ De igual manera, es preciso indicar que el control de constitucionalidad que adelanta la Corte sobre los tratados internacionales comprende la integridad del texto, es decir, los anexos, pies de página, al igual que cualquier comunicación entre las Partes encaminada a acordarle algún sentido o alcance a los compromisos asumidos. Sobre el particular, es preciso recordar la definición que de tratado trae la Convención de Viena de 1969, en su artículo 2º: ‘se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular´” (lo destacado corresponde al original).

Esas consideraciones fueron reiteradas en la sentencia n.° C-446 de 2009 respecto la declaratoria de exequibilidad del Tratado de Libre Comercio entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, de los Canjes de Notas que corrigieron el anexo 3.4 del Capítulo 3 del acuerdo en mención y de la Ley aprobatoria 1241 de 2008. Allí se volvió a afirmar que el análisis de constitucionalidad debe incluir cualquier texto que implique acordar algún sentido o alcance de los compromisos adquiridos en el ámbito internacional:

“Es pertinente precisar que el control de constitucionalidad que adelanta la Corte sobre los tratados internacionales, como lo señaló la Sentencia C-031 de 2009 M.P. Humberto Sierra Porto, comprende la integridad del texto, es decir, los anexos, pies de página, al igual que cualquier comunicación entre las Partes encaminada a acordarle algún sentido o alcance a los compromisos asumidos”.

De lo dicho en esos interesantes pronunciamientos puede concluirse que, independiente de la denominación del texto, tal y como lo prevé la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, se debe realizar la revisión constitucional de cualquier instrumento normativo añadido al convenio, que tenga por propósito dar alcance o delimitar lo pactado. Incluidos, claro está, los anexos (ver también las sentencias números C-252/19 y C-494/19).

Como se puede advertir, esa jurisprudencia extranjera es coincidente, en lo sustancial, con la sentada por esta Sala Constitucional a lo largo de su historia. En efecto, como se ha visto, desde la resolución n.°1990- 1027, había declarado que, independientemente del nombre asignado al instrumento, en la medida que sea vinculante y obligue al Estado costarricense, aquel debe someterse de forma completa en la consulta preceptiva. Además, en el tanto en los documentos anexos adjuntos se agregan disposiciones que perfilan el sentido o alcance a los compromisos asumidos, deben ser examinados por la Asamblea Legislativa y por la propia Sala Constitucional. Solo de esta forma se podrían ejercer de forma adecuada las competencias constitucionales asignadas a estas en el trámite de aprobación de tratados internacionales. Es decir, en la medida que los instrumentos anexos procuran dar algún alcance o aclaración o contienen reservas de los compromisos adquiridos, también deben ser examinados en el control de constitucionalidad a priori de aprobación de tratados internacionales, que se están pretendiendo incluir al ordenamiento jurídico como vinculantes. Por eso, de no haberse aportado esos textos, es patente que se estaría cercenando el adecuado ejercicio de las competencias constitucionales asignadas tanto a la Asamblea Legislativa como a la Sala Constitucional.

Luego de esta descripción de los hitos jurisprudenciales significativos en esta materia es procedente hacer unas consideraciones al respecto.

IV. CONCLUSIONES PROPIAS SOBRE LA BASE NORMATIVA Y LOS ANTECEDENTES DE LA SALA CONSTITUCIONAL

Como se puede apreciar, al resolver consultas preceptivas sobre la aprobación o adhesión a convenios internacionales, la Sala Constitucional ha exigido reiterada y categóricamente que se aporte correcta, completa y claramente el texto sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa (ver consideraciones realizadas por la Sala, de forma sistemática, en las resoluciones números 1990-1102, 2005-8425, 2006-06011, 2008-004836 y 2013-6939). Dicho requisito es indispensable para definir con absoluta certeza –como corresponde– el objeto de la obligación de Derecho Internacional que asume el Estado de Nombre01 y que nace de la actuación conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

Como se examinó en el apartado anterior, en múltiples antecedentes este Tribunal ha exigido orden, claridad y exactitud respecto de los instrumentos que son sometidos a aprobación parlamentaria, en aras de hacer valer también el principio de seguridad jurídica y el de publicidad (ver lo resuelto de forma continua por parte de la Sala Constitucional en las opiniones consultivas evacuadas mediante resoluciones números 2005-8425, 2006-06011, 2012-8833 y 2013-6939); además porque esto permite asumir el procedimiento de adhesión sin riesgo alguno de ser posteriormente objetado en el ámbito doméstico y en el internacional, o que surjan dificultades en su interpretación y aplicación.

A la luz de lo anterior se hace necesario examinar, en el caso concreto, lo aprobado en primer debate por la Asamblea Legislativa en relación con el proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo n.°22.187, titulado “Aprobación del Acuerdo sobre los términos de la adhesión de la República de Nombre01 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrito en San José, Costa Rica, el 28 de mayo de 2020; la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrita en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960; el Protocolo Adicional n.°1 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos suscrito en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960; y el Protocolo Adicional n.°2 a la Convención de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, suscrito en París, Francia, el 14 de diciembre de 1960, y normas relacionadas”. En el primer documento, el Estado de Nombre01 hace una declaración general de aceptación en los siguientes términos:

“1. La República de Nombre01 asumirá, mediante el depósito de su instrumento de adhesión a la Convención, todas las obligaciones como miembro de la Organización, incluidas, entre otras, la aceptación de:

• i)Los objetivos de la Organización, según se establecen en el artículo 1 de la Convención, así como en el Informe del Comité Preparatorio de la OCDE de diciembre de 1960; ii) todos los compromisos establecidos en los artículos 2 y 3 de la Convención; iii) los Protocolos adicionales No. 1 y No. 2 a la Convención; iv) todas las decisiones, resoluciones, reglas, reglamentos y conclusiones adoptados por la Organización relacionados con su gestión y funcionamiento, incluidos los inherentes a la gobernanza de la Organización, las contribuciones financieras de los miembros, incluidas las actividades y órganos opcionales, así como costos relacionados con la evaluación de informes de avance posteriores a la adhesión, otros aspectos financieros y presupuestarios, asuntos de personal (incluidos los fallos del Tribunal Administrativo), asuntos procedimentales, relaciones con no miembros y clasificación de información; v) los estados financieros de la Organización; vi) los métodos de trabajo de la Organización; vii) todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención, con las observaciones estipuladas en los anexos 1 a 5, cada anexo formando parte integral de la presente Declaración.

Con respecto a cualesquiera instrumentos jurídicos adoptados entre la fecha de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención y la fecha en que Nombre01 deposite su instrumento de adhesión, se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE” (Lo destacado no corresponde al original).

Del análisis de este numeral, se constata que el Estado de Nombre01 está realizando una declaración y aceptación genérica de todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización; sin embargo, de todo ese universo de instrumentos, no se detallan cuáles son vinculantes, ni se aportan los textos completos, claros e íntegros de esos instrumentos a los que el Estado les da la aceptación.

Lo referido en el convenio de aprobación resulta coincidente con el documento suscrito por la OCDE, denominado “Roadmap for the accession of Nombre01 to the OECD Convention”. En el cual, como su nombre lo dice, establece la ruta a seguir por parte del Gobierno de Nombre01 para acceder a ser miembro de esa Organización (Disponible en el sitio web http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2015)93/FINAL&docLanguage=En). En el referido documento, la OCDE solicita a Costa Rica, en lo conducente, lo siguiente:

“Se solicitará a Nombre01 que se posicione frente a todos los instrumentos jurídicos sustantivos adoptados en el marco de la OCDE antes de su incorporación a la Organización, incluidos los nuevos instrumentos que pueden adoptarse durante el proceso de adhesión. Esto incluye todas las Decisiones sustantivas, Recomendaciones, Declaraciones, así como acuerdos o arreglos internacionales desarrollados dentro del Marco de la OCDE 16. En la práctica, el punto de partida de las discusiones técnicas será la presentación de Nombre01 al Secretario General de un Memorando Inicial, en el que se establece la posición de Nombre01 en cada caso legal de la OCDE instrumento en vigor y una evaluación de la conformidad de su legislación, políticas y prácticas con el instrumento.

Nombre01 puede adoptar, en principio, una de cuatro posiciones iniciales sobre cada instrumento legal:

• a)aceptación; b) aceptación con un plazo específico para la implementación; c) aceptación sujeta a reservas u observaciones; d) rechazo.

Se espera que los países candidatos utilicen las opciones de rechazo o aceptación sujeto a reservas u observaciones con la mayor moderación posible. De hecho, recurrir a tales opciones podría afectar la final decisión del Consejo. Si Nombre01 desea rechazar un instrumento o aceptar un instrumento sujeto a una reserva u observación, esto debe estar claramente explicado y justificado. Además, se espera que los países candidatos se esforzarán por aceptar tantos instrumentos jurídicos como sea posible sin una solicitud de plazo especificado para la implementación; si Nombre01 desea solicitar un plazo, claramente debe explicar las razones de tal solicitud. El plazo debe ser razonable y Nombre01 debe proporcionar detalles suficientes sobre los elementos clave que se incluirán en la legislación nueva o modificada, regulaciones o políticas necesarias para adecuarlas a los instrumentos legales de la OCDE. Además, para cada plazo de implementación solicitado, Nombre01 debe proporcionar un plan de acción detallado estableciendo el cronograma de cómo y cuándo se tomarán las acciones.

(…)

Para los instrumentos legales adoptados después de la presentación del Memorando Inicial, a Nombre01 se le solicitará que adopte una posición lo antes posible, que será revisada por el comité. (…) La posición final de Nombre01 en cada instrumento jurídico sustantivo, con las modificaciones realizadas durante el proceso de adhesión, se detallará en la Declaración Final presentada por Nombre01 (ver párrafo 27 a continuación).

(…)

Declaración final 27. Cuando se completen las revisiones técnicas y las discusiones, el Gobierno de Nombre01 Presentar al Secretario General una Declaración final:

• a)declarando que, mediante el depósito de su instrumento de adhesión a la Convención de la OCDE, asumirá todos obligaciones del Miembro de la Organización, incluida, entre otras, la aceptación de:

i. los objetivos de la Organización, tal como se establecen en el artículo 1 del Convenio, así como en el Informe del Comité Preparatorio de la OCDE de diciembre de 1960; ii. todos los compromisos y compromisos establecidos en los artículos 2 y 3 del Convenio; iii. Protocolos suplementarios núms. 1 y 2 del Convenio; iv. todas las decisiones, resoluciones, reglas, reglamentos y conclusiones adoptadas por la Organización relacionados con su gestión y funcionamiento, incluidos los relativos a la gobernanza de la Organización, las contribuciones financieras de los Miembros, otras cuestiones financieras y presupuestarias, cuestiones de personal (incluidas las sentencias del Tribunal Administrativo), cuestiones de procedimiento, relaciones con no miembros y clasificación de la información; v. los estados financieros de la Organización; vi. los métodos de trabajo de la Organización; vii. todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE para invitar a Nombre01 a adherirse a la Convención con las palabras especificado en la Declaración Final, que establecerá los rechazos, reservas, observaciones o plazos para la implementación acordados durante las revisiones técnicas;(…)” (la traducción del idioma inglés es libre del documento original y lo que se encuentra destacado no corresponde al original).

En este punto, cabe hacer notar que en la presente opinión consultiva que suscribe la mayoría se hace referencia al tipo de documentos que la OCDE puede emitir, y es útil traerlo a colación:

“Decisiones : son instrumentos legales vinculantes para todos los miembros , excepto aquellos que se abstengan en el momento de su adopción. No son Tratados Internacionales, pero sí vinculan a los adherentes a tomar las medidas necesarias para implementarlas.

Recomendaciones: estos instrumentos no son vinculantes, pero tienen un peso moral. La práctica indica que se espera que los adherentes hagan sus máximos esfuerzos por cumplirlas. Los miembros que no estén de acuerdo pueden abstenerse en el momento de la adopción de la recomendación, aunque ello no es exigido legalmente.

Declaraciones: son instrumentos legales preparados en la Organización que no son vinculantes. Generalmente establecen objetivos o metas de largo plazo, tienen efecto político.

International Agreements (Acuerdos Internacionales): son instrumentos legales negociados y aprobados en el marco de la organización que sí son vinculantes para las partes.

Arrangements, Understanding and Others (otros instrumentos legales): son instrumentos jurídicos desarrollados dentro del marco de la Organización a instancias o dentro del marco institucional. (fuente: https://www.oecd.org/legal/oecd-convention.htm)” Lo anterior es coincidente con el propio texto del instrumento constitutivo de la OCDE, que en el art. V inciso a) regula los objetivos de la Organización, tales como “tomar decisiones que, salvo dispuesto de otra forma, serán obligatorias para todos los miembros ”. Mientras que las recomendaciones y las declaraciones no tienen un efecto vinculante jurídico, pero sí un muy importante peso político para los Estados miembros.

No obstante, a tenor de lo establecido en el subinciso vii, del inciso 1 del aparte A, referente a la aceptación de la República de Nombre01 de las obligaciones como miembro de OCDE, claramente con el acto de adhesión se están aceptando “todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención, con las observaciones estipuladas en los anexos 1 a 5, cada anexo formando parte integral de la presente Declaración”. Además, “Con respecto a cualesquiera instrumentos jurídicos adoptados entre la fecha de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención y la fecha en que Nombre01 deposite su instrumento de adhesión, se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE”. Es decir, se están aceptando como vinculantes documentos surgidos en dos momentos: antes de la invitación al Estado costarricense y después de tal momento (pero previos al momento de depósito de adhesión).

Como se examinó en el documento “roadmap” esta aceptación de Nombre01 de todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización incluyen “las Decisiones sustantivas, Recomendaciones, Declaraciones, así como acuerdos o arreglos internacionales desarrollados dentro del Marco de la OCDE”, de los cuales, como se señaló, resultarían jurídicamente vinculantes para el Estado de Nombre01 las decisiones OCDE y los acuerdos internacionales.

En el anexo I sometido al trámite de aprobación parlamentaria, con suma claridad, se puede observar una lista de decisiones y recomendaciones sustantivas como instrumentos jurídicos, respecto de los cuales se hacen observaciones de plazos de implementación e, incluso, reservas. Dicho anexo refiere en lo conducente lo siguiente:

“Químicos Decisión del Consejo relativa al conjunto mínimo de datos previos a la comercialización para la evaluación de productos químicos [OECD/LEGAL/0199] Nombre01 acepta esta Decisión con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Decisión-Recomendación del Consejo sobre la investigación sistemática de productos químicos existentes [OECD/LEGAL/0232] Nombre01 acepta esta Decisión-Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Decisión-Recomendación del Consejo relativa a la provisión de información al público y la participación del público en los procesos de toma de decisión respecto de las medidas de prevención y respuesta a accidentes relacionados con sustancias peligrosas [OECD/LEGAL/0239] Nombre01 acepta esta Decisión-Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Decisión-Recomendación del Consejo sobre la investigación cooperativa y la reducción de riesgos de productos químicos [OECD/LEGAL/0441] Nombre01 acepta esta Decisión-Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Recomendación del Consejo que establece los lineamientos relativos al procedimiento y requerimientos para anticipar los efectos de los productos químicos sobre el hombre y el ambiente [OECD/LEGAL/0154] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Recomendación del Consejo relativa a la protección de los derechos de propiedad de los datos presentados en las notificaciones de nuevos productos químicos [OECD/LEGAL/0203] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Recomendación del Consejo sobre la prevención, preparación y respuesta a accidentes con productos químicos [OECD/LEGAL/0319] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre el establecimiento y la aplicación de registros de emisiones y transferencia de contaminantes (RETC) [OECD/LEGAL/0440] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Competencia Recomendación del Consejo sobre la acción eficaz contra los cárteles intrínsecamente nocivos [OECD/LEGAL/0452] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Recomendación del Consejo sobre la evaluación de la competencia [OECD/LEGAL/0455] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Medio ambiente Recomendación del Consejo sobre la implementación del Principio Quien Contamina Paga [OECD/LEGAL/0132] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre ciertos aspectos financieros de las acciones de las autoridades públicas para prevenir y controlar los derrames de petróleo [OECD/LEGAL/0191] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre la prevención y el control integrado de la contaminación [OECD/LEGAL/0256] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre la información ambiental [OECD/LEGAL/0296] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre flujos de materiales y productividad de los recursos [OECD/LEGAL/0324] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Recomendación del Consejo sobre la productividad de los recursos [OECD/LEGAL/0358] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Recomendación del Consejo del Agua [OECD/LEGAL/0434] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Gestión de residuos Decisión del Consejo relativa al control de los movimientos transfronterizos de los residuos destinados a las operaciones de recuperación [OECD/LEGAL/0266] Nombre01 acepta este instrumento con la siguiente observación:

Nombre01 aplicará las siguientes restricciones a los movimientos de residuos, en consonancia con su legislación nacional:

La importación y el tránsito de residuos peligrosos, según lo dispuesto en el Decreto 41527 de 2019 (Reglamento general para la clasificación y el manejo de residuos peligrosos), están prohibidos de conformidad con el artículo 34 de la Ley 8839 de 2010 (Ley para la gestión integral de residuos).

Los residuos que exijan un manejo especial según el anexo I del Decreto 38272 de 2014 (Reglamento para la declaratoria de residuos de manejo especial), podrán ser importados siempre que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 4 (bis), es decir, si también son de los tipos generados en el país, no han sido alterados, tratados o desensamblados y si el país tiene la capacidad de tratarlos/recuperarlos adecuadamente.

La importación de residuos ordinarios según lo definido en el artículo 6 de la Ley 8839 de 2010 será controlada de conformidad con el artículo 35 de la Ley 8839 de 2010 (Ley para la gestión integral de residuos), y podrá ser autorizada “siempre que se determine mediante estudios técnicos y teniendo en consideración el principio precautorio, que la salud humana y el medio ambiente no están en peligro”.

Nombre01 ha tomado medidas para implementar gradualmente los procedimientos de movimiento de la OCDE.

El procedimiento ámbar se aplicará tan pronto Nombre01 se convierta en miembro de la OCDE. La aplicación del procedimiento “verde” comenzará después de un período transitorio de dos años durante el cual las disposiciones del artículo 35 de la Ley 8839 de 2010 se aplicarán también a todos los residuos de la lista verde.

Recomendación del Consejo sobre una política integral de gestión de residuos [OECD/LEGAL/0147] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre la reutilización y el reciclaje de envases para bebidas [OECD/LEGAL/0159] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Mercados financieros Recomendación del Consejo sobre principios y buenas prácticas de educación y concienciación financiera [OECD/LEGAL/0338] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre buenas prácticas de educación y concienciación financiera en relación con el crédito [OECD/LEGAL/0370] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre un marco de políticas para una regulación financiera eficaz y eficiente [OECD/LEGAL/0377] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Recomendación del Consejo sobre los principios de alto nivel de protección al consumidor financiero [OECD/LEGAL/0394] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2023.

Recomendación del Consejo sobre protección al consumidor en materia de crédito de consumo [OECD/LEGAL/0453] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Asuntos fiscales Convención sobre asistencia administrativa mutua en materia fiscal, modificada por el Protocolo mediante el cual se enmienda la Convención sobre asistencia administrativa mutua en materia fiscal [OECD/LEGAL/0382] Nombre01 es Parte en esta Convención1 con ciertas reservas y notificaciones. La fecha de entrada en vigor para Nombre01 fue el 1 de agosto de 20132.

Convención multilateral para aplicar las medidas relacionadas con los tratados fiscales para prevenir la erosión de las bases imponibles y el traslado de utilidades [OECD/LEGAL/0432] Nombre01 es signataria de esta Convención3 y proporcionó, una vez firmada, una lista provisional de las reservas y notificaciones previstas4.

Recomendación del Consejo relativa al Modelo de convenio tributario sobre la renta y el patrimonio [OECD/LEGAL/0292] Nombre01 acepta esta Recomendación con ciertas reservas y observaciones sobre el Modelo de Convenio Tributario de la OCDE5.

Inversión Decisión del Consejo mediante la cual se adopta el Código de liberalización de las operaciones invisibles actuales [OECD/LEGAL/0001] Decisión del Consejo mediante la cual adopta el Código sobre liberalización de movimientos de capital [OECD/LEGAL/0002] Nombre01 acepta estas Decisiones con una lista de reservas propuestas al Código de liberalización de movimientos de capital y al Código de liberalización de las operaciones invisibles actuales de conformidad con el artículo 2 b) de los Códigos, según se establece en los anexos 2 y 3 de la presente Declaración.

Tercera Decisión revisada del Consejo sobre trato nacional [OECD/LEGAL/0263] Nombre01 acepta esta Decisión con una lista de excepciones propuestas para trato nacional según se establece en el anexo 4 de la presente Declaración.

Recomendación del Consejo sobre los principios para la participación del sector privado en infraestructura [OECD/LEGAL/0349] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Transporte marítimo Recomendación del Consejo relativa a los principios comunes de política marítima para los países miembros [OECD/LEGAL/0231] Nombre01 acepta esta Recomendación con las siguientes observaciones sobre el Principio 14 (“Servicios marítimos auxiliares”):

Los servicios marítimos en puertos nacionales y el cabotaje en mares territoriales y ríos costarricenses se consideran un servicio público. Solo las empresas organizadas en virtud de la ley costarricense que utilicen embarcaciones de bandera costarricense pueden proveer transporte marítimo y fluvial y servicios turísticos entre dos puntos dentro del territorio de Nombre01 (véase el Código de Comercio (1853), Ley de Comercio Marítimo, Ley 104 de 1964; Ley de Servicio de Cabotaje de la República, Ley 2220 de 1958; Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Ley 6990 de 1985; y Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley 7593 de 1996). El artículo 537 del Código de Comercio Marítimo de Nombre01 establece una excepción a favor de los buques de matrícula extranjera cuando esto se establece en un tratado internacional.

Gobernanza pública Recomendación del Consejo sobre Gobernanza presupuestaria [OECD/LEGAL/0410] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Recomendación del Consejo sobre el liderazgo y la capacidad en la función pública [OECD/LEGAL/0445] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2022.

Ciencia y Tecnología Recomendación del Consejo sobre licenciamiento de las invenciones genéticas [OECD/LEGAL/0342] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre el acceso a datos de investigación financiada con fondos públicos [OECD/LEGAL/0347] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre el aseguramiento de calidad en pruebas genéticas moleculares [OECD/LEGAL/0350] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre los biobancos humanos y bases de datos de investigación genética [OECD/LEGAL/0375] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Recomendación del Consejo sobre evaluación de la sostenibilidad de los bioproductos [OECD/LEGAL/0395] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2021.

Recomendación del Consejo sobre la Gobernanza de los ensayos clínicos [OECD/LEGAL/0397] Nombre01 acepta esta Recomendación con un plazo de implementación hasta finales de 2020.

Turismo Decisión-Recomendación del Consejo sobre política de turismo internacional [OECD/LEGAL/0222] Observaciones sobre la recomendación d):

En Costa Rica, las actividades de ecoturismo rural a pequeña escala (turismo comunitario o turismo rural comunitario), realizadas por empresas rurales dirigidas por grupos familiares o comunitarios, solo pueden obtener el incentivo de ecoturismo si están registradas como asociaciones personales locales (sin fines de lucro) o cooperativas de autogestión de la zona rural, conforme a la legislación costarricense. Se requieren pruebas de necesidades económicas. Esta medida no equivale a un requisito de residencia o nacionalidad, ya que es una condición técnica para verificar efectivamente que el servicio es de propiedad comunitaria y rural.

Las actividades de cabotaje turístico entre puertos costarricenses deben ser realizadas por embarcaciones registradas en Costa Rica.

Observación sobre la recomendación f):

El registro como guía turístico es voluntario, pero solo está disponible para nacionales o residentes. Como tal, se requerirá la nacionalidad o residencia cuando un guía turístico que preste servicios en el territorio (ya sea de manera temporal o permanente) desee registrarse y recibir credenciales del Instituto Costarricense de Turismo.

Reserva al anexo I, sección d) iii):

En Costa Rica, independientemente del seguro internacional que puedan tener, todos los vehículos automotores privados deben comprar un seguro obligatorio para automóviles, sin ninguna excepción o reconocimiento de otra cobertura, mientras transiten por el territorio costarricense.

Observación sobre el anexo II, sección b):

Costa Rica:

Se cobra un impuesto de ingreso de US$15 a los pasajeros aéreos que ingresan a Nombre01 desde el extranjero. Este impuesto está incorporado en el precio del boleto al momento de la compra. Los ingresos se utilizan específicamente para la promoción, el mercadeo, la planificación y el desarrollo sostenible de Nombre01 como destino turístico; Se cobra un impuesto de salida de US$27 a todas las personas que salen del país por vía aérea. La práctica es incorporar el impuesto en el precio del boleto al momento de la compra; El Servicio Fitosanitario del Estado cobra un impuesto de US$2 por pasajero por los servicios de escaneo por rayos X o inspección de equipaje; Se cobra una tarifa de salida de US$5 a todas las personas que salen del país por un cruce fronterizo terrestre; y El Servicio Nacional de Sanidad Animal cobra un impuesto de US$1 a todas las personas que salen del país por tierra, por la aplicación de medidas de cuarentena.” Adicionalmente, en el anexo 2 se incluye una lista de reservas al Código de Liberación de Movimientos de Capital, en el anexo 3 se señala una lista de reservas respecto al Código de Liberalización de Operaciones Invisibles Actuales y en el anexo 4 se indica una lista de excepciones al Trato Nacional de Acuerdo con la Tercera Decisión Revisada del Consejo sobre Trato Nacional.

De la revisión de dichos documentos se observa que en los anexos se incluyen las reservas, excepciones y plazos de implementación a estos instrumentos; sin embargo, no se adjuntaron los documentos sobre los que recaen las reservas.

En criterio de la minoría que suscribe este voto salvado, el método empleado incurre en una infracción a la más elemental lógica jurídica, justamente, porque parece irrazonable que sea la propia Asamblea Legislativa la que autoriza las reservas, pero no examina de forma paralela los instrumentos vinculantes sobre los que estas se realizan. Este método enerva la posibilidad de que la Asamblea Legislativa realice o incluya, de estimarlo necesario, las cláusulas interpretativas que pudiesen corresponder.

Recuérdese que se están aceptando como vinculantes documentos surgidos en dos momentos: antes de la invitación al Estado costarricense; y posteriores a tal momento, pero previos al momento de depósito de adhesión. Si sobre los instrumentos surgidos en el primer momento ya se hicieron reservas y si sobre los surgidos en el segundo momento se dice “se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE”, no existe la menor duda de que se está ante instrumentos sustantivos jurídicos vinculantes. Esto es particularmente patente respecto de las “decisiones”.

Ese inobjetable vinculante carácter jurídico de algunos de los instrumentos reseñados supra se deriva tanto de lo dispuesto en la propia Convención de la OCDE, en su artículo V, como por el hecho de que si la OCDE misma da la posibilidad de hacer reservas, según se estable en el “roadmap” examinado supra, y si, además, las admitió como tales es que entiende que tienen ese carácter.

En el proyecto de ley objeto de la presente consulta se mencionan las reservas a concretos instrumentos jurídicos, pero estos no se incorporan al texto del proyecto de ley, lo que a todas luces resulta improcedente. Es oportuno detenerse en este punto: si no fuesen vinculantes, entonces ¿por qué se hicieron reservas a esos instrumentos mencionados en el texto del proyecto de aprobación sometido a la Asamblea Legislativa? Al respecto, téngase presente de nuevo lo señalado en la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados:

“Art. 2.- Términos empleados.

1. 1Para los efectos de la presente Convención: (…)

• d)Se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado;…

Es decir, no importa si se le denomina “observación”, “excepción” o llanamente “reserva”, como es la mayoría de los casos en tales instrumentos, lo cierto es que no cabe hablar de una declaración unilateral “con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones”, si no se estuviera ante verdaderos tratados o instrumentos jurídicamente vinculantes, aunque se llamen “decisiones”. Y si es así, debieron estar sometidos al trámite parlamentario previsto por la Constitución y en las condiciones que sus normas y las de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la ininterrumpida y robusta jurisprudencia de esta Sala ha establecido desde el inicio mismo de su historia.

Además, en ese subinciso se dice al final:

…Se considerará que la República de Nombre01 acepta estos instrumentos, a menos que indique lo contrario en el momento de adopción por parte del Consejo de la OCDE”.

Esa es una muestra más del carácter vinculante de tales instrumentos, porque si cabe no adoptarlos, y a fortiori cabría establecer reservas; si cabe no aprobarlos es porque, al adoptarlos, surgen efectos jurídicos y no son una simple manifestación de buenas intenciones.

En consecuencia, consideramos que en el sub lite se acreditó un vicio en la aprobación de la normativa mencionada (sub inciso vii, del inciso 1 del aparte A, referente a la aceptación de la República de Nombre01 de las obligaciones como miembro de OCDE). Dicha determinación se adoptó sin aportarse, durante el procedimiento legislativo, el texto íntegro de dichos instrumentos jurídicos sustantivos de la OCDE traducidos oficialmente al idioma español, que serían vinculantes para el Estado de Nombre01 y respecto de los cuales, incluso, se hicieron reservas en los anexos adjuntos.

Los Magistrados que suscribimos este voto de minoría consideramos que tal omisión infringe los arts. 7, 10 inciso b), 121 inciso 4), 140 inciso 10) y 124 de la Constitución Política, relativos al trámite de aprobación legislativa de instrumentos internacionales. Además, viola el art. 96 inciso a) de la LJC, que regula la competencia de la Sala Constitucional para ejercer el control de constitucionalidad preceptivo en los proyectos de ley tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas por unos u otros. Es decir, estimamos que, al no aportarse en el trámite legislativo –y por tanto tampoco a este expediente en el que se conoce la presente consulta preceptiva– los textos de los instrumentos jurídicos sustantivos que Nombre01 acepta como vinculantes, las competencias de la Asamblea Legislativa y las de la propia Sala Constitucional no se están ejerciendo de forma adecuada. Conviene reiterar lo señalado supra, en el sentido de que esta Sala ha considerado inconstitucional que, mediante un trámite de adhesión a un convenio constitutivo de una organización internacional, se aprueben paralelamente otros documentos o protocolos que no han sido allegados al trámite legislativo.

Es necesario insistir en que en el caso concreto se produce una absoluta falta de certeza y seguridad jurídicas respecto de los textos que se están dando por aprobados y, por lo tanto, que se está pretendiendo incorporar en el ordenamiento jurídico nacional como vinculantes con un rango superior a la ley. Tampoco consta una valoración por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo y, mucho menos, del Poder Legislativo de la naturaleza de estos instrumentos jurídicos (cuáles son y cuáles consecuencias tienen en nuestro ordenamiento jurídico). No le corresponde a la Sala Constitucional suplir esas omisiones (recuérdese lo señalado en el art. 9 de la Constitución Política que refiere que “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias”). Tampoco le correspondería a este Tribunal interpretar en forma contraria a los términos en que fue remitido el proyecto de ley para su respectivo trámite de aprobación parlamentaria, sea, que donde la Asamblea Legislativa establece reservas deba entenderse excepciones.

Es decir, no procede que –en un trámite de consulta preceptiva de constitucionalidad– esta Sala varíe la voluntad del texto del proyecto de ley de aprobación que expresamente se sometió a aprobación parlamentaria. Lo anterior, máxime que el propio “roadmap” aprobado por la OCDE autoriza justamente la inclusión de las reservas correspondientes, indicándose que el Estado de Nombre01 debe adoptar alguna posición jurídica en relación con cada uno de los instrumentos y dentro de las posibilidades está la de “aceptación sujeta a reservas u observaciones” .

Por lo demás, cabe señalar que lo dicho en la nota a pie de página de ese subinciso vii) antes mencionado es muy significativo y no merece pasar inadvertido:

“Para Costa Rica, las nuevas Decisiones de la OCDE o la revisión de las Decisiones existentes de la OCDE, adoptadas de conformidad con las disposiciones de los artículos 5 y 6 de la Convención de la OCDE, después de la adhesión de Nombre01 a la Organización, serán equivalentes a la categoría de instrumento mencionada en artículo 121 (4), párrafo 3 y artículo 140 (10), párrafo 2 de la Constitución de la República de Costa Rica”.

Parece un tanto llamativo que de previo y de modo general y abstracto, en esta Declaración el Estado de Nombre01 indique que “las nuevas Decisiones de la OCDE o la revisión de las Decisiones existentes de la OCDE, adoptadas de conformidad con las disposiciones de los artículos 5 y 6 de la Convención de la OCDE, después de la adhesión de Nombre01 a la Organización, serán equivalentes” a un protocolo menor y que, por tanto, no serían sometidas al Parlamento. Nótese que eso no solo contradice frontalmente el Convenio constitutivo de la propia OCDE, que otorga un carácter vinculante a las decisiones y un tratamiento propio de un tratado (admiten reservas), sino a lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y la propia normativa y jurisprudencia constitucional. En efecto, ya se ha dicho que no importa la denominación sino sus efectos en el ordenamiento jurídico interno. Además, no parece lógico que si las anteriores decisiones se tienen como tratados, los posteriores al momento del depósito del instrumento de adhesión puedan tramitarse –para efectos de su incorporación en el ordenamiento jurídico– como si fuera simples protocolos menores, en los que bastaría la intervención del Poder Ejecutivo.

V. SOBRE LA TRASCENDENCIA DE QUE LA SALA CONSTITUCIONAL NO AVALE ESTA OMISIÓN EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE APROBACIÓN

Las características del control a priori en Nombre01 y el asunto bajo examen Una de las características de los controles abstractos o a priori de constitucionalidad es la ausencia de elementos fácticos sobre eventuales consecuencias concretas de la aplicación de la normativa. Por tal motivo, la Ley de la Jurisdicción Constitucional autoriza que, por la vía de acción de inconstitucionalidad, se conozca la constitucionalidad de la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, sus contenidos o efectos. Así, por un lado, el art. 73 de LJC establece que cabrá la acción de inconstitucionalidad en el siguiente supuesto:

“e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia” (el destacado no es del original).

Por otro, el art. 101 de la LJC, confirmando lo anterior, al hablar de la resolución de las consultas legislativas (incluidas las preceptivas), señala:

“…En todo caso, el dictamen no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad” (es destacado no es del original).

Dichas normas disponen que posteriormente se podría impugnar la constitucionalidad, tanto la ley de aprobación del acto de adhesión como de alguno de los tratados e instrumentos jurídicos sustantivos incluidos de facto dentro de esa ley, que son expresamente mencionados en esta junto con las reservas presentadas por el Estado costarricense. Como se ha advertido, los respectivos textos de esos instrumentos no fueron enviados por el Poder Ejecutivo al Parlamento, ni este lo ha incluido en el texto de la ley sobre la que versa la presente consulta preceptiva. Entonces, como la consulta preceptiva no produce cosa juzgada, podría darse la posibilidad de incurrir en responsabilidad internacional si luego se constata a nivel interno la comisión del vicio en el procedimiento mediante el que se promulgó la ley aprobatoria de la declaración de adhesión. Es decir, al parecer se podría dar la situación de no cumplir con el principio toral del derecho internacional: el principio de pacta sunt servanda, que vincula por sí mismo y en virtud del artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. De manera que las consecuencias podrían ser importantes en el ámbito doméstico y en el internacional.

Sobre la base de tales premisas, del propio Derecho Internacional Público y de los principios ya citados, no pareciera conveniente perpetuar un conflicto jurídico sobre la constitucionalidad de los instrumentos jurídicos que se están aprobando y resultan vinculantes para el Estado costarricense. Todo indica que no procede obviar la necesidad de que la Asamblea Legislativa haya tenido a la vista los textos completos sobre los que recae la aprobación legislativa ni que haya omitido realizar una revisión completa y detallada de los mismos. Respetar esa condición es la única vía para procurar conferir la mayor seguridad jurídica posible al procedimiento mismo de adhesión, que –a todas luces– es un hito histórico de enorme relevancia. No se desconoce el hecho de que, con posterioridad, se podrían presentar acciones de inconstitucionalidad o presentar conflictos jurídicos producto de su aplicación, pero lo que esta minoría pretende es no solo el cumplimiento fiel de las normas del ordenamiento jurídico y el ejercicio de las competencias de los Poderes involucrados, sino que se reduzcan las posibilidades de consecuencias que comprometan la responsabilidad del Estado costarricense.

VI. CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal y la Magistrada Garro Vargas salvamos el voto y declaramos un vicio en el procedimiento legislativo de aprobación del proyecto de ley.

Concretamente declaramos que hay un vicio en la aprobación del subinciso vii, del inciso 1 del aparte A, referente a la aceptación de la República de Nombre01 de las obligaciones como miembro de la OCDE, al disponer “La República de Nombre01 asumirá, mediante el depósito de su instrumento de adhesión a la Convención, todas las obligaciones como miembro de la Organización, incluidas, entre otras, la aceptación de: (...) vii. Todos los instrumentos jurídicos sustantivos de la Organización vigentes en el momento de la decisión del Consejo de la OCDE de invitar a la República de Nombre01 a adherirse a la Convención”. Lo anterior, porque en el procedimiento legislativo de aprobación no fue aportado el texto íntegro de dichos instrumentos jurídicos sustantivos de la OCDE traducidos oficialmente al idioma español que serían vinculantes para el Estado costarricense. Dicha omisión viola los arts. 7, 10 inciso b), 121 inciso 4), 140 inciso 10) y 124 de la Constitución Política y, además, el art. 96 inciso a) de la LJC sobre la competencia de la Sala Constitucional de ejercer el control de constitucionalidad preceptivo en los proyectos de ley tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas por unos u otros.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L. Anamari Garro V.